Unia Europejska

Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce

ABC Unii Europejskiej

JAK FUNKCJONUJE UNIA EUROPEJSKA

Jak funkcjonuje
Unia Europejska
(proces decyzyjny)

Uni Europejsk tworzy obecnie pitnacie

pastw, ktre zachowuj swoj suwerenno i s
penoprawnymi podmiotami prawa midzynarodowego. Pastwa te, decydujc si na czonkostwo we Wsplnotach Europejskich, dobrowolnie
przekazay cz swoich kompetencji ponadnarodowym organom wsplnotowym.
Funkcjonowanie i rozwj Wsplnot Europejskich wymaga - w celu zrealizowania postawionych przed nimi zada - podejmowania rnego rodzaju i rnej wagi decyzji oraz odpowiednio skutecznego wdraania tych decyzji. Instytucj wykonawcza jest Komisja Europejska i na
niej spoczywa obowizek wdraania postanowie podjtych przez inne, upowanione do tego
organy. Natomiast sam mechanizm podejmowania decyzji we Wsplnotach jest skomplikowany,
bywa wieloetapowy i wielopaszczyznowy. Proces
uzgadniania decyzji przebiega zarwno na
szczeblu wsplnotowym, jak i w poszczeglnych
pastwach czonkowskich.
Inicjatywa legislacyjna
Komisja Europejska na mocy traktatowej ma
wyczno wszelkiej inicjatywy legislacyjnej w
dziedzinach objtych Traktatem o Wsplnocie
Europejskiej. Nie posiada ona natomiast takiego
monopolu" w kwestiach mieszczcych si w II filarze Unii Europejskiej, czyli w ramach Wsplnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa, ani te w
III filarze - wsppracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych, cho Traktat o

UE z Maastricht nie wyczy tych dziedzin z

uprawnie inicjatywnych Komisji.
Komisja Europejska opracowuje stosowne
propozycje aktw prawnych (rozporzdze, dyrektyw, decyzji, zalece i opinii) i przedkada je
Radzie UE. W trakcie przygotowywania tych propozycji Komisja ma obowizek sprawdzenia, czy
s one zbiene z interesem Wsplnot; musi przeprowadzi odpowiednie konsultacje (ktrych minimalny zakres jest okrelony zapisami traktatowymi) oraz zbada celowo proponowanej legislacji z punktu widzenia zasady subsydiarnoci
(pomocniczoci). Ustalajc ostateczn wersj proponowanego aktu prawnego, Komisja dziaa
kolegialnie, podejmujc decyzj zwyk wikszoci gosw.
Przedoona przez Komisj Radzie UE propozycja legislacji moe by przez Rad UE zmieniona tylko w trakcie gosowania jednomylnego
(z niewielkimi wyjtkami). W innym przypadku
propozycja powinna zosta przez Rad przyjta
lub odrzucona. Rada UE moe przekaza Komisji
Europejskiej swe uprawnienia do wydawania
aktw wykonawczych do przyjtych aktw prawnych, co uatwia i przyspiesza proces legislacyjny.
Organ decyzyjny
- Rada Unii Europejskiej
Podstawowe decyzje o skutkach zasadniczych dla ksztatu i rozwoju Wsplnot Europejskich zapadaj na zasadzie konsensu na forum
Rady Europejskiej (zgromadzenia szefw pastw i
rzdw), ktra zbiera si na swych regularnych
sesjach raz na p roku, a poza tym na jednym lub
dwch dodatkowych spotkaniach w cigu roku.
Rada Europejska wytycza tylko podstawowy kurs
na przyszo, natomiast szczegowe decyzje
gwarantujce realizacj postanowie szczytu musz zosta podjte na szczeblu Rady UE, ktra jest

Jak funkcjonuje Unia Europejska

gwnym organem decyzyjnym w Unii Europejskiej.
W skad Rady UE wchodz przedstawiciele (po
jednym) kadego pastwa czonkowskiego, na
szczeblu ministerialnym.
Zanim propozycja Komisji Europejskiej trafi do
Rady UE jest ona zwykle uprzednio dyskutowana na
forum Komitetu Staych Przedstawicieli (COREPER),
ktry tworz ambasadorowie pastw czonkowskich
akredytowani przy UE. Ambasadorowie bardzo czsto przeprowadzaj stosowne konsultacje ze swoim
rzdem i w ten wanie sposb poszczeglne pastwa czonkowskie uczestnicz w procedurze uzgodnieniowej. Wiele prostych spraw jest natomiast rozstrzyganych na poziomie COREPER-u, a przyjte
uzgodnienia zostaj ju tylko formalnie potwierdzone na forum Rady UE.
Decyzje Rady UE zapadaj, w zalenoci od
wagi sprawy, przy zastosowaniu jednej z trzech procedur gosowania: na zasadzie zwykej wikszoci
gosw, wikszoci kwalifikowanej bd jednomylnie.
Zasada zwykej wikszoci gosw jest stosowana w przypadkach, co do ktrych zapisy traktatowe nie stanowi inaczej. S to przewanie sprawy o
charakterze proceduralnym, lub niewielkiej wadze.
Kade gosujce pastwo dysponuje w ramach tej
procedury jednym gosem.
Zasada kwalifikowanej wikszoci gosw obowizuje - na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego w prawie wszystkich sprawach wicych si z rynkiem wewntrznym. Traktat o UE z Maastricht rozcign zasad gosowania kwalifikowanego m.in.
na uchwalanie przepisw w ramach Wsplnej Polityki Rolnej, swobod przepywu siy roboczej oraz
zawieranie niektrych umw z pastwami trzecimi
i organizacjami midzynarodowymi. Traktat amsterdamski z 1997 r. znacznie rozszerzy zakres przedmiotowy decyzji podejmowanych kwalifikowan
wikszoci gosw na takie m.in. sytuacje, jak zawieszenie danego pastwa czonkowskiego w prawach czonka w przypadku stwierdzenia trwaego
i powanego amania przez nie fundamentalnych
praw czowieka, decyzje wykonawcze wobec decyzji ramowych w ramach II i III filaru UE oraz decyzje o
przyjciu wsplnych akcji lub wsplnych stanowisk w
wykonaniu zatwierdzonych wczeniej przez Rad
Europejsk wsplnych strategii, ujednolicanie
przepisw prawnych i administracyjnych w zakresie

osiedlania si obcokrajowcw, przyjmowanie

i realizacja ramowych programw bada naukowych i rozwoju technologicznego, kwestie ochrony
zdrowia i interesw konsumentw (w tym przyjmowanie wsplnych norm weterynaryjnych i fitosanitarnych) i in.
Traktat nicejski, uzgodniony na szczycie UE w
Nicei w grudniu 2000 r., idzie jeszcze dalej w kierunku rozszerzenia zakresu decyzji podejmowanych
kwalifikowan wikszoci gosw. Z wymogu jednomylnoci zrezygnowano m.in. w odniesieniu do
nominacji na wysze unijne stanowiska (w tym przewodniczcego Komisji Europejskiej oraz sekretarza
generalnego Rady UE - Wysokiego Przedstawiciela
ds. Wsplnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa
oraz jego zastpcy), a take w przypadku decyzji
odnoszcych si do midzynarodowego handlu
usugami (z pewnymi wyjtkami). Od 1 maja 2004 r.
zasada gosowania wikszociowego zacznie obowizywa w odniesieniu do niektrych decyzji z zakresu polityki wizowej i azylowej, a od 1 stycznia
2007 r. - w kwestiach zwizanych z funduszami
strukturalnymi i Funduszem Spjnoci.
Przy gosowaniu kwalifikowan wikszoci,
waga gosw zaley przede wszystkim od liczebnoci spoeczestwa danego kraju czonkowskiego.
Oglna liczba gosw bdca w dyspozycji Rady UE
wynosi obecnie 87 i jest podzielona w sposb nastpujcy: Francja, Niemcy, Wielka Brytania i Wochy po 10 gosw, Hiszpania - 8, Belgia, Grecja,
Holandia i Portugalia - po 5, Austria i Szwecja - po 4,
Dania, Finlandia i Irlandia - po 3 oraz Luksemburg 2 gosy. Jeli gosowanie odbywa si na wniosek Komisji, dla jego przyjcia wymagane s co najmniej
62 gosy opowiadajce si za wnioskiem, a w innych
przypadkach - co najmniej 62 gosw oddanych
przez co najmniej 10 pastw.
Kwestia waenia gosw w Radzie UE bya
jednym z gwnych punktw agendy toczcej si od
14 lutego 2000 r. konferencji midzyrzdowej,
majcej na celu uzgodnienie zmian o charakterze
instytucjonalnym, uznanych za najwaniejsze w kontekcie zamierzonego rozszerzenia Unii Europejskiej
na Wschd. Konferencja ta zakoczya si uzgodnieniem wspomnianego wyej traktatu nicejskiego w
nocy z 10 na 11 grudnia 2000 r. Traktat rozstrzyga o
nowym podziale gosw w Radzie UE pomidzy obecnymi pastwami czonkowskimi, a take rezerwuje
stosown liczb gosw dla kadego spord pro-

Jak funkcjonuje Unia Europejska

wadzcych negocjacje akcesyjne dwunastu pastw
kandydujcych. Najwiksz (i rwn - po 29) liczb
gosw dysponowa bd w przyszoci cztery najwiksze pastwa czonkowskie: Niemcy, Wielka Brytania, Francja i Wochy. Hiszpania otrzyma 27 gosw, Holandia 13, Grecja, Belgia i Portugalia - po
12, Szwecja i Austria - po 10, Dania, Finlandia oraz
Irlandia - po 7, a najmniejszy Luksemburg - 4 gosy.
Spord nowych, przyszych czonkw najwiksza
liczba gosw przypadnie Polsce - 27, a nastpnie
Rumunii - 14, Czechom i Wgrom - po 12, Bugarii 10, Sowacji i Litwie - po 7, otwie, Sowenii, Estonii
i Cyprowi - po 4 oraz Malcie - 3 gosy. W gosowaniach, ktre bd si odbywa przed poszerzeniem
UE, na wniosek Komisji Europejskiej dla podjcia decyzji kwalifikowan wikszoci wymagane bdzie
170 gosw za" (na czn liczb 237 gosw),
oddanych przez co najmniej poow czonkw, w
innych przypadkach 170 gosw za", oddanych
przez co najmniej dwie trzecie czonkw. Po rozszerzeniu UE o wszystkich dwunastu prowadzcych
obecnie negocjacje akcesyjne kandydatw, czna
liczba gosw w Radzie UE wzronie do 345, a dla
podjcia decyzji kwalifikowan wikszoci gosw
potrzeba bdzie co najmniej 258 gosw za" oddanych przez wikszo pastw (jeli gosowanie odbywa si na wniosek Komisji) lub dwie trzecie pastw (w
innych przypadkach). Dodatkowo ustalono 62-proc.
prg ludnociowy, ktry oznacza, e za decyzj
podejmowan kwalifikowan wikszoci gosw
powinny si opowiedzie pastwa reprezentujce co
najmniej 62 proc. potencjau ludnociowego caej
Unii.
Zasada jednomylnoci przy podejmowaniu
decyzji przez Rad UE jest stosowana, jeli rozstrzygane s sprawy o znaczeniu podstawowym. Nale
do nich np. kwestie zwizane z zawieraniem umw o
stowarzyszeniu, czy te traktatw akcesyjnych. Zakres stosowania zasady jednomylnoci jest - wraz z
postpem europejskiej integracji - stopniowo ograniczany.
Uprawnienia Parlamentu Europejskiego
w procesie decyzyjnym
Uprawnienia Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym mog mie charakter opiniodawczy, wspdecydujcy i akceptujcy.
Pierwsza procedura, w ramach ktrej Parlament Europejski wyraa wycznie swoj opini wo-

bec projektw legislacyjnych przesyanych do niego

przez Komisj Europejsk, bya we Wsplnotach
Europejskich tradycyjnie najczciej stosowana. Odnosi si ona obecnie m.in. do kwestii obywatelstwa
UE, prawa osiedlania si, harmonizacji podatkw
porednich, spjnoci gospodarczej i spoecznej,
Wsplnej Polityki Rolnej i in.
Procedura wspdecydowania zostaa wprowadzona na mocy traktatu z Maastricht i miaa na
celu demokratyzacj procesu legislacyjnego we
Wsplnotach. Okrela ona podzia rl w tym procesie pomidzy Rad UE a Parlamentem, dajc
Parlamentowi prawo odrzucenia przedstawionej
przez Komisj propozycji legislacyjnej. Parlament
musi za w pierwszym etapie tej procedury dziaa
absolutn wikszoci gosw, a w drugim - kwalifikowan wikszoci gosw.
Traktat amsterdamski rozszerzy zakres procedury wspdecydowania m.in. na sprawy w dziedzinie wspomagania zatrudnienia, niektre aspekty
ochrony zdrowia, polityki socjalnej i transportowej,
walk z oszustwami finansowymi, wspprac sub
celnych, statystyk, kwesti ochrony danych osobowych, sieci transeuropejskie, programy w dziedzinie
bada naukowych i rozwoju technologii oraz inne.
Rola akceptujca Parlamentu Europejskiego
wobec propozycji zgaszanych przez Komisj Europejsk, a nastpnie przyjtych przez Rad UE, uwidacznia si wyranie podczas przyjmowania
budetu UE. Parlament ma prawo do czciowej
zmiany budetu (w ramach tzw. wydatkw nieobligatoryjnych, nie wynikajcych ze zobowiza traktatowych) lub do jego cakowitego odrzucenia (kwalifikowan wikszoci dwch trzecich gosw).
Ponadto, Parlament Europejski na mocy Traktatu amsterdamskiego zatwierdza skad Komisji
Europejskiej oraz wyraa zgod na nominacj przewodniczcego Komisji Europejskiej, ktrego kandydatura zostaa wczeniej uzgodniona przez pastwa
czonkowskie (poprzednio Parlament mia wycznie
prawo opiniowania tej kandydatury).
Instytucje doradcze
Funkcje doradcze w procesie podejmowania
decyzji przypadaj Komitetowi Ekonomiczno-Spoecznemu (wsplnemu dla Wsplnoty Europejskiej
i EURATOM-u), Komitetowi Regionw (powoanemu

Jak funkcjonuje Unia Europejska

dla Wsplnoty Europejskiej przez Traktat o UE) oraz
Komitetowi Konsultacyjnemu, istniejcemu w strukturze Europejskiej Wsplnoty Wgla i Stali. W niektrych, istotnych z punktu widzenia rozwoju spoeczno-gospodarczego sprawach, jak np. swobodny
przepyw siy roboczej, prawo osiedlania si, komunikacja i transport, ksztacenie oglne i zawodowe,
ochrona zdrowia, sieci transeuropejskie czy spjno
gospodarcza i spoeczna, Komisja Europejska i Rada
UE maj obowizek przeprowadzenia konsultacji z
Komitetem Ekonomiczno-Spoecznym. W przypadku
Komitetu Regionw obowizek taki wystpuje m.in.
w odniesieniu do legislacji zwizanej z ksztaceniem
oglnym i zawodowym, kultur, ochron zdrowia,
transportem, sieciami transeuropejskimi oraz spjnoci gospodarcz i spoeczn.

Wicej informacji na stronach:

http://www.europa.eu.int
http://www.europa.eu.int/abc-en.htm
Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce
http://www.europa.delpol.pl
Urzd Komitetu Integracji Europejskiej
http://www.ukie.gov.pl

Rola Trybunau Sprawiedliwoci

Porzdek prawny Unii Europejskiej jest stale
wzbogacany o orzecznictwo Trybunau Sprawiedliwoci, dokonujcego interpretacji prawa wsplnotowego. Trybuna Sprawiedliwoci jest instancj
ostateczn. Rozstrzyga on m.in. spory pomidzy
pastwami na tle wykadni prawa traktatowego.
Rwnie Komisja Europejska moe wystpi do
Trybunau z powdztwem przeciw danemu pastwu
czonkowskiemu, nie wywizujcemu si z przyjtych w traktatach zobowiza.

maj 2002

UNII

Trybuna Sprawiedliwoci kontroluje te

legalno aktw prawnych wydawanych przez upowanione instytucje UE, pocigajcych za sob
skutki prawne dla stron trzecich.

INFORMACYJNY
PUNKT

Orzeczenie Trybunau Sprawiedliwoci przeciwko ktremu pastwu czonkowskiemu ma charakter deklaratywny, stwierdzajcy stan prawny. Trybuna nie moe natomiast w sposb bezporedni nakaza danemu pastwu usunicia rozbienoci
prawnych lub te uchyli niezgodny - jego zdaniem przepis prawny istniejcy w danym pastwie. Jeli
pastwo nie stosuje si do orzeczenia Trybunau,
Komisja Europejska jest upowaniona do wyraenia
swej opinii na ten temat, a nastpnie - do ponownego
wniesienia sprawy do Trybunau Sprawiedliwoci,
przedkadajc rwnoczenie Trybunaowi propozycj naoenia na dane pastwo okrelonej kary
pieninej.

EUROPEJSKIEJ

Punkt Informacyjny Unii Europejskiej

Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce
ul. Emilii Plater 53, 00-113 Warszawa
tel.: (+48 22) 520 82 62; fax: (+48 22) 520 82 63
e-mail: info@eudel.pl
www.europa.delpol.pl