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Joan Subirats
Catedrtico de Ciencia Poltica (UAB)
La democracia parece vivir un momento dulce en todo el mundo. Nunca en la historia de la
humanidad se haba conocido una extensin tan amplia de este conjunto de reglas y de
mecanismos de representacin plural, de participacin y de control, que histricamente ha ido
conformando el concepto de democracia. A pesar de ello, contina existiendo una
insatisfaccin creciente en cuanto a su funcionamiento. El fundamento de estas crticas se haya
en aquel conjunto de elementos que Bobbio llam promesas incumplidas1. Pero tambin
resulta evidente la poca capacidad de resolucin de los problemas que muestran los
mecanismos democrticos de toma de decisiones. Formalismo, distanciamiento entre
representantes y representados, opacidad, asimetra en los recursos de los tericamente
iguales... son algunas de la crticas que se esgrimen en el debate poltico dirigidas al
funcionamiento actual de nuestros sistemas democrticos.
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ideolgicas. Tambin se acusa a los sistemas de representacin vigentes de provocar unos
niveles muy elevados de profesionalizacin de la vida poltica y de primar las lgicas de
partido por encima de las lgicas sociales. De una manera u otra, la conclusin a la que se
llega es que las vas de representacin existentes, separan, ms que acercan, a representantes
y representados.
2) Excesivo ritualismo
Por otra parte, otros elementos crticos surgen de la consideracin de que los canales actuales
de representacin dificultan la participacin real de los ciudadanos annimos en la vida
poltica, a causa de su rigidez y su ritualismo. Las elecciones se celebran cada x aos, y
durante el perodo que media entre una eleccin y otra no existen mecanismos que hagan
posible que el representante rinda cuentas de lo que hace o de lo que ha hecho con la
legitimacin recibida. Esta falta de accountability acaba transformando las elecciones en una
especie de cheque en blanco del que disponen las instituciones representativas para hacer y
deshacer. Los ciudadanos se encuentran desarmados entre eleccin y eleccin, slo les
queda, como dice Hirschman2, el exit (el cambiar de voto) cada x aos, sin que puedan
tampoco articular mecanismos para hacer valer su voice (en terminologa de Hirschman, su
capacidad de opinar) entre elecciones.
3) Todo ha de pasar por los partidos
Tambin es objeto de apreciaciones crticas el rol casi de monopolio que ostentan los partidos
en todo el sistema de representacin de las democracias. En democracias como la espaola,
construidas en momentos de debilidad de unos partidos que recientemente han salido de una
dictadura, la legislacin que regula la participacin poltica les otorga un peso casi absoluto
como nicos catalizadores de esta participacin, relegando a un papel marginal otras frmulas
participativas, como la iniciativa legislativa popular, las agrupaciones electorales, o el
referndum.
4) Dificultades para personalizar las opciones
La gran significacin de las elecciones como pieza clave de la participacin poltica en los
sistemas democrticos canaliza el debate hacia la seleccin por parte de los votantes de
grandes paquetes o agregados de issues e ideologa. De esta manera, se hace difcil que los
ciudadanos discutan sobre temas de manera desagregada, y expresen opiniones y
preferencias. Slo se puede decidir entre agregados ideolgicos de problemas-soluciones, y
esta situacin dificulta la transferencia de legitimidad cuando estos problemas se tratan de
forma aislada, ya que entonces las opciones y las alternativas no son siempre consistentes con
las que se manifestaron en el momento de las elecciones. Se produce, as, un dficit de
personalizacin en las vas previstas de participacin, dficit que refuerza el sentimiento de
distanciamiento de la ciudadana respecto de la poltica.
5) Dificultades en la innovacin
Se ha comentado tambin como argumento contra la preponderancia de los mecanismos
representativos tradicionales (elecciones, partidos), el hecho de que bloquean o dificultan la
innovacin. Los acuerdos entre partidos, entre cpulas de partidos, provocan que stos
2
Albert O. Hirschman, 1970, Exit, Voice and Loyalty, Harvard University Press, Cambridge
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tiendan a evitar riesgos y busquen compromisos para eludir aquellas opciones que en
ocasiones puedan ser consideradas menos seguras para algunas de las formaciones polticas
implicadas. Si a esta circunstancia aadimos la ya conocida dificultad que tienen las fuerzas
polticas nuevas o minoritarias para penetrar en el entramado partidista que disfruta del
reconocimiento y del apoyo institucional, no es extrao que haya autores que a raz de esta
situacin entiendan que predomina la bsqueda incesante del centro poltico, configurando una
especie de pensamiento nico, que expresara un conjunto de ideas socialmente
hegemnicas reacias al cambio o a la innovacin.
II. Qu hacer?
Ante este panorama, muy centrado en los aspectos crticos de los mecanismos de
representacin y participacin democrticas actuales, qu alternativas se dibujan?. En
algunos casos se pone el acento en incrementar la capacidad resolutiva de los gobiernos o de
las instancias decisorias, aunque ello implique sacrificios en la componente representativa y
participativa. En otros casos se opta por lo contrario. Se proponen vas para incrementar la
participacin popular, los mecanismos de control y las vas de decisin directa por parte de la
poblacin.
a) La solucin autoritaria
Una de las respuestas posibles a algunos de los problemas apuntados hace hincapi en la
necesidad de reforzar los aspectos decisionales del sistema, aumentado el peso de los
ejecutivos y sobre todo de los presidentes. Presidencias fuertes acompaadas de
concepciones de democracia delegativa (en expresin de ODonnell), o alternativas que se
presentan como rebajadas de carga poltica y llenas de sentido empresarial o de common
sense (Fujimori, Perot, Berlusconi...), son formas de presentar un mensaje bastante simple:
quizs no damos demasiadas oportunidades a la participacin plural, pero somos capaces de
resolver problemas de forma expeditiva y eficiente.
b) La solucin tcnica o independiente
Otra salida, aparentemente menos traumtica en relacin con los valores y las reglas de la
democracia, es la que ha ganado cuerpo en muchos pases europeos. La concepcin de
fondo es que hay que aislar ciertos mbitos de intervencin pblica considerados material
muy sensible de las formas tradicionales de debate e intervencin poltica. Desde esta
perspectiva la solucin residira en crear autoridades independientes, agencias u organismos
que legitimasen su actuacin y capacidad de decisin, no en funcin de principios de
representatividad popular, sino a partir de criterios de autoridad y de representatividad (y por
tanto legitimidad) profesional y tcnica. Es en esta lnea que han ido apareciendo autoridades
independientes en materia burstil, de regulacin elctrica, medioambiental, nuclear, de control
de la competencia o de disciplina deportiva. Y todo esto sin olvidar la cada vez ms
importante influencia e independencia de las autoridades de los bancos centrales3.
c) Las reformas para profundizar en la democracia
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Las insuficiencias de las vas participativas formales previstas en la lgica de funcionamiento
del sistema democrtico se han intentado tambin paliar a travs de modificaciones en los
sistemas tradicionales de representacin y participacin. As pues, se ha hablado y se habla de
mejoras en las formas de seleccin de los candidatos, ya sea travs de primarias, de sistemas
de listas abiertas, o de reformas de los sistemas electorales (con combinacin de frmulas
proporcionales y mayoritarias), que aumenten la capacidad de eleccin e implicacin de los
electores en la seleccin de los candidatos y acenten la responsabilidad del representante
ante la ciudadana. Tambin se ha sealado la necesidad de revisin e incluso de supresin de
los privilegios (inmunidad, aforamiento...) de que disfrutan los polticos, privilegios que haban
sido creados en pocas pasadas para hacer frente a situaciones que hoy da resultan caducas
e impensables.
d) Mejora de los canales de comunicacin-informacin
En los ltimos tiempos, y de forma creciente, se ha ido poniendo de manifiesto la necesidad
de mejorar los canales de comunicacin entre representantes y representados, aunque siempre
desde una visin relativamente unidireccional. Desde las instituciones y desde los partidos ha
aumentado enormemente el inters por formas de comunicacin que, si bien eran usuales en el
campo de la investigacin de mercados y de la publicidad, resultan sofisticadas para los usos y
costumbres de la vida poltica. Se ha aprendido a comunicar; se han contratado tcnicos
especficos para ello; se han creado o potenciado las herramientas propias de la informacin
(boletines, radios, tv); se trabaja de forma creciente con encuestas y estudios de opinin, y se
multiplican los sistemas de informacin ms o menos ingeniosos para incrementar los
contactos y la recepcin de seales de los ciudadanos (telfonos de informacin-recepcin,
ventanas electrnicas...).
e) Establecimiento de mbitos de consulta-concertacin con asociaciones y grupos
Parece innegable que la gran ampliacin de las reas de intervencin de las administraciones
pblicas ha ido, por una parte, generando la presencia de ms y ms actores en el debate de
la formulacin y de la implementacin de las polticas, y tambin ha provocado una prdida
del rol jerrquico y de super partes que caracterizaba la intervencin tradicional de las
administraciones pblicas. As pues, no es extrao que en muchas de las polticas que
impulsan las administraciones, se haya tendido a crear espacios especficos de encuentro y de
intercambio de informacin entre instituciones y entidades. Encontramos ejemplos a este
respecto en el mbito de los servicios sociales, del deporte, de la juventud, del medio
ambiente... Se trata de consejos o foros en los que se consensuan polticas, se anticipan
problemas y se pactan vas de implementacin o incluso de co-gestin, funcionando con
reglas ms o menos formalizadas.
f) Instrumentos de democracia directa o de participacin en las decisiones del conjunto de
ciudadanos
Otra de las vas contempladas es la de incrementar la existencia o el uso de los mecanismos
de democracia directa o experimentar con otras frmulas que permitan que los ciudadanos
participen de forma directa en un proceso decisional concreto. En el caso espaol, todos
conocemos los mecanismos de referndum o de iniciativa legislativa popular, que han sido
recogidos en la Constitucin, en los estatutos de autonoma y en muchos reglamentos locales.
De hecho, recientemente el uso de estos instrumentos se ha incrementado de forma notable en
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todo el mundo (referndums en Italia, en Europa sobre Maastricht...). Sin embargo, en
Espaa no se puede decir que la normativa vigente facilite demasiado el empleo frecuente de
estos mecanismos. Se ha argumentado que la debilidad de los partidos a la hora de realizar la
transicin y de redactar las nuevas reglas democrticas explicara las cautelas y los obstculos
en relacin con el uso de estos instrumentos participativos, que sobre todo han sido utilizados
a nivel local. Aunque tambin es cierto que ltimamente se ha ido introduciendo en el debate
poltico la necesidad de abrir nuevas vas participativas que permitan la intervencin del
conjunto de los ciudadanos en los asunto pblicos. Esta necesidad surge de la consideracin
de que democracia quiere decir deliberacin, reflexin y conocimiento sobre lo que hay que
hacer, y, por tanto, si se quiere que la gente participe y entienda las limitaciones de la accin
de gobierno, hace falta que se creen marcos de debate y decisin que faciliten esta labor
complementaria pero necesaria de los ciudadanos decidiendo al lado de las instituciones. Las
experiencias de Fishkin en torno a los foros de debate, o de los ncleos de intervencin
participativa o de los consejos ciudadanos en el Pas Vaco y Catalua, son una buena muestra
de ello.
Por citar slo algunas de las expresiones ms conocidas de esa posicin, vanse: J.Schumpeter,1942,
Capitalism,Socialism and Democracy, Harper, New York; J.Plamenatz, 1973, Democracy and Illusion,
Longman, Londres; G.Sartori, 1987, The Theory of Democracy Revisited, Chatham House, Chatham
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particulares y se pierde, por tanto, el sentido de defensa de los intereses generales que
ha de presidir toda decisin de los poderes pblicos.
- la participacin slo tiene en cuenta el corto plazo; la misma defensa de los
intereses particulares de los que participan acostumbra a situar el debate muy en el
corto plazo, impidiendo que se puedan contemplar perspectivas de medio y largo
plazo, que quizs son ms incmodas o afectan a algunos intereses inmediatos, pero
que son beneficiosas para todos en una perspectiva ms larga, y provocando adems
problemas de incosistencia entre decisiones.
- la participacin erosiona instituciones y partidos; los mecanismos representativos
al margen de los canales democrticos tradicionales provocan un debilitamiento y una
erosin de la legitimidad y la autoridad de las instituciones representativas y de los
partidos polticos, ya que implica una desconfianza sobre su capacidad de
representacin y defensa de los intereses generales y particulares.
En este conjunto de reflexiones subyacen convicciones muy extendidas y profundamente
arraigadas: si quieres eficiencia, si quieres calidad decisional, no sigas una va participativa. La
tradicin seala que consultar a la gente, implicarla en procesos decisionales colectivos, slo
acarrea quebraderos de cabeza, obstculos y retrasos. Autoridad y jerarqua sin
consentimiento, y respeto absoluto a las decisiones de la autoridad y la jerarqua surgidas a
travs de los mecanismos de representacin democrtica, son las constantes que han influido
en esta visin escptica sobre la participacin.
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que difcilmente podemos aceptar que represente al conjunto de la ciudadana.
Asimismo, los ciudadanos slo quieren participar cuando existe conflicto, cuando no
estn de acuerdo; es en los momentos de conflicto cuando todos recuerdan la
necesidad de que se les tenga en cuenta, pero en este contexto nos enfrentamos con el
problema de que las condiciones de la participacin se encuentran muy determinadas
por los temas generadores de conflicto. Este tipo de participacin reactiva siempre
existir, pero difcilmente podemos considerarla como una palanca que ayude a
mejorar y a profundizar en la democracia.
- los ciudadanos que se movilizan y pretender participar, muchas veces slo se
representan a ellos mismos y a sus intereses; se critica tambin que los ciudadanos
que acostumbran a movilizarse defienden intereses muy particulares (de calle, de
sector profesional, de franja de edad...) y que, por tanto, no representan al conjunto
de la ciudadana. Si entendemos que la participacin puede favorecer una mejor
presencia de los intereses de todos los ciudadanos, el hecho de aumentarla y
mejorarla muchas veces no parece que contribuya a ello.
As pues, nos encontramos con una larga lista de escepticismos y de dudas sobre las
pretendidas bondades de los mecanismos de participacin directa de la ciudadana, que
adems tienen para muchos el inconveniente de debilitar y deslegitimar las vas representativas
que la democracia ha utilizado tradicionalmente y que han ido acumulando crticas y
acusaciones de no funcionar, sin que los recambios que se han ido planteando hayan
demostrado hasta ahora sus pretendidas excelencias.
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vista tcnico sobre como resolver problemas5. En muchas de esas crticas hacia formas ms
directas de participacin ciudadana, laten, de hecho, especticismos y suspicacias sobre las
mismas bases de la democracia 6.
Los dos principales retos que, desde nuestro punto de vista, tenemos que afrontar aquellos
que continuamos defendiendo que conviene avanzar en la bsqueda y la experimentacin de
nuevos mecanismos de participacin, como va de consolidacin de la democracia y de su
capacidad de resolucin de los problemas que genera la convivencia colectiva, son:
- demostrar que participacin y eficiencia no son conceptos contradictorios, sino que,
cada vez ms, son conceptos complementarios.
- buscar y experimentar instrumentos, vas o mecanismos de participacin que eviten,
o como mnimo, reduzcan los riesgos existentes y minimicen los problemas sealados
Grado de consenso
social
alto
bajo
Resulta evidente que cada vez nos encontramos menos con situaciones que podemos
identificar como del tipo 1 (ver cuadro), situaciones en las cuales existe consenso de los
5
Por citar slo dos referencias al respecto: Ch.Lindblom, 1990, Inquiry and Change, Yale Univ.Press, New
Haven; Ch.Mironesco, 1997, Un Enjeu Democratique: Le Technology Assesment, Georg Editeur, Ginebra
6
Ian Budge, 1993, Direct Democracy: Setting Appropiate Terms of Debate, en D.Held (ed.), Prospects for
Democracy, Polity, Cambridge, pp.136-155
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cientficos o expertos y consenso de los actores sociales implicados. No es necesario
extenderse demasiado sobre la segmentacin y la fragmentacin social y la multiplicacin de
actores, ni tampoco sobre la proliferacin de estudios contradictorios sobre una misma
realidad, para comprender que casi siempre nos encontraremos con situaciones donde nos
faltar consenso de uno u otro tipo. Incluso diramos que, al menos en el tipo de problemas al
que hacamos referencia, la tendencia a situarnos en el cuadrante 4 ser la ms habitual. Y es
en este terreno donde la poltica y las vas democrticas de resolucin de conflictos
desarrollan toda su dimensin, y donde las alternativas de participacin y de dilogo entre
racionalidades cientficas y sociales opuestas o no coincidentes, se ponen de manifiesto.
Precisamente es en esta clase de ocasiones donde unos (expertos) y otros (actores
sociales) pueden discutir ms libremente (y pedaggicamente) sus diferentes visiones del
problema.
As pues, no podemos caer en el error de confundir o mezclar factibilidad tcnica con
factibilidad social y habr que trabajar en ambas direcciones para hacer frente a problemas
sobre los cuales muchas veces no hay consenso, ni siquiera sobre si existe un problema y de
qu tipo es.
Si nos situamos en este terreno, las vas de avance no surgirn de una mayor capacidad de
comunicar por parte de las instituciones pblicas. El tema no reside en la capacidad de
vender soluciones, sino en la capacidad de compartir definiciones de problemas para de
esta manera aumentar la legitimidad del camino que lleva desde esta definicin compartida a
una situacin considerada por todos como mejor que la anterior. Muchas de las difciles
decisiones que se han de tomar, y que afectan intereses sociales muy arraigados, pueden llegar
a contar con importantes consensos en el mbito tcnico, pero difcilmente podrn avanzar si
no se abre el debate y se discuten y comparten costes y beneficios, alternativas y soluciones
con el conjunto de la sociedad. Sin miedo a las aparentes dificultades tcnicas que toda
decisin comporta, que parecen generar barreras infranqueables para los no iniciados, y que
muchas veces esconden o enmascaran elecciones de opciones realizadas desde lgicas no
estrictamente tcnicas. Ya que en el fondo, cada vez ms, la gente ser capaz de aceptar y
compartir decisiones que incluso afecten negativamente alguno de sus intereses si considera
legtima la va por la que se ha llegado a tomar esa decisin.
Desde esta perspectiva, eficiencia y participacin no son contradictorias, sino absolutamente
complementarias, y cada vez se irn convirtiendo en ms y ms inseparables. Todas las
crticas a la lentitud, a los costes, a la falta de valor aadido, al cortoplacismo, a la erosin
de las instituciones representativas, etc. que hemos ido desgranando, pierden peso si se
comprende que es precisamente la falta de participacin (o de implicacin sobre aquello que
hay que hacer) la que acaba provocando precisamente estos efectos ahora sealados.
Participar no es, en principio, ni bueno ni malo, aunque todos estamos de acuerdo en que la
simple ampliacin de los espacios de participacin ya tienen un valor en s mismo. No slo se
trata de que la gente participe ms. Cada vez parece ms necesario asumir que, si no se
amplia la base de consenso social de muchas decisiones, la erosin de las instituciones
representativas ir en aumento y, de esta manera, podrn incrementarse los partidarios de
frmulas decisionales, a pesar de los sacrificios democrticos que puedan comportar. Sin
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embargo, lo que hace falta es entender que cuando hablamos de participacin no hablamos
slo de los intereses afectados, o de aquellos grupos o colectivos ms organizados y
acostumbrados a movilizarse, sino del conjunto de la poblacin afectada directamente o
indirectamente por la decisin. Y esto quiere decir encontrar mecanismos para conseguir esta
implicacin social amplia.
En relacin al uso de las nuevas tecnologas en el funcionamiento de las asambleas representativas ver:
Ch. Bellamy y Ch.Raab, Parliamentary Democracy and New Technology: Reform, Reinforcement or
Replacement?, paper presentado en el coloquio internacional, Les Parlaments dans la Societ de
lInformation, Paris, noviembre 1999, mimeo; tambin, Dutton,W., 1999, Society on the Line. Information
Politics in the Digital Age, Oxford Univ.Press, Oxford
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B.Barber, Democracy and Technology: Endless Frontier orEnd of Democracy, en A Passion for
Democracy, Princeton Univ.Press, Princeton
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decidir con rapidez y eficacia, pero tambin que permitan implicar realmente a la ciudadana,
escuchar sus opiniones y tenerlas en cuenta en las decisiones a tomar, ser posible mantener la
vitalidad de unas instituciones democrticas que se han ido convirtiendo en material sensible.
En nombre de la eficiencia, de la crtica a la politiquera, o a causa de la vulnerabilidad de esta
democracia frente la potencia de los intereses organizados, se pueden abrir las puertas a
experimentos autoritarios peligrosos que se nos pueden presentar revestidos de simple sentido
comn o de objetivismo tcnico. No podemos cerrarnos en la defensa numantina de unas
instituciones y de unos mecanismos de decisin representativa que se obstinen en no
experimentar nuevas vas de participacin y de deliberacin popular.
Todava estamos en una fase en la cual, en este tema como en otros, predomina el ruido y
la confusin. Pero, al mismo tiempo, crece la conviccin de que slo experimentando y
probando, acertando y equivocndonos, haremos avanzar nuestra joven realidad democrtica
y sus capacidades de resolucin de los problemas que toda convivencia social plantea. No
podemos trazar conclusin alguna por el momento. Slo invitar a mirar con nuevos ojos esa
inestimable realidad llamada democracia.