M.

Dominique Larger
M. Marcel M. Monin

A propos du Protocole d'Accord du 5 septembre 1983 entre

les services gouvernementaux franais et la reprsentation
officielle en France de l'Ordre de Malte : quelques
observations sur la nature juridique de l'Ordre de Malte
In: Annuaire franais de droit international, volume 29, 1983. pp. 229-240.

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Larger Dominique, Monin Marcel M. A propos du Protocole d'Accord du 5 septembre 1983 entre les services
gouvernementaux franais et la reprsentation officielle en France de l'Ordre de Malte : quelques observations sur la
nature juridique de l'Ordre de Malte. In: Annuaire franais de droit international, volume 29, 1983. pp. 229-240.
doi : 10.3406/afdi.1983.2549
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1983_num_29_1_2549

A PROPOS DU PROTOCOLE D'ACCORD

DU 5 SEPTEMBRE 1983 ENTRE LES
SERVICES GOUVERNEMENTAUX FRANAIS
ET LA REPRSENTATION OFFICIELLE EN FRANCE
DE L'ORDRE DE MALTE :
QUELQUES OBSERVATIONS SUR LA NATURE
JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE
Dominique LARGER et Marcel MONIN

Le 5 septembre 1983 tait sign Paris par M. Claude Cheysson, ministre

franais des Relations extrieures, et M. Graud-Marie Michel de Pierredon, bailli,
reprsentant officiel en France de l'Ordre de Malte, un protocole de deux pages
prcisant les conditions de la coopration dans le domaine humanitaire entre les
services gouvernementaux franais et la reprsentation en France de l'Ordre.
Le lendemain, le journal Le Monde indiquait : Par cet accord, l'Ordre de
Malte rtablit les relations avec le gouvernement franais alors que la lecture du
document conduit au contraire penser que tout a t fait pour limiter la porte
du protocole.
Aprs avoir dcrit brivement le contenu et la porte de ce texte, nous tenterons
de faire le point sur une question longtemps controverse, celle de la nature
juridique de l'Ordre de Malte (1).
En effet, l'occasion de la signature du Protocole, nous avons analys les
nombreux travaux consacrs par la doctrine cette question (1) et nous avons
constat que, pour l'essentiel, ces tudes soit manent de membres de l'Ordre soit
se bornent reproduire le point de vue de celui-ci. Il nous est paru intressant d'y
jeter un regard neuf.

(*) D. Larger, ancien charg de cours de droit international public la Facult de Droit
d'Oran; M. Monin, Docteur en Droit, Assistant, charg d'enseignement l'Universit de
Paris X, Nanterre.
(1) Bibliographie sommaire : Henry Bat de FISCHER, L'Ordre souverain de Malte, R.C-A.D.I. 1979,
vol. 163, p. 1 47; Charles d'ESZLARY, La situation juridique internationale de l'Ordre souverain de Malte,
conf. Institut de Droit Compar, Univ. Paris 1955; Yves-Marie JOBIC, L'Ordre souverain de Malte, mmoire
D.E.A. Bordeaux I 1981; Bndicte DOLLFLS, L'Ordre de Malte et le droit international, mmoire I.H.E.I.
Paris, 1974; Arthur C. BRKYCHA-VaLTHIER et Michael POTULICKI, The Order of St John in International Law :
a forerunner of the Red Cross, AJ.I.L. 1954, p. 554-563.

LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE

230

I. Contenu et porte du protocole

a) Contenu

Le Protocole du 5 septembre 1983 comporte un bref prambule et 7 courts

articles. De nombreuses prcautions semblent avoir t prises par la partie
franaise, dans la rdaction du prambule o l'accent est mis sur les Associations
nationales de l'Ordre et sur la contribution des citoyens franais l'uvre
de l'Ordre et non pas sur l'Ordre souverain lui-mme, qui n'est cit que dans le
titre de son reprsentant officiel en France . Les domaines dans lesquels le
Protocole fixe les conditions de la coopration tablie sont les suivants : aide aux
victimes de conflits ou de catastrophes naturelles (art. 3), sant publique (art. 4),
recherches mdicales et publications scientifiques (art. 5), formation paramdicale
(art. 6). Dans tous ces domaines, le Protocole n'envisage pas une coopration entre
la France et l'Ordre de Malte (dont le Grand Magistre se trouve Rome) mais entre
un haut fonctionnaire du ministre des Relations extrieures et le reprsen
tant
de l'Ordre en France . Le contenu du Protocole est plutt dcevant. Dans les
quatre domaines qu'il envisage, il prvoit que le reprsentant de l'Ordre informera
de ses activits les services gouvernementaux franais intresss (ministre des
Relations extrieures et ministre de la Sant) tandis que ceux-ci informeront
l'Ordre de leurs activits... s'ils le jugent opportun ( fourniront les informations
qui leur paratront utiles l'action de l'Ordre). Sur le plan pratique, la seule
disposition vraiment intressante est celle de l'article 3 prvoyant que le ministre
des Relations extrieures informera les missions diplomatiques franaises des
actions entreprises par l'Ordre dans l'aide aux victimes de conflits ou de catas
trophes
naturelles et que ces actions pourront faire l'objet de projets concerts .
Il est certain en effet que les actions d'urgence de l'Ordre peuvent soulever des
problmes juridiques concrets (transferts de sommes d'argent, de matriels et de
denres, dplacements de personnes) pour lesquels l'appui d'un Etat peut tre d'un
grand secours. On apprend aussi, l'occasion de cet article, l'tablissement
ventuel d'une structure franaise permanente pour les secours et en cas de
catastrophe . Enfin, l'article 7 dispose que des runions de consultation seront
organises entre les services gouvernementaux et le reprsentant de l'Ordre.
b) Porte
On voit que le contenu du Protocole est trs limit mais il faut examiner si,
comme le suggrait l'article du journal Le Monde, ce texte vaut surtout par sa
porte dans les relations entre la France et l'Ordre de Malte. Or, de ce point de vue
aussi, il convient de souligner la prudence apparente de la partie franaise. Les
rdacteurs semblent avoir soigneusement voulu viter tout vocable qui risquerait
d'voquer la signature d'un instrument diplomatique. Le terme mme de Protocole,
s'il est utilis en droit international public, est gnralement considr comme l'un
des moins solennels et il faut noter qu'il s'agit d'un terme courant dans les relations
industrielles prives. Le ministre des Relations extrieures n'a sign ni au nom
de la France ni pour le gouvernement franais . Et, si le Protocole a t publi
au Journal Officiel (2), c'est dans la partie Avis et cette publication n'a t
(2) J.O. 30 novembre 1983, N.C. p. 10600. Voir annexe.

LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE

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prcde d'aucune des procdures prvues par la Constitution pour les accords
internationaux. Nous pouvons donc remarquer que le Protocole illustre bien la
rticence de la France reconnatre l'Ordre une personnalit de droit interna
tionalmais laisse dans le mme temps subsister l'quivoque sur la nature juridique
de l'Ordre puisqu' la fois l'article 6 parat le classer parmi les diffrentes
organisations susceptibles d'intervenir en cas de catastrophes et que le Protocole
reconnat M. de Pierredon la qualit de reprsentant officiel de l'Ordre
souverain de Malte (3).
En fait, la porte du Protocole s'inscrit fort bien dans une longue volution des
relations entre la France et l'Ordre de Malte (4). Sous l'Ancien Rgime, au moment
o l'Ordre possdait un territoire, il accrditait (depuis 1603) un ambassadeur
auprs du Roi de France. A la suite de l'invasion de l'Ile de Malte par le Gnral
Bonaparte (juin 1798), l'Ordre renona en faveur de la Rpublique franaise tous
ses droits de souverainet et de proprit sur l'Ile et, ds lors, l'Ordre n'eut plus
de territoire et les relations diplomatiques entre la France et l'Ordre s'teignirent
doucement la mort des reprsentants de la France (1807) et du charg d'affaires
de l'Ordre en France (1831). Pendant toute la deuxime moiti du xix' sicle, les
relations entre la France et l'Ordre se firent essentiellement par l'intermdiaire de
l'Association nationale franaise. C'est dans les annes 20 que l'on assista une
tentative des dirigeants franais de l'Ordre d'obtenir du gouvernement franais la
reconnaissance de l'Ordre comme sujet du droit international. Des dcorations et
distinctions furent dcernes par l'Ordre des hommes politiques franais (Poincar, Doumergue, Auriol, Giscard d'Estaing...). En dehors de dcorations franaises
que les dignitaires de l'Ordre ont pu recevoir en change, ils n'ont pu obtenir autre
chose que l'autorisation d'utiliser pour leur chef le titre de dlgu de l'Ordre en
France (dlgu officieux, dlgu, dlgu officiel, reprsentant officiel, selon les
poques). On voit donc que la porte du Protocole du 5 septembre 1983 n'apporte
pas une innovation considrable dans les rapports entre la France et l'Ordre de
Malte. Retenons simplement l'emploi des termes de reprsentant officiel de l'Ordre
souverain. Ces deux mots conduisent s'interroger sur la nature juridique de
l'Ordre.

IL Observations sur la nature juridique de lordre de malte

Tant que l'Ordre a dispos d'un territoire, sa nature juridique n'a pas soulev
de difficults puisqu'il runissait les lments constitutifs de l'Etat mme si, ct
de cet aspect, il conservait les caractristiques d'un ordre religieux et de chevalerie.
On rappellera brivement cette longue histoire de la pleine souverainet de l'Ordre
puisque le fait qu'il ait dispos dans le pass d'un territoire contribue certainement
compliquer l'analyse de la situation actuelle. Nous prsenterons ensuite quelques
observations sur la nature juridique de l'Ordre au regard du droit international.

(3) Titre que le Prsident Mitterrand se serait engag lui donner par une lettre du 19 octobre 1982.
(4) Pour aborder l'histoire de l'Ordre, voir notamment : Comte Michel de PIERREDON, Histoire politique
de l'Ordre souverain de Saint Jean de Jrusalem de 1789 1955, Paris 1963; voir aussi le Que Sais-je ?
de MJ. GODECHOT et les rfrences cites la note (1).

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LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE

Rappel historique
Au milieu du XIe sicle, des Marchands d'Amalfi tablirent Jrusalem un
Monastre et un Hpital, confis aux Bndictins. Puis Godefroy de Bouillon donna
l'administration de l'Hpital une nouvelle Congrgation dont les membres prirent
le nom de Frres de l'Hpital Saint-Jean-de-Jrusalem ou Hospitaliers de
Saint- Jean . La nouvelle Congrgation s'ouvrit aux militaires (c'tait l'poque o
la vocation militaire des nobles ne semblait plus incompatible avec la vocation
religieuse). De toutes les Congrgations orientales, les Hospitaliers de Saint-Jean
furent les seuls devenir matres de territoires dont ils furent les souverains. Aprs
avoir t chasss de Jrusalem (1187), de Saint-Jean-d'Acre (1291) et de Chypre
(1308), les Hospitaliers de Saint-Jean s'installrent pour prs de deux sicles
Rhodes. Ils y exercrent la plnitude de la souverainet territoriale de 1309 1522.
Le Grand Matre de l'Ordre tait alors un vritable Chef d'Etat, il disposait de
l'autorit suprme (sous rserve des dcisions prises par les Chapitres Gnraux,
sorte d'Etats Gnraux de l'Ordre), battait monnaie, instaurait en 1330 sa propre
justice, prlevait des impts, entretenait des reprsentations diplomatiques auprs
des Souverains de France, d'Espagne, d'Angleterre et d'Autriche. En mme temps
qu'il tait le souverain d'une population vivant sur un territoire dtermin, le Grand
Matre tait aussi (et c'est probablement l'une des causes des interrogations sur la
nature de l'Ordre) la tte d'une Congrgation ayant des membres dans toute la
Chrtient et disposant de grandes richesses. L'administration locale de la Congr
gation tait confie des piliers , chefs de circonscriptions territoriales appeles
les Langues . Trois Langues recouvraient la France (Provence, Auvergne et
France), qui fournissait l'Ordre un important recrutement. S'y ajoutaient les
Langues d'Italie, d'Aragon, de Castille, d'Angleterre et d'Allemagne. A Nol 1522,
l'Ordre, vaincu par Soliman, abandonna Rhodes. Le Grand Matre et les chevaliers
se retirrent en Sicile, accompagns par 4 000 habitants de l'Ile qui dsiraient suivre
leur ancien chef chrtien. Un territoire fut retrouv en 1530 lorsque l'Empereur
Charles-Quint concda l'Ordre (acte de cession du 24 mars 1530) en fief
perptuel, noble et franc, les villes, chteaux et Ile de Tripoli, Malte et Gozo avec
tous leurs territoires et juridictions . Les habitants de l'Ile ne manifestrent pas
dans les premiers mois un grand enthousiasme mais, le 22 juin 1530, leurs
reprsentants prtrent hommage au Grand Matre comme seigneur de Malte et la
lgislation de l'Ordre leur fut peu peu tendue. Ainsi, de nouveau, la souverainet
interne de l'Ordre de Malte s'tendait toutes les manifestations du pouvoir d'Etat.
Certes, cette souverainet prsentait des caractristiques particulires : d'une part,
en effet, l'Ordre avait un caractre aristocratique et mme litiste prononc (en
dehors des Chevaliers, les autres habitants de l'Ile taient privs de tous droits
politiques) et, d'autre part, il tait en fait plus une principaut fodale qu'un
vritable Etat indpendant. Mais ces deux objections prsentes par certains
n'interdisaient pas la reconnaissance d'une souverainet. Aussi, sur le plan inter
national,
l'Ordre pouvait-il dclarer la guerre et conclure la paix, maintenir des
relations diplomatiques mutuelles avec des puissances trangres, appliquer des
rgles particulires en matire de droit de la guerre maritime.
L'Ordre perdit dfinitivement ses droits sur un territoire lorsque les troupes
de Bonaparte envahirent l'Ile (10 juin 1798) et que le Grand Matre signa une
Convention par laquelle l'Ordre renonait tous ses droits de souverainet et de
proprit sur Malte en faveur de la Rpublique franaise. Celle-ci sut se montrer
gnreuse puisqu'elle accorda au Grand Matre une pension de 300 000 francs et
une pension viagre de 700 1 000 francs (selon leur ge) fut promise aux
chevaliers.

LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE

233

Toutefois, l'Ordre conserva sa caractristique de Congrgation runissant des

Chevaliers de nombreux pays et poursuivit ses activits humanitaires dans diverses
rgions du Monde. Et c'est partir de ce moment que le problme de la nature
juridique de l'Ordre commena se poser dans des termes complexes.
a) Pourquoi se pose le problme de la nature juridique de l'Ordre
Le simple fait que beaucoup d'auteurs s'interrogent sur la nature juridique de
l'Ordre de Malte au regard du droit international est en soi intressant ds
lors que nous savons que l'Ordre a perdu en 1798 les attributs de l'Etat pour ne
conserver que les caractristiques d'une Congrgation religieuse et de chevalerie.
Si cette question se pose propos de l'Ordre de Malte, c'est notre avis pour des
raisons qui tiennent la fois l'histoire, aux activits de l'Ordre et au maintien
d'un certain nombre d'apparences tatiques.
L'histoire. Nous n'y reviendrons pas. Il suffit de conserver l'ide que l'Ordre
a, pendant plus de 7 sicles, rempli indniablement toutes les fonctions tatiques
et qu'il a jou un rle eminent dans les domaines politiques et diplomatiques la
fois grce sa flotte et au prestige moral rsultant de ses activits hospitalires
et caritatives.
Les activits. Elles sont trs nombreuses et dpassent largement le cadre
des frontires nationales puisque l'Ordre intervient actuellement dans quelque 70
pays. On peut distinguer les activits qui relvent de l'Ordre lui-mme (Aide
Internationale de l'Ordre de Malte A.I.O.M. dont le sige est Rome; Comit
Excutif International de l'Ordre de Malte pour l'Assistance aux Lpreux
C.I.O.M.A.L. dont le sige est Genve; Institut d'Etudes et de Recherches
Hospitalires, situ Rome; Acadmie de Pdiatrie, installe Milan) et celles qui
sont organises par les Associations Nationales (ainsi, les Oeuvres Hospitalires
Franaises de l'Ordre de Malte O.H.F.O.M. disposent de quelques hpitaux
et dispensaires en Afrique et au Moyen-Orient et de 11 centres et dispensaires pour
lpreux, fournissent une aide financire diverses uvres et dispensent certains
enseignements pour ambulanciers et infirmiers).
Le maintien des apparences tatiques. L'histoire et les activits actuelles de
l'Ordre ne suffiraient pas justifier qu'on s'interroge encore de nos jours sur sa
qualit de sujet du droit international. Mais, du fait mme de cette histoire et de
ces activits, l'Ordre maintient un certain nombre d'apparences tatiques et
conserve le vocabulaire diplomatique. C'est ainsi de l'Ordre dclare entretenir des
relations diplomatiques avec 43 nations avec lesquelles il change des ambassadeurs
ou des ministres plnipotentiaires, qu'il a des reprsentants auprs de certaines
organisations internationales humanitaires ou culturelles, qu'il a particip
certaines confrences internationales, qu'il dlivre des passeports, octroie des
dcorations, possde un drapeau... tous lments qui sont de nature veiller la
curiosit sur sa nature juridique en droit international.
b) L'impossible assimilation des catgories connues du droit international
Ce maintien d'un certain nombre d'apparences tatiques et diplomatiques ne
pouvant s'expliquer uniquement par l'erreur d'une partie de la communaut

234

LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE

internationale, il faut se demander ce qui le justifie. On pense alors tout naturel

lement se demander si l'Ordre de Malte est un Etat, s'il est un gouvernement en
exil ou s'il est une organisation internationale, toutes catgories connues de sujets
du droit international.
Un Etat ? Il ne parat plus possible personne de soutenir que l'Ordre de
Malte soit un Etat. Que l'on s'en tienne aux critres traditionnels (territoire,
population, souverainet) ou des conceptions plus modernes (disposition des
comptences internationales, immdiatet de soumission aux rgles du droit in
ternational,
poursuite d'une entreprise tatique) (5), il manque l'Ordre trop
d'lments pour que le qualifier d'Etat soit autre chose qu'un abus de langage,
qu'une erreur. Des critres classiques, retenons que l'Ordre n'a ni territoire ni
population. Il n'a pas de territoire mais seulement quelques proprits, notamment
Rome. En accordant au sige du Grand Magistre l'exterritorialit , l'Italie dote
l'Ordre de privilges et immunits que l'on rencontre habituellement dans les
accords de sige mais se garde bien de reconnatre aux villas romaines la qualit
de territoire. L'Ordre n'a pas davantage de population. Sur ce point, divers
documents internes l'Ordre (notamment une note intitule Les ressortissants
de l'Ordre de Malte ) font subtilement la distinction entre les ressortissants
territoriaux qui n'existent plus depuis la perte de l'Ile de Malte et les
ressortissants fonctionnels que seraient les membres de l'Ordre se trouvant
son gard dans un rapport d'allgeance institutionnelle . Cette allgeance
impliquerait une dpendance l'gard de l'Ordre, qui, en retour, accorderait sa
protection . Mais cette dpendance est en fait beaucoup plus proche de l'adhsion
volontaire une association ou de vux monastiques que de la soumission un
ordre tatique et, s'agissant de la protection, on voit mal l'Ordre endosser une
rclamation dirige par un de ses membres contre un Etat, surtout si ce membre
tait un ressortissant de l'Etat en question ! Le troisime lment constitutif
classique de l'Etat, qu'on l'appelle souverainet, indpendance, pouvoir politique,
comptence de la comptence (6) peut donner lieu hsitation dans son
application l'Ordre de Malte, qui, lui-mme, se nomme Souverain et insiste
sur le fait qu'il est entirement indpendant d'autres sujets du droit internatio
nal
. On pourrait discuter longuement sur ce sujet et rechercher notamment quel
est le degr de dpendance de l'Ordre par rapport au Saint-Sige (7) mais l n'est
pas l'essentiel puisque population et territoire font manifestement dfaut. Si l'on
regarde maintenant l'Ordre sous l'angle plus moderne voqu plus haut avec les
critres retenus par le Professeur Vellas, il est clair que lui fait dfaut la notion
essentielle de poursuite d'une entreprise tatique . En effet, les finalits de
l'Ordre telles qu'elles lui sont assignes par sa Charte Constitutionnelle (8) sont des
finalits spciales qui ne correspondent aucunement l'entreprise tatique .
(5) Voir notamment Pierre VELLAS, Droit international public, L.G.D.J., Paris, 1967.
(6) JKIXINKK. Voir une analyse de ces notions dans L. CAVARet J.-P. QlENElDEC, Le droit international
public positif, Pedone, Paris, 1967.
(7) Voir Ch. d'ES/.LARY op. cit., note (1). On observe que l'Ordre est en ralit constitutionnellement
dpendant du Saint-Sige. La Charte constitutionnelle de l'Ordre indique dans son article 1 2 que
L'Ordre est une personne juridique solennellement approuve par le Saint-Sige ; dans son article 6 que
les activits de l'Ordre... sont rgles dans un Code approuv par le Saint-Sige ; dans l'article 13 que
le Grand Matre ne peut exercer ses pouvoirs avant d'avoir obtenu l'approbation du Souverain Pontife .
De mme, le Code de l'Ordre souverain indique son article 2 que les sources de droit de l'Ordre de Malte
sont principalement les mesures lgislatives promulgues par le Souverain Pontife .
(8) La Charte constitutionnelle de l'Ordre lui assigne dans son article 2 pour finalit de promouvoir
la gloire de Dieu au moyen de la sanctification de ses membres , de rpandre les vertus chrtiennes de
charit et de fraternit , d'exercer les uvres de misricorde , de se dvouer aux Missions Catholi
ques
, d'assister les victimes des calamits extraordinaires et les blesss de guerre .

LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE

235

Un gouvernement en exil ? Une autre question serait de savoir si l'Ordre ne

peut tre considr comme un Gouvernement en exil. Mais, outre que l'Ordre n'a
jamais soutenu cette thse et ne prtend aucunement se trouver dans cette situation
minemment provisoire, deux arguments s'opposent cette analyse. Le premier tient
la dure de cet exil, commenc en 1798. S'il est vrai qu'en 1802 le Grand Matre
Tommasi attendait la possibilit de recouvrer un territoire comme le prvoyait le
Trait d'Amiens, il n'existe aucun prcdent dans la Socit internationale faisant
produire des effets juridiques une fiction vieille de deux sicles. Et, s'il en tait
besoin, un argument de texte suffirait carter cette thse aprs l'invasion de
Malte, c'est la renonciation mentionne plus haut de l'Ordre en faveur de la
Rpublique franaise tous ses droits de souverainet sur l'Ile de Malte.
Une organisation internationale ? Voyons, pour finir, si l'Ordre peut tre
regard comme une organisation internationale. S'il s'agit d'en faire une organi
sation intergouvernementale, il suffirait d'appliquer l'Ordre le critre de l'acte
constitutif pour rpondre par la ngative : l'Ordre, l'vidence, n'a t institu ni
par un trait entre Etats ni par un acte d'une organisation internationale
prexistante. De plus, un autre lment de la dfinition des organisations inter
nationales,
leur objet, qui est d'tablir une action concerte entre Etats, fait
galement dfaut. Pourtant, l'Ordre, admettant l'impossibilit d'une assimilation
un Etat et dcouvrant le phnomne relativement nouveau de l'organisation
internationale, semble avoir t tent de se diriger vers cette nouvelle assimilation.
Ainsi, M. B. de Fischer, sans dire expressment que l'Ordre est une organisation
internationale, s'est appuy sur l'avis de la Cour internationale de Justice du 11 avril
1949 relatif la rparation des dommages subis au service des Nations Unies (9)
pour en tirer comme consquence la personnalit juridique internationale de
l'Ordre. L'ide de M. B. de Fischer peut se rsumer de la faon suivante : ds lors
qu'une entit exerce une action sur le plan international, que ses buts et ses
fonctions rpondent un besoin de la communaut internationale , il conviendrait
de lui reconnatre la personnalit internationale qui lui serait ncessaire pour agir.
Mais, si ce raisonnement peut tre suivi pour les Nations Unies, M. B. de Fischer
semble oublier que l'avis portait sur une institution dont les membres taient des
Etats. De plus, il faut remarquer que, dans sa pratique quotidienne, hrite du
pass, l'Ordre cherche beaucoup plus se comporter comme un Etat que comme
une organisation internationale. Une dernire question est alors de savoir si l'Ordre
fait partie de ces multiples organisations non gouvernementales qui vont du Conseil
Oecumnique des Eglises la Fdration Syndicale Mondiale en passant par le
Rotary Club International ou Amnesty International. Compte tenu de l'absence de
critre objectif de cette notion, on pourrait certainement l'appliquer l'Ordre mais
en conservant l'esprit que cette qualification n'entrane aucune consquence
juridique et ne correspond pas l'analyse de l'Ordre sur sa propre nature juridique.
De plus, cette analyse n'expliquerait aucunement les apparences tatiques et
diplomatiques auxquelles l'Ordre est trs attach et qui sont la cause des interro
gations sur sa nature : nomination d'ambassadeurs, signature d'accords...
c) L'impossible et inutile qualification de personne sui generis du droit international
Le juriste a frquemment recours aux qualifications sui generis lorsque
l'assimilation des catgories existantes n'est pas possible. C'est la qualification
(9) Recueil des avis de la Cour Internationale de Justice, 1949.

236

LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE

retenue par l'Ordre lui-mme et par la plupart des auteurs : l'Ordre serait une
personne certes sui generis mais une personne tout de mme du droit
international. Or, si l'on va un peu plus loin que les dclarations de l'Ordre, on se
rend compte que cette thse repose en fait sur bien peu de choses. Et, de plus,
contrairement ce qu'affirme l'Ordre, ce dfaut de personnalit juridique inter
nationale
ne l'empche pas d'tre, comme beaucoup d'autres, une entit efficace
dans la communaut internationale.
La ralit des apparences tatiques. C'est surtout en s'appuyant sur des
apparences tatiques que l'on tend justifier la personnalit internationale de
l'Ordre. Or, si l'on examine de prs ces apparences, on est conduit les juger trop
superficielles pour pouvoir produire de vritables effets juridiques. Il en est ainsi
des changes d'ambassadeurs. Sur ce point, l'Ordre donne l'impression de croire que
les ambassadeurs crent des sujets de droit international alors que ce sont les sujets
de droit international qui crent des ambassadeurs. Pour ce qui est des reprsen
tants
de l'Ordre l'tranger (10), l'Ordre accorde le titre d'ambassadeur ou de
charg d'affaires des nationaux ou des rsidents trangers sjournant pour
affaires mais rien ne serait sans doute chang si ces reprsentants portaient des
titres moins diplomatiques. Il faut aussi noter qu'il n'existe pas proprement parler
de corps diplomatique de l'Ordre dans ces divers pays (11) et que leur rle est
surtout protocolaire. De leur ct, les Etats nomment en qualit de reprsentants
auprs de l'Ordre leur ambassadeur Rome ou au Vatican et il n'y a pas non plus
de corps diplomatique proprement parler. Quant aux relations entre le
Saint-Sige et l'Ordre, elles passent non par un agent diplomatique mais par un
Cardinalis Patronus dont la mission consiste promouvoir les intrts spirituels
de l'Ordre et de ses membres et veiller aux relations rciproques et elles ne
s'inscrivent pas dans le cadre de relations internationales. S'agissant autre
apparence de la dlivrance de passeports, M. B. de Fischer note simplement que
l'Ordre peut dans certains cas dlicats dlivrer des passeports des personnalits
qui sont prives de protection nationale ou internationale . Il est certain toutefois
que ces passeports ne peuvent produire d'effets juridiques qu'avec la bienveillance
de l'Etat de transit. M. B. de Fischer ne signale pas les cas vrai dire assez
folkloriques o ce sont les chevaliers de l'Ordre qui voyagent munis de passeports
au timbre de l'Ordre, documents qui produisent parfois aux frontires les ractions
que l'on peut imaginer (12).
Enfin, les accords signs par l'Ordre prsentent une originalit telle qu'il
est douteux qu'ils soient soumis au droit international public. On considre qu'une
dizaine d'accords ont ainsi t signs (13). D'un point de vue formel, le style

(10) Certaines des reprsentations cites dans la liste de 43 pays ne mentionnent pas de titulaire. On
s'tonne de trouver dans la liste la Rpublique de Cuba.
(11) L'ambassadeur de l'Ordre en Autriche parat, d'aprs les indications fournies par le Who's Who
in France, habiter Paris.
(12) Afin d'viter les dsagrments d'un passage de frontires rocambolesques (passeport confisqu,
personne retenue), les dignitaires de l'Ordre prennent la prcaution de faire apposer des visas par les
chancelleries bienveillantes sur les passeports de l'Ordre avant de les prsenter aux douaniers et aux
policiers des frontires. Ainsi, bien que la France n'entretienne pas de relations diplomatiques avec l'Ordre,
le Quai d'Orsay dlivre, titre de courtoisie, des visas aux titulaires de passeports de l'Ordre.
(13) Accords avec l'Argentine (achat de bl en 1949) et accord de revente avec l'Allemagne fdrale;
accord avec l'Administration Italienne de la Somalie en 1953; accord avec l'Espagne en 1958; accord avec
le Cameroun en 1961; accord avec le Guatemala en 1962 ; change de notes avec le Venezuela en 1966; accord
avec le Sngal en 1966; rtablissement de relations diplomatiques avec la Rpublique de Malte en 1966.

LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE

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diplomatique est souvent respect scrupuleusement (14) mais, quant au fond, il ne

s'agit pas d'autre chose que de cessions de terrains pour difier des dispensaires
(Somalie italienne, Gabon), d'octroi d'autorisations ou de facilits (Somalie ita
lienne,
Cameroun), de dclarations d'intention (intensification de la lutte contre la
lpre : Espagne, Guatemala, Venezuela) ou de satisfactions protocolaires (auto
risation d'arborer le drapeau de l'Ordre, acceptation d'acheminer des correspondanc
es
postales affranchies avec les timbres de l'Ordre...). D'autres accords ne font que
constater des dcisions unilatrales (versement de sommes d'argent par l'Ordre dans
l'accord avec le Cameroun) et leur principale fonction semble tre alors de renforcer
la thse de la personnalit internationale de l'Ordre. Tous ces accords nous
paraissent avoir la forme et les soucis protocolaires mis part le mme
contenu et la mme porte juridiques que les documents tablis avec les groupe
mentsprivs humanitaires (Secours Catholique, comit ad hoc cr l'occasion
d'une catastrophe, d'une pidmie...) pour faciliter les transferts de fonds, de
denres et produits et les dplacements des personnes charges des secours. Enfin,
viendrait-il la partie lse par l'inexcution de ces accords l'ide de mettre en
jeu les mcanismes de la responsabilit internationale ?
La ralit des apparences est tout aussi modeste s'agissant de la place de
l'Ordre auprs de certaines organisations internationales, argument souvent avanc
en faveur de sa personnalit internationale. Si l'Ordre a un reprsentant auprs des
organisations suivantes : Haut Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis,
Organisation Mondiale de la Sant, U.N.E.S.C.O., Comit Intergouvernemental
pour les Migrations Europennes, Conseil de l'Europe, Comit International de la
Croix-Rouge, ces reprsentations se font souvent un niveau assez limit (
l'Assemble gnrale de l'O.M.S. mais non au Conseil excutif (15), reprsentation
sans droit de vote au Sous-Comit des Spcialistes des problmes sanguins du
Conseil de l'Europe...) et toujours celui de simples observateurs. Si l'Ordre
participe aux confrences internationales de la Croix-Rouge (dans un premier temps
en figurant parmi la liste des gouvernements en 1869 par exemple puis, plus
tard, en figurant parmi les organisations internationales), il y a surtout lieu de
remarquer sa prsence aux sessions (1974-1977) de la Confrence diplomatique sur
la raffirmation et le dveloppement du droit humanitaire applicable dans les
conflits arms. L'Ordre assista galement, en tant qu' hte de marque , la
Confrence sur la reprsentation des Etats dans leurs relations avec les organi
sations internationales Vienne en 1975 et la Confrence de 1978 sur l'inter
diction ou la limitation de certaines armes classiques. On voit ainsi que l'Ordre, qui
s'attache collectionner les apparences tatiques, rencontre en fait beaucoup de
difficults pour dpasser ce niveau un peu superficiel dans ses relations extrieures.
En dpit de ces difficults, la thse officielle de l'Ordre est maintenue, celle d'un
sujet du droit international sui generis.
(14) Accord de 1961 avec le Cameroun : Les plnipotentiaires... lesquels, aprs avoir chang leurs
pleins pouvoirs reconnus en bonne et due forme... .
(15) Voir sur cette question Michel BELANGER, Droit international de la sant, Paris, 1983, p. 193 s.
On ajoutera que les tentatives de l'Ordre pour tre admis l'O.M.S., se soldrent par diverses difficults.
Une premire dmarche fut effectue en 1950. Le Conseil excutif de l'O.M.S. aprs avoir demand au
Comit permanent des organisations non gouvernementales d'tudier la question, a inscrit la demande
l'ordre du jour de l'Assemble de 1952, en raison de l'incertitude qui entourait le statut de l'Ordre. Quelques
jours avant l'ouverture de la session, l'Ordre lui-mme a inform le Directeur gnral de son dsir de retirer
la question de son admission de l'ordre du jour. Dix ans plus tard, l'Ordre reprit ses dmarches, mais limita
ses prtentions l'envoi d'un observateur aux runions des organismes dirigeants de l'O.M.S. Le Directeur
gnral refusa que l'Ordre envoie un observateur aux runions du Conseil excutif et accepta seulement
l'envoi d'un observateur l'Assemble, en limitant l'autorisation aux sances comportant des questions
pouvant intresser l'Ordre.

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LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE

Un sujet du droit international sui generis ? Dsireux la fois de tenir

compte du maintien des apparences tatiques et des besoins de l'Ordre pour remplir
ses missions, beaucoup d'auteurs en concluent sa personnalit internationale sui
generis. Ils s'appuient pour cela sur divers arguments. Les premiers tiennent aux
affirmations de l'Ordre lui-mme (Charte Constitutionnelle, art. 1 2 : l'Ordre
jouit de la qualit de sujet du droit international , art. 3 : autonomie de l'Ordre
dans l'exercice de sa souverainet et des prrogatives inhrentes celle-ci, comme
sujet du droit international dans ses rapports avec les Etats ). D'autres arguments
sont tirs des positions de l'Italie (16) et du Saint-Sige l'gard de l'Ordre, lui
reconnaissant une personnalit internationale. Mais aucun de ces arguments
n'entrane la conviction. Il ne suffit certainement pas de proclamer sa souverainet
pour devenir sujet du droit international et les dcisions italiennes et romaines
invoques sont loin d'tre dterminantes : si l'Italie est tenue une position
particulire en tant qu'Etat de sjour (17), le Saint-Sige, dans sa sentence
cardinalice du 24 janvier 1953, ne parle que de certaines prrogatives que l'Ordre
possde du droit international et il ajoute: Ces prrogatives... ne constituent
toutefois pas, pour l'Ordre, cet ensemble de pouvoirs et de prrogatives qui sont
propres aux entits souveraines dans le plein sens du mot .
Ainsi, la thse de la personnalit internationale de l'Ordre nous parat reposer
sur des indices trop tnus pour que nous puissions la retenir. Si la qualification
sui generis parat adapte s'agissant du Saint-Sige dont la ralit de l'activit
diplomatique est loin d'tre ngligeable , son application l'Ordre de Malte ne
nous parat s'expliquer, pour certains Etats, que par une fidlit un peu passiste
aux traditions et, pour d'autres Etats (principalement du Tiers Monde ), par le
souhait de continuer bnficier de son assistance.
L'inutilit pour l'Ordre d'une personnalit juridique internationale. La
doctrine dominante estime que les missions de l'Ordre ne peuvent s'exercer
pleinement sans ce statut de sujet du droit international (18). Il est certain que
l'Ordre de Malte a su dmontrer son efficacit dans le domaine humanitaire mais,
contrairement aux affirmations de l'Ordre, la reconnaissance de son statut de sujet
du droit international n'est aucunement une condition de son efficacit. Innomb
rables sont, en effet, dans la socit contemporaine, les entits qui agissent
activement et efficacement sans avoir la personnalit internationale et, l'inverse,
on peut affirmer que la qualit de sujet du droit international n'est pas toujours
synonyme d'efficacit. L'Ordre gagnerait, peut-tre, du point de vue de l'efficacit
de son action, cultiver davantage les intrts d'une gestion prive et de la
souplesse qui en rsulte.

(16) Voir G. Cav'SACCHI, Commentaire de l'arrt de la Cour de Cassation italienne du 14 juillet 1953,
R.C.D.I.P., 1955, p. 159 164.
(17) C'est au cours de l'anne des Accords de Latran que l'Italie a dfini unilatralement le statut
de l'Ordre de Malte (Dcret royal du 28 novembre 1929) sur son territoire, en lui accordant divers privilges
(honneurs protocolaires en faveur du Grand Matre, reconnaissance des passeports et des dcorations de
chevalerie accordes par l'Ordre des ressortissants italiens, rang diplomatique accord au reprsentant
du Grand Matre dans les crmonies, extraterntonalit des deux immeubles possds Rome par l'Ordre).
On ne s'tonnera pas que la jurisprudence italienne ait reconnu l'Ordre diverses immunits (de juridiction,
fiscales) tires de ce statut. Mais on mesure dans le mme temps la porte limite des conclusions que l'on
peut tirer de cette situation puisque le statut international de l'Ordre repose en dernire analyse sur
un acte interne italien, d'importance modeste et de caractre unilatral.
(18) B. de FISCHER, op. cit., note (1).

LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE

239

En guise de conclusion, nous reproduirons les propos de R. Quadri (19)

considrant qu'il faut exclure la personnalit internationale de l'Ordre. La
personnalit internationale doit pouvoir se manifester erga omnes, ce qui n'est pas
le cas pour l'Ordre de Malte dont la situation n'est dtermine que par la sympathie
que cette pittoresque institution remontant au Moyen-ge suscite encore chez
certains gouvernements catholiques . Si cette affirmation nous parat judicieuse
quant au fond, elle parat maladroite et injustifie dans sa formulation inutilement
ironique. Il semble en effet impossible de contester l'utilit des actions humanitaires
de l'Ordre de Malte, qui, au milieu de beaucoup d'organisations de bnvoles,
apporte sa contribution au soulagement de la misre et de la maladie que les sujets
du droit international semblent impuissants combattre victorieusement.

Avis concernant la coopration entre les services gouvernementaux franais et la

reprsentation officielle en france de l'ordre souverain militaire et hospitalier
de Saint-Jean-de-Jrusalem, dit de Rhodes, dit de Malte.
Il a t procd, le 5 septembre 1983, la signature d'un protocole relatif la coopration
entre les services gouvernementaux franais et la reprsentation officielle en France de l'Ordre
souverain militaire et hospitalier de Saint-Jean-de-Jrusalem, dit de Rhodes, dit de Malte, dont
le texte suit :
Considrant l'activit humanitaire exerce depuis longtemps dans le monde par les
associations nationales de l'Ordre souverain militaire et hospitalier de Saint-Jean-de-Jru
salem,
dit de Rhodes, dit de Malte;
Considrant la contribution que les citoyens franais ont, au cours des sicles, apporte
l'uvre de l'Ordre et les liens historiques ainsi crs;
Reconnaissant l'intrt d'un approfondissement de la coopration, dans le domaine
humanitaire, des services gouvernementaux franais et de la reprsentation de l'Ordre en
France,
MM. Claude Cheysson, ministre des relations extrieures, et M. Graud Marie Michel
de Pierredon, bailli, reprsentant officiel en France de l'Ordre souverain militaire et
hospitalier de Saint-Jean-de-Jrusalem, dit de Rhodes, dit de Malte, sont convenus, dans le
cadre d'une politique de coopration, d'en fixer comme suit les modalits :
Article 1er
La coopration entre les services gouvernementaux franais et la reprsentation de
l'Ordre en France s'exerce dans les domaines et selon les conditions fixes ci-dessous.
Article 2
La coordination des rapports entre les services gouvernementaux franais concerns et
la reprsentation de l'Ordre en France sera assure par un haut fonctionnaire du ministre
des relations extrieures.
Article 3
Aide aux victimes de conflits ou de catastrophes naturelles.
En attendant l'tablissement ventuel d'une structure franaise permanente pour les
secours en cas de catastrophe, le reprsentant en France informera des oprations d'urgence
(19) R. QUADRI, R.CA.D.L, 1964, vol. 113, p. 442.

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LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORDRE DE MALTE

de l'Ordre, dans le domaine de l'aide aux victimes de conflits ou de catastrophes naturelles,

le haut fonctionnaire du ministre des relations extrieures, vis l'article 2. Celui-ci
informera de mme, au fur et mesure, les services de coopration et de dveloppement, ainsi
que les missions diplomatiques franaises des actions entreprises par l'Ordre pour lutter
contre la scheresse et la faim. Ces actions pourront faire l'objet de projets concerts. De leur
ct, les administrations concernes fourniront au reprsentant de l'Ordre en France les
informations qui leur paratraient utiles l'action de celui-ci.
Article 4
Sant publique.
Le reprsentant de l'Ordre en France fournira rgulirement au ministre de la sant
(direction gnrale de la sant, bureau de la planification des tudes, de la recherche et des
relations internationales) et aux services de la coopration et du dveloppement du ministre
des relations extrieures des informations sur l'action de l'Ordre dans le domaine de la sant,
et notamment sur son assistance hospitalire, la cration et le fonctionnement de ses centres
de sant primaire, ses distributions de mdicaments et de matriel mdical, son assistance aux
lpreux, aux enfants, aux diabtiques et aux handicaps. De leur ct, les administrations
concernes fourniront au reprsentant de l'Ordre en France les informations qui leur
paratront utiles l'action de celui-ci.
Article 5
Recherches mdicales et publications scientifiques.
Le reprsentant de l'Ordre fera part au ministre des relations extrieures et au ministre
de la sant des recommandations qu'labore l'institut d'tudes et de recherche hospitalire de
l'Ordre Rome en ce qui concerne les quipements hospitaliers adapts aux besoins des
institutions sanitaires des pays en voie de dveloppement. De leur ct, les administrations
concernes fourniront au reprsentant de l'Ordre les informations qui leur paratront utiles
l'action de celui-ci.
Article 6
Formation paramdicale.
Le reprsentant de l'Ordre informera les administrations concernes des cours de
formation paramdicale et des groupes de secours organiss par l'Ordre en France. Le
ministre des relations extrieures fera appel ces groupes chaque fois qu'il prendra
l'initiative de coordonner, en cas de catastrophe l'tranger, l'aide d'urgence de l'Etat et celle
de diffrentes organisations.
Article 7
Des runions de consultation entre les services gouvernementaux franais concerns et
le reprsentant de l'Ordre en France seront organises annuellement au ministre des
relations extrieures. Des runions supplmentaires pourront tre convoques si des vne
ments particuliers le justifient.