LACUESTIONREGIONAL

ENAMERICALATINA

JOSE LUISCORAGGIO
ALBERTO FEDERICO SABATE
OSCAR COLMAN
EDITORES

r----, EDUARDO P. ARCIIETTI

JORGE BALAN
SERGIO BARONI
OSCAR E. COLMAN S.
JOSE LUIS CORAGGIO
ALBERTO FEDERICO SABATE
RUBEN N. GAZzOLI
JORGE ENRIQUE HARDOY
MARCO NEGRON
NEMESIO J. RODRIGUEZ
ALEJANDRO ROFMAN
VICENTE SANCHEZ
HECTOR SEJENOVICH
CARLOS SEMPAT ASSADOURlA.'l
EDIDI A. SOUBIE y ANINO
'--_....J CESAR A. VAPNARSKY

ciudadOB

IIED
Internationallnstitute
for Environmental Development
Amrica Latina.

cent:ro de invest:lgaciones

000

LA CUESTION REGIONAL EN AMERICA LATINA

Editores: Jos Luis Coraggio,

Alberto Federico Sabat y Osear Colman

Primera Edicin: CIUDAD, 1989

Copyright: CIUDAD

Quito, Ecuador, 1989

Portada: CIUDAD. Ilustracin tomada de Revista HUMBOLDT 85/1985.

Pieza de oro Quimbayas-Colombia.

711.2 Coraggio, Jos Luis; Federico Sabat, AI

C7941 berta; Colman, Osear. Editores.
La cuestin regional en Amrica Latina,
Quito, Ediciones CIUDAD, 1989. 690 p.
IPLANIFICACION REGIONAL/ /DE
SARROLLO REGIONAL! /POLITI
CA REGIONAL/ IAMERICA LATI
NA/

INDICE
Indicc....................................................................................................................
3

Presentacin

Jos Luis Coraggio

Los trminos de la cuestin regional en Amrica Latina.

CAPITULO I
ASPECTOS METODOLOGICOS
Osear Colma"
Espacio, naturaleza y sociedad en la problemtica regional latianoamc
ricana

45

Jos Luis Coraggio

Sobre la espacialidad social yel concepto de regin

67

Hctor Sejenoviclt y Vicc"te Snchez

Notas sobre naturaleza-sociedad y la cuestin regional en Amrica La
tina

107

Eduardo P. Archetti
Anlisis regional y estructura agraria en Amrica Latina

153

CAPITULO 11
DETERMINACIONES CONTEMPORANEAS y ANTECEDENTES
HISTORICOS
AlbcT10 Federico Sabat
Determinaciones contemporneas y anlisis histrico de la cuestin re
gional cn Amrica Latina

187

Nemcsio J. Rodrguez y Edith A. Soubi Yanino

La problemtica indgena contempornea y la cuestin regional en
Amrica Latina

241

Rubn N. Gazzo/iy Csar A. VaplJarsky

La temtica del medio ambiente en Amrica Latina

317

Alejandro Rofman
Teora y prctica de la planificacin regional en Amrica Latina

351

Jorge Enrique Hardoy

La organizacin espacial durante el perodo precolombino

383

Carlos Sempat Assadounan

La organizacin econmica espacial del sistema colonial

.417

Jorge Bal61J
Una cuestin regional en la Argentina: burguesas provinciales y el

mercado nacional en el desarrollo agroexportador

.457

CAPITULO III

ANALISIS DE CUATRO PAISES

Alberto Federico Sabat
Notas sobre la cuestin regional en Bolivia

.497

Marco NegrolJ
El desarrollo y las polticas regionales en Venezuela

541

Sergio BaTOIJ;
Cuba: 20 aos de experiencia de planificacin fsica

615

Jos Litis Coraggio

Posibilidades de un ordenamiento territorial para la transicin en Nica
ragua

643

CAPITULO IV

CONCLUSIONES
Conclusiones del Seminario

667

UNA CUESTION REGIONAL EN ARGENTINA:

BURGUESIAS PROVINCIALES y EL MERCADO
NACIONAL EN EL DESARROLLO AGROEXPORTADOR
Jorge BaJn 1

INTRODUCCION
La cuestin regional, al igual que sus parientes las cuestiones agraria y urba
na, no es una sino muchas. Aqulla no goza, sin embargo, de las ventajas y des
ventajas que derivan stas de la asociacin con autores que las propusieron a
partir de estudios histricos concretos'. Conviene precaverse, entonces, con
tra el supuesto de la unicidad del problema encerrado por el trmino. Las cues
tiones regionales tienen en comn una dimensin espacial o territorial de las
relaciones de conllicto entre grupos y clases sociales en sociedades naciona
les cuando en esas relaciones los actores, sus intereses o lealtades estn espa
cial y estructuralmente diferenciados. La unidad apropiada en la que se
plantean es la sociedad nacional; las relaciones con base territorial que encon
tramos en tribus o imperios, por ejemplo, pertenecen a una categora de pro
blemas diferente. La aparicin histrica de sociedades nacionales, con el
reacomodamiento de grupos sociales diferenciados dentro de una unidad te
rritorial mayor, genera relaciones sociales espacialmente reguladas, aunque
fuera en forma precaria, por la existencia de un estado independiente que pre
tende representar a la nacin e implementar en su nombre la unidad e identi
dad comn dentro del mbito territorial. Esas relaciones pueden, en algunas
circunstancias, convertirse en el ncleo de una o varias "cuestiones regiona
les".
La formacin de sociedades nacionales en Amrica Latina, a pesar de su di
versidad, tuvo dos caractersticas comunes a todas. ellas que incidieron noto
riamente en la emergencia de cuestiones regionales. La primera fue el origen
colonial de los lmites territoriales administrativos; las naciones independien

457

UNA CUESTlON REGIONAL EN ARGENTINA

tes que surgieron en Hispanoamrica lo hicieron siguiendo algunos de esos l

mites coloniales y generalmente conservaron en su interior otras divisiones es
pacialespoltico-administrativas prcexstcmcs'', La inclusin efectiva dentro
del nuevo orden nacional de grupos sociales identificados con estas divisiones
fue un proceso lento que acarre a menudo guerras civiles prolongadas. La
segunda fue la insercin neocolonial de estos pases en la economa capitalis
ta mundial, que impuso al proceso de formacin de sociedades nacionales con
diciones externas importantes, variables segn la forma en que tal insercin
ocurri. Los conflictos regionales respondieron en alguna medida a los dese
quilibrios internos y transformaciones polticas estimulados por el crecimien
to de la economa exportadora neocolonial4 .
El proceso de formacin de sociedades nacionales, la creciente unificacin
poltica y econmica del espacio nacional, puede eventualmente llegar a un
punto en que la dimensin espacial de las relaciones socio-polticas pierda mu
cha de su importancia como base para el surgimiento de conflictos. Las cues
tiones regionales en sociedades nacionales maduras, donde las estructuras
. productivas capitalistas han penetrado toda la economa, homogeneizndola,
y donde existe ya un sistema poltico unificado que regula la vida poltica de
toda la poblacin nacional, son poco salientes. Esto es especialmente cierto
cuando no existen en su interior nacionalidades y etnias diversas con localiza
cin espacial evidente, al contrario de pases como Espaa, Blgica o Cana
d. Subsisten, naturalmente, desigualdades regionales pronunciadas, por
ejemplo, en densidad demogrfica, ingreso per cpita o localizacin industrial.
El espacio y su uso dan lugar a conflictos entre clases y grupos, pero rara vez
se convierte en la base de identidad de los mismos, por la gran movilidad de
factores que suponen la homogeneidad en la estructura productiva y la Uni
dad poltica. Las cuestiones regionales adquieren una naturaleza diferente de
lo que son durante perodos formativos en los que la tensin entre procesos
unificadores y centralizadores, por una parte, y procesos diferenciadores yau
tonomistas, por la otra, es grande''.
En este trabajo discuto una cuestin regional en la Argentina en un perodo
en que la unidad nacional pareca ya asegurada, despus de muchos aos de
guerras y profundas divisiones internas, en el que se reestructuran las relacio
nes polticas y econmicas entre grupos sociales identificados con las respec
tivas provincias que, como unidades, juegan un papel importante dentro de la
nueva nacin. Lo hago desde el punto de vista de las burguesas de dos pro
vincias del interior en momentos en que el centro dinmico de la economa, el
sector agroexportador, se localizaba lejos de ellas, en el litoral pampeano. Esas
provincias se especializaron en la produccin para el mercado interno: Tucu
mn en el azcar y Mendoza en el vino. No pretendo generalizar a partir de

458

JORGE BALAN

estos casos para otros pases que atravesaron por procesos semejantes y sera
sin duda errneo extender el anlisis a perodos posteriores de la historia ar
gentina. Las implicaciones del anlisis para provincias con una insercin eco
nmica diferente sern objeto de especulacin en la seccin final del trabajo.
Espero que el esquema analtico utilizado pueda serlo tambin en otros estu
dios concretos.
La primera seccin del trabajo est dedicada a delinear los ejes fundamenta
les que dan sentido a la cuestin que analizamos en el perodo entre 1880 y
1930, aproximadamente: por una parte, la contradiccin entre las bases pol
ticas del gobierno central y su soporte econmico; por otra, los conflictos in
hcrentes al proceso de penetracin de instituciones polticas y econmicas
centrales en el territorio nacional. Indicar las principales caractersticas de
la economa y la poltica argentinas del perodo desde el punto de vista de las
dos provincias del interior y los intereses de sus clases dominantes, sealando
cules fueron los actores relevantes en las provincias centrales y sobre todo en
Buenos Aires. Unos y otros, sin embargo, sufrieron cambios notorios durante
esas dcadas que slo parcialmente pueden ser considerados en una presen
tacin de conjunto; el nfasis, inevitablemente, caer en las circunstancias ini
ciales. La segunda seccin discute el papel de las oligarquas provinciales en
la implementacin de polticas que protegieron sus intereses durante las eta
pas formativas de los respectivos sectores industriales. Los aspectos ms rele
vantes fueron cuatro: la construccin ferroviaria, la poltica tarifaria, la
. regulacin del mercado y el control de la produccin. Por ltimo, en las con
clusiones se consideran las transformaciones del problema debidas al xito de
la poltica proteccionista yel significado ms amplio de los dos casos estudia
dos para otras provincias y para la comprensin del proceso histrico de for
macin de una sociedad nacional durante el perodo.
1.

LAS CUESTIONES REGIONALES EN LA ARGENTINA AGROEX

PORTADORA

.a)

El problema

Las cuestiones regionales en la Argentina durante las ltimas dcadas del si

glo pasado y primeras del presente tuvieron como ejes dos procesos diferen
ciados y sus interrelaciones: la consolidacin del estado y la de una economa
capitalista dentro del territorio nacional. El primer proceso consisti en el for
taiecimiento de un autoridad central capaz de mantener el orden poltico y de
integrar en l a la poblacin del pas. Su clave era la relacin entre el ejecuti
vo y las oligarquas provinciales. Es sobre stas que el gobierno nacional de

459

UNA CUES710N REGIONAL EN ARGENTINA

ba imponerse si quera mantener un orden poltico unificado en las provin

cias, pero de ellas dependa para establecer su legitimidad. Las oligarquas
provinciales controlaban las elecciones que aseguraban la continuidad presi
dencial y la composicin del congreso con cuyo asentimiento deba gobernar
el presidente. El uso abierto de la fuerza militar, tan comn en las dcadas an
teriores a 1.880,se hizo menos necesario; aunque el gobierno central contaba
con un ejrcito fiel y eficaz para garantizar su presencia efectiva en las provin
cias, su abuso pondra en peligro la legitimidad del gobierno tranformndolo
en una dictadura militar. Para evitarla, el partido en el gobierno ("lasituacin")
favoreca a sus aliados polticos, sectores de las oligarquas con las que exis
tan intereses comunes, vnculos personales y familiares que reforzaban iden
tidades polticas. A su vez, el apoyo del poder central resultaba decisivo para
que dichos sectores se impusieran sobre otros sectores opositores y sobre la
poblacin en general; en la medida en que lo hacan, podan responder al po
der central con dos monedas importantes: el orden interno y los votos. El abun
dante uso de la intervencn federal reemplaz al de la fuerza armada (con la
cual, sin embargo, deba contar) cuando alguno de estos pagos no se haca
efectiv06.
El proceso de formacin de una economa nacional se bas en el fotalecimien
to de instituciones econmicas capitalistas en todo el territorio nacional? La
ampliacin de mercados de bienes, capitales y trabajo, facilitada por reformas
institucionales y la unidad monetaria, pona en contacto creciente a sectores
espacial y estructuralmente diferenciados de la economa que se modificaban
internamente y en sus relaciones externas. Este proceso dependa de dos fac
tores diversos: por Unaparte, los recursos necesarios provenan inevitablemen
te, en las condiciones argentinas de pobreza econmica y demogrfica, de la
acumulacin generada en el sector externo ubicado en una rea reducida del
pas que, aunque cambiante, tuvo su centro indisputado en Buenos Aires. Por
otra parte, estos recursos deban ser en alguna medida apropiados por el es
tado para su canalizacin en la construccin de obras de infraestructra, en la
creacin de obras de un sistema bancario y reformas institucionales que con
tribuyeran decisivamente a consolidar los mercados nacionales.
Quizs la visin ms comn de los problemas regionales en este perodo ha
considerado al Estado como representante poltico de los intereses econmi
cos localizados en Buenos Aires, utilizado para imponer dentro del territorio
nacional un nuevo orden econmico, destruyendo autonomas regionales y su
bordinndolas al control ejercido desde aquella cudad'', Esta, en la misma
versin, nucleaba a sectores exportadores, ganaderos del litoral e importado
res ligados desde la independencia al capital ingls, que imponiendo la inte
gracin al mercado mundial, avanzaban sobre los mercados internos de las

460

ORGEBALAN

provincias reemplazando la producci6n artesanal local con manufacturas im

portadas. Esta interpretaci6n ubica en forma paralela a los dos procesos de
unificaci6n y centralizaci6n, el poltico y el econ6mico; supone que el centro
poltico era el representante del centro econ6mico; y ve a la penetracin del
estado, arrasando autonomas provinciales, en funcin de la expansi6n de los
sectores agroexportadores ligados al capital internacional yal negocio de im
portacin para abastecer los mercados internos.
Esta perspectiva de la problemtica regional me parece deficiente. Pienso que
en la Argentina del perodo considerado las cuestiones regionales surgieron
alrededor de contradicciones dentro del estado as como de conflictos inhe
rentes a los procesos de unificaci6n econ6mica y poltica. Entre las primeras
la principal fue planteada entre la dependencia econmica del estado nacio
nal de la economa agroexportadora, localizada en las provincias pampeanas,
ysus bases polticas, entre las que se encontraban en forma prominente las oli
garquas provinciales del interior, que pesaban al menos tanto y a veces ms
que las pampeanas. Los recursos del estado provenan principalmente de la
aduana; sta pagaba la burocracia y al ejrcito, permita construir escuelas y
caminos, y garantizaba emprsticos externos para obras de infraestructura que
servan para consolidar al poder central ya la economa capitalista9 Pero el
fortalecimiento del estado estaba basado en la estabilidad poltica, el "orden"
interno, que requera alianzas de la "situaci6n" en el gobierno nacional con oli
garquas provinciales cuyas bases de poder local deban asegurarse, allegn
doles los recursos de que dispona aquella. El apoyo del poder central era ms
crucial para las provincias que necesitaban de protecci6n para que sus secto
res econ6micos predominantes prosperaran y para aqullas que precisaban el
empleo federal para generar los ingresos que la dbil economa local no po
da proporcionar. Las oligarquas de las provincias pampeanas, especialmen
te Buenos Aires, dependan menos de dicho apoyo.
Las contradicciones entre el proceso de fortalecimiento de la unidad poltica
y el de la economa capitalista radicaban, entonces, en la diferencia entre el
origen de los recursos econmicos y las bases polticas del estado nacional.
Las cuestiones regionales tambin se planteaban por conllictos inherentes al
avance mismo de los procesos unificadores, aunque stos fueron ms comple
jos de lo que a menudo se piensa. Es cierto que el fortalecimiento del estado
nacional implicaba el debilitamiento de las autonomas provinciales, finalmen
te avasalladas, mientras que el crecimiento de los sectores ligados a la econo
ma portea iba en desmedro de muchas actividades productivas de
organizaci6n arcaica en algunas provincias del interior. Las situaciones de su
ma cero, sin embargo, no fueron predominantes. Las burguesas del interior,
cuando existan, podan esperar un beneficio del crecimiento agrocxportador,

461

UNA CUESTlON REGIONAL EN ARGENTINA

sobre todo cuando ste creaba mercado internos donde antes no existan. Las
oligarquas provinciales, por otra parte, a menudo consolidaron su poder fren
te al poder privado de caudillos locales, slo CaD los recursos que directa o in
directamente gener la penetracin del estado nacional en las provincias
respectivas, que hicieron posible el control armado sobre su territorio. Por lo
menos hasta 1930, y en forma ms notoria a fines de siglo, las limitaciones a la
autonoma provincial no impidieron que se abriera un amplio rango de deci
siones locales que haca que la poltica provincial tuviera vida propia; adems
las provincias contaron entonces con una participacin, aunque fuera limita
da, en los asuntos de la nacin, que luego perderan.

b.

Las provincias y el desarrollo agroexportador

La economa argentina giraba antes de 1880 alrededor del sector exportador

pero ste adquiri a partir de esos aos proporciones inusiladas lO El creci
miento de las exportaciones ganaderas volc rpidamente el balance econ
mico y demogrfico en favor de las provincias costeras, que a mediados del
siglo XIX contrastaban en su dinamismo con las del interior mediterrneo.
Las provincias del interior no dejaron de verse afectadas por la expansin del
sector exportador, que si por un lado se asociaba con la apertura de los mer
cados internos- a la competencia extranjera, por la otra abra con su dinamis
mo oportunidades nuevas. La forma en que se insertaron los sectores
econmicos de la periferia argentina dentro de la economa nacional vari mu
cho. Algunos comenzaron a desaparecer tempranamente frente a la compe
tencia de productos importados. Otros sectores, competidores menos
eficientes de las exportaciones pampeanas, tambin sufrieron retrocesos; en
algunos casos surgieron exportaciones nuevas, aunque tuvieron un papel mar
ginal con respecto a las pampeanas y tendieron a destruir recursos no renova
bles en un plazo corto. Por ltimo, algunas producciones del interior con bases
muy primitivas se modernizaron ycrecieron rpidamente abasteciendo el mer
cado interno, especializndose en bienes que la regin pampeana no produ
ca pero cuya demanda aumentaba con la poblacin y los ingresos. Entre stos
se destacaron productos agroindustriales, especialmente los de clima tropical;
los ejemplos ms conocidos fueron el azcar, el tabaco, la yerba mate, el vino
yel algodn.
El control oligrquico en las provincias, tanto en el interior como en el litoral,
se afianz con la consolidacin de la autoridad del gobierno nacional, que en
tr en una nueva etapa en 1880. El desarme de los ejrcitos provinciales, so
bre todo el de la provincia ms fuerte que sufri la derrota militar ese ao, le
dio por primera vez independencia del poder armado de las provincias. La fe
deralizacin de la ciudad de Buenos Aires ese ao fue un paso decisivo para

462

JORGEBALAN

liberarse de la tutela de esa provincia.Desde esta posicinel gobierno nacio

nal pudo ejercer su control sobre las situaciones provinciales, el apoyo de las
cuales, sin embargo, le resultaba esencial. Aunque era un rgimen presiden
cialista y centralizado de gobierno, el sistema de elecciones indirectas, la no
reeleccin presidencial y la existencia de un congreso con un Senado fuerte
donde la representacin provincial era independiente de la poblacin de ca
da una, daban lugar a un sistema de alianzasentre sectores de las oligarquas
provinciales. La renovacin presidencial cada seis aos y las ms frecuentes
renovaciones de gobernadores centraban la atencin poltica. El presidente
saliente, un Senado estable cuyo mandato en parte se prorrogaba a la nueva
presidencia y los gobernadores que dominaban los aparatos electorales tenan
las voces principales en la primera. En las segundas el poder presidencial era
grande, pero deba moderarse por las opiniones de los notables locales,entre
quienes los representantes al Senado nacional servan de intermediarios con
el presidente. El fraude y la baja participacin electoral aumentaban el peso
poltico de las oligarquas provinciales. Aunque el abuso del poder de inter
yencinfederal daba al presidente un mecanismode control sobre ellas, final
mente el gobierno intervenido deba contar con sectores de estas clases. La
debilidad de la estructura partidaria nacional reflejaba, entre otras cosas, el
peso de las representaciones provinciales. Los partidos o faccionesse nuclea
ban alrededor de personas, tanto a nivel nacionalcomo provincial, ms que de
ideologas; la extremada violencia de la lucha poltica a veces ocultaba la es
casa oposicin ideolgica entre partidos y la similitud de intereses econmi

cos entre las partes opuestasll .

La posicin de las burguesas provinciales dentro del sistema poltico de do

minacin oligrquica permiti a algunas expresar 'por canales intcrnos a ste .
las demandas en favor de sus intereses, que en lneasgenerales fueron apoya
das desde el gobierno nacional.Sin embargo, ste tabin deba confrontar de
mandas opuestas que lograban articularse a veces dentro del sistema de
dominacinoligrquicaya vecesparalelo a l. En primer lugar, cualquier po
lticaproteccionista durante el perodo chocaba con la oposicinde la burgue
sa terrateniente pampeana, la clase de poderosos propietarios de tierras y
ganados cuyos intereses estaban orientados al mercado externo donde colo
caban cueros, lanas, sebo, charqui, ganado en pie y posteriormente carnes 12.
Era tpicamente opuesta a cualquier restriccin al comercio que pusiese en
peligrolas exportaciones,amenazadas por posiblesrepresalias de pasescom
pradores de sus productos. Tampoco veacon simpata al crecimientodel apa
rato estatal a nivel nacional.Hasta 1880, el gobierno de la provinciade Buenos
Aires haba tomado el lugar que el gobierno nacional, con menos recursos,
quera para s en rcas clavesde la economa;el banco de la provincia,as co

463

UNA CUESTlON REGIONAL EN ARGENTINA

mo sus ferrocarriles, haban apoyado la expansin ganadera sin mayor nece

sidad de depender directamente del gobierno nacional.
En segundo lugar, conviene considerar por separado a la burguesa financie
ra y comercial portea, aunque ella estaba muy entrecruzada con los terrate
nientes pampeanosl 3. En buena medida esta clase era intermediaria entre los
capitales extranjeros, a los que a menudo representaba, y los gobiernos nacio
nal y provinciales, as como las burguesas terratenientes. Los grandes emprs
titos pblicos y los pocos crditos privados otorgados por la banca europea
eran gestionados con la mediacin de agentes financieros porteos. Su base
de accin inicial fue el comercio de importacin y exportacin, en el que pri
maba la comunidad de inmigrantes ingleses, franceses y otros europeos en
Buenos Aires, que se insert cmodamente en la alta sociedad portea. Lue
go aparecieron sucursales de bancos europeos y otros fundados por dichas co
munidades, adems de los agentes de las grandes casas financistas
internacionales, ya mencionadas. Este sector financiero y comercial fue di
versificndose y amplindose durante las ltimas dcadas del siglo pasado
hasta 1930, adquiriendo un carcter ms nacional, sin dejar de actuar de in
termediario con el capital extranjero, captando ahorros locales. Tom tam
bin un papel empresario en el sector exportador, financiando cosechas y
vendiendo maquinarias, invirtiendo en los sectores de transporte ferroviario,
energa y servicios pblicos, y tambin en la industria orientada al mercado in
terno. La caracterstica unificadora de estas actividades heterogneas resida
en la concentracin de capital, para lo que contaba con el acceso al crdito ex
terno, que tenda a invcrtirse en actividades donde haba cIaras economas de
escala o posibilidades de monopolizacin del mercado. Como los otros secto
res que consideramos, esta burguesa era ms heterognea y presentaba ma
yores rupturas internas de lo que pareciera a menudo, en parte debido a la
competencia de distintos capitales externos y su vinculacin con la indus
.
.
14
tria europea y nortcamencana .
En tercer lugar, la produccin cerealera, que comenz a crecer tambin en
funcin de mercados externos desde 1880 y fue tomando una porcin mayor
de las exportaciones argentinas, dio lugar a una amplia clase de arrendatarios,
colonos y propietarios medios. Esta clase media rural era afectada, como los
ganaderos pampeanos, por los precios internacionales y la tasa de cambio: pe
ro tambin sufra ms que stos por la variacin en los precios internos1 5 . Es
tos determinaban el poder adquisitivo de los salarios que pagaban y el de sus
propios ingresos. El sector agrcola nuevo era un importante mercado para la
produccin nacional, mientras que el ganadero tena un papel secundario.
Ganaderos y agricultores vean un peligro en cualquier proteccionismo que

464

JORGEBALAN

pona en jaque a los mercados externos, pero los ltimos cargaban en forma
ms rotunda con las consecuencias del mismo sobre los precios internos.
Un cuarto grupo comparta la posicin de los agricultores dentro del merca
do consumidor: las crecientes clases medias y trabajadoras urbanas. El alto
porcentaje de productos importados en su canasta de consumo haca que la
poltica de tarifas altas o la expansin monetaria que afectaba negativamente
la tasa de cambio resultaran en encarecimientos visibles del costo de vida. De
poca importancia hasta 1890, estos grupos emergieron rpidamente en la vi
da poltica, a pesar de su papel subordinado dentro del rgimen oligrquico,
subordinacin acentuada por carecer en su mayora de la ciudadana argenti
na. Al igual que los productores agrcolas, las clases consumidoras urbanas se
concentraban en el litoral, en Buenos Aires, Rosario y multitud de centros me
nores donde rpidamente fueron generando cambios visibles en la estructura
social y, con mayor lentitud, en el panorama poltico16.
Por ltimo, la naciente burguesa industrial fue un quinto grupo que, desde
las ciudades del litoral, estuvo involucrado en decisiones con respecto a los
sectores azucarero y vitivincola. No se trataba de los intereses industriales de
la burguesa comercial y financiera, que como dijimos crecieron durante el pe
rodo, sino de una clase de industriales pequeos y medianos orientados tam
bin al mercado interno. Algunos, los propietarios de la llamada industria
urbana del vino y los fabricantes de licores, se encontraron en competencia
con los productores provinciales; dado que utilizaban el azcar o el alcohol de
caa como materia prima importante, se opusieron en forma vocal contra la
poltica de mantencin de precios altos para dichos productos. Todos, ade
ms, vean afectados sus intereses por la disminucin del salario real provo
cada por polticas que encarecan productos de la canasta de consumo bsica,
como el azcar y el vino. Al igual que los sectores medios y obreros urbanos,
esta clase tuvo un papel creciente, aunque todava subordinado, en el panora
ma poltico de los grandes centros urbanos.
2.

LA POLlTICA ECONOMICA y LAS OLlGARQUlAS PROVINCIA

LES

En esta seccin del trabajo discutir en forma resumida aspectos de la polti

ca econmica del perodo entre 1870 y 1914, aproximadamente, con el objeto
de mostrar cul fue el papel que le cupo a las oligarquas provinciales dentro
de las medidas que afectaron ms directamente los intereses econmicos de
sus respectivas regiones. Las burguesas del vino y el azcar, los grandes pro
pietarios de bodegas y vias, ingenios y plantaciones de caa, surgan de las
clases dominantes que llamamos a menudo oligarquas, es decir, clases pro

465

UNA CUES710N REGIONAL EN ARGEN71NA

pictarias de intereses locales diversificados que monopolizaban el poder po

ltico en las provincias. Cuando me refiero a las oligarquas provincialesaa
do una dimensin poltica que est ausente del concepto de burguesa; las
oligarquas eran dichas clases que, por su control sobre la poltica provincial,
participaban de la nacional dentro de los arreglos de notables. Estas cristali
zaban en agrupaciones polticas poco formales, como la llamada Liga de Go
bernadores que oper desde la dcada de 1870y con la que cont el roquismo
en el poderi en el congreso, donde los representantes provincialesconvalida
ban la poltica del gobierno central como junta del partido de la "situacin" y
los arreglos trasuntaban en redes de relaciones informalesde carcter multi
funcional (poltico, econmico y social) que unan a miembros de las oligar
quas provinciales.
.
Convienehacer algunas precisionessobre la operacin del rgimen oligrqui
co provincialdurante el perodo. Este rgimensurgi como tal slo con el fin
de las luchas civiles yel rgimen de caudillosen los aos 70.La transicin, na
turalmente, fue gradual; las provinciasadoptaron constituciones con las que,
al menos formalmente, rigieron la vida poltica dentro de un sistema de parti
cipacin restringida a las clases propietarias. La sucesin de autoridades co
menz a ser regular y aunque las posiciones quedasen dentro de un ncleo
estrecho de familias locales las apariencias constitucionales eran cumplidas;
el fraude y la violencia electoral reemplazaron la tan frecuente lucha armada
e invasionesinterprovinciales. Las rivalidades intra-oligrquicas eran marca
das pero la confrontacin poco usual; el gobierno nacional contaba con una
fuerza superior para imponer el orden en apoyo del gobierno provincial (pe
ro tambin para favorecer su derrocamiento si era polticamente necesario).
Las facciones y partidos polticos,generalmente de vida corta y centrados al
rededor de personalidades, tenan expresinabierta en las legislaturasprovin
ciales y en la prensa escrita. Algunas divisiones dentro de la oligarqua
respondan todava a diferencias generadas alrededor de las banderas federal
y unitaria, pero las ms importantes cristalizabanalrededor de la poltica na
cional del momento y sobre todo de la sucesin presidencial.
Desde que la produccin azucarera y vitivincola comenzaron a tener impor
tancia, las figuras polticas importantes fueron dueos de ingenios o planta
ciones, vias y bodegas, como antes haban estado involucrados en los
principales sectores de la economa local. El crecimiento econmico, sin em
bargo, trajo una mayordiferenciacinsocial,dentro y fuera de los sectores del
azcar y el vino,en la burguesa.Las rupturas dentro de ella, sobre todo en los
momentos de crisis,llevaron a enfrentamientos abiertos. Estos se entrecruza
ban con conflictosintraoligrquicos, pero en ninguna de la s dos provincias
tendieron a formarse partidos estables que representaran a diversossectores

466

JORGE BALAN

de la burguesa. Asimismo, el crecimiento de la economa permiti una amo

pliacin de los aparatos del gobierno provincial y del rango de decisiones re
levantes para los intereses de la burguesa, con lo que la fraccin en el gobierno
17
tuvo mayor capacidad de recompensar a sus aliados y seguidores . Polticos
del partido gobernante, as como de la oposici6n, buscaban tambin defender
sus intereses personales y los de sus amigos mediante los contactos en el go
bierno nacional, y ambos por igual podan usar los mismos canales e influen
cias para conseguir medidas favorables para el sector como un todo o para el
subsector con el cual estaban ms identificados (por ejemplo, agrcola o in
dustrial). Una caracterstica del rgimen oligrquico era, precisamente, la es
casa diferenciacin entre las esferas pblicas y privadas y las relaciones
multifuncionales entre miembros de la oligarqua. Esta caracterstica era ms
marcada a nivel local que nacional, pero operaba en ambos y fue el factor esen
cial que dio fluidez, como veremos de inmediato, a las demandas de las bur
guesas provinciales frente al gobierno nacional.

a)

El gobierno nacional y los ferrocarriles, 1870-1890

El acceso al mercado del litoral dependa del abaratamiento del costo del
transporte. Los fletes desde Tucumn y Mendoza al litoral eran muy superio
res que los que pagaban los vinos y azcares introducidos por el puerto desde
Europa. Por esto conviene que veamos la poltica seguida con respecto a la
construccin de los ferrocarriles que unieron a dichas provincias con los mer
cados nuevos.
La primera lnea que penetr6 en el interior del pas, uniendo al puerto del Ro
sario con la principal ciudad mediterrnea Crdoba, fue completada en 1866.
Fue una lnea privada, pero el gobierno nacional otorg garantas y tierras,
subvencionando considerablemente su construccin y suscribiendo parte de
las acciones; la lnea cruzaba reas bajo peligro de ataques indios, faltas de re
cursos y mano de obra local para su construccin, ligando a dos ciudades en
tre las cuales exista hasta entonces un trfico comercial limitado. El riesgo era
demasiado alto para que los capitales extranjeros o nacionales decidieran la
inversin sin fuerte apoyo gubernamental. Desde un principio la vinculacin
ferroviaria con el interior se justific por la unidad poltica tanto como por la
integracin econmica 18. La misma motivacin llev a extenderla hacia el nor
te, uniendo a Crdoba con Tucumn, y hacia el oeste, en direccin a San Luis
primero y de allf a Mendoza y San Juan. El estado nacional actu como em
presario en estos dos casos, aunque recurriendo a emprstitos externos y com
paias constructoras extranjeras; tampoco haban en estos casos capitales
privados interesados en la inversin directa, dado el escaso inters econmi
co del comercio con las provincias servidas por las nuevas lneas. La construc

467

VNA. CVES770N REGIONALEN ARGEN17NA.

ci6n en los primeros aos de la dcada del 70 y sobre todo desde que Avella
neda asumi la presidencia en 1874 fue objeto de numerosas crticas. El pre
sunto favoritismo por su provincia natal, Tucumn, lo impulsaba segn ellas a
continuar la tarea de construccin a pesar de la crisis econmica por la que
atravesaba el pas. Lo cierto es que los amigos y familiares que haban apoya
do all su candidatura recibiran el beneficio ms inmediato; pero el ferroca
rril Andino tambin avanzaba sin que una relacin tan directa pudiera
establecerse.
Quizs las condiciones polticas de esos aos fuesen, al menos en la decisin
gubernamental de continuar los trabajos durante los aos de crisis econ6mi
ca, ms relevantes que el clculo del beneficio econmico pblico o privado.
Por una parte el apoyo provincial haba sido crucial para ganar las elecciones.
Por la otra, las revoluciones hechas por los derrotados, precisamente en Tu
cumn y Mendoza, pusieron una vez ms en evidencia la necesidad de forta
lecer la posicin militar del gobierno nacional en las provincias en apoyo de
las facciones polticas favorables. El ferrocarril tena, entonces, no s610 un sig
nificado poltico en el favoritismo a los intereses econmicos de los aliados, si
no tambin en el ms crudo del apoyo armado que servira para consolidar la
dominacin oligrquica, todava tambaleante.

. El estado nacional administr por algn tiempo directamente las dos lneas,
el Central Norte y el Andino. Poco despus que comenzara a funcionar el pri
mero, en 1877,la lnea se ampli6 considerablemente, siguiendo el mismo mo
delo de uso de prstamos externos y compaias privadas de construccin pero
propiedad y administracin estatal. El crecimiento de la industria azucarera
le asegur el volumen de la carga transportada y lo hizo rentable. La adminis
tracin estatal permiti su uso poltico, en la distribucin de empleos y vago
nes escasos para favorecer a amigos y tambin como medio de controlar la
situacin militar19 . Aparte de intereses de facciones, el estado poda respon
der tambin a intereses de la burguesa toda, cuando miembros de sta solici
taban, por ejemplo, que fueran rebajados los fletes, De hecho, estos fueron
menores en las lneas estatales que en las privadas. Algo semejante ocurri
con el Andino cuando se inaugur en 1885 el ramal a Mendoza.
La relevancia del papel poltico de la administraci6n estatal no impidi que
las lneas fueran enajenadas poco despus a capitales extranjeros. En 1886 los
intereses britnicos comenzaron a ejercer fuertes presiones para obtener con
trol sobre ellos: ambas haban probado su rentabilidad y eran extensiones na
turales de lneas dominadas por compaas que podran obtener ventajas
obvias de la concentracin del sistema ferroviario. El gobierno de J urez Cel
man, que enfrentaba una deuda externa creciente y era especialmente sensi
ble a los intereses extranjeros y sus socios nacionales, encontr justificadas sus

468

JORGEBAUN

inclinaciones naturales en contra de la propiedad estatal 20. Las oligarquas

provinciales presentaron una oposicin mnima, quizs sin preveer cunto po
dran perjudicarse econmica o polticamente de la transferencia a intereses
privados extranjeros, pero tambin porque la coyuntura poltica las encontra
21
ba en situaciones desfavorables, enfrentadas con el presidente . En aos pos
teriores los fletes ferroviarios se transformaron en un tema de queja habitual
de los industriales provincianos. Adems, los gobiernos provinciales encontra
ran que estaban ms alejados de los favores del ferrocarril, al que slo el go
bierno central tena posibilidad de presionar directamente, Quitndoles as una
fuente de autonoma local.
Capitales ingleses se interesaron en las economas azucarera y vitivincola a
travs de sus inversiones en compaas ferroviarias. Al poco tiempo de adqui
rir los ferrocarriles otorgaban un prstamo importante a la primera refinera
de azcar, en Rosario, en la primera operacin importante con una empresa
industrial. Posteriormente participaron en la financiacin de dichas activida
des a travs de sucursales bancarias y eventualmente mediante inversiones li
mitadas en la produccin directa22 . Pero lo importante fue siempre, desde el
punto de vista del capital ingls, la inversin ferroviaria, que lo convirti en
forma indirecta en socio interesado en las industrias provinciales, de cuya sa
lud dependan las ganancias de importantes lneas frreas. Otros capitales eu
ropeos tuvieron un papel ms complejo en la financiacin de la agricultura y
la industria provinciales, sin que la inversin en ferrocarriles fuera tan impor
tante.
Esta breve resea del papel jugado por el estado en la construccin ferrovia
ria muestra los cambios ocurridos en su relacin con las oligarquas provincia
les, por una parte, y de ambas con el capital extra-regional, por la otra. En una
primera fase, el gobierno nacional con base en las oligarquas de las provin
cias llev adelante la construccin ferroviaria al norte y al oeste, como medio
para consolidar su poder en el interior, apoyando a los sectores oligrquicos
favorables con ella; el ferrocarril les permita incrementar su poder militar y
asegurar una posicin ms firme dentro de la economa nacional. Las oligar
quas presionaron para obtenerlo pero no participaron en la construccin o
administracin, la que qued en manos del estado nacional convirtindose en
un vnculo importante en la relacin entre oligarquas y estado. Los capitales
extra-regionales participaron como Iinancistas de la operacin o como empre
sarios en su construccin. En la segunda fase, al privatizarse las lneas a Tucu
mn y Mendoza, los intereses provinciales se vieron asociados indirectamente
con las compaias inglesas que compraron los ferrocarriles: stas comenzaron
a interesarse en las industrias regionales con las que contaban para asegurar
la carga transportada. Esta primera inversin fue seguida de una expansin de

469

UNA. CUESTlONREGIONA.L EN .4RGENTlNA.

los contactos financieros-entre capitales ingleses y las industrias regionales,

aunque aquellos tuvieron siempre una participaci6n minoritaria en las mismas.
La privatizaci6n de los ferrocarriles, por otra parte, quit6 un rea de poder
provincial, ya que las oligarquas tuvieron menores posibilidades de influir en
sus decisiones o utilizarlo para sus fines.
b)

La tarifa aduanera en la dcada de 188023

La tarifa aduanera fue la principal medida proteccionista que tom6 el estado

nacional durante la dcada de 1880. Las sucesivas alzas entre 1875 y 1890 afec
taron ms a algunos artculos que a otros, no s610por la magnitud relativa del
impuesto a la importaci6n o la forma de aplicarlo sino tambin por su relacin
con la coyuntura del mercado internacional y la produccin nacional. La tari
fa fue crucial para permitir que la industria tucumana superase los mercados
regionales limitados y comenzara a abastecer el mercado nacional, proceso
que culmin con la primera crisis de superproduccin de 1895. En el caso del
vino, en cambio, la importancia relativa del aumento de la tarifa fue mucho
menor en la dcada de 1880, ya que la escasez mundial incida sobre los pre
cios y la calidad del vino importado cuando la produccin cuyana todava no
estaba an en condiciones de substituirlo efectivamente.
En la segunda mitad del siglo XIX el consumo per cpita de azcar creci6 mu
cho en Europa24 La gran transformaci6n del mercado internacional de az
car ocurri con el aumento de la producei6n, sobre todo de la remolacha
azucareca en el viejo continente. La innovaci6n tecnolgica industrial abara
t los costos y generaliz el uso del azcar refinada, artculo menos perecede
ro y preferido desde entonces entre los grupos de ingresos ms altos. La baja
mundial de precios alter6 la organizaci6n del mercado, que en esas dcadas
experiment6 los efectos de medidas proteccionistas y estmulos a la exporta

cin.
Desde la dcada de 1880 la produccin europea de azcar de remolacha igua
l a la de caa y los estmulos aplicados lograron que aquella duplicase el vo
lumen de sta en la dcada siguiente, a pesar que tambin aument el rea
cultivada con caa. El abaratamiento del transporte martimo y los menores
costos de produccin permitieron a los productores europeos invadir el mer
cado internacional, especialmente el de azcar refinada.
En la Argentina la demanda creca a un ritmo inusitado; es conocido el au
mento asombroso de la poblaci6n en las dcadas de 1870 y 1880, pero raras
veces se aprecia el alto poder adquisitivo de la nueva poblaci6n. Los salarios
rurales y urbanos eran elevados en el litoral y la poblacin inmigrante que all

470

JORGE BALAN

se instalaba reclamaba artculos que, como el azcar, se haban integrado re

cientemente a la dieta popular europea. La tarifa aduanera se convirti en el
mecanismo esencial que los productores provinciales solicitaron del gobierno
nacional, no para impedir la entrada del producto importado, que no podan
sustituir en su totalidad con la capacidad instalada, sino para mantener altos
los precios internos a pesar de la baja internacional y garantizar la rentabili
dad de las inversiones que realizaban.
Los debates parlamentarios de 1875,en los que triunf la tesis proteccionista
favorecida por las presiones del dficit fiscal, resultaron en la aplicaci6n des
25
de 1876 de una tarifa ms alta en la mayora de los artculos de consumo El
azcar comenz6 a pagar el 25 por ciento sobre el valor; pero en poco tiempo
frente a la baja de precios internacionales surgieron presiones para aumentar
la. Desde que Roca asumi6 la presidencia en 1880, polticos e industriales tu
cumanos insistieron en ese problema esencial para los intereses provinciales.
El poder ejecutivo solicit6 y obtuvo del congreso sucesivas alzas en la ley de
aduanas para 1883 y 1885; la primera fij6 una tarifa de 5 centavos por kilo, in
dependiente del tipo de azcar, y la segunda la subi6 a 7 centavos. El nuevo
gravamen superaba ampliamente el porcentaje anterior, sobre todo en los ti
pos ms baratos con los que competa el producto tucumano. Los aumentos
fueron presentados, sin embargo, con fines puramente fiscales, ya que los in
tentos de promover polticas proteccionistas chocaban con la oposicin cerra
da de crculos que las atacaban por razones ideol6gicas o por temores a una
guerra de tarifas que pudiera afectar las exportaciones argentinas.
El ejecutivo jug6 un papel definitorio en la aprobacin de las leyes de aduana
durante la presidencia de Roca; el gobierno nacional dependa casi exclusiva
mente de estos ingresos para cubrir los gastos involucrados en una poltica ex
pansiva de inversiones directas y garantas al capital privado, as como los que
implicaban el fortalecimiento del aparato burocrtico y militar imprescindible
para afianzar el poder central en las provincias y hacer efectivos los compro
misos electorales contrados por Roca. El gobierno se preocupaba tambin
por el aumento ms rpido de las importaciones que de las exportaciones; s
tas demoraban en responder a las inversiones que, en trminos inmediatos,
implicaban muchas compras en el extranjero y una fuerza de trabajo inmigran
te que demandaba artfculos importados. En 1885 el gobierno se vio forzado a
eliminar la convertibilidad de la moneda y al ao siguiente debi6 acudir a un
emprstito externo para salvar al Banco Nacional, pieza importante de la po
ltica econ6mica expansionista que haba sobreextendido sus crditos pbli
cos y privados.

La burguesa lucumana apel exclusivamente a conexiones personales direc

tas para hacer oir sus demandas frente al ejecutivo; polticos y empresarios
471

UNA CUES170N REGIONAL EN ARGEN17NA

azucareros, amigos de Roca y otros personajes importantes en el gabinete o el

congreso, utilizaban su posicin en redes de relaciones personales para comu
nicar la urgencia que el problema tena para la provincia. Diputados y sena
dores nacionales eran, naturalmente, embajadores de estos intereses en
Buenos Aires, combinando fcilmente un papel oficial con la bsqueda de fa
vores concretos para familiares y amigos polticos. La poltica tarifaria tuvo de
cuaJquier forma una oposicin leve esos aos que tampoco form grupos de
presin organizados. La Sociedad Rural, que expresaba los intereses ganade
ros pampeanos, no particip activamente en el debate, aunque los diputados
de provincias exportadoras expresaron temores a una reaccin negativa de pa
ses que, como el Brasil, exportaban azcar y compraban productos pecuarios
argentinos. Sin duda la eliminacin o reduccin de gravmenes a la exporta
'cin ganadera en la misma ley de aduanas, apacigu a dichos intereses. Tam
poco hubo, aparentemente, una oposicin abierta de los principales pases
exportadores europeos, Alemania y Francia, aunque el mercado argentino te
na importancia. Por una parte, las exportaciones de azcar refinada seguan
intactas, ya que la tarifa las encareca proporcionalmente menos y no exista
todava produccin nacional para reemplazarlas. Por la otra, los mismos pa
ses haban utilizado y seguan aplicando polticas proteccionistas a sus indus
trias azucareras. Pero ms que nada, quizs, vean en el progreso de la industria
azucarera argentina un cambio favorable, ya que los transformaba en expor
tadores de maquinaria industrial; los franceses dominaron rpidamente el
mercado tucumano de equipamiento para la produccin azucarera, mientras
que los alemanes hacan lo propio con las destileras de alcohol, importante
subproducto de la caa. Estos fueron artculos importantes de la agresiva po
ltica de expansin en exportaciones industriales seguida. por dichos pases.
Cuando Jurez Celman asumi la presidencia en 1886 los tucumanos temie
ron un vuelco en contra suyo en la poltica del gobierno. El presidente haba
sostenido posiciones anti-proteccionistas en los aos anteriores, que manten
dra en su presidencia, salvo cuando chocaron con realidades polticas con
tundentes. El partido en el gobierno tucumano desde 1884 haba apoyado a
otro candidato a la presidencia, quizs porque ste era ms favorable a una
poltica proteccionista; este error signific que el nuevo presidente tuviera ma
la disposicin para apoyar medidas que fortalecieran a sus enemigos polticos
en la provincia. En las discusiones sbre la ley de aduanas en 1886 el presiden
te hizo clara su oposicin a una proteccin mayor al sector azucarero; en cam
bio, pidi la aprobacin del congreso para otorgar una garanta a la primera
refinera que se construira en Rosario. Esta empresa, dirigida por un capita
lista porteo de gran influencia en asuntos financieros en el gobierno nacio
nal, tuvo un papel muy significativ<? en la continuada defensa de los intereses
azucareros de all en adelante 26. Esto se debi en parte a su gran peso econ

472

JORGE BALAN

mico, por ser una empresa grande y moderna que monopoliz la refinacin de
azcar por una dcada. Pero sobre todo porque la empresa incluya diversos
aliados poderosos: algunos industriales tucumanos se asociaron con los por
teos en la suscripcin del capital inicial;adems la compaa ampli sus re
cursos colocando un emprstito en Londres y, para contar con la tecnologa
ms moderna, import maquinaria y tcnicos de Alemania. Ubicada en Rosa
rio, el azcar cruda que compraba atravesaba el pas en ferrocarriles ingleses.
Esta combinacin de intereses era polticamente invencible.Al ao siguiente
de otorgarle la garanta, el congreso vot elevar la tarifa de importacin de
azcar refinada a 9 centavos desde 1888, conservando la tarifa anterior para
el azcar 'cruda; esta medida fue ahora defendida, naturalmente, como nece
saria para asegurar las ganancias de la empresa que pronto comenzara a fun
cionar y evitarle gastos al gobierno que las haba garantizado, lo que
efectivamente sucedi en la dcada siguiente an en aos de crisis para el sec
tor azucarer0 27
La tarifa fue esencial para asegurar precios internos altos durante la dcada
de 1880, mantenidos tambin desde mediados de la misma por la devaluacin
del papel moneda que encareca las importaciones. La poltica azucarera en
las dcadas siguientesvera la aparicin de sindicatos empresarios ygrupos de
presin que expresaron los intereses industriales por mecanismos formales y
en una labor poltica organizada, a pesar que dentro del sector se formaron a
menudo grupos opuestos, tanto a nivel provincial como nacional. Pero en los
aos 80 todava se canalizaron informalmente, desde Tucumn y Buenos Ai
res, presiones que fueron en direccin semejante y no encontraron una opo
sicin frontal por parte de otros grupos y clases sociales.
e)

La regulacin del mercado de vinos de 1890 a 1904

Los aumentos de la tarifa tuvieron un significadosecundario para la industria

vitivincola durante los aos 70 y 80. El constante aumento del precio interna
cional del vino mantena los precios internos altos y remunerativos para los
productores provinciales. Para conquistar una parte mayor del mercado, sin
embargo, stos deban hacer frente a cambios importantes en la industria yex
pandir el rea cultivada, mejorando la calidad del producto. En las dcadas
siguientes los vitivinicultores mendocinos lucharon para conseguir el apoyo
del gobierno nacional frente a otros sectores competidores en el mercado in
terno, lo que lograron mediante diversos mecanismoslegales de regulacin de
la produccin y comercializacin del vino28
En el plano internacional, el mismo fenmeno que haca subir los precios del
vino tambin incida en un deterioro de su calidad: la crisis francesa de la d

473

UNA CUES110N REGIONAL EN ARGEN11NA

cada de 1880. El vino que llegaba a la Argentina en los aos 80 era ms caro
que antes y de calidad dudosa y variable. La demanda interna creca ms que
la del azcar, ya que el vino era parte tradicional de la dieta en los pases de
emigracin y su consumo muy acentuado en la poblacin rural, especialmen
te masculina y adulta, que predominaba segn nuestras estadsticas inmigra
torias. La demanda de la poblacin estable creca estacionalmente con la
inmigraci golondrina, casi exclusivamente compuesta por hombres que ve
nan a trabajar en las cosechas cerealeras. La Argentina se convirti en las l
timas dcadas del siglo en uno de los principales importadores netos mundiales
de vino a pesar de su poblacin reducida, comprando tanto como Inglaterra
o Estados Unidos29. El vino era una de las principales categoras, por su va
lor, en las estadsticas de importacin argentina y el impuesto que gravaba su
entrada constitua ~n ingreso muy importante para el gobierno nacional30
Algunos miembros de la oligarqua mendocina tuvieron clara conciencia de la
oportunidad que ofreca esta coyuntura para la industria provincial. El gobier
no rnendocimo tom a principio de la dcada del 80 diversas medidas para fa
vorecer la plantacin de vias, exonerndolas de impuestos provinciales,
mejorando el sistema de riego y ampliando el crdito oficial a la produccin,
adems de favorecer la radicacin de inmigrantes europeos en la provincia pa
ra resolver la escasez de mano de obra agrcola. Algunas de estas polticas pre
cisaban del apoyo del gobierno nacional, que mostr desde comienzos de la
dcada gran receptividad a las demandas provinciales. La caja de resonancia
en la que incidan dichas demandas dentro del gobierno nacional fue en los
aos 80 el Departamento Nacional de Agricultura, por cuyo intermedio la pro
vincia logr un apoyo tcnico importante para renovar la agricultura viate
ra. Su director estaba familiarizado con sus problemas y conoca bien a los
polticos provinciales, lo que le permiti en muchas ocasiones ser vocero de
los intereses provinciales frente al gobierno nacional 31. Algo semejante ocu
rra con el Banco Nacional, cuya sucursal mendocina favoreci la expansin
viatera32. La inauguracin del ferrocarril trajo al presidente Roca y sus mi
nistros a Mendoza, donde una gran exposicin mostr los avances de la pro
duccin vitivincola en la que los gobiernos nacional y provincial tenan las
esperanzas puestas. Roca conoca la provincia bien; su gobernador, antiguo
colega de armas, era pieza importante de la liga que lo haba llevado al poder.
El candidato favorecido para la sucesin mendocina que lo recibi oficialmen
te a su llegada como presidente de la exposicin, haba sido compaero de es
tudios suyo en la escuela secundaria {tambin lo haban sido los directores de
Agricultura y del Banco Nacional)33. Dos aos despus, cuando Roca haba
terminado su perodo presidencial y parta en viaje a Europa, el gobernador
mendocino le encarg el trmite para conseguir un emprstito para mejorar
el sistema de riego y fundar un banco provincial34

474

JORGE BALAN

La coyuntura del mercado internacional de vinos fue favorable no slo para la

burguesa mendocina sino tambin para los industriales del litoral. En Buenos
Aires y Rosario apareci en la dcada de 1880una industria nueva para suple
mentar o reemplazar al producto importado; sta era semejante a la que se
instalaba en los centros urbanos franceses para aumentar la oferta de vino ba
rato frente a la escasez del producto natural. El rentable negocio del vino atraa
nuevos competidores y se volva a fines de la dcada muy complejo, tanto que
los actores involucrados no siempre tenan una idea clara de cmo funciona
ba o qu efectos tendra la legislacin que el gobierno nacional comenzaba a
introducir para regularlo; los propios legisladores y sus asesores tcnicos tam
bin mostraron bastante confusin al respecto. Es importante entender den
tro de este panorama los puntos de convergencia y oposicin de intereses
desde el punto de vista de la burguesa mendocina, para indicar los objetivos
que sigui y las formas en que se organiz la defensa de intereses provincia
les.
Algunos importadores porteos eran tambin compradores de vino cuyano,
sobre todo desde que el producto europeo se encareci; especialmente los im
portadores de vino italiano solan cortarlo con vinos mendocinos con bastan
te xito. Otros, sobre todo introductores de vino espaol de alto contenido
alcohlico, aparentemente utilizaban otros productos para aumentar el volu
men y disminuir el precio. Los primeros eran parcialmente competidores de
la industria mendocina y parcialmente socios encargados de la comercializa
cin, sobre todo hasta fines de siglo ya que ninguna bodega mendocina venda
todava sus vinos directamente en el mercado consumidor. Todos ellos, ade
ms, se confrontaban con un grupo nuevo de productores de vinos de pasas y
vinos artificiales, que no traan vino ni lo compraban al interior. Algunas ca
sas porteas, sin embargo, probablemente vendan y manipulaban todos estos
vinos diferentes, nacionales e importados. En la defensa de intereses opues
tos a los mendocinos, hubo tres grupos que contaron en distintos momentos.
Primero, las cmaras de importadores, agrupadas por nacionalidad y apoya
das desde los consulados respectivos: francs, italiano y espaol35 Segundo,
los industriales urbanos, fabricantes de vinos de pasas y artificiales, que a me
nudo eran tambin licoristas y se agruparon dentro de la Unin Industrial Ar
gentina. Y tercero los comerciantes de vino, mayoristas y minoristas,
agrupados en las ligas de almaceneros. En los tres casos haba un predominio
de inmigrantes espaoles e italianos.
Aunque la demanda de vino era alta, el aumento de su precio provocaba f
cilmente su desviacin hacia sustitutos, dentro de la misma lnea (otros vinos)
o fuera (alcohol, cerveza). El objetivo de los productores cuyanos no poda
ser, entonces, el de obtener aumentos en los precios sino el de asegurarse que

475

UNA CUESnON REGIONAL EN ARGENnNA

los de sus competidores fueran ms altos que los suyos y estos razonablemen
te bajos. Otro objetivo complementario fue el de eliminar la competencia des
leal, es decir, la de productores de vino que no usaban uva natural, sino pasas
de uva o qumicos, con costos muy inferiores. La legislacin de impuestos in
ternos y n menor medida la de aduanas fue utilizada para lograr dichos ob
jetivos hasta 1904; la ley de vinos, aprobada ese ao en reemplazo de otra que
rega desde 1893, sirvi para erradicar la competencia de vinos artificiales. El
proceso no es fcil de seguir ya que las medidas adoptadas por el gobierno na
cional sufrieron marchas y contramarchas, porque su impacto en el corto pla
zo no era cierto ysobre todo porque la burguesa mendocina no actu en forma
coherente y precisa durante el perodo sino que mostr fracturas internas im
portantes, originadas tanto en la competencia entre productores provinciales
como en las divisiones polticas que sufra la oligarqua36
En 1890 el presidente Pellegrini propuso diversas medidas para confrontar la
crisis fiscal y financiera que se agravaba con la disminucin de las importacio
nes; entre ellas sobresali la leyde impuestos internos que, votada anualmen
te, se constituy en una fuente sustancial de ingresos. La propuesta inicial
inclua impuestos al consumo interno de vinos Yazcar, junto con el alcohol,
la cerveza, el tabaco y los naipes, pero fue rechazada. El vino natural de he
cho slo pag un impuesto interno entre 1898 y 1903; otros vinos, sin embar
go, comenzaron a pagarlo antes y sufrieron un gravamen ms alto que el vino
natural durante dichos aos. Los representantes mendocinos en el congreso
cumplieron un papel esencial para lograr esta situacin favorable, influyendo
a travs de la elaboracin de la ley de presupuesto en la cmara de diputados.
De igual forma lograron sancionar leyes de aduana que mantuvieron la tarifa
del vino natural al mismo nivel (a pesar de presiones para reducirla) mientras
que la aplicada a las pasas de uva, importadas para fabricar vino, subi noto
riamente en 1891. El debate sobre esta ltima tarifa trajo la primera confron
tacin entre los intereses de la burguesa provincial, defendidas desde el
congreso y por el Departamento de Agricultura, y los de la burruesa indus
trial portea, cuyo portavoz fue la Unin Industrial Argentina3 . El xito le
gislativo ms importante del perodo fue la aprobacin de la ley de vinos de
1904,que prohibi la fabricacin de vinos artificiales y de pasas, anteriormen
te tolerada aunque desde 1893 se exiga que los productos respectivos lleva
sen un rtulo indicativo para diferenciarlos del vino natural.
A fines de siglo la burguesa provincial comenz a organizar grupos de pre
sin diferenciados del estado; en 1895 se cre la primera asociacin de pro
ductores, bajo el amparo del gobierno provincial que lo otorg un subsidio.
En 1904se fund otra organizacin, ya a nivel nacional (incluyendo a produc
tores mendocinos y sanjuaninos), en la que figuraban en pepeles directivos di

476

JORGEBALAN

putados y senadores nacionales de las provincias productoras; ella tendra un

papel muy importante como grupo de presin en distintas reas de la polti
ca nacional y provincial. Aunque no reciba subsidios, la vinculacin con el sis
tema oligrquico era obvia todava y su papel slo poda ser secundario en
relacin a los contactos directos en el gobierno que tena la burguesa mendo
cina mediante la representacin provincial en el congreso y las amistades per
sonales38 El intrincado tejido de burguesa y oligarqua fue esencial para
influir en la poltica econmica nacional, pero tambin complic muchas ve
ces el proceso de defensa de intereses provinciales. Por ejemplo las rivalida
des polticas, nacionales y provinciales, hicieron que la aprobacin de la ley de
vinos de 1904 se complicase innecesariamente: el proyecto elaborado por un
diputado mendocino se opuso en largos debates a otro, apoyado por un sena
dor de la misma provincia y su acrrimo enemigo en el momento, debiendo
postergarse la decisin un ao a pesar que las diferencias eran mnimas 39.
La burguesa mendocina sigui contando en las dcadas de 1890 y 1900 con
los contactos polticos que le daba su participacin en el sistema oligrquico
y que le haba permitido en los aos 80 un acceso directo al gobierno nacional
eficiente para obtener sus objetivos ms inmediatos. La formalizacin de aso
ciaciones de inters que exiga la complejidad creciente de la sociedad argen
tina (para contrabalancear, por ejemplo, a cmaras de importadores y
asociaciones de industriales porteos) y la burocratizacin del aparato estatal
no haban logrado destruir la eficacia de un sistema de relaciones personales.
Estas unan con vnculos polticos, familiares y econmicos a industriales viti
vincolas, representantes en el congreso y miembros del gabinete y de la elite
administrativa y poltica nacionales. Los industriales e importadores porteos,
por lo contrario, no participaban en estas redes. Por una parte, el peso de los
inmigran les recientes excludos de la poltica era muy grande como para ha
cerlo; por la otra, los policos porteos que s participaban de ella, aunque a
veces canalizasen las demandas de aqullos, difcilmente pudieran considerar
las como prioritarias40. El cambio visible en la sociedad y economa entre 1880
y principios de siglo no impeda que las vinculaciones intra-oligrquicas con
tinuasen operando como principal mecanismo poltico en las decisiones del
estado nacional, ni que las disputas intra-oligrquicas se reflejasen en ellas.
La regulacin del mercado en favor de la industria provincial en el perodo
mencionado permiti su crecimiento y transformacin, que trajeron cambios
notorios en la burguesa del vino. En primer lugar, el negocio del vino se reor
ganiz rpidamente con el surgimiento de bodegas exportadoras en Meado
za, grandes compradores locales del vino producido por multitud de bodegas
menores; la creacin de un mercado de vino de traslado, como se lo conoce
hasta hoy en da, alter las reglas de juego de la economa vitivincola. En se

477

UNA CUES170N REGIONAL ENARGENTINA

gundo lugar, las principales bodegas mendocinas comenzaron a distribuir sus

productos en las grandes ciudades, abriendo sucursales all y a menudo tras
ladando sus oficinas administrativas a Buenos Aires. Muchos industriales del
vino, junto con otros miembros de la oligarqua provincial, comenzaron un r
pido proceso de porteizacin que los converta en miembros de la burguesa
nacional, ms que provincial. Por ltimo, el contingente de inmigrantes euro
peos que ahora llegaban en forma masiva a Mendoza alter la composicin-de
todas las clases en dicha provincia, como lo haba hecho en el litoral, incluyen
do a la burguesa. Aunque su inclusin poltica fue lenta, la burguesa inmi
grante en ascenso econmico y social comenz a operar de inmediato como
factor pasivo pero de peso creciente en una sociedad de cambi041

d)

La regulacin de la produccin y la monopolizacin provincial

El crecimiento de las economas provinciales permiti encarar polticas en una

gama amplia de problemas en los que los gobiernos podan actuar por sobre
los intereses opuestos de diversos sectores de la burguesa y fuera del control
directo del gobierno nacional. Ac discutir brevemente un rea particular
mente relevante que encararon los dos gobiernos provinciales cuando las dos
industrias maduraron al punto de suplir casi totalmente las necesidades del
mercado interno: la regulacin de la produccin.
En 1895 Argentina dej de importar azcar; por algunos aos tuvo un exce
dente que presionaba negativamente sobre los precios internos. De all en ade
lante la industria azucarera tendi a oscilar entre ciclos de superproduccin y
otros de escasez, oscilaciones a veces violentas acompaadas por alzas y bajas
de magnitud en el precio. Tucumn tuvo, hasta 1920, el virtual monopolio, ya
que produca el 80% del total nacional42 Desde los primeros aos de la dca
da de 1890 hubo sectores que propugnaron una poltica de limitacin de la
produccin para mantener los precios, pero los mltiples intentos fueron re
lativamente fallidos, logrando slo efectos de corto plazo. Una situacin se
mejante present el mercado de vinos desde 1902, cuando el descenso de los
precios internos reflej en gran medida la creciente produccin mendocina
que, sin capacidad fsica y financiera para ser retenida, fue volcada a un mer
cado deprimido. Otras crisis aparecieron en 1914 y 1929 cuando la presin de
excedentes y la concentracin de la produccin en una provincia llev a im
plementar polticas para canalizarlos fuera del mercado y limitar el rea cul
tivada. En estos casos le cupo al gobierno provincial tomar la iniciativa; slo
despus de 1930 el estado nacional cre organismos para regular las industrias
azucarera y vitivincola, aunque en aqulla exista el precedente importante
del laudo Alvear de 1928.

478

JORGEBALAN

La poltica de defensa de precios basada en la limitacin de la producci6n o

la destrucci6n de excedentes implicaba dos problemas diferentes, el primero
interno a los sectores productivosy el segundo entre las provinciasproducto
ras y las consumidoras. Una poltica de limitaci6n del rea cultivada o cose
chada enfrentaba a agricultorese industrialesy,entre stos, a empresarios con
distinto peso en el mercado y diversosgrados de integraci6n vertical. Los in
tereses del vinoy del azcar mostraron,apenas surgierontentativasde esta na
turaleza, grandes divisiones internas que no se perciban pblicamente. Las
tentativasde unificaral sector se basaban en el poder del gobierno provincial,
dado el fracaso de las organizaciones gremialesy las limitacionesque enfren
taban los sectores ms concentrados en las dos industrias para imponer sus
condicionesa los otros productores. En Tucumnel gobierno provinciallegis
16 limitaciones a la produccin en 1902, mientras que en Mendoza las autori
dades provinciales favorecieron la formaci6nde una cooperativa semi-estatal
que regulase el mercado de uvaen 1903; ambos modelosfueron reformulados
y puestos a prueba nuevamenteen sucesivas crisis43 Estlegislaci6n, sin em
bargo, no poda prosperar sin un alto grado de consenso.En los hechos llev
a un agravamiento de los conflictos polticos en las provincias debido a que
los gobiernos provinciales no pudieron acallar las sospechas, probablemente
fundadas, que el arreglo dispuesto favoreca a algunos sectores sobre otros.
Los gobiernos provinciales recurrieron a la legislacin impositiva con el obje
to de regular la oferta y limitar la producci6n futura; eran impuestos a la sali
da de productos fuera de la provinciapara obligar a todos los productores a
someterse a un control comn y tambin para financiar monopoliosestatales
que compraran toda la producci6ny regularan su salida a los mercados con
sumidores. La legislaci6n fue juzgada inconstitucional por la Corte Suprema,
en juicios levantados por empresarios disconformes44 El fracaso, a pesar de
ello, fue relativo: coyunturalmente las medidas permitieron sostener los pre
cios,ya que las leyesfueron aplicadas hasta tanto declaradas inconstituciona
les. Ms a largo plazo, esta legislaci6n promovi6 en Mendoza la
transformaci6n de la estructura productiva interna, con el crecimiento de
grandes bodegas exportadoras que compraban los vinosde otras menores; en
los aos siguientes las tres mayores regularon el mercado y tendieron a fijar
precios de venta. En Tucumn el resultado fue diferente debido a que la de
manda creca ms lentamente y a la competencia en aumento de la produc
cin de otras provincias.
Los intentos de utilizar el monopolio provincial para sostener los precios in
ternos agravaron los conflictosya manifiestos entre provincias productoras y
consumidoras,que en realidad significaban la oposicinentre oligarquaspro
vinciales ylas clases mediasyobreras de lossectores rural y urbano en laspro

479

UNA CUESTlON REGIONAL EN ARGENTINA

vincias del litoral pampeano. Estos pagaban precios altos por dos artculos
de consumo bsicos desde haca dos dcadas; pero slo desde principios de
siglo comenzaron a tener alguna representacin poltica y hallaron apoyo en
las burguesas del litoral. Algunos sectores de stas tenan un inters directo
en el problema, sea porque el precio de los artculos de consumo afectaba el
poder adquisitivo de los salarios que deban pagar, presionndolos hacia arri
ba, o porque tales artculos eran insumos importantes en sus industrias, como
lo era el azcar para muchas fbricas de productos alimenticios que surgan
entonces en Buenos Aires.
La legislacin proteccionista, sobre todo a la industria azucarera, enfrent a
partir de entonces la oposicin abierta de estas clases que se hicieron oir in
variablemente en el congres045 El radicalismo y la minora socialista por la
capital desde 1904 fueron contrarios a dicha legislacin; la divisin de los vo
tos en la cmara de diputados estuvo dada por cortes ms geogrficos que par
tidarios: los representantes de las provincias pampeanas tendan a formar un
bloque, mientras que los del interior formaban otro, en los asuntos concer
nientes a la tarifa azucarera o los impuestos internos46 La confrontacin se
hizo ms aguda cuando las provincias del interior monopolizaron la oferta in
terna e intentaron a travs de esta situacin favorable mantener altos los pre
cios.
Los intereses del vino y el azcar entraron en colisin tambin a nivel inter
provincial, cuando algunas provincias comenzaron a aplicar impuestos al con
sumo de artculos que no producan, imitando a los impuestos aplicados por
las provincias productoras. En el caso del vino, dada su fcil sustitutibilidad,
los impuestos perjudicaban notoriamente a estas ltimas y en los dos casos sig
nificaban una transferencia de ingresos hacia aqullas. Esta era otra indica
cin de que, consolidado el proceso de sustitucin de importaciones en un
sector en que difcilmente podra continuarse hacia otras ramas, la oposicin
entre provincias pareca hacerse ms radical. Sin embargo, sta pareca ser
ms aguda de lo que era en realidad, ya que las industrias del vino y del az
car incluan entonces capitales extra-regionales que haban sido los ms inte
resados en regular la produccin y mantener los precios altos. Bajo estas
condiciones externas, agregadas a los conflictos y rivalidades internas a las dos
provincias, result imposible proseguir una lnea sostenida de defensa basada
en la monopolizacin de un producto.

480

JORGfi BALAN

3.

CONCLUSIONES

En este trabajo intent mostrar los lineamientos de una cuestin regional en

la Argentina durante el perodo formativo de la sociedad yel estado naciona
les, cuando acabado el largo trecho de guerras civiles se reestructuraron las
relaciones entre las regiones del pas. Lo hice desde el punto de vista de dos
provincias del interior que hallaron un papel complementario dentro del pro
ceso econmico liderado por el sector externo en las provincias pampeanas.
El foco del anlisis se centr en el papel jugado por las burguesas de aquellas
provincias en la implementacin de polticas econmicas que, a travs de la
proteccin de sus productos en el mercado interno, resultaron en un rpi
do desarrollo de las economas regionales que ellas dirigan. La tesis sosteni
da es que dicho papel fue importante por la conjuncin de tres elementos
interrelacionados. Primero, la insercin de las burguesas del vino y el azcar
en las oligarquas provinciales, cuyo poder result consolidado dentro del nue
vo orden poltico que cristaliz en 1880, le dio fcil acceso al poder nacional y
provincia]; segundo, hubo receptividad dentro del aparato estatal para deman
das que provenan de oligarquas provinciales que constituan su principal ba
se de poder y con las que estaban unidas por redes de relaciones muyestrechas,
sociales y econmicas; adems porque a menudo dichas demandas eran con
gruentes con otros objetivos; y tercero, la vinculacin de los intereses de aque
Dasburguesas con los de otras clases ygrupos extra-regionales fue en muchos
casos de alianza o al menos de no interferencia; las oposiciones y con Ilictos de
importancia se dieron s610 con sectores de la burguesa industrial portea de

origen inmigrante y con las clases medias y populares en las provincias pam
peanas, polticamente dbiles hasta los primeros aos de este siglo. Estas con
diciones polticas y sociales hicieron posible la consolidacin inicial de las
industrias provinciales y compusieron una peculiar triangulacin de la cues
tin regional entre oligarquas provinciales, el Estado nacional y otras clases
sociales. Ellas iran cambiando como consecuencia del mismo proceso hist
rico al que haban dado lugar y recompondran el esquema de dicha relacin
triangular.
El xito de la poltica impulsada por las burguesas provinciales y apoyada des
de el aparato del estado nacional llev a un crecimiento acelerado que trans
form la estructura productiva de los sectores e introdujo cambios sustanciales
en las sociedades regionales. Las industrias azucarera y vitivincola, aunque si
guieron localizadas en las provincias del interior, paulatinamente dejaron de
estar identificadas con las burguesas locales por ms que stas continuasen
como principales empresarias de los sectores. Los capitales extra-regionales
tomaron rpidamente inters en ellas a travs de inversiones en el ferrocarril

481

UNA CUE~TlON REGIONAL EN ARGENTINA

que transportaba sus productos,la comercializaci6n,la provisinde maquina

ria, la financiaci6n de la producci6n e inversiones directas aunque stas lti
mas fueron limitadas. El aumento en la escala productiva tambin implicque
an las empresas que continuaron siendo de propiedad de capitales provin
ciales trasladasen sus oficinas y el control a la ciudad de Buenos Aires, cam
bios que se profundizaron con el tiempo y le hicieron perder en gran medida
su identificaci6n regional:
Las transformaciones econ6micas, entonces, fueron "nacionalizando" las in
dustrias a pesar de la localizacin provincial't7. La poltica de defensa secto
rial fue con ello desligndose del ncleo provincial del sistema oligrquico.
Mientras, la sociedad provincial misma se transformaba: los cambios sustan
ciales que las industrias azucarera y vitincola introdujeron en Mendoza y Tu
cumn se vieron reflejados en la aparici6n y fortalecimiento de clases nuevas
yen un deterioro creciente del control ejercido por una clase propietaria mul
tifactica, Obviamente stos fueron parte de transformaciones que ocurran a
nivelnacional, pero en las provincias del interior de economa menos dinmi
ca el control oligrquico perdur mucho ms. En ellas las clases dirigentes lo
calescontinuaron monopolizando el poder basadas en su vnculocon el estado
nacional,del que dependieron cada vez ms para la distribucin de beneficios
entre la clientela poltica local.
Las provincias del interior con mayor dinamismo, en cambio, ofrecieron un
panorama poltico cada vez ms complejo que deba incorporar de alguna for
ma a los nuevos grupos soeiales48 .
La crisis del estado oligrquico, planteada por cambios polticos y sociales a
nivelnacional, alter6 las reglas del juego para la defensa de intereses sectoria
les y provinciales.Estos no pudieron expresarse ms por la va de redes infor
males y multifuncionales ni apelar slo al peso poltico de las oligarquas
provinciales. La contrapartida fue el peso creciente de las clases medias yma
sas populares, an en perodos de participacin poltica restringida, cuyacon
centracin en las ciudades del litoral rest6 posibilidades de maniobra a las
oligarquas. En otras palabras, la formaci6n de una estructura de clases a ni
velnacional, por ms que permanecieran yse agravaran fuertes desequilibrios
regionales y la diferenciaci6n espacial en la distribucin de sectores econmi
eos, afect tanto a las clases propietarias como asalariadas y transform los li
neamientos de la cuestin regional que nos ocup aqu. En aos posteriores a
los discutidos en este trabajo, aproximadamente desde la segunda dcada de
este siglo,las industrias azucarera y vitivincola continuaron generando deba
tes polticos alrededor de ellas, sobre todo en los perodos de crisis, mientras
el estado nacional tomaba un papel creciente pero a menudo ineficaz en su re
gulacin. Los trminos del debate, sin embargo, ya eran otros. Ahora las ba
482

JORGEBALAN

ses del estado nacional no se encontraban tan slidamente como antes en las
oligarquas provinciales y el problema de las industrias regionales, cuando se
plante, dej de ser slo el de la defensa de intereses burgueses locales.
Cabe preguntarse, por ltimo, qu implicaciones tiene el anlisis de dos casos
exitosos de integracin en la divisin del trabajo nter-regional para otras
provincias menos favorecidas. No son inmediatas ni sencillos, porque no conta
mos con buenos estudios sobre el conjunto de provincias del interior pero
sabemos lo suficiente como para pensar que constituyeron una categora hete
rognea. Sin embargo, vale la pena aventurar algunas hiptesis ya que ellas
seran relevantes tambin para una mejor comprensin de los casos exitosos
mismos, obligndonos a explicitar el por qu crucial de su posicin ventajosa
dentro del panorama interior. Se trat en efecto, de una excepcionalidad
explicable por el peso poltico relativo de las oligarquas provinciales de Thcu
mn y Mendoza en comparacin con otras? Tal conclusin podra desprender
se quizs de una lectura superficial de los argumentos presentados en las
pginas anteriores. Nada nos hace pensar, sin embargo que ese fuera el caso de
Mendoza, aunque en muchas ocasiones se ha sugerido que s haya sido el de
Tucumn: la presencia continuada de figuras polticas prominentes en la escena
poltica nacional nacidas en dicha provincia ha servido para fundamentarlo.
Pero la comparacin entre las dos provincias nos hace pensar que no fueron
favoritismos peculiarmente marcados por dicha presencia, sino ms bien la
participacin en el sistema oligrquico que beneficiara a cualquier provincia
de alguna importancia49.
Los problemas eran otros: qu polticas favorables podran demandar las res
pectivas oligarquas provinciales del gobierno nacional, con qu posibles efec
tos sobre las economas regionales y con qu probabilidad de xito. Esta ltima
era afectada por la congruencia entre los intereses provinciales y las necesidades
percibidas por el gobierno nacional (aumentar la recaudacin o disminuir la
deuda externa, por ejemplo) y por la oposicin presentada por otros grupos
polticamente relevantes. La ventaja comparativa de tucumanos y mendocinos
radic, en resumen, en el nucleamiento temprano de los intereses provinciales
en sectores con posibilidades grandes de ampliacin; en la receptividad del
gobierno central a menudo explicable por ser compatibles sus necesidades con
las medidas solicitadas; y en la debilidad de la oposicin. Otras provincias no
tenan posibilidades semejantes, por carecer de recursos apropiados, porque
estos se prestaban a una insercin mucho ms parcial o marginal de sus econo
mas o, en algunos casos, por la mayor distancia o el desfasaje temporal en su
integracin a la economa nacional. Esto no quiere decir que hayan escaseado
favores que pedir o les hayan sido sistemticamente negados; la ampliacin del
gasto pblico federal y su manipulacin local, por ejemplo, fue un

483

UNACUESTIONREGIONALF.N ARGENTINA

beneficio buscado por casi todas. Pero estos y otros favoritismos poco hacan
por dinamizar las economas regionales yen la misma medida por incremen
tar los recursos independientes de los gobiernos provinciales, eventualmente
restndoles autonoma del gobierno central.

NOTAS
1 Agradezco los comentarios crticos de los participantes en el Seminario,
especialmente de Jos C. Chiaramonte y Carlos Sempat Assadourian, as
como de mis colegas en el CEDES, en particular, Osear Oszlak. Este art
culo est basado en un trabajo de investigacin realizado gracias al apoyo
financiero del PISPAL y del Social Science Research Council. Fue escrito
mientras disfrutaba de una beca de la Fundacin Guggenheim.
2 Las dos cuestiones tienen una genealoga principalmente marxista; la cues
tin agraria fue discutida especialmente en conexin con la revolucin ru
sa y est asociada con el libro de Kautsky, mientras que la urbana se asocia
con los anlisis recientes sobre el consumo y la reproduccin de la fuerza
de trabajo, especialmente en los trabajos de Castells. No recuerdo que la
expresin "la cuestin regional" haya sido utilizada antes de este semina
rio, pero tiene algunas reminiscencias con la cuestin nacional, otra tem
tica de principios de siglo.
3 La diferencia entre la Amrica espaola y la portuguesa fue importante a
este respecto. Brasil mantuvo la identidad territorial y experiment meno
res conflictos interregionales que los que asolaron a la mayora de los pa
ses hispanoamericanos en el siglo XIX, al amparo de la unidad imperial;
este tema, muy comn en la historiografa brasilea, ha recibido menos
atencin en la de habla castellana (Baln, 1974).
4 El problema ha sido sealado a un nivel muy general por Cardoso y Falet
to (1969) en su anlisis de las situaciones de dependencia.
S Esta perspectiva sobre los cambios en la problemtica poltica yeconmi
ca de las relaciones entre regiones me fue sugerida por el trabajo del CE
BRAP (1976).
6 Vase el trabajo clsico sobre la intervencin federal en la Argentina (Som
mariva, 1929).
7 En realidad-el caso argentino es muy atpico en el continente por la rapi
dez del proceso de integracin de la economa capitalista, debido a la de- .

484

JORGE BALAN

bilidad de las estructuras anteriores con una escasa base demogrfica y al

avance arrollador de la economa exportadora.
8 Con matices, esta posicin ha sido sostenida por el llamado revisionismo
histrico argentino, aunque la sntesis presentada no hace justicia a sus me
jores exponentes. Una versin ms sofisticada pero asimilable fue presen
tada por Rofman y Romero (1973). Gimnez Zapiola (1975) discute el caso
tucumano tambin adoptando una posicin crtica frente a las tesis revisio
nistas.
.
9 El tema de la base rentstica del estado nacional es ms complejo de lo que
resulta en esta presentacin. Haba razones polticas pero tambin tcni
cas en la preferencia por recursos aduaneros, y el problema fue discutido
en detalle alrededor del texto constitucional por su autor (Alberdi, 1964).

10 El desarrollo de la economa argentina durante este perodo es discutido

en forma resumida por Gallo y Corts Conde (1972).
11 Sobre la poltica del perodo 1880-1916, vase el excelente ensayo de Ga-'
110 (1975), Ysobre todo por su anlisis de las relaciones entre el ejecutivo
nacional y las provincias, el libro de Natalio Botana (1977).
12 El trabajo clsico sobre la burguesa terrateniente es el de Oddonc (1956);
en cuanto al debate sobre la proteccin a la industria en el caso de la lana,
vase el trabajo de Chiaramonte (1971).
13 A pesar dc su importancia, la historia de estos sectores est todava por ser
escrita. Sabemos muy poco sobre las grandes casas acopiadoras de cereal,
los banqueros y financistas; probablemente la investigacin detallada en
cuentre que existan competencias y conflictos marcados entre diversos
sub-sectores, vinculados con capitales de diferentes orgenes.
14 El crecimiento de la industria argentina y el de las importaciones industria
les, entre las cuales las inglesas parecan ceder terreno a las alemanas, nor
teamericanas y francesas, fue descrito en forma detallada a fines de siglo
por un diplomtico britnico: vase WorthingLon (1899).
15 La estructura social de la regin cerealera fue analizada por Scobie (1968),
mientras que el libro reciente de Gallo toma las primeras expresiones po
lticas de los colonos santafecinos y el impacto de los precios internos so
bre ellos(1976).
16 El mejor trabajo reciente sobre los cambios en las clases urbanas y su re
lacin con las transformaciones polticas y el ascenso del radicalismo es el
de David Rock (1975).

485

UNA CUES710N REGIONAL EN ARGEN71NA

17 El aumento de los recursos provinciales fue analizado en otro trabajo nues

tro (Baln y Lpez, 19n).
18 Vase el interesante trabajo de Manzanal (1976) a este respecto. Vase
tambin el importante trabajo reciente de Goodwin (1977), quien argu
menta que el Central Argentino fue un caso de construccin anterior a la
demanda y seala algunas motivaciones polticas claras.
19 La administracin del ferrocarril permiti, por ejemplo, el envo de hom
bres armados para provocar (o detener) la revolucin provincial. Los vo
tos de peones del ferrocarril eran tambin un arma importante. El control
sobre el ferrocarril era, entonces, un recurso importante del partido situa
cionista a nivel nacional y de los sectores aliados en la oligarqua provin
cial.
20 Sobre el gobierno Jurez Celman y la venta de los ferrocarriles, vase Som
mi (1957). El caso del Andino es ms complejo dado que la transferencia
de la extensin a Mendoza estaba prevista en el contrato original. Ver al
respecto Fleming (1976).
21 El gobierno tucumano haba favorecido a Bernardo de Yrigoyen por sobre
Jurez Celman en las elecciones de 1886, mientras que el mendocino fue
el primero en confrontar al presidente por su candidatura para la sucesin,
lo que le cost el cargo al gobernador de Mendoza.
22 Sobre la participacin del capital ingls en la vitivinicultura mendocina y
su relacin con la expansin ferroviaria de principios de siglo, vase el in
forme del cnsul britnico, W. Mackie (1914).
23 Esta seccin se bas en parte en los datos ofrecidos por D. Guy (1978).
Agradezco a 'su autora el permiso para utilizar su manuscrito antes de la
publicacin.
24 Vase Deerr (1949).
25 Sobre los debates y las tendencias proteccionistas, vase Chiaramonte
(1971).
26 Sobre la influencia de Ernesto Tornquist y la Refinera Argentina vase
Guy (1977).
27 La defensa del sector azucarero, una vez establecida la capacidad indus
trial, poda basarse en una situacin de hecho; por ello es importante ana
lizar la tarifa en los comienzos de la sustitucin de importaciones ms que
en el sostenimiento de la rentabilidad del sector.

486

JORGE BALAN

28 El mercado internacional de vinos, mucho ms restringido que el de az

car, no ha sido estudiado en profundidad salvo desde el punto de vista fran
cs. Una buena descripcin de la poca puede encontrarse en Semp
(1898).
29 De las exportaciones francesas, la Argentina representaba en la dcada de
1880 entre ellO y el 20 por ciento, segn el ao, un mercado semejante al
alemn o al ingls; en las dcadas siguientes creci sobre todo la importa
cin de Espaa e Italia. Vase Semp, obra citada.
30 Cabe subrayar la dependencia del estado nacional de impuestos a la im
portacin de artculos de consumo directo y su contrapartida, la carga tri
butaria leve que tenan los sectores propietarios y de ingresos altos en
general; Vzquez Presedo (1974) presenta un resumen de las estadsticas
argentinas de importacin.
31 Vase, por ejemplo, su pedido de apoyo al gobierno nacional para la in
dustria vitivincola, en el Boletn del Departamento (Victorica, 1882).
32 La principal figura en la expansin viatera mendocina de la dcada de
1880 fue T. Benegas, por mucho tiempo gerente del Banco Nacional, pri
mero de la sucursal rosarina y luego en Mendoza, donde haba contribui
do a fundar el primer banco provincial; el presidente del Banco Nacional,
W. Pacheco, era un viejo amigo de aqul.
33 Todos ellos estudiaron en la escuela fundada por Urquiza en Concepcin
del Uruguay en la dcada del 50, donde acudieron numerosos jvenes de
las oligarquas provinciales que luego formaran parte del roquismo.
34 Vase la interesante carta de Roca a Benegas en la que le cuenta cmo,
acompaado de otro poltico mendocino de primera importancia, haba
podido verificar en Burdeos los manejos que se haca con los vinos de ex
portacin, expresando su certeza que la produccin mendocina, ayudada
por las obras de riego y el bancoproyectados con aquel emprstito, elimi
nara el vino importado del mercado argentino; Roca a Benegas, 1887.
35 La competencia entre los exportadores europeos y las cmaras de impor
tadores en Buenos Aires era grande y presionaban en direcciones encon
tradas en el congreso, sobre todo cuando se debata la forma de aplicacin
de la tarifa o las restricciones al vino importado, ya que el vino espaol, de
mayor tenor alcohlico, pagaba un impuesto ms alto y ocasionalmente co
rra el riesgo de ser el{c1udo por ello del mercado.
36 No hemos discutido en este'contcxto la rivalidad entre Mendoza ySan Juan,
la otra provincia que tena un importante sector vitivincola pero que tom

487

UNA. CUES770N REGIONAL EN ARGEN77NA.

un papel secundario en el proceso de ampliacin del mercado. En la legis

laci6n impositiva y en la reglamentaci6n del comercio sus intereses a veces
se oponan, ya que San Juan produca vinos ms alcoholizados y era tam
bin exportadora de pasas de uva para los productores urbanos de vino.
37 En el boletn de la Unin Industrial Argentina se atac6 ferozmente a la oli
garqua mendocina y al favoritismo que reciba, por ejemplo, cuando el
congreso votaba aplicar una tarifa mayor a la importacin de pasas de uva
bajo presin de aqulla y con el apoyo del Departamento Nacional de Agri
cultura.
38 La asociaci6n creada en 1895 fue tanto un producto del gobierno provin
cial como de la burguesa; su primer presidente era un conocido poltico
roquista, ex-senador y ex-ministro nacional. La de 1904, a pesar de contar
con gran participacin de polticos provinciales, fue organizada para re
presentar a los gremios de las dos principales provincias productoras, Men
doza y San Juan; cont desde sus inicios con un staff profesional y una
revista desde la cual se defendan los puntos de vista de la industria no s
lo en la poltica nacional sino tambin en la provincial.
39 El problema resida en la sucesin del gobernador mendocino y ms leja
namente la candidatura de Quintana para la presidencia, pero se asentaba
tambin en la crisis vitivincola de la que las provincias productoras salan
recin en 1903 y que haba agravado las rivalidades intra-oligrquicas; so
bre la poltica mendocina de esos aos, vase Peck (19n).
40 Osear Cornblit ha argumentado en lneas generales sobre la debilidad de
la burguesa industrial debido a su distancia con los polticos dentro del sis
tema oligrquico; vase Cornblit, 1967.
41 Los grandes bodegueros mendocinos imigrantes, al igual que la multitud
de viateros y pequeos bodegueros, estaban inhibidos de participar for
malmente en la poltica. Ello no quitaba que tuvieran, en un momento da
do, capacidad para influir en los asuntos concernientes a sus intereses
econ6micos. La inhabilitacin para ocupar cargos electivos y votar no pa
reca haberlos inquietado mucho, por el contrario, tena tantas ventajas co
mo desventajas. En comparacin con los miembros de la oligarqua
tradicional cuya vida pareca girar tanto alrededor de la polica provincial
y nacional, a veces en claro desmedro de su actividad econmica, los inmi
grantes podan concentrar en sta todo su esfuerzo. Quizs sta haya sido,
junto con patrones de consumo muy bajos, una razn de peso para expli
car la rpida acumulaci6n a partir de orgenes sumamente modestos.

488

JORGE BALAN

42 La producci6n azucarera del norte, en Salta y Jujuy, comenz6 a crecer r

pidamente en la dcada de 1920, cuando empezaron a operar ingenios y
plantaciones de escala mucho mayor que la de los tucumanos; adems de
ser ms modernos y trabajar con mano de obra ms barata, los ingenios del
norte suplan su propia caa y contaban con mejores condicioness clim
ticas que los de Tucumn,
43 Vase, para Tucumn y la ley machete, Pez de la Torre (1972), y para el
caso mendocino desde inicios de siglo, Bunge (1929).
44 El primer juicio lo promovieron algunos de los principales propietarios de
ingenios tucumanos que se vean perjudicados por la distribucin de cuo
tas, guiada al parecer por los intereses de la C.A.T.; la inconstitucionali
dad del impuesto mendocino era clara despus de la decisi6n de la Corte
Suprema en el caso tucumano, pero ello no impidi6 que el gobierno lo apli
case hasta que otra decisi6n de la Corte lo prohibiera. En 1916 el gobier
no mendocino cre6 efectivamente una cooperativa, sobre la base de otro
impuesto provincial que nuevamente fue declarado inconstitucional.
45 Las marchas y contramarchas del primer gobierno radical respondieron a
las presiones cruzadas de, por una parte, el electorado de las ciudades del
litoral, y por la otra los dirigentes provinciales; ver el trabajo de Solberg
(1973) y sobre todo el de Rock (1979).
46 Vase el anlisis del voto en la cmara de diputados realizado por Smith
(1974).
47 En diversos momentos tal "nacionalizacin" pareci6 ser de hecho una in
ternacionalizaci6n; los capitales extranjeros participaron activamente en
la industria argentina, y no s610 en sectores de servicios y transporte, tan
to en el interior como en Buenos Aires, siempre que las condiciones pare
can favorables para el capital ms concentrado. Las inversiones en
perodos ms recientes, sobre todo la compra de empresas nacionales
orientadas al mercado interno, repiten a una escala mayor las que realiza
ban a fines del siglo pasado. Sin embargo, en ambos casos la participacin
del empresariado industrial nacional sigue siendo importante y resultara
err6neo negar la existencia de una burguesa nacional en ambos perodos.
48 En Tucumn, pero sobre todo en Mendoza, el radicalismo tom6 gran pe
so en la segunda dcada de este siglo, pero tuvo caractersticas locales mar
cadas que llevaron a la confrontacin abierta con el liderazgo nacional; el
control de los votos en esas provincias, a diferencia de otras ms tradicio
nales, qued6 rpidamente fuera de las manos seguras de uno u otro sector
oligrquico.

489

UNA. CUESTION REGIONAL EN ARGENTINA.

49 El verdadero centro de la poltica del interior y a menudo de la nacional

fue, durante el perodo, la provincia de C6rdoba; nadie ha sugerido, que
yo sepa, un favoritismo especial para eUa, quizs porque all no se radic
ningn sector econ6mico que lo tuviera en forma tan visiblecomo el azu
carero (del que se beneficiaban, dicho sea de paso, intereses cordobeses)
o a veces el vitivincola. Pocas provinciasse caracterizaron por una oligar
qua tan fuerte y bien representada como Salta, que logr6 en forma casi
permanente ser "situacionista" (quizs por lo cual escap al riesgo comn
de ser intervenida; ver Botana, 1977). Aunque dicha provincia eventual
mente fue azucarera y vitivincola dcadas ms tarde, en el perodo que
analizamostena obviasdesventajasen comparaci6n con Tucumn y Men
doza: mucho ms alejada, la comunicaci6n ferroviaria con los mercados
del litoral fue establecida tardamente; con mayorescasez de mano de obra
local que Tucumn y sin atractivos para la inmigraci6neuropea, no poda
lanzarse de inmediatoa una expansi6nde los cultivos; y una estratificaci6n
ms rgida y polarizada dificult sin duda la permeabilidad de grupos y ac
tividades nuevas que permitieran una renovaci6n temprana de la econo
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