Debe entenderse por reforma a un cambio planificado por utilidad y conveniencia en un sistema, o, a veces, a una reversin a un

estado original o anterior del mismo.Reforma quiere decir mejorar o enmendar de lo que est equivocado, o es insatisfactorio, o
est afectado por la corrupcin y/o las malas prcticas, etc. 1 El uso de este trmino en el sentido indicado, surgi a fines de los
aos 1700, y se cree que tuvo su origen en el movimiento "Asociacin de Cristbal Wyvill", que entonces se identificaba con la
"Reforma Parlamentaria" como su objetivo primario. 2El concepto de reforma 3 se distingue claramente del concepto de revolucin,
ya que este ltimo trmino equivale a operar un cambio radical y bsico, a veces realizado con violencia y/o con guerra. En
cambio, una reforma en muchos casos equivale no ms que la puesta a punto de un nuevo sistema o un nuevo enfoque, o el quitar
inconvenientes sin cambiar el sistema entero y/o la operativa de base. Una reforma procura mejorar el sistema que se tiene,
generalmente en forma progresiva y por etapas, y nunca pretende derrocarlo. Al implementar una reforma, por lo general se trata
de convencer en lugar de imponer.
1.

ESTRATEGIAS PARA LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA TRIBUTARIA

-Hacia una reforma tributaria neutral y equitativa

-La generacin de ingresos adicionales es necesaria para que el Estado pueda atender las demandas insatisfechas de los
sectores sociales de menores ingresos y mejorar sus condiciones de vida.
- La forma ms sana de obtener recursos para el Estado es va una tributacin equitativa (significa que la carga tributaria es
soportada de acuerdo con la capacidad contributiva) y progresiva (significa que la carga ser mayor en los sectores que obtienen
ms altos ingresos).
- La Reforma Tributaria, entonces, apunta en este sentido: el Estado debe contar con los recursos suficientes que le permitan
satisfacer las necesidades de inversin y de servicios sociales de calidad, ampliando, modernizando y manteniendo en buen
estado la infraestructura social y productiva del pas. Por ello, se trata de establecer un sistema tributario neutral y equitativo,
donde tribute ms el que obtenga ms ingresos.
Los objetivos centrales que se proponen en el mbito de la Reforma Tributaria son tres:

Ampliar la base de contribuyentes, incorporndolos mediante mecanismos que, por una parte, incentiven a los agentes

econmicos a ingresar a la economa formal y, por otra, encarezcan fuertemente los costos de las operaciones marginales y
delictivas, tales como la evasin, la subvaluacin y el contrabando, que afectan a todos por igual en beneficio de unos pocos.

Incrementar la recaudacin tributaria, elevando el nivel actual de presin, 12.1 por ciento del PBI en el ao 2002, a 14

por ciento en el corto plazo, sentando las bases para llegar, en el mediano plazo, a una cifra cercana al 16 por ciento.

Modernizar, simplificar y dotar de mayor progresividad al sistema tributario, corrigiendo sus actuales vacos y

distorsiones a fin de lograr que la carga se concentre, efectivamente, en los niveles de mayor capacidad contributiva.
- Las perforaciones al Sistema Tributario se deben, principalmente, a la proliferacin de exoneraciones o tratos tributarios
especiales, va numerosas normas legales, lo cual hace ineficientes tanto su administracin como su control. Consecuentemente,
es preciso aprobar un programa de racionalizacin de incentivos, exoneraciones y cualquier otro beneficio tributario vigente
relacionado principalmente con el Impuesto a la Renta, el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto Selectivo al Consumo.
Perfeccionamiento del Registro nico de Contribuyentes : El propsito es generalizar el uso del registro nico de contribuyentes
como un sistema nico de identificacin.
Perfeccionamiento del Rgimen Tributario para la pequea y micro empresa: La finalidad de la propuesta es formalizar
masivamente este sector, creando dos regmenes tributarios promocionales: el Rgimen Promocional Unificado (nuevo RUS) y el
Rgimen Promocional Especial (nuevo RER). Estos regmenes facilitarn el cumplimiento de sus obligaciones y servirn para
ampliar la base tributaria. El Rgimen Promocional Unificado (nuevo RUS) est orientado a los pequeos negocios de comercio y
servicios que trabajan con consumidores finales. Por su parte, el Rgimen Promocional Especial (nuevo RER) est orientado a los
pequeos negocios de comercio, industria y servicios, los cuales tienen como clientes, adems de consumidores finales, a las
empresas.
Modificacin de la Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo: La propuesta pretende establecer
claramente el plazo para anotar los comprobantes de pago en el Registro de Compras y la legalizacin de ste como requisitos
indispensables para determinar el ejercicio del crdito fiscal. Adems, el proyecto de norma busca establecer los procedimientos
para el goce del beneficio a la devolucin del reintegro tributario y la constancia de Capacidad Productiva.
Reduccin de la tasa del Impuesto General a las Ventas: Se considera que, si bien el incremento en la tasa del Impuesto General
a las Ventas se puede considerar como un cambio normativo menor y su control resulta relativamente sencillo, existen razones
que sugieren que sta no es la va adecuada para incrementar la presin tributaria.
Notificaciones de medidas cautelares: En el marco del mejoramiento del sistema de pago de tributos, la Administracin Tributaria
est trabajando en la implementacin de herramientas informticas que permitan realizar las notificaciones de medidas
cautelares con mayor eficiencia, reduciendo plazos, ampliando la cobertura de contribuyentes y a un menor costo, tanto para la
SUNAT como para las entidades bancarias.
Formalizacin de las operaciones econmica: La reforma contempla implementar un mecanismo de formalizacin de las
operaciones econmicas, a travs del sistema financiero, conocido comnmente como "bancarizacin". Asimismo, propone la
aplicacin simultnea de un impuesto que grave mnimamente determinadas transacciones financieras. Esto permitir ampliar
sustancialmente la base tributaria, incrementar sostenidamente y en un corto plazo la recaudacin, as como dotar a la
Administracin Tributaria de la informacin necesaria que potencie sus acciones de fiscalizacin y control. La "bancarizacin"
consiste en canalizar los flujos de fondos entre los agentes econmicos a travs del sistema financiero, empleando para ello los
diversos productos que brindan las empresas de este sector.
La importancia de dicha medida radica en que permite:

Favorecer la formalizacin de la economa al desincetivar la realizacin de operaciones marginadas y simuladas.

Promover la documentacin de las operaciones realizadas, aportando una garanta jurdica para evitar fraudes u
operaciones simuladas.

Reducir la evasin y la informalidad en la medida que potencia la fiscalizacin al servir como fuente valiosa de
informacin.

Incorporar un importante segmento de las operaciones econmicas al sistema financiero, permitiendo el incremento de
la intermediacin y fomentando la eficiente asignacin de recursos en la economa.
Modificacin de la Ley General de Aduanas
La reforma considera la modificacin de la Ley General de Aduanas, as como las normas referidas a valoracin aduanera que
permitan mejorar la fiscalizacin, recaudacin, control y despacho aduanero, as como simplificar y facilitar la aplicacin de los
principales regmenes y operaciones aduaneras. Las principales modificaciones propuestas estn referidas a la reduccin y
simplificacin de procedimientos de forma tal que el servicio aduanero importe menores costos tanto para los usuarios como
para la misma Administracin, como en el caso del despacho de exportaciones y de la regularizacin de la importacin temporal.

Los principales cambios que se propone efectuar en la Ley General de Aduanas estn referidos a:

Uniformizar conceptos y procedimientos de la Ley General de Aduanas con el Cdigo Tributario a fin de estandarizar su
aplicacin.

Precisar responsabilidad de los agentes de aduana en el despacho aduanero con el propsito de establecer supuestos de
responsabilidad solidaria de los agentes de aduana como auxiliares de la funcin pblica, para lo cual se requiere fijar
parmetros especficos y uniformes que conduzcan a lograr un mayor compromiso en el cumplimiento de sus
obligaciones.

Simplificar los procedimientos de los regmenes y operaciones aduaneros.

Precisar las obligaciones e infracciones de los operadores de comercio exterior con el objeto de lograr un mayor grado
de cumplimiento de las obligaciones tributario-aduaneras. De esta forma, se necesita hacer ms objetiva la intervencin
de la Administracin y, en consecuencia, lograr un menor costo de regulacin, con resultados ms efectivos en cuanto a
cumplimiento.
Racionalizacin del Sistema Tributario Nacional: En los ltimos aos -y tal como ha venido ocurriendo en los diversos pases de la
regin-, ante la necesidad de perfeccionar el sistema vigente y obtener recursos adicionales para satisfacer requerimientos del
sector pblico, se han creado diversos tributos que gravan determinadas operaciones o factores de produccin. Los tributos que
fueron creados no han contemplado el concepto de progresividad y ampliacin de la base tributaria. Se debe tener claro que
mantener este tipo de tributos origina que se distorsione la carga tributaria en comparacin con otros sectores, dado que slo
afectan a un factor productivo o tipo de actividad. Tal es el caso de la reduccin o eliminacin del Impuesto Extraordinario de
Solidaridad, que afecta la planilla con dos por ciento. Esta medida se aplicar en tanto no ponga en riesgo la sostenibilidad fiscal.
Recaudacin y administracin de tributos municipales : Se propone modificar la Ley de Tributacin Municipal mediante:

El impulso al Catastro que se debe desarrollar entre varias municipalidades, lo que les permitir mejorar
considerablemente la recaudacin de los recursos propios, adems de fortalecer la planificacin local.

El perfeccionamiento del procedimiento de actualizacin de la base imponible del impuesto automotor, ajustando el
valor de vehculos fabricados con anterioridad al ejercicio gravable.

La modificacin del rgimen de impuestos a los juegos, apuestas y espectculos pblicos para simplificar el
procedimiento de determinacin.

El establecimiento de medidas para mejorar la recaudacin y fiscalizacin del Impuesto a las embarcaciones.
Sanciones por la comisin de delitos tributarios :Es indispensable dictar las medidas necesarias que permitan establecer
conductas agravantes y sancionar ejemplarmente a quienes defraudan al Estado. En tal sentido, se proponen como
circunstancias agravantes, en la comisin del Delito de Defraudacin Tributaria, las siguientes:

El fraude tributario cometido mediante la formacin de grupos organizados para tal fin.

La utilizacin de terceras personas que, aparentando obrar por cuenta propia, intervienen por encargo y en provecho de
otro a fin de ocultar al verdadero beneficiario econmico.

La utilizacin de comprobantes de pago u otros documentos fraudulentos para ocasionar perjuicio al Estado.

La doble o mltiple facturacin.

La conducta reiterativa en actos fraudulentos por parte del contribuyente.

En conclusin, slo con una reforma tributaria neutral y equitativa, podremos avanzar hacia la meta de un desarrollo sostenido
que llegue a todos los sectores de la poblacin, mediante una adecuada distribucin de los recursos.

QUE ES REFORMA TRIBUTARIA: Cada pas tiene una norma distinta que determina quin o quienes tienen la obligacin de pagar
impuestos, indicando el porqu de ello como tambin el monto que deben pagar por ese concepto. Las polticas internas de cada
gobierno y sus economas son las que determinan si se debe o no modificar esta estructura, entonces a esto se le llama reforma
tributaria.
Dependiendo de las reformas son los resultados de la misma
Ahora bien, dependiendo de las caractersticas de la reforma tributaria, puede cambiar uno o varios aspectos de las leyes
tributarias con lo que puede aumentar o disminuir los ingresos que recibe un pas por concepto de impuestos. Si las finanzas
pblicas de un pas son bien llevadas y slidas por una administracin eficiente, la poblacin de esa nacin tendr una vida
aceptable. Cada vez que se lleva a cabo una reforma fiscal en un pas o nacin, hay que considerar que su reforma sea llevada a
cabo en forma satisfactoria para que cada uno de los resultados de dicha reforma sean los esperados por todos. El pago de los
impuestos no debe jams ser razn para minimizar el incentivo a las actividades econmicas de una nacin. Deben adems
adecuarse a las circunstancias econmicas de un lugar determinado. Siempre al ejercer reformas tributarias, se debe tener en
cuenta que esta sea aceptada por la gran mayora de los afectados a estas reformas, es decir, por toda o la gran mayora de la
poblacin de una nacin.
Al hablar de tributacin, se hace referencia a los impuestos que las personas, empresas u organizaciones deben pagar al Estado
por distintos aspectos. Por ejemplo: tener una propiedad, utilizar un servicio o comprar un producto, llevar a cabo una actividad,
etc. Estos pagos constituyen la mayora de los ingresos del Estado; con stos, ste realiza inversin social y de infraestructura,
paga sus gastos administrativos, etc.
En los diferentes pases existe una estructura de impuestos, la cual determina quin o quines deben o no pagar impuestos, as
como el motivo de ello, la cantidad que deben pagar, etc. Sin embargo, dependiendo de las polticas de los gobiernos y del
desempeo de su economa, esta estructura se debe modificar. A esta modificacin se le denomina |reforma tributaria .
Segn lo anterior, una reforma tributaria cambia uno o varios aspectos de la estructura tributaria, buscndose, a travs de ella,
aumentar o disminuir la cantidad de dinero que recibe el Estado por concepto de impuestos. Por ejemplo: si un Estado tiene unas
finanzas pblicas sanas, una administracin pblica eficiente, su poblacin tiene un nivel de vida aceptable y la economa tiene
un desempeo sobresaliente, posiblemente no necesite de todos los ingresos que est recibiendo, por lo que puede hacer una
reforma tributaria que disminuya la cantidad de impuestos que le cobra a los habitantes. El caso contrario al anterior es aquel en
el que las reformas tributarias busquen aumentar la cantidad de dinero que el Estado recibe por concepto de impuestos. Por
ejemplo: puede hacer que algunas personas y organizaciones que no pagaban impuestos, por tener algn tipo de beneficio o

tratamiento preferencial, paguen, o que, si lo hacan, paguen ms, o hacer que productos por los que no se pagaban impuestos
ahora s lo tengan que hacer, etc.
Para la asignacin de los impuestos existen dos filosofas paradeterminar la carga tributaria:
La primera se basa en los beneficios recibidos. sta dice que las personas, empresas u organizaciones deben pagar ms si stas
se benefician en mayor cantidad de los bienes y servicios que el Estado proporciona. Sin embargo, existe una gran dificultad para
determinar los beneficios que recibe cada uno; es decir, los beneficios son difciles de contabilizar y, por lo tanto, es difcil
imponer impuestos a tales personas, empresas u organizaciones.
La segunda filosofa es la del principio de la capacidad de pago. sta indica que los impuestos deben basarse en el ingreso y el
patrimonio de las personas, empresas u organizaciones.
Cuando se hace una reforma tributaria, hay que tener en cuenta ciertos aspectos que permiten que sta se lleve a cabo
satisfactoriamente y que los resultados sean los esperados:

Los impuestos no deben afectar la eficiencia en el uso de los recursos; es decir, no deben hacer que una persona trabaje
menos o no utilice su capital en la produccin. En general, no se debe permitir que los impuestos desincentiven la actividad
productiva.
Los impuestos deben ser flexibles; es decir, se deben acomodar a las circunstancias econmicas de un lugar.
Deben tener una cuota de simplicidad; es decir que, aunque detrs de los impuestos hay unas teoras que en muchos
casos resultan complejas, es necesario que stos sean sencillos de imponer y recaudar para evitar que se produzcan evasiones
basadas en su complejidad.
La estructura de impuestos debe ser aceptada por todos o, por lo menos, por la mayora. Prueba de ello es que, en
Colombia, una reforma tributaria debe ser aprobada por el Congreso de la Repblica, el cual est integrado por personas elegidas
por la poblacin para su representacin.
Segn la Constitucin Nacional, en su artculo 150, le corresponde al Congreso de la Repblica:
Establecer las contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que
establezca la ley[1].
2.

QUE ES LA PRESION TRIBUTARIA(EN TERMINOS SIMPLES)

La presin tributaria es un indicador cuantitativo que relaciona los ingresos tributarios de una economa y el Producto Bruto
Interno (PBI). Permite medir la intensidad con la que un pas grava a sus contribuyentes a travs de tasas impositivas. Este
indicador ayuda al Estado en la toma de decisiones y en la aplicacin de polticas tributarias que resulten en cargas
equitativamente distribuidas entre los contribuyentes. Tambin es muy til en el anlisis para la adopcin de polticas fiscales
asequibles. Los principales impuestos que componen los ingresos tributarios del Gobierno Central en el Per son: el Impuesto a la
Renta (IR), el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y el impuesto a la importacin
(aranceles). La presin tributaria es mayor cuando menor son la evasin y la informalidad de una economa. Las economas
industrializadas suelen tener mayor presin tributaria que las economas en desarrollo.
CUAL ES EL OBJETIVO QUE DEBEMOS ALCANZAR
Cul es la proyeccin de presin tributaria para este ao?
La idea es lograr una presin muy cercana al 16% del PBI, que fue la registrada en el 2012 (rcord histrico), pero lo ms
importante es la evolucin de la presin tributaria sin considerar el sector minero, porque es un indicador de avance en los
niveles de formalizacin y de lucha contra la evasin.
Y que muestra ese indicador?
Sin contar al sector minera la presin tributaria estuvo en los ltimos 10 aos entre 12% y 13.3%, pero a partir del 2012 salt a
14.23% y en el 2013 (primer semestre) est en un 15%.Si a este porcentaje se agregan los 3 puntos porcentuales que la minera
aport a la recaudacin tributaria en su mejor momento, la presin tributaria ya estara en 18% del PBI, que es uno de las metas
que se ha propuesto lograr el gobierno (en el 2016).
Se alcanzar esa meta del 18% del PBI al trmino de gobierno?
Todo el trabajo de Sunat camina en ese sentido, no slo con medidas de corto plazo sino con una propuesta de reestructuracin
integral de largo plazo de manera que de ac a 4 aos tengamos una Sunat moderna que pueda lograr un nivel alto de
cumplimiento tributario en la poblacin.
Si los precios de los minerales no volvieran a repuntar, an as se podra logar la meta del 18%?
Exactamente, si se mantiene la contribucin del sector minero en 0.97 puntos porcentuales a la presin tributaria como ser este
ao (Ver Cifras & datos), ese 18% se tiene que lograr con un salto en la presin tributaria que tenemos que lograr en otros
sectores.
Sin embargo, creo que el sector minero va a aportar fuertemente a la recaudacin en los aos que vienen porque tenemos una
serie de grandes proyectos mineros que empezarn a producir el 2015 y 2016.

La entidad financiera seala que la meta al 2016 se alcanzara si la recaudacin crece desde el 2013 a un ritmo promedio anual
cercano a 12%, aunque an existe el riesgo en la volatilidad del precio de los metales.

Segn los ltimos datos revelados por la Sunat, la recaudacin tributaria creci a una tasa anual de 2.6% en setiembre, menor a la
presentada en agosto (3.4%) debido, principalmente, a la cada de los ingresos por exportaciones.
De esa manera, la presin tributaria alcanz el 15.7% delPBI en los ltimos cuatro trimestres, frente al 15.5% registrado al cierre
del 2011. Con ello, Es an factible lograr la meta de recaudacin tributaria del 18% del PBI al 2016? .
Segn el rea de estudios econmicos del Banco de Crdito del Per ( BCP ), el objetivo recogido en el Acuerdo Nacionales es an
factible, aunque complicado y seala que para alcanzarlo, la recaudacin debera crecer a un ritmo promedio anual cercano a
12% desde el 2013.
Si bien este ritmo implica por definicin una dinmica superior a la del PBI nominal, parece alcanzable teniendo en cuenta que
desde 2005 el crecimiento promedio de la recaudacin ha sido 13.4%, refiere el BCP en su Reporte Semanal .
Destaca en el logro de la meta el aumento de la recaudacin dependiente de actividades vinculadas a la demanda interna, as
como la mejora de eficiencia en la generacin de ingresos fiscales y el logro de una mayor formalizacin.
Respecto a los riesgos que esta meta implica, el BCP sostiene que el principal factor estara asociado a la volatilidad del precio
de los metales, en un contexto de incertidumbre internacional. As, por ejemplo, durante el 2009, dicha volatilidad represent una
cada del 9.8% de la recaudacin.

COMO HA SIDO EN AOS ANTERIORES

Cmo aumentar la presin fiscal
Viernes 7 Septiembre, 2012En la reciente presentacin al Congreso de la Superintendenta de Administracin Tributaria, Tania
Quispe, parte de la discusin se centr en el comportamiento de la llamada presin tributaria. Aprovechamos la cobertura que
la prensa ha dado al tema para comentar sobre algunas percepciones equivocadas respecto a este tema.

La presin tributaria es el porcentaje del PBI que representan los ingresos tributarios del Gobierno Central. La presin tributaria
vara en funcin al estado de la economa y en los ltimos cinco aos el mnimo ha sido de 13.6% (el 2009, ao de la crisis
internacional) y el mximo ha sido 15.7% (el 2008, ao pico antes de la crisis). En el 2011, la presin tributaria fue de 15.5% del
PBI.

La discusin respecto al nivel de ingresos que debiera tener el gobierno usualmente se centra en cul es la presin tributaria que
se debera alcanzar, y el gobierno ha anunciado que uno de sus principales objetivos es elevar la presin tributaria hasta 18% del
PBI. Esto se debe a que existe consenso respecto a que se requiere de mayores ingresos fiscales para que el Estado pueda
cumplir adecuadamente con sus funciones bsicas. En esta discusin se compara con frecuencia la presin tributaria del Per
con la de otros pases para indicar si la recaudacin fiscal peruana es elevada o baja en trminos internacionales. Sin embargo,
con frecuencia estas comparaciones son erradas porque se comparan cifras que no corresponden al mismo concepto.

Para comenzar, la presin tributaria no debera ser la variable usada para medir la recaudacin fiscal. Como su nombre lo indica,
la presin tributaria slo considera los tributos y, adems, slo los recibidos por el Gobierno Central. Sin embargo, existen
sustanciales ingresos fiscales que no se incluyen en esta definicin. Entre los ingresos fiscales que no se incluyen estn las
regalas mineras y petroleras, los ingresos propios de los gobiernos municipales y regionales, las tasas y otros cobros, y las
contribuciones a ESSALUD.

Los ingresos fiscales que no forman parte de la presin tributaria equivalen a un tercio de la presin tributaria. El grfico
1 muestra que en los ltimos 5 aos los ingresos fiscales no considerados en la presin tributaria alcanzan en promedio 5.0% del
PBI. As, en el ao 2011, la suma de los ingresos fiscales que son parte de la presin tributaria (15.5% del PBI) y los que no lo son
(5.5% del PBI) equivale a 21.0% del PBI. Esta es la cifra que verdaderamente mide el peso de los ingresos fiscales sobre el PBI y
es en la que se debera centrar la discusin. Adems, es la que permite mejores comparaciones internacionales porque diferentes
pases incluyen diferentes tipos de ingresos fiscales en su definicin de la presin tributaria ( ver IPEopinin).

Estamos de acuerdo en que la presin tributaria en el Per debe subir. Pero nos queda muy claro que este aumento debe darse
logrando un mayor cumplimiento tributario entre quienes no pagan lo que la ley manda y no aumentndole la presin a quienes ya

cumplen con la ley. Segn la tabla insumo producto del 2007, la ltima disponible, el total de ingresos de los independientes
peruanos fue 51% del total de utilidades antes de impuestos y participaciones de las empresas; sin embargo, los impuestos a la
renta de los independientes fueron slo 3% del impuesto a la renta de las empresas. Segn las mismas cifras, la tasa efectiva de
impuesto a la renta para los ingresos independientes fue de 0.9%, mientras que la tasa efectiva de impuesto a la renta para las
empresas mineras fue de 29.2% (ver grfico 2).

Aun cuando est claro donde se debera focalizar la atencin de la SUNAT, se debe asegurarque no se siga el camino fcil de
seguir apretando a quienes ya tributan y no hacer la ms difcil, pero tambin ms justa, tarea de lograr que paguen quienes
incumplen la ley.

La jefa de la Sunat, Tania Quispe, indic que la presin tributaria (recaudacin de impuestos como porcentaje del Producto Bruto
Interno) no alcanzar el 18% que se plante como meta al 2016 a inicios del gobierno del presidente Ollanta Humala.

As, detall que se espera una presin tributaria de 15.4% este ao y 15.7% el prximo.

Las razones de esto -explic- son fundamentalmente dos. En primer lugar, el 18% se proyect bajo supuestos de condiciones
econmicas ms favorables que las que se ha observado en los ltimos aos.

Adems, detall que el costo fiscal de las medidas de estmulo econmico impulsadas por el MEF tendrn su impacto, estimado
en un costo de unos S/. 4,700 millones.

No obstante ello, la superintendente destac que el ao pasado la recaudacin tributaria creci 3.4%, que es superior a la magra
expansin del PBI (2.4%).

Quispe anot que ello se debe a los esfuerzos de la Sunat por ampliar la base tributaria y combatir la evasin fiscal, adems de
mejoras en la gestin de la entidad recaudadora.

QUE NOS FALTA POR HACER? EN QUE ESTAMOS MAL?

FMI recomienda al Per elevar la presin tributaria para reducir brecha social
Domingo 04 de noviembre del 2012 | 16:06
El organismo multilateral dijo que nuestro pas debe mejorar sus sistemas de recaudacin, reducir exoneraciones e invertir en
infraestructura.
El Fondo Monetario Internacional recomend al Per mejorar los sistemas de recaudacin y elevar la presin tributaria , que an
es baja en relacin a otras economas emergentes, y destinar esos eventuales recursos a reducir la brecha social y de
infraestructura.
El subjefe de la Divisin de Estudios Regionales del Departamento del Hemisferio Occidental del FMI, Luis Cubeddu, sostuvo que
nuestro pas debe evaluar una reforma integral que incluya aumento de tasas impositivas y reduccin de exoneraciones.
Hay que atender las necesidades sociales sin comprometer la responsabilidad fiscal y para eso se necesita tener un buen uso de
los ingresos tributarios, expres.
Explic que la carga tributaria en Per, que cerr el 2011 en 15.5%, es relativamente baja si se compara con otros pases de la
regin, como Chile (15%) y Brasil (32%), y otras economas emergentes que tienen ingresos per cpita similares.
El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) busca obtener una presin tributaria de 15.7% este ao, 16% en el 2013, 16.5% para
el 2014 y 17% para el 2015.
Todo ello para luego alcanzar un nivel de 18% en el 2016 a travs de la ampliacin de la base tributaria y una racionalizacin de
los beneficios tributarios.
Cubeddu expres que el FMI tambin hace esta recomendacin de aumentar la presin tributaria a muchos pases de la
regin como Chile, Colombia, Uruguay y Brasil, donde tambin existen rezagos sociales y de infraestructura.
Las recomendaciones de poltica tributaria tratan de abarcar a este grupo de pases que son exportadores de materias primas y
al mismo tiempo tienen acceso al financiamiento barato por la actual coyuntura econmica mundial, afirm.

Record que Per, junto con Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Uruguay, pertenece al grupo de economas de la regin ms
integradas a los mercados financieros internacionales y con marcos de poltica slidos, pero que son vulnerables a las
turbulencias mundiales.
Estos pases tienen que utilizar bien sus recursos para reconstruir sus fortalezas e invertir bien para que en un futuro puedan
enfrentar shocks, pues es necesario reconocer que las condiciones favorables que ahora vive Per no van a estar aqu para
siempre, puntualiz.

CUAL ES NUESTRO PROPOSITO EN RELACION A OTROS PAISES DE LATINOAMERICA

GRAFICA DE COMO HA EVOLUCIONADO

3.

Y PORQUE LA PRESION TRIBUTARIA ES UN % QUE NO PODEMOS ALCANZAR

EVASION TRIBUTARIA

La evasin fiscal, evasin tributaria o evasin de impuestos ( tax evasion en ingls) es una actividad ilcita y habitualmente est
contemplada como delito o como infraccin administrativa en la mayora de los ordenamientos. [cita requerida]
Es un acto ilegal que consiste en ocultar bienes o ingresos con el fin de pagar menos impuestos.
El dinero negro es todo aquel que ha evadido el pago de gravmenes fiscales. Son ganancias obtenidas en actividades ilegales o
legales, pero que se evita declararlas a Hacienda para evadir los impuestos. Se intenta mantenerlo en efectivo , y no ingresarlo
en entidades financieras, para que no figure registrado en los movimientos bancarios y el Estado no tenga conocimiento de su
existencia. [cita requerida]

4.

ELUSION TRBUTARIA

La elusin tributaria, es una ventana para no cumplir lcitamente las obligaciones fiscales, que sin embargo, afecta
las polticas, procesos y procedimientos fiscales. La elusin, es considerada tambin como un acto de defraudacin fiscal, que
mediante el empleo de los vacos legales, tiene el propsito es reducir el pago de los tributos que por norma le corresponden a un
deudor tributario. Pueden ser por engaos, errores, u omisiones en las declaraciones o cualquier otro acto del que se tenga un
beneficio indebido en perjuicio del fisco.

LA DIFERENCIA ENTRE EVASION Y ELUSION

La elusin fiscal es un intento de reducir el pago de los impuestos que tiene que pagar un contribuyente durante su estancia y
dentro de los lmites definidos por la ley. Cuando mencionados la elusin de impuestos nos referimos a la reduccin de los
impuestos SIN VIOLAR LA LEY. En la mayora de los casos los contadores ingeniosos se aprovechan de las llamadas lagunas
legales y de los parasos fiscales para evitar pagar una gran cantidad de impuestos.
Estos casos se han presentado tanto en empresas pequeas, medianas e incluso gigantes como Google, Microsoft y muchas
otras. De hecho una de las prcticas de elusin ms famosas es la del doble irlands con sndwich holands.
Por otro lado, la evasin fscal consiste en reducir o eliminar completamente el pago de impuestos a travs de mtodos ilegales.
La evasin de impuestos por lo general implica la falsificacin o encubrimiento de la verdadera naturaleza de un negocio, con el
objetivo de reducir su responsabilidad fiscal. Algunas de las prcticas ms utilizadas para evadir impuestos son el pago de
intereses devengados a travs de una cuenta en el extranjero o por sub-declaracin de los ingresos reales obtenidos.
En el mundo de los impuestos existen dos trminos que son utilizados por los contribuyentes y las entidades administradoras de
impuestos para describir la decisin del los contribuyentes de no pagar impuestos.
La elusin de impuestos hace referencia a las conductas del contribuyente que busca evitar el pago de impuestos utilizando para
ello maniobras o estrategias permitidas por la misma ley o por los vacos de esta. La elusin no es estrictamente ilegal puesto

que no se est violando ninguna ley, sino que se est aprovechando mediante una interpretacin en ocasiones amaada o
caprichosa, situacin que es permita por una ley ambigua o con vacos.
La evasin, en cambio, hace referencia a las maniobras utilizadas por los contribuyentes para evitar el pago de impuestos
violando para ello la ley. En la evasin tributaria simple y llanamente no se cumple con la ley, lo cual indudablemente es ilegal.
Se puede considerar elusin de impuestos, por ejemplo cuando un comerciante para no pasar el rgimen comn, divide su
negocio en dos partes, de modo que una pare est a nombre de l y otra parte a nombre de su esposa u otra familiar. En este
caso se pretende evitar ser responsable del rgimen comn, pero se hace mediante formas completamente legales, de suerte que
si la Dian investiga, no encontrar nada ilegal, solo la intencin de no cobrar y pagar el IVA, lo cual aunque pueda ser socialmente
reprochable, no es ilegal y en consecuencia, tampoco es sancionable.
Es evasin en cambio, cuando el mismo comerciante decide no facturar sus ventas para no sobrepasar los topes para pertenecer
el rgimen simplificado, o si pertenece al rgimen comn, para no facturar el IVA.
Ntese que en los dos casos, la intencin final es no facturar el Iva, evadir el pago del IVA, pero en el primer ejemplo se hace
mediante mecanismos legales y por consiguiente no son sancionables, mientras que en el segundo ejemplo, se est violando
abiertamente la ley [la obligacin de facturar], lo cual se llama evasin.
Cul es la principal diferencia entre evadir y eludir impuestos?
La elusin de impuestos es considerada como una forma de reducir la responsabilidad fiscal a travs de mtodos poco ticos y
que pueden ser considerados amoral, pero sin violar la ley. En cambio la evasin de impuestos es un delito que se paga con crcel
o en el mejor de los casos una multa.
Cabe mencionar que la mayora de los negocios recurren a la planificacin fiscal, cuyo resultado es coherente con lo que
establece la ley, pero cuando dicha planificacin minimiza impuestos a travs de formas que son incompatibles con la lay,
entonces es evasin
TRANSFERENCIA
Toda renta percibida que no corresponde a pagos por los servicios realmente prestados por sus perceptores. Son transferencias
las subvenciones y auxilios de naturaleza similar, las donaciones, las pensiones de jubilacin no contributivas, los subsidios
familiares, las becas y ayudas al estudio, los salarios sociales, etctera.

REFORMA DE ESTADO

Los cinco componentes esenciales de la reforma y dos temas

transversales:

Para que la reforma del Estado pueda contribuir a generar condiciones ms favorables para el desarrollo humano, tomando en
cuenta la situacin y tamao del Estado peruano, hay cinco reformas esenciales y dos reformas transversales. Las esenciales
son: del sistema poltico, del poder judicial, del sistema de seguridad, administrativa y del sistema social, y las transversales son
la descentralizacin y la poltica anticorrupcin.

La reforma del sistema poltico es en realidad el ncleo de la reforma del Estado, pues, de ella depende el resto. Si bien la
Constitucin tiene los lineamientos para el funcionamiento del sistema poltico, los desarrollos legislativos posteriores son
importantes, por ejemplo se requera de una ley de partidos que ya fue dada, pero es necesario varias otras, por ejemplo: la ley
que determine las funciones del gobierno central, de tal manera que conjuntamente con las leyes de gobiernos regionales y
municipales se defina las funciones y organizacin del Estado. As mismo est por redefinirse la bicameralidad del Congreso, lo
que permitira mejorar la calidad legislativa y debera favorecer una mejor representatividad, en la medida que se propone una
representacin nacional en el Senado y representaciones regionales en la Cmara de Diputados. Lo que necesita el Per es un
sistema poltico en el cual los ciudadanos participen activamente en la eleccin y fiscalizacin de sus gobernantes, que los
gobernantes representen los intereses de sus electores y que el aparato del Estado convenientemente gobernado sirva para
producir los bienes y servicios pblicos que se necesitan, articule y represente a la nacin y arbitre equitativamente los
conflictos de inters econmico, poltico y social que caracterizan a una sociedad moderna.
Una de las reformas ms ansiadas, pero ms difciles de llevar a cabo con xito es la del poder y el sistema judicial . Existen ya
varios diagnsticos sobre su situacin, pero lo que falta es una estrategia para llevarlo a cabo y la voluntad poltica. Los tres
temas esenciales de la reforma judicial son cmo lograr mayor eficiencia en los procesos judiciales, cmo reorganizar y hacer
una reingeniera del cuerpo judicial (magistrados, funcionarios y trabajadores) y cmo establecer mecanismos de tica, que
constituyan la base de las normas de comportamiento de los servidores y de los usuarios del poder judicial. Como se observa la
agenda es bastante ardua y difcil de llevar a cabo, pero no imposible si se cuenta la estrategia y las personas adecuadas.

La seguridad ciudadana es una de las principales preocupaciones de la gente. Por la pobreza, la exclusin social, el incremento
de la corrupcin, la debilidad del Estado, la falta de referentes morales, la violencia en los comportamientos sociales se ha hecho
parte de la vida cotidiana. Obviamente, es necesario reformar el sistema de seguridad ciudadana, y esto debera iniciarse por una
redefinicin del concepto de seguridad ciudadana, que debera basarse en la asociacin y cooperacin entre el Estado y la
ciudadana. El Estado representado por la Polica Nacional y las municipalidades y la ciudadana organizada. Tambin sobre esta
reforma existen diagnsticos e incluso se ha avanzado por ejemplo en la reforma policial, sin embargo no se ha avanzado en la
parte que corresponde a una mejor coordinacin entre polica nacional y municipalidades y, bajo que mecanismos y reglas se
integra a la poblacin en el concepto de seguridad integral. La reforma debera partir de lo avanzado, precisar el camino a
seguir, planteando metas precisas, que se puedan evaluar.
El sistema de seguridad social del Estado, conformado principalmente por salud, alimentacin, educacin, infraestructura bsica,
sistema de pensiones y registros pblicos requiere de un replanteamiento integral con una visin de conjunto (el algoritmo del
desarrollo humano) y un conjunto de reformas particulares. En el replanteamiento, lo principal es el concepto de la funcin del
Estado respecto al suministro de condiciones y bienes y servicios elementales para la vida en sociedad, algo as como el piso
mnimo que debera recibir de la sociedad a travs del estado cualquier persona, independientemente de su condicin social o
econmica. El segundo tema es el establecimiento de un sistema de coordinacin, sino planificacin, del sistema, que permita el
uso eficiente de recursos humanos y materiales y la priorizacin de acciones de las diferentes reparticiones y unidades que
hacen parte del sistema. En cuanto a las reformas particulares, la reforma educativa es probablemente la que menos ha avanzado
y la de salud y pensiones la que ms progresos han hecho, en las otras (alimentacin, infraestructura, registros pblicos) se
requiere de un replanteamiento de sus objetivos, recursos y agentes involucrados dentro de una perspectiva sistmica, es decir,
como parte del sistema de seguridad social. Hay dos temas principales a tener en cuenta en las reformas particulares y en la
coordinacin: por un lado, la descentralizacin total o parcial de la administracin de los bienes y servicios hacia los gobiernos
regionales o locales obliga a prever procesos de transicin, y de otro lado el financiamiento que haga viable y sostenible el
sistema reformado.
La reforma administrativa , a menudo tomada como la nica o la ms importante reforma que hay que hacer en el Estado, debe ser
en realidad un resultado de los cambios organizativos e institucionales generados por las otras reformas. La administracin
siempre est en funcin de otros objetivos. Hay bsicamente tres problemas que debe resolver la reforma administrativa: cmo
simplificar la administracin, hacerla ms eficiente (minimizar los costos de transaccin) y hacerla eficaz, es decir que cada
reparticin, direccin u oficina del Estado cumpla con su funcin de una manera rpida, simple, a bajo costo y a satisfaccin de
los usuarios. Para ello, es necesaria una reingeniera de la burocracia, la creacin de una carrera pblica y un sistema de sueldos
e incentivos acordes. En el Per la administracin pblica est relativamente sobrepoblada, mal pagada, heterogneamente
capacitada y los sistemas organizativos en su mayor parte ya no corresponden a lo que debe ser un Estado moderno y
descentralizado. La reforma administrativa debera tener como metas cambiar esta situacin. Un aspecto importante de la
reforma administrativa es que sta sea funcional para que las polticas macro, sectoriales y sociales, adecuadamente
coordinadas, puedan operar para resolver las fallas de mercado y de estado. Adems, se debe tomar en cuenta la
descentralizacin como reforma transversal, para lograr una reforma administrativa descentralizada eficiente.

La descentralizacin como reforma transversal debe ser incorporada, sobre todo dados los avances en este proceso. En muchos
casos la claridad sobre que nivel de gobierno debe dar uno u otro bien o servicio es muy importante, pues esto significa que las
funciones del Estado tomarn en cuenta los aspectos territoriales y, al mismo tiempo, los aspectos de grado de responsabilidad
en funcin del nivel de gobierno. En un mismo territorio el Estado puede brindar servicios a travs de sus niveles de gobierno, por
ejemplo en una determinada localidad el gobierno distrital debera ofrecer los programas alimentarios para pobres extremos, el
gobierno provincial debera ser responsable del suministro de la educacin primario o secundaria, el gobierno regional el
responsable de la construccin de carreteras o de sistema energticos y el gobierno central el responsable de suministrar los
servicios de registro pblico o de justicia. La reforma del Estado tiene, en consecuencia, una dimensin espacial o territorial que
obliga a una organizacin descentralizada capaz de responder con eficacia y eficiencia en todos los lugares del territorio
nacional, dando las mismas oportunidades a todas personas.
La lucha contra la corrupcin es tambin un tema transversal, que debe darse en todo nivel del Estado y en todo el territorio
nacional. Todas las reformas generales y particulares de los organismos y funciones del Estado deben incluir mecanismos de
advertencia contra actos de corrupcin, de deteccin, de procesamiento a los corruptos y de sanciones drsticas. La creacin de
un sistema de vigilancia de la corrupcin y la simplificacin del ya farragoso sistema de checks and balances existente, que trata
de evitar la corrupcin, debe estar entre los componentes de la reforma del Estado. Obviamente, un cdigo tico debera ser
generalizado como parte del proceso de reforma del Estado. No basta con reformar las reglas, las organizaciones y
procedimientos, es necesario que todo ello desemboque en una nueva cultura con cdigos y liderazgos ticos renovados.

c. La estrategia de la reforma

Ningn proceso de reforma tendr xito si no se plantea una estrategia y una secuencia.

La estrategia debe tener los siguientes componentes y orientaciones: debe ser integral, debe ir de lo poltico a lo administrativo,
debe tener metas y plazos precisos, se debe tercerizar la implementacin algunas de las reformas y debe estar disponible el
financiamiento.

La reforma del estado se debe concebir de manera integral, es decir, deben ser involucrados todos los sectores y reparticiones,
para tener un panorama completo de la nueva estructura del estado, sus funciones y organizacin. Esto no significa que haya que
reformar simultneamente todo el estado, sino que es necesaria una idea integral previa, con objetivos claros para todos los
sectores. La ejecucin puede ser hecha por partes, en paralelo y con una cierta secuencia. Si no es as, lo que se tiene es una
reforma que podra generar un estado reformado lleno de parches.

Para que esto sea ms fcil es necesaria la conformacin de una autoridad que sea la responsable poltica de la reforma, la que
podra emanar del Acuerdo Nacional y paralelamente debera constituirse un cuerpo tcnico de coordinacin de las distintas
reformas especficas. Es importante la autonoma e independencia del reformador para que el proceso llegue a funcionar.

La reforma debera ir de los procesos ms polticos a los ms tcnicos y administrativos. Es decir, es necesario estar
convencidos de que la reforma del Estado es ante todo una reforma poltica que, al final, debe funcionar administrativamente para
cumplir eficazmente las funciones del estado. Por ello, es necesario iniciar y poner como primera prioridad la reforma del sistema
poltico, luego la reforma del sistema judicial, en seguida la reforma del sistema de seguridad y del sistema de seguridad social,
para concluir con la reforma administrativa en funcin o como resultado de las otras reformas. La descentralizacin y la poltica
anticorrupcin deben ir en paralelo, como reformas transversales que son.

Las metas de la reforma deben ser, en lo posible, pocas, bien precisas y se debe establecer los mecanismos ejecutivos para
alcanzarlas. Las metas y los plazos deben ser conocidas para que haya una cierta presin hacia los reformadores, para alcanzar
sus objetivos. Esto debe ser as, tanto en las metas generales de la reforma, como en cada reforma especfica. La aprobacin y la
comunicacin pblica del cronograma de reformas debera ser el punto de partida.

Algunas reformas especficas deberan ser tercerizadas en su ejecucin tcnica, siempre bajo la supervisin del ente responsable
poltico. La idea es que en varias reparticiones del estado, es imposible esperar buenos resultados si la reforma es hecha por los
reformados, en consecuencia cabe encargar a una institucin externa como una Universidad, una o un grupo de ONGs, o
empresas especializadas para que implementen los cambios. Esta sera la nica forma de lograr progresos en el funcionamiento y
organizacin de algunas reparticiones. Por ejemplo, el sistema judicial que hasta ahora no ha logrado grandes avances en llegar a
la meta de la reforma, que es el permitir una administracin de justicia, eficaz, ajustada a ley y sin corrupcin, slo podr
reformarse si paralelamente se crea otro sistema judicial que progresivamente va absorbiendo al antiguo, dentro de una nueva
organizacin y otros valores, al mismo tiempo que va extinguiendo el anterior. Obviamente, la creacin del nuevo sistema judicial
debera ser gestionada por un organismo tercero, que se encargue del monitoreo de su proceso de creacin y del seguimiento del
proceso de extincin del anterior.

Una reforma estatal no debera ser muy costosa, en la medida que los cambios lleven a una mayor eficiencia econmica, a un
ahorro de recursos y a una mayor productividad del Estado. El financiamiento de los costos de implementacin de las reformas
sern recuperados en el tiempo, a travs de menores costos o mejores servicios prestados por las distintas reparticiones
pblicas.

La secuencia de la reforma debe ser acorde con los objetivos sealados, es decir debe ir de la reforma del sistema poltico,
seguir con la reforma del sistema judicial, y luego hacer simultneamente la reforma, la social de la seguridad y la
administrativa. Tambin esta secuencia tiene que estar convenientemente cronogramada, no slo para estimar el presupuesto y
ejecucin, sino tambin para hacer el seguimiento por la opinin pblica.

6. Reflexiones finales

La reforma del Estado es al mismo tiempo un medio y un fin en s mismo. En general se la toma como un proceso instrumental,
con la serie de modificaciones administrativas, de reglas, funciones, organizativas que son necesarias para que el Estado cumpla
su papel de manera eficaz y eficiente. Sin embargo, al mismo tiempo todas estas modificaciones cambian los trminos de la
relacin entre el Estado y el sector privado y la sociedad civil, y entre estas dos ltimas. Ocasiona un cambio social , poltico y
cultural, que reforma la percepcin de las personas, los gobernantes, los actores polticos y los agentes econmicos, sobre su
propio papel y sobre el rol del Estado. Por ello, en buena medida la reforma del Estado es una reforma cultural, nacida de los
cambios en la economa pblica, en la administracin gubernamental y en las funciones del Estado.

La mayores dificultades para reformar el Estado en el Per, y en varios pases de Amrica Latina, son cuatro: 1. El punto de
partida es el conjunto de fallas de mercado y de Estado que emergieron de las reformas de primera generacin del Consenso de
Washington y del modelo de desarrollo anterior. 2. El debilitamiento del Estado por los procesos hiperinflacionarios y por la
corrupcin. 3. Los compromisos adquiridos por el Estado durante las reformas de primera generacin, como los contratos de
estabilidad tributaria para algunos sectores privilegiados, que limitan las posibilidades de reforma por ejemplo por la enorme
dificultad que tienen los gobiernos para aumentar la presin tributaria. 4. El debilitamiento y reducido tamao del Estado, post
reformas de Washington.

Durante los ltimos quince aos el modelo econmico peruano ha cambiado, ha pasado de uno primario exportador y semiindustrial a uno en el que se ha reforzado su carcter primario exportador y se ha expandido el sector de servicios, este ltimo
con un fuerte componente informal. Si bien este modelo ha logrado estabilidad econmica, ha generado un crecimiento sin goteo,
debido bsicamente a la reducida generacin de empleo decente, debido a la relativa desindustrializacin, la enfermedad
holandesa, la desigualdad ditributiva y la pobreza, y el achicamiento de la capacidad reditributiva del Estado.

Este nuevo modelo ha generado un pas en el que las expectativas sociales sobrepasan las capacidades del Estado y, hasta cierto
punto, han dejado obsoleta la estructura estatal existente, sobre todo en aquellas partes que no se ha reformado. Por ello se
requiere una reforma estatal radical, capaz de responder a las expectativas sociales, de reconectar la poltica con la economa,
de generar nuevas condiciones para que el crecimiento macroeconmico se convierta en bienestar macroeconmico, para lo cual
es necesario cambios de fondo en los fundamentos del estado, tanto en el sistema poltico como en la estructura del mismo
estado.

Dentro de este contexto, es necesario tener una perspectiva dinmica de la reforma del Estado y de su relacin con el proceso
econmico. Hacer una reforma de Estado cuando se da un crecimiento econmico es ms fcil que cuando hay recesin, sobre
todo porque esto permite disponer de mayores recursos fiscales. Pero, todos estos factores son slo medios para un objetivo
mayor: el desarrollo humano. La reforma del Estado, el crecimiento econmico y la gobernabilidad democrtica que emerge son
los medios para esperar que se expandan los derechos, capacidades y libertades de las personas.

Nuestra propuesta es que la reforma del Estado peruano no slo debe servir para que ste provea mejor los bienes y servicios
pblicos, sino que tenga la capacidad de gobernar el mercado, para reducir sus fallas y al mismo tiempo tenga las funciones y los
medios para ayudar a corregir las fallas del modelo primario exportador y de servicios, que no es capaz de generar empleo
decente de manera suficiente. Por ello que la reforma del Estado debe ir ms all de la sola reforma administrativa.

Para que la reforma del estado tenga legitimidad y una amplia base poltica es recomendable que su base de sustento sea el
Acuerdo Nacional, quien debera promover la conformacin de un organismo con autoridad y autonoma suficiente para hacerse
cargo de la direccin y administracin del proceso de reformas, tanto de la general como de cada reforma particular, con una
clara responsabilidad poltica frente a los miembros integrantes del Acuerdo Nacional. Paralelamente se requerir un organismo
tcnico que sea capaz de llevar a cabo el proceso de manera eficaz y al margen de las presiones de los reformados.

Son necesarias cinco reformas centrales y dos transversales, que en su conjunto generan una matriz de reforma del Estado. La
reforma del sistema poltico debera ser un prerrequisito de las otras reformas: sistema judicial, seguridad, sistema social y la
administrativa. Las cuales deben ser cruzadas por la descentralizacin y la poltica anticorrupcin como reformas y medidas
tranversales.

Ser fundamental contar con una estrategia para la reforma, con metas claras, procedimientos transparentes y mecanismos de
fiscalizacin y control. Adems de una secuencia coherente.

Finalmente, el propsito de la reforma es rehacer el Estado peruano darle un tamao adecuado a las funciones y expectativas de
la ciudadana, que lo convierta en un Estado fuerte por su capacidad de hacer cumplir el contrato social y los contratos
particulares y por su legitimidad de Estado moderno promotor del desarrollo humano.

3.

Los instrumentos de reforma de la gestin del Estado

3.1

Medidas para mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos

El Per tiene una presin tributaria muy baja en comparacin al resto de la regin, a pesar de contar con tasas de Impuesto
comparativamente altas (al valor agregado y a la renta). Esto es reflejo de una estructura tributaria complicada e inequitativa que
genera problemas en la administracin y carga excesivamente a algunos pocos y no llega a un nmero suficiente de agentes
econmicos. Por ello, es necesario avanzar hacia un esquema de impuestos sencillos de aplicar y supervisar. Por otro lado, la

baja cobertura y la mala calidad de los servicios que brinda el Estado hacen necesaria una reforma que mejore la priorizacin y la
asignacin de los recursos pblicos.
3.3

Medidas sobre la organizacin y funciones del Estado

Se requiere adoptar medidas para mejorar la desburocratizacin y la clara delimitacin de funciones y responsabilidades. Para tal
efecto, se debe:
a.
Fomentar el planeamiento estratgico en la gestin de las entidades pblicas y su adopcin por consenso nacional como
lineamientos estratgicos nacionales.
b.
Establecer un inventario completo y detallado de las funciones y actividades especficas que son desarrolladas en la
prctica, por los diferentes niveles de gobierno.
c.
Reformar los sistemas administrativos del Estado (las normas sobre contratacin, control, presupuesto, etc.), con el fin
de evitar que estos promuevan la realizacin de procesos sin valor ni constituyan mecanismos de burocratizacin al interior
del Estado.
3.4

Reforma de la administracin de Recursos Humanos

Para la profesionalizacin de la administracin pblica se propone lo siguiente:

a.
Un nuevo rgimen de empleo en el Sector Pblico, expresado en una Ley, que tenga las siguientes caractersticas
bsicas:

Orientada al reclutamiento, permanencia, promocin y capacitacin de gerentes

y profesionales
altamente capacitados y con capacidad de gestin.

Ingreso al servicio mediante concurso pblico.

Sistema de evaluacin del desempeo objetivo e imparcial.

Remuneraciones relacionadas a la complejidad del cargo, el mrito, la capacidad profesional y

desempeo.

Considerar la falta de aptitud mnima como una causal de cese.

b.
Crear y mantener actualizado el registro del personal de la Administracin Pblica.
c.
Poner en funcionamiento la autoridad nacional del empleo pblico (COSEP). Esta entidad debe tener una concepcin
moderna respecto de la gestin de recursos humanos.
4.

La descentralizacin como herramienta para mejorar la gestin.

La descentralizacin consiste en una divisin de roles entre el Gobierno Nacional y los gobiernos sub-nacionales, donde el
primero debe concentrarse en la definicin de polticas nacionales, mientras que las instancias subnacionales deben enfocarse
en la ejecucin y prestacin de servicios. El Gobierno Nacional debe abandonar las tareas de ejecucin y, en cambio, fortalecer
sus capacidades de planificacin, formulacin de polticas y de direccin. Su estructura debe responder a ese nuevo rol trazado
por el proceso de descentralizacin. Los gobiernos locales y regionales deben fortalecer sus capacidades de ejecucin y
desempear sus funciones con autonoma y eficiencia, respetando las polticas nacionales.
En ese contexto, se propone lo siguiente:
a.
Establecer o renovar el acuerdo poltico que seala a la descentralizacin como un proceso gradual, que mantiene el
carcter unitario del Estado.
b.
Delimitar claramente la distribucin actual de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno, as como las
responsabilidades de cada uno.
c.
Precisar los activos estatales que corresponden a cada uno de los tres niveles de gobierno.
d.
Implementar un Sistema de Acreditacin que asegure la capacidad de gestin de los gobiernos sub-nacionales.
e.
Fortalecer la capacidad del Gobierno Nacional, para el planeamiento y formulacin de polticas nacionales. En el caso de
los Gobiernos Regionales y locales, se debe fortalecer su capacidad de gestin y ejecucin.
5.

La Administracin de la Justicia como garanta para la reforma y no como obstculo.

Desde el punto de vista de la reforma del Estado, el Poder Judicial resulta ser muy importante, porque: i) cualquier decisin de
otra institucin estatal es revisable ante l y, ii) es la institucin que en ltima instancia define y aplica las normas del Sistema
Jurdico, al resolver conflictos entre entidades estatales y administrados o, entre entidades estatales. Si el Poder Judicial no es
consistente en su rol, los intentos de reforma se veran neutralizados por esta va.

a.
b.

c.
d.
e.
f.
g.
h.

i.

En la agenda de la reforma de la administracin de justicia deberan incluirse los siguientes elementos:

Promover la participacin ciudadana para que exija la reforma del sistema judicial.
Promover la transparencia judicial mediante creacin de un sistema informtico de jurisprudencia que incorpore
progresivamente las decisiones de los juzgados, Corte Suprema y cortes superiores en un portal electrnico de amplio
acceso.
Redefinir el rol de la Corte Suprema, permitiendo que pueda escoger los casos a resolver ( certiorari ) y definir la poltica
jurisdiccional.
Crear un sistema de control de la magistratura, externo al Poder Judicial, con mayor participacin de la sociedad civil.
Modificar el gobierno y gestin de las entidades de Administracin de Justicia para promover la Reforma Judicial y
mejoras en su desempeo jurisdiccional.
Modificar el sistema de reclutamiento de magistrados para contar con mejores profesionales en el ejercicio de dicha
funcin.
Desjudicializar los conflictos de cobranza, porque son casos donde no existe incertidumbre jurdica. Para este efecto
se necesitan modificaciones en el Cdigo Civil y el Cdigo Procesal Civil.
Descriminalizar y despenalizar conductas que podran tener sanciones administrativas que resultan ms efectivas en la
prctica y que no ocasionan congestin en el sistema penal. Para este efecto se necesita modificaciones en el Cdigo Penal y
el Cdigo Procesal Penal.
Promover el uso de mecanismos alternativos de solucin de controversias y fortalecer los mecanismos actualmente
vigentes (arbitraje).
6.

Congreso como generador de un marco jurdico adecuado para el desarrollo econmico y social.

Como base fundamental del Estado, el Congreso debera legislar para dotar al pas de un marco jurdico debidamente evaluado,
que promueva el desarrollo econmico y social. En ese contexto, la agenda de reforma del Congreso, debera incluir lo siguiente:

a.

b.
c.
d.

Modificar el Reglamento del Congreso para:

Simplificar y desburocratizar el funcionamiento del Congreso.
Racionalizar el gasto del Congreso as como las remuneraciones de los Congresistas.
Establecer un adecuado proceso de aprobacin de las leyes.
Reforzar la capacidad del Congreso para el anlisis costobeneficio de los proyectos de ley.
Regular el procedimiento por el que los congresistas pueden pedir informes u opiniones previas a las distintas
entidades pblicas y privadas.
Ampliar el Cdigo de tica, con la tipificacin de las faltas de los congresistas.
Exigir que los proyectos de ley tengan concordancia con las decisiones del Acuerdo Nacional y los programas de
Gobierno (presentados por los Gabinetes de Ministros).
Evitar politizacin en la eleccin de miembros del TC, Defensor del Pueblo, etc.

A nivel constitucional tambin se podran establecer una serie de reformas, en el sentido siguiente:
a.
Presentacin de proyectos de ley por bancada.
b.
Delimitacin de los alcances de la inmunidad parlamentaria y regulacin de los cambios de bancada.
c.
Renovacin de los parlamentarios (por tercios) y revocatoria del mandato
d.
Redefinicin del voto preferencial y obligatorio.
e.
Disponer vallas de votacin.

LOS PROBLEMAS EN LA GESTIN DEL ESTADO Y PRINCIPIOS DE UNA REFORMA.

1.1

El diagnstico

El Estado es la organizacin ms importante del Per por su tamao y por la relevancia de sus funciones. El Estado peruano tiene
ingresos equivalentes a 15% del PBI, 27% ms que la suma de los ingresos generados por las diez empresas con mayores
ingresos en el pas; el empleo pblico equivale a 15% del empleo formal del pas; sus gastos en inversin representan 3% del PBI
y sus gastos de consumo alrededor del 10% del PBI.

La principal funcin del Estado es servir a sus ms de 28 millones de propietarios. Son los ciudadanos peruanos los que
financian la labor del Estado y demandan que:
Provea, con calidad y eficiencia, servicios fundamentales como la administracin de justicia, seguridad ciudadana,
educacin, salud, servicios pblicos, infraestructura, reglas jurdicas estables y, en general, otras condiciones necesarias
para que las familias y empresas puedan, de la mejor manera posible, desarrollar actividades privadas que contribuyan a
elevar su bienestar.
Sea garante del pacto social de respeto de los derechos y obligaciones de todos los ciudadanos.

Sin embargo, el Estado peruano tiene una gestin muy pobre y resultados deficientes en la mayora de sus responsabilidades. As
por ejemplo:
25% de la poblacin no tiene acceso a servicios de salud,
54% de los alumnos escolares est en el nivel ms bajo en una prueba internacional de lenguaje,
25% de los nios menores de cinco aos est en condicin de desnutricin crnica.
El dficit de infraestructura asciende a ms de US$18 000 millones.
Slo 12% de la poblacin en el Per aprueba la gestin del Poder Judicial.
No ms del 10% de la poblacin aprueba la gestin del Congreso.

Si bien lo anterior puede reflejar un nivel de gasto pblico limitado, engloba tambin un grave problema de calidad en la ejecucin
del gasto, que ha sido bastante documentado.
La pobre gestin del Estado no se expresa solamente en la ejecucin del gasto pblico sino en el desempeo deficiente en
diversos mbitos de la labor de las instituciones del Estado. A continuacin, algunos ejemplos:
a.

En el caso del Poder Judicial es conocido, por ejemplo, el bajo nivel de proteccin de los contratos y lo difcil, largo y
costoso que es lograr su exigibilidad y cumplimiento por esa va. Pero no es el nico caso. En otras reas como en el proceso
por alimentos tambin existen dificultades, demoras y sobre-costos. Segn una encuesta a litigantes en Lima Metropolitana,
en promedio, los procesos por alimentos tienen una duracin mayor a cinco meses y un costo superior a los US$90. Sin
embargo, de acuerdo a las caractersticas del proceso, ste podra demorar ms de un ao y costar hasta US$250.

b.

Las limitaciones para desarrollar actividades empresariales. La labor de otorgar licencias, autorizaciones de
funcionamiento, permisos, etc. tambin es desarrollada pobremente. As, el Per es uno de los pases en los que ms tiempo
cuesta abrir un negocio.

c.

En lo que respecta a la gestin de los ingresos fiscales, tambin se configura una situacin preocupante. El Per tiene
una tasa de Impuesto general a las ventas superior al promedio regional y una tasa mxima de impuesto a la renta a empresas
comparable a la de muchos pases desarrollados (30% ms 4% cuando se reparten dividendos).
Sin embargo, en el Per no todos pagamos impuestos por igual. El IGV, que se supone es general, tiene ms de 70
exoneraciones; el impuesto a la renta ms de 60. En conjunto las exoneraciones tributarias suman casi 200. Es en buena
medida debido a esto que la estructura tributaria es complicada, inequitativa y genera problemas en la administracin. No
debe sorprender entonces que a pesar que muchas empresas y personas hoy pagan bastante ms impuestos que hace cuatro
aos, la recaudacin total haya subido slo 1,3 puntos del PBI en ese periodo y que ms de un punto de ese aumento se deba
a factores transitorios.

d.

El Congreso es percibido como una entidad burocratizada, que gasta excesivamente y con algunos integrantes
interesados en obtener figuracin y beneficios personales. El Congreso no es percibido como una instancia promotora del
desarrollo.
Como resultado de todo lo anterior, los ciudadanos, que son los clientes y propietarios de esta organizacin llamada Estado,
muestran una elevada insatisfaccin y bajsimos niveles de confianza en sus instituciones.

Los problemas de gestin del Estado son evidentes y requieren ser atacados con urgencia. El tamao de la organizacin que
se requiere administrar no es excusa para una gestin deficiente. As lo muestran algunas de las principales empresas en el
mundo, que tienen prcticas de gestin eficientes y que son de mayor tamao que todo el Estado peruano, comparando sus
niveles de ingresos.

1.2

Los principios de una gestin del Estado al servicio de los ciudadanos

Para llevar a cabo cualquier reforma del Estado y, en particular, una que busque mejorar su gestin es necesario recuperar la idea de
que la razn de ser del Estado es el ciudadano: existe para servirlo. Los polticos, las autoridades y la burocracia estatal son
representantes, mandatarios y administradores de la ciudadana para crear valor en beneficio del inters comn. Bajo esta
perspectiva de orientacin a la ciudadana, la gestin y organizacin de los diferentes niveles del Estado debera desarrollarse
segn los siguientes principios:
1.

Primaca de la ciudadana. La orientacin y el servicio a la ciudadana preside la organizacin y las acciones del Estado.
Cuando existan inequidades que el mercado no pueda corregir, el Estado debe intervenir, ejerciendo una funcin
compensatoria y de equidad.

2.

Manejo responsable de recursos . Como las familias y las empresas, el Estado debe actuar con lo que tiene: no puede
gastar ms de lo que ingresa, de manera permanente. La escasez de recursos debe ser resuelta promoviendo mayor
crecimiento econmico con una estructura tributaria simple y equitativa y no a travs de la aplicacin de ms y mayores
impuestos a una base pequea de contribuyentes. El Estado no debera establecerse metas que no podra alcanzar con los
recursos disponibles (metas cortoplacistas, irrealistas o populistas). Esto es lo que ocurre normalmente: primero se plantea
el objetivo, la funcin o las actividades a desarrollar y luego se busca las fuentes de recursos (financiamiento).

3.

Subsidiariedad de la actuacin estatal. Este principio est relacionado con la actuacin del Estado en caso de fallas de
mercado u otras situaciones excepcionales. Significa que la actuacin del Estado debe producirse solamente cuando el
sector privado y la sociedad civil no puedan resolver los problemas de la sociedad.

4.

Priorizacin de necesidades a ser atendidas . El Estado debe hacer frente a la escasez de recursos con una adecuada
priorizacin de necesidades: atender primero las ms urgentes y esenciales para la ciudadana y evitar diluir los recursos en
muchas actividades inadecuadamente financiadas (que no se podrn cumplir cabalmente). Toda decisin de asignacin de
recursos debera ser evaluada tomando en cuenta que estos no estarn disponibles para otras actividades y servicios
brindados por el Estado a los ciudadanos (costo de oportunidad). As, mientras ms recursos se destinen a fines no
prioritarios, las posibilidades de brindar servicios bsicos a toda la poblacin estarn ms lejanas. Debe hacerse explcito
que las propuestas dirigidas a destinar recursos a fines no prioritarios implican el sacrificio de otras opciones de gasto ms
urgentes y ms rentables socialmente (como la educacin, salud y seguridad, por ejemplo).

5.

Orientacin a resultados . El funcionamiento de las entidades del Estado debe alinearse a un sistema moderno de gestin
por objetivos. De este modo se harn explcitos los objetivos, las metas de la gestin y los indicadores que servirn para
evaluar el desempeo de las entidades.

6.

Rendicin de cuentas. Los titulares de las entidades del Estado son nicamente gestores o administradores de los
intereses de la colectividad. Por esta razn, deben rendir cuentas de su actuacin a la ciudadana. Esto requiere que el
Estado garantice mecanismos de transparencia y de fiscalizacin efectiva de la ciudadana.

7.

Claridad en la delimitacin de funciones y responsabilidades . Las funciones y responsabilidades estatales deben ser
definidas de manera precisa, de manera que se eviten duplicidades entre entidades de un mismo nivel o entre distintos
niveles de gobierno.

8.

Mejora continua de procedimientos administrativos y de actividades de gestin . Las entidades del Estado deben ser
activas en la introduccin de mecanismos organizativos que promuevan la mejora continua y el cambio organizacional
interno, de modo tal que incrementen su efectividad y la reduccin de costos.

9.

Equilibrio Fiscal. Las entidades del Estado deben asegurar el equilibrio fiscal en el mediano plazo. Para ello, se debera
acumular supervit fiscales en los periodos favorables y permitir nicamente dficit fiscales moderados y no recurrentes en
perodos de menor crecimiento.

10.

Anlisis de necesidad y de efectos de la actuacin estatal . Antes de su actuacin (a travs de normas, decisiones o
actividades), el Estado debe realizar una evaluacin del problema que se quiere resolver: su origen, causas y efectos
sociales. El anlisis debe incluir la evaluacin de los costos y efectos que causara la actuacin estatal en el sector privado,
la ciudadana y en el propio Estado. Este principio resulta vital, porque muchas decisiones del Estado se basan en pseudos
problemas, en problemas mal analizados, preconceptos, prejuicios, intereses particulares o criterios polticos.

11.

Intervencin menos invasiva posible. En caso que el Estado haya determinado la necesidad y conveniencia de su
intervencin, sta debe realizarse utilizando mecanismos que promuevan la participacin del sector privado y la sociedad
civil.

12.

Tercerizacin. La gestin de las actividades estatales en lo posible deber ser tercerizada ( outsourcing ). Cuando ello no
ocurra, la entidad estatal deber justificar expresamente su decisin. El outsourcing permitir al Estado obtener mejores
servicios y resultados por efecto de la competencia entre los contratistas. Entregada la gestin operativa de aspectos
administrativos a contratistas especializados, las entidades del Estado podrn concentrar sus esfuerzos y capacidades en su
rol normativo, regulador, conductor y supervisor.

La aplicacin real de estos principios en la gestin pblica cotidiana en todos los niveles de gobierno transformara
profundamente el Estado. Los funcionarios, polticos y autoridades deberan cumplirlos, y la ciudadana debera conocerlos y
exigir su cumplimiento. Un primer paso para su difusin es su incorporacin en las normas de organizacin y funciones del
Estado: las leyes orgnicas del Poder Ejecutivo, de Gobiernos Regionales y de Gobiernos Locales. La sola aprobacin de una ley
no implica su vigencia real. Lo que ocurra en la realidad depender del compromiso poltico de los gobernantes, de la capacidad
institucional que desarrollen los organismos y de la vigilancia y exigencia de los ciudadanos .

LOS INSTRUMENTOS DE REFORMA DE LA GESTIN DEL ESTADO

Si se consideran los principios planteados en la seccin anterior, las reformas necesarias para mejorar el servicio del Estado a
todos los ciudadanos, deben orientarse principalmente a las siguientes reas:
a)
Mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos.
b)
Incrementar la transparencia del Estado y rendicin de cuentas por parte de la poblacin.
c)
Hacer ms eficiente la organizacin y la asignacin de funciones dentro del Estado.
d)
Mejorar la administracin de recursos humanos.
A continuacin se presenta un diagnstico en cada una de estas reas de accin y propuestas especficas que, de implementarse,
conllevarn a mejoras significativas en la gestin del sector pblico. Posteriormente se tratan los temas de descentralizacin,
Poder Judicial y el Congreso.
2.1

Medidas para mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos

En los ltimos aos hubo una mejora en el manejo fiscal, que se refleja en el dficit fiscal decreciente desde el ao 2000. Sin
embargo, el sistema tributario actual an no puede cumplir con su funcin bsica de financiar operaciones del Estado con la
calidad y cobertura necesarias. El Per tiene una presin tributaria baja en comparacin al resto de la regin, a pesar de contar
con tasas de Impuesto comparativamente altas.

Esta pobre capacidad de generar ingresos es reflejo de una estructura tributaria complicada e inequitativa que genera problemas
en la administracin, incentiva la evasin y la informalidad y genera una carga excesiva sobre pocos contribuyentes. Segn un
estudio del el Banco Mundial la economa informal en el Per represent aproximadamente 61% del PBI en el 2003, porcentaje

bastante alto incluso en

comparacin con los pases de la regin 1. As, la recaudacin est concentrada en pocos
contribuyentes: al 2002, slo 54 grandes contribuyentes explicaban casi el 40% de la recaudacin total.

Por ello, es necesario avanzar hacia un esquema de impuestos sencillos de gravar y cuya base imponible sea fcil de supervisar.
Por otro lado, la baja cobertura y la mala calidad de los servicios que brinda el Estado hacen necesaria una reforma que mejore la
priorizacin y la asignacin de los recursos pblicos.
Las reformas pendientes para mejorar la gestin fiscal estn vinculadas a dos ejes:
Primero, es necesario avanzar hacia un sistema tributario universal, simple, equitativo y predecible que ample y fortalezca la
base de contribuyentes, minimizando las distorsiones que genera en las decisiones de inversin y consumo. Las medidas
especficas necesarias son las siguientes:
2.2.1
Racionalizar las exoneraciones y beneficios tributarios vigentes. En la actualidad hay casi 200 exoneraciones tributarias
vigentes y diversos beneficios tributarios. Las exoneraciones representan un costo aproximado de S/. 4 047 millones al
ao (17% de ingresos corrientes del Gobierno), no benefician a quienes debera, introducen distorsiones y facilitan la
evasin tributaria y el contrabando. Es decir, las exoneraciones y beneficios tributarios no logran los objetivos que
supuestamente persiguen y generan un marco tributario inequitativo y sumamente complicado de administrar.
2.2.2
Implementar un plan de fiscalizacin para combatir la evasin. El plan de fiscalizacin puede fortalecerse incrementando
la coordinacin entre la Sunat y otros organismos del Estado.
2.2.3
Ampliar la base de contribuyentes y reducir la carga tributaria. Esta medida depende de la aplicacin de las dos medidas
anteriores. Al ampliar la base y reducir la carga tributaria por contribuyente se podr lograr, a la vez, incrementar los
recursos del Estado y reducir las distorsiones sobre el consumo y la inversin privados.
2.2.4
Reducir la carga administrativa a las empresas formales. Debe evaluarse la efectividad y funcionamiento de los sistemas
de pago adelantado del IGV para evitar una carga excesiva sobre las empresas formales. A medida que mejora la
recaudacin, deben buscarse mecanismos de fiscalizacin de menor costo administrativo para el sector privado.
Segundo, mejorar el manejo y la asignacin del gasto pblico. Es necesario un patrn anticclico del gasto fiscal que disminuya la
volatilidad de los ciclos econmicos; afianzar el manejo responsable del gasto; y mejorar la eficiencia y la calidad del gasto
corriente e inversin pblica. Las medidas especficas necesarias son las siguientes:
2.2.5
Promulgar una Ley que fortalezca y ample las sanciones especificadas en la Ley de Prudencia y Responsabilidad Fiscal a
todas las instancias del Gobierno ante un incumplimiento de las metas fiscales. Con ello, se busca que el Estado
garantice la sostenibilidad de las cuentas fiscales y contribuya a reducir la amplitud de los ciclos econmicos con dficit
fiscales bajos y un crecimiento del gasto anticclico.
2.2.6
Establecer mecanismos de seguimiento y evaluacin del gasto en inversin a travs de reportes de proyectos aprobados,
comparando grado de avance versus lo programado y reportes de evaluacin de proyectos terminados.
2.2.7
Mejorar la transparencia y rendicin de cuentas de la gestin pblica. Para ello, es necesario incluir dentro del SIAF a
los gobiernos locales.
2.2.8
Desarrollar un sistema de priorizacin y evaluacin de la pertinencia del gasto corriente. El gasto corriente representa
64% del Presupuesto Pblico. Sin embargo, los procesos de decisin de asignacin del gasto corriente no incluyen
evaluaciones adecuadas sobre los objetivos, impactos, costos ni alternativas. Es necesario que los criterios de
priorizacin y evaluacin de la asignacin del gasto corriente respondan a los principios bsicos de una gestin del
Estado al servicio de los ciudadanos.
2.2.9
Desarrollar un sistema de seguimiento y evaluacin del gasto pblico que est vinculado con los procesos de
elaboracin y discusin presupuestaria (modelo de Presupuesto por Resultados o Result oriented budget ). La
elaboracin del Presupuesto Pblico debe considerar los resultados obtenidos por la asignacin del gasto pblico en el
perodo previo a fin de continuar o potenciar los proyectos o servicios que tuvieron buenos resultados.
2.2 Medidas para promover la transparencia y rendicin de cuentas
Actualmente el Estado cuenta con mecanismos de control sobre la administracin pblica, sin embargo, estos tienen los
siguientes problemas que reducen su eficiencia y eficacia:

Los mecanismos se basan en procedimientos y formalidades que promueven la burocratizacin, limitan la capacidad
gerencial y, sin embargo, no logran impedir la corrupcin.

La complejidad normativa (desorden, desactualizacin, vacos, contradicciones) crea una mayor inseguridad para los
funcionarios honestos y facilitan corrupcin.

No se ha avanzado hacia el establecimiento de un sistema de control sobre los resultados de la gestin. La ciudadana
no conoce: definicin de objetivos, metas, indicadores de desempeo, costo de produccin de servicios pblicos.

No existen mecanismos para evaluar los resultados de los programas y proyectos.

1 Segn el mismo estudio, el tamao de la informalidad en Colombia representa el 43% de su PBI, en Brasil
el 42%, en Argentina el 29% y en Chile el 21%.

Por otro lado, poco se ha avanzado para reducir el elevado nivel de corrupcin dentro de Estado, segn el Contralor General de la
Repblica, aproximadamente 15% del Presupuesto Pblico se pierde en la corrupcin. Segn la Encuesta Nacional de Hogares,
del total de personas que realizaron trmites con el Poder Judicial el 15% fue vctima de corrupcin y ese porcentaje asciende a
30% en el caso de trmites con la Polica Nacional. Sin embargo, slo 7% de las vctimas de actos de corrupcin los denunci
debido, principalmente, a la inexistencia o el desconocimiento de espacios efectivos para realizar las denuncias.

Por otro lado, si bien se ha avanzado hacia una mayor transparencia del Estado por medio de la obligatoriedad de los portales de
internet, estos presentan informacin incompleta y desactualizada. Adems, an hay un significativo porcentaje de Gobiernos
Regionales y Locales que no difunden informacin sobre sus proveedores, proyectos de inversin o presupuesto. Por ejemplo,
segn un estudio de Ciudadanos al Da, slo 25% de los municipios difunde informacin sobre sus proveedores.

Considerando que los funcionarios del Estado y los polticos son nicamente gestores o administradores de los intereses de la
ciudadana, la rendicin de cuentas por su actuacin es una parte imprescindible en la relacin Estado Ciudadana. Se requiere
que el Estado garantice mecanismos de transparencia y de fiscalizacin efectiva de parte de la ciudadana. Para tal efecto, se
deberan plantear las siguientes medidas:
2.1.1. Establecer de manera explcita objetivos, metas e indicadores de gestin de fcil identificacin y seguimiento para que
la ciudadana pueda monitorear las actividades de cada entidad pblica.
2.1.2. Establecimiento de la prueba de mercado, como mecanismo para medir la eficiencia del sector pblico. Es decir, las
organizaciones del sector pblico deben comparar permanentemente sus costos con los de una alternativa de gestin
privada y obligarse a elegir aquella que sea ms econmica para lograr sus objetivos.
2.1.3. Establecer mecanismos de promocin de la participacin ciudadana (a travs de sus organizaciones), a fin de que sta
pueda evaluar a los funcionarios y polticos y, est en capacidad de exigir cambios y mejoras en la gestin.
2.1.4. Modernizar la Contralora General de la Repblica, de manera de que se adapte a un esquema de gestin del Estado
basado en resultados.
2.3

Medidas sobre la organizacin y funciones del Estado

La organizacin del Estado debe basarse en una clara delimitacin de funciones que evite la duplicidad y superposicin de
funciones. En ese sentido, se requiere lo siguiente:
2.3.1
Fomentar el planeamiento estratgico en la gestin de las entidades pblicas y la adopcin por consenso nacional de
lineamientos estratgicos nacionales.
2.3.2
Establecer un inventario completo y detallado de las funciones y actividades especficas que son desarrolladas en la
prctica, por los diferentes niveles de gobierno. Este mapa debera indicar por cada entidad estatal: sus funciones,
actividades, mbito geogrfico, nivel de cobertura, presupuesto y base legal para el desarrollo de acciones. El objetivo
es conocer lo que el Estado hace, a qu niveles de gobierno, para quin, en qu lugares y con qu recursos. Este
instrumento deber utilizarse para la priorizacin de las actividades del Estado as como para la determinacin de
superposicin de acciones y fallas de cobertura.
2.3.3
Reformar los sistemas administrativos del Estado (las normas sobre contratacin, control, presupuesto, etc.), con el fin
de evitar que estos promuevan la realizacin de procesos sin valor ni constituyan mecanismos de burocratizacin al
interior del Estado. Para tal efecto, se debe realizar una simplificacin de los sistemas, sin que ello implique sacrificar
accountability (responsabilidad, rendicin de cuentas). Ello ocurrir si, a la vez, se avanza en el establecimiento de
metas e indicadores de gestin que provean de transparencia a la gestin. Complementariamente, la reforma debera

incluir el establecimiento de un sistema de informacin y alerta, que permita a las entidades pblicas contar con
informacin actualizadas acerca de la normatividad de los sistemas administrativos.
2.4

Reforma de la administracin de Recursos Humanos

El Estado es el principal empleador del pas: concentra aproximadamente al 15% del total de trabajadores formales en el Per. La
administracin de recursos humanos en el sector pblico muestra grandes problemas:

Distribucin de empleados inadecuada para la ejecucin de las funciones principales del Estado: muchos en labores
administrativas y zonas urbanas; pocos en labores funcionales y zonas apartadas.

No se promueve la formacin de cuadros especializados.

No se reclutan directivos superiores idneos para el nivel gerencial.

No existe una lnea de carrera.

No se sanciona justa y ejemplarmente la indisciplina.

No se evala la productividad y eficiencia.

No existen incentivos para el buen desempeo.

Falta de transparencia.

Aprovechamiento poltico.
Es comn que se atribuya la deficiente gestin a las bajas remuneraciones. Sin embargo, los ltimos incrementos, significativos
en varios casos, no han tenido ni tendrn- un efecto sobre la calidad del servicio de los funcionarios pblicos porque no han sido
acompaados de ningn mecanismo que aliente el mejor desempeo.

Las propuestas para profesionalizar la administracin pblica y contar con servidores orientados a lograr mejores resultados son
las siguientes:
2.4.1
Disear e implementar un nuevo rgimen de empleo en el Sector Pblico, expresado en una Ley, que tenga las siguientes
caractersticas bsicas:
a.
Debe estar orientado primordialmente al reclutamiento, permanencia, promocin y capacitacin de
gerentes (directivos superiores) y profesionales altamente calificados y con capacidad de gestin. Este aspecto es
fundamental, porque una nueva gerencia promover acciones de cambio y nuevos estndares en la gestin del
Estado.
b.
Los gerentes y profesionales deben ingresar al servicio a travs de concurso pblico y deben contar
con ciertas garantas de permanencia. Esto ltimo es vital, para evitar la politizacin de las actividades de la
administracin pblica.
c.
Debe disearse un sistema de evaluacin del desempeo objetivo e imparcial.
d.
Las remuneraciones deben estar relacionadas a la complejidad del cargo, el mrito, la capacidad
profesional y desempeo. Debe ser eliminado todo sistema basado nicamente en la antigedad.
e.
Debe considerarse dentro de las causales de cese no slo las de carcter disciplinario, sino tambin la
falta de aptitud mnima para el desempeo de la funcin segn evaluaciones de desempeo.
f.
Los recursos humanos deben adecuarse a las necesidades del servicio. Dado que las estructuras y
funciones son cambiantes, las normas deben dar solucin a la excedencia de personal.
g.
El nombramiento de los actuales contratados no debe ser automtico. Debe responder a un proceso
tcnico previo de evaluacin de necesidades del Estado y de las capacidades de los contratados.
2.4.2
Crear y mantener en permanente actualizacin el registro del personal de la Administracin Pblica, para determinar su
nmero, funciones que realiza y lugar de desempeo.
2.4.3
Poner en funcionamiento el Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP), la autoridad nacional del empleo pblico. Esta
entidad debe tener una concepcin moderna respecto de la gestin de recursos humanos. Debe estar integrada por
profesionales independientes de primer nivel.
2.4.4
Establecer garantas para funcionarios frente a procesos judiciales maliciosos dirigidos a paralizarlos en el ejercicio de
sus funciones.

LA DESCENTRALIZACIN COMO HERRAMIENTA PARA MEJORAR LA GESTIN

La descentralizacin debe ser un instrumento para conseguir que el Estado mejore su gestin, preste de manera eficiente los
servicios pblicos y cumpla con desarrollar las funciones que ms reclama la poblacin. Conceptualmente, la transferencia de
responsabilidades y recursos a instancias ms cercanas a la poblacin debera dar lugar a mejores decisiones acerca de la
priorizacin del gasto y mayor transparencia, responsabilidad y control en la ejecucin. Pero la descentralizacin tambin
contiene riesgos que deben ser manejados, como la prdida de eficiencia del gasto pblico, el deterioro de la calidad y cantidad
de los servicios pblicos, mayores presiones de gasto irresponsable. El fracaso de un proceso de descentralizacin puede
significar grandes retrocesos y costos en trminos de gestin pblica y gobernabilidad.

La descentralizacin iniciada en el 2002 consiste en una divisin de roles entre el Gobierno Nacional y los gobiernos locales y
regionales. Progresivamente, el primero debe concentrarse en la definicin de polticas nacionales, mientras que las instancias
subnacionales deben enfocarse en la ejecucin y prestacin de servicios. Esto implica una transformacin de la organizacin del
Estado. El Gobierno Nacional debe abandonar las tareas de ejecucin y, en cambio, fortalecer sus capacidades de planificacin,
formulacin de polticas y de direccin. Su estructura debe responder a ese nuevo rol trazado por el proceso de
descentralizacin. Los gobiernos locales y regionales deben fortalecer sus capacidades de ejecucin y desempear sus funciones
con autonoma y eficiencia, respetando las polticas nacionales.
Algunos de los riesgos principales de un proceso de descentralizacin mal administrado son:
Transferencia de recursos a gobiernos subnacionales pero sin claridad en cuanto a responsabilidades, funciones y
polticas.

Dilucin de recursos y descoordinacin.

Gasto superfluo, como algunos proyectos ejecutados por Gobiernos Locales que no pasaron por el SNIP.

Mayor burocratizacin.

Posible sobreregulacin a la actividad privada.

Las propuestas en este campo se dirigen a fortalecer el proceso de descentralizacin y a limitar los riesgos sealados.
3.1
Renovar el acuerdo poltico que seala a la descentralizacin como un proceso gradual, que mantiene el carcter
unitario del Estado.
3.2
Delimitar claramente la distribucin actual de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno, as como las
responsabilidades de cada uno.
3.3
Precisar los activos estatales que corresponden a cada uno de los tres niveles de gobierno.
3.4
Implementar un Sistema de Acreditacin que asegure la capacidad de gestin de los gobiernos sub-nacionales.
3.5
Alentar la integracin de departamentos en regiones y prevenir el riesgo de mayor burocratizacin con acciones de
monitoreo.
3.6
Fortalecer la capacidad del Gobierno Nacional, para el planeamiento y formulacin de polticas nacionales. En el caso de
los Gobiernos Regionales y locales, se debe fortalecer su capacidad de gestin y ejecucin.

LA ADMINISTRACIN DE LA JUSTICIA COMO GARANTA PARA LA REFORMA Y NO COMO OBSTCULO.

La Administracin de Justicia debera asegurar que los conflictos jurdicos que se produzcan en la sociedad se resuelvan de
manera predecible, independiente y oportuna; confirmando los derechos de las personas y la vigencia de las normas jurdicas
(para lograr el imperio de la ley).
Desde un punto de vista econmico, no importar mucho el diseo de normas orientadas a la reduccin de costos de transaccin,
creacin de riqueza, proteccin de derechos de propiedad y cumplimiento de los contratos, si la Administracin de Justicia no es
consistente en su desempeo y eficiente en la aplicacin de las normas.
Una Administracin de Justicia inconsistente y errtica en sus decisiones, lenta e ineficiente en la aplicacin y sancin del
Derecho, aumenta costos de transaccin y reduce el mbito del mercado. Desde un punto de vista social, el mal funcionamiento
de la Administracin de Justicia afecta a la poblacin ms vulnerable ya que sta no lograr una afirmacin efectiva de los
derechos que les reconoce el sistema jurdico. Dado que estas personas difcilmente cuentan con otros mecanismos (pblicos o
privados) para hacer efectivos dichos derechos, en la prctica tendremos una situacin equivalente a la existencia de individuos
sin derechos.
Desde el punto de vista de la reforma del Estado, el Poder Judicial resulta ser muy importante, porque: i) cualquier decisin de
otra institucin estatal es revisable ante l y, ii) es la institucin que en ltima instancia define y aplica las normas del Sistema
Jurdico, al resolver conflictos entre entidades estatales y administrados, entre entidades estatales o entre sujetos privados. Si
el Poder Judicial no es consistente en su rol, los intentos de reforma se veran neutralizados por esta va.
En la agenda de la reforma de la administracin de justicia deberan incluirse los siguientes elementos:
4.1
Promover la participacin ciudadana para que exija la reforma del sistema judicial.
4.2
Promover la transparencia judicial mediante creacin de un sistema informtico de jurisprudencia que incorpore
progresivamente las decisiones de los juzgados, Corte Suprema y cortes superiores en un portal electrnico de amplio
acceso.
4.3
Redefinir el rol de la Corte Suprema, permitiendo que pueda escoger los casos a resolver (certiorari) y definir la poltica
jurisdiccional.
4.4
Crear un sistema de control de la magistratura, externo al Poder Judicial, con mayor participacin de la sociedad civil.
4.5
Modificar el gobierno y gestin de las entidades de Administracin de Justicia para promover la Reforma Judicial y mejoras
en su desempeo jurisdiccional.

4.6
4.7
4.8

4.9

Modificar el sistema de reclutamiento de magistrados para contar con mejores profesionales en el ejercicio de dicha
funcin.
Desjudicializar los conflictos de cobranza, porque son casos donde no existe incertidumbre jurdica. Para este efecto se
necesitan modificaciones en el Cdigo Civil y el Cdigo Procesal Civil.
Descriminalizar y despenalizar conductas que podran tener sanciones administrativas que resultan ms efectivas en la
prctica y que no ocasionan congestin en el sistema penal. Para este efecto se necesita modificaciones en el Cdigo
Penal y el Cdigo Procesal Penal.
Promover el uso de mecanismos alternativos de solucin de controversias y fortalecer los mecanismos actualmente
vigentes (arbitraje).