Documento de proyecto

Marchas y contramarchas de la industria argentina

(1958-2008)

Bernardo Kosacoff

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

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Marchas y contramarchas de la industria argentina (1958-2008)

III. La segunda fase de la ISI: 1958-1976

La etapa del proceso de industrializacin argentino, que se inicia con posterioridad a la crisis de los aos
treinta y que se extiende hasta la asuncin del gobierno militar en 1976, se ha caracterizado por el
desarrollo de industrias sustitutivas de importaciones, dirigidas bsicamente al mercado interno y que se
desenvolvieron en un fuerte esquema proteccionista, basado en restricciones cambiarias y niveles
arancelarios muy elevados. En este proceso, el Estado jug un papel fundamental, tanto en la
transferencia de ingresos hacia el sector industrial subsidios, crditos promocionales, provisin de
servicios como en su rol de regulador de conflictos sociales y rbitro de las pujas redistributivas (Ferrer,
1979; Daz Alejandro, 1970; Altimir y otros, 1966; CEPAL, 1957; Mallon y Sourrouille, 1975).
El crecimiento de la participacin del sector industrial en la economa del pas fue la
caracterstica central del desarrollo de esta actividad, cuyo comportamiento tuvo una tendencia
errtica proveniente, en casi todos los casos, de las restricciones en el balance de pagos. Frente a estos
condicionantes externos, el sector industrial se encontraba limitado en su crecimiento, atento a su
dependencia de las importaciones de insumos, bienes de capital y tecnologas y, por otro lado, a su
escasa participacin en las exportaciones dada su falta de competitividad internacional.
En 1958 se sanciona la Ley 14.180 sobre Inversin Extranjera, y la Ley 14.181 sobre
Promocin Industrial, que fueron los instrumentos claves de la estrategia desarrollista en materia de
poltica Industrial, dando inicio a la segunda fase de la ISI. En el perodo 1958-1962, se radican
alrededor de dos centenares de firmas extranjeras en el sector manufacturero, especialmente en un
selecto grupo de actividades que, merced a la presencia de una fuerte demanda insatisfecha,
alcanzaron un rpido ritmo de penetracin en la economa nacional. La entrada masiva de empresas
transnacionales y su radicacin en actividades dinmicas se traduce en un fuerte incremento de la
participacin extranjera en el producto industrial: crece de una quinta parte en 1955 a cerca de un
tercio, en 1974.

Empresas
extranjeras

El sector de capital extranjero se caracteriza porque: a) en comparacin con las firmas

competidoras de capital nacional, son mayores sus tamaos de planta, la productividad de su mano de
obra, sus coeficientes de importacin y su dotacin de capital por hombre empleado; b) su
comportamiento tecnolgico se basa en la incorporacin de tecnologas que, a pesar de no ser de
frontera a escala internacional, sin duda son novedosas en el mercado local, as, en muchos casos las
radicaciones se acompaan con el gradual establecimiento de planteles locales de ingeniera y de
organizacin y mtodos de trabajo destinados a adoptar productos y procesos a las condiciones
productivas locales; y c) estas empresas se financiaron fundamentalmente a travs del ahorro nacional

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y porque su aporte neto de divisas en el mediano plazo termina siendo negativo debido a que las
transferencias al exterior son mayores que los ingresos de capital efectuados (Sourrouille y otros,
1985; Aspiazu y Kosacoff , 1985).
En esta etapa es claramente la industria automotriz la que lidera el proceso de crecimiento.
Esta aporta ms del 30% del incremento en el producto bruto interno manufacturero en el intervalo
1958-1965, a una tasa anual de crecimiento del 24%. En una primera etapa, se radican 25 terminales,
siete de las cuales permanecen en el mercado cumpliendo el requisito de una elevada integracin de
produccin nacional del 95%. Para ello se articulan con ms de mil proveedores locales (Sourrouille,
1978). Las plantas automotrices que se instalan localmente no slo son idiosincrsicas por su reducida
escala operativa, sino que, adems, deben forzosamente recrear en el medio local una significativa
cantidad de tecnologas de producto, de procesos, y de organizacin y mtodos. Suman, entonces,
deseconomas estticas y dinmicas de escala y de organizacin industrial que son las que, en ltima
instancia, impiden salir del estrecho crculo del mercado domstico.
Luego de casi treinta aos de comportamiento con altibajos, en la dcada comprendida entre
1964 y 1974, la industria registr un crecimiento continuo y un dinamismo mayor que el resto de las
actividades econmicas, acompaado por un crecimiento de la ocupacin, los salarios y la
productividad. Asimismo, este ltimo perodo se caracteriz por una cada de los precios relativos del
sector industrial asociado a la evolucin de la productividad por el aumento significativo de las
exportaciones industriales y por el incremento del tamao medio de los establecimientos
manufactureros. Las industrias metalmecnicas, qumicas y petroqumicas fueron las actividades ms
dinmicas. De esta forma, la profundizacin del proceso de sustitucin de importaciones con la
participacin decisiva de tecnologas y firmas extranjeras, que se inici a fines de la dcada del
cincuenta, produjo un profundo cambio estructural en el sector industrial. La diversificacin de
actividades, la incorporacin de empresas capital-intensivas, el incremento de las exportaciones de
manufacturas no tradicionales y la explotacin de franjas del mercado interno con demandas atrasadas
fueron algunos de los elementos clave que permitieron que el sector industrial fuese el motor del
desarrollo de la economa en este ltimo perodo (Sourrouille y Lucangeli, 1980).
Sin embargo, hacia mediados de los aos setenta se verifica una desaceleracin del
crecimiento industrial que conduce a una fuerte polmica sobre el agotamiento del modelo de
industrializacin seguido. Las limitaciones del balance de pagos y la persistencia de la inflacin
seguan presentes en la economa nacional, mientras que las actividades industriales continuaban en su
esquema protegido. En el perodo 1973-1975, se intenta dar un nuevo impulso a la actividad
industrial, basado en una acelerada modificacin de la distribucin del ingreso a favor de los sectores
asalariados. Esta ltima experiencia encuentra rpidamente sus limitaciones y finaliza en marzo de
1976, con la asuncin del gobierno militar, luego de una profunda crisis econmica que, iniciada a
mediados de 1975, se tradujo en un desorden en el que se descontrolaron algunas de las ms
importantes variables econmicas (Canitrot, 1975).
Pese a que se ha escrito mucho en pro y en contra del modelo sustitutivo, es poco lo que se ha
avanzado en la comprensin de su microeconoma. A partir de innovaciones mayores generadas
dcadas antes en las sociedades ms industrializadas, la profundizacin de la industrializacin se daba
generalmente va la incorporacin a travs de la copia de esas tecnologas, por lo que se requera
poseer conocimientos y, ms an, generar conocimientos adicionales para su adaptacin a un modelo
de organizacin industrial que iba a resultar muy distinto en comparacin con el de las sociedades ms
avanzadas (Katz y Kosacoff, 1996).
Los principales rasgos estructurales de las firmas eran el tamao de las plantas; el grado de
diversificacin; el nivel de subcontratacin y la capacidad tecnolgica local dentro de un escenario
industrial orientado hacia un reducido mercado interno. En relacin con el tamao, se destaca lo
reducido de las plantas locales, que suelen ser por lo menos diez veces menores que las equivalentes a
nivel internacional. Ello implica la produccin de series chicas, con menor automatizacin y una
organizacin de la produccin discontinua; es decir, con excesiva fragmentacin en talleres y la

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existencia de excesivos tiempos muertos. Tal organizacin produce un impacto negativo sobre la
productividad de la mano de obra. Esta situacin se agrava por el segundo rasgo estructural sealado:
el alto grado de apertura del mix de produccin. Con frecuencia, las firmas fabrican gran cantidad de
modelos y tamaos de un producto dado, lo que, en un mercado limitado y con escasa insercin
internacional, hace que la escala de produccin sea aun ms reducida. El tercer elemento hace al alto
grado de integracin vertical con que operan las industrias. La escasa divisin social del trabajo
industrial, en un contexto de muy elevados costos de transaccin, que se refleja en la ausencia en el
medio local de una red de subcontratistas especializados y en el atraso en trminos de normatizacin y
estandarizacin, condujo a las firmas a un excesivo autoaprovisionamiento de partes e insumos; esto
afecta tambin a las economas de escala y de especializacin.
Estos rasgos estructurales de las actividades industriales se combinan con las restricciones de
balance de pagos que caracterizan el funcionamiento de la economa argentina. La particular posicin
negativa de las producciones manufactureras en el comercio internacional restringe las posibilidades
de su crecimiento sostenido; a ella se suma el grado de ineficiencia provocado por la proteccin
exagerada. Ambos factores determinan los permanentes comportamientos cclicos del sector
industrial. En el perodo 1958-1978, la industria manufacturera presenta cinco ciclos de contraccin y
posterior expansin del producto. Este movimiento de stop-go corresponde a mximos cclicos y a
contracciones asociadas con shocks macroeconmicos producidos por polticas estabilizadoras.
Asimismo, en este perodo se verifican cuatro fases de desaceleracin de la produccin, es decir,
perodos en los cuales no se observa una cada del volumen de produccin pero disminuyen las tasas
de crecimiento. Tres de esas fases se registran en el exitoso perodo intercensal 1963/1974, lo cual
denota las limitaciones que traban un crecimiento permanente de las actividades manufactureras
(Heymann, 1980).
Estos comportamientos cclicos, con restricciones de balance de pagos y con la persistencia
de fuertes ritmos inflacionarios, cuestionan el estilo de desarrollo industrial seguido hasta la dcada
del setenta. La percepcin de estos problemas condujo a buscar mecanismos dentro de la propia ISI.
Por un lado, la poltica de incentivos a la exportacin de manufacturas, buscaba simultneamente
generar las escasas divisas, expandir un mercado interno con signos de agotamiento e impulsar la
competitividad global de la industria. Sus resultados no fueron menores: mientras que en 1960 las
manufacturas no tradicionales prcticamente no se exportaban, en 1975 representaban una cuarta parte
de las exportaciones del pas. Por otro lado, se buscaba la profundizacin de la ISI, en la cual la oferta
de algunos insumos bsicos (acero, aluminio, papel, petroqumica, etc.) era fuertemente dependiente
de la importacin. La profundizacin de la sustitucin de importaciones en las industrias de insumos
estuvo priorizada en todos los planes de desarrollo elaborados durante el perodo sustitutivo y,
paradojalmente, su impulso mayor fue dado durante la apertura de la economa en 1976-1981, lo que
evidenci la desarticulacin de las polticas y gener el cambio ms importante de la estructura
industrial en la dcada del ochenta.

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