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2.
El enfoque de gobernanza como producto del debate sobre el papel del Estado
en un contexto de sociedad moderna
colaterales, es decir, bienes que el Estado quiere, pero no puede producir por carencia
de recursos y experticia, y que los privados no producen por falta de garantas ante el
surgimiento de incentivos para agentes oportunistas (free-riders) o de un marco de
condiciones apropiado (Willke, 1996). Los bienes colaterales corresponden a una
reformulacin estructural de los bienes colectivos cuya no competitividad desincentiva
su produccin.
En trminos de estas redes, los bienes colaterales suponen dependencia mutua (pblicoprivada) de recursos, un marco para su operacin, patrones de comunicacin e
intercambio relativamente estabilizados, orientacin a un policy issue, y un alto nivel de
uso de conocimiento y capacidades ejecutivas (Mascareo, 2010: 116).
Arenilla por su parte, distingue tres perspectivas para estudiar las redes de polticas
pblicas: (1) la que considera a las redes como una forma novedosa de intermediacin
de intereses, y la aplica a todos los tipos de relaciones entre actores pblicos y privados;
(2) la que de una manera ms ambiciosa concibe a las redes como una nueva forma de
gestin de gobierno denominada gobernanza, que afecta a una forma especfica de
interaccin pblica-privada en las polticas pblicas, basada en la coordinacin no
jerrquica (Brzel, 1997: 5 en Arenilla 2011); y (3) la que la considera una metfora,
una mera herramienta de anlisis de la realidad (Dowding, 1995 en Arenilla 2011).
Arenilla opta por la segunda perspectiva para desarrollar y estudiar la red de gobernanza
o polticas pblicas.
Tanto Arenilla (2010) como Mascareo (2011) coinciden que la principal crtica o
limitacin de este concepto de redes de polticas estriba en la inequidad de los actores
participantes en las mismas. Esta inequidad es de dos tipos, por un lado no todos los
actores sociales tienen el mismo peso ni influencia en la formulacin y ejecucin de las
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polticas pblicas; por otro, sigue existiendo un claro desequilibrio a favor de los actores
pblicos que participan en las redes. Su predominio se basa en el acceso a la
informacin y a los recursos y, de manera determinante, a su legitimidad democrtica.
En el marco de esta ponencia, el concepto de entramado (network) dice relacin con
aquella comunidad que afecta y resulta afectada por una poltica concreta, y por lo
mismo interpela a los intereses, lo que nos lleva nuevamente a la tensin entre
interese pblicos y privados que presentamos al inicio del este artculo. Tomando en
cuenta lo anterior, los policy network estn conformados por aquel entramado de actores
institucionales, polticos y sociales que hacen frente a una tarea o programa de actuacin
especfico.
En esta presentacin se pone especial nfasis en que cada poltica pblica genera su
propio entramado de organizaciones e intereses conectados entre s por dependencias
financieras o administrativas sus intereses en el network variarn segn su funcin o
servicio que realicen, el territorio y la relacin cliente-grupo o el asesoramiento que
generen (Subirats, 1994: 120).
4. Dos experiencias de anlisis: un caso en Chile y Colombia
Los movimientos de estudiantes chilenos por la calidad de la educacin (20062011)1
El punto de partida para la configuracin de este caso son las movilizaciones
estudiantiles que se han desarrollado en Chile desde fines del mes de abril a junio del
ao 2006 y entre mayo y junio de este ao. En ambos perodo estudiantes secundarios,
provenientes de establecimientos pblicos y concertados de la capital han protagonizado
Esta seccin ha sido elaborada considerando los aportes de Arnguiz (2010) y Rupin (2006).
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Ministerios
internacionales
Educacin, Interior y
Privados
Establecimientos
Seguridad Pblica
Educacionales
Subvencionados y
Estudiantes
Presidencia
universitarios
(organizaciones)
Estudiantes
secundarios
(organizaciones)
Organizaciones sociales
movimientos ciudadanos
Municipales
Sector
interesado o
atento al
desarrollo de
la poltica
Agrupaciones de
profesores, padres y
apoderados
Otros grupos de
Sector implicado
en la poltica
presin
Medios de
Otros movimientos
comunicacin y redes
sociales
sociales
El Consejo por la Calidad de la Educacin, oper durante el ao 2006 y form parte del proceso de
salida de la Revolucin de los pingino. En su momento fue considerado una herramienta participativa
innovadora, especialmente por su capacidad de incorporar perspectivas y visiones de actores diversos.
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una sociedad que funciona bajo los parmetros capitalistas, la clase econmica
dominantes es tambin la clase poltica dominante, con representacin mayoritaria en el
parlamento, dada la particular configuracin del sistema democrtico chileno.
En palabra de este autor, para asegurar un cierto nivel de reproduccin y acumulacin
del capital, el Estado chileno, en su concepcin moderna, ha desarrollado una cierta
capacidad de autonoma de la clase econmicamente dominante, con el fin de permitir
el desarrollo de sus intereses de una forma conciliadora y mediadora (Gough,
1982:107). Se constata entonces que lo que ha operado en Chile en estos ltimos aos es
un marco de libertad que permite el despliegue de todo el potencial privado en los
mbitos de su inters, mientras que la accin del estado es de tipo residual,
concentrndose en aquellos temas crticos que a nivel educativo podran constituir un
potencial de conflicto social. Es posible revertir esta situacin? Parece ser la pregunta
que los estudiantes levantan con sus movilizaciones y sus pancartas
Korpi (1980) entrega algunas pistas al respecto al sealar que la capacidad de
movilizacin o presin de los actores en funcin del poder que estos tienen, puede
impactar en los resultados distributivos de una sociedad. Revisando sus argumentos es
posible afirmar que stos coinciden con lo sealado por Gough (1982), en la medida que
se concibe que el Estado no es un ente neutral, y que en su interior operan agencias y
actores con capacidad de imponer sus perfiles distributivos propios, y por lo mismo el
anlisis del estado de bienestar puede ser mirado en este caso como un asunto de
intereses, que se ha polarizado. En este marco las movilizaciones estudiantiles, pero
esencialmente los resultados o logros alcanzados en las ltimas semanas, que incluyen
algunas acciones de reforma y mayor transparencia en el financiamiento, daran cuenta
de la capacidad de instalar en la agenda pblica las demandas de un conjunto de la
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Mayores antecedentes sobre este tema ver columna de Mario Waissbluth http://www.dii.uchile.cl/wpcontent/uploads/2011/06/24-EL-MOSTRADOR-Ponguinos-2.0-columna-Mario-Waissbluth.pdf
(24.06.2011)
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Atlntica, dos delegados por cada uno de los departamentos y un representante (de las
comunidades afrodescendientes) por el distrito de Santaf de Bogot.
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Cooperacin al
desarrollo
Expertos / Organismos
Ministerio de
internacionales
Educacin Nacional
Delegados
0 viceministerio
regionales
Sector
interesado o
atento al
desarrollo de
la poltica
Consejos
Presidencia
Alcaldas
Comisiones
Comunitarios de
Pedaggicas
Comunidades
departamentales
Negras
Comisin
Direccin de
Pedaggica
asuntos tnicos
Municipales
Nacional
Otros grupos de
Organizaciones sociales de
Sector implicado
en la poltica
comunidades
afrocolombianas
Alta Consejera
Medios de
Otros movimientos
para Asuntos
comunicacin y
sociales
tnicos
redes sociales
presin
Sin embargo aunque se pueden resaltar estos logros, cumplidos 16 aos de aprobada la
ley 70 o ley de negritudes, y en consecuencia tiempo de existencia de la Comisin
Pedaggica Nacional y departamental, se hace necesario identificar cules son las
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Como punto de partida en el anlisis, cabe mencionar que en ambas experiencias los
resultados y logros alcanzados son producto de la capacidad de la ciudadana para
levantar demandas e instalarlas en la agenda pblica de ambos gobiernos y de la
capacidad que tengas estos ltimos de acoges estas demandas.
En el caso de Colombia, a partir de la Constitucin de 1991, se comienzan a plasmar las
diferentes demandas y peticiones en cuanto al reconocimiento de la diversidad cultural,
tnica y racial de los diferentes grupos de la poblacin colombiana. Especficamente, la
promulgacin de la ley de negritudes en 1993 donde se reconocen algunos derechos de
la poblacin afrodescendiente, incluyendo la poltica de etnoeducacin y la creacin de
espacios vinculantes como la comisin pedaggica (CPN)que se constituye en nuestro
caso de estudio.
Todas estas reformas y marcos jurdicos instalados, responden en parte, a un largo
proceso organizativo de base de la comunidad afrodescendiente, que logra adquirir el
carcter de movimiento social entre los aos ochenta y comienzo de los noventa a partir
de la Asamblea Nacional Constituyente y cuya accin colectiva se enmarc en la
reivindicacin y defensa de sus derechos econmicos, sociales polticos y culturales,
reflejados entre otras, en sus formas milenarias propias de aprender y ensear como
aspectos de las luchas contra el colonialismo cultural y el etnocentrismo educativo en
este pas.
En el caso de Chile, la situacin es diferente, pues a pesar de las demandas ciudadanas
que se plasmaron en el movimientos de estudiantes secundarios del ao 2006 y la
generacin de algunos mecanismos para el abordaje del problema: como un consejo
asesor presidencial y la promulgacin de una Nueva Ley General de Educacin, gran
parte de las demandas y consensos generados en torno al tema, permanecen inalterables
cinco aos despus. De hecho, el movimiento social que se ha generado este ao,
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partidos polticos.
Como no conocemos an el desenlace de este movimiento, no podemos constatar las
interrelaciones y dinmicas que se establecen entre ellos, pero lo que s podemos decir,
es que no se puede definir esta red como una red de polticas pblicas como tal, pues
hasta el momento, no es ni ha sido estable en el tiempo, ni incorpora un proceso
deliberativo ni abierto al dilogo entre los distintos actores en pro de la poltica
educativa.
A diferencia de ello, la comisin pedaggica de la poltica colombiana etnoeducativa, a
pesar de sus deficiencias, considera la participacin deliberativa de los actores durante
todo el proceso de la poltica.
En este sentido, la diferencia que existe entre ambos movimientos es que en el caso
colombiano, a pesar de las deficiencias y debilidades, se cuenta con una
institucionalizacin pertinente y ad hoc para el desarrollo de la poltica, mientras que en
el caso chileno se ha enunciado la creacin de una institucin de regulacin como la
Superintendencia de Educacin y la agencia de calidad que an no comienzan a
operar. Lo interesante tambin del caso colombiano, es que la comisin considera una
diversidad importante de actores intervinientes que a su vez cumplen con el principio de
interdependencia para concretar los objetivos comunes previamente establecidos a pesar
de la diversidad de intereses siempre presentes.
Ahora bien, tal como advierte Arenilla (2011) y Mascareo (2010) se debe poner
especial atencin a la inequidad en la participacin de los actores, pues en la prctica es
habitual observar el poder de unos actores sobre otros. En este sentido, puede que el
inters general sea el resultado de intereses particulares de los ms influyentes en la
poltica.
Por otra parte, un punto fundamental en el proceso de poltica pblica es realizar
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Referencias bibliogrficas
Agudelo, Carlos; Hoffman, Odile; Rivas, Nelly (1999). Hacer poltica en el pacfico sur:
algunas aproximaciones. Documento de trabajo No 39. Universidad del Valle, Facultad
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