Wyrok

61/6/A/2011
WYROK
z dnia 20 lipca 2011 r.
Sygn. akt K 9/11*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybuna Konstytucyjny w skadzie:
Andrzej Rzepliski przewodniczcy
Stanisaw Biernat
Zbigniew Cielak
Maria Gintowt-Jankowicz
Mirosaw Granat
Wojciech Hermeliski
Adam Jamrz
Marek Kotlinowski I sprawozdawca
Teresa Liszcz II sprawozdawca
Magorzata Pyziak-Szafnicka
Stanisaw Rymar
Piotr Tuleja
Sawomira Wronkowska-Jakiewicz
Andrzej Wrbel
Marek Zubik,
protokolant: Grayna Szaygo,
po rozpoznaniu, z udziaem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na

rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r., wniosku grupy posw o zbadanie zgodnoci:
1. a) art. 4 2 i 3, art. 26 3, art. 39 2 w czci obejmujcej wyrazy Jeeli
gosowanie przeprowadza si w cigu jednego dnia, art. 39 3, art. 39
7 zdanie drugie w czci od wyrazw a jeeli gosowanie przeprowadza
si w cigu dwch dni do koca zdania, art. 43 i art. 69 2 ustawy z dnia
5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.) z
art. 2, art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji,
b) art. 4 2 ustawy powoanej w punkcie 1 lit. a z art. 7 Konstytucji,
2. a) art. 38 1 w czci obejmujcej wyrazy z zastrzeeniem przepisw
rozdziau 7, art. 51 1 w czci obejmujcej wyrazy jego
penomocnik, caego rozdziau 7 w dziale I, art. 75 3 w czci
obejmujcej wyrazy a take liczb wyborcw gosujcych przez
penomocnika, art. 228 1 pkt 3, art. 270 1 pkt 3, art. 357 2 pkt 3, art.
360 2 pkt 3, art. 442 2 pkt 3, art. 488 3 pkt 3, art. 511, art. 512
ustawy powoanej w punkcie 1 lit. a z art. 2 i art. 62 ust. 1 w zwizku z
art. 32 ust. 1 Konstytucji,
b) art. 38 1 w czci obejmujcej wyrazy z zastrzeeniem przepisw
Sentencja zostaa ogoszona dnia 21 lipca 2011 r. w Dz. U. Nr 149, poz. 889.

penomocnika, art. 228 1 pkt 3 ustawy powoanej w punkcie 1 lit. a z
c) art. 38 1 w czci obejmujcej wyrazy z zastrzeeniem przepisw
d) art. 38 1 w czci obejmujcej wyrazy z zastrzeeniem przepisw
penomocnika ustawy powoanej w punkcie 1 lit. a z art. 127 ust. 1
Konstytucji,
e) art. 38 1 w czci obejmujcej wyrazy z zastrzeeniem przepisw
art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji,
3. art. 38 2, art. 45 2, caego rozdziau 8 w dziale I ustawy powoanej w
punkcie 1 lit. a z art. 2, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 98 ust. 2 i 5, art. 127
ust. 1 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji,
4. art. 110 4, art. 495 1 pkt 4 ustawy powoanej w punkcie 1 lit. a z art. 2,
art. 54 ust. 1 w zwizku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji,
5. caego rozdziau 2 w dziale IV, art. 264 1, caego rozdziau 6 w dziale IV,
art. 272 3, art. 273 1 i 4, art. 274 ustawy powoanej w punkcie 1 lit. a
wraz z zacznikiem nr 2, o ktrym mowa w art. 261 3 teje ustawy z art. 2,
art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 121 ust. 2 Konstytucji,
6. art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzajce
ustaw Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113) w zakresie, w jakim
stanowi o utracie mocy obowizujcej przepisw rozdziau 25, art. 195 ust. 1,
rozdziau 29, art. 205 ust. 3, art. 206 ust. 1 i art. 207 ustawy z dnia 12
kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i
do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze
zm.) wraz z zacznikiem nr 2, o ktrym mowa w art. 192 ust. 4 powoanej
ustawy z 12 kwietnia 2001 r., z art. 100 ust. 3 w zwizku z art. 2, art. 4 ust. 2
i art. 62 ust. 1 Konstytucji,
7. art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. powoanej w
punkcie 6 w zakresie, w jakim dopuszcza, aby do wyborw do Sejmu i do
Senatu zarzdzonych w roku 2011 na podstawie art. 98 ust. 2 Konstytucji
miay zastosowanie przepisy ustawy powoanej w punkcie 1 lit. a, a nie
przepisy dotychczasowe, z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji,
8. ustawy z dnia 3 lutego 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy (Dz. U.
Nr 26, poz. 134) w caoci z art. 2, art. 54 ust. 1 w zwizku z art. 31 ust. 3
oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji,
o r z e k a:
1. Art. 4 2 i 3, art. 26 3, art. 39 2 w czci obejmujcej wyrazy Jeeli
gosowanie przeprowadza si w cigu jednego dnia, art. 39 3, art. 39 7 zdanie
drugie w czci zaczynajcej si od wyrazw a jeeli gosowanie przeprowadza si w
cigu dwch dni, art. 43 i art. 69 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks
wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, Nr 26, poz. 134, Nr 94, poz. 550, Nr 102, poz. 588 i Nr
134, poz. 777):
a) w zakresie, w jakim dotycz wyborw do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i
do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, s niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej,
b) w zakresie, w jakim dotycz wyborw Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej, s niezgodne z art. 128 ust. 2 Konstytucji.
2. Art. 4 2 i 3, art. 39 3, art. 43 ustawy powoanej w punkcie 1 w zakresie, w
jakim dotycz wyborw do Parlamentu Europejskiego, organw stanowicych
jednostek samorzdu terytorialnego oraz wjtw, burmistrzw i prezydentw miast,
nie s niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji.
3. Art. 4 2 ustawy powoanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji
oraz nie jest niezgodny z art. 7 Konstytucji.
4. Art. 51 1 w czci obejmujcej wyrazy jego penomocnik oraz art. 38 1
w zwizku z przepisami rozdziau 7 dziau I ustawy powoanej w punkcie 1:
a) w zakresie, w jakim dotycz gosowania przez penomocnika w wyborach do
Sejmu, do Senatu, w wyborach Prezydenta oraz w wyborach do organw
stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego, s zgodne z art. 62 ust. 1 w
zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji i wynikajc z niego zasad rwnoci formalnej
praw wyborczych,
b) w zakresie, w jakim dotycz gosowania przez penomocnika w wyborach
do Parlamentu Europejskiego, nie s niezgodne z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32
ust. 1 Konstytucji,
c) w zakresie, w jakim dotycz wyborw do Sejmu, s zgodne z art. 96 ust. 2
Konstytucji oraz nie s niezgodne z art. 97 ust. 2 i art. 127 ust. 1 Konstytucji,
d) w zakresie, w jakim dotycz wyborw do Senatu, s zgodne z art. 97 ust. 2
e) w zakresie, w jakim dotycz wyborw Prezydenta, s zgodne z art. 127 ust. 1
f) w zakresie, w jakim dotycz wyborw do organw stanowicych
jednostek samorzdu terytorialnego, s zgodne z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze
Konstytucji.
5. Art. 38 2 w zwizku z art. 62 i art. 66 ustawy powoanej w punkcie 1 w
zakresie, w jakim dopuszcza gosowanie poza lokalem obwodowej komisji wyborczej:
a) w odniesieniu do wyborw do Sejmu, jest zgodny z art. 96 ust. 2 Konstytucji
i wyraon w nim zasad tajnoci gosowania,
b) w odniesieniu do wyborw do Senatu, jest zgodny z art. 97 ust. 2
Konstytucji i wyraon w nim zasad tajnoci gosowania,
c) w odniesieniu do wyborw Prezydenta, jest zgodny z art. 127 ust. 1
Konstytucji i wyraon w nim zasad tajnoci gosowania.
6. Art. 65 i art. 66 ustawy powoanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim

elementem procedury gosowania korespondencyjnego czyni przesyanie kart do
gosowania:
a) w odniesieniu do wyborw do Sejmu i do Senatu oraz wyborw Prezydenta,
s zgodne z art. 62 ust. 1 Konstytucji,
b) w odniesieniu do wyborw do Parlamentu Europejskiego, nie s niezgodne z
art. 62 ust. 1 Konstytucji.
7. Art. 66 ustawy powoanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim elementem
procedury gosowania korespondencyjnego czyni wypenienie kart do gosowania
przed dniem wyborw:
a) w odniesieniu do wyborw do Sejmu i do Senatu, jest zgodny z art. 98 ust. 2
i 5 Konstytucji,
b) w odniesieniu do wyborw Prezydenta, jest zgodny z art. 128 ust. 2
Konstytucji.
8. Art. 110 4 w zwizku z art. 495 1 pkt 4 ustawy powoanej w punkcie 1 s
niezgodne z art. 54 ust. 1 w zwizku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz s zgodne z art.
32 Konstytucji.
9. Ustawa z dnia 3 lutego 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy (Dz. U.
Nr 26, poz. 134) jest niezgodna z art. 2 Konstytucji i z art. 54 ust. 1 w zwizku z art. 31
ust. 3 Konstytucji oraz jest zgodna z art. 32 Konstytucji.
10. Art. 260, art. 261 1-3 ustawy powoanej w punkcie 1 oraz zacznik nr 2
do tej ustawy nie s niezgodne z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
11. Art. 260, art. 261, art. 264 1, art. 268, art. 269, art. 272 3, art. 273 1 i
4, art. 274 ustawy powoanej w punkcie 1 oraz zacznik nr 2 do tej ustawy s zgodne
z art. 121 ust. 2 Konstytucji.
12. Art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy
wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 i Nr 102, poz. 588)
przez to, e uzalenia reim prawny wyborw od terminu ich zarzdzenia, jest
niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z
2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178,
poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz.
654) umorzy postpowanie w pozostaym zakresie.
UZASADNIENIE
I
1. We wniosku z 7 marca 2011 r. grupa posw (dalej: wnioskodawca) wniosa o
stwierdzenie niezgodnoci z Konstytucj kilkudziesiciu przepisw ustaw: z dnia 5
stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: kodeks
wyborczy lub k.w.); z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzajce ustaw Kodeks
wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113; dalej: p.w.k.w.) oraz z dnia 3 lutego 2011 r. o zmianie
ustawy Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 26, poz. 134; dalej: ustawa zmieniajca z 3 lutego
2011 r.).
Wnioskodawca zarzuci, e:
1a) art. 4 2 i 3, art. 26 3, art. 39 2 w czci obejmujcej wyrazy Jeeli
gosowanie przeprowadza si w cigu jednego dnia, art. 39 3, art. 39 7 zdanie drugie
w czci od wyrazw a jeeli gosowanie przeprowadza si w cigu dwch dni do koca
zdania, art. 43 i art. 69 2 k.w. s niezgodne z art. 2, art. 98 ust. 2 i 5, art. 128 ust. 2
Konstytucji,
1b) art. 4 2 k.w. jest niezgodny z art. 7 Konstytucji,
2a) art. 38 1 w czci obejmujcej wyrazy z zastrzeeniem przepisw rozdziau
7, art. 51 1 w czci obejmujcej wyrazy jego penomocnik, cay rozdzia 7 w dziale
I, art. 75 3 w czci obejmujcej wyrazy a take liczb wyborcw gosujcych przez
penomocnika, art. 228 1 pkt 3, art. 270 1 pkt 3, art. 357 2 pkt 3, art. 360 2 pkt 3,
art. 442 2 pkt 3, art. 488 3 pkt 3, art. 511, art. 512 k.w. s niezgodne z art. 2 i art. 62
ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2b) art. 38 1 w czci obejmujcej wyrazy z zastrzeeniem przepisw rozdziau
penomocnika, art. 228 1 pkt 3 k.w. s niezgodne z art. 96 ust. 2 Konstytucji,
2c) art. 38 1 w czci obejmujcej wyrazy z zastrzeeniem przepisw rozdziau
penomocnika, art. 270 1 pkt 3 k.w. s niezgodne z art. 97 ust. 2 Konstytucji,
2d) art. 38 1 w czci obejmujcej wyrazy z zastrzeeniem przepisw rozdziau
penomocnika k.w. s niezgodne z art. 127 ust. 1 Konstytucji,
2e) art. 38 1 w czci obejmujcej wyrazy z zastrzeeniem przepisw rozdziau
penomocnika, art. 442 2 pkt 3 k.w. s niezgodne z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze
Konstytucji;
3) art. 38 2 , art. 45 2, cay rozdzia 8 w dziale I k.w. s niezgodne z art. 2, art.
96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 98 ust. 2 i 5, art. 127 ust. 1 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 110 4, art. 495 1 pkt 4 k.w. s niezgodne z art. 2, art. 54 ust. 1 w zwizku
z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji,
5) cay rozdzia 2 w dziale IV, art. 264 1, cay rozdzia 6 w dziale IV, art. 272 3,
art. 273 1 i 4, art. 274 k.w. wraz z zacznikiem nr 2, o ktrym mowa w art. 261 3 k.w.,
jest niezgodny z art. 2, art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 121 ust. 2
Konstytucji,
6) art. 10 pkt 3 p.w.k.w. w zakresie, w jakim stanowi o utracie mocy obowizujcej
przepisw rozdziau 25, art. 195 ust. 1, rozdziau 29, art. 205 ust. 3, art. 206 ust. 1 i art. 207
ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.;
dalej: ordynacja wyborcza) wraz z zacznikiem nr 2, o ktrym mowa w art. 192 ust. 4
teje ustawy, s niezgodne z art. 100 ust. 3 w zwizku z art. 2, art. 4 ust. 2 i art. 62 ust. 1
Konstytucji,
7) art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w. w zakresie, w jakim dopuszcza, aby
do wyborw do Sejmu i do Senatu zarzdzonych w roku 2011 na podstawie art. 98 ust. 2
Konstytucji miay zastosowanie przepisy k.w., a nie przepisy dotychczasowe, jest

niezgodny z art. 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji,
8) ustawa zmieniajca z 3 lutego 2011 r. jest w caoci niezgodna z art. 2, art. 54
ust. 1 w zwizku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
1.1. Pierwsza grupa zakwestionowanych przepisw (powoanych w punktach 1a i
1b petitum wniosku) dotyczy moliwoci przeprowadzenia gosowania w cigu dwch dni.
Zdaniem wnioskodawcy, Konstytucja jednoznacznie stanowi w art. 98 ust. 2 i 5
oraz w art. 128 ust. 2, e akt wyborczy w wyborach parlamentarnych i w kadej z tur
wyborw prezydenckich odbywa si jednego i tylko jednego dnia. Zakwestionowane
przepisy k.w. dopuszczajce przeprowadzenie gosowania w cigu dwch dni s sprzeczne
z tymi postanowieniami Konstytucji. W przekonaniu wnioskodawcy, regulacje
konstytucyjne dotyczce odbywania wyborw w cigu jednego dnia wyznaczaj standard
rzetelnoci wyborw do Sejmu i do Senatu oraz wyboru Prezydenta, a take wyborw do
Parlamentu Europejskiego i wyborw samorzdowych, majcy zakotwiczenie w art. 2
Konstytucji, oraz standard uczciwej rywalizacji si politycznych w demokratycznym
pastwie prawnym. Ustawodawca zwyky nie moe odstpowa od tych standardw w
odniesieniu do ktrychkolwiek wyborw unormowanych w k.w. Tymczasem dwudniowe
gosowanie rodzi ryzyko faszerstw wyborczych w nocy z pierwszego na drugi dzie
gosowania, a take znacznie zwiksza ryzyko manipulowania elektoratem.
Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, art. 4 2 k.w., ktry nie okrela przesanek
zarzdzenia dwudniowego gosowania, nie precyzuje momentu postanowienia o
dwudniowym gosowaniu i umoliwia stanowienie aktu wadczego o istotnym znaczeniu
dla realizacji praw podmiotowych obywateli i funkcjonowania pastwa na podstawie
swobodnego uznania politycznego, jest niezgodny z wynikajc z art. 2 Konstytucji zasad
dostatecznej okrelonoci regulacji prawnej oraz z wyraon w art. 7 Konstytucji zasad
dziaania organw wadzy publicznej na podstawie prawa.
1.2. W punkcie 2a-2e petitum wniosku zostao zakwestionowane gosowanie przez
penomocnika we wszystkich rodzajach wyborw unormowanych w k.w.
W jego ocenie, przyjty przez ustawodawc ksztat omawianej instytucji narusza
standardy wyborcze obowizujce w pastwie demokratycznym oraz zasad ochrony
zaufania obywateli do pastwa i prawa wyraon w art. 2 Konstytucji. Zakwestionowane
przepisy naruszaj take zasad formalnej rwnoci w korzystaniu z czynnego prawa
wyborczego (jeden czowiek jeden gos) oraz osobisty i niezbywalny charakter prawa
gosu, przez co s niezgodne take z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto przepisy te, majce zastosowanie odpowiednio w wyborach do Sejmu, do Senatu,
wyborach Prezydenta oraz wyborach do organw stanowicych jednostek samorzdu
terytorialnego s niezgodne z odpowiednimi przepisami Konstytucji, wyraajcymi zasady
rwnoci i bezporednioci wyborw.
1.3. Grupa przepisw k.w. wskazanych w punkcie 3 petitum wniosku dotyczy
gosowania korespondencyjnego przez obywateli polskich przebywajcych za granic w
wyborach do Sejmu i do Senatu, prezydenckich i do Parlamentu Europejskiego oraz
okrela tryb i skutki takiego gosowania. Wnioskodawca zakwestionowa dopuszczalno
gosowania korespondencyjnego oraz przepisy okrelajce tryb i skutki takiego
gosowania.
Wedug k.w. gosowanie korespondencyjne moe si odbywa za granic, a wic
poza obszarem jurysdykcji polskich wadz, a przy tym poza lokalami zajmowanymi przez
polskie
wadze
konsularne,
korzystajcymi
z
odpowiedniej
ochrony
prawnomidzynarodowej. Zdaniem wnioskodawcy, zakwestionowane przepisy naruszaj
standardy rzetelnoci wyborw w pastwie demokratycznym oraz zasad ochrony zaufania

obywatela do pastwa i prawa, co czyni je niezgodnymi z art. 2 Konstytucji. Sprzyjaj one
naruszaniu tajnoci gosowania przez czynniki zewntrzne, na ktre wadze
Rzeczypospolitej nie maj wpywu, przez co s niezgodne z zasad gosowania tajnego
wyraon w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2 i art. 127 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, w zwizku z
tym, e w systemie gosowania korespondencyjnego wyborca oddaje gos przed dniem
wyborw wyznaczonym w myl art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji,
zakwestionowane unormowanie jest take niezgodne z tymi przepisami, gdy prowadzi do
swoistego falstartu wyborczego.
1.4. Wnioskodawca zakwestionowa take obwarowany sankcj karn zakaz
umieszczania plakatw i hase wyborczych o powierzchni wikszej ni 2 m2 (tzw.
billboardw) w trakcie kampanii wyborczych dotyczcy wszystkich rodzajw wyborw
unormowanych w k.w. (punkt 4 petitum wniosku).
W jego ocenie, zakazu tego nie mona pogodzi ze standardem swobodnej
rywalizacji wyborczej w pastwie demokratycznym, co czyni go niezgodnym z art. 2
Konstytucji. Stanowi on take nieuzasadnione i dyskryminujce ograniczenie wolnoci
wyraania pogldw oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, przez co narusza
art. 54 ust. 1 w zwizku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Jak argumentuje
wnioskodawca, analogiczny zakaz nie dotyczy adnej innej kategorii podmiotw,
zwaszcza przedsibiorcw, charakteryzujcych si wspln cech istotn, jak jest
posiadanie interesu w publicznym przedstawianiu swoich ocen, opinii i propozycji oraz w
uzyskiwaniu dostpu do nich. Co wicej, zakwestionowany zakaz, zdaniem
wnioskodawcy, tworzy nieuzasadnione zrnicowanie podmiotw take w obrbie
kategorii osb zainteresowanych udziaem w procesie komunikacji spoecznej w czasie
kampanii wyborczej w sprawach zwizanych z jej treciami.
1.5. Wnioskodawca zakwestionowa tryb uchwalenia przepisw regulujcych nowy
system wyborw do Senatu (punkt 5 petitum). Zarzuci, e wprowadzenie stu
jednomandatowych okrgw wyborczych w wyborach do Senatu, jako istotna zmiana
prawa wyborczego o charakterze ustrojowym, nie moga by zainicjowana w trybie
poprawki zgoszonej w ostatniej fazie prac ustawodawczych w parlamencie, bez
wszechstronnej debaty publicznej. Intencj inicjatorw k.w. nie byo dokonywanie
jakichkolwiek zmian zasad wyboru senatorw. Tymczasem po nieudanej prbie
wprowadzenia tej zmiany w toku prac w Sejmie do zmiany doszo wskutek poprawek
senackich, ktrych Sejm nie zdoa odrzuci. Tym samym doszo, w ocenie
wnioskodawcy, do naduycia instytucji poprawki senackiej w celu obejcia wymogu
inicjatywy ustawodawczej, co narusza art. 2 i art. 121 ust. 2 Konstytucji.
Pozostae zarzuty sformuowane we wniosku odnosz si do merytorycznej treci
przepisw okrelajcych nowe zasady wyborw do Senatu. Jak argumentuje
wnioskodawca, zgodnie z zakwestionowanym art. 273 1 k.w., wybr senatora w okrgu
jednomandatowym nastpuje w jednej turze na podstawie kolejnoci gosw, bez wymogu
uzyskania bezwzgldnej wikszoci albo weryfikacji w drugim gosowaniu, co moe
skutkowa niereprezentatywnoci wyniku. Wnioskodawca zarzuci take, e podzia kraju
na sto jednomandatowych okrgw zosta dokonany arbitralnie, bez uwzgldnienia rnic
w liczbie mieszkacw w poszczeglnych regionach. Tym samym, zdaniem
wnioskodawcy, unormowanie to narusza standard wyborw reprezentatywnych w
pastwie demokratycznym oraz nie zapewnia materialnej rwnoci w korzystaniu z
czynnego prawa wyborczego w wyborach do Senatu, co czyni je niezgodnym z art. 2 i z
art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Przedstawione wyej zarzuty wnioskodawcy dotyczce niekonstytucyjnoci

wyborw senatorw w stu jednomandatowych okrgach wyborczych uzasadniaj, w jego
ocenie, uznanie, e niekonstytucyjny jest take zakwestionowany w punkcie 6 petitum
wniosku art. 10 pkt 3 p.w.k.w., stanowicy o utracie mocy dotychczasowej regulacji
wyborw do Senatu zawartej w ordynacji wyborczej. Zdaniem wnioskodawcy,
ustawodawca naraa system prawa na luk w zakresie ustawowej regulacji wyborw do
Senatu, ktra powstaaby w zwizku z niewejciem w ycie k.w. w tym zakresie z powodu
jego niekonstytucyjnoci. Narusza to art. 100 ust. 3 Konstytucji, a take zagraa
funkcjonowaniu demokratycznego pastwa prawnego, w tym mechanizmu ustrojowego
okrelonego w art. 4 ust. 2 Konstytucji, oraz realizacji prawa obywatelskiego okrelonego
w art. 62 ust. 1 Konstytucji w zakresie wyboru senatorw.
1.6. Jeli chodzi o niekonstytucyjno art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. (punkt 7 petitum
wniosku), to, w ocenie wnioskodawcy, przepis ten nie rozgranicza w sposb pewny czasu
stosowania starego i nowego prawa wyborczego w odniesieniu do tegorocznych wyborw
parlamentarnych. Zgodnie z art. 98 ust. 2 Konstytucji Prezydent musi zarzdzi wybory
nie pniej ni 7 sierpnia 2011 r. K.w. wchodzi w ycie 1 sierpnia 2011 r. To, czy do
jesiennych wyborw w 2011 r. do Sejmu i Senatu bdzie si stosowa przepisy k.w., czy
te przepisy ordynacji wyborczej, zaley zatem od tego, czy Prezydent zarzdzi wybory
przed kocem lipca, czy te w pierwszym tygodniu sierpnia 2011 r. Tym samym
ustawodawca nie zachowa demokratycznego standardu wymagajcego, aby co najmniej
przez 6 miesicy przed zarzdzeniem wyborw byy znane wszystkie istotne reguy prawa
wyborczego, wedug ktrych wybory te zostan przygotowane i przeprowadzone, przez co
naruszy art. 2 Konstytucji.
Jednoczenie zakwestionowane unormowanie przyznaje Prezydentowi, jako
organowi wadzy wykonawczej, zbyt wielk dyskrecjonaln wadz w sprawie, ktra
powinna by rozstrzygnita przez wadz ustawodawcz. Prezydent, w ocenie
wnioskodawcy, staje si tym samym superustawodawc, od ktrego swobodnego uznania
zaley, ktry z dwch alternatywnych systemw regulacji prawnej bdzie stanowi
podstaw wyboru organw wadzy ustawodawczej na najblisze cztery lata. Takiej roli
gowy pastwa nie sposb pogodzi z istot zasady wyraonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji.
1.7. W punkcie 8 petitum wniosku zakwestionowana zostaa ustawa zmieniajca z 3
lutego 2011 r. Ustanawia ona obwarowany sankcj karn zakaz rozpowszechniania w
programach radiowych i telewizyjnych odpatnych ogosze wyborczych w zwizku ze
wszystkimi rodzajami wyborw unormowanych w k.w., zmieniajc w tym zakresie
przepisy k.w. odpowiadajce dotychczasowym standardom.
Wnioskodawca
zakwestionowa zarwno tre ustawy nowelizujcej, jak i sposb jej uchwalenia i
wprowadzenia w ycie.
W ocenie wnioskodawcy, zakwestionowana nowelizacja jest kolejnym elementem,
oprcz zakazu billboardw, arbitralnych ogranicze wolnoci komunikowania si
kandydatw i ich komitetw wyborczych z potencjalnymi wyborcami. Wszystkie
argumenty za niekonstytucyjnoci zakazu billboardw wnioskodawca odpowiednio
odnis do zakazu odpatnych ogosze wyborczych. Ponadto, w ocenie wnioskodawcy,
kumulacja obydwu zakazw zwiksza ich dotkliwo i powoduje, e ich niezgodno z art.
54 ust. 1 w zwizku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji staje si jeszcze bardziej
raca. Ustawa nowelizujca bez naleytego uzasadnienia dotyka przy tym rdzenia
wspczenie pojmowanej wolnoci wypowiedzi w sprawach politycznych, jak jest
moliwo wyraania pogldw i rozpowszechniania informacji za pomoc mediw
elektronicznych. Wnioskodawca zwrci take uwag, e Trybuna Konstytucyjny w swym
orzecznictwie wyklucza swobod ustawodawcy dokonywania zmian nowo uchwalonych
przepisw w okresie ich vacatio legis. Jego zdaniem, ustawa zmieniajca z 3 lutego 2011 r.
jest niezgodna z art. 2 Konstytucji przez to, e wprowadza istotn zmian regu prawa
wyborczego pniej ni na 6 miesicy przed zarzdzeniem wyborw. Naruszenie art. 2
Konstytucji przejawia si rwnie w tym, e ma ona na celu wpynicie na wynik
wyborw, narusza zasady swobodnej rywalizacji si politycznych w pastwie
demokratycznym, zasad pewnoci prawa, zasad ochrony ekspektatyw maksymalnie
uksztatowanych i zasady poprawnej legislacji. Intencj wnioskodawcy jest, aby w ycie
weszy przepisy k.w. regulujce kwestie odpatnych ogosze wyborczych w radiu i
telewizji w pierwotnym brzmieniu.
2. W pimie z 8 kwietnia 2011 r. stanowisko w sprawie zaj Prokurator Generalny.

Wnis on o stwierdzenie, e:
1) art. 4 2 i 3, art. 26 3, art. 39 2 w czci obejmujcej wyrazy Jeeli
gosowanie przeprowadza si w cigu jednego dnia, a take art. 39 3, art. 39 7 zdanie
drugie w czci obejmujcej przecinek i nastpujce po nim wyrazy od sw a jeeli
gosowanie przeprowadza si w cigu do koca zdania i art. 43 oraz art. 69 2 k.w. s
niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji;
2) art. 38 1, art. 51 1, przepisy rozdziau 7 w dziale I oraz art. 75 3 k.w. s
zgodne z art. 2, art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 i art. 127 ust. 1 Konstytucji;
3) art. 228 1 pkt 3, art. 270 1 pkt 3, art. 357 2 pkt 3, art. 360 2 pkt 3, art. 442
2 pkt 3, art. 488 3 pkt 3, art. 511, art. 512 k.w. s zgodne z art. 2 i art. 62 ust. 1 w
zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
4) art. 228 1 pkt 3 k.w. jest zgodny z art. 96 ust. 2 Konstytucji;
5) art. 270 1 pkt 3 k.w. jest zgodny z art. 97 ust. 2 Konstytucji;
6) art. 442 2 pkt 3 k.w. jest zgodny z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji;
7) art. 38 2, art. 45 2 i przepisy rozdziau 8 w dziale I k.w. s niezgodne z art.
96 ust. 2 i art. 97 ust. 2 w zwizku z art. 98 ust. 2 i 5, a take z art. 127 ust. 1 w zwizku z
art. 128 ust. 2 Konstytucji, s za zgodne z art. 2 Konstytucji;
8) art. 110 4 i art. 495 1 pkt 4 k.w. s zgodne z art. 2 Konstytucji, nie s za
niezgodne z art. 54 ust. 1 w zwizku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji;
9) przepisy rozdziau 2 w dziale IV, art. 264 1, przepisy rozdziau 6 w dziale IV,
art. 272 3, art. 273 1 i 4 oraz art. 274 k.w. wraz z zacznikiem nr 2, o ktrym mowa w
art. 261 3 k.w., s niezgodne z art. 2 i art. 121 ust. 2 Konstytucji, s za zgodne z art. 62
ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
10) art. 10 pkt 3 p.w.k.w. w zakresie, w jakim stanowi o utracie mocy
obowizujcej przepisw rozdziau 25, art. 195 ust. 1, rozdziau 29, art. 205 ust. 3, art. 206
ust. 1 i art. 207 ordynacji wyborczej wraz z zacznikiem nr 2, o ktrym mowa w art. 192
ust. 4 teje ustawy jest zgodny z art. 100 ust. 3 w zwizku z art. 2, art. 4 ust. 2 i art. 62 ust.
1 Konstytucji;
11) art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w., w zakresie, w jakim dopuszcza,
aby do wyborw do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej zarzdzonych w 2011 r. na podstawie art. 98 ust. 2 Konstytucji, miay
zastosowanie przepisy k.w., a nie przepisy dotychczasowe, jest niezgodny z art. 2 oraz art.
10 ust. 1 i 2 Konstytucji;
12) ustawa zmieniajca z 3 lutego 2011 r. w caoci jest zgodna z art. 2 i art. 54
ust.1 w zwizku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W pozostaym zakresie Prokurator wnis o umorzenie postpowania na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze wzgldu na zbdno orzekania.
10
2.1. Uzasadnienie stanowiska Prokurator rozpocz od analizy zarzutw pod

adresem przepisw k.w. wprowadzajcych jednomandatowe okrgi w wyborach do
Senatu. Przedstawi przebieg prac legislacyjnych nad zakwestionowanym aktem
prawnym. Zwrci uwag, e k.w. w zaoeniu jego twrcw mia by jedynie kompilacj
dotychczasowych przepisw regulujcych rne procedury wyborcze, jednak w projekcie
zaproponowano szereg nowych regulacji, zmieniajcych obowizujcy stan prawny oraz
wprowadzajcych rozwizania niewystpujce dotychczas w prawie wyborczym, takie jak
moliwo zarzdzenia dwudniowego gosowania przez organ zarzdzajcy wybory czy
moliwo gosowania przez penomocnika. Prokurator wskaza ponadto, e propozycja
wikszociowych wyborw do Senatu oraz zasady wyboru senatorw w
jednomandatowych okrgach wyborczych zostaa przedstawiona (i jednogonie przyjta)
na posiedzeniu Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektrych projektw ustaw z
zakresu prawa wyborczego. Poprawka ta nie zostaa jednak przyjta przez Sejm.
Propozycja przywrcenia zasad przeprowadzania wyborw w jednomandatowych
okrgach wyborczych zostaa ponownie przedstawiona przez senack Komisj Samorzdu
Terytorialnego i Administracji Pastwowej. Zostaa ona przyjta przez Senat, a nastpnie
nie zostaa odrzucona przez Sejm.
W tym kontekcie Prokurator odnis si do zarzutu wnioskodawcy dotyczcego
zakresu dopuszczalnych poprawek Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm. Przedstawi
powysz problematyk w wietle orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego. Odnoszc
ustalenia Trybunau do przebiegu prac legislacyjnych nad k.w., Prokurator doszed do
wniosku, e poprawka Senatu, ktrej skutkiem byo wprowadzenie do k.w. z
pominiciem zasady trzech czyta treci nierealizujcych pierwotnego celu ustawy i
wykraczajcych tym samym zarwno poza zakres projektu, jak i uchwalonej przez Sejm w
trzecim czytaniu ustawy, stanowi ukryt form inicjatywy ustawodawczej dotyczcej
istotnej, systemowej zmiany prawa wyborczego. Prokurator podkreli ponadto, e
przyjte przez Senat motywy poprawek wprost wskazuj na zamiar zmiany systemu
wyborczego. Tym samym, w ocenie Prokuratora, zasadne s zarzuty wnioskodawcy
naruszenia art. 121 ust. 2 Konstytucji. Jednoczenie zakwestionowane przepisy s
sprzeczne z art. 2 Konstytucji, gdy w wietle standardw demokratycznego pastwa
prawnego nie mona uzna sposobu wprowadzenia do systemu prawa wyborczego
nowych zasad przeprowadzania wyborw do Senatu za pozostajcy w zgodnoci z
powysz zasad, wynikajc z powoanego przepisu Konstytucji. W pastwie
demokratycznym bowiem dziaalno prawodawcza powinna by realizowana w zgodzie z
procedurami legislacyjnymi zakotwiczonymi w Konstytucji.
Jeli chodzi o zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, to, w
ocenie Prokuratora, zakwestionowane przepisy naley uzna za zgodne z powoanymi
wzorcami. Nie prowadz one bowiem, niezalenie od przyjtego przez ustawodawc
systemu wyborw do Senatu, do pozbawienia czy ograniczenia moliwoci realizacji
przez obywateli ich praw wyborczych ani do naruszenia rwnoci obywateli wobec prawa.
System okrgw jednomandatowych nie redukuje praw wyborcw w wyborach do Senatu,
a przyjcie zasady wybierania senatorw w jednej turze zwyk wikszoci gosw
odnosi si w jednakowym stopniu do wszystkich wyborcw. Ponadto Prokurator
podkreli, e nie nastpia konstytucjonalizacja wymogu proporcjonalnoci systemu
wyborczego w wyborach do Senatu, opartego w dodatku o zasad rwnoci, jak dzieje si
to w wypadku wyborw do Sejmu. Art. 100 ust. 3 Konstytucji wprost odsya do
ustawowej regulacji zasad i trybu zgaszania kandydatw, przeprowadzania wyborw oraz
okrelania warunkw wanoci wyborw do Sejmu i Senatu. Znaczy to, e Konstytucja
pozostawia ustawodawcy uregulowanie systemw wybierania posw i senatorw, pod
warunkiem zgodnoci tego systemu ze standardami konstytucyjnymi.
11
2.2. Odnoszc si do zarzutw wnioskodawcy podniesionych wobec art. 110 4

k.w. Prokurator podkreli, e zapewnienie jednakowego poziomu rodkw finansowych w
ramach funduszy wyborczych poszczeglnych komitetw nie naley do zasad wyborczych
wyznaczonych przez Konstytucj i nie korzysta z gwarancji konstytucyjnych. Tym samym
postulowanie objcia szczegln ochron tak okrelonej wartoci nie znajduje
uzasadnienia w normach konstytucyjnych ksztatujcych zasady wyborcze. Zdaniem
Prokuratora, zaoony przez ustawodawc cel zrwnowaenia szans komitetw
wyborczych w prowadzeniu kampanii wyborczej przez ograniczenie powierzchni
plakatw i hase wyborczych jest iluzoryczny, podobnie jak iluzoryczne jest wskazywane
przez wnioskodawc niebezpieczestwo, e ograniczenie to bdzie prowadzio do
limitowania prawa do wyraania pogldw w kampanii wyborczej i rozpowszechniania
informacji o kandydatach i przez kandydatw czy wolnoci pozyskiwania informacji przez
obywateli zainteresowanych wyborami. Wtpliwoci wnioskodawcy, czy przyjte
rozwizanie bdzie suy ograniczaniu roli billboardw w komunikacji spoecznej,
wydaj si, w ocenie Prokuratora, zasadne, jednak nie uzasadniaj uznania zakazu
umieszczania plakatw i hase wyborczych o powierzchni ponad 2 m2 za ograniczenie
wolnoci sowa, dokonane wbrew zasadzie koniecznoci w demokratycznym systemie
wyborczym, zwaszcza e ustawodawca nie ingeruje w ich ilo ani tre. Tym samym
zakaz ten nie uniemoliwia ani nawet nie utrudnia organizowania kampanii wyborczej,
lecz stanowi jedynie techniczno-materialne ustalenie formy niektrych narzdzi do jej
prowadzenia. Ustawowe limitowanie powierzchni umieszczanych w przestrzeni publicznej
nonikw informacji wizualnej jest dopuszczalnym konstytucyjnie uprawnieniem
ustawodawcy i nie wpywa w aden realny sposb na korzystanie z wolnoci wyraania
swych pogldw w procesie demokratycznego kreowania wadzy publicznej. W ocenie
Prokuratora zatem, art. 54 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli art.
110 4 k.w.
Zdaniem Prokuratora, nie mona rwnie podzieli pogldu wnioskodawcy, e
tre normatywna art. 110 4 k.w. tworzy jakiekolwiek, a tym bardziej nieuzasadnione
zrnicowanie podmiotw w obrbie kategorii osb zainteresowanych udziaem w
procesie komunikacji spoecznej w czasie kampanii wyborczej w sprawach zwizanych z
jej treciami. Kwestionowany przepis adresowany jest w rwnym stopniu do wszystkich
komitetw wyborczych, a wic nie prowadzi do rnicowania podmiotw podobnych ani
te do dyskryminacji kandydatw i ich komitetw w demokratycznych wyborach. W
ocenie Prokuratora, uznanie przepisu art. 54 ust. 1 Konstytucji za nieadekwatny do
kontroli tej regulacji skutkuje uznaniem za nieadekwatne rwnie powoanych w zwizku
z tym wzorcem art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Tym samym, jak twierdzi Prokurator, brak jest podstaw do stwierdzenia
niezgodnoci kwestionowanej regulacji z art. 2 Konstytucji. Jego zdaniem, wynikajca z
art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego pastwa prawnego jest zasad na tyle pojemn,
e mogaby stanowi wzorzec kontroli wielu unormowa prawa wyborczego. Jednake w
wypadku, gdy konfrontacja kwestionowanego unormowania z wzorcami szczegowo
okrelajcymi standardy czy wolnoci konstytucyjne jest niemoliwa ze wzgldu na ich
nieadekwatno, ocena takiej regulacji przez pryzmat oglnego wzorca musi by
pozytywna, przy takiej konstrukcji zarzutw jak zaprezentowana we wniosku.
Jeli za chodzi o sankcj za nieprzestrzeganie zakazu, o ktrym mowa w art. 110
4 k.w., to, w opinii Prokuratora, ustawodawca mia obowizek okrelenia takiej sankcji, a
wybr jej rodzaju by jego swobodn decyzj. Ustawodawca wybra formu wykroczenia,
za ktre grozi kara w postaci grzywny. Zdaniem Prokuratora, administracyjna kara
pienina jako rodek represyjny dla podmiotu naruszajcego zakaz sformuowany w art.
110 4 k.w. byaby zdecydowanie mniej dolegliwa, ni kara wymierzona przez sd w
wyniku skazania sprawcy w postpowaniu o wykroczenie, zwaszcza w zakresie skutkw
12
prawnych skazania. Bardziej racjonaln decyzj ustawodawcy, odpowiadajc

charakterowi tego zakazu i celom, ktre ustawodawca zakada, uznajc za konieczne jego
wprowadzenie, byoby, zdaniem Prokuratora, sankcjonowanie go w drodze
administracyjnych a nie karnych rodkw przymusu, aczkolwiek, jak podkreli
Prokurator, decyzja ustawodawcy mieci si w granicach przysugujcej mu swobody.
2.3. Odnoszc si do zarzutw pod adresem regulacji umoliwiajcych gosowanie

w wyborach przez penomocnika, Prokurator podkreli, e instytucja ta nie pozostaje w
sprzecznoci z Konstytucj, dlatego e suy wycznie zapewnieniu warunkw
partycypacji obywatelskiej tym wyborcom, ktrzy maj trudnoci z osobistym oddaniem
gosu. Instytucja penomocnika obliczona jest na zwikszenie frekwencji wyborczej, a
przez to wzmocnienie legitymacji organu wybieranego. Jeli chodzi o gwny zarzut
wnioskodawcy naruszenia zasady bezporednioci, Prokurator przytoczy pogldy
przedstawicieli doktryny, e zasady tej nie naley myli, jak czyni to wnioskodawca, z
gosowaniem osobistym. Z zasady bezporednioci wynika zakaz organizowania wyborw
wielostopniowych (porednich), w ktrych wyborcy oddaj gos na elektorw, ktrzy
nastpnie dokonuj waciwego wyboru. Gosowanie przez penomocnika jest zatem
rozwizaniem z zakresu techniki gosowania i jako takie jest cakowicie pozostawione do
uksztatowania przez ustawodawc.
W opinii Prokuratora, zakwestionowane regulacje k.w. dotyczce instytucji
gosowania za porednictwem penomocnika nie naruszaj adnego ze wskazanych we
wniosku wzorcw kontroli konstytucyjnej, statuujcych zasad bezporednioci w
poszczeglnych rodzajach wyborw.
2.4. Instytucj gosowania korespondencyjnego, w opinii Prokuratora, naley

oceni jako kolejny, oprcz gosowania przez penomocnika, alternatywny sposb
realizacji prawa wyborczego. Tym samym instytucja ta nie narusza standardw rzetelnoci
wyborw w pastwie demokratycznym ani nie uchybia zasadzie ochrony zaufania
obywatela do pastwa i prawa. Argumenty wice si z zarzutem naruszenia zasady
bezporednioci wyborw oraz naruszenia rwnoci szans w realizacji praw wyborczych,
ktre wnioskodawca odnis do instytucji gosowania korespondencyjnego, naley, w
ocenie Prokuratora, odrzuci. Nie zasuguj take na aprobat argumenty kwestionujce
sposb uregulowania przebiegu tego gosowania w aspekcie naruszenia tajnoci wyborw,
jako e odnosz si w istocie do sfery stosowania prawa i opieraj si niejako na zaoeniu
zej woli uczestnikw procesu gosowania za porednictwem operatorw pocztowych. A
zatem, zdaniem Prokuratora, art. 38 2, art. 45 2 i cay rozdzia 8 w dziale I k.w., wobec
nienaruszenia konstytucyjnych zasad wyborczych (powszechnoci, bezporednioci,
tajnoci, a take nie we wszystkich wyborach rwnoci i proporcjonalnoci),
stanowicych dla ustawodawcy nieprzekraczalne ramy ksztatowania systemw
elekcyjnych, naley uzna za zgodne z art. 2 Konstytucji.
Jeli za chodzi o ocen zgodnoci z konstytucyjn zasad gosowania w dniu
wyborw, to gosowanie korespondencyjne ma miejsce przed dniem wyborw, a wic
wyprzedza konstytucyjnie okrelony dzie wyborw. Zdaniem Prokuratora, naley wic
zgodzi si z wnioskodawc, e instytucja ta wymusza oddanie gosu na kilka lub
kilkanacie dni przed ustawowym dniem wyborw, co czyni j niezgodn z art. 96 ust. 2,
art. 97 ust. 2 w zwizku z art. 98 ust. 2 i 5 oraz z art. 127 ust. 1 w zwizku z art. 128 ust. 2
Konstytucji.
2.5. Odnoszc si do argumentw wnioskodawcy dotyczcych niezgodnoci z

Konstytucj dwudniowego gosowania, Prokurator przyzna, e regulacja ta wydaje si
pragmatyczna i potencjalnie moe poszerzy moliwo realizacji przez obywateli prawa
13
do gosowania, a tym samym przynie zwikszenie frekwencji wyborczej. Jednake

prowadzi ona do sprzecznoci z nadrzdnymi wobec k.w. przepisami Konstytucji, ktre
wyranie okrelaj dzie wyborw do Sejmu i Senatu oraz wyborw Prezydenta. Jeeli
gosowanie miaoby odbywa si w cigu dwch dni, to oba te dni musz by dniami
wolnymi od pracy. Niedopuszczalne jest wprowadzenie przez ustawodawc zwykego
regulacji dajcej moliwo zarzdzenia gosowania w wyborach w cigu dwch dni, z
ktrych tylko jeden miaby przypada na dzie wolny od pracy, za drugi przypadaby na
dzie go poprzedzajcy, a zatem nie stanowiby dnia wolnego od pracy dla wszystkich
zatrudnionych. Zdaniem Prokuratora, regulacje k.w. dotyczce moliwoci zarzdzenia
gosowania w cigu dwch dni s sprzeczne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2
Konstytucji. W zwizku z tym Prokurator za zbdne uzna konfrontowanie
zakwestionowanych przepisw z art. 2 Konstytucji.
2.6. Przechodzc do oceny zarzutu naruszenia przez ustaw zmieniajc z 3 lutego
2011 r. art. 2 Konstytucji wskutek wprowadzenia istotnej zmiany regu prawa wyborczego
pniej ni na sze miesicy przed zarzdzeniem wyborw, Prokurator przypomnia
ustalenia Trybunau Konstytucyjnego w tym zakresie. Prokurator wyjani, e k.w.
wchodzi w ycie 1 sierpnia 2011 r., po szeciu miesicach od jego ogoszenia. Zgodnie z
wyraon w orzecznictwie Trybunau zasad naley stwierdzi, e zmian prawa
wyborczego nie mona dokonywa pniej ni na p roku przed wyborami. Nie jest
dopuszczalna zwaszcza sytuacja, w ktrej doszoby w wyniku zmiany prawa take do
zmiany ju wyznaczonych czynnoci urzdowych zwizanych z wyborami, takich jak
termin przeprowadzenia wyborw oraz sposb, w jaki wyborcy mog realizowa prawo
wyborcze.
Ustawa zmieniajca, zakazujca rozpowszechniania patnych ogosze i audycji w
programach radiowych i telewizyjnych, zostaa uchwalona 3 lutego 2011 r., ogoszona 7
lutego 2011 r., a jej wejcie w ycie ustalone zostao na 22 lutego 2011 r. (po upywie 14
dni od dnia ogoszenia). Tym samym ustawa zmieniajca z 3 lutego 2011 r. wejdzie w
ycie przed wejciem w ycie ustawy zmienianej (k.w.). Prokurator oceni takie
rozwizanie jako dysfunkcjonalne, jednak, zakadajc racjonalno ustawodawcy, uzna,
e zmienione przepisy wejd w ycie wraz z caym k.w., a formua 14 dni zostaa
przyjta przez ustawodawc na zasadach oglnych.
Gdyby restrykcyjnie potraktowa szeciomiesiczny okres spoczywania nowych
regulacji do ostatecznego terminu zarzdzenia wyborw (ktry wypada 7 sierpnia 2011 r.),
liczc co do jednego dnia, to rzeczywista vacatio legis wymagaaby, eby wybory
zarzdzono nie wczeniej ni 8 sierpnia 2011 r. Taka interpretacja vacatio legis, w ocenie
Prokuratora, nie wydaje si suszna ani pragmatyczna. Zmiany prawa wyborczego
przewidziane ustaw zmieniajc z 3 lutego 2011 r. zostay wprowadzone w okresie
spoczywania k.w. i podane do powszechnej wiadomoci w takim terminie, e od dnia ich
ogoszenia w Dzienniku Ustaw do dnia upywu ostatecznego terminu zarzdzenia
wyborw pozostaje o jeden dzie mniej ni sze miesicy. Zmiana treci k.w. w okresie
vacatio legis nie przekada si, zdaniem Prokuratora, na sytuacj prawn, w jakiej znajduj
si jej adresaci w tym wypadku komitety wyborcze uczestniczce w przyszych
wyborach, w tym w najbliszych wyborach parlamentarnych. W ocenie Prokuratora,
zawarta w k.w. tre normatywna przed nowelizacj nie moe by traktowana wbrew
twierdzeniu wnioskodawcy jako zawierajca ekspektatyw maksymalnie uksztatowan,
gdy ustawa, ktra miaaby j ksztatowa, nie wesza jeszcze w ycie. Konkludujc,
Prokurator stwierdzi, e ustawa zmieniajca z 3 lutego 2011 r. nie narusza standardw
konstytucyjnych w aspekcie odpowiedniej vacatio legis.
14
2.7. Odnoszc si do zarzutw dotyczcych art. 10 pkt 3 p.w.k.w., w zakresie, w

jakim stanowi o utracie mocy obowizujcej przepisw ordynacji wyborczej regulujcych
wybory do Senatu, Prokurator przedstawi najpierw skutki jego ewentualnego uznania za
niekonstytucyjny. Prokurator podkreli take, e w istocie wnioskodawca nie formuuje
wobec wskazanego przepisu derogujcego zarzutw niekonstytucyjnoci, lecz jedynie
proponuje stworzenie orzeczeniem Trybunau regulacji na wypadek zaistnienia luki w
prawie, gdyby doszo do zakadanego przez wnioskodawc stwierdzenia
niekonstytucyjnoci regulacji k.w. dotyczcych systemu wyborw do Senatu.
Zdaniem Prokuratora, nawet w wypadku powstania luki w prawie, Trybuna nie
moe wchodzi w rol ustawodawcy i nie moe uzupenia przepisw nowymi treciami.
Ewentualne usunicie luki naley do ustawodawcy i wymaga jego legislacyjnej
aktywnoci. Zakwestionowany przepis jest zatem zgodny z art. 100 ust. 3 w zwizku z art.
2, art. 4 ust. 2 i art. 62 ust. 1 Konstytucji.
2.8. Prokurator podzieli zarzuty wnioskodawcy wobec art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w.,
ktry ustala, e do wyborw do Sejmu i do Senatu zarzdzonych przez Prezydenta w 2011
r. bd miay zastosowanie przepisy dotychczasowe, a do wyborw zarzdzonych po
wejciu w ycie k.w. przepisy tego aktu normatywnego. Regulacja ta pozostaje w
sprzecznoci z zasadami wyraonymi we wskazanych we wniosku wzorcach kontroli
konstytucyjnej, a wic narusza zasad trjpodziau wadz, zawart w art. 10 Konstytucji w
powizaniu z art. 2 Konstytucji i wynikajc z niego zasad demokratycznego pastwa
prawnego, urzeczywistniajc si rwnie w zasadzie zaufania do pastwa i stanowionego
przez nie prawa, a take w nakazie poprawnej legislacji.
Prokurator zgodzi si z tez sformuowan przez wnioskodawc, e do dnia
zarzdzenia przez Prezydenta wyborw bdzie panowa stan niepewnoci. To, czy do
wyborw parlamentarnych w 2011 r. zastosowanie znajd przepisy k.w., czy ordynacji
wyborczej, zalee bdzie od tego, czy Prezydent zarzdzi wybory przed kocem lipca czy
w pierwszym tygodniu sierpnia 2011 r. W ocenie Prokuratora, zakwestionowany przepis
prowadzi do scedowania przez ustawodawc decyzji prawodawczej na organ wadzy
wykonawczej. Do swobodnego uznania Prezydenta nalee ma wybr jednego z dwch
systemw regulacji prawnej, ktry to system bdzie podstaw wyboru organw wadzy
ustawodawczej na najblisze cztery lata. Zakwestionowane przepisy nie respektuj zatem
konstytucyjnie okrelonych zasad sprawowania wadzy okrelonych w art. 10 Konstytucji.
W przyjtym przez ustawodawc rozwizaniu nie ma gwarancji, e nowa regulacja bdzie
obowizywaa od cile okrelonego terminu, co czyni j, zdaniem Prokuratora, sprzeczn
take z art. 2 Konstytucji.
3. W pimie z 14 kwietnia 2011 r. stanowisko w sprawie zaj w imieniu Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej jego Marszaek.
Marszaek wnis o stwierdzenie, e:
1) art. 4 2 i 3 oraz art. 39 3 k.w. w zakresie, w jakim dotycz wyborw do
Parlamentu Europejskiego, organw stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego
oraz wjtw, burmistrzw i prezydentw miast, nie s niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz
Sejmu i Senatu, nie s niezgodne z art. 128 ust. 2 Konstytucji,
3) art. 4 2 i 3 oraz art. 39 3 k.w. w zakresie, w jakim dotycz wyborw
Prezydenta, nie s niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji,
4) art. 4 2 k.w. nie jest niezgodny z zasad okrelonoci przepisw prawa,
wywodzon z art. 2 Konstytucji, ani z art. 7 Konstytucji,
15

Sejmu i Senatu, s zgodne z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji,
6) art. 4 2 i 3 oraz art. 39 3 k.w. w zakresie, w jakim dotycz wyborw
Prezydenta, s zgodne z art. 128 ust. 2 Konstytucji,
7) art. 4 2 i 3, art. 39 3 oraz art. 43 k.w. w zakresie, w jakim dotycz wyborw
do Sejmu i Senatu, Prezydenta, organw stanowicych jednostek samorzdu
terytorialnego oraz wjtw, burmistrzw i prezydentw miast, s zgodne z art. 62 ust. 1 w
zwizku z art. 4 Konstytucji,
8) art. 4 2 i 3, art. 39 3 oraz art. 43 k.w. w zakresie, w jakim dotycz wyborw
do Parlamentu Europejskiego, nie s niezgodne z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 4
Konstytucji,
9) art. 38 1 w zwizku z art. 54 1-3 k.w. oraz art. 51 1 k.w. w czci
obejmujcej wyrazy jego penomocnik, w zakresie, w jakim dotycz wyborw do
Parlamentu Europejskiego, nie s niezgodne z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1
Konstytucji,
10) art. 38 1 w zwizku z art. 54 1 i 3 k.w. oraz
art. 51 1 k.w., w czci obejmujcej wyrazy jego penomocnik:
w zakresie, w jakim dotycz wyborw do Sejmu i Senatu, Prezydenta, organw
stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego oraz wjtw, burmistrzw i
prezydentw miast, s zgodne z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 2 oraz art. 32 ust. 1
Konstytucji,
w zakresie, w jakim dotycz wyborw do Sejmu, nie s niezgodne z zasadami
rwnoci wyborw oraz bezporednioci wyborw wyraonymi w art. 96 ust. 2
Konstytucji,
w zakresie, w jakim dotycz wyborw do Senatu, nie s niezgodne z zasad
bezporednioci wyborw wyraon w art. 97 ust. 2 Konstytucji,
w zakresie, w jakim dotycz wyborw Prezydenta, nie s niezgodne z zasadami
rwnoci wyborw oraz bezporednioci wyborw wyraonymi w art. 127 ust. 1
Konstytucji,
w zakresie, w jakim dotycz wyborw do organw stanowicych jednostek
samorzdu terytorialnego, nie s niezgodne z zasadami rwnoci wyborw oraz
bezporednioci wyborw wyraonymi w art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji,
11) art. 38 2 w zwizku z art. 65 1 i art. 66 1 k.w. oraz art. 62 zdanie pierwsze
w zwizku z art. 65 1 i art. 66 1 k.w.:
w zakresie, w jakim dopuszczaj gosowanie w wyborach do Sejmu poza
lokalem obwodowej komisji wyborczej, s zgodne z zasad tajnoci gosowania wyraon
w art. 96 ust. 2 Konstytucji,
w zakresie, w jakim dopuszczaj gosowanie w wyborach do Senatu poza
w zakresie, w jakim dopuszczaj gosowanie w wyborach Prezydenta poza
12) art. 65 1 oraz art. 66 1 k.w.
w zakresie, w jakim elementem procedury gosowania korespondencyjnego w
wyborach do Sejmu i Senatu oraz Prezydenta czyni przesyanie kart do gosowania, s
zgodne z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 4 Konstytucji,
w zakresie, w jakim elementem procedury gosowania korespondencyjnego w
wyborach do Parlamentu Europejskiego czyni przesyanie kart do gosowania, nie s
niezgodne z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 4 Konstytucji,
13) art. 66 1 w zwizku z 2 k.w.
16
w zakresie, w jakim elementem procedury gosowania korespondencyjnego czyni

wypenienie karty do gosowania przed dniem wyborw do Sejmu i Senatu, jest zgodny z
art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji,
w zakresie, w jakim elementem procedury gosowania korespondencyjnego czyni
wypenienie karty do gosowania przed dniem wyborw Prezydenta, jest zgodny z art. 128
ust. 2 Konstytucji,
14) art. 110 4 i art. 119 1 k.w. s zgodne z art. 54 ust. 1 w zwizku z art. 31 ust.
3 i art. 32 Konstytucji,
15) art. 119 1 k.w. jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
16) art. 260 2 i 3, art. 261 1 i 2 oraz zacznik nr 2 k.w. nie s niezgodne z art.
62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
17) art. 260, art. 261, art. 264 1, art. 268, art. 269, art. 272 3, art. 273 1 i 4
oraz zacznik nr 2 k.w. s zgodne z art. 121 ust. 2 Konstytucji,
18) art. 274 k.w. nie jest niezgodny z art. 121 ust. 2 Konstytucji,
19) art. 16 ust. 1-2 p.w.k.w. w zakresie, w jakim dopuszcza, aby do wyborw do
Sejmu i Senatu zarzdzonych w roku 2011 na podstawie art. 98 ust. 2 Konstytucji miay
zastosowanie przepisy k.w., a nie przepisy dotychczasowe, jest zgodny z art. 2 Konstytucji
i nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji,
20) art. 2 ustawy zmieniajcej z 3 lutego 2011 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Marszaek wnis o
umorzenie postpowania w pozostaym zakresie ze wzgldu na niedopuszczalno
wydania wyroku.
3.1. Przed merytoryczn ocen zarzutw odnoszcych si do dwudniowego

gosowania Marszaek dokona w tym zakresie analizy formalnej przedmiotu i wzorcw
kontroli.
3.1.1. Jeli chodzi o przedmiot kontroli, to Marszaek wnis o umorzenie
postpowania w zakresie dotyczcym zgodnoci art. 26 3, art. 39 2 w czci
obejmujcej wyrazy: Jeeli gosowanie przeprowadza si w cigu jednego dnia, art. 39
7 zdanie drugie w czci od wyrazw: a jeeli gosowanie przeprowadza si w cigu
dwch dni do koca zdania oraz art. 69 2 k.w. z art. 2, art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128
ust. 2 Konstytucji. W ocenie Marszaka przepisy te nie mog by przedmiotem kontroli w
rozpatrywanej sprawie ze wzgldu na brak uzasadnienia we wniosku zarzutu ich
niekonstytucyjnoci.
Jeli za chodzi o powoane wzorce kontroli, to Marszaek zwrci uwag, e z
uzasadnienia wniosku wynika, e art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji zostay
wskazane w odniesieniu do wyborw do Parlamentu Europejskiego oraz oglnie
mwic organw samorzdu terytorialnego jedynie po to, by uzasadni tez o istnieniu
oglnego konstytucyjnego standardu rzetelnoci wyborw, jaki wynika ma z art. 2
Konstytucji, ktry nakazuje przeprowadzanie jednodniowego gosowania we wszelkiego
rodzaju wyborach. Nawet gdyby hipotetycznie przyj, e standard taki obowizuje, ani
art. 98 ust. 2 i 5, ani art. 128 ust. 2 Konstytucji nie mog stanowi samodzielnych
wzorcw kontroli wobec zakwestionowanych przepisw w zakresie, w jakim odnosz si
one do wyborw innych organw wadzy publicznej ni te, ktre s wskazane wprost w
powoanych przepisach Konstytucji. Z tego wzgldu Marszaek wnis o stwierdzenie, e
art. 4 2 i 3 oraz art. 39 3 k.w. w zakresie, w jakim dotycz wyborw do Parlamentu
Europejskiego, organw stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego oraz wjtw,
burmistrzw i prezydentw miast, nie s niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2
Konstytucji; art. 4 2 i 3 oraz art. 39 3 k.w. w zakresie, w jakim dotycz wyborw do
Sejmu i Senatu, nie s niezgodne z art. 128 ust. 2 Konstytucji; art. 4 2 i 3 oraz art. 39 3
17
k.w. w zakresie, w jakim dotycz wyborw Prezydenta, nie s niezgodne z art. 98 ust. 2 i
5 Konstytucji.
Marszaek Sejmu odnis si ponadto do sposobu ujcia wrd wzorcw kontroli
art. 2 Konstytucji, z ktrego wnioskodawca wywid nakaz takiej regulacji wyborw,
ktra dostatecznie zagwarantuje im rzetelno w praktyce. Zdaniem Marszaka, wrd
zasad i wartoci wywiedzionych dotychczas z klauzuli demokratycznego pastwa
prawnego nie ma rzetelnoci wyborw. Zasad tak naley wywodzi przede wszystkim
z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 4 Konstytucji, ktry to przepis, w ocenie Marszaka, jest
adekwatnym wzorcem kontroli art. 4 2 i 3, art. 39 3 oraz art. 43 k.w. Zwaywszy
jednak, e art. 62 Konstytucji ustanawia czynne prawo wyborcze jedynie w wyborach
parlamentarnych, prezydenckich i samorzdowych, nie jest on adekwatnym punktem
odniesienia dla oceny konstytucyjnoci powoanych wyej przepisw k.w., w zakresie, w
jakim dotycz one wyborw do Parlamentu Europejskiego, std w odniesieniu do tej
relacji Marszaek wnis o posuenie si przez Trybuna formu wyroku nie jest
niezgodny.
Art. 2 Konstytucji zosta powoany jako wzorzec kontroli rwnie w zakresie, w
jakim wyraa zasad dostatecznej okrelonoci prawa. Problemem, jaki wnioskodawca
czy z naruszeniem tej zasady przez zakwestionowane przepisy k.w., jest niewymienienie
w nich przesanek wydania przez organ zarzdzajcy wybory postanowienia o
dwudniowym gosowaniu. Marszaek wskaza, e jedynym przepisem, spord
wymienionych we wniosku jako przedmiot kontroli, ktry mgby potencjalnie zawiera
podan przez grup posw tre, jest z uwagi na zakres regulacji art. 4 2 k.w.
Tym samym, zdaniem Marszaka, postpowanie w sprawie zgodnoci art. 4 3 oraz art.
39 3 k.w. z zasad okrelonoci przepisw prawa powinno zosta umorzone.
Ponadto Marszaek zwrci uwag, e w k.w. nie zostay wprost sprecyzowane
przesanki, od spenienia ktrych uzalenione byoby wydanie postanowienia o
dwudniowym gosowaniu przez organ zarzdzajcy wybory. Tym samym naley przyj,
e 4 2 k.w. nie moe by rozpatrywany z perspektywy zasady okrelonoci prawa.
Celem tego przepisu jest bowiem przyznanie odpowiedniemu organowi wadzy
pastwowej pewnej sfery uznania, czyli obszaru wadzy dyskrecjonalnej. W zwizku z
tym Marszaek wnis o stwierdzenie, e art. 4 2 k.w. nie jest niezgodny z zasad
okrelonoci przepisw prawa.
Zdaniem Marszaka, za nieadekwatny wzorzec kontroli wzgldem art. 4 2 k.w.
uzna trzeba rwnie art. 7 Konstytucji. Nieuregulowanie przesanek wydania
postanowienia o tym, e gosowanie w wyborach bdzie przeprowadzane w cigu dwch
dni, czyli przyznanie stosownemu organowi wadzy publicznej pewnej sfery
uznaniowoci, nie moe by bowiem postrzegane jako wykreowanie przez ustawodawc
przestrzeni, w ktrej wspomniany organ dziaaby bez podstawy prawnej lub z
przekroczeniem granic prawa.
3.1.2. Merytoryczna ocena zakwestionowanej regulacji dotyczcej dwudniowego
gosowania zostaa zatem ograniczona do kwestii zgodnoci art. 4 2 i 3 oraz art. 39 3
k.w. w zakresie, w jakim dotycz wyborw do Sejmu i Senatu, z art. 98 ust. 2 i 5
Konstytucji; art. 4 2 i 3 oraz art. 39 3 k.w. w zakresie, w jakim dotycz wyborw
Prezydenta, z art. 128 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 2 i 3, art. 39 3 oraz art. 43 k.w. z
art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 4 Konstytucji.
Marszaek rozpocz od stwierdzenia, e Konstytucja nie zawiera przepisu, ktry
wprost wskazywaby, e gosowanie musi by przeprowadzone jednego dnia.
Jednoczenie Marszaek nie podzieli przekonania wnioskodawcy, e termin wybory
uyty w art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji ma oznacza zbiorowy akt
wyborczy, na ktry skadaj si indywidualne akty gosowania osb uprawnionych, a
przyjta w tych przepisach konstrukcja nakazuje wyznaczenie wyborw na dzie (w
18
liczbie pojedynczej). Zdaniem Marszaka, dzie gosowania i dzie wyborw nie s

pojciami tosamymi, i waciwa jest taka wykadnia przepisw Konstytucji, w wietle
ktrej wybory oznaczaj moment skumulowania przez organy wyborcze wszystkich
oddanych gosw w toku procesu wyborczego, co porednio wskazuje na to, e z
zakoczeniem dnia wyborw cile wie si sfinalizowanie gosowania. Pozwala to
uzna, e nie wszystkie parametry czasowe gosowania zostay sztywno okrelone przez
ustrojodawc, a tym samym instytucja dwudniowego gosowania mieci si w granicach
swobody ustawodawcy.
Pojmowanie wyborw w sposb zaproponowany przez Marszaka pozwala
ponadto, jego zdaniem, na stworzenie szerszych gwarancji realizacji czynnego prawa
wyborczego, co obrazuje istot intencji ustawodawcy towarzyszcych wprowadzeniu
moliwoci dwudniowego gosowania.
Odnoszc si do zarzutu, e nocna przerwa w gosowaniu bdzie prowadzi w
praktyce do narusze prawa i generowa ryzyko faszerstw i manipulacji, Marszaek
stwierdzi, e jest to zarzut nie tylko bezpodstawny, ale i przedwczesny. Naley on do
sfery stosowania prawa, a wnioskodawca nie wykaza i nie ma moliwoci wykazania
wadliwej praktyki, gdy instytucja dwudniowego gosowania nie bya dotychczas
stosowana w wyborach.
W konkluzji Marszaek wnis o stwierdzenie zgodnoci z Konstytucj
powoanych wyej przepisw k.w.
3.2. Analizujc zarzuty pod adresem przepisw regulujcych gosowanie przez
penomocnika, Marszaek rozpocz od kwestii formalnych. Wnis o umorzenie
postpowanie w zakresie, w jakim jego przedmiotem miayby by przepisy, ktre jedynie
nawizuj do tej instytucji, bd reguluj pewne jej aspekty, lecz czyni to w sposb
irrelewantny z punktu widzenia zarzutw sformuowanych przez wnioskodawc.
Umorzenie dotyczy zatem art. 38 1, art. 75 3, art. 228 1 pkt 3, art. 270 1 pkt 3, art.
357 2 pkt 3, art. 360 2 pkt 3, art. 442 2 pkt 3, art. 488 3 pkt 3, art. 511, art. 512, a
take wikszoci przepisw rozdziau 7 dziau I, to jest: art. 54 4 i 5 oraz art. 55-61 k.w.
Postpowanie naley, zdaniem Marszaka, umorzy take w zakresie kontroli z art. 2
Konstytucji. Wnioskodawca nie wykaza bowiem, e standardy wyborcze obowizujce w
pastwie demokratycznym znajduj normatywne zakotwiczenie w tym przepisie
Konstytucji. Natomiast w zakresie, w jakim art. 2 Konstytucji figuruje we wniosku jako
wzorzec oceny zarzutu, e gosowanie przez penomocnika ma celowo uniemoliwi
udzia w gosowaniu osb niepenosprawnych i w podeszym wieku, naley go, w ocenie
Marszaka, potraktowa jako przepis zwizkowy wzgldem art. 62 ust. 1 Konstytucji.
Marszaek zaproponowa take inne ujcie przedmiotu zaskarenia. Jego zdaniem,
naley przyj, e zakwestionowany zosta art. 38 1 w zwizku z art. 54 1-3 k.w., a nie
kady z tych przepisw osobno.
Ponadto, biorc pod uwag wskazywan nieadekwatno przepisw Konstytucji
wzgldem tych przepisw k.w., ktre odnosz si do Parlamentu Europejskiego,
Marszaek wnis o stwierdzenie, e art. 38 1 w zwizku z art. 54 1-3 k.w. oraz art. 51
1 k.w., w czci obejmujcej wyrazy: jego penomocnik, w zakresie, w jakim dotycz
wyborw do Parlamentu Europejskiego, nie s niezgodne z art. 62 ust. 1 w zwizku z art.
32 ust. 1 Konstytucji.
3.2.1. Odnoszc si do meritum zarzutw, Marszaek argumentowa, e przyjty w
k.w. model penomocnictwa wyborczego zakada oddanie gosu przez penomocnika w
imieniu wyborcy i zgodnie z jego wol. Immanentnym elementem tej konstrukcji jest wic
stosunek zaufania, jaki musi czy wyborc i penomocnika, ktrego nie dezawuuje ani
brak moliwoci wyegzekwowania wynikajcych z tego stosunku obowizkw, ani brak
moliwoci sankcjonowania narusze na tym polu. Nie jest to jednak wystarczajce dla
19
stwierdzenia niekonstytucyjnoci tej regulacji. Marszaek przyzna, e instytucji

gosowania przez penomocnika towarzyszy ryzyko narusze w praktyce, jednak
musiaoby to by zobrazowane reprezentatywnymi przykadami z praktyki, dowodzcymi
nadania badanym przepisom kwestionowanej treci. W odniesieniu do k.w. warunek ten
nie moe by speniony, gdy zosta on zaskarony do Trybunau jeszcze przed wejciem
w ycie.
Marszaek odrzuci take argumenty, e wykreowany w k.w. model
penomocnictwa jest rwnoznaczny z wykreowaniem instytucji warunkowej cesji prawa
gosu wyborcy na penomocnika. Rozwizanie to nie suy, zdaniem Marszaka,
przeniesieniu na penomocnika czynnego prawa wyborczego i nie mona uzna, e
penomocnik, gosujc w imieniu i zgodnie z wol wyborcy, realizuje w ten sposb wasne
(dodatkowe) prawo gosu. Nie jest konstytucyjnie moliwe stworzenie rozbudowanego
systemu gwarancji formalnych, zapewniajcych w toku gosowania wierne odtworzenie
przez penomocnika woli wyborcy (midzy innymi z uwagi na tajno gosowania nie
moe w treci dokumentu penomocnictwa nastpi skonkretyzowanie kandydatw
popieranych przez wyborc), jednake nie przesdza to o niekonstytucyjnoci tej formy
gosowania.
Marszaek podkreli, e za dopuszczalnoci obowizywania instytucji gosowania
przez penomocnika przemawia take cel powoania ma ono suy korzystaniu z
czynnego prawa wyborczego przez osoby w podeszym wieku oraz osoby
niepenosprawne (art. 54 1-3 k.w.).
3.2.2. Odnoszc si do zarzutu niezgodnoci kwestionowanej regulacji z
konstytucyjnymi zasadami bezporednioci wyborw do Sejmu i Senatu, wyborw
Prezydenta i do organw stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego oraz rwnoci
wyborw, dotyczcej tych organw (z wyjtkiem Senatu), Marszaek uzna, e wzorce
lokalizowane przez wnioskodawc w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 127 ust. 1 i art. 169
ust. 2 Konstytucji s nieadekwatne wzgldem badanych przepisw k.w. Po pierwsze,
rwno, o ktrej mowa w tych przepisach, odnosi si wycznie do rwnoci materialnej
praw wyborczych, podczas gdy gosowanie przez penomocnika nie jest we wniosku
oceniane pod tym ktem. Po drugie, w ocenie Marszaka, popartej pogldami wikszoci
przedstawicieli doktryny, konstytucyjna zasada bezporednioci wyborw nie zawiera
wymogu gosowania osobistego, z ktrym mogoby kolidowa gosowanie przez
penomocnika. Z bezporednioci wie si jedynie warunek organizowania
jednostopniowych wyborw, ktremu odpowiada instytucja gosowania przez
penomocnika.
3.3. Jeli chodzi o gosowanie korespondencyjne, to, zdaniem Marszaka, naley
umorzy postpowanie w zakresie kontroli konstytucyjnoci art. 45 2, art. 62 zdania
drugiego, art. 63, art. 64, art. 65 2-4, art. 66 3-4 oraz art. 67 k.w. W stosunku do tych
przepisw wnioskodawca nie sprecyzowa, na czym miaaby polega ich niezgodno z
Konstytucj.
Ponadto Marszaek, zgodnie z zasad falsa demonstratio non nocet, sprecyzowa
przedmiot i wzorce kontroli w zakresie gosowania korespondencyjnego.
Uzna take, e art. 65 1 oraz art. 66 1 k.w., w zakresie, w jakim elementem
procedury gosowania korespondencyjnego w wyborach do Parlamentu Europejskiego
czyni przesyanie kart do gosowania, nie s niezgodne z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 4
Konstytucji. Nieadekwatno tego wzorca kontroli wynika z tego, e Konstytucja nie
reguluje wyborw do Parlamentu Europejskiego.
3.3.1. Odnoszc si do zarzutu naruszenia tajnoci gosowania przez stworzenie
moliwoci gosowania poza lokalem komisji wyborczej, Marszaek podkreli, e
gosowanie korespondencyjne realizuje zasad powszechnoci wyborw, umoliwiajc
20
udzia w wyborach tych obywateli, ktrzy przebywajc za granic, mogliby mie problemy
ze skorzystaniem z czynnego prawa wyborczego. Nie odbywa si to jednak kosztem
zasady tajnoci gosowania, ktr Marszaek zdefiniowa jako niepoddane niczyjej
obserwacji, swobodne dokonanie aktu wyborczego. Zwrci on take uwag, e
zapewnienie tajnoci wyborw w duej mierze zaley od zachowania samego wyborcy,
ktry powinien dy do zapewnienia sobie warunkw dogodnych do gosowania
nieskrpowanego niczyj obecnoci czy zachowaniem. Jeli nie bdzie to moliwe, moe
zrezygnowa z korespondencyjnej formy gosowania. Jednoczenie wprowadzenie do
systemu kwestionowanej instytucji nie zwalnia Sejmu od obowizku dbania, take w
przyszoci, o moliwie najlepsze zapewnienie realizacji zasad wyborczych.
3.3.2. Jeli chodzi o zarzut naruszenia rzetelnoci wyborw, to, w ocenie
Marszaka, zarzuty wnioskodawcy s przedwczesne i bezpodstawne, bo odnosz si do
aktu prawnego, ktry jeszcze w tym zakresie nie zawiera wyczerpujcych regulacji. Art.
68 k.w. zawiera delegacj dla Pastwowej Komisji Wyborczej (dalej: PKW) do wydania
uchway, w ktrej okrelone zostan warunki techniczne gosowania korespondencyjnego.
Zdaniem Marszaka, zasadno zarzutw wnioskodawcy bdzie mona oceni dopiero po
wydaniu uchway PKW i przez pryzmat ujtych w niej regulacji. Podkreli on jednak, e
ocena konstytucyjnoci procedur i instytucji sucych zapewnieniu bezpieczestwa
przesyanych kart do gosowania i tak nie bdzie moliwa przed ich wdroeniem w
praktyce.
3.3.3. W opinii Marszaka, bezzasadny jest take zarzut wnioskodawcy naruszenia
terminw wyborw do Sejmu i Senatu oraz wyborw Prezydenta przez uczynienie
elementem procedury gosowania korespondencyjnego wypenianie kart do gosowania
przed dniem wyborw. Nietrafny jest w szczeglnoci zarzut, e lista kandydatw
udostpniona wyborcy moe by czciowo zdezaktualizowana w dniu wyborw.
Marszaek zwrci uwag, e ryzyko oddania gosu na kandydata skrelonego z listy, a
mimo to figurujcego na karcie do gosowania, nie jest charakterystyczne jedynie dla
gosowania korespondencyjnego i jest niejako wpisane w natur procesu wyborczego jako
rozcignitego w czasie i wieloetapowego mechanizmu przygotowania i przeprowadzenia
gosowania.
3.4. Do zarzutw pod adresem ograniczenia powierzchni plakatw wyborczych i
zakazu odpatnych ogosze wyborczych w radiu i telewizji Marszaek odnis si cznie
ze wzgldu na tosamo wzorcw konstytucyjnych i argumentacji zaprezentowanej przez
wnioskodawc. Za podstaw normy przewidujcej zakaz rozpowszechniania ogosze
wyborczych przyj jednak art. 119 1 k.w., nie za wskazane we wniosku przepisy
ustawy zmieniajcej z 3 lutego 2011 r., gdy tre tej ustawy (jej skutki) wyczerpay si
we wprowadzeniu zmian w okrelonych przepisach k.w. Odnoszc si do kwestii
formalnych, Marszaek wnis ponadto o umorzenie postpowania w zakresie naruszenia
przez art. 110 4 i art. 119 1 k.w. art. 2 Konstytucji ze wzgldu na brak uzasadnienia
speniajcego wymogi wynikajce art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Odnoszc si do argumentacji przedstawionej we wniosku, Marszaek za nietrafne
uzna postrzeganie ogranicze prowadzenia agitacji wyborczej autonomicznie, niezalenie
od jej innych form przewidzianych w k.w., ktrych szerokie spektrum ustawodawca
pozostawi do dyspozycji komitetw. Tylko w wypadku stwierdzenia, e dostpne formy
nie pozwalaj na efektywn komunikacj z wyborcami, mona by uzna zarzut naruszenia
art. 54 ust. 1 Konstytucji za zasadny. Ponadto wnioskodawca nie wykaza, e
wprowadzone przez ustawodawc zakazy skutkuj ograniczeniem moliwoci
komunikowania si komitetw wyborczych i wyborcw w stopniu istotnie utrudniajcym
przekazywanie informacji przez komitety i ich pozyskiwanie przez wyborcw.
21
Marszaek zwrci take uwag na szczegln rol, jak kampania wyborcza, a

szerzej wybory i partie polityczne, peni we wspczesnym pastwie demokratycznym.
Ich znaczenie dla realizacji zasady suwerennoci Narodu uzasadnia, w ocenie Marszaka,
poddanie szczeglnej reglamentacji samej procedury wyborczej, midzy innymi przez
wyczenie niektrych form przekazu, zwaszcza jeli ma to suy poprawie jakoci
prowadzonego dyskursu politycznego, co podkrelone zostao w uzasadnieniu projektu
ustawy zmieniajcej z 3 lutego 2011 r. Nie jest to, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy,
niedopuszczalne z punktu widzenia zasady proporcjonalnoci.
Jeli chodzi o zarzut naruszenia zasady rwnoci, Marszaek wykaza, e
zrnicowanie wystpujce midzy podmiotami wskazanymi przez wnioskodawc, to jest
przedsibiorcami i komitetami wyborczymi, ma tak zasadniczy charakter, e
wystpowanie interesu w publicznym rozpowszechnianiu okrelonych treci nie moe
prowadzi do uznania tych podmiotw za podobne. Dlatego bezzasadny, jego zdaniem,
pozostaje pogld, i ustawodawca ma obowizek umoliwi prowadzenie agitacji
wyborczej (promowanie programw wyborczych, hase wyborczych oraz kandydatw) w
identycznych formach, jakie s dostpne dla przedsibiorcw promujcych okrelone
towary czy usugi. Tym samym zakwestionowane przepisy k.w. s zgodne z art. 54 ust. 1
w zwizku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 Konstytucji.
Marszaek nie podzieli rwnie pogldu, e partiom politycznym przysuguje
prawo do odpatnego rozpowszechniania ogosze wyborczych (czy podlegajca
analogicznej ochronie ekspektatywa maksymalnie uksztatowana). Przed zarzdzeniem
wyborw bowiem nie istniej jeszcze podmioty tego uprawnienia (komitety wyborcze), a
samo prawo nie moe by realizowane (nie rozpocza si jeszcze kampania wyborcza).
Przeprowadzona zgodnie z zasadami procedury legislacyjnej zmiana przepisw
dotyczcych agitacji wyborczej nie powinna za by interpretowana w kategoriach odjcia
prawa nabytego (ekspektatywy maksymalnie uksztatowanej), ktre do tej pory
przysugiwao na podstawie starego stanu prawnego (przed nowelizacj), aktualizujc si
kadorazowo w trakcie kampanii wyborczej. Z tych wzgldw art. 119 1 k.w. jest
zgodny z wywodzon z art. 2 Konstytucji zasad ochrony praw susznie nabytych.
3.5. Merytoryczn ocen zarzutw dotyczcych wprowadzenia jednomandatowych
okrgw wyborczych w wyborach do Senatu Marszaek poprzedzi analiz kilku kwestii
formalnych dotyczcych przedmiotu i wzorcw kontroli w tym zakresie.
3.5.1. Marszaek zwrci uwag, e uzasadnienie wniosku nie pozwala na
odniesienie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji do rozdziau 2 dziau IV, art. 264 1,
rozdziau 6 dziau IV, art. 272 3, art. 273 1 i 4 oraz art. 274 k.w. ze wzgldu na brak
stosownej argumentacji co do meritum. Powoduje to konieczno umorzenia
postpowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w zwizku z art. 32 ust. 1
pkt 4 ustawy o TK ze wzgldu na niedopuszczalno wydania wyroku. W stosunku do
zarzutu skierowanego wobec rozdziau 2 dziau IV i rozdziau 6 dziau IV k.w.
dodatkowym argumentem za umorzeniem postpowania jest nieprawidowe zaoenie
wnioskodawcy, e przedmiotem kontroli w postpowaniu przed Trybunaem moe by
caa jednostka systematyzacyjna aktu normatywnego. Zakwestionowany zacznik nr 2 do
k.w. wprawdzie mgby by poddany kontroli Trybunau, jednak merytoryczna
weryfikacja zarzutw wnioskodawcy w wietle art. 2 Konstytucji in casu jest
niedopuszczalna z uwagi na niedostateczne uzasadnienie przez wnioskodawc wyboru art.
2 jako wzorca kontroli konstytucyjnoci oraz brak argumentacji uprawdopodobniajcej
jego naruszenie. Tym samym postpowanie rwnie w tym zakresie podlega umorzeniu
ze wzgldu na niedopuszczalno wydania wyroku.
Marszaek zanalizowa take dopuszczalno kontroli zakwestionowanych
przepisw z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zawy przedmiot
22
kontroli w tym zakresie do art. 260 2 i 3, art. 261 1 i 2 oraz zacznika nr 2 k.w. Do
pozostaych przepisw nie mona, w jego ocenie, odnie zarzutu naruszenia standardu
materialnej rwnoci w wyborach do Senatu, a zatem ich kontrol naley uzna za
bezprzedmiotow z uwagi na brak merytorycznego zwizku midzy ich treci a zarzutem
konstytucyjnym. Skutkuje to umorzeniem postpowania z uwagi na niedopuszczalno
orzekania. Odnoszc si do wzorcw kontroli, Marszaek uzna, e art. 62 ust. 1 w
zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie s adekwatne do kontroli zarzutu naruszenia
zasady rwnoci materialnej w wyborach do Senatu, gdy z unormowa tych nie mona
wywie tej zasady. Zagadnienie tzw. przymiotnikw wyborczych w wyborach do Senatu
zostao bowiem wyczerpujco i ekskluzywnie uregulowane w art. 97 ust. 2 Konstytucji, w
ktrym brak przymiotnika rwnoci, co nie pozwala wnioskowa o niejako
substytucyjnym obowizywaniu w tyche wyborach zasady materialnej rwnoci na
podstawie art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym bardziej nie sposb tej zasady wyprowadza z
art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, przyjmujc, e w takim ukadzie
zasada rwnoci ma stanowi jedynie wzorzec posikowy (swego rodzaju kontekst
normatywny postanowie na temat czynnego prawa wyborczego).
3.5.2. Przechodzc do oceny zarzutw dotyczcych przekroczenia przez Senat
dopuszczalnej materii poprawek, Marszaek wskaza najpierw, e tre art. 274 k.w. nie
zostaa uksztatowana poprawk senack, w zwizku z czym przepis ten nie jest
niezgodny z art. 121 ust. 2 Konstytucji.
W ocenie Marszaka, zakres senackich poprawek do k.w. w peni mieci si w
standardzie konstytucyjnym. Wprowadzenie jednomandatowych okrgw wyborczych do
Senatu naley odczytywa jako rozwizanie alternatywne wobec tego, ktre
zaproponowa Sejm w brzmieniu k.w. przyjtym w trzecim czytaniu. Z uwagi na szeroki
zakres materii k.w., stanowicego de iure now caociow ustaw gwn, a zarazem
akt, w ktrym zebrano zasadnicz cz regulacji z zakresu polskiego prawa wyborczego,
Marszaek stwierdzi, e poprawki Senatu odnosiy si do materii regulowanej i przez
projekt, i przez ustaw przekazan do Senatu. Nie stay one rwnie w sprzecznoci z
ratio legis k.w., ktr nie bya wycznie prosta kompilacja dotychczasowych przepisw,
lecz chodzio o gruntowny przegld caego prawa wyborczego, obejmujcy rozwaenie
oraz ewentualne wprowadzenie nowych, nieznanych wczeniej instytucji prawnych.
Dlatego te, zdaniem Marszaka, naley stwierdzi, e art. 260, art. 261, art. 264 1, art.
268, art. 269, art. 272 3, art. 273 1 i 4 oraz zacznik nr 2 k.w. s zgodne z art. 121 ust.
2 Konstytucji.
Odnoszc si za do dania stwierdzenia niekonstytucyjnoci art. 10 pkt 3
p.w.k.w. z art. 100 ust. 3 w zwizku z art. 2, art. 4 ust. 2 i art. 62 ust. 1 Konstytucji,
Marszaek zwrci uwag, e wnioskodawca posuguje si argumentem o wzgldnej
niekonstytucyjnoci tego przepisu, ktra jest zdeterminowana ostatecznym kierunkiem
rozstrzygnicia Trybunau w sprawie innych przepisw k.w. Zdaniem Marszaka, znaczy
to, e wnioskodawca porednio przyznaje, e w obecnym stanie prawnym przepis ten nie
jest kwestionowany per se, a jego wady s powizane z ewentualn niekonstytucyjnoci
innych przepisw, co jest jednak zdarzeniem przyszym i niepewnym. To za prowadzi do
wniosku, e postpowanie w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w zwizku z
art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK powinno zosta umorzone ze wzgldu na
niedopuszczalno wydania wyroku (brak uzasadnienia przez wnioskodawc zarzutu
niezgodnoci art. 10 pkt 3 p.w.k.w. z art. 100 ust. 3 w zwizku z art. 2, art. 4 ust. 2 i art. 62
ust. 1 Konstytucji).
3.6. Nastpnie Marszaek odnis si do zarzutw sformuowanych pod adresem
art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. dotyczcych w uoglnieniu czasowego zakresu zastosowania
k.w.
23
3.6.1. Dokonujc oceny zarzutu niezgodnoci art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. z art. 10

Konstytucji, Marszaek stwierdzi, e kompetencja Prezydenta okrelona w tym przepisie
ma charakter wykonawczy, gdy, zarzdzajc wybory, nie okrela on nowych regu
prawnych w znaczeniu, w jakim tworzy je ustawodawca, ale dokonuje aktu stosowania
prawa, na podstawie ktrego midzy innymi zapadnie decyzja, czy w zalenoci od
dnia, w ktrym akt ten zostanie ogoszony wybory zostan przeprowadzone na
podstawie starych (ordynacji wyborczej) czy nowych (k.w.) regu prawa wyborczego.
Kompetencja Prezydenta jest dyskrecjonalna, oparta na swobodzie uznania (ustrojodawca
uksztatowa j jako prezydenck prerogatyw por. art. 144 ust. 3 pkt 1 Konstytucji), co
jednak nie czyni z niego, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, superustawodawcy czy
chociaby ustawodawcy. Zdaniem Marszaka zatem, art. 16 ust. 1-2 p.w.k.w. nie jest
niezgodny z art. 10 Konstytucji.
3.6.2. Analizujc zarzut, e zakwestionowane przepisy nie rozgraniczaj w sposb
pewny nowego i starego prawa wyborczego w odniesieniu do wyborw parlamentarnych,
ktre odbd si w 2011 r., naruszajc przez to art. 2 Konstytucji, statuujcy zasad, e
istotne reguy prawa wyborczego powinny by znane na co najmniej sze miesicy przed
dniem zarzdzenia wyborw, Marszaek przypomnia ustalenia Trybunau dotyczce
zachowania odpowiedniej vacatio legis przy zmianach w prawie wyborczym. Przedstawi
take relacje prawne zachodzce midzy k.w. a ordynacj wyborcz dotyczce terminw
ich obowizywania w kontekcie wyborw do Sejmu i Senatu w 2011 r. Na tej podstawie
Marszaek odrzuci tez wnioskodawcy, e art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. nie rozgranicza w
sposb pewny nowego i starego prawa. Jego zdaniem, sam fakt obowizywania art. 16
p.w.k.w. jest dowodem na to, e ustawodawca dostrzega zagadnienie intertemporalne i
stara si je rozstrzygn, okrelajc w sposb niebudzcy wtpliwoci interpretacyjnych
prawo waciwe w wypadku, gdyby wbrew intencjom ustawodawcy, ktrego wol byo,
aby najblisze wybory do Sejmu i Senatu odbyy si ju na podstawie nowych regulacji
prawnych Prezydent zarzdzi wybory w okresie vacatio legis k.w.
Odrbnym zagadnieniem jest, czy tak uksztatowany przepis przejciowy k.w. w
dostatecznym stopniu spenia funkcj gwarancyjn wobec uczestnikw procesu
wyborczego. W ocenie Marszaka, nie jest tak, e na sze miesicy przed ostatecznym
terminem zarzdzenia wyborw nie maj oni adnej wiedzy, wedug jakich regu odbd
si wybory. Sugerowana przez wnioskodawc niepewno adresatw norm prawnych
ogranicza si do alternatywy midzy zarzdzeniem wyborw na mocy regulacji ordynacji
wyborczej, a od 1 sierpnia 2011 r. na podstawie k.w. Chodzi wic o wybr jednego z
dwch, wyczerpujcych, uksztatowanych ostatecznie modeli, z ktrych kady ustanawia
pen i jednoznaczn procedur wyborcz, ogoszon we waciwy sposb w dzienniku
urzdowym, z czym wie si domniemanie znajomoci prawa (majce zastosowanie
rwnie do ustaw w okresie vacatio legis). Biorc pod uwag realia uchwalenia, okres
faktycznego spoczywania i podstawy przyszej aplikacji zakwestionowanego przepisu
w ocenie Marszaka art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. nie stanowi adnego zagroenia dla
wartoci chronionych przez art. 2 Konstytucji. Z tego powodu naley uzna, e jest
zgodny z wywodzon z art. 2 Konstytucji zasad szeciomiesicznego okresu wyczenia
prawa wyborczego spod przeprowadzenia w nim istotnych zmian.
3.7. Zdaniem Marszaka, bezzasadne s take zarzuty pod adresem wejcia w ycie
ustawy zmieniajcej z 3 lutego 2011 r. Wnioskodawca nietrafnie utosamia dwa istotne z
prawnego punktu widzenia momenty wejcia w ycie k.w. i wejcia w ycie ustawy
zmieniajcej z 3 lutego 2011 r. Przez uchwalenie i ogoszenie tej ostatniej, a z chwil jej
wejcia w ycie, dokonaa si zmiana k.w. i od tego momentu trwale i ostatecznie zostao
nadane nowe brzmienie kilku jego przepisom. K.w. w caoci zacznie za obowizywa
po upywie okresu, o ktrym mowa w art. 1 p.w.k.w. Nie zachodzi zatem, wbrew
24
twierdzeniu wnioskodawcy, sytuacja, w ktrej znowelizowane ustaw zmieniajc z 3

lutego 2011 r. przepisy k.w. uzyskuj autonomiczny status i zaczynaj obowizywa
niezalenie od bytu prawnego ustawy, w ktrej s zamieszczone.
Marszaek podkreli, e decyzj ustawodawcy o zmianie k.w. jeszcze przed jego
wejciem w ycie naley postrzega jako okoliczno wyjtkow. Zmiana ta zostaa
jednak przeprowadzona w takich warunkach, e nie moe by mowy o naruszeniu regu
demokratycznego pastwa prawnego przez zaskoczenie adresatw norm nieoczekiwan
zmian procedur w toku czy wyczenie moliwoci dostosowania si do dyspozycji
nowych przepisw. Ustawa zmieniajca z 3 lutego 2011 r. zacznie bowiem wywoywa
skutki prawne wraz z wejciem w ycie k.w., a wic po blisko szeciu miesicach od dnia
ogoszenia. Zdaniem Marszaka, jest to dostateczny okres na zapoznanie si z ni przez
wyborcw, partie polityczne i organy wadzy publicznej oraz prognoz co do skutkw jej
obowizywania. Nawet gdyby przyj za wnioskodawc, e ustawodawca przekroczy o
jeden dzie szeciomiesiczny okres midzy promulgacj ustawy a zarzdzeniem
wyborw, to, zdaniem Marszaka, minimalne przekroczenie wspominanego wymogu nie
wpywa na materialne gwarancje uczestnikw procesu wyborczego.
W tym wietle art. 2 ustawy zmieniajcej z 3 lutego 2011 r. jest zgodny z
wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami: pewnoci prawa, prawidowej legislacji i
szeciomiesicznego okresu wyczenia prawa wyborczego spod przeprowadzenia w nim
istotnych zmian.
4. W odpowiedzi na pismo Trybunau z 9 maja 2011 r. Przewodniczcy PKW w
pimie z 24 maja 2011 r. wyjani, e wyraenie przez PKW opinii w rozpatrywanej
sprawie wykracza poza kompetencje tego organu.
5. W pimie z 28 czerwca 2011 r. wnioskodawca na poparcie wczeniej
zaprezentowanych argumentw przedstawi wniosek dowodowy w postaci opinii
Wodzimierza Petroffa Ocena systemu wyborczego do Senatu RP oraz innych propozycji
regulacji zawartych w dziale IV wybory do Senatu ustawy Kodeks Wyborczy z 5
stycznia 2011 r..
6. W odpowiedzi na pismo Trybunau z 9 maja 2011 r. Szef Kancelarii Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej w pimie z 6 lipca 2011 r. wyjani, e Prezydent podpisa k.w.
po zapoznaniu si z opiniami prawnikw, w ktrych wskazywano na zgodno tej ustawy
z Konstytucj, kierujc si koniecznoci zapewnienia obywatelom optymalnych
warunkw uczestnictwa w wyborach. W sprawie zarzdzenia wyborw Prezydent
podejmie natomiast decyzj po zapoznaniu si z treci wyroku Trybunau.
II
Na rozpraw 14 lipca 2011 r. stawili si przedstawiciele wnioskodawcy, Sejmu i
Prokuratora Generalnego.
Przedstawiciel wnioskodawcy owiadczy, e popiera pisemny wniosek oraz
podtrzymuje przedstawione w nim argumenty. Jednoczenie stwierdzi, e wady dotyczce
vacatio legis i wejcia w ycie kodeksu wyborczego powinny zdecydowa o
niekonstytucyjnoci tej ustawy w caoci. Ponadto podnis, e art. 4 2 k.w. powinien
zosta uznany za niezgodny z art. 92 Konstytucji, gdy nie zawiera wytycznych co do
przesanek, ktrymi powinien kierowa si Prezydent, podejmujc decyzj o dwudniowych
wyborach. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy, wskazane byoby, by Trybuna orzek
rwnie o drugiej noweli do kodeksu wyborczego, ktra nie jest bezporednio we wniosku
kwestionowana. W odpowiedzi na zarzut przedstawiciela Sejmu, e w tych trzech
25
kwestiach przedstawiciel wnioskodawcy modyfikuje tre wniosku, co wymagaoby

zajcia stanowiska na pimie przez pozostaych uczestnikw postpowania, przedstawiciel
wnioskodawcy owiadczy, e podtrzymuje stanowisko wnioskodawcy zajte na pimie.
Wyjani ponadto, e wzorcem kontroli przepisw dotyczcych gosowania
korespondencyjnego jest rwnie art. 62 ust. 1 Konstytucji, ktry nie zosta wskazany w
petitum wniosku, ale uzasadnienie wniosku nawizuje do jego treci. We wnioskach
kocowych przedstawiciel wnioskodawcy wnis o wydanie przez Trybuna
rozstrzygnicia, ktre spowoduje, e ten kodeks nie bdzie stosowany w najbliszych
wyborach []. Stwierdzenie niekonstytucyjnoci art. 1 i art. 16 ust. 1, pozostawienie ust. 2
pozwoli na przeprowadzenie wyborw wedug przepisw dotychczasowych.
Przedstawiciel Sejmu podtrzyma stanowisko zajte w pimie procesowym i
przedstawion w nim argumentacj. Wyjani, e naczeln wartoci kodeksu wyborczego
byo wprowadzenie mechanizmw gwarantujcych powszechno wyborw. Cel ten
przywieca wszystkim ugrupowaniom politycznym reprezentowanym w Sejmie.
Powszechne byo rwnie przekonanie, e kodeks wyborczy bdzie stosowany w
wyborach parlamentarnych w 2011 r., co potwierdzaj zarwno wypowiedzi posw
zawarte w sprawozdaniach stenograficznych, jak i tre regulacji intertemporalnej zawartej
w przepisach wprowadzajcych kodeks wyborczy.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zmodyfikowa stanowisko zajte w
pimie procesowym odnonie do art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w., wnoszc o
stwierdzenie, e przepisy te, w zakresie, w jakim uzaleniaj zastosowanie do wyborw
do Sejmu i Senatu, zarzdzonych w roku 2011, na podstawie art. 98 ust. 2 Konstytucji,
przepisw kodeksu wyborczego lub przepisw dotychczasowych od daty zarzdzenia
tych wyborw przez Prezydenta, s niezgodne z art. 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W pozostay zakresie przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzyma stanowisko
zajte w pimie procesowym i przytoczon w nim argumentacj. Przedstawiciel
Prokurator Generalny stwierdzi, e zakaz dokonywania zmian w prawie wyborczym na
sze miesicy przed kolejnymi wyborami nie dotyczy Trybunau Konstytucyjnego,
ktry w kadym czasie moe rozstrzygn problem konstytucyjnoci przepisw, co
bdzie skutkowao ich uchyleniem. Zdaniem przedstawiciela Prokuratora Generalnego
stwierdzenie niekonstytucyjnoci art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w.
spowoduje, e od 1 sierpnia 2011 r. bdzie obowizywa kodeks wyborczy i tym samym
znajdzie on zastosowanie do wyborw parlamentarnych jesieni 2011 r. Jeli po
stwierdzeniu niekonstytucyjnoci tej regulacji Prezydent zarzdzi wybory przed 1
sierpnia 2011 r., to i tak do wyborw tych znajdzie zastosowanie kodeks wyborczy. W
ramach rozpocztej wwczas kampanii wyborczej bd obowizywa dwa rne reimy
prawne, tj. ordynacja wyborcza do 31 lipca 2011 r. oraz kodeks wyborczy od 1 sierpnia
2011 r.
Trybuna postanowi odroczy ogoszenie wyroku do 20 lipca 2011 r.
III
Trybuna Konstytucyjny zway, co nastpuje:
1. Uwagi oglne dotyczce zakresu zaskarenia i warunkw orzekania przez TK.
1.1. Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postpowania jest kilkadziesit
przepisw umiejscowionych w dwch ustawach, tj. w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r.
Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: kodeks wyborczy lub k.w.) i
ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy
(Dz. U. Nr 21, poz. 113; dalej: p.w.k.w.), a take w caoci ustawa z dnia 3 lutego 2011 r. o
26
zmianie ustawy Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 26, poz. 134; dalej: ustawa zmieniajca z 3
lutego 2011 r.). Dwie pierwsze ustawy wchodz w ycie 1 sierpnia 2011 r. (art. 1 i art. 17
p.w.k.w.), za trzecia ustawa wesza w ycie 22 lutego 2011 r. (art. 2 ustawy zmieniajcej z
3 lutego 2011 r.).
Gwne zarzuty wnioskodawcy skierowane s wobec nowych instytucji prawa
wyborczego, ktre dotychczas albo w ogle nie wystpoway w prawie polskim, albo
niedawno zostay wprowadzone i dotychczas w wikszym stopniu nie byy stosowane.
Wrd nich znalazy si regulacje dotyczce dwudniowego gosowania, gosowania przez
penomocnika, gosowania korespondencyjnego, jednomandatowych okrgw wyborczych
w wyborach do Senatu, a take zakazy stosowania w trakcie kampanii wyborczej
wielkoformatowych plakatw i hase wyborczych oraz patnych ogosze wyborczych
radiowych i telewizyjnych. Wnioskodawca zakwestionowa rwnie w pewnej czci
procedur ustawodawcz, w ramach ktrej zosta przyjty kodeks wyborczy, podnoszc
zarzut niekonstytucyjnoci poprawek Senatu wprowadzajcych jednomandatowe okrgi
wyborcze w wyborach do Senatu. Przedmiotem kontroli uczyniono rwnie zasady
stosowania kodeksu wyborczego do najbliszych wyborw, vacatio legis ustawy
zmieniajcej z 3 lutego 2011 r. oraz uchylenie przepisw ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r.
Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm., dalej: ordynacja wyborcza)
dotyczcych wyborw do Senatu.
1.2. Naley podkreli, e kontrola konstytucyjnoci w niniejszej sprawie zostaa
przeprowadzona w szczeglnych okolicznociach faktycznych, ktre musz zosta
uwzgldnione przez Trybuna w ramach wydanego rozstrzygnicia.
Po pierwsze, przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie s przepisy, ktre jeszcze
nie zaczy obowizywa. Trybuna nie mia zatem moliwoci zbadania sposobu
stosowania nowych instytucji prawa wyborczego, a tym samym zweryfikowania
zasadnoci zarzutw dotyczcych niebezpieczestwa faszerstw wyborczych, ktre
zdaniem wnioskodawcy zakwestionowane przepisy stwarzaj. Kontrola przepisw, ktre
jeszcze nie zaczy obowizywa, jest znacznie utrudniona, gdy na tym etapie nie jest
moliwe zbadanie momentu i sposobu ich wejcia oraz ustalenie nastpstw ich stosowania.
Podobnie jak w wypadku kontroli prewencyjnej, badanie konstytucyjnoci ustawy
oczekujcej na wejcie w ycie ogranicza si wycznie do oceny tekstu jej przepisw, bez
moliwoci ustalenia konsekwencji ich stosowania. Wie si to z koniecznoci przyjcia
silniejszego domniemania konstytucyjnoci takiej ustawy. Wnioskodawca musi
przedstawi przekonujce argumenty uzasadniajce tez o jej niekonstytucyjnoci, w tym
rwnie wykaza, e nie jest moliwa jej wykadnia w zgodzie z Konstytucj (zob. wyroki
m.in.: z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; z 7 lutego 2001 r.,
sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; z 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU
nr 1/A/2010, poz. 3; z 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11). Trybuna Konstytucyjny,
oceniajc ustaw jeszcze nieobowizujc, musi zachowa szczegln powcigliwo z
uwagi na brak wiedzy o tym, jak w praktyce bd odczytywane zakwestionowane przepisy
(zob. wyrok z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Nie
moe rwnie a priori zakada, e ustawa bdzie stosowana w sposb niezgodny z
Konstytucj, w sytuacji gdy jej prokonstytucyjna wykadnia jest moliwa.
Po drugie, rozstrzygnicie niniejszej sprawy nastpuje w szczeglnym kontekcie
czasowym. Wejcie w ycie zakwestionowanych przepisw zbiega si bowiem z terminem
zarzdzenia przez Prezydenta wyborw do Sejmu i Senatu w 2011 r. Co wicej,
stosowanie kodeksu wyborczego do tych wyborw jest uzalenione od terminu ich
zarzdzenia, co rodzi niepewno reimu prawnego, ktry w wyborach tych znajdzie
zastosowanie. w szczeglny kontekst czasowy Trybuna musi uwzgldni, badajc
27
konstytucyjno zakwestionowanej regulacji intertemporalnej. Majc na uwadze skutki

niniejszego orzeczenia dla stabilnoci systemu wyborczego, naleao rozstrzygn, czy
wyraona przez parlament wola stosowania kodeksu wyborczego w najbliszych wyborach
parlamentarnych moe by respektowana w sytuacji, gdy regulacja intertemporalna zostaa
wadliwie skonstruowana. W tym zakresie konieczne byo wywaenie rnych wartoci
konstytucyjnych oraz znalezienie rozwizania uwzgldniajcego zaufanie obywateli do
pastwa i stanowionego przez nie prawa.
Dodatkowo Trybuna pragnie zauway, e wikszo kwestionowanych w
niniejszej sprawie przepisw zostaa przyjta w wyniku zgodnego porozumienia
wszystkich ugrupowa parlamentarnych Sejmu VI kadencji. Prace nad poselskim
projektem kodeksu wyborczego (druk sejmowy nr 1568/VI kadencja), ktry wpyn do
Marszaka Sejmu 24 czerwca 2008 r., trway ponad dwa lata. W tym czasie celowo
przyjcia tej ustawy, ktra jak w wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy miaa na
celu zebranie w jednym akcie normatywnym przepisw prawa regulujcych procedury
wyborcze w Polsce, nie bya przez posw kwestionowana. Porozumienie ponad
podziaami politycznymi istniao rwnie co do potrzeby wprowadzenia nowych
rozwiza, ktrych celem byo uatwienie obywatelom udziau w wyborach (gosowanie
dwudniowe, gosowanie przez penomocnika, gosowanie korespondencyjne) oraz
dokonanie zmiany sposobu prowadzenia kampanii wyborczej (zakaz wielkoformatowych
plakatw i hase wyborczych). Kodeks wyborczy zawierajcy te rozwizania zosta
uchwalony przez Sejm jednomylnie. Za jego przyjciem podczas trzeciego czytania 3
grudnia 2010 r. gosowao 430 posw, w tym rwnie znaczna cz posw, ktrzy
wystpili nastpnie do Trybunau, kwestionujc jego konstytucyjno. aden pose nie
gosowa przeciwko temu projektowi ustawy i aden nie wstrzyma si od gosu (por.
gosowanie nr 57 nad przyjciem w caoci projektu k.w., 79 posiedzenie Sejmu).
Uchwalona w tym samym dniu ustawa Przepisy wprowadzajce ustaw Kodeks
wyborczy (druk sejmowy nr 3586/VI kadencji) rwnie zostaa przyjta jednomylnie
(por. gosowanie nr 60 nad przyjciem w caoci projektu ustawy Przepisy wprowadzajce
ustaw Kodeks wyborczy, 79 posiedzenie Sejmu). Ten rzadko spotykany w wypadku
regulacji kodeksowych konsens polityczny dotyczy nie tylko rozwiza, ktre znalazy si
w kodeksie wyborczym wwczas uchwalonym, ale rwnie woli jego stosowania w
wyborach parlamentarnych w 2011 r., ktra zostaa wyraona w treci regulacji
intertemporalnej. Jednomylno Sejmu nie przesdza oczywicie o zgodnoci z
Konstytucj kwestionowanych obecnie przepisw, niemniej jednak jest ona wyrazem woli
przedstawicieli Narodu wprowadzenia nowych instytucji prawa wyborczego. Kontrola
Trybunau zostanie ograniczona do badania tego, czy zakwestionowane przepisy nie
naruszaj regulacji konstytucyjnej. Celowo wyboru przez parlament okrelonych
rozwiza, ktre znalazy si w kodeksie wyborczym, pozostaje poza zakresem orzekania.
2. Oglna charakterystyka wybranych elementw prawa wyborczego.
Kwestionowane przez wnioskodawc przepisy znajduj si w trzech ustawach z
zakresu prawa wyborczego. Kontrol ich konstytucyjnoci naley zatem rozpocz od
uwag oglnych dotyczcych szczeglnego charakteru tego typu ustaw, ich konstytucyjnej
regulacji oraz standardw dotyczcych procedury ich stanowienia. Chocia w hierarchii
rde prawa ustawy wyborcze sytuuj si na rwni z innymi ustawami, to jednak analiza
przepisw konstytucyjnych prowadzi do wniosku, e maj one szczeglny charakter, ktry
musi by uwzgldniany w procesie kontroli ich konstytucyjnoci.
Konstytucja w znacznym stopniu determinuje tre ustaw wyborczych. Ujte w art.
96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 127 ust. 1 i art. 169 ust. 2 Konstytucji zasady prawa
wyborczego (tzw. przymiotniki wyborcze) stanowi rozstrzygnicia kierunkowe, ktre
28
przesdzaj o oglnym ksztacie i przebiegu wyborw do organw przedstawicielskich. W

sposb wyczerpujcy Konstytucja wymienia przesanki czynnego i biernego prawa
wyborczego w wyborach do Sejmu, Senatu i wyborach Prezydenta, a take przesanki
czynnego prawa wyborczego w wyborach samorzdowych (art. 62, art. 99, art. 127 ust. 3
Konstytucji). Konstytucja przesdza rwnie o najwaniejszych elementach procesu
wyborczego, takich jak zasady zarzdzania wyborw, ustalania ich wynikw i stwierdzania
wanoci. Oczywicie jak susznie zauwayli uczestnicy postpowania stopie
konstytucjonalizacji poszczeglnych rodzajw wyborw jest rny. Najpeniejszej
regulacji konstytucyjnej podlegaj picioprzymiotnikowe wybory do Sejmu oraz
czteroprzymiotnikowe wybory Prezydenta. Mniejszym stopniem konstytucjonalizacji
charakteryzuj si wybory do Senatu, gdy ustrojodawca nie przesdza kwestii ich
rwnoci oraz nie okrela systemu wyborczego, ktry znajduje w wyborach tych
zastosowanie. W najmniejszym stopniu regulacji konstytucyjnej podlegaj wybory
samorzdowe. Ustawa zasadnicza nie wskazuje przesanek biernego prawa wyborczego do
organw samorzdu terytorialnego, zasad zarzdzania wyborw samorzdowych, ustalania
ich wynikw oraz stwierdzania wanoci. Ostatnie z wyborw, do ktrych kodeks
wyborczy znajduje zastosowanie, tj. wybory do Parlamentu Europejskiego, w ogle nie s
objte regulacj konstytucyjn.
Z jednej strony Konstytucja zawa swobod regulacyjn ustawodawcy,
przesdzajc o oglnym ksztacie i przebiegu wyborw, z drugiej strony zobowizuje
ustawodawc do uregulowania szczegowych zasad procesu wyborczego. Zgodnie
bowiem z art. 100 ust. 3, art. 127 ust. 7 oraz art. 169 ust. 2 Konstytucji to ustawa powinna
okrela zasady i tryb zgaszania kandydatw i przeprowadzania wyborw oraz warunki
wanoci wyborw. Wyczno regulowania materii wyborczej w drodze ustawy wynika
ze szczeglnego znaczenia wyborw w pastwie demokratycznym i potrzeby ochrony
praw wyborczych obywateli.
Analiza niektrych przepisw konstytucyjnych prowadzi do wniosku, e ustawy
wyborcze nie mog by zmieniane z wykorzystaniem nadzwyczajnej sytuacji, w ktrej
pastwo si znalazo lub dla doranych celw politycznych. Art. 228 ust. 6 Konstytucji
ustanawia bezwzgldny zakaz zmiany ustaw wyborczych w okresie stanu nadzwyczajnego,
tj. stanu wojennego, stanu wyjtkowego oraz stanu klski ywioowej. W tym zakresie
ustawy wyborcze zostay poddane takiej samej ochronie jak Konstytucja i ustawy o
stanach nadzwyczajnych, ktre rwnie w okresie stanu nadzwyczajnego nie mog by
zmieniane. Ustrojodawca zakaza rwnie procedowania nad ustawami wyborczymi w
trybie pilnym (art. 123 Konstytucji). Tym samym da wyraz przekonaniu, e zmiany prawa
wyborczego nie mog nastpowa pospiesznie, lecz musz by poprzedzone rzeteln
debat parlamentarn. Z t ide koreluje art. 37 ust. 2 uchway Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z
2009 r. Nr 5, poz. 47, ze zm.), z ktrego wynika, e pierwsze czytanie projektu ustawy
wyborczej ma miejsce na posiedzeniu izby.
Ksztatujc prawo wyborcze, ustawodawca powinien uwzgldnia, oprcz
wskazanych wyej przepisw konstytucyjnych determinujcych ksztat wyborw, rwnie
wartoci konstytucyjne dekodowane z innych przepisw ustawy zasadniczej. Trybuna
wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywa na rne wartoci, ktre le u podstaw
zasad prawa wyborczego i wymagaj poszanowania przez ustawodawc (zob. m.in.
wyroki: z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49; z 3 listopada
2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; z 24 listopada 2008 r., sygn. K
66/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 158; z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr
7/A/2009, poz. 113; z 28 padziernika 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz.
138). T lini orzecznicz Trybuna w penym skadzie podtrzymuje. Jednoczenie, dc
29
do jej uzupenienia, pragnie poczyni pewne oglne uwagi o prawie wyborczym, ktre
bd mie znaczenie dla rozstrzygnicia niniejszej sprawy.
Po pierwsze, w pastwie demokratycznym wybory s nieodzown instytucj ycia
publicznego, pozwalajc na wyanianie przedstawicieli, sprawujcych wadz w imieniu
suwerena. Z zasady suwerennoci Narodu wyraonej w art. 4 Konstytucji mona byoby
wyprowadzi wniosek, e prawo wyborcze ma suebny charakter, gdy umoliwia wybr
organw przedstawicielskich. Naley przy tym podkreli, e we wspczesnym pastwie
demokratycznym sprawowanie wadzy przez przedstawicieli stanowi zasad, podczas gdy
bezporednie sprawowanie wadzy przez Nard ma charakter wyjtkowy i uzupeniajcy.
Prawo wyborcze powinno by zatem tak konstruowane, aby stwarza wyborcom jak
najwiksze moliwoci udziau w wyborach celem wskazania przedstawicieli, ktrzy w ich
imieniu bd sprawowa wadz. Ustawodawca nie moe ogranicza rnych form
wyraenia woli przez suwerena w procesie wyborczym, zakadajc a priori, e bd one
naduywane.
Po drugie, prawo wyborcze powinno gwarantowa, e wynik wyborw bdzie w
moliwie najwikszym stopniu urzeczywistnia wol Narodu. Z jednej strony oznacza to
konieczno skonstruowania systemu wyborczego w taki sposb, by odzwierciedla
rzeczywiste poparcie udzielone poszczeglnym kandydatom ubiegajcym si o wybr do
organw przedstawicielskich. Wie si z tym idea wyborw sprawiedliwych
respektujcych w wysokim stopniu zasad rwnoci materialnej (zob. wyrok TK z 3
listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147). Z drugiej strony
naley tak skonstruowa proces wyaniania przedstawicieli, by spenia standardy
wyborcze respektowane w pastwie demokratycznym. Z tym z kolei wie si zasada
wolnoci wyborw, ktra umoliwia wyborcom nieskrpowany udzia w wyborach.
Wynika z niej wymg zagwarantowania wyborcom i partiom politycznym swobody
zgaszania kandydatw, swobody ksztatowania programw wyborczych i ich
rozpowszechniania oraz swobody decyzji wyborczych. W wyroku z 3 listopada 2006 r.,
sygn. K 31/06 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147), Trybuna stwierdzi, e istotnymi
elementami zasady wolnoci wyborw s autentyczna wolno wypowiedzi i
zgromadze, ad medialny w pastwie w ogle, dostpno do lokalnego rynku
medialnego, przejrzyste procedury pozyskiwania niezbdnych rodkw finansowych na
prowadzenie kampanii, odpowiednie rzeczywiste gwarancje ochrony praw wyborczych. Z
kolei w wyroku z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113, Trybuna
podkreli, e jednym z najwaniejszych elementw wolnych wyborw jest wolna debata
publiczna prowadzona podczas kampanii wyborczej przez wszystkich zainteresowanych
obywateli. Zasada wolnoci wyborw wymaga zatem, by uczciwa i rzetelna kampania
wyborcza stwarzaa obywatelom dostp do zgodnych z prawd informacji o sprawach
publicznych, o kandydatach i ich programach politycznych.
Po trzecie, ustawa wyborcza nie tylko suy wyonieniu przedstawicieli Narodu, ale
rwnie ma charakter gwarancyjny, stwarzajc moliwoci realizacji czynnego i biernego
prawa wyborczego. Okrela ona warunki korzystania przez obywateli z prawa wybierania
swoich przedstawicieli i prawa ubiegania si o wybr do organw przedstawicielskich.
Ustawodawca, dziaajc pod pretekstem ochrony praw wyborczych, nie moe jednoczenie
ogranicza istoty tych praw. Nie moe a priori zakada, e obywatele bd ich
naduywa. Ustawy wyborcze, cho mog zawiera przepisy karne, to jednak nie maj
penalizacyjnego charakteru. Ich celem nie jest okrelenie zachowa zakazanych w czasie
wyborw, lecz stworzenie warunkw do realizacji zachowa dozwolonych.
Po czwarte, prawo wyborcze musi by tak skonstruowane, by pozwalao na
wyonienie wadzy stabilnej i skutecznej. Znalezienie odpowiedniego systemu
wyborczego, ktry zapewni osignicie tego celu, niejednokrotnie wymaga waenia
rnych wartoci konstytucyjnych, ktre nie mog by rwnoczenie realizowane w
30
maksymalnym stopniu. Zagwarantowanie penej realizacji rwnoci materialnej w

wyborach nie zawsze pozwala na wyonienie wikszoci parlamentarnej zdolnej do
sprawowania wadzy. Zwrci na to uwag Trybuna Konstytucyjny w wyroku z 3
listopada 2006 r., sygn. K 31/06, stwierdzajc: Wartoci pastwa demokratycznego s
nie tylko wolne, demokratyczne i sprawiedliwe wybory, ale rwnie stabilna i skuteczna
wadza dziki nim wyoniona. Znalezienie odpowiedniego dla danego kraju systemu
wyborczego jest wic zawsze () kompromisem midzy dwiema wyej wymienionymi
wartociami.
Po pite, prawodawca powinien tworzy prawo wyborcze sprzyjajce powszechnej,
rwnej i bezporedniej partycypacji obywateli w yciu publicznym. Jest ona wskanikiem
poczucia odpowiedzialnoci obywateli za losy Ojczyzny. Warto zauway, e wrd
przymiotnikw wyborczych ustrojodawca na pierwszym miejscu zawsze wymienia, i
wybory s powszechne, co prowadzi do wniosku, e powszechny udzia obywateli w
wyborach stanowi samoistn warto konstytucyjn.
Po szste, przepisy prawa wyborczego nie s, co naturalne, niezmienialne.
Powinny one by w miar pojawiania si nowych okolicznoci stopniowo
dostosowywane do zmian zachodzcych w yciu spoecznym, politycznym i
gospodarczym. Procesom zwikszania si liczby osb w podeszym wieku i
niepenosprawnych nie mog nie towarzyszy zmiany prawne uwzgldniajce
rzeczywiste moliwoci ich udziau w wyborach. Prawo wyborcze nie moe ignorowa
wzrastajcej mobilnoci spoeczestwa i tego, e znaczna cz obywateli mieszka
obecnie poza granicami kraju. Prawo wyborcze nie moe ignorowa rwnie
zachodzcych obecnie fundamentalnych zmian w technikach komunikowania si ludzi.
Niezauwaanie przez prawodawc powyszych zmian istotnych z punktu widzenia prawa
wyborczego oznaczaoby przyzwolenie na wyczenie pewnych grup obywateli z udziau
w podejmowaniu wanych decyzji, ktre ich dotycz. Adekwatno prawa wyborczego
do warunkw, w ktrych obwizuje, jest zatem tak samo istotn wartoci konstytucyjn
jak jego stabilno.
Powysze zasady odnoszce si oglnie do wszystkich ustaw wyborczych bd
wymagay uwzgldnienia w procesie kontroli zakwestionowanych przepisw kodeksu
wyborczego, ustawy Przepisy wprowadzajce Kodeks wyborczy oraz ustawy
zmieniajcej z 3 lutego 2011 r.
3. Moliwo zarzdzenia dwudniowego gosowania.
3.1. Wnioskodawca sformuowa pod adresem art. 4 2 i 3 oraz pozostaych
przepisw kodeksu wyborczego dotyczcych moliwoci zarzdzania dwudniowego
gosowania zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 98 ust. 2 i 5 i art. 128 ust. 2 Konstytucji.
Samemu art. 4 2 k.w. zarzuci ponadto naruszenie art. 7 Konstytucji.
W uzasadnieniu tych zarzutw podano, e Konstytucja w postanowieniach
przywoanych jako wzorce kontroli uywa wyrazu wybory w znaczeniu zbiorowego aktu
wyborczego, na ktre skadaj si indywidualne akty gosowania. Kadorazowo jest w
nich mowa w liczbie pojedynczej o dniu wyborw. A zatem Konstytucja jednoznacznie
stanowi, e akt wyborczy w wyborach parlamentarnych i w wyborach prezydenckich
odbywa si tylko jednego dnia; unormowanie to ma cisy zwizek z kwesti rzetelnoci
wyborw i jest gboko zakorzenione w polskiej tradycji.
W przekonaniu wnioskodawcy wyznacza ono standard rzetelnoci wyborw do
Sejmu, a take Senatu i na urzd Prezydenta, a take wyborw do Parlamentu
Europejskiego i wyborw samorzdowych, majcy zakotwiczenie w art. 2 Konstytucji.
31
3.2. Trybuna uzna suszno zarzutw wnioskodawcy co do tego, e art. 4 2 i 3

k.w., przewidujcy moliwo zarzdzenia dwudniowego gosowania w wyborach do
Sejmu i do Senatu oraz na urzd Prezydenta, jest niezgodny odpowiednio z art. 98 ust. 2 i 5
oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji.
Art. 98 ust. 2 Konstytucji stanowi, e Prezydent wyznacza wybory do Sejmu i
Senatu na dzie wolny od pracy, a art. 98 ust. 5 Konstytucji, dotyczcy wyborw
zarzdzanych w zwizku ze skrceniem kadencji Sejmu i Senatu przewiduje, e Prezydent
wyznacza ich termin na dzie przypadajcy (). Podobnie art. 128 ust. 2 Konstytucji,
dotyczcy wyborw na urzd Prezydenta, stanowi, e Marszaek Sejmu wyznacza termin
tych wyborw na dzie wolny od pracy. Zdaniem Trybunau, Konstytucja przesdza, i
wybory do Sejmu i Senatu oraz na urzd Prezydenta musz by przeprowadzone w cigu
jednego dnia.
Z uwagi na zasadnicz zbieno treci przywoanych jako wzorce postanowie
Konstytucji (z zastrzeeniem dotyczcym braku wymagania, aby dniem wyborw by
dzie wolny od pracy w wyborach do Sejmu i Senatu zarzdzanych w zwizku ze
skrceniem ich kadencji), Trybuna przedstawia czne uzasadnienie rozstrzygnicia o
niezgodnoci zaskaronych przepisw kodeksu wyborczego z tymi wzorcami
konstytucyjnymi.
Naley zwrci uwag, i art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji posuguj
si pojciem wybory, art. 4 k.w. w 1 (niezakwestionowanym) stanowi o wyborach, a
w 2 i 3, ktre s przedmiotem oceny Trybunau o gosowaniu w wyborach, jednak z
treci tych przepisw wynika jednoznacznie, e oba te pojcia oznaczaj to samo, tj.
gosowanie w wyborach.
Na gruncie Konstytucji pojcie wybory jest uywane w dwch znaczeniach. Po
pierwsze, chodzi o proces wyborczy, tj. rozoony w czasie zesp dziaa organw
pastwa, komitetw wybiorczych, wyborcw i innych podmiotw, uregulowanych w
Konstytucji i prawie wyborczym, zmierzajcych do wyonienia czonkw organw
przedstawicielskich lub osb do penienia okrelonych funkcji (urzdw)
monokratycznych, na ktry skadaj si: zarzdzenie wyborw, rejestracja komitetw
wyborczych, zebranie przez kandydatw na kandydatw wymaganej liczby podpisw oraz
rejestracja kandydatw, kampania wyborcza, gosowanie przez osoby majce czynne
prawo wyborcze, obliczanie gosw i podanie wynikw gosowania przez PKW do
wiadomoci publicznej, uchwaa IPUSiSP SN w sprawie wanoci wyborw. W takim
znaczeniu wyraz wybory jest uyty w podtytule rozdziau IV Konstytucji (Sejm i Senat)
Wybory i kadencja. Gosowanie jest kluczowym aktem w tym procesie, nie pierwszym
jednak ani ostatnim. Po drugie, chodzi o gosowanie w wyborach, czyli wyraenie
(uzewntrznienie) przez wyborcw ich decyzji co do wyboru konkretnych osb na
okrelon funkcj lub stanowisko.
Zdaniem Trybunau, nie ulega wtpliwoci, e w postanowieniach Konstytucji
stanowicych wzorce oceny przepisw art. 4 2 i 3 k.w. wyraz wybory oznacza
gosowanie w wyborach. Trybuna nie podziela stanowiska Sejmu, jakoby wyraz wybory
na gruncie tych postanowie nie oznacza gosowania w wyborach, lecz moment
skumulowania przez organy wyborcze wszystkich oddanych gosw w toku procesu
wyborczego (), co porednio wskazuje take na to, e z zakoczeniem dnia wyborw
cile wie si sfinalizowanie gosowania. Przyjcie tego nowatorskiego, niezgodnego z
tradycj polsk, rozumienia pojcia wybory, prowadzioby do uznania, e jako dzie
wyborw naleaoby traktowa zawsze tylko ostatni dzie gosowania, ktry mgby by
poprzedzony teoretycznie nieograniczon liczb wczeniejszych dni gosowania,
niekoniecznie przypadajcych na dni wolne od pracy; tylko bowiem waciwy dzie
wyborw musiaby spenia to wymaganie. Jest to z oczywistych wzgldw nie do
przyjcia. Naley przy tym zauway, e jeeli przez dzie wyborw miaoby si rozumie
32
dzie, w ktrym nastpuje moment skumulowania przez organy wyborcze wszystkich

oddanych gosw (sfinalizowanie gosowania), to naleaoby mwi wtedy o wyborze,
jako efekcie gosowania i o dniu wyboru, a nie o wyborach i dniu wyborw.
Rwnie w innych postanowieniach Konstytucji dotyczcych prawa wyborczego
wystpuj sformuowania z uyciem wyraenia dzie wyborw (wyraz dzie w liczbie
pojedynczej), w szczeglnoci w art. 99 ust. 1 i 2 (bierne prawo wyborcze do Sejmu i
Senatu ma obywatel, ktry najpniej w dniu wyborw ukoczy okrelony wiek; art.
105 ust. 3 (Postpowanie karne wszczte wobec osoby przed dniem wyboru jej na posa
ulega na danie Sejmu zawieszeniu []), art. 109 ust. 2 (Pierwsze posiedzenie Sejmu i
Senatu Prezydent zwouje w cigu 30 dni od dnia wyborw), art. 127 ust. 3 (bierne
prawo wyborcze na urzd Prezydenta ma obywatel, ktry najpniej w dniu wyborw
koczy 35 lat), art. 235 ust. 2 i 3 (wskazanie koca kadencji w odniesieniu do organw,
ktrym poprzednie postanowienia konstytucyjne nie okrelay kadencji, a od dnia
wyboru lub powoania upyn okres krtszy lub duszy ni ustalony w Konstytucji).
Gdyby ustrojodawca dopuszcza dwudniowe wybory, przywoane postanowienia
musiayby by inaczej sformuowane, tak aby byy dostosowane do tej ewentualnoci.
Wskazane jako wzorce postanowienia Konstytucji uywaj wyraenia dzie
wyborw (wyraz dzie zawsze w liczbie pojedynczej). Wykadnia jzykowa daje
wic podstaw do przyjcia, e wol ustrojodawcy byo, aby gosowanie w wyborach
odbywao si w cigu jednego dnia co do zasady wolnego od pracy. Postanowienia
te s jednoznaczne, a ich rozumienie zgodnie z reguami jzyka polskiego nie
wywouje wtpliwoci ani nie prowadzi do rezultatw, ktre byyby nie do przyjcia
z jakichkolwiek wzgldw. Nie ma wic podstaw do poszukiwania innego znaczenia
tych postanowie ni wprost w nich wyraone. W szczeglnoci nieprzekonujcy jest
pogld, jakoby uycie liczby pojedynczej w stosunku do terminu wyborw nie miao
znaczenia przesadzajcego o liczbie dni, w cigu ktrych ma odbywa si
gosowanie, a wynikao tylko z przyjmowanego powszechnie sposobu redagowania
tekstu przepisw wyraajcych normy prawne o charakterze generalnym i
abstrakcyjnym, z zastosowaniem liczby pojedynczej w odniesieniu do desygnatw,
gdy wykadnia jzykowa tych postanowie znajduje potwierdzenie w wykadni
historycznej.
Jednodniowe wybory (gosowanie) s bowiem w Polsce ugruntowane dug
tradycj, trwajca od 1918 r. I tak art. 15 dekretu o ordynacji wyborczej do Sejmu
Ustawodawczego z dnia 28 listopada 1918 r. (Dz. Praw Nr 18, poz. 46) stanowi: W
zarzdzeniu wyborw oznaczony bdzie dzie gosowania, na ktry wybra naley
niedziel lub wito. Gosowanie odbywa si w jednym dniu w caym kraju. Bardzo
podobnie regulowaa t kwesti ustawa z 28 lipca 1922 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu
(Dz. U. Nr 66, poz. 590): W akcie zarzdzenia wyborw ma by oznaczony dzie
gosowania, ktry przypa powinien na niedziel (art. 14 ust. 1.) Gosowanie odbywa
si jednego dnia w caym Pastwie (art. 14 ust. 2). Wedug art. 9 ustawy z dnia 8 lipca
1935 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu (Dz. U. Nr 47, poz. 319) Wybory do Sejmu
zarzdza Prezydent Rzeczypospolitej, wyznaczajc jednoczenie dzie gosowania (ust. 1).
Gosowanie ma si odby w niedziel () (ust. 2).
Rwnie w PRL, abstrahujc od antydemokratycznych treci wczesnych ordynacji
wyborczych, obowizywaa zasada jednodniowego gosowania, w dniu wolnym od pracy.
Ustawa z dnia 22 wrzenia 1946 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodawczego (Dz.
U. Nr 48, poz. 274), w art. 9 stanowia: Zarzdzenie o przeprowadzeniu wyborw
oznaczy dzie glosowania, ktry powinien przypa na niedziel. Gosowanie odbywa si
jednego dnia w caym pastwie.
Zgodnie z ustaw z dnia 1 sierpnia 1952 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu
Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 35, poz. 246) Uchwaa o zarzdzeniu
33
wyborw wyznaczy dat wyborw na dzie ustawowo uznany za wolny od pracy,

przypadajcy w cigu dwch miesicy po upywie kadencji Sejmu Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej (art. 7 ust. 1), przy czym art. 6 ust. 1 tej ustawy
wskazywa, e wybory odbywaj si w jednym dniu rwnoczenie w caym
Pastwie.
Za wedug art. 9 ust. 1 ustawy z 24 padziernika 1956 r. Ordynacja wyborcza do
Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1960 r. Nr 58, poz. 325), Uchwaa o
zarzdzeniu wyborw wyznaczy dat wyborw na dzie ustawowo uznany za wolny od
pracy (). Art. 8 ust. 3 przewidywa, e wybory odbywaj si w jednym dniu
rwnoczenie w caym Pastwie.
Identyczn norm co do daty wyborw zawiera art. 9 ust. 1 ustawy z 17 stycznia
1976 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i rad
narodowych (Dz. U. Nr 2, poz. 15), a take w istocie art. 9 ustawy z 29 maja 1985 r.
Ordynacja do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 26, poz. 112)
(Uchwaa o zarzdzeniu wyborw wyznacza dat wyborw na dzie ustawowo wolny od
pracy).
Podobn rwnie regulacj zawiera art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r.
Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej X kadencji, na lata
1989-1993, zgodnie z ktrym: Uchwaa o zarzdzeniu wyborw wyznacza dat wyborw
na dzie ustawowo wolny od pracy, przypadajcy w cigu 2 miesicy po upywie kadencji
Sejmu. Uchwaa ustala rwnie kalendarz wyborczy, w ktrym okrela si daty wykonania
poszczeglnych czynnoci wyborczych.
Z kolei w ustawie z dnia 28 czerwca 1991 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252), zgodnie z art. 4 ust. 2 Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej zarzdza wybory nie pniej ni na 4 miesice przed upywem
kadencji Sejmu, wyznaczajc dat wyborw na dzie ustawowo wolny od pracy,
przypadajcy w ostatnim miesicu upywajcej kadencji Sejmu ().
W ustawie z 23 maja 1993 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. Nr 45, poz. 205) art. 1 ust. 2 stanowi, e: Dniem wyborw jest dzie
wolny od pracy przypadajcy w cigu miesica poprzedzajcego upyw kadencji Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej lub w razie rozwizania Sejmu dzie wolny od pracy
przypadajcy nie wczeniej ni 3 miesice i nie pniej ni 4 miesice od zakoczenia
kadencji Sejmu.
I wreszcie w ustawie z 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190,
poz. 1360), art. 9 ust. 1 przewidywa, e: Wybory zarzdza prezydent Rzeczypospolitej
Polskiej, w drodze postanowienia, nie pniej ni na 90 dni przed upywem 4 lat od
rozpoczcia Sejmu, wyznaczajc wybory na dzie wolny od pracy, przypadajcy w cigu
30 dni przed upywem 4 lat od rozpoczcia kadencji Sejmu.
Przytoczone przepisy ronych aktw prawa wyborczego, wydawanych pod rzdami
kilku Konstytucji, s jednoznaczne i wiadcz o trwaym zamyle polskiego ustawodawcy
co do okrelenia terminu gosowania w wyborach, opartym na okrelonej aksjologii.
Wszystkie one wskazuj na jeden dzie, bdcy niedziel lub dniem ustawowo uznanym
za wolny od pracy. T trwa regulacj ustawow Konstytucja z 1997 r. przeniosa na
poziom ustawy zasadniczej, co oznacza, e ustrojodawca w tyme roku podzieli t
aksjologi. Trybuna nie stwierdzi, aby od tego czasu zaszy jakie szczeglne
okolicznoci, ktre uzasadniayby reinterpretacj postanowie Konstytucji w tym zakresie.
Trybuna odrzuca take zaoenie, przyjte midzy innymi w stanowisku Sejmu,
jakoby trwajce jeden dzie gosowanie stanowio swoiste minimum gwarancji realizacji
przez obywateli ich czynnego prawa wyborczego (zasady powszechnoci), ktre to
minimum moe by rozszerzone przez ustaw zwyk, czego przejawem ma by
34
gosowanie w cigu dwch dni. Innymi sowy, zdaniem Sejmu, dwudniowe gosowanie
jest proobywatelskim rozwiniciem zasad i norm konstytucyjnych (pismo Sejmu, s. 31).
Teza ta jest nie do przyjcia ze wzgldu na sprzeczno z zasad nadrzdnoci
Konstytucji w systemie prawa, wyraon w jej art. 8 ust. 1 (zob. np. wyrok TK z 27
kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42, dotyczcy europejskiego
nakazu aresztowania). Podwaa charakter prawny (moc wic) postanowie Konstytucji,
ktre traktuje jako sui generis normy semiimperatywne, dopuszczajce kompetencje
prawotwrcze ustawodawcy zwykego do poprawienia ustrojodawcy w kierunku
poszerzenia czy pogbienia zasad demokracji.
Trybuna dostrzega rwnie argumenty za tym, aby gosowanie odbywao si w
cigu dwch dni tj. zwikszeniu frekwencji wyborczej oraz peniejsz realizacj zasady
powszechnoci wyborw. Jednake zmiana w tym zakresie moe by dokonana tylko
decyzj ustrojodawcy, skoro kwestia ta jest uregulowana na poziomie konstytucyjnym.
3.3. W odniesieniu do wyborw do Sejmu i do Senatu, przeprowadzanych w
zwizku z zakoczeniem ich kadencji, oraz wyborw na urzd Prezydenta RP zasada
jednodniowego gosowania wie si z wymogiem, aby dzie gosowania by dniem
wolnym od pracy, co te jest tradycj w polskim prawie wyborczym. Postanowienia
konstytucyjne stanowice wzorce kontroli przepisw w niniejszej sprawie nie stanowi
wprawdzie o dniu wolnym od pracy okrelonym w ustawie, lecz tylko o dniu wolnym
od pracy. Ratio legis tego wymagania zakada jednak, e chodzi o dzie wolny, co do
zasady, dla wszystkich pracownikw, aby mogli oni bez przeszkd dokona aktu
gosowania. Taki charakter maj tylko okrelone w ustawie dni wolne od pracy, o
ktrych mowa w art. 66 ust. 2 zdaniu pierwszym Konstytucji. Okrela je enumeratywnie
ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28, ze
zm.). Potwierdza to art. 1519 1 Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.;
dalej: k.p.) zgodnie z ktrym Dniami wolnymi od pracy s niedziele i wita okrelone w
przepisach o dniach wolnych od pracy.
Takiego charakteru nie maj dni wolne od pracy wynikajce z przecitnie
piciodniowego tygodnia pracy, ktrymi z reguy (lecz nie zawsze) s soboty. Sd
Najwyszy po wieloletnich wahaniach i kilkakrotnych zmianach stanowiska w tej sprawie
uzna ostatecznie w uchwale 7 sdziw z 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt III CZP 8/03,
wpisanej do ksigi zasad prawnych, e sobota nie jest dniem wolnym od pracy w
rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16,
poz. 93, ze zm.) w zwizku z art. 165 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks
postpowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) (OSNC z. 1/2004, poz. 1; zob.
te postanowienie SN z 24 maja 2007 r., sygn. akt V CZ 43/07, Lex nr 611447).
W uzasadnieniu tej uchway podniesiono, e o tym, czy dany dzie jest ustawowo
okrelonym dniem wolny od pracy, decyduje po pierwsze, uznanie go za dzie wolny od
pracy przez przepis rangi ustawowej, a po drugie, ma to by dzie powszechnie wolny od
pracy, a nie tylko dla pracownikw okrelonych zakadw pracy lub oznaczonych grup
pracownikw. Tymczasem o tym, ktry dzie jest drugim, oprcz niedzieli, dniem wolnym
od pracy w tygodniu, z tytuu piciodniowego (przecitnie) tygodnia pracy, decyduje nie
ustawa (lub inny akt rangi ustawowej), lecz ukad zbiorowy pracy, regulamin pracy,
umowa stron stosunku pracy lub jednostronne zarzdzenie prawodawcy, w odniesieniu do
poszczeglnych zakadw pracy lub grup pracownikw, a nawet konkretnego pracownika.
Moe to by dowolny dzie tygodnia, rny w rnych tygodniach, a take moe wystpi
rna liczba tych dodatkowych dni wolnych w rnych tygodniach, jako e tydzie
pracy jest przecitnie piciodniowy w okresie rozliczeniowym (art. 129 1 k.p.).
Kolejnego argumentu za tym, e w odnonych postanowieniach Konstytucji chodzi
o dzie okrelony ustawowo jako wolny od pracy (tj. niedziel lub wito), dostarcza
35
wykadnia historyczna. Dekret Naczelnika Pastwa z 1918 r. zobowizywa do

wyznaczenia wyborw na niedziel lub wito, za wszystkie pozostae ordynacje
wcznie z ustaw z 1946 r. nakazyway wyznaczenie je na niedziel. Kolejne ordynacje
wyborcze, uchwalone po wejciu w ycie ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych
od pracy, exspressis verbis nakazyway, aby data wyborw bya wyznaczona na dzie
ustawowo uznany za wolny od pracy.
Na marginesie warto przy tym odnotowa, e Polska w Traktacie z Gwnemi
Mocarstwami Sprzymierzonemi i Stowarzyszonemi, podpisanym w Wersalu 28 czerwca
1919 r. (Dz. U. z 1933 r., Nr 110, poz. 728 ) wyrazia zamiar nie zarzdzania i nie
udzielania zezwolenia na wybory czy to oglne, czy lokalne ktre miayby si
odbywa w sobot; adne wciganie (inscription) na listy wyborcze lub inne nie powinno
si odbywa obowizkowo w soboty (art. 11b akapit 2). Byo to uzupenienie
oglniejszego zobowizania Polski zawartego w pierwszym akapicie tego artykuu, do
tego, e ydzi nie bd przymuszani do wykonywania jakichkolwiek czynnoci,
stanowicych pogwacenie szabasu i nie powinni doznawa jakiegokolwiek umniejszenia
swej zdolnoci prawnej, jeeli odmwi stawienia si w sdzie lub wykonywania
czynnoci prawnych w dzie szabasu.
Z tych wszystkich wzgldw naley uzna, e dzie wolny od pracy w rozumieniu
postanowie art. 98 ust. 2 i art. 128 ust. 2 Konstytucji to tylko dzie ustawowo okrelony
jako wolny od pracy, o ktrym stanowi art. 66 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji (zob. te
L. Garlicki, uwagi do art. 98, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I,
red. L. Garlicki, Warszawa 1998, s. 20 i 25).
Dopuszczenie dwudniowego gosowania mogoby kolidowa z wymaganiem, aby
gosowanie odbywao si w dniu wolnym od pracy w przyjtym wyej znaczeniu, gdy
wystpuj tylko dwa powtarzajce si w kadym roku terminy, ktrych dwa dni ustawowo
okrelone jako wolne od pracy nastpuj bezporednio po sobie, tj. Wielkanoc i Boe
Narodzenie. Poza tym w rnych latach wystpuj sporadycznie zbiegi innych dni
wolnych od pracy okrelonych w ustawie, ktrych termin nie musiaby by jednak
waciwy z uwagi na konstytucyjny kalendarz wyborw. Skdind art. 4 3 k.w. wyranie
stanowi, e w wypadku dwudniowego gosowania termin gosowania okrela si na dzie
wolny od pracy oraz dzie go poprzedzajcy (bez wzgldu na to, czy jest on dniem
wolnym od pracy).
Z powyszych wzgldw Trybuna uzna, e przepisy kodeksu wyborczego
dopuszczajce dwudniowe gosowanie s niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2
Konstytucji.
3.4. Wnioskodawca zarzuci te art. 4 2 i 3 k.w. oraz innym przepisom kodeksu
wyborczego dotyczcym dwudniowego gosowania naruszenie zasady rzetelnoci
wyborw, wyprowadzonej z art. 2 Konstytucji (z zasady demokratycznego pastwa
prawnego). Naley zaznaczy, e ten wzorzec konstytucyjny wnioskodawca odnosi do
wszelkich wyborw nie tylko do wyborw do Sejmu i Senatu oraz na urzd Prezydenta
RP, lecz take do wyborw do Parlamentu Europejskiego i wyborw samorzdowych, co
do zasady, nieuregulowanych w Konstytucji.
Zasada rzetelnoci wyborw, zdaniem wnioskodawcy, wymaga, aby przepisy
prawa wyborczego zapewniay rzetelne (uczciwe) przeprowadzenie wyborw na kadym
ich etapie. Obowizywanie zasady uczciwych wyborw potwierdza Trybuna
Konstytucyjny, m.in. w wyroku z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, stwierdzajc, i do cech
konstytutywnych pastwa demokratycznego nale wolne i uczciwe wybory. Trybuna
uznaje przy tym, e wyraenia rzetelne wybory i uczciwe wybory s synonimiczne.
36
Wnioskodawca zarzuca, e dwudniowe gosowanie stwarza ryzyko faszerstw

wyborczych w nocy po pierwszym dniu, a przed drugim dniem gosowania. Czonkowie
obwodowej komisji wyborczej przebywaj w tym czasie poza lokalem komisji, trac
kontakt z urn wyborcz, plikami i dokumentami zwizanymi z wyborami, a obowizek
zabezpieczenia lokalu wraz z urn i dokumentami z mocy art. 43 3 zdania drugiego
k.w. spoczywa na wjcie (burmistrzu, prezydencie miasta), nawet jeeli jest on osobicie
zainteresowany wynikiem wyborw. W zalenoci od wielkoci miasta lub gminy, moe
on by zobowizany do zabezpieczenia od kilku do kilkunastu (a w Warszawie ponad
1000) lokali wyborczych, a do wykonania tego obowizku musi zaangaowa osoby
trzecie. W tym czasie poza lokalem wyborczym pozostaj take mowie zaufania, ktrzy
mog jedynie obserwowa czynnoci obwodowej komisji wyborczej w dniu gosowania
(art. 42 4 k.w.).
Trybuna nie podziela tych zarzutw, gdy nie zostay poparte adnymi
argumentami. Pragnie przy tym zauway, e dwudniowe gosowanie odbyo si podczas
referendum akcesyjnego (w dniach 7-8 czerwca 2003 r.) i nie odnotowano wwczas
adnych faszerstw wyborczych w nocy po pierwszym dniu gosowania. Z uwagi na to
oraz w zwizku z uznaniem zaskaronych przepisw za niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz
art. 128 ust. 2 Konstytucji, postpowanie w tym zakresie zostao umorzone.
3.5. Wnioskodawca skoncentrowa si w uzasadnieniu wniosku na przepisach art. 4
2 i 3 k.w., chocia jako przedmiot zaskarenia wskaza rwnie inne przepisy dotyczce
dwudniowego gosowania, zmierzajc do wyeliminowania z tekstu ustawy wszystkich
przepisw dotyczcych tej kwestii. Zdaniem Trybunau, jest to dopuszczalny i racjonalny
sposb postpowania, gdy byoby niewaciwe, aby po wyeliminowaniu z kodeksu
wyborczego przepisu dotyczcego moliwoci zarzdzenia dwudniowego gosowania w
wyborach, pozostay w nim przepisy regulujce konsekwencje zarzdzania takiego
gosowania. Tote Trybuna stwierdzi take niekonstytucyjno tych przepisw
zwizkowych, uznajc, e argumenty za niekonstytucyjnoci instytucji dwudniowego
gosowania odnosz si do caego kompleksu przepisw jej dotyczcych.
3.6. Przepisy dotyczce dwudniowego gosowania wnioskodawca zakwestionowa
rwnie w zakresie, w jakim odnosz si one do wyborw do Parlamentu Europejskiego,
wyborw organw stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego oraz wyborw
wjtw, burmistrzw i prezydentw miast. Jako wzorce kontroli wskaza art. 98 ust. 2 i 5
oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji. Pierwszy z tych przepisw dotyczy wyborw do Sejmu i
Senatu, drugi wyborw Prezydenta. Oba wzorce konstytucyjne s zatem nieadekwatne
do kontroli przepisw dotyczcych wyborw do Parlamentu Europejskiego i wyborw
samorzdowych. Z tego wzgldu Trybuna orzek, e art. 4 2 i 3, art. 39 3, art. 43 k.w.
w zakresie, w jakim dotycz wyborw do Parlamentu Europejskiego, organw
stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego oraz wjtw, burmistrzw i
prezydentw miast, nie s niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji.
4. Jednodniowe albo dwudniowe gosowanie zalene od decyzji organu
zarzdzajcego wybory.
4.1. Przepisowi art. 4 2 i 3 k.w., w odniesieniu do wszystkich rodzajw wyborw,
wnioskodawca zarzuca take niezgodno z wynikajc z art. 2 Konstytucji zasad
okrelonoci prawa oraz z art. 7 Konstytucji wyraajcym zasad legalizmu dziaania
organw wadzy publicznej.
Naruszenie art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady okrelonoci prawa, zdaniem
wnioskodawcy, polega przede wszystkim na tym, e przepis ten nie okrela przesanek,
37
ktrymi powinien kierowa si organ zarzdzajcy wybory, postanawiajc o ich

przeprowadzeniu w cigu dwch dni, i pozostawia w tym zakresie pen swobod temu
organowi. Innym argumentem wnioskodawcw jest to, e zaskarony przepis nie okrela,
w jakim czasie czy tylko rwnoczenie z zarzdzeniem wyborw, czy take w innym
terminie organ zarzdzajcy wybory moe wyda to postanowienie. Istnieje przy tym
obawa, e organ ten, decydujc o dwudniowych wyborach i wybierajc termin wydania
decyzji w tej sprawie, moe kierowa si nie tylko obiektywnymi przesankami natury
prawnej i organizacyjnej, lecz take wzgldami politycznymi.
Trybuna uzna zasadno zarzutu naruszenia przez art. 4 2 k.w. zasady
demokratycznego pastwa prawnego wyraonej w art. 2 Konstytucji, jednake w innym
aspekcie, ni oczekiwa tego wnioskodawca. Wedug wnioskodawcy, przepis ten jest
niezgodny z zasad dostatecznej okrelonoci regulacji prawnej. Jednoczenie
argumenty, ktre przytacza w uzasadnieniu tego zarzutu, nie dotycz w istocie kwestii
okrelonoci przepisw, lecz tego, e organ zarzdzajcy wybory decyduje o tym, czy
gosowanie bdzie jednodniowe czy dwudniowe, majc w tym zakresie pen swobod.
Trybuna przyj, e w tym przypadku falsa demonstratio non nocet, i dokona oceny
zaskaronego przepisu w aspekcie wynikajcej z art. 2 Konstytucji zasady pewnoci prawa
(bezpieczestwa prawnego).
Jak ju bya o tym mowa, przepisy prawa wyborczego powinny by jednoznaczne i
stwarza wszystkim uczestnikom wyborw poczucie pewnoci co do istotnych elementw
systemu wyborczego. Takiej pewnoci nie daje zaskarony przepis, ktry uzalenia to, czy
gosowanie odbdzie si w cigu jednego dnia czy te w cigu dwch dni, od decyzji
organu zarzdzajcego wybory. Decyzja ta nie jest przy tym uwarunkowana jakimikolwiek
obiektywnymi przesankami, a to znaczy, e moe by podjta arbitralnie.
Zaskarony przepis nie wskazuje w szczeglnoci, czy postanowienie w tej sprawie
powinno by zawarte w zarzdzeniu o przeprowadzeniu wyborw, czy te powinno lub
moe stanowi odrbny akt organu zarzdzajcego. Nie przesdza take o tym, czy jeeli
stanowioby odrbny akt powinien on by wydany w tej samej dacie co zarzdzenie
wyborw, czy te moe by wydany w innym dniu, w szczeglnoci pniej. Budzi to
obaw, e organ zarzdzajcy wybory moe wyda postanowienie o dwudniowym
gosowaniu tu przed terminem wyborw, co moe by przy tym w niejednakowym
stopniu zaskakujce dla wszystkich komitetw wyborczych.
Tymczasem, zgodnie z zasad pewnoci prawa, to, czy gosowanie w wyborach
okrelonego rodzaju ma by przeprowadzone w cigu jednego dnia czy dwch dni
powinno wynika z ustawy, a nie by wynikiem decyzji organu wadzy wykonawczej.
Trybuna orzek o niekonstytucyjnoci art. 4 2 k.w. w odniesieniu do wszystkich
rodzajw wyborw, to znaczy take do wyborw do Parlamentu Europejskiego i do
organw samorzdu terytorialnego, w ktrych uzna za nienaruszajce Konstytucji
gosowanie w cigu dwch dni. Orzeczenie o niekonstytucyjnoci art. 4 2 k.w. nie
zmienia tego, e w dwch ostatnio wymienionych rodzajach wyborw dwudniowe
glosowanie jest dopuszczalne, lecz oznacza, e powinien o tym przesdzi sam
ustawodawca.
4.2. Wnioskodawca zarzuci art. 4 2 k.w. take naruszenie art. 7 Konstytucji,
stanowicego, e Organy wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa.
Z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu zdaje si wynika, e chodzi o to, e organ
zarzdzajcy, bdcy organem wadzy wykonawczej, ma na podstawie tego przepisu
decydowa o istotnej kwestii z zakresu prawa wyborczego, o ktrej powinien przesdzi
ustawodawca. Trybuna uzna, e art. 7 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem oceny
tego zarzutu, i dlatego orzek, e art. 4 2 k.w. nie jest niezgodny z art. 7 Konstytucji.
38
5. Gosowanie przez penomocnika.

5.1. Kolejna grupa zakwestionowanych przepisw dotyczy instytucji penomocnika
do gosowania. Wnioskodawca domaga si stwierdzenia niekonstytucyjnoci art. 38 1
k.w. w czci obejmujcej wyrazy z zastrzeeniem przepisw rozdziau 7, art. 51 1
k.w. w czci obejmujcej wyrazy jego penomocnik, caego rozdziau 7 w dziale I k.w.,
art. 75 3 kw. w czci obejmujcej wyrazy a take liczb wyborcw gosujcych przez
penomocnika, art. 228 1 pkt 3, art. 270 1 pkt 3, art. 357 2 pkt 3, art. 360 2 pkt 3,
art. 442 2 pkt 3, art. 488 3 pkt 3, art. 511 oraz art. 512 k.w.
Zakwestionowane przepisy mona podzieli na dwie grupy.
Do pierwszej naleaoby zaliczy przepisy odnoszce si do istoty gosowania
przez penomocnika, czyli art. 51 1 k.w. oraz art. 38 1 k.w. w zwizku z przepisami
rozdziau 7 dziau I k.w. Pierwszy z nich wskazuje trzy kategorie osb, ktre mog
gosowa w wyborach. S to wyborca wpisany do spisu wyborcw, jego penomocnik, a
take wyborca dopisany do spisu w dniu gosowania. Przepis ten jest kwestionowany w
czci obejmujcej wyrazy jego penomocnik, a zatem w zakresie, w jakim uprawnia
penomocnika do oddania gosu w imieniu wyborcy. Z kolei art. 38 1 k.w. formuuje
wymg osobistego gosowania w wyborach, zastrzegajc jednoczenie jako wyjtek od tej
zasady moliwo gosowania przez penomocnika. Zastrzeenie to zostao uczynione
przez odesanie do rozdziau 7 zatytuowanego Gosowanie przez penomocnika.
Przepisy tego rozdziau (art. 54-61 k.w.) opisuj wymagania stawiane wyborcom
gosujcym przez penomocnika oraz kandydatom na penomocnika, a take procedur
sporzdzania aktu penomocnictwa.
Drug grup kwestionowanych przepisw tworz te, ktre jedynie odsyaj do
instytucji penomocnika do gosowania, regulujc de facto zupenie inne kwestie. Mona tu
wyrni:
a) przepisy, z ktrych wynika wymg umieszczenia w protokoach gosowania
informacji dotyczcej liczby wyborcw gosujcych przez penomocnika (art. 75
3 k.w. protok gosowania sporzdzany przez obwodow komisje wyborcz, art.
357 2 pkt 3 k.w. protok gosowania sporzdzany przez Pastwow Komisj
Wyborcz w wyborach do Parlamentu Europejskiego, art. 360 2 pkt 3 protok
wyboru posw do Parlamentu Europejskiego sporzdzany przez Pastwow
Komisj Wyborcz, art. 442 2 pkt 3 k.w. zestawienie wynikw gosowania w
okrgu wyborczym sporzdzone przez gminn komisj wyborcz w wyborach do
rad gmin, art. 488 3 pkt 3 k.w. protok wynikw gosowania i wynikw
wyborw sporzdzany przez gminn komisj wyborcz w wyborach wjta,
burmistrza i prezydenta miasta),
b) przepisy, z ktrych wynika wymg obliczenia przez komisje wyborcze liczby
wyborcw gosujcych przez penomocnika (art. 228 1 pkt 3 k.w. obliczenia
dokonywane przez obwodow komisj wyborcz w wyborach do Sejmu, art. 270
1 pkt 3 k.w. obliczenia dokonywane przez obwodow komisj wyborcz w
wyborach do Senatu),
c) przepisy penalizujce czyny polegajce na pobieraniu przez wyborc opaty za
gosowanie w jego imieniu (art. 511 k.w.) oraz udzielaniu penomocnictwa do
gosowania w zamian za jakkolwiek korzy majtkow lub osobist (art. 512
k.w.).
Jak wynika z uzasadnienia wniosku, wnioskodawca kwestionuje instytucj
penomocnika do gosowania co do istoty, stojc na stanowisku, e ju jej wprowadzenie
do systemu prawnego, niezalenie od sposobu uksztatowania regulacji ustawowej, narusza
standardy konstytucyjne. Z tego wzgldu Trybuna badanie konstytucyjnoci rozpocz od
przepisw podstawowych dla tej instytucji, tj. art. 51 1 k.w. oraz art. 38 1 k.w. w
39
zwizku z przepisami rozdziau 7 dziau I tej ustawy. Objcie kontrol pozostaych

kwestionowanych przepisw byoby celowe tylko wwczas, gdyby instytucja
penomocnika do gosowania zostaa uznana za niekonstytucyjn.
5.2. Przepisy regulujce gosowanie przez penomocnika wnioskodawca
kwestionuje z punktu widzenia zasad: bezporednioci wyborw, rwnoci praw
wyborczych oraz ochrony zaufania obywateli do pastwa i stanowionego przez nie prawa.
Zasad bezporednioci wyborw wnioskodawca wywodzi z art. 96 ust. 2
Konstytucji (wybory do Sejmu s [] bezporednie), art. 97 ust. 2 Konstytucji (wybory
do Senatu s [] bezporednie), art. 127 ust. 1 Konstytucji (Prezydent Rzeczypospolitej
jest wybierany przez Nard w wyborach [] bezporednich) oraz art. 169 ust. 2 zdanie
pierwsze Konstytucji (wybory do organw stanowicych [samorzdu terytorialnego] s
[] bezporednie). Zdaniem wnioskodawcy, zasada bezporednioci wyborw rodzi
wymg gosowania osobistego przez wyborc, a tym samym wyklucza moliwo oddania
gosu w wyborach przez penomocnika.
Zasad rwnoci praw wyborczych wnioskodawca wywodzi z art. 62 ust. 1 w
zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jej naruszenia upatruje w tym, e jak twierdzi
penomocnik, w przeciwiestwie do wyborcy, dysponuje dwoma gosami, tj. gosem
wasnym i swojego mocodawcy. Wnioskodawca podkrela, e wyborca nie ma wpywu na
dziaanie lub zaniechanie penomocnika, na rzecz ktrego dokonuje swoistej cesji gosu.
W efekcie penomocnik moe odda gos niezgodnie z wol wyborcy.
Kolejny zarzut sformuowany przez wnioskodawc dotyczy naruszenia art. 2
Konstytucji, a w szczeglnoci dekodowanych z tego przepisu standardw wyborczych
obowizujcych w pastwie demokratycznym oraz zasady ochrony zaufania obywateli do
pastwa i prawa. W uzasadnieniu tego zarzutu, wnioskodawca wskazuje na
nieprawidowoci, ktre mog towarzyszy gosowaniu przez penomocnika, deformujc
kocowy wynik wyborw. Jego zdaniem, Nie mona wykluczy stosowania presji na
osoby niepenosprawne lub w podeszym wieku, aby udzielay penomocnictw do
gosowania, podejmowanej w celu wpynicia na wynik wyborw (s. 26 wniosku).
Podnosi rwnie, e gosowanie przez penomocnika jest instytucj sprzyjajc
skupowaniu praw do gosowania od osb niepenosprawnych i w podeszym wieku (s.
27 wniosku). Wnioskodawca nie precyzuje jednak standardw wyborczych, ktre
kwestionowana instytucja miaaby narusza.
5.3. Gosowanie przez penomocnika jest stosowane m.in. w Holandii, Belgii,
Francji i Wielkiej Brytanii. Ta metoda gosowania bya wprowadzana w tych pastwach w
rnym czasie, podlegaa rwnie wielu zmianom. Obowizujce obecnie przepisy prawne
rnie okrelaj krg osb, ktre mog udziela penomocnictwa, krg osb, ktre mog
by penomocnikami, maksymaln liczb penomocnictw, ktre moe przyj jedna osoba,
okres, na jaki penomocnictwo jest udzielane, moliwo jego cofnicia oraz procedur
sporzdzenia aktu penomocnictwa. Porwnanie rozwiza przyjtych w tych pastwach
oraz kierunkw ich ewolucji pozwala jednak na poczynienie pewnych uwag oglnych na
potrzeby analizy porwnawczej przepisw zakwestionowanych w niniejszej sprawie.
Najwiksze moliwoci gosowania przez penomocnika stwarza prawodawstwo
holenderskie. W ten sposb moe tam gosowa kady wyborca, ktry przypuszcza, e nie
bdzie mg odda gosu osobicie. W Belgii, Francji i Wielkiej Brytanii z tej metody
gosowania moe skorzysta tylko taki wyborca, ktry spenia ustawowo okrelone
przesanki. Te ostatnie s jednak szeroko zakrelone. Obejmuj one nie tylko zy stan
zdrowia wyborcy udzielajcego penomocnictwa, ale rwnie niemono stawienia si w
lokalu wyborczym np. z uwagi na obowizki zawodowe. We Francji mog gosowa przez
penomocnika wyborcy sprawujcy opiek nad osobami chorymi lub niedonymi, a take
40
winiowie, studenci czy osoby przebywajce na urlopie, ktre w dniu wyborw pozostaj
poza miejscem zamieszkania. W Belgii pocztkowo mona byo upowani do oddania
gosu tylko czonka rodziny, pniej rwnie osob niespokrewnion. Obecnie w tym
pastwie, podobnie jak w Holandii i Wielkiej Brytanii, penomocnikiem moe by kady
wyborca, za we Francji wyborca wpisany do rejestru wyborcw w tym samym okrgu
co osoba udzielajca penomocnictwa do gosowania. We wszystkich tych pastwach
penomocnictwo sporzdzane jest przez organ pastwa (z reguy organ gminy) na wniosek
zainteresowanego wyborcy. W Holandii penomocnictwo nie moe by cofnite i po jego
udzieleniu wyborca nie moe gosowa osobicie. W Belgii, Francji i Wielkiej Brytanii
cofnicie penomocnictwa jest dopuszczalne. Penomocnictwo w tych pastwach moe by
udzielone na czas okrelony (z reguy na konkretne wybory). Tylko w Wielkiej Brytanii
mona ustanowi penomocnika do gosowania na czas nieokrelony.
Za dopuszczalnoci gosowania przez penomocnika opowiedziaa si Komisja
Rady Europy na Rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka) w opinii nr 190/2002
z 5 lipca 2002 r. Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych, zaaprobowanej
rezolucj Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 23 maja 2003 r. T form
gosowania ujto jako element szerszego zagadnienia, jakim jest wolno wyborw.
Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych w pkt 3.2.5. zastrzega, e gosowanie
przez penomocnika powinno podlega szczegowej regulacji prawnej i naley ograniczy
liczb penomocnictw posiadanych przez jednego wyborc.
5.4. W Polsce od wielu lat by zgaszany w debacie publicznej nad zmianami prawa
wyborczego postulat wprowadzenia gosowania przez penomocnika. Po raz pierwszy
skonkretyzowan propozycj w tym zakresie przedstawia w 1992 r. Pastwowa Komisja
Wyborcza (dalej: PKW). W kadym z trzech przygotowanych przez ni wwczas
projektw ordynacji wyborczej do Sejmu zawarty by identycznie brzmicy rozdzia
zatytuowany Gosowanie przez penomocnika (por. Ordynacja wyborcza do Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej. Projekty, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego 1992 r.).
Potrzeb wprowadzenia do polskiego systemu prawa tej metody gosowania sygnalizowa
rwnie Rzecznik Praw Obywatelskich. W wystpieniu do Prezesa Rady Ministrw z 13
lipca 2009 r. (znak: RPO-572441-I/07/AB) stwierdzi: Ja, a take moi poprzednicy na
urzdzie Rzecznika Praw Obywatelskich wystpowalimy w tej sprawie w sumie
kilkadziesit razy (tylko od roku 2000 skierowano 17 wystpie z postulatem odstpienia
od wymogu osobistego stawiennictwa w lokalach komisji wyborczych). Wasn
propozycj gosowania przez penomocnika przedstawi rwnie Instytut Spraw
Publicznych (zob. Aktywny obywatel, nowoczesny system wyborczy, red. L. KolarskaBobiska, J. Kucharczyk i J. Zbieranek, Warszawa 2006, s. 53-58)
Postulat wprowadzenia tej metody gosowania by rwnie wielokrotnie zgaszany
w toku prac legislacyjnych. Po raz pierwszy pojawi si on w trakcie prac nad ordynacj
wyborcz. W sprawozdaniu z 9 lutego 2001 r. (zob. druk sejmowy nr 2599/III kadencja)
przygotowanym przez Komisj Nadzwyczajn do rozpatrzenia projektw ordynacji
wyborczych do Sejmu i do Senatu oraz o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta zostay
zamieszczone wnioski mniejszoci z propozycj wprowadzenia gosowania przez
penomocnika. Ostatecznie takie rozwizanie nie zostao wprowadzone do uchwalonej 12
kwietnia 2001 r. ordynacji wyborczej. Powrcono do niego w 2003 r. w trakcie prac nad
projektem ustawy o referendum oglnokrajowym. Propozycj wprowadzenia moliwoci
gosowania przez penomocnika w referendum zgoszono wwczas na posiedzeniu
Komisji Ustawodawczej 14 stycznia 2003 r. (zob. Biuletyn nr 1404/IV kadencja).
Stosowne rozwizania zostay wprowadzone do projektu ustawy przygotowanego przez t
komisj (zob. druk sejmowy nr 1256/IV kadencja). Zostay one jednak odrzucone i nie
41
znalazy si w tekcie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum oglnokrajowym (Dz.

U. Nr 57, poz. 507).
Trzy lata pniej, 20 kwietnia 2006 r. grupa senatorw wystpia do Marszaka
Senatu z wnioskiem o podjcie inicjatywy ustawodawczej majcej na celu wprowadzenie
moliwoci gosowania przez penomocnika do wszystkich ustaw wyborczych i ustawy o
referendum oglnokrajowym (zob. druk senacki nr 133/VI kadencja). Take ta inicjatywa
zakoczya si niepowodzeniem. Analogiczne rozwizania, uwzgldniajce przy tym
propozycje zgoszone przez PKW po wyborach w 2005 r., zawiera rwnie przygotowany
przez sejmow Komisj Ustawodawcz projekt ustawy o zmianie ustawy Ordynacja
wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP (zob. druk sejmowy nr 1699/V kadencja), ktry
wpyn do Marszaka Sejmu 16 marca 2007 r. Prace nad tym projektem zostay przerwane
wraz ze skrceniem kadencji Sejmu.
Po wyborach parlamentarnych z 21 sierpnia 2007 r. PKW przedoya
Prezydentowi, Marszakowi Sejmu, Marszakowi Senatu oraz Prezesowi Rady Ministrw
Informacj o realizacji przepisw ordynacji wyborczej w tych wyborach wraz z
propozycjami ich zmian (pismo z 18 lutego 2008 r., ZPOW-500-2/08). W Informacji tej
PKW ponownie zgosia postulat wprowadzenia moliwoci gosowania przez
penomocnika. Zosta on uwzgldniony zarwno w projekcie ustawy Kodeks wyborczy,
ktry wpyn do Marszaka Sejmu 24 czerwca 2008 r. (zob. druk sejmowy nr 1568/VI
kadencja), jak i w projekcie ustawy o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego oraz
ustawy o referendum oglnokrajowym, ktry zosta zoony 29 padziernika 2008 r. (zob.
druk sejmowy nr 1391/VI kadencja). O ile jednak pierwszy projekt przewidywa
stosowanie tej metody gosowania w kadych wyborach, o tyle ten drugi tylko w
wyborach do Parlamentu Europejskiego. W trakcie prac parlamentarnych nad tym ostatnim
projektem podnoszone byy wtpliwoci co do zgodnoci nowej instytucji z zasad
bezporednioci wyborw (m.in. na wsplnym posiedzeniu Komisji do Spraw Unii
Europejskiej i Komisji Ustawodawczej 10 lutego 2009 r. Biuletyn nr 1821/VI oraz w
opinii eksperta Biura Analiz Sejmowych P. Chybalskiego), jednak zyskaa ona poparcie
wikszoci parlamentarnej. W ten sposb ustaw z dnia 12 lutego 2009 r. o zmianie ustawy
o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o referendum oglnokrajowym
oraz ustawy Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 202, poz.
1547) wprowadzono moliwo gosowania przez penomocnika w wyborach do
Parlamentu Europejskiego. Ustawa ta miaa wej w ycie przed wyborami do Parlamentu
Europejskiego 7 czerwca 2009 r. Przed jej podpisaniem Prezydent zwrci si jednak z
wnioskiem do Trybunau Konstytucyjnego, ktry w wyroku z 28 padziernika 2009 r.,
sygn. Kp 3/09 (OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138), stwierdzi zgodno z Konstytucj
kwestionowanych regulacji. Nowela ta wesza w ycie 16 grudnia 2009 r. Naley doda, e
instytucja penomocnika do gosowania nie bya przedmiotem kontroli Trybunau w
sprawie o sygn. Kp 3/09.
Uchwalenie kodeksu wyborczego poprzedzia w czasie jeszcze jedna ustawa
wprowadzajca moliwo gosowania przez penomocnika, tym razem w wyborach na
urzd Prezydenta i w wyborach samorzdowych. Projekt tej ustawy wpyn do laski
marszakowskiej 10 wrzenia 2009 r. (zob. druk sejmowy nr 2376/VI kadencja) i w kwestii
penomocnika zawiera rozwizania zbiene z wprowadzonymi do ordynacji wyborczej do
Parlamentu Europejskiego oraz zawartymi w projekcie kodeksu wyborczego, nad ktrym
Sejm wwczas rwnolegle pracowa. Dwa miesice pniej, 19 listopada 2009 r. zostaa
uchwalona ustawa o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatw i sejmikw wojewdztw oraz
ustawy o bezporednim wyborze wjta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 213,
poz. 1651), ktra wprowadzia moliwo gosowania przez penomocnika w wyborach na
42
urzd Prezydenta i wyborach samorzdowych. Regulacj ustawow uzupeniay dwa

rozporzdzenia Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji: z 21 kwietnia 2010 r. w
sprawie sporzdzenia aktu penomocnictwa do gosowania w wyborach Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 66, poz. 426) oraz z 1 wrzenia 2010 r. w sprawie
sporzdzenia aktu penomocnictwa do gosowania w wyborach do rad gmin, rad powiatw
i sejmikw wojewdztw oraz w wyborach wjtw, burmistrzw i prezydentw miast (Dz.
U. Nr 170, poz. 1146).
Nowe rozwizania szybko znalazy zastosowanie w praktyce. W pierwszej turze
wyborw na urzd Prezydenta 20 czerwca 2010 r. przez penomocnika gosowao 6 456
wyborcw (zob. obwieszczenie PKW z 21 czerwca 2010 r.), a w drugiej turze 4 lipca 2010
r. 11 613 wyborcw (zob. obwieszczenie PKW z 5 lipca 2010 r.). Nie odnotowano
wwczas nieprawidowoci zwizanych z gosowaniem przez penomocnika, a Sd
Najwyszy w uchwale z 3 sierpnia 2010 r. (sygn. akt III SW 370/10, OSNP nr 3-4/2011,
poz. 43) stwierdzi wano wyborw.
Te dwie nowelizacje, ktre poprzedziy w czasie uchwalenie kodeksu wyborczego i
wprowadziy do polskiego systemu prawa moliwo gosowania przez penomocnika
pozwalaj w pewnym stopniu wyjani, dlaczego instytucja ta nie bya przedmiotem
sporw w trakcie prac nad kodeksem wyborczym. Analiza materiaw z postpowania
legislacyjnego prowadzi do wniosku, e istnia konsens polityczny zarwno co do potrzeby
wprowadzenia tej formy gosowania, jak i jej ksztatu. W uzasadnieniu projektu ustawy
(zob. druk sejmowy nr 1568/VI kadencja) wskazano, e gosowanie przez penomocnika
pozwoli osobom niepenosprawnym na aktywny udzia w yciu publicznym. Kodeks
wyborczy zawierajcy przepisy dotyczce nowej instytucji zosta uchwalony przez Sejm 3
grudnia 2010 r. jednomylnie. Zgoszone przez Senat poprawki do tych przepisw miay
gwnie charakter redakcyjny i nie zmieniay istoty przyjtych rozwiza (por. uchwaa
Senatu z 17 grudnia 2010 r. w sprawie ustawy Kodeks wyborczy, druk sejmowy nr
3730/VI kadencja).
Podsumowujc powysze ustalenia, naley stwierdzi, e postulat wprowadzenia
gosowania przez penomocnika rozwaany by w Polsce od ponad dwudziestu lat.
Powraca on niemal przy kadej wikszej nowelizacji prawa wyborczego, poczwszy od
2001 r. Propozycje zgaszane na rnych etapach postpowania ustawodawczego byy
bardzo podobne do tych, ktre ostatecznie znalazy si w kodeksie wyborczym. W 2009 r.
stworzono prawn moliwo gosowania przez penomocnika w wyborach na urzd
Prezydenta, wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz wyborach samorzdowych.
Jedynym aktem prawnym, ktry nie przewidywa tej formy gosowania bya ordynacja
wyborcza. Kodeks wyborczy przej wprowadzone wczeniej rozwizania, rozcigajc ich
zastosowanie na wybory parlamentarne.
5.5. Gosowanie przez penomocnika uregulowane jest w rozdziale 7 dziau I
kodeksu wyborczego. Jest ono wyjtkiem od zasady, e w wyborach powszechnych
gosuje si osobicie (art. 38 1 k.w.). O wskim zakresie tej instytucji wiadcz liczne
ustawowe ograniczenia moliwoci jej stosowania. Dotycz one w szczeglnoci krgu
wyborcw, ktrzy mog skorzysta z tej formy gosowania, oraz krgu osb, ktre mog
odda gos w imieniu innego wyborcy jako penomocnik. Przez penomocnika moe
gosowa ci, ktrzy z uwagi na stan zdrowia lub wiek mog mie trudnoci z osobistym
oddaniem gosu w lokalu wyborczym. Ustawodawca tak moliwo stwarza wyborcom o
znacznym lub umiarkowanym stopniu niepenosprawnoci oraz wyborcom, ktrzy
ukoczyli 75 lat (art. 54 1 i 2 k.w.). Naley jednoczenie podkreli, e chodzi o osoby
majce pen zdolno do czynnoci prawnych, a zatem osoby penoletnie, ktre nie
zostay ubezwasnowolnione. Takie wymagania stawiane kademu wyborcy w art. 62
Konstytucji gwarantuj, e ustanawiajc penomocnika, wyborca bdzie dziaa w sposb
43
wiadomy i odpowiedzialny. Gosowanie przez penomocnika uatwia bowiem (a niekiedy

nawet umoliwia) udzia w wyborach wyborcom chorym lub w podeszym wieku,
przerzucajc jednak na nich ciar znalezienia osoby godnej zaufania, ktr mogliby
upowani do oddania gosu w ich imieniu. Penomocnikiem moe by jedynie osoba
wpisana do rejestru wyborcw w tej samej gminie co wyborca lub majca zawiadczenie o
prawie do gosowania (art. 55 1 k.w.). Nie moe nim by osoba wchodzca w skad
komisji obwodowej waciwej dla obwodu gosowania osoby udzielajcej
penomocnictwa, a take m zaufania oraz kandydat w danych wyborach (art. 55 4
k.w.). Okolicznoci warunkujce zdolno do udzielenia penomocnictwa i jego
otrzymania s weryfikowane przez organ gminy, gdy do wniosku o sporzdzenie aktu
penomocnictwa do gosowania naley doczy kopi aktualnego orzeczenia o ustaleniu
stopnia niepenosprawnoci osoby udzielajcej tego penomocnictwa, a w wypadku
wyborcw obywateli Unii Europejskiej niebdcych obywatelami polskimi, tumaczenie
przysige takiego dokumentu, a ponadto kopi zawiadczenia o prawie do gosowania
wydanego osobie majcej by penomocnikiem w wypadku gdy osoba ta nie jest wpisana
do rejestru wyborcw w tej samej gminie co udzielajcy penomocnictwa i przepisy
szczeglne dotyczce danych wyborw przewiduj moliwo uzyskania takiego
zawiadczenia (art. 56 3 k.w.).
Penomocnictwo do gosowania mona przyj tylko od jednej osoby, wyjtkowo
za od dwch, jeeli co najmniej jedn z nich jest wstpny, zstpny, maonek, brat, siostra
lub osoba pozostajca w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli w stosunku do
penomocnika (art. 55 2 i 3 k.w.). Ograniczenie to ma zapobiega zjawisku
skupowania gosw przez osoby chcce w ten sposb wpyn na wynik wyborw.
Temu samemu celowi suy wprowadzony przez ustawodawc zakaz pobierania opaty od
udzielajcego penomocnictwa pod grob kary grzywny i zakaz udzielania
penomocnictwa w zamian za korzy majtkow lub osobist pod grob kary aresztu lub
grzywny.
Przez penomocnika mona gosowa jedynie w staych obwodach gosowania. Ta
forma oddania gosu nie znajdzie zastosowania w obwodach gosowania utworzonych
bezporednio w miejscu pobytu wyborcw w dniu wyborw, tj. w zakadzie opieki
zdrowotnej, domu pomocy spoecznej, zakadzie karnym i areszcie ledczym oraz w
oddziale zewntrznym takiego zakadu i aresztu, w domu studenckim lub zespoach
domw studenckich, a take obwodach gosowania utworzonych za granic i na polskich
statkach (art. 54 4 k.w.).
Kodeks wyborczy zawiera rozbudowan regulacj gwarancyjn, ktra ma
zapewni, e decyzja o wyborze penomocnika bdzie wiadoma i przemylana, za osoby,
ktre upowaniono do oddania gosu w imieniu innego wyborcy nie bd uprawnienia tego
naduywa. Oprcz wskazanych wyej regulacji ograniczajcych krg osb, ktre mog
udzieli penomocnictwa, oraz krg osb, ktre mog gosowa jako penomocnik, a take
regulacji ograniczajcej obwody gosowania, w ktrych z tej instytucji mona skorzysta,
charakter gwarancyjny maj rwnie przepisy dotyczce procedury udzielenia
penomocnictwa.
Penomocnictwa do gosowania udziela si zatem przed wjtem lub
upowanionym przez niego pracownikiem urzdu gminy na wniosek wyborcy wniesiony
najpniej w 10 dniu przed dniem wyborw (art. 56 1 i 2 k.w.). Akt penomocnictwa do
gosowania jest sporzdzany w miejscu zamieszkania wyborcy, chyba e ten ostatni
wskae we wniosku inne miejsce na obszarze gminy. Jest on sporzdzany w trzech
egzemplarzach, z ktrych jeden otrzymuje wyborca, drugi penomocnik, a trzeci
egzemplarz pozostaje w urzdzie gminy. Kada gmina ma obowizek prowadzenia
wykazw sporzdzonych aktw penomocnictwa do gosowania, w ktrym odnotowuje si
44
sporzdzenie danego aktu (art. 56 7 k.w.). Czynnoci zwizane ze sporzdzeniem aktu

penomocnictwa s zadaniem zleconym gminy i nie podlegaj opatom.
Penomocnictwo do gosowania ma charakter jednorazowy i dotyczy tylko
konkretnych wyborw. Z tego wzgldu wyborca we wniosku o sporzdzenie
penomocnictwa ma obowizek oznaczenia wyborw, w czasie ktrych penomocnictwo to
bdzie obowizywao. Nie ma zatem moliwoci upowanienia penomocnika do
gosowania w imieniu wyborcy w kadych kolejnych wyborach.
Penomocnictwo do gosowania jest odwoalne. Wyborca ma prawo je cofn przez
owiadczenie zoone wjtowi najpniej na 2 dni przed dniem wyborw lub dorczone
obwodowej komisji wyborczej w dniu gosowania (art. 58 1 k.w.). Penomocnictwo
wygasa z mocy prawa w wypadku mierci lub utraty prawa wybierania przez udzielajcego
penomocnictwa lub penomocnika, braku przesanek, od ktrych zaley zdolno do bycia
penomocnikiem, lub wystpienie przesanek wykluczajcych moliwo bycia
penomocnikiem, a take w wypadku wczeniejszego gosowania osobistego przez osob
udzielajc penomocnictwa (art. 58 2 k.w.). Cofnicie lub wyganicie penomocnictwa
przed przekazaniem spisu wyborcw przewodniczcemu waciwej obwodowej komisji
wyborczej odnotowuje w spisie wyborcw wjt, a po przekazaniu spisu obwodowa
komisja wyborcza waciwa dla obwodu gosowania osoby udzielajcej penomocnictwa
(art. 58 3 k.w.). Szczegowy tryb postpowania w sprawie sporzdzenia aktu
penomocnictwa do gosowania, wzory: wniosku o sporzdzenie aktu penomocnictwa do
gosowania, zgody na przyjcie penomocnictwa do gosowania i aktu penomocnictwa do
gosowania, a take wzr i sposb prowadzenia oraz aktualizacji wykazu sporzdzanych
aktw penomocnictwa do gosowania, tak aby zapewni sprawno i rzetelno
postpowania oraz wiarygodno aktu penomocnictwa do gosowania, ma okreli w
drodze rozporzdzenia minister waciwy do spraw administracji publicznej, po
zasigniciu opinii Pastwowej Komisji Wyborczej.
5.6. Gwny zarzut wnioskodawcy dotyczy tego, e gosowanie przez
penomocnika narusza zasad bezporednioci wyborw, ktra wymaga, by wyborca gos
swj odda w wyborach osobicie. Bezsporne jest, e gosujc przez penomocnika,
wyborca nie oddaje gosu osobicie. W zwizku z powyszym dla rozstrzygnicia zarzutu
stawianego przez wnioskodawc podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy zasada
bezporednioci wyborw rzeczywicie obejmuje wymg gosowania osobistego.
5.6.1. Kontrol kwestionowanych przepisw naley poprzedzi analiz przepisw
konstytucyjnych, z ktrych zasada bezporednioci wyborw moe by dekodowana.
Chodzi tu w szczeglnoci o art. 96 ust. 2 Konstytucji (wybory do Sejmu s []
bezporednie), art. 97 ust. 2 Konstytucji (wybory do Senatu s [] bezporednie), art.
127 ust. 1 Konstytucji (Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany przez Nard w
wyborach [] bezporednich) oraz art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji (wybory
do organw stanowicych [samorzdu terytorialnego] s [] bezporednie). Naley
zauway, e wszystkie te przepisy przymiot bezporednioci odnosz do wyborw, a nie
do aktu samego gosowania. Ich dosowne odczytywanie prowadzi do wniosku, e
przymiotniki bezporednie, powszechne, rwne czy proporcjonalne opisuj
wybory. Z zasady bezporednioci wyborw wynikaj zatem wskazwki wymagajce
uwzgldnienia podczas konstruowania przez ustawodawc systemu wyborczego.
Bezporednio wyborw przesdza o ich jednostopniowoci, czyli o tym, e wyborcy
gosuj bezporednio na swojego kandydata (do organu przedstawicielskiego lub na urzd
jednoosobowy), a nie na elektorw, ktrzy dopiero bd dokonywa ostatecznego wyboru.
Bezporednio wyborw rodzi rwnie wymg takiego skonstruowania systemu
wyborczego, by wyborca mia moliwo oddania gosu na konkretnego kandydata
okrelonego z imienia i nazwiska. W tym znaczeniu zasada bezporednioci wyborw
45
wyklucza moliwo stosowania tzw. systemu list zamknitych (sztywnych), w ktrym

wyborcy gosuj wycznie na listy partyjne, a o zdobyciu mandatu decyduje miejsce
kandydata na konkretnej licie. Tak rozumiana bezporednio wyborw wystpuje w art.
170 Konstytucji, w ktrym mowa o moliwoci odwoania pochodzcego z wyborw
bezporednich organu samorzdu terytorialnego. Wybory bezporednie, o ktrych mowa
w tym przepisie, to wybory, w ktrych przedstawiciel wyaniany jest przez wyborcw, a
nie przez inne gremia (porednie szczeble w procesie wyborczym). Z punktu widzenia tak
rozumianej bezporednioci wyborw sposb oddania gosu (osobicie lub przez
penomocnika) nie ma znaczenia.
O tym, e bezporednio wyborw nie obejmuje wymogu gosowania osobistego,
wiadczy rwnie zestawienie tej zasady wyborczej z zasad tajnoci gosowania. Ta
ostatnia wprost okrela sposb oddania gosu w wyborach. Skoro zatem bezporednio, w
przeciwiestwie do tajnoci, nie przesdza o sposobie oddania gosu przez wyborc, to
wymg osobistego gosowania nie moe by wyprowadzany z art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2,
art. 127 ust. 1 oraz art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji.
5.6.2. Wymg osobistego oddania gosu wnioskodawca wydaje si wywodzi
rwnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji, cho przepisu tego nie wskazuje jako wzorca kontroli
w ramach zarzutu naruszenia zasady bezporednioci wyborw. W uzasadnieniu wniosku
wnioskodawca stwierdza jednak, e Przepisy okrelajce czynne prawo wyborcze
obywateli, w szczeglnoci art. 62 ust. 1 Konstytucji, statuuj nieskonkretyzowane prawo
podmiotowe, skadajce si na status obywatela w pastwie. W ramach konkretnego
procesu wyborczego () prawo to przeradza si w skonkretyzowane prawo gosu ().
Uprawnienie, o ktrym mowa, niewtpliwie ma charakter osobisty i nie moe by
przeniesione na inn osob (s. 16 wniosku). W podobnym kierunku argumentuj W.
Skrzydo i M. Chmaj, twierdzc, e wymg gosowania osobistego jest podyktowany
cile osobistym charakterem praw politycznych (w tym prawa wyborczego), ktre w
odrnieniu na przykad od praw majtkowych nie mog by przekazane
penomocnikowi (M. Chmaj, W. Skrzydo, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej,
Krakw 2002, s. 53; identyczny pogld wczeniej wyraa Z. Jarosz, zob. tene, Prawo
konstytucyjne, Warszawa 1987, s. 326). W zwizku z tym naley rozway, czy wymg
gosowania osobistego rzeczywicie moe zosta wywiedziony z art. 62 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z tym przepisem Obywatel polski ma () prawo wybierania Prezydenta
Rzeczypospolitej, posw, senatorw i przedstawicieli do organw samorzdu
terytorialnego, jeeli najpniej w dniu gosowania koczy 18 lat. Prawo wybierania
przedstawicieli, okrelane rwnie jako czynne prawo wyborcze, nie jest ograniczone w
tym przepisie do wyboru osobistego. Nie ma zatem przeszkd, by przyj, e obywatel
polski moe wybra przedstawiciela, gosujc przez swojego penomocnika. Takie
szerokie rozumienie przepisu statuujcego prawo konstytucyjne jest zgodne z wykadni
proobywatelsk. Wymg gosowania osobistego nie wynika rwnie z istoty czynnego
prawa wyborczego, tym bardziej e ustrojodawca nie przesdzi, w jaki sposb prawo to
ma by realizowane.
Jeszcze jeden przepis wymaga tu rozwaenia. Jest nim art. 4 ust. 2 Konstytucji,
zgodnie z ktrym Nard sprawuje wadz przez swoich przedstawicieli lub
bezporednio. W tym przepisie bezporednie sprawowanie wadzy faktycznie mogoby
by uznane za tosame ze sprawowaniem wadzy wprost przez Nard, niemniej jednak
naley zauway, e bezporednio jest tu odnoszona do podmiotu zbiorowego (Narodu),
a nie do jego poszczeglnych czonkw. Art. 4 ust. 2 Konstytucji bdcy jedn z zasad
oglnych ustawy zasadniczej, a tym samym wskazwk, jak interpretowa inne jej
przepisy, wyranie okrela dwa sposoby sprawowania wadzy przez Nard bezporednio
oraz przez przedstawicieli. Wybr przedstawicieli jest rwnie jednym ze sposobw
sprawowania wadzy bezporednio przez Nard. Nie oznacza to jednak, e czynno
46
gosowania moe by dokonana wycznie osobicie przez wyborc. Skoro bowiem

penomocnikiem jest rwnie wyborca posiadajcy czynne prawo wyborcze, to oddanie
przez niego gosu w imieniu mocodawcy w dalszym cigu jest sprawowaniem wadzy
bezporednio przez Nard.
O tym, e bezporednio nie obejmuje wymogu osobistego gosowania przez
wyborc, wiadcz rwnie rozwizania od lat wystpujce w prawie wyborczym. Cho
regulacje ustawowe nie przesdzaj o znaczeniu poj konstytucyjnych, to jednak
pokazuj, jak ustawodawca pojcia te rozumie. Dotychczasowe przepisy wyborcze
zezwalay na to, by wyborcy niepenosprawnemu, na jego prob, pomagaa w gosowaniu
inna osoba, z wyczeniem czonkw komisji wyborczej i mw zaufania (art. 69
ordynacji wyborczej, art. 54 ustawy z dnia 27 wrzenia 1990 r. o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej; Dz. U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467, ze zm.), art. 46 ustawy z dnia
16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatw i sejmikw
wojewdztw; Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, ze zm.). Szeroko ujta w tych przepisach
pomoc moga obejmowa rwnie oddanie gosu za wyborc, ktry mimo obecnoci w
lokalu wyborczym nie by w stanie z uwagi na stan zdrowia (np. wyborca niewidomy)
skontrolowa, czy gos zosta oddany zgodnie z jego wol. Pomoc wyborcy niewidomemu,
ktry nie gosowa osobicie, nie bya dotychczas kwestionowana z punktu widzenia
zasady bezporednioci wyborw.
Podsumowujc powysze ustalenia, naley stwierdzi, e zasada bezporednioci
wyborw, o ktrej mowa w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 127 ust. 1 i art. 169 ust. 2
zdanie pierwsze Konstytucji, oznacza jednostopniowo aktu wyborczego i nie zawiera
wymogu gosowania osobistego, z ktrym mogoby kolidowa gosowanie przez
penomocnika. Takie stanowisko zajmuje te wikszo przedstawicieli doktryny prawa
(zob. F. Siemieski, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 176-178; L. Garlicki, uwaga
25 do art. 96 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L.
Garlicki, Warszawa 1999, s. 15-16; P. Winczorek, Bezporednio wyborw,
Rzeczpospolita nr 58/2009; S. Gebethner, Wybory na urzd Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz do ustawy o wyborze Prezydenta RP, Warszawa 2000, s. 28; W.
Skrzydo, Ustrj polityczny RP w wietle Konstytucji z 1997 r., Krakw 2004, s. 140; J.
Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin 1998, s.
176-178; K.W. Czaplicki, Gosowanie elektroniczne (e-voting) wybrane zagadnienia
[w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i
praktyka, red. F. Rymarz, Warszawa 2005, s. 45; K. Wojtyczek, Konstytucyjna regulacja
systemu wyborczego w III Rzeczypospolitej [w:] 10 lat demokratycznego prawa
wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej (1990-2000), red. F. Rymarz, Warszawa 2000, s.
125-126; M.P. Gapski, Nowe techniki gosowania w wietle zasady bezporednioci
wyborw, Przegld Sejmowy nr 2/2009, s. 80 ; A. ukowski, System wyborczy do Sejmu
i Senatu RP, Warszawa 2004, s. 17). Gosowanie przez penomocnika nie narusza zatem
zasady bezporednioci wyborw, gdy z tej ostatniej nie wynika wymg gosowania
osobistego.
5.7. Drugi zarzut sformuowany przez wnioskodawc dotyczy sprzecznoci
gosowania przez penomocnika z zasad rwnoci praw wyborczych (zasad rwnoci
wyborw w znaczeniu formalnym). Zasada ta oznacza, e wyborcy powinni mie
jednakow liczb gosw, co w praktyce oznacza przyjcie formuy: jeden wyborca
jeden gos. Wnioskodawca podnosi, e penomocnik, w przeciwiestwie do wyborcw
gosujcych osobicie, ma de facto dwa gosy swj wasny oraz gos wyborcy, ktry
ustanowi go penomocnikiem. Aby odnie si do tego zarzutu, przede wszystkim trzeba
ustali charakter gosu, ktry penomocnik oddaje w imieniu swojego mocodawcy. W
szczeglnoci naley rozstrzygn, czy w gosowaniu przez penomocnika gosuje
47
wyborca udzielajcy penomocnictwa (wyborca mandant), czy te prawo, ktre mu

pierwotnie przysugiwao, przechodzi na penomocnika. W tym ostatnim wypadku
faktycznie naleaoby uzna, e penomocnik ma dwa gosy, a to prowadzioby do
stwierdzenia, e ta metoda gosowania narusza zasad rwnoci wyborw w znaczeniu
formalnym.
Analiza przepisw kodeksu wyborczego prowadzi do wniosku, e penomocnik
oddaje gos w imieniu wyborcy, a nie w swoim imieniu. Upowanienie penomocnika do
gosowania nie pozbawia wyborcy jego praw wyborczych. Wyborca, ktry udzieli
penomocnictwa, nie jest z tego wzgldu wykrelany z rejestru wyborcw lub spisu
wyborcw. Co wicej, udzielenie penomocnictwa nie jest wczeniej odnotowywane w
spisie wyborcw, cho ten co do zasady sporzdzany jest przez gmin. Dopiero po
okazaniu przez penomocnika obwodowej komisji wyborczej aktu penomocnictwa (wraz z
dokumentem umoliwiajcym stwierdzenie jego tosamoci), komisja odnotowuje w spisie
wyborcw imi i nazwisko penomocnika, zaczajc akt penomocnictwa do spisu (art. 59
3 k.w.). Penomocnik otrzymuje kart do gosowania w imieniu swojego mocodawcy, co
potwierdza wasnym podpisem w rubryce spisu przeznaczonej na potwierdzenie
otrzymania karty do gosowania przez wyborc, ktry udzieli mu penomocnictwa (art. 59
4 k.w.). Komisja odnotowuje w spisie wyborcw imi i nazwisko penomocnika w
rubryce uwagi odpowiadajcej pozycji, pod ktr umieszczono nazwisko wyborcy, wraz
z oznaczeniem penomocnik (art. 59 3 k.w.). Mocodawca do dnia gosowania moe
penomocnictwo cofn, przyby do lokalu wyborczego ze stosownym owiadczeniem
(ewentualnie dwa dni przed dniem wyborw zoy to owiadczenie wjtowi gminy) i
wzi udzia w wyborach osobicie. Jeeli natomiast wyborca, ktry udzieli
penomocnictwa, odda gos wczeniej ni penomocnik, to penomocnictwo wygasa z
mocy prawa, co obwodowa komisja wyborcza powinna odnotowa w spisie wyborcw.
Nawet jednak w sytuacji, gdy wyborca nie poinformuje komisji o udzielonym
penomocnictwie i nie zostanie to odnotowane w spisie wyborcw, oddanie przez niego
gosu pozbawi penomocnika moliwoci gosowania w jego imieniu. Jeeli bowiem
penomocnictwo do gosowania zostao cofnite lub wygaso (np. z powodu
wczeniejszego oddania gosu przez wyborc), obwodowa komisja wyborcza odmawia
wydania penomocnikowi karty do gosowania i zatrzymuje akt penomocnictwa (art. 58
2 pkt 3 k.w.).
Podsumowujc powysze ustalenia, naley stwierdzi, e penomocnik nie gosuje
we wasnym imieniu, lecz w imieniu wyborcy, ktry penomocnictwa udzieli (wyborcy
mandanta). Gos, ktrym penomocnik dysponuje w imieniu wyborcy, nie jest tosamy z
gosem, ktrym dysponuje w imieniu wasnym. Zarzut, e dysponuje dwoma gosami jako
wyborca, jest zatem bezzasadny.
5.8. Trzeci zarzut wnioskodawcy dotyczy naruszenia przez przepisy normujce
gosowanie przez penomocnika art. 2 Konstytucji. Naley jednak zauway, e zarzut ten
nie zosta w naleyty sposb uzasadniony. Po pierwsze, wnioskodawca nie skonkretyzowa
standardw wyborczych wywodzonych z art. 2 Konstytucji, ktre jego zdaniem
zakwestionowana regulacja narusza. Po drugie, wskazujc niebezpieczestwa, ktre mog
wiza si z gosowaniem przez penomocnika, nie wykaza, e ich rdem s wanie
kwestionowane przepisy. Po trzecie, wnioskodawca nie wskaza, ktre elementy regulacji
gwarancyjnej s niewystarczajce z punktu widzenia wymogw konstytucyjnych. Zdaniem
Trybunau, przepisy kodeksu wyborczego znaczco minimalizuj ryzyko nieprawidowoci
przy sporzdzaniu aktw penomocnictw do gosowania. Sformalizowanie procedury
udzielenia penomocnictwa i zaangaowanie w ni czynnika urzdowego gwarantuj, e
decyzja o wyborze tej formy gosowania podejmowana bdzie w sposb przemylany i
wiadomy, a nie pod presj innych osb. Po czwarte, podnoszone przez wnioskodawc
48
zarzuty dotyczce nieprawidowoci i naduy, ktre mog towarzyszy gosowaniu przez

penomocnika, nie zostay uprawdopodobnione w stopniu uzasadniajcym ich
rozpatrzenie. W wyroku z 15 padziernika 2009 r., sygn. K 26/08 (OTK ZU nr 9/A/2009,
poz. 135) Trybuna stwierdzi, e Dopiero wykazanie, e skala nieprawidowoci, bdw,
naduy prowadzi do trwaej zmiany ksztatu kwestionowanej normy, mogoby prowadzi
do uwzgldnienia tego stanu rzeczy w ocenie konstytucyjnoci samej normy. W wypadku
aktw prawnych, ktre dopiero s wprowadzane do systemu prawnego i dotychczas nie
byy jeszcze stosowane (takich jak kodeks wyborczy), Trybuna nie ma moliwoci oceny
przepisu na podstawie praktyki jego stosowania, gdy praktyka taka nie istnieje. Przed
wejciem w ycie kodeksu wyborczego nie jest wic moliwe ustalenie, czy
nieprawidowoci, bdy i naduycia, o ktrych wspominaj wnioskodawcy, bd w ogle
miay miejsce oraz czy ich skala bdzie prowadzi do trwaej zmiany ksztatu
kwestionowanych przepisw.
Majc na uwadze to, e wnioskodawca nie uzasadni stawianego zarzutu
niezgodnoci kwestionowanej regulacji dotyczcej penomocnika do gosowania z art. 2
Konstytucji oraz nie powoa dowodw na jego poparcie, naley stwierdzi, e wniosek w
tym zakresie nie spenia wymaga, o ktrych mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Postpowanie co do tego zarzutu zostao zatem umorzone ze wzgldu na
niedopuszczalno wydania wyroku.
5.9. Skoro Trybuna stwierdzi, e przepisy podstawowe instytucji gosowania

przez penomocnika, tj. art. 51 1 w czci obejmujcej wyrazy jego penomocnik i art.
38 1 w zwizku z przepisami rozdziau 7 dziau I k.w., s zgodne z Konstytucj, to nie
ma podstaw do badania konstytucyjnoci pozostaych przepisw, ktre jedynie odsyaj do
tej instytucji. Postpowanie w odniesieniu do nich zostao umorzone ze wzgldu na
niedopuszczalno wydania wyroku z kilku powodw. Po pierwsze, pozostae przepisy
zostay zaskarone warunkowo, na wypadek gdyby Trybuna stwierdzi
niekonstytucyjno przepisw zrbowych samej instytucji. Uznajc, e w takiej sytuacji
wskazane byoby wyeliminowanie z ustawy wszelkich odesa do instytucji uznanej za
niekonstytucyjn, wnioskodawca zakwestionowa wszystkie przepisy, w ktrych odesania
takie si znajduj. Objcie kontrol tych przepisw byoby zasadne dopiero wwczas,
gdyby Trybuna stwierdzi niekonstytucyjno przepisw zrbowych. Skoro jednak tak si
nie stao, kontrola tych zaskaronych warunkowo przepisw jest niedopuszczalna. Po
drugie, wnioskodawca w aden sposb nie uzasadni zarzutu niekonstytucyjnoci
przepisw, ktre regulujc inne zagadnienia zawieraj jedynie odesanie do przepisw
o penomocniku. Nie wyjani w szczeglnoci, na czym polega niekonstytucyjno
przepisw, z ktrych wynika wymg obliczenia przez komisje wyborcze liczby wyborcw
gosujcych przez penomocnika (art. 228 1 pkt 3 i art. 270 1 pkt 3 k.w.) oraz
umieszczenia tej informacji w protokoach (art. 75 3, art. 357 2 pkt 3, art. 360 2 pkt 3,
art. 442 2 pkt 3, art. 488 3 pkt 3 k.w.). Nie uzasadni rwnie zarzutu
niekonstytucyjnoci w odniesieniu do dwch zakwestionowanych przepisw karnych,
ktre penalizuj czyn polegajcy na pobieraniu przez wyborc opaty za gosowanie w jego
imieniu (art. 511 k.w.) oraz czyn polegajcy na udzielaniu penomocnictwa do gosowania
w zamian za jakkolwiek korzy majtkow lub osobist (art. 512 k.w.). Po trzecie,
wnioskodawca nie wskaza wzorcw adekwatnych do kontroli przepisw, ktre jedynie
odsyaj do instytucji penomocnika do gosowania. Z tych powodw postpowanie
dotyczce kontroli konstytucyjnoci wskazanych wyej przepisw zostao umorzone.
5.10. Wnioskodawca, wychodzc z zaoenia, e konstytucyjne standardy wyborcze
w jednakowym stopniu odnosz si do wszystkich rodzajw wyborw objtych regulacj
kodeksu wyborczego, zakwestionowa moliwo gosowania przez penomocnika nie
49
tylko w wyborach do organw krajowych, ale i w wyborach do Parlamentu Europejskiego.

W tym kontekcie podnosi, e gosowanie przez penomocnika w wyborach do
Parlamentu Europejskiego narusza zasad rwnoci praw wyborczych obywateli i jako
wzorzec kontroli wskazywa art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tymczasem z jednolitego orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego wynika, e wzorce
konstytucyjne s nieadekwatne do kontroli przepisw dotyczcych wyborw do
Parlamentu Europejskiego, gdy problematyka ta w ogle nie jest objta regulacj
konstytucyjn. W wyroku z 31 maja 2004 r., sygn. K 15/04 (OTK ZU nr 5/A/2004, poz.
47) Trybuna stwierdzi, e Sposb legitymizowania organw Unii Europejskiej nie
naley do materii polskiej Konstytucji, lecz do materii prawa Unii Europejskiej i prawa
polskiego realizujcego zasady Unii w sferze jurysdykcji Pastwa Polskiego. Tez t
Trybuna podtrzyma w wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04 (OTK ZU nr 5/A/2005,
poz. 49), stwierdzajc, e Nie jest () funkcj polskiej Konstytucji normowanie wyboru
organw Wsplnot i Unii Europejskiej. Stanowi ono materi umw midzynarodowych
konstytuujcych Wsplnoty i Uni Europejsk, ratyfikowanych przez Rzeczpospolit
Polsk. Z tego te powodu uregulowa dotyczcych kontroli wanoci wyborw do
Parlamentu Europejskiego naley poszukiwa w traktatach midzynarodowych,
konstytuujcych Wsplnoty Europejskie i Uni Europejsk. W sprawie o sygn. Kp 3/09
Trybuna kontrolowa wprawdzie konstytucyjno dwch przepisw noweli do ustawy z
dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr
25, poz. 219, ze zm.), ale jedynie z punktu widzenia zasad wyprowadzanych z art. 2
Konstytucji (vacatio legis, zasada okrelonoci prawa). Chodzio zatem o zarzuty wobec
sposobu uksztatowania regulacji ustawowej i wprowadzenia jej do systemu prawnego, a
nie o konkretne rozwizania dotyczce wyborw do Parlamentu Europejskiego.
Orzeczenie o sygn. Kp 3/09 wpisuje si zatem we wczeniejsz lini orzecznicz TK, z
ktrej wynika, e Parlament Europejski nie jest organem sprawujcym wadz w
Rzeczpospolitej Polskiej, za problematyka wyborw do Parlamentu Europejskiego nie jest
objta regulacj konstytucyjn. Pogld ten Trybuna przyj za punkt wyjcia rwnie w
niniejszej sprawie, std orzek, e art. 38 1 w zwizku z rozdziaem 7 dziau I k.w., w
zakresie, w jakim dotyczy gosowania przez penomocnika w wyborach do Parlamentu
Europejskiego, nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6. Gosowanie korespondencyjne.
6.1. Kolejna grupa przepisw zakwestionowanych przez wnioskodawc wie si z
instytucj gosowania korespondencyjnego (art. 38 2 i art. 45 2 k.w. oraz cay rozdzia
8 w dziale I k.w.). Z uzasadnienia wniosku wynika jednak, e wnioskodawca nie
kwestionuje dopuszczalnoci gosowania korespondencyjnego co do zasady, tak jak to
czyni w wypadku gosowania przez penomocnika; kwestionuje jedynie pewne elementy
tej instytucji, ktre jego zdaniem nie speniaj standardw konstytucyjnych. Wskazuje
na to zawarte w uzasadnieniu wniosku sformuowanie, e Wnioskodawca kwestionuje nie
suszn ide, lecz jej niefortunny wyraz legislacyjny (s. 30 wniosku). Wobec regulacji
ustawowej wnioskodawca formuuje trzy rodzaje zarzutw.
Po pierwsze, wnioskodawca uwaa, e gosowanie poza lokalem obwodowej
komisji wyborczej narusza zasad tajnoci gosowania, wynikajc z art. 96 ust. 2
Konstytucji (Wybory do Sejmu [] odbywaj si w gosowaniu tajnym), z art. 97 ust. 2
Konstytucji (Wybory do Senatu [] odbywaj si w gosowaniu tajnym) i art. 127 ust. 1
Konstytucji (Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany [] w gosowaniu tajnym).
Trybuna stwierdza, e przepisami, z ktrych mona dekodowa norm prawn
stanowic, e gosowanie korespondencyjne odbywa si poza lokalem obwodowej
komisji wyborczej, s art. 38 2 w zwizku z art. 62 i art. 66 k.w. Pierwszy z nich stanowi,
50
e gosowanie korespondencyjne w obwodach gosowania utworzonych za granic jest

rwnie gosowaniem osobistym. Przepis ten naley odczytywa w zwizku z art. 38 1
k.w., ktry okrela dwie moliwe formy gosowania, tj. gosowanie osobiste i gosowanie
przez penomocnika. Gosowanie korespondencyjne ustawodawca traktuje zatem jako
rodzaj gosowania osobistego, ktrego szczeglny charakter polega na tym, e odbywa si
ono poza lokalem obwodowej komisji wyborczej. Art. 38 1 k.w. nie zawiera jednak tego
ostatniego zastrzeenia, std dla penego zdekodowania normy prawnej konieczna jest
kontrola tego przepisu w zwizku z art. 62 i art. 66 k.w. Dopiero z treci tych ostatnich
przepisw wyranie wynika, e gosowanie korespondencyjne odbywa si poza lokalem
obwodowej komisji wyborczej. Art. 62 k.w. przyznaje wyborcom wpisanym do spisu
wyborcw gosujcych poza granicami kraju moliwo gosowania korespondencyjnego,
zobowizujc jednoczenie konsula do upublicznienia informacji o tej moliwoci oraz o
zasadach gosowania korespondencyjnego. Z kolei zgodnie z art. 66 k.w. koperta zwrotna
zawierajca wypenion przez wyborc kart do gosowania jest przesyana do waciwego
konsula, ktry przekazuje j obwodowej komisji wyborczej. Koperty zwrotne przekazane
przez konsula s wrzucane do urny wyborczej, za te dostarczone do obwodowej komisji
wyborczej po zakoczeniu czasu gosowania niszczone.
Drugi zarzut wnioskodawcy dotyczy jednego z elementw procedury gosowania
korespondencyjnego, jakim jest przesyanie kart do gosowania. Wnioskodawca zauwaa,
e w przesyaniu kart do gosowania porednicz instytucje pocztowe dziaajce w
pastwach obcych, ktrych sprawno i rzetelno, w tym poziom ochrony tajemnicy
korespondencji i szczelnoci wobec osb i instytucji zainteresowanych wpywaniem na
wynik polskich wyborw lub zamaniem ich tajnoci, w tym sub specjalnych, jest w
rnych krajach rny (). W tych warunkach polskie wadze publiczne nie s w stanie
zagwarantowa, e pakiet wyborczy dotrze do wyborcy na czas i zostanie mu dorczony
do rk wasnych, e karta do gosowania w kopercie zwrotnej zostanie wypeniona
osobicie przez uprawnionego wyborc, e z jej treci nie zapoznaj si w drodze od
wyborcy do konsula czynniki zewntrzne, e nie posun si one do faszerstw
polegajcych na zmianach w karcie do gosowania lub jej zamianie na inn, e wreszcie
dotrze ona na czas do konsula (s. 29-30 wniosku). Z tych wzgldw wnioskodawca
dochodzi do wniosku, e gosowanie korespondencyjne nie gwarantuje rzetelnej realizacji
czynnego prawa wyborczego obywateli, a tym samym jest sprzeczne z art. 62 ust. 1
Konstytucji. Kwestionowany element procedury gosowania korespondencyjnego, tj.
przesyanie kart do gosowania, zosta uregulowany w art. 65 i art. 66 k.w. Pierwszy z tych
przepisw opisuje procedur przesyania przez konsula wyborcy tzw. pakietu wyborczego,
w ktrym znajduje si karta do gosowania, za drugi przepis procedur przesyania
przez wyborc konsulowi koperty zwrotnej zawierajcej wypenion kart do gosowania.
Kontrola konstytucyjnoci w ramach tego zarzutu zostaa zatem ograniczona do tych
wanie dwch przepisw.
Trzeci zarzut wnioskodawcy dotyczy tego, e w ramach gosowania
korespondencyjnego karty do gosowania wypeniane s kilka lub kilkanacie dni przed
dniem wyborw. Wnioskodawca zjawisko to okrela mianem falstartu wyborczego (s.
30 wniosku). Procedur wypeniania przez wyborc karty do gosowania i jej przesyania
w kopercie zwrotnej konsulowi reguluje przywoany wyej art. 66 k.w. i ten wanie
przepis zosta poddany kontroli w ramach tego zarzutu. Zdaniem wnioskodawcy,
wypenianie karty do gosowania przed dniem wyborw jest sprzeczne z zasad, e
wybory parlamentarne (art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji) oraz prezydenckie (art. 128 ust. 2
Konstytucji) mog odby si tylko w czasie jednego dnia. Wnioskodawca wskazuje
rwnie, e oddanie gosu przed dniem wyborw moe powodowa jego zmarnowanie w
sytuacji, gdy kandydat, na ktrego gos oddano, przed dniem wyborw umrze lub wycofa
zgod na kandydowanie, co spowoduje jego skrelenie z listy kandydatw.
51
Trybuna umorzy postpowanie w zakresie kontroli pozostaych przepisw

dotyczcych gosowania korespondencyjnego z uwagi na to, e zarzut niekonstytucyjnoci
nie zosta w odniesieniu do nich uzasadniony. Wnioskodawca nie kwestionowa rwnie
instytucji gosowania korespondencyjnego co do zasady, co umoliwiaoby poddanie
kontroli caego rozdziau dotyczcego tej instytucji, tak jak to zostao uczynione w
wypadku gosowania przez penomocnika. Kontrol objto zatem tylko te przepisy,
ktrych bezporednio dotycz trzy wyej wskazane zarzuty sformuowane przez
wnioskodawc.
Wnioskodawca stwierdza rwnie, e przepisy przewidujce gosowanie
korespondencyjne naruszaj standardy rzetelnoci wyborw w pastwie demokratycznym
oraz zasad ochrony zaufania obywatela do pastwa i prawa, co czyni je niezgodnymi z
art. 2 Konstytucji (s. 30 wniosku). Zarzut ten nie zosta jednak we wniosku uzasadniony.
Wnioskodawca nie sprecyzowa standardw rzetelnoci wyborw, ktre jego zdaniem
zostay naruszone. Nie wskaza rwnie, na czym polega naruszenie przez
zakwestionowane przepisy dotyczce gosowania korespondencyjnego zasady ochrony
zaufania obywatela do pastwa i prawa. Wniosek w tym zakresie nie spenia wymaga
wynikajcych z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, std postpowanie dotyczce art. 2
Konstytucji jako wzorca kontroli zostaa umorzone ze wzgldu na niedopuszczalno
wydania wyroku.
Wnioskodawca zakwestionowa rwnie przepisy dotyczce gosowania
korespondencyjnego w wyborach do Parlamentu Europejskiego, dajc ich kontroli z art.
62 ust. 1 Konstytucji. Trybuna podtrzymuje swe stanowisko, e przepisy konstytucyjne
stanowi w tym zakresie wzorzec nieadekwatny, bo wybory do Parlamentu Europejskiego
nie podlegaj regulacji konstytucyjnej. Z tego wzgldu Trybuna orzek, e art. 65 i art. 66
k.w. w zakresie, w jakim elementem procedury gosowania korespondencyjnego czyni
przesyanie kart do gosowania w odniesieniu do wyborw do Parlamentu Europejskiego,
nie s niezgodne z art. 62 ust. 1 Konstytucji.
6.2. Gosowanie korespondencyjne umoliwia oddanie gosu wyborcom
przebywajcym za granic, ktrzy czsto maj problemy z dotarciem do obwodowych
komisji wyborczych z uwagi na odlego tych komisji od ich miejsca zamieszkania lub
pobytu.
Trybuna pragnie zauway, e ta metoda gosowania jest dopuszczalna w wielu
pastwach europejskich. Regulacje ustawowe w tym zakresie wykazuj wiele rnic. W
niektrych pastwach korespondencyjnie mog gosowa tylko obywatele przebywajca za
granic (np. Wochy, Holandia), w innych obywatele, ktrzy z rnych powodw nie
mog w dniu wyborw odda gosu osobicie w lokalu wyborczym w kraju (np. Niemcy,
Wielka Brytania). S rwnie kraje, ktre cakowicie wycofay si z wprowadzonej
wczeniej moliwoci gosowania korespondencyjnego (np. Francja w 1975 r.). Komisja
Rady Europy na Rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka) w pkt 3.2.3
wspomnianej wczeniej opinii nr 190/2000 Kodeks dobrej praktyki w sprawach
wyborczych stwierdzia, e gosowanie poczt moe by dozwolone tam, gdzie poczta
jest bezpieczna i wiarygodna. Gosowanie za porednictwem poczty moe by
udostpnione m.in. wyborcom mieszkajcym za granic.
W Polsce postulat wprowadzenia tej formy gosowania od lat zgaszany by przez
przedstawicieli doktryny prawa, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Pastwow Komisj
Wyborcz. Z reguy towarzyszy on postulatowi wprowadzenia gosowania przez
penomocnika, cho w trakcie prac legislacyjnych by znacznie rzadziej zgaszany ni ten
ostatni. W 2003 r. propozycja wprowadzenia gosowania korespondencyjnego bya
rozwaana w trakcie prac Komisji Europejskiej oraz Komisji Administracji i Spraw
Wewntrznych nad projektami ustaw o wyborze czonkw Parlamentu Europejskiego (zob.
52
druki sejmowe nr 1785 i 1968, IV kadencja). Formalnie jako poprawka do projektu ustawy
zostaa zgoszona dopiero podczas drugiego czytania 12 grudnia 2003 r. i nastpnie zostaa
zarekomendowana przez obie wskazane wyej komisje w ich sprawozdaniu dodatkowym
(zob. druk sejmowy nr 2243A/IV kadencja). Uchwalona przez Sejm 18 grudnia 2003 r.
ustawa Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego w art. 2 ust. 3 wprowadzia
zasad, e Gosowa mona osobicie w lokalu wyborczym albo korespondencyjnie. Z
gosowania korespondencyjnego mogli skorzysta wyborcy stale zamieszkali w kraju, w
tym przebywajcy w szpitalach, zakadach pomocy spoecznej, zakadach karnych lub
aresztach ledczych oraz wyborcy przebywajcy czasowo za granic. Regulacja ustawowa
bya jednak bardzo lakoniczna, obejmowaa zaledwie trzy przepisy tej ustawy. W zwizku
z tym PKW w opinii przekazanej Marszakowi Senatu stwierdzia, e prawidowe
przeprowadzenie wyborw na podstawie takich przepisw jest niemoliwe, i przedoya
propozycje ich zmiany (zob. pismo z 5 stycznia 2004 r., znak: ZPOW-062-31/03). Senat
uzna, e uzupenienie ustawy w tak szerokim zakresie, w jakim byoby to wskazane, nie
jest moliwe, i wnis poprawki usuwajce przepisy o gosowaniu korespondencyjnym. W
uzasadnieniu uchway Senatu z 14 stycznia 2004 r. w sprawie ustawy Ordynacja
wyborcza do Parlamentu Europejskiego (zob. druk sejmowy nr 2416/IV kadencja)
stwierdzono: Senat postanowi usun z ustawy moliwo gosowania
korespondencyjnego () kierujc si przekonaniem, i przepisy ustawy w tym zakresie s
niepene i niespjne, co czyni je w praktyce niewykonalnymi. Konieczno zapewnienia
Pastwowej Komisji Wyborczej dodatkowych rodkw finansowych na przeprowadzenie
wyborw w przypadku dopuszczenia moliwoci gosowania za porednictwem poczty
oraz przekonanie, i ta innowacja w polskim systemie wyborczym powinna by
wprowadzona uprzednio w wyborach na szczeblu lokalnym, skoniy Senat do przyjcia
koncepcji gosowania tradycyjnego. Poprawek tych Sejm nie odrzuci, w rezultacie czego
w ogoszonej ustawie z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu
Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219, ze zm.) nie znalazy si przepisy dotyczcego
gosowania korespondencyjnego.
Gosowanie korespondencyjne nie byo przewidziane w poselskim projekcie
ustawy Kodeks wyborczy, ktry wpyn do Marszaka Sejmu 24 czerwca 2008 r. (zob.
druk sejmowy nr 1568/VI kadencja). Wprowadzenie tej formy gosowania rozwaano
jednak na posiedzeniu Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektrych projektw
ustaw z zakresu prawa wyborczego 21 padziernika 2010 r. (zob. Biuletyn nr 4277/VI).
Zaproszony na to posiedzenie w charakterze eksperta J. Zbieranek (koordynator programu
prawnego w Instytucie Spraw Publicznych) przedstawi wwczas projekt przepisw
przewidujcych moliwo korzystania z gosowania korespondencyjnego przez obywateli
polskich przebywajcych poza granicami kraju. W trakcie posiedzenia komisji pojawia si
jednak propozycja, by t metod gosowania udostpni rwnie obywatelom polskim
gosujcym w kraju. Do kwestii gosowania korespondencyjnego powracano na dwch
kolejnych posiedzeniach Komisji Nadzwyczajnej 9 listopada 2010 r. (zob. Biuletyn nr
4351/VI) oraz 15 listopada 2010 r. (zob. Biuletyn nr 4352/VI). Ostatecznie poprawki
dodajce przepisy dotyczce gosowania korespondencyjnego zgoszono podczas drugiego
czytania projektu ustawy w Sejmie. W dodatkowym sprawozdaniu o tym projekcie ustawy
Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia niektrych projektw ustaw z zakresu prawa
wyborczego zarekomendowaa przyjcie tych poprawek (zob. druk sejmowy nr 3578-A/VI
kadencja). Kodeks wyborczy zawierajcy przepisy dotyczce gosowania przez
penomocnika zosta przyjty jednomylnie. Zgoszone przez Senat poprawki do tych
przepisw miay charakter redakcyjny (por. uchwaa Senatu z 17 grudnia 2010 r. w
sprawie ustawy Kodeks wyborczy, druk sejmowy nr 3730/VI kadencja).
53
6.3. Analiz opisanych wyej trzech zarzutw wniosku naley rozpocz od

przedstawienia regulacji ustawowej dotyczcej gosowania korespondencyjnego.
Zagadnieniu temu powicony jest rozdzia 8 k.w. zatytuowany Gosowanie
korespondencyjne w obwodach gosowania utworzonych za granic. Z art. 62 k.w.
wynika, e ta metoda gosowania zastrzeona jest dla wskiej grupy wyborcw, tj. tych,
ktrzy przebywaj za granic i s ujci w spisie wyborcw sporzdzonym przez
waciwego terytorialnie konsula. Gosowanie korespondencyjne ma charakter
fakultatywny, gdy wyborcy nalecy do tej grupy mog rwnie odda gos osobicie w
lokalu wyborczym utworzonym poza granicami pastwa polskiego. Zamiar gosowania
korespondencyjnego wyborcy ci powinni zgosi waciwemu terytorialnie konsulowi do
15 dnia przed dniem wyborw (art. 63 1 k.w.). Niezwocznie po otrzymaniu od
waciwej komisji wyborczej kart do gosowania, jednak nie pniej ni do 10 dnia przed
dniem wyborw, konsul wysya im pakiet wyborczy zawierajcy zaadresowan kopert
zwrotn, kart bd karty do gosowania, kopert na kart bd karty do gosowania,
owiadczenie o osobistym i tajnym oddaniu gosu na karcie do gosowania oraz instrukcj
gosowania (art. 65 1 k.w.). Konsul, w rubryce spisu wyborcw Uwagi odpowiadajcej
pozycji, pod ktr umieszczono nazwisko wyborcy, ktry wyrazi zamiar gosowania
korespondencyjnego, umieszcza informacj o wysaniu do niego pakietu wyborczego (art.
65 4 k.w.). Wyborca gosujcy korespondencyjnie po wypenieniu karty do gosowania
wkada j do koperty na kart do gosowania, ktr zakleja, a nastpnie kopert t wkada
do koperty zwrotnej cznie z podpisanym owiadczeniem i przesya j na wasny koszt na
adres waciwego konsula (art. 66 1 k.w.). Konsul przekazuje otrzymane koperty zwrotne
waciwej obwodowej komisji wyborczej nie pniej ni 3 dnia przed dniem wyborw (art.
66 2 k.w.). Koperty zwrotne przekazane przez konsula s wrzucane do specjalnie w tym
celu przygotowanej drugiej urny wyborczej. Koperty zwrotne dostarczone do obwodowej
komisji wyborczej po zakoczeniu czasu gosowania s niszczone bez otwierania.
Wzr i rozmiary koperty zwrotnej, koperty na kart do gosowania, owiadczenia o
osobistym i tajnym oddaniu gosu oraz instrukcji gosowania stosowanych w gosowaniu
korespondencyjnym w obwodach gosowania utworzonych za granic okrela uchwaa
PKW z dnia 6 czerwca 2011 r. (M.P. Nr 47, poz. 540). Warunki techniczne gosowania
korespondencyjnego precyzuje druga uchwaa PKW z tego samego dnia (M.P. Nr 47, poz.
541). Wynika z niej, e pakiet wyborczy powinien by dostarczony wyborcy gosujcemu
korespondencyjnie jako przesyka listowa rejestrowana, przyjmowana za potwierdzeniem
nadania lub w inny sposb za pokwitowaniem. Po otrzymaniu kopert zwrotnych konsul
ma obowizek przechowywania ich w sposb uniemoliwiajcy dostp do nich osb
nieupowanionych. W miar moliwoci przesyki powinny by przechowywane w kasie
pancernej. Uchwaa szczegowo opisuje tryb przekazania pakietu wyborczego przez
konsula obwodowej komisji wyborczej, sposb postpowania tej ostatniej z kopertami
zwrotnymi dostarczonymi przed zakoczeniem gosowania, kartami do gosowania
znajdujcymi si w tych kopertach oraz sposb postpowania z kopertami zwrotnymi
dostarczonymi po zakoczeniu gosowania.
6.4. Pierwszy zarzut sformuowany przez wnioskodawc dotyczy tego, e
gosowanie poza lokalem wyborczym narusza zasad tajnoci gosowania. Zasada ta
oznacza, e nikomu innemu poza wyborc nie bdzie znana tre jego decyzji wyborczej.
Tajno gosowania jest konieczn gwarancj nieskrpowanego wyraania indywidualnych
preferencji wyborczych. Chroni ona rwnie wyborc przed ewentualnymi skutkami
gosowania w okrelony sposb, niezalenie od tego, czy skutki te miayby dla niego
charakter pozytywny czy negatywny.
Dla wyborcy tajno gosowania jest przywilejem, z ktrego moe on skorzysta,
cho nie ma takiego obowizku. Oddanie gosu w sposb jawny, o ile nie stanowi formy
54
agitacji wyborczej, nie wie si dla niego z adnymi negatywnymi konsekwencjami

prawnymi. Rwnie dobrowolne poinformowanie o treci decyzji wyborczej innych osb,
niezalenie od tego, czy ma miejsce przed wyborami, czy po wyborach, nie narusza zasady
tajnoci gosowania.
Dla organw pastwa z zasady tajnoci gosowania wynika obowizek
zorganizowania lokalu wyborczego w sposb umoliwiajcy oddanie gosu tak, by nikomu
nie bya znana tre decyzji wyborczej podjtej przez konkretnego wyborc. W sytuacji
gdy wyborca decyduje si na gosowanie poza lokalem obwodowej komisji wyborczej,
wiadomie rezygnuje z tej gwarancji tajnoci gosowania stwarzanej przez pastwo,
przejmujc jednoczenie obowizek zorganizowania sobie we wasnym zakresie
odpowiednich warunkw zapewniajcych tajno gosowania. Z tego te wzgldu
elementem pakietu wyborczego, ktry otrzymuje wyborca gosujcy korespondencyjnie,
jest owiadczenie o osobistym i tajnym oddaniu gosu na karcie do gosowania.
Owiadczenie to wyborca powinien podpisa i przesa w kopercie zwrotnej wraz z
wypenion kart do gosowania na adres waciwego konsula. Dopiero z momentem
dostarczenia karty do gosowania do konsula przechodzi na tego ostatniego obowizek
zagwarantowania tajnoci podjtej ju decyzji wyborczej. Z przywoanej wyej uchway
PKW z dnia 6 czerwca 2011 r. w sprawie warunkw technicznych gosowania
korespondencyjnego w obwodach gosowania utworzonych za granic wynika, e konsul
powinien przechowywa koperty zwrotne w sposb uniemoliwiajcy dostp do nich osb
nieupowanionych. W miar moliwoci przesyki powinny by przechowywane w kasie
pancernej. Koperty zwrotne przekazywane s nastpnie przez konsula bez ich otwierania
komisji obwodowej, ktra wrzuca je do urny wyborczej, ewentualnie niszczy bez
otwierania, jeli zostan dostarczone po zakoczeniu gosowania.
Podsumowujc powysze ustalenia, Trybuna stwierdza, e w wypadku gosowania
korespondencyjnego na wyborc przechodzi obowizek zagwarantowania tajnoci aktu
oddania gosu. Z momentem dostarczenia konsulowi karty do gosowania obowizek
zagwarantowania tajnoci podjtej ju decyzji wyborczej przechodzi na konsula. Taki
sposb uregulowania procedury oddania gosu poza lokalem wyborczym nie narusza
zasady tajnoci gosowania, gdy ustawodawca wskaza podmioty odpowiedzialne za
realizacj tej zasady na poszczeglnych etapach procesu wyborczego i stworzy
rozbudowany, opisany wyej mechanizm gwarantujcy, e tre decyzji konkretnego
wyborcy nie bdzie znana osobom postronnym.
6.5. Drugi zarzut wniosku dotyczy tego, e przesyanie kart do gosowania za
porednictwem instytucji pocztowych innych pastw, nad ktrymi polskie wadze nie
sprawuj nadzoru, nie gwarantuje rzetelnej realizacji czynnego prawa wyborczego
obywateli, a tym samym jest sprzeczne z art. 62 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem
wnioskodawcy, wskutek moliwych nieprawidowoci i faszerstw wyborczych podczas
przesyania kart do gosowania jego wynik moe nie odzwierciedla rzeczywistej woli
wyborcw.
Ze sposobu sformuowania tego zarzutu wynika, e zdaniem wnioskodawcy
samo przesyanie kart do gosowania na terytorium niepodlegajcym jurysdykcji
Rzeczypospolitej Polskiej przesdza o niekonstytucyjnoci zakwestionowanych przepisw.
Wnioskodawca zakada bowiem a priori, e na tym etapie procesu wyborczego pojawi si
nieprawidowoci, ktrym nie bd w stanie zapobiec lub przeciwdziaa wadze polskie.
Zarzut ten dotyczy zatem sfery stosowania prawa, za weryfikacja jego zasadnoci
wymaga znajomoci funkcjonowania zakwestionowanych przepisw, co w niniejszej
sprawie z uwagi na to, e kodeks wyborczy w dniu orzekania przez Trybuna nie wszed
jeszcze w ycie nie jest moliwe. Dla kontroli konstytucyjnoci przepisw ustawowych
stwierdzone nieprawidowoci w ramach procedury gosowania korespondencyjnego
55
miayby znaczenie dopiero wwczas, gdyby wystpoway na tak skal, e prowadziyby

do trwaego znieksztacenia treci tych przepisw. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie
uprawdopodobni, e nieprawidowoci wyborcze w takim stopniu mog zaistnie. Naley
zatem stwierdzi, e domniemanie konstytucyjnoci zakwestionowanych przepisw w
ramach tego zarzutu nie zostao obalone. Z tego wzgldu Trybuna orzek, e art. 65 i art.
66 k.w. w zakresie, w jakim elementem procedury gosowania korespondencyjnego w
wyborach parlamentarnych i prezydenckich czyni przesyanie kart do gosowania, s
zgodne z art. 62 ust. 1 Konstytucji.
6.6. Ostatni zarzut dotyczy tego, e w ramach gosowania korespondencyjnego
wyborca oddaje gos co najmniej kilka dni przed dniem wyborw, co narusza wymg
przeprowadzenia wyborw w cigu jednego dnia (art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2
Konstytucji).
W wypadku gosowania korespondencyjnego procedura oddania gosu
rzeczywicie jest rozcignita w czasie od momentu wysania przez konsula karty do
gosowania w ramach pakietu wyborczego, poprzez jej wypenienie przez wyborc i
przesanie do konsula, a po jej wrzucenie do urny (wraz z ca kopert zwrotn). Ta
ostatnia czynno, cho nie jest wykonywana bezporednio przez wyborc, lecz przez
czonkw obwodowej komisji wyborczej, moe si odby jedynie w dniu wyborw.
Z uwagi na t rozcignit w czasie procedur gosowania korespondencyjnego
naley rozway, w ktrym momencie wyborca w ten sposb gosujcy oddaje gos w
wyborach. Niewtpliwie wyborca dokonuje wyboru przez wypenienie karty do
gosowania, zaznaczajc znak x w kratce z lewej strony nazwiska wybranego kandydata
lub kandydatw. Prawidowe wypenienie karty do gosowania warunkuje wano gosu,
jednak nie jest ono warunkiem oddania gosu. Oddanie gosu nastpuje bowiem z
momentem wrzucenia karty do gosowania do urny wyborczej, przy czym dla skutecznoci
tej czynnoci nie ma znaczenia, czy karta do gosowania zostaa wypeniona. Wrzucenie
osobicie przez wyborc do urny wyborczej karty, ktra nie zostaa wczeniej przez niego
wypeniona rwnie bdzie stanowio form oddania gosu, cho gos ten zostanie uznany
za niewany podczas liczenia gosw przez obwodow komisj wyborcz. Z drugiej
strony, jeli wyborca wypeni kart do gosowania, ale nastpnie zamiast wrzuci j do
urny zniszczy lub wynis z lokalu wyborczego, nie stanowi to oddania gosu w
wyborach.
Z tego wzgldu Trybuna stwierdza, e oddanie gosu w wyborach nastpuje nie
w momencie wypenienia przez wyborc karty do gosowania, ale w momencie jej
wrzucenia do urny wyborczej. Zasada ta znajduje zastosowanie zarwno do wyborcw
gosujcych w lokalu wyborczym, jak i do wyborcw gosujcych korespondencyjnie.
W wypadku tych ostatnich czynno wypenienia karty do gosowania poprzedza w
czasie czynno jej wrzucenia do urny wyborczej. O oddaniu gosu przesdza jednak ta
ostatnia czynno, ktra ma miejsce w dniu wyborw. To oznacza, e zarzut
gosowania przed dniem wyborw przez wyborcw gosujcych korespondencyjne jest
bezzasadny.
7. Zakaz wykorzystywania w kampanii wyborczej wielkoformatowych plakatw i
hase oraz patnych audycji wyborczych w radiu i telewizji.
7.1. Punkt 8 sentencji wyroku dotyczy art. 110 4 w zwizku z art. 495 1 pkt 4
k.w., ktre pod grob kary grzywny zakazuj wykorzystywania w kampanii
wyborczej plakatw i hase wyborczych o powierzchni wikszej ni 2 m2. A punkt 9
sentencji dotyczy ustawy z 3 lutego 2011 r. nowelizujcej ustaw Kodeks wyborczy,
zabraniajcej rozpowszechniania odpatnie ogosze wyborczych w programach
56
publicznych i niepublicznych nadawcw radiowych i telewizyjnych oraz wprowadzajcej

kar grzywny za naruszenie tego zakazu.
Obu tym regulacjom wnioskodawca zarzuca ograniczenie wolnoci wyraania
pogldw oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, wyartykuowanej w art. 54
ust. 1 Konstytucji, sprzeczno z zasad proporcjonalnoci ogranicze, wyraon w art. 31
ust. 3 Konstytucji, a take niezgodno z art. 2 Konstytucji (ze standardem swobody
rywalizacji wyborczej w pastwie demokratycznym) oraz z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji
(zasad rwnoci i niedyskryminacji).
W odniesieniu do ustawy zmieniajcej z 3 lutego 2011 r., wnioskodawca wskazuje
rwnie naruszenie, wywiedzionego z art. 2 Konstytucji, zakazu wprowadzania istotnych
zmian do prawa wyborczego w terminie pniejszym ni 6 miesicy przed rozpoczciem
procedury wyborczej oraz stawia zarzut nowelizowania ustawy w okresie vacatio legis bez
koniecznej potrzeby, a take nadzwyczajnie przyspieszone tempo prac nad t ustaw,
uniemoliwiajce rzeczow dyskusj.
7.2. Z uwagi na wskazanie przez wnioskodawc art. 54 ust. 1 Konstytucji jako
wsplnego wzorca kontroli oraz zasadnicz zbieno argumentw za ich
niekonstytucyjnoci, Trybuna przedstawia czne uzasadnienie tych dwch punktw
sentencji wyroku.
Trybuna Konstytucyjny uzna, e zaskarone przepisy s niezgodne z art. 54 ust. 1
w zwizku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W lad za doktryn, Trybuna przyjmuje, e w art. 54 Konstytucji, ktrego tre jest
czsto w skrcie okrelana jako wolno sowa, zostay wyraone trzy wolnoci,
wzajemnie powizane: a) wolno wyraania swoich pogldw, b) wolno pozyskiwania
informacji, c) wolno rozpowszechniania informacji (zob. wyrok z 5 maja 2004 r., sygn. P
2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39), zob. te P. Sarnecki, uwagi do art. 54 Konstytucji,
[w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, red. L. Garlicki, Warszawa
2003, s. 3).
Mimo, e wolno sowa jest uregulowana w rozdziale II Konstytucji,
zatytuowanym Wolnoci, prawa i obowizki czowieka i obywatela, w podrozdziale
Wolnoci i prawa osobiste to ma ona charakter mieszany wolnoci osobistej w sferze
ycia prywatnego i wolnoci politycznej w sferze ycia publicznego.
Wolno sowa w sferze ycia prywatnego przysuguje tylko osobom fizycznym i
jest traktowana jako aspekt (element skadowy) innych wolnoci osobistych (w
szczeglnoci wolnoci osobistej sensu stricto art. 41 ust. 1 Konstytucji; prawa do
prywatnoci art. 47 Konstytucji; wolnoci komunikowania si art. 49 Konstytucji;
wolno sumienia i wyznania art. 53 Konstytucji). Jej samoistne znaczenie w tej sferze
jest wic ograniczone (zob. P. Sarnecki, op. cit., s. 3).
Fundamentalne znaczenie ma natomiast wolno sowa w yciu publicznym.
Powizana z art. 14 Konstytucji (Rzeczpospolita Polska zapewnia wolno prasy i
innych rodkw spoecznego przekazu), przestaje by tylko wolnoci jednostki (czy
podmiotu zbiorowego), a nabiera rwnie waloru zasady ustrojowej (por. P. Sarnecki,
op. cit., s. 1). Nie sposb wyobrazi sobie sprawnego funkcjonowania wspczesnych
demokracji bez korzystania z rnego rodzaju rodkw przekazu, w tym
elektronicznych. Zwaszcza w okresie wyborw przedstawicieli do organw
kolegialnych i na piastunw organw monokratycznych, a wic w okresie najbardziej
intensywnego istnienia i dziaania demokracji, swobodny, szeroki przepyw pogldw i
informacji od partii politycznych i komitetw wyborczych do obywateli (wyborcw)
jest szczeglnie wany. Poniewa wolne wybory i wolno wypowiedzi, a w
szczeglnoci wolno debaty politycznej, stanowi wsplnie fundament kadego
systemu demokratycznego, s ze sob zwizane i wzajemnie si wzmacniaj (M.A.
57
Nowicki, komentarz do art. 10 Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych

wolnoci, [w:] Wok Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji
Praw Czowieka, Warszawa 2009, s. 2)
7.3. Na gruncie art. 10 Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych
wolnoci (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; dalej: konwencja) wolno wyraania opinii
jest usytuowana jak gdyby pomidzy wolnociami politycznymi a osobistymi Oznacza to,
e z jednej strony wolno ta musi by rozpatrywana w aspekcie makro, tzn. jako zasada
organizacji i funkcjonowania spoeczestwa demokratycznego. Wolno wyraania
opinii stanowi jeden z najwaniejszych instrumentw zagwarantowania pluralizmu,
tolerancji i otwartoci, wic wartoci, bez ktrych spoeczestwo demokratyczne nie moe
istnie. Zakada istnienie demokracji politycznej, tzn. swobodnego przedstawiania
wyborcom alternatyw programowych i personalnych, poszanowania pogldw
mniejszociowych i zapewnienie kademu odpowiedniego dostpu do wolnego rynku
pogldw i idei () z drugiej strony wolno wyraania opinii musi by rozpatrywana w
aspekcie indywidualnym (mikro) jako konieczny element godnoci i autonomii jednostki
(L. Garlicki, uwaga do art. 10 konwencji, [w:] Konwencja o ochronie praw czowieka i
podstawowych wolnoci, tom 1, Warszawa 2010).
Podmiotami wolnoci wypowiedzi na gruncie art. 10 konwencji s nie tylko osoby
fizyczne, lecz take osoby prawne i inne podmioty zbiorowe, o ile formuuj wypowiedzi
lub porednicz w ich formuowaniu. Ochron art. 10 objte s w szczeglnoci partie
polityczne i podmioty o podobnym charakterze (zob. wyrok ETPC z 24 lutego 1994 r., w
sprawie nr 15450/89 Casado Coca przeciwko Hiszpani, a take z 30 stycznia 1998 r., w
sprawie nr 133/1996 United Comunist Party of Turkey and przeciwko Turcji).
Te same argumenty przemawiaj za tym, aby uzna, e podmiotem wolnoci sowa,
wyraonej w art. 54 ust. 1 Konstytucji mog by zarwno jednostki (osoby fizyczne) jak i
podmioty zbiorowe, a wrd nich partie polityczne i komitety wyborcze, ktre skadaj si
przecie z osb fizycznych i w ich imieniu si wypowiadaj.
Wolno wyraania swoich pogldw i wolno rozpowszechniania informacji w
kontekcie praktykowania demokracji, w tym zwaszcza w okresie wyborw, ma znaczenie
przede wszystkim dla partii politycznych i tworzonych przez nie oraz przez koalicje partii
politycznych lub przez wyborcw komitetw wyborczych. A wolno pozyskiwania
informacji to przede wszystkim prawo obywateli jako wyborcw, ktrzy powinni jak
najwicej wiedzie o podmiotach biorcych udzia w wyborach i o kandydatach, jeli maj
wiadomie wybiera.
7.4. Wyraanie pogldw w sferze publicznej to m.in. uzewntrznianie ocen,
opinii i postulatw oraz prognoz i przypuszcze dotyczcych dziaalnoci wadz i
funkcjonariuszy publicznych czy partii politycznych, a take koncepcji rozwizywania
rnych problemw politycznych lub spoecznych. Naley zwrci uwag, e art. 54
ust. 1 Konstytucji stanowi o wyraaniu swoich pogldw, jednake przyjmuje si, e
cudze pogldy mona rozpowszechnia jako informacje (zob. P. Sarnecki, op. cit., s.
3).
Pogldy mona wyraa w rny sposb, nie tylko sownie (mwic lub piszc),
lecz take za pomoc obrazw, w tym rnego rodzaju plakatw, a nawet noszc
okrelony ubir lub odznaki.
Przez rozpowszechnianie informacji rozumie si zarwno udostpnianie
posiadanych informacji (danych) indywidualnie wytypowanym osobom trzecim, jak i ich
upowszechnianie, czyli podawanie do wiadomoci publicznej, w tym za porednictwem
rodkw spoecznego przekazu.
58
Wolno pozyskiwania informacji jest to wolno poszukiwania informacji na

wasn rk, z zastosowaniem wszelkich sposobw mieszczcych si w granicach ustaw.
Nie ulega wtpliwoci, e w obecnej dobie gwnymi rdami pozyskiwania informacji i
ich rozpowszechniania s rodki spoecznego przekazu, a najwaniejszymi media
elektroniczne.
W sferze prywatnej zarwno wolno pozyskiwania informacji, jak i
rozpowszechniania informacji doznaj licznych ogranicze wynikajcych z norm
chronicych rne wolnoci osobiste, w szczeglnoci prawo do prywatnoci. W sferze
publicznej granice wolnoci sowa w tej postaci s znacznie szersze.
Zaskarone przez wnioskodawc zakazy umieszczania w zwizku z wyborami
plakatw i hase o powierzchni przekraczajcej okrelony w ustawie limit oraz
rozpowszechniania odpatnie ogosze wyborczych w programach nadawcw radiowych i
telewizyjnych, nawet oceniane oddzielnie, niewtpliwie ograniczaj zarwno wolno
wyraania swoich pogldw i rozpowszechniania informacji (przez partie i komitety
wyborcze), jak i wolno pozyskiwania informacji (przez wyborcw). Kumulacja tych
zakazw potguje jeszcze ograniczenia. Niepozbawiony racji jest przy tym argument, e
tego rodzaju ograniczenia, zwaszcza dotyczce tzw. spotw wyborczych telewizyjnych,
radiowych, mog prowadzi do uzyskania przewagi nad opozycj parlamentarn i
pozaparlamentarn w mediach elektronicznych przez partie bdce przy wadzy, bo partie
rzdzce maj na co dzie wiele okazji, aby przedstawia w mediach, bezpatnie, swoje
dokonania i zamierzenia za porednictwem swych czonkw czy zwolennikw
reprezentujcych rne organy i agendy pastwowe.
Ograniczenia te nie wytrzymuj testu proporcjonalnoci na podstawie art. 31 ust. 3
Konstytucji. Przede wszystkim dlatego, e nie mona wskaza wartoci, spord
okrelonych w tym przepisie, ktrym mogoby zagraa korzystanie w czasie kampanii
wyborczej z wielkopowierzchniowych plakatw czy hase lub odpatne rozpowszechnianie
wyborczych audycji radiowych lub telewizyjnych. Z pewnoci zakaz ich stosowania nie
jest konieczny dla zapewnienia bezpieczestwa pastwa, ochrony rodowiska, zdrowia i
moralnoci publicznej ani wolnoci i praw innych osb.
Zdaniem Trybunau, ustanowienia tych zakazw nie uzasadniaj rwnie ani
oglna klauzula porzdku publicznego, ani uyte w uzasadnieniu projektu ustawy o
zmianie ustawy Kodeks wyborczy (zob. druk sejmowy nr 3813/VI kadencja)
argumenty, jakoby zakazy te miay suy poprawie jakoci prowadzonego dyskursu
politycznego oraz racjonalizowania sposobu wydatkowania rodkw przeznaczonych
na kampani wyborcz, pochodzcych w przypadku partii gwnie z dotacji
budetowych. Jeeli ratio legis tych ogranicze miaaby by zmiana sposobu
wykorzystania rodkw finansowych na kampani przez komitety wyborcze, to
ustawodawca powinien odpowiednio zmodyfikowa przepisy o finansowaniu kampanii,
a nie wymusza zmiany zachowa w tym zakresie za pomoc instrumentw
ograniczajcych wolno sowa.
Trybuna zwraca uwag, e wspomniane ograniczenia dotycz jednej z
fundamentalnych wolnoci osobistych i politycznych i jednoczenie zasady ustrojowej,
tote uznanie ich konstytucyjnoci wymagaoby istnienia mocnych przesanek, ktrych w
tej sprawie brakuje.
7.5. Wnioskodawca zarzuci ponadto regulacjom, ktrych dotycz pkt 8 i 9
sentencji, naruszenie zasady rwnoci wyraonej w art. 32 Konstytucji przez to, e
zaskarone zakazy ograniczaj wolno wyraania pogldw i rozpowszechniania
informacji przez kandydatw w wyborach i komitety wyborcze, a analogiczny zakaz nie
dotyczy adnej innej kategorii podmiotw charakteryzujcych si wspln cech istotn,
jak jest posiadanie interesu w publicznym przedstawianiu swoich ocen, opinii i
59
propozycji. Jako przykad takich podmiotw wnioskodawca podaje oferentw

komercyjnych produktw i usug, a take organizacje pozarzdowe i instytucje kultury.
Powoujc si na przykad kampanii w innych krajach, wnioskodawca twierdzi, e
moliwe jest umieszczanie w przestrzeni publicznej przez podmioty inne ni komitety
wyborcze billboardw, ktre w treci lub formie zawieraj aluzyjne nawizania do hase
czy programw poszczeglnych kandydatw i ugrupowa, w celu ich wsparcia albo
zdezawuowania.
Trybuna nie podzieli tych zarzutw. Podmioty wskazane przez wnioskodawc
jako potraktowane przez ustaw sprzecznie z zasad rwnoci nie maj bowiem wsplnej
cechy relewantnej w kontekcie prawa wyborczego, do ktrego nale zaskarone
regulacje prawne.
Z jednej strony s to bowiem podmioty biorce udzia w wyborach: komitety
wyborcze i kandydaci, a z drugiej podmioty nieuczestniczce w wyborach:
przedsibiorcy, organizacje pozarzdowe i bliej nieokrelone instytucje kultury.
Porwnaniu w celu oceny, czy nie zostaa naruszona zasada rwnego traktowania,
podlegaj tylko podmioty majce t sam cech istotn (relewantn), a wic w tym
przypadku rne komitety wyborcze i kandydaci uczestniczcy w wyborach, a ich
kwestionowane zakazy wykorzystywania w kampanii wyborczej billboardw i patnych
audycji telewizyjnych i radiowych dotycz w jednakowym stopniu. Trybuna pragnie
zauway, e zakazy te mogyby nawet oddziaywa w kierunku wyrwnywania szans
sabszych finansowo komitetw wyborczych i ich kandydatw, ktrych nie sta na
billboardy i patne audycje wyborcze w mediach elektronicznych.
Z tych wzgldw Trybuna uzna, e zaskarone przepisy s zgodne z art. 32
Konstytucji.
7.6. Poza wsplnym dla zakazu stosowania w kampanii wyborczej billboardw i
patnych audycji radiowych i telewizyjnych zarzutem naruszenia art. 54 ust. 1 Konstytucji,
wnioskodawca zarzuci caej ustawie zmieniajcej z 3 lutego 2011 r., wprowadzajcej
zakaz wykorzystywania spotw wyborczych, naruszenie art. 2 Konstytucji przez to, e
wprowadza istotn zmian regu prawa wyborczego pniej ni na 6 miesicy przed
zarzdzeniem wyborw, ma na celu wpywanie na ich wynik, narusza zasady swobodnej
rywalizacji si politycznych w pastwie demokratycznym, zasad pewnoci prawa,
ochrony ekspektatyw maksymalnie uksztatowanych i zasady poprawnej legislacji. W
uzasadnieniu tych zarzutw wnioskodawca podaje, e art. 119 2 k.w. w pierwotnym
brzmieniu (przed zmian wprowadzon zaskaron ustaw) ustanowi na czas kampanii
wyborczej roszczenie komitetw wyborczych majce przed jej rozpoczciem charakter
ekspektatywy maksymalnie uksztatowanej wobec publicznych nadawcw radiowych i
telewizyjnych o odpatne rozpowszechnianie, na jednakowych warunkach dla wszystkich
ogosze wyborczych. Zaledwie po upywie tygodnia od ogoszenia w Dzienniku Ustaw
tekstu ustawy przewidujcej tak ekspektatyw () w tym samym organie publikacyjnym
ogoszono () nowelizacj znoszc ow ekspektatyw, zapowiadajc, e ewentualne
zachowania zgodne z ekspektatyw bd karane grzywn.
Wnioskodawca zarzuca, e zaskarona nowelizacja zostaa uchwalona w okresie
vacatio legis kodeksu wyborczego, a z orzecznictwa Trybunau wynika, e jest to
dopuszczalne tylko, gdy jest uzasadnione szczeglnymi okolicznociami, ktre w tej
sprawie nie wystpuj. Wskazuje wreszcie na nadzwyczajny popiech, w jakim
przebiegay prace parlamentarne nad projektem tej ustawy, mimo e by to projekt poselski
i nie podlega trybowi ustawodawczemu przewidzianemu dla pilnych projektw
rzdowych.
Trybuna orzek, e zaskarona ustawa jest niezgodna z art. 2 Konstytucji zasad
demokratycznego pastwa prawnego z uwagi na naruszenie zasad rzetelnego procesu
60
ustawodawczego i zasady niewprowadzania istotnych zmian do prawa wyborczego w

okresie co najmniej 6 miesicy przed terminem zarzdzenia wyborw. Zaskarona ustawa
zmieniajca z 3 lutego 2011 r., zostaa uchwalona w czasie trwania vacatio legis kodeksu
wyborczego i opublikowana zaledwie po upywie tygodnia od dnia jego publikacji.
Trybuna Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, co do zasady, negatywnie ocenia
dokonywanie zmian przepisw w okresie vacatio legis, stwierdzajc, e: Nie jest z punktu
widzenia poprawnoci legislacyjnej oraz zasady ochrony zaufania do pastwa prawnego
waciw praktyka ustawodawcza, ktra prowadzi do zmiany przepisw w okresie ich
vacatio legis. Praktyka ta jest naduywana, nie sprzyja poczuciu pewnoci prawa i obnia
autorytet wadzy ustawodawczej. Vacatio legis jest bowiem z istoty swojej instytucj,
ktrej celem jest wykluczenie sytuacji zaskoczenia po stronie adresatw norm prawnych
oraz umoliwienie im dostosowania zachowa do nowej regulacji (). Trzeba jednak
mie na uwadze take i to, e odpowiednia vacatio legis to rwnie okres, w ktrym
prawodawca ma sposobno korygowania dostrzeonych ju po uchwaleniu aktu
normatywnego bdw, sprzecznoci wewntrznych, czy te rozwiza prowadzcych do
powstania sprzecznoci w systemie prawa, bd zapobieenia negatywnym skutkom
wejcia w ycie uchwalonych, a jeszcze nie obowizujcych regulacji. Nie mona wic
wykluczy, e w pewnych sytuacjach nowelizacja przepisw dopiero co przyjtych bdzie
uzasadniona szczeglnymi okolicznociami (wyrok z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03,
OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8).
Nie ulega wtpliwoci, e w przypadku ocenianej ustawy takich szczeglnych
okolicznoci, ktre uzasadniaaby zmiany kodeksu wyborczego w okresie vacatio legis nie
byo. Nie chodzi w niej bowiem o naprawienie bdu lub sprzecznoci z innymi
przepisami, zauwaonych ju po uchwaleniu ustawy nowelizowanej, lecz o wprowadzenie
nowych w prawie wyborczym ogranicze co do sposobu prowadzenia kampanii
wyborczej, zaprzeczajcych cakowicie regulacji w tym zakresie przyjtej w dopiero co
uchwalonym kodeksie wyborczym. Przy tym zmiany tej dokonano z naruszeniem
obowizkowej 6-miesicznej ciszy ustawodawczej. Wprawdzie to naruszenie byo
nieznaczne i samo przez si nie musiaoby prowadzi do orzeczenia o niekonstytucyjnoci,
lecz w poczeniu z innymi uchybieniami, dotyczcymi procesu ustawodawczego ustawy,
stanowi podstaw do takiego orzeczenia.
Trybuna uznaje przy tym, e zmiana wprowadzona do prawa wyborczego t
ustaw jest istotna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunau kwesti istotnoci zmiany w
przepisach prawa wyborczego naley ocenia w odniesieniu do konkretnej zmiany. Co
do zasady, istotn zmian w prawie wyborczym jest taka, ktra w wyrany sposb
wpywa na przebieg gosowania i jego wyniki i ktra w zwizku z tym wymaga
uprzedzenia adresatw normy prawnej o jej wprowadzeniu (zob. wyrok TK o sygn. K
3/09). W wyroku z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06) Trybuna uzna, e istotny
wpyw na ostateczny wynik wyborczy, z punktu widzenia ksztatu prawa wyborczego,
maj takie mierzalne czynniki jak: a) wielko okrgw wyborczych, b) wysoko
ewentualnych progw wyborczych w systemie proporcjonalnym, c) przyjty system
ustalania wynikw wyborw (przeliczania gosw na mandaty). Nie znaczy to jednak,
e wycznie zmiany prawa wyborczego we wskazanym zakresie mog by uznane za
istotne, lecz e tego rodzaju zmiany ze swej natury, jako dotyczce podstawowych
elementw prawa, s istotne, natomiast zmiany innych elementw podlegaj
kadorazowej ocenie.
Zdaniem Trybunau, naga zmiana wprowadzona zaskaron ustaw zakaz
wykorzystywania w kampanii wyborczej patnych audycji wyborczych, w sytuacji gdy
dotychczas byy one powszechnie wykorzystywane jako bardzo skuteczna (cho skrtowa
i uproszczona) forma przekazu treci programowych od komitetw wyborczych do
szerokich krgw wyborcw, moe oddziaywa na wynik wyborczy. W szczeglnoci
61
moe spowodowa obnienie wyniku wyborczego tych komitetw wyborczych, ktre maj
ograniczony dostp do mediw, w tym publicznych, z racji nieuczestniczenia przez
podmioty, ktre je utworzyy, w sprawowaniu wadzy, bd pozostawania w opozycji.
Trybuna negatywnie ocenia rwnie tryb pracy ustawodawczej nad zaskaron
ustaw, a mianowicie niezwyky popiech, nieznajdujcy uzasadnienia w jej materii.
Pierwsze czytanie poselskiego projektu ustawy (zob. druk sejmowy nr 3813) odbyo si 1
lutego 2011 r. i tego samego dnia podja i zakoczya prac nad nim komisja sejmowa.
Drugie czytanie odbyo si nastpnego dnia, a trzecie (gosowanie w Sejmie) 3 lutego. W
dniu 4 lutego ustaw rozpatrzy Senat, nie wnoszc do niej poprawek i tego samego dnia
podpisa j Prezydent, a 7 lutego (czyli w 6 dniu po pierwszym czytaniu) ustawa zostaa
opublikowana w Dzienniku Ustaw.
To nadzwyczajne tempo prac nad ustaw, ktra dotyka midzy innymi istotnej
wolnoci osobistej i politycznej, jak jest wolno sowa, nie znajduje usprawiedliwienia w
adnych szczeglnych okolicznociach sprawy. Uchwalenie ustawy w takim popiechu nie
sprzyja namysowi i refleksji, m. in. co do zgodnoci uchwalonego prawa z ustaw
zasadnicz. Czasu na ocen ustawy pod tym ktem nie mia te Prezydent, skoro podpisa
ustaw w tym samym dniu, w ktrym zostaa ostatecznie przyjta przez Senat.
W konkluzji Trybuna Konstytucyjny stwierdza, e podczas uchwalania
zaskaronej ustawy doszo do takich nieprawidowoci, ktre cznie prowadz do uznania
jej za niezgodn z zasad demokratycznego pastwa prawnego, wyraon w art. 2
Konstytucji.
Orzeczenie przez Trybuna Konstytucyjny, e ustawa z 3 lutego 2011 r., jako
ustawa zmieniajca, jest w caoci niezgodna z Konstytucj, oznacza, e nie zosta
skutecznie dokonany przez ustawodawc akt zmiany ustawy nowelizowanej, czyli kodeksu
wyborczego, tj. przepisy materialne zawarte w ustawie zmieniajcej nie stay si czci
kodeksu wyborczego.
8. Jednomandatowe okrgi wyborcze do Senatu.
8.1. W celu przeprowadzenia wyborw do Senatu kodeks wyborczy przewiduje
utworzenie 100 jednomandatowych okrgw wyborczych, ktrych granice nie mog
narusza granic okrgw wyborczych utworzonych dla wyborw do Sejmu. Podzia na
okrgi wyborcze w wyborach do Senatu ma by dokonywany wedug jednolitej normy
przedstawicielstwa, obliczonej przez podzielenie liczby mieszkacw kraju przez 100,
z uwzgldnieniem zasad szczegowych zawartych w art. 261 k.w. Granice i numery
poszczeglnych okrgw wyborczych, a take siedziby okrgowych komisji
wyborczych, okrela zacznik nr 2 do kodeksu wyborczego. W kadym okrgu
wyborczym komitet wyborczy moe zgosi tylko jednego kandydata na senatora.
Mandat senatorski przypadnie temu kandydatowi, ktry otrzyma najwicej oddanych
gosw wanych. W wypadku zarejestrowania tylko jednego kandydata uwaa si go za
wybranego, jeeli w gosowaniu otrzyma wicej ni poow wanie oddanych gosw.
Powysze uregulowania wprowadzajce jednomandatowe okrgi wyborcze w
wyborach do Senatu zostay zamieszczone w art. 260, art. 261, art. 264 1, art. 268, art.
269, art. 272 3, art. 273 1 i 4 oraz art. 274 k.w. Wnioskodawca kwestionuje zarwno
tre tych przepisw, jak i procedur ich uchwalenia. Formuuje w tym zakresie trzy
zarzuty konstytucyjne.
Po pierwsze, kwestionuje prawidowo procedury ustawodawczej, w ramach
ktrej przepisy te zostay wprowadzone do kodeksu wyborczego, podnoszc zarzut
naruszenia art. 121 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, poprawki Senatu, ktre
zdeterminoway ostateczn tre tych przepisw, wykraczay poza zakres poprawek, ktre
izba ta moe zgasza wobec ustawy przekazanej jej do rozpatrzenia. Po drugie,
62
wnioskodawca podnosi, e okrgi wyborcze w wyborach do Senatu zostay utworzone z

naruszeniem zasady rwnoci wyborw w jej aspekcie materialnym, gdy
zakwestionowane przepisy nie zachowuj jednolitej proporcji midzy liczb mieszkacw
okrgu wyborczego a liczb wybieranych w nim senatorw. Zasad rwnoci wyborw w
jej aspekcie materialnym w wyborach do Senatu wnioskodawca wywodzi z art. 62 ust. 1 w
zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, formuuje on zarzut niezgodnoci
przepisw dotyczcych jednomandatowych okrgw wyborczych z art. 2 Konstytucji i
wynikajcym z niego nakazem zachowania podstawowych standardw demokratycznego
pastwa prawnego w powoywaniu przedstawicieli narodu do sprawowania wadzy
publicznej (s. 12 wniosku).
Ponadto wnioskodawca kwestionuje konstytucyjno art. 10 pkt 3 p.w.k.w. w
zakresie, w jakim stanowi o utracie mocy obowizujcej przepisw rozdziau 25, art. 195
ust. 1, rozdziau 29, art. 205 ust. 3, art. 206 ust. 1 i art. 207 ordynacji wyborczej wraz z
zacznikiem nr 2 do tej ustawy. Jako wzorce kontroli art. 10 pkt 3 p.w.k.w. wnioskodawca
wskazuje art. 100 ust. 3 Konstytucji w zwizku z art. 2, art. 4 ust. 2 i art. 62 ust. 1
Konstytucji. Zarzut ten ma charakter warunkowy, na co wskazuje nastpujcy fragment
wniosku: Przy zaoeniu, e [] unormowanie stanowice o wyborach senatorw w 100
jednomandatowych okrgach wyborczych jest niezgodne z Konstytucj, ustawodawca
naruszy take Konstytucj przez to, e ustanawiajc nowe, niekonstytucyjne przepisy,
chce, aby przepisy dotychczasowe utraciy moc, naraajc tym samym system prawa na
luk w zakresie objtym nakazem ustanowienia ustawowej regulacji wyborw do Senatu,
zawartym w art. 100 ust. 3 Konstytucji. Luka powstaaby w przypadku niewejcia w ycie
Kodeksu w tym zakresie z powodu jego niekonstytucyjnoci (s. 37 wniosku). Zdaniem
wnioskodawcy, orzeczenie niekonstytucyjnoci art. 10 pkt 3 p.w.k.w. w zakresie, w jakim
stanowi o utracie mocy obowizujcej dotychczasowych przepisw ordynacji wyborczej
dotyczcych wyborw senatorw spowoduje, e przepisy te pozostan w mocy i bd
mogy znale zastosowanie w miejsce derogowanych w wyniku wyroku Trybunau
Konstytucyjnego przepisw kodeksu wyborczego.
8.2. Badanie konstytucyjnoci przepisw wprowadzajcych jednomandatowe
okrgi wyborcze do Senatu naley rozpocz od zarzutw dotyczcych wadliwoci
procedury ich uchwalenia z uwagi na przekroczenie przez Senat zakresu dopuszczalnych
poprawek (art. 121 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem wnioskodawcy, wprowadzenie do
kodeksu wyborczego jednomandatowych okrgw wyborczych stanowi istotn zmian
prawa wyborczego o charakterze ustrojowym []. Jako taka powinna by w pastwie
demokratycznym poprzedzona wszechstronn debat i nie moe by zainicjowana w trybie
poprawki zgoszonej w ostatniej fazie prac ustawodawczych w parlamencie (s. 33
wniosku). Wnioskodawca podnosi rwnie, e intencj autorw kodeksu wyborczego nie
byo dokonywanie jakichkolwiek zmian systemu wyborczego do Senatu, w tym rwnie
zastpienie wielomandatowych okrgw wyborczych okrgami jednomandatowymi.
Jako przedmiot kontroli w ramach tego zarzutu wnioskodawca wskaza cay
rozdzia 2 w dziale IV zatytuowany Okrgi wyborcze obejmujcy dwa przepisy (art.
260 i art. 261 k.w.), art. 264 1 k.w. dopuszczajcy moliwo zgoszenia tylko jednego
kandydata na senatora w okrgu wyborczym, cay rozdzia 6 w dziale IV zatytuowany
Sposb gosowania i warunki wanoci gosu obejmujcy dwa przepisy (art. 268 i art.
269 k.w.), art. 272 3 k.w. okrelajcy zasady sporzdzania protokou wynikw
gosowania i wynikw wyborw w okrgu wyborczym, art. 273 1 i 4 k.w. okrelajcy
sposb ustalania wyniku wyboru senatora w okrgu wyborczym oraz art. 274 k.w.
dotyczcy ogoszenia wyniku wyborw w okrgu przez okrgow komisj wyborcz.
Wymienione wyej przepisy o jednomandatowych okrgach wyborczych w
wyborach do Senatu zostay uksztatowane w wyniku stosownych poprawek zgoszonych
63
przez Senat w uchwale z 17 grudnia 2010 r. (zob. druk sejmowy nr 3730/VI kadencja),
ktre nie zostay odrzucone przez Sejm. Poprawka nr 183 zdeterminowaa tre obecnych
art. 260 i art. 261 k.w., poprawka nr 184 art. 264 1 k.w., poprawki nr 187 i nr 188 art.
268 k.w., poprawki nr 189 i nr 190 art. 269 k.w., poprawka nr 195 art. 272 3 k.w.,
poprawki nr 196 i nr 197 art. 273 1 i 4 k.w. Ostatni kwestionowany przepis, tj. art. 274
k.w., zosta przyjty w brzmieniu uchwalonym w trzecim czytaniu sejmowym, gdy
poprawka nr 198, w ktrej Senat proponowa jego skrelenie, zostaa odrzucona przez
Sejm (zob. gosowanie nr 189 podczas 82 posiedzenia Sejmu VI kadencji 5 stycznia 2011
r.). Trybuna uzna, e wszystkie zakwestionowane w ramach rozpatrywanego zarzutu
przepisy, ktrych dotyczyy poprawki Senatu, mog by przedmiotem kontroli z punktu
widzenia art. 121 ust. 2 Konstytucji.
Ponadto wnioskodawca zakwestionowa konstytucyjno zacznika nr 2 do k.w.,
zawierajcego wykaz 100 jednomandatowych okrgw wyborczych w wyborach do
Senatu ze wskazaniem ich granic i numerw. Tre tego zacznika zostaa uksztatowana
poprawk Senatu nr 312 zawart we wspomnianej wyej uchwale z 17 grudnia 2010 r.
Trybuna Konstytucyjny przyjmuje w swoim orzecznictwie, e zacznik do aktu
prawnego moe by przedmiotem kontroli, jeeli ma charakter normatywny, a nie jedynie
techniczny (por. np. wyroki: z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz.
47; z 14 grudnia 1999 r., sygn. K 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162; z 19 lutego 2002 r.,
sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3; z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU
nr 1/A/2007, poz. 3; z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48; z 23
listopada 2009 r., sygn. P 61/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 150). Zacznik nr 2, ktry
stanowi integraln cz kodeksu wyborczego, spenia kryterium normatywnoci
umoliwiajce objcie go kontrol Trybunau Konstytucyjnego. Okrela on bowiem na
potrzeby przyszych wyborw do Senatu granice i numery okrgw wyborczych, a tym
samym zawiera w swej treci nowo normatywn, wykraczajc poza kwestie stricte
techniczne. Z tego wzgldu Trybuna uzna, e zacznik nr 2 do k.w. moe stanowi
przedmiot kontroli w niniejszej sprawie.
8.3. Rozpatrzenie zgoszonych przez wnioskodawc zarzutw o charakterze
proceduralnym wymaga analizy caego postpowania ustawodawczego, w ramach ktrego
w kodeksie wyborczym znalazy si zapisy dotyczce jednomandatowych okrgw
wyborczych w wyborach do Senatu.
Poselski projekt ustawy Kodeks wyborczy, ktry wpyn do Marszaka Sejmu 24
czerwca 2008 r. (zob. druk sejmowy nr 1568/VI kadencja), problematyk okrgw
wyborczych w wyborach do Senatu regulowa w rozdziale 30 dziau IV (art. 231, art. 232).
Ju na wstpie naley zauway, e projekt ustawy w tej czci powtarza rozwizania
zawarte w ordynacji wyborczej. Tak jak wczeniej, do Senatu miao by wybieranych 100
senatorw wedug zasady wikszoci zwykej, przy czym w kadym okrgu wyborczym
wybierani byliby senatorzy w liczbie od 2 do 4. Okrg wyborczy mia obejmowa obszar
wojewdztwa lub jego cz. Liczba mandatw senatorskich obsadzanych w
poszczeglnych wojewdztwach nie zmienia si w stosunku do liczby okrelonej w art.
192 ust. 2 ordynacji wyborczej. Jeeli wojewdztwo nie byo jednym okrgiem
wyborczym, to liczb senatorw wybieranych w okrgu wyborczym ustalano,
uwzgldniajc tak samo jak w ordynacji wyborczej jednolit wojewdzk norm
przedstawicielstwa, obliczan przez podzielenie liczby mieszkacw wojewdztwa przez
liczb senatorw wybieranych w danym wojewdztwie. Liczb senatorw wybieranych w
poszczeglnych okrgach wyborczych, ich numery i granice, a take siedziby okrgowych
komisji wyborczych okrela zacznik nr 2 do projektu ustawy.
Pierwsze czytanie projektu ustawy odbyo si na posiedzeniu Sejmu 19 marca 2009
r., po czym projekt skierowano do Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektrych
64
projektw ustaw z zakresu prawa wyborczego. Projekt by rozpatrywany na 27

posiedzeniach Komisji Nadzwyczajnej, z ktrych pierwsze odbyo si 2 kwietnia 2009 r., a
ostatnie 15 listopada 2010 r. Propozycja wprowadzenia do projektu ustawy omiu
poprawek pozwalajcych na przeprowadzenie wyborw do Senatu w 100
jednomandatowych okrgach wyborczych zostaa zgoszona przez czonka Komisji
Nadzwyczajnej posa Marka Wjcika na jej 17 posiedzeniu 20 maja 2010 r. (zob. Biuletyn
nr 3778/VI). Zgoszone poprawki zostay w czasie tego posiedzenia rozdane czonkom
komisji w wersji pisemnej. Nastpnie postanowiono o skierowaniu ich na posiedzenie
zespou roboczego, za wnioskodawca zosta dodatkowo zobowizany do przygotowania i
przedstawienia projektu zacznika okrelajcego granice okrgw wyborczych. Do tej
problematyki powrcono na dwch kolejnych posiedzeniach Komisji Nadzwyczajnej 24
czerwca 2010 r. (zob. Biuletyn nr 3893/VI) i 8 lipca 2010 r. (zob. Biuletyn nr 3973/VI). W
czasie tych posiedze aden z czonkw komisji nie podwaa zasadnoci wprowadzenia
jednomandatowych okrgw wyborczych, za prowadzona dyskusja dotyczya gwnie
kwestii redakcyjnych. W czasie 27 posiedzenia komisji 15 listopada 2010 r. (zob. Biuletyn
nr 4352/VI) zostao jednogonie przyjte przez czonkw komisji sprawozdanie o
projekcie ustawy Kodeks wyborczy (zob. druk nr 3578/VI), w ktrym znalazy si
przepisy dotyczce jednomandatowych okrgw wyborczych do Senatu oraz zacznik
zawierajcy wykaz tych okrgw.
Drugie czytanie projektu ustawy Kodeks wyborczy odbyo si na posiedzeniu
Sejmu 1 grudnia 2010 r. Pose Witold Gintowt-Dziewatowski przedstawi wwczas
sprawozdanie rekomendujce projekt, stwierdzajc, m.in. Wprowadzilimy okrgi
jednomandatowe w wyborach do Senatu. Od tej pory, jak proponuje Komisja
Nadzwyczajna, ilo okrgw w Rzeczypospolitej w wyborach do Senatu ma wynosi 100
i w kadym z okrgw ma by wybierany jeden kandydat spord zgoszonych przez
komitety wyborcze (Sprawozdanie Stenograficzne z 79 posiedzenia Sejmu, 1 grudnia
2010 r., s. 26). W czasie debaty parlamentarnej poparcie dla rozwizania przewidujcego
jednomandatowe okrgi wyborcze zadeklarowa przedstawiciel klubu PO (s. 29), za
przedstawiciele klubu PiS (s. 31) i klubu SLD (s. 33) zapowiedzieli poprawki
przywracajce okrgi wielomandatowe. Problem jednomandatowych okrgw wyborczych
kilkakrotnie pojawia si rwnie w kolejnych wystpieniach posw w czasie tego
posiedzenia.
Po drugim czytaniu projekt skierowano do Komisji Nadzwyczajnej, ktra w
dodatkowym sprawozdaniu wniosa o odrzucenie przez Sejm poprawek dotyczcych
przywrcenia okrgw wielomandatowych (zob. druk nr 3578-A). W czasie trzeciego
czytania, ktre odbyo si na posiedzeniu Sejmu 3 grudnia 2010 r., wbrew wnioskowi
Komisji Nadzwyczajnej, przyjto poprawki dotyczce utworzenia wielomandatowych
okrgw wyborczych w wyborach do Senatu. W ten sposb powrcono do rozwiza,
ktre pierwotnie znajdoway si w projekcie ustawy.
W takim ksztacie kodeks wyborczy zosta przekazany do Senatu; skierowano go
do Komisji Ustawodawczej, Komisji Praw Czowieka, Praworzdnoci i Petycji oraz
Komisji Samorzdu Terytorialnego i Administracji Pastwowej. Ta ostatnia komisja
rozpatrzya ustaw na posiedzeniu 8 grudnia 2010 r. i w swoim sprawozdaniu (zob. druk
senacki nr 1052A) zarekomendowaa Senatowi przyjcie uchway wprowadzajcej do
ustawy poprawki nr 8-13 przywracajce jednomandatowe okrgi wyborcze do Senatu oraz
poprawk nr 18 zawierajc zacznik nr 2 z wykazem 100 okrgw wyborczych.
Komisja Ustawodawcza oraz Komisja Praw Czowieka, Praworzdnoci i Petycji po
rozpatrzeniu ustawy na wsplnie odbytych posiedzeniach 13 i 14 grudnia 2010 r. w swoim
sprawozdaniu (zob. druk senacki nr 1052B) rwnie zaproponoway powrt do rozwiza
przewidujcych jednomandatowe okrgi wyborcze w wyborach do Senatu (zob. poprawki
nr 190-205 i nr 297 w sprawozdaniu tych komisji).
65
Na posiedzeniu Senatu 15 grudnia 2010 r. zostay przedstawione oba wspomniane

wyej sprawozdania komisji. Poniewa w toku debaty w Senacie zgoszono poprawki do
ustawy Kodeks wyborczy, przekazano je do Komisji Ustawodawczej, Komisji Praw
Czowieka, Praworzdnoci i Petycji oraz Komisji Samorzdu Terytorialnego i
Administracji Pastwowej celem ustosunkowania si do nich i przygotowania wsplnego
sprawozdania. Na wsplnych posiedzeniach odbytych 15 i 16 grudnia 2010 r. komisje
rozpatrzyy zgoszone poprawki i przyjy wsplne sprawozdanie (zob. druk senacki nr
1052Z) rekomendujce m.in. wprowadzenie jednomandatowych okrgw wyborczych w
wyborach do Senatu.
W gosowaniu, ktre odbyo si 17 grudnia 2010 r., Senat przyj uchwa
zawierajc m.in. poprawki przywracajce okrgi jednomandatowe. Uchwaa ta 22 grudnia
2010 r. zostaa przekazana do Sejmu (zob. druk sejmowy nr 3730/VI kadencji); zostaa
skierowana do Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektrych projektw ustaw z
zakresu prawa wyborczego. W sporzdzonym sprawozdaniu (zob. druk nr 3742) Komisja
Nadzwyczajna wniosa o nieodrzucenie przez Sejm senackich poprawek dotyczcych
jednomandatowych okrgw wyborczych w wyborach do Senatu. Na posiedzeniu Sejmu 5
stycznia 2011 r. poprawki te nie zostay odrzucone, w rezultacie czego w kodeksie
wyborczym znalazy si obecnie kwestionowane przepisy.
8.4. Problem dopuszczalnego zakresu poprawek Senatu do ustawy uchwalonej
przez Sejm wielokrotnie by analizowany w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego
zarwno pod rzdami poprzednich przepisw konstytucyjnych (zob. m.in. orzeczenia z 23
listopada 1993 r., sygn. K 5/93, OTK ZU w 1993 r., poz. 39 i z 22 wrzenia 1997 r., sygn.
K 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35), jak i po wejciu w ycie Konstytucji z 1997 r.
(zob. m.in. wyrok o sygn. K 3/98, wyroki z: 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98, OTK ZU nr
2/1999, poz. 23; 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41; 19
czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43; 24 czerwca 2002 r., sygn.
K 14/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 45; 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr
3/A/2003, poz. 21; 22 maja 2007 r., sygn. K 42/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 49; 21
grudnia 2005 r., sygn. K 45/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 140; 19 wrzenia 2008 r.,
sygn. K 5/07, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 124; z 4 listopada 2009 r., sygn. Kp 1/08, OTK
ZU nr 10/A/2009, poz. 145).
W dotychczasowym orzecznictwie Trybuna wskazywa na konieczno
rozrnienia dwch odrbnych instytucji, jakimi s inicjatywa ustawodawcza Senatu (art.
118 ust. 1 Konstytucji) oraz poprawka Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm (art. 121
ust. 2 Konstytucji). Poprawka jest propozycj wtrn w stosunku do inicjatywy
ustawodawczej, za prawo przedkadania poprawek nie moe przeksztaca si w surogat
prawa inicjatywy ustawodawczej (zob. wyrok TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98).
Inicjatywa ustawodawcza jest samodzieln propozycj legislacyjn uruchamiajc
postpowanie ustawodawcze w penym wymiarze, w tym rwnie procedur trzech czyta
w Sejmie. Poprawka Senatu wnoszona jest w trakcie prac nad ustaw ju uchwalon, a
zatem z istoty swej nie moe zosta rozpatrzona w pierwszej fazie postpowania
ustawodawczego, na ktr skadaj si trzy czytania w Sejmie. Przedmiotowe ramy
inicjatywy ustawodawczej zale wycznie od jej autora, za poprawka musi mieci si
w granicach materii ustawy, do ktrej zostaa zgoszona.
Ograniczony zakres poprawek, ktre Senat moe zgasza w trybie art. 121 ust. 2
Konstytucji, uzasadniony jest zarwno daleko posunitym stopniem zaawansowania prac
parlamentarnych nad ustaw, jak i przyjtym przez ustrojodawc modelem uomnej
dwuizbowoci polskiego parlamentu.
Trybuna wielokrotnie podkrela, e im bardziej zaawansowany jest proces
ustawodawczy, tym mniejsze s moliwoci modyfikowania jego przedmiotu. Poprawki
66
zgaszane w postpowaniu zmierzajcym do uchwalenia ustawy na podstawie art. 119 ust.

2 Konstytucji mog w znacznym stopniu zmienia rozwizania pierwotnie przyjte w
projekcie tej ustawy. Mog one by zgaszane do koca drugiego czytania i do tego czasu
wnioskodawca moe wycofa projekt ustawy, jeeli uzna, e zgoszone poprawki naday
mu ksztat odbiegajcy od tego, ktry by objty jego zamiarem. Poprawki Senatu
zgaszane w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji maj miejsce na kolejnym etapie
postpowania ustawodawczego, poprzedzonym uchwaleniem ustawy przez Sejm. Nie s to
zatem poprawki do projektu ustawy, lecz do tekstu ju przyjtego. Moliwoci debaty
parlamentarnej nad poprawkami zgoszonymi w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji s
ograniczone. Po pierwsze, Sejm moe jedynie odrzuci lub nieodrzuci uchway Senatu
zawierajcej poprawki, ale nie ma moliwoci modyfikacji zgoszonych w ramach
poprawek propozycji. Po drugie, na tym etapie procesu ustawodawczego nie mog by ju
zgaszane poprawki przez inne podmioty do tego uprawnione, zatem nie ma moliwoci
rozwaenia rozwiza alternatywnych wobec tych zaproponowanych w poprawkach
senackich. Po trzecie, wnioskodawca nie moe ju wycofa ustawy, niezalenie od tego,
jak bardzo zgoszone przez Senat poprawki odbiegaj od jego pierwotnego zamysu.
Ograniczone moliwoci zgaszania poprawek senackich do ustawy uchwalonej
przez Sejm wynikaj rwnie z nierwnorzdnej pozycji obu izb parlamentarnych w
procesie ustawodawczym. To Sejm uchwala ustawy i ostatecznie decyduje o ich ksztacie.
Senat jedynie zajmuje stanowisko wobec ustawy przekazanej mu przez Marszaka Sejmu
do rozpatrzenia. Moe on przyj ustaw bez zmian, uchwali do niej poprawki albo
uchwali odrzucenie jej w caoci. Jeeli Senat w cigu 30 dni od dnia przekazania ustawy
nie podejmie stosownej uchway, ustaw uznaje si za uchwalon w brzmieniu przyjtym
przez Sejm. Uchwaa Senatu zawierajca poprawki lub propozycj odrzucenia ustawy
podlega jeszcze rozpatrzeniu przez Sejm, ktry ostatecznie decyduje o jej odrzuceniu lub
nieodrzuceniu. Senat nie ma zatem moliwoci wprowadzenia poprawek do ustawy
uchwalonej przez Sejm, jeeli poprawki te spotkaj si z dezaprobat Sejmu i zostan
odrzucone bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy ustawowej
liczby posw. Dopiero jeli Sejmowi nie uda si odrzuci poprawki Senatu, staje si ona
czci ustawy.
Ograniczony charakter poprawek zgaszanych przez Senat do ustawy uchwalonej
przez Sejm wyraa si zarwno w ich gbokoci, jak i szerokoci. Gboko
poprawki dotyczy materii zawartej w uchwalonej ju ustawie, za szeroko poprawek
pozwala okreli granice przedmiotowe regulowanej materii. Nie jest moliwe
abstrakcyjne okrelenie dopuszczalnej granicy gbokoci i szerokoci poprawek
senackich. Ograniczenia te powinny by kadorazowo rozpatrywane na tle materii, ktrej
dotycz. Niemniej jednak za niedopuszczalne naley uzna poprawki Senatu wykraczajce
poza materi ustawy przekazanej mu do rozpatrzenia. Przez pojcie ustawy naley przy
tym rozumie zarwno ustaw gwn, jak i nowelizacj tej ustawy. Rozrnienie tych
dwch rodzajw ustaw ma istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu dopuszczalnych
poprawek senackich. W orzeczeniu z 23 listopada 1993 r., sygn. K 5/93, w ktrym
Trybuna po raz pierwszy rozwaa to rozrnienie, stwierdzi, e problemu z ustaleniem
zakresu poprawek nie ma, gdy do Senatu trafia nowa ustawa, ktra po raz pierwszy
reguluje jakie zagadnienie bd gdy jest to kolejna ustawa w danej materii, uchylajca w
caoci dotychczasow ustaw i zawierajca nowe uregulowanie tej samej materii. W
takim wypadku merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony.
Dotyczy one mog wszystkich przepisw tej ustawy, rwnie mog zawiera zupenie
odmienne uregulowania od przyjtych przez Sejm. Problem powstaje natomiast wwczas,
gdy ustawa dokonuje jedynie nowelizacji obowizujcej ustawy, w szczeglnoci za
wtedy, gdy zakres tej nowelizacji jest niewielki. W takim wypadku niezbdne jest, by
Senat ogranicza si do wnoszenia poprawek tylko do ustawy nowelizujcej, tj. do tekstu,
67
ktry zosta mu przekazany do rozpatrzenia. Do problemu poprawek zgaszanych do

ustawy, ktra po raz pierwszy reguluje dan materi Trybuna powrci w orzeczeniu z 22
wrzenia 1997 r., sygn. K 25/97, modyfikujc swoje poprzednie stanowisko w sprawie
praktycznie nieograniczonego charakteru takich poprawek. Stwierdzi wwczas, e W
trybie zgaszania poprawek do ustawy uchwalonej przez Sejm, ktra jest ustaw now w
powyszym znaczeniu, Senat nie jest uprawniony do zastpowania treci tej ustawy treci
zupenie inn, jeli chodzi o tematyk i przedmiot regulacji, gdy oznaczaoby to obejcie
przepisw o inicjatywie ustawodawczej Senatu () oraz o trybie czyta projektu ustawy w
Sejmie.
W wyroku z 22 wrzenia 1997 r., sygn. K 25/97, Trybuna zawar rwnie istotne
rozwaania dotyczce charakteru poprawek, ktre mog by zgaszane przez Senat do
ustawy uchwalonej przez Sejm. Stwierdzi, e jeeli Senat proponuje alternatywne
(niekiedy wrcz przeciwstawne) w stosunku do przyjtych przez Sejm metody i
instrumenty regulacji danej materii, to nie mona mwi, e takie poprawki nie dotycz
spraw, ktre nie byy rozpatrzone przez Sejm. Pogld ten Trybuna rozwin w kolejnym
orzeczeniu wydanym ju pod rzdami Konstytucji z 1997 r. dotyczcym noweli do
ustawy warszawskiej (zob. wyrok z 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98). Stwierdzi
wwczas, e Nie ma przeszkd, by poprawki prowadziy do cakowitej zmiany treci
rozwiza zawartych w ustawie, np. przez zaproponowanie rozwiza alternatywnych czy
przeciwstawnych, zakadajc wszake, e w ustawie dana kwestia zostaa ju uregulowana,
a Senat proponuje nadanie tej regulacji zmienionej treci. Oznacza to, e poprawki Senatu
nie wykraczaj poza zakres materii, ktre Sejm uczyni przedmiotem ustawy. Nie mona
jednake wykluczy moliwoci pewnego wyjcia poza zakres ustawy, zwaszcza gdy
chodzi o jej udoskonalenie czy modyfikacj w granicach zasadniczo wyznaczonych celem
i przedmiotem ustawy (). Jeeli jednak owo wyjcie przybierze rozmiar znaczcy, a
poprawki proponowa bd wprowadzenie do ustawy treci, ktre nie cz si
bezporednio z celem i przedmiotem ustawy, to uzna trzeba, e poprawki te wykraczaj
poza zakres ustawy i nabieraj charakter samoistnych przedoe legislacyjnych. Senat jest
uprawniony do wysuwania takich przedoe, ale moe to zrobi tylko w formie
inicjatywy ustawodawczej, a nie moe tego zrobi w formie poprawki. W kolejnym
wyroku z 24 czerwca 2002 r., sygn. K 14/02, Trybuna powrci do pogldu o wikszej
swobodzie Senatu zgaszania poprawek do ustawy gwnej ni do nowelizacji tej
ustawy. Stwierdzi wwczas, e w przypadku, gdy do Senatu trafia ustawa, ktra po raz
pierwszy reguluje jakie zagadnienie bd gdy jest to ustawa uchylajca w caoci
dotychczasow ustaw i zawierajca nowe uregulowanie tej materii, Senat ma znaczn
swobod modyfikowania w drodze poprawek ustawy uchwalonej przez Sejm. Poprawki
dotyczy mog wszystkich przepisw ustawy i zawiera uregulowania odmienne od
przyjtych przez Sejm. Podobne stanowisko Trybuna zaj w dwch kolejnych
wyrokach: z 20 lipca 2006 r., sygn. K 40/05 (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 82), oraz z 19
wrzenia 2008 r., sygn. K 5/07, stwierdzajc: poprawki senackie w granicach materii
objtej ustaw mog przewidywa rozwizania alternatywne (przeciwstawne w stosunku
do treci przyjtej przez Sejm). Z tym, e owa alternatywno (przeciwstawno) materii
zawartej w poprawce Senatu odnosi si musi wycznie do tekstu ustawy, ktry zosta
przekazany Senatowi.
Rozwijajc t lini orzecznicz, naley stwierdzi, e poprawki Senatu zgaszane
do ustawy, ktra uchyla w caoci dotychczasow ustaw i reguluje dan materi na nowo,
mog zawiera rozwizania alternatywne wobec tych przyjtych w ustawie przekazanej
Senatowi do rozpatrzenia. Alternatywno ta oznacza moliwo wyboru innych
rozwiza dotyczcych danej materii anieli te, ktre zostay przyjte przez Sejm w
uchwalonej ustawie. Wachlarz rozwiza alternatywnych ograniczony jest zakresem
materii ustawowej, do ktrej poprawki te si odnosz. Rozwizania proponowane przez
68
Senat w ramach poprawki do ustawy mog by rwnie tosame z tymi, ktre wczeniej
byy rozwaane przez Sejm, a nastpnie zostay odrzucone w trzecim czytaniu z uwagi na
wybr rozwizania alternatywnego. Jeeli wszystkie te rozwizania dotyczyy tego samego
zagadnienia, to naley uzna, e miay one charakter alternatywny. To, e Sejm w trakcie
trzeciego czytania wybra jedno z tych rozwiza, nie oznacza, e Senat nie moe
pozostaych rozwiza uczyni przedmiotem poprawki zgoszonej w trybie art. 121 ust. 2
Konstytucji. Jeeli bowiem Senat moe zaproponowa wobec materii uregulowanej w
ustawie rozwizanie alternatywne, ktre nie byo rozwaane przez Sejm w procedurze
trzech czyta, to tym bardziej moe zaproponowa rozwizanie alternatywne, ktre byo
przez Sejm rozwaane i zostao odrzucone. Sejm, rozpatrujc poprawk Senatu, ma
wwczas ponownie moliwo rozwaenia obu rozwiza alternatywnych (tego zawartego
w uchwalonej ustawie oraz tego zawartego w poprawce Senatu), a take moliwo
wyboru jednego z nich. Poprawka Senatu nie wykracza poza zakres materii uregulowanej
w ustawie tylko dlatego, e wzgldem rozwiza przyjtych w ustawie ma charakter
alternatywny. Nie ma przy tym znaczenia, jak bardzo rozwizanie alternatywne objte
poprawk Senatu odbiega od przyjtego w ustawie uchwalonej przez Sejm.
Alternatywno z istoty swej dotyczy bowiem rozwiza, ktre wzajemnie si wykluczaj
czy zmierzaj w zupenie odmiennych kierunkach. Fakt niemonoci ich rwnoczesnej
realizacji przesdza o koniecznoci wyboru jednego z nich.
8.5. Poprawki Senatu wprowadzajce jednomandatowe okrgi wyborcze zostay
zgoszone do kodeksu wyborczego, czyli ustawy uchylajcej w caoci dotychczas
obowizujce przepisy prawa wyborczego i zawierajcej nowe uregulowanie tej wanie
materii. Z przywoanego wyej orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego wynika, e Senat
ma wiksz swobod, gdy zgasza poprawki do nowej ustawy, a mniejsz, gdy poprawki
dotycz nowelizacji ustawy ju istniejcej. Nowelizacja ma bowiem z istoty ograniczony
charakter, a jej celem jest zmiana cile okrelonych przepisw nowelizowanej ustawy.
Tymczasem kodeks wyborczy zosta uchwalony przez Sejm jako ustawa kompleksowo
regulujca problematyk wyborw do Sejmu i Senatu, wyborw na urzd Prezydenta,
wyborw do Parlamentu Europejskiego i wyborw samorzdowych. Z uwagi na szeroki
zakres regulowanej w tej ustawie materii, Senat mia wiksze moliwoci zgoszenia
poprawek, gdy mogy one dotyczy kadej instytucji uregulowanej w kodeksie
wyborczym. Problematyka okrgw wyborczych i sytemu wyboru do Senatu bya
uregulowana w ustawie przekazanej Senatowi do rozpatrzenia, std mg on uczyni j
przedmiotem zgoszonych poprawek. Poprawki Senatu mieciy si zatem w zakresie
materii ustawowo uregulowanej, a zatem dopuszczalna szeroko tych poprawek zostaa
zachowana.
Poprawki Senatu polegay na zaproponowaniu rozwizania alternatywnego do tego,
ktre zostao przyjte przez Sejm w trzecim czytaniu. Sejm opowiedzia si bowiem za
wprowadzeniem wielomandatowych okrgw wyborczych do Senatu konstruowanych w
sposb tosamy z uregulowaniem w ordynacji wyborczej. Senat z kolei zaproponowa
zastpienie wielomandatowych okrgw wyborczych okrgami jednomandatowymi. Byy
to wic poprawki o charakterze alternatywnym dotyczce materii uregulowanej w ustawie
przedoonej Senatowi do rozpatrzenia. Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunau
Konstytucyjnego wynika, e Senat moe zgasza poprawki alternatywne wobec rozwiza
przyjtych w ustawie uchwalonej przez Sejm. To, e rozwizanie polegajce na
wprowadzeniu jednomandatowych okrgw wyborczych zostao odrzucone przez Sejm w
czasie trzeciego czytania, nie wyklucza moliwoci uczynienia go przedmiotem poprawki
zgoszonej przez drug izb parlamentu.
Poprawki Senatu dotyczce jednomandatowych okrgw wyborczych w zasadzie
powtarzay tre przepisw zaproponowanych przez Komisj Nadzwyczajn w
69
sprawozdaniu po pierwszym czytaniu, ktre byy przedmiotem prac Sejmu a do momentu

ich odrzucenia w trzecim czytaniu. Komisja Nadzwyczajna i Senat proponoway
identyczn tre rozwiza, ktre ostatecznie znalazy si w art. 260, art. 261 1 pkt 2, 3
i 4, art. 264 1 oraz art. 273 1 k.w. Rnice w treci rozwiza proponowanych przez
Komisj Nadzwyczajn i Senat, ktre pniej znalazy si w art. 268 1, art. 269 i art. 272
3 k.w., dotyczyy bd stylistyki, bd numeracji przepisw, wic miay charakter czysto
techniczny. Merytorycznie byy to zatem rwnie rozwizania tosame. Jedyna rnica
merytoryczna midzy regulacj proponowan przez Komisj Nadzwyczajn i przez Senat
dotyczya obecnego art. 261 1 pkt 1 k.w. Komisja proponowaa, by zmniejszenie obszaru
okrgu wyborczego miao miejsce wwczas, gdy iloraz wynikajcy z podzielenia liczby
mieszkacw okrgu przez jednolit norm przedstawicielstwa byby rwny lub wikszy
od 1,5, natomiast Senat proponowa, by zmian takich dokonywa, gdy iloraz bdzie rwny
lub wikszy od 2. Treci dodane przez Senat, ktre nie byy proponowane przez Komisj
Nadzwyczajn (obecnie art. 261 2 i 5, art. 268 2 oraz art. 273 4 k.w.) maj jedynie
charakter precyzujcy, a nie zmieniajcy sens regulacji dotyczcej jednomandatowych
okrgw wyborczych. Tre zacznika nr 2 proponowana przez Komisj Nadzwyczajn i
Senat zawiera rnice, jednak reguluje on kwestie techniczne (granice okrgw
wyborczych) i w tym zakresie Senat mg zgosi poprawki korygujce. Poprawki Senatu
dotyczce jednomandatowych okrgw wyborczych stanowiy zatem jedynie powtrzenie
z niewielkimi modyfikacjami poprawek zgoszonych w pocztkowej fazie postpowania
ustawodawczego (po pierwszym czytaniu projektu ustawy w Sejmie).
Nietrafny jest zatem zarzut wnioskodawcy, e problematyka jednomandatowych
okrgw wyborczych nie bya przedmiotem debaty parlamentarnej. Przywoane wyej
materiay z prac legislacyjnych pozwalaj na sformuowanie tezy, e Sejm rozwaa oba
rozwizania alternatywne, i to, e wybra jedno z nich, nie oznacza, e nie analizowa
drugiego. Poprawki wprowadzajce jednomandatowe okrgi wyborcze zgoszono na
jednym z posiedze sejmowej Komisji Nadzwyczajnej, a zatem na pierwszym moliwym
etapie zgaszania poprawek przez podmiot inny ni wnioskodawca. Zostay ona pniej
wczone do tekstu jednolitego projektu kodeksu wyborczego przygotowanego przez t
komisj. W czasie drugiego czytania niektrzy posowie proponowali powrt do okrgw
wielomandatowych, inni za bronili nowych rozwiza. Komisja Nadzwyczajna miaa
moliwo odniesienia si do tego zagadnienia dwukrotnie, tj. po pierwszym czytaniu,
kiedy poprawki wprowadzajce jednomandatowe okrgi wyborcze zostay zgoszone, oraz
po drugim czytaniu, kiedy zostay zgoszone poprawki przywracajce okrgi
wielomandatowe. Ponownie problematyka systemu wyborczego do Sejmu bya rozwaana
w czasie trzeciego czytania, kiedy to posowie musieli dokona wyboru midzy dwoma
proponowanymi rozwizaniami alternatywnymi, i w wikszoci opowiedzieli si za
rozwizaniem przewidujcym wprowadzenie okrgw wielomandatowych do Senatu. Nie
mona wic powiedzie, e poprawki Senatu wprowadziy do kodeksu wyborczego
rozwizania, ktre wczeniej nie byy przedmiotem prac ustawodawczych w Sejmie.
Naley zauway, e zarzut wnioskodawcy dotyczy poprawek zgoszonych na
etapie prac w Senacie, a nie poprawek zgoszonych na etapie prac w Sejmie. Poniewa
jednak wnioskodawca podnosi, e wprowadzenie jednomandatowych okrgw
wyborczych w wyborach do Senatu nie byy objte zamiarem autorw projektu ustawy,
naley odnie si rwnie do tej kwestii. Ot w toku postpowania ustawodawczego w
Sejmie poprawka przewidujca okrgi jednomandatowe zostaa zgoszona po pierwszym
czytaniu. Inicjatorzy postpowania ustawodawczego (grupa posw) mieli moliwo
wycofania projektu ustawy a do zakoczenia drugiego czytania, jeli wprowadzone do
tego momentu zmiany nadawayby projektowi ustawy ksztat przez nich nieakceptowany.
Z moliwoci tej jednak nie skorzystali, cho na etapie drugiego czytania zgosili poprawki
proponujce powrt do rozwiza zawartych w pierwotnym tekcie projektu ustawy.
70
Ostatecznie w czasie trzeciego czytania przychylono si do tych poprawek i wprowadzono

okrgi wielomandatowe w wyborach do Senatu. Niemniej jednak skoro autorzy projektu
ustawy nie wycofali go, gdy zgoszono poprawki wprowadzajce okrgi jednomandatowe
do Senatu, to naley uzna, e co najmniej godzili si na to, e takie rozwizania mog
zosta przyjte.
Majc powysze na uwadze, naley stwierdzi, e poprawki Senatu dotyczce
jednomandatowych okrgw wyborczych mieciy si w granicach dopuszczalnych
konstytucyjnie poprawek, ktre izba ta moe zgosi do ustawy uchwalonej przez Sejm.
Tym samym przepisy kodeksu wyborczego, do ktrych odnosiy si te poprawki, tj. art.
260, art. 261, art. 264 1, art. 268, art. 269, art. 272 3, art. 273 1 i 4 oraz art. 274 k.w.,
s zgodne z art. 121 ust. 2 Konstytucji.
8.6. Kolejnym zarzutem wniosku jest to, e instytucja jednomandatowych okrgw
wyborczych w wyborach do Senatu jest sprzeczna z zasad rwnoci wyborw w jej
aspekcie materialnym. Dochowanie tej zasady wymagao, zdaniem wnioskodawcy,
zachowania w skali caego kraju jednolitej proporcji midzy liczb mieszkacw
poszczeglnych okrgw wyborczych a liczb wybieranych w nich senatorw. Zasad
rwnoci materialnej w wyborach do Senatu wnioskodawca wywodzi z art. 62 ust. 1 w
zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Twierdzi, e pominicie tej zasady w art. 97 ust. 2
Konstytucji byo wynikiem utrzymania w toku prac legislacyjnych nad obecn ustaw
zasadnicz konfiguracji okrgw wyborczych w wyborach do Senatu, ktra zostaa
uksztatowana w 1989 r. w wyniku porozumie Okrgego Stou. Wnioskodawca uwaa,
e wczesna, podyktowana potrzebami chwili koncepcja wyboru senatorw stworzya
pewien status quo, ktry uwzgldni rwnie ustrojodawca w obowizujcej Konstytucji z
1997 r., przemilczajc zasad rwnoci w art. 97 ust. 2. Im bardziej jednak ustawowa
regulacja wyborw do Senatu oddala si od modelu okrgostoowego, tym sabsze jest
uzasadnienie utrzymywania ich materialnej nierwnoci. W przekonaniu wnioskodawcy
kwestia ta wymaga zasadniczej weryfikacji zwaszcza wtedy, gdy ustawodawca decyduje
si na wprowadzenie wyborw do Senatu w 100 okrgach jednomandatowych (s. 14
wniosku).
W ramach powyszego zarzutu wnioskodawca zakwestionowa cay rozdzia 2 w
dziale IV, art. 264 1, cay rozdzia 6 w dziale IV, art. 272 3, art. 273 1 i 4 oraz art.
274 k.w. wraz z zacznikiem nr 2 do tej ustawy. Analiza uzasadnienia wniosku pozwala
na stwierdzenie, e zakres zaskarenia zosta okrelony w petitum wniosku zbyt szeroko.
Problematyki okrgw wyborczych utworzonych dla przeprowadzenia wyborw do Senatu
dotycz bowiem bezporednio jedynie art. 260 i art. 261 1-3 k.w., ktre okrelaj zasady
konstruowania tych okrgw, oraz zacznik nr 2 do k.w., zawierajcy wykaz okrgw
wyborczych do Senatu. Postpowanie dotyczce pozostaych zakwestionowanych
przepisw (tj. art. 261 4-5, art. 264 1, art. 268, art. 269, art. 272 3, art. 273 1 i 4
oraz art. 274 k.w.) zostao wic umorzone z uwagi na niedopuszczalno wydania wyroku.
Naley dodatkowo zauway, e wnioskodawca nie uzasadni zarzutu niekonstytucyjnoci
w odniesieniu do tych ostatnich przepisw, a w szczeglnoci nie wskaza, na czym
miaoby polega naruszenie przez nie zasady rwnoci materialnej w wyborach do Senatu.
Ta okoliczno dodatkowo uzasadnia umorzenie postpowania ze wzgldu na
niedopuszczalno wydania wyroku.
Konstytucyjna zasada rwnoci wyborw determinuje oglny ksztat i przebieg
procesu wyaniania przedstawicieli Narodu. Zasada ta expressis verbis zostaa odniesiona
do wyborw do Sejmu (art. 96 ust. 2), wyborw na urzd Prezydenta (art. 127 ust. 1) oraz
wyborw do organw stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego (art. 169 ust. 2
zdanie pierwsze). Rwno nie zostaa wymieniona wrd przymiotnikw wyborczych w
wyborach do Senatu (art. 97 ust. 2).
71
W doktrynie prawa wyrnia si dwa aspekty zasady rwnoci wyborw. Rwno

wyborw w aspekcie formalnym oznacza, e kady wyborca ma jednakow liczb gosw
(z reguy wedug formuy jeden wyborca jeden gos), a w aspekcie materialnym e
sia (waga) kadego gosu jest taka sama, czyli inaczej mwic e kady wyborca ma
taki sam wpyw na wynik wyborw. W praktyce zasada rwnoci materialnej oznacza, e
na jeden mandat musi przypada taka sama liczba wyborcw.
Rwno w aspekcie formalnym jest koniecznym warunkiem wyborw
demokratycznych. Dzielenie obywateli na tych, ktrzy maj wiksz i mniejsz liczb
gosw do wykorzystania w procesie wyborczym, byoby sprzeczne z zasad
demokratycznego pastwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasad rwnoci praw
wyborczych (art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 Konstytucji). Nie sposb byoby wskaza
kryterium takiego zrnicowania, ktre znajdowaoby uzasadnienie w wietle standardw
konstytucyjnych. Rwnie w doktrynie wyraany jest pogld, zgodnie z ktrym formalny
aspekt zasady rwnoci wyborw obowizuje we wszystkich wyborach organizowanych
przez polskie wadze publiczne jako implikacja zasad wyraonych w art. 32 i art. 33
Konstytucji (por. L. Garlicki, uwaga nr 14 do art. 97 [w:] Konstytucja ). Rwno
formalna odnosi si zatem take do wyborw do Senatu, cho art. 97 ust. 2 Konstytucji
pomija j w katalogu przymiotnikw wyborczych. Mona j jednak dekodowa z innych
wyej wskazanych przepisw konstytucyjnych.
Realizacja rwnoci w aspekcie materialnym w wyborach powszechnych jest
bardziej problematyczna. Jak zauway Trybuna w wyroku o sygn. K 31/06, Sposb
wydzielania okrgw wyborczych deformuje zasad rwnoci odnoszon do
rywalizujcych kandydatw (list kandydatw). Prowadzi do tego, e poszczeglni
kandydaci uzyskuj mandat dziki poparciu rnej liczby gosw. Niektrzy uzyskuj w
ten sposb mandat dziki kilkakrotnie mniejszej liczbie gosw ni inni kandydaci, chocia
podzia na okrgi wyborcze winien by sprawiedliwy, tzn. uwzgldniajcy rwno
materialn formalnie rwnoprawnych kandydatur oraz materialnie rwn si gosu
kadego wyborcy. Rwnie prawnie regulowany wybr metody rozdziau mandatw
powoduje w mniejszym lub wikszym stopniu deformacj rwnoci materialnej. Jak
stwierdzi Trybuna w wyroku o sygn. K 31/06, Inaczej jednak ni w przypadku podziau
na okrgi wyborcze, ktry atwiej uwzgldni moe ide materialnej rwnoci wyborw,
dostosowujc odpowiednio liczb mandatw w danym okrgu wyborczym do liczby
wyborcw w tym okrgu, realizacja idei materialnej rwnoci poprzez przyjcie
okrelonego sposobu rozdziau mandatw, ktry w maksymalny sposb uwzgldniaby
powysz ide nie jest w peni moliwe. System wyborczy, zwaszcza poprzez regulacj
prawn sposobu rozdziau mandatw, musi bowiem uwzgldnia, e funkcja wyborw jest
cile zwizana z celem, ktremu one su; chodzi o wyonienie wikszoci mogcej
realizowa konstytucyjne i ustawowe kompetencje. Rwno materialna wyborw jest
zatem pewn dyrektyw, ktr ustawodawca powinien stara si realizowa, majc
wiadomo, e nie jest moliwe zrealizowanie jej w penym zakresie. Nie mona zatem
uzna, e rwno materialna jest koniecznym elementem wyborw demokratycznych. Jej
zagwarantowanie moliwe jest tylko w pewnym stopniu i tylko poprzez odpowiednie
skonstruowanie okrgw wyborczych i systemu wyborczego.
Konsekwencje braku cechy rwnoci w art. 97 ust. 2 Konstytucji doktryna prawa
okrela w zasadzie w jednolity sposb. Zdaniem L. Garlickiego, System wyborczy do
Senatu nie musi przyjmowa materialnego aspektu zasady rwnoci, moe wic rozrywa
zwizek midzy liczb wyborcw w okrgu a liczb mandatw na ten okrg
przypadajcych (L. Garlicki, uwagi do art. 97 [w:] Konstytucja , s. 10). Podobnie w tej
kwestii wypowiada si S. Gebethner, zauwaajc, e Konstytucja z 1997 r. w przypadku
wyborw do Senatu nie wymaga respektowania zasady rwnoci (S. Gebethner, Wybory
do Sejmu i Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza
72
do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001,

s. 279), oraz P. Uzibo, stwierdzajc, e Jedynym wnioskiem wynikajcym z regulacji
konstytucyjnej jest fakt, e ustrojodawca dopuci moliwo, e wybory nie bd miay
charakteru rwnego (P. Uzibo, Glosa do wyroku TK z dnia 28 lutego 2005 r., K 17/03,
Gdaskie Studia Prawnicze Przegld Orzecznictwa nr 3/2005, s. 167).
Powysze pogldy przedstawicieli doktryny prawa, ktre Trybuna podziela,
prowadz do wniosku, e w wietle regulacji konstytucyjnej wybory do Senatu nie musz
realizowa zasady rwnoci materialnej. Jest to materia pozostawiona swobodzie
regulacyjnej ustawodawcy zwykego, ktry moe przyj rozwizanie zapewniajce
zachowanie w skali kraju odpowiedniej proporcji midzy liczb mieszkacw danego
okrgu wyborcw a liczb mandatw senatorskich obsadzanych w tym okrgu. W
wypadku jednomandatowych okrgw wyborczych oznaczaoby to konieczno takiego
skonstruowania okrgw wyborczych, by obejmoway one tak sam lub zblion liczb
mieszkacw.
wiadome pominicie przez ustrojodawc zasady rwnoci materialnej w
wyborach do Senatu w art. 97 ust. 2 Konstytucji oznacza, e rwnie z treci innych
przepisw konstytucyjnych zasady tej nie mona zrekonstruowa. Dotyczy to take
wskazywanego jako wzorzec kontroli art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skoro zatem z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie wynika
zasada rwnoci materialnej w wyborach do Senatu, to z punktu widzenia tej zasady
przepisy te stanowi nieadekwatny wzorzec kontroli regulacji wprowadzajcej
jednomandatowe okrgi wyborcze do Senatu. Z tego wzgldu Trybuna orzek, e
zakwestionowane przepisy nie s niezgodne z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1
Konstytucji.
8.7. Przepisy dotyczce jednomandatowych okrgw wyborczych wnioskodawca
zakwestionowa rwnie z punktu widzenia art. 2 Konstytucji i wywodzonej z tego
przepisu zasady rzetelnoci wyborw. Wnioskodawca powouje si na szczeglny aspekt
tej zasady, jakim jest konieczno zapewnienia odpowiedniego stopnia reprezentatywnoci
ksztatowanym w wyborach skadom organw przedstawicielskich. W aden sposb nie
uzasadni jednak stawianej tezy, zgodnie z ktr Senat w ten sposb wyoniony traci
reprezentatywny charakter.
W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazuje na rne elementy wyborw
decydujce jego zdaniem o reprezentatywnoci wyonionego organu, jednak z
rozwaa tych nie wyprowadza wnioskw majcych znaczenie dla kontroli
zakwestionowanych przepisw.
Po pierwsze, reprezentatywno wie on z wymogiem zasiadania w organie
przedstawicielskim reprezentantw rnych opcji politycznych, w tym rwnie takich,
ktre popierane s przez znaczce odamy mniejszociowe elektoratu (s. 7 wniosku).
Zauwaa, e wybory do Senatu odbywaj si jednoczenie z wyborami do Sejmu, po
upartyjnionej i zdominowanej przez tematyk sejmow kampanii wyborczej. Wobec
moliwoci wskazania przez wyborc tylko jednego kandydata na senatora przewaga
ugrupowania prowadzcego w wyborach do Sejmu bdzie przenosi si na wybory do
Senatu (s. 35 wniosku). Zarzut ten jest zupenie bezzasadny. System wyborczy oparty na
okrgach jednomandatowych stwarza szanse otrzymania mandatu kandydatom bez
zaplecza politycznego, std zarzut wikszego upartyjnienia tych wyborw jest chybiony.
Po drugie, naruszenie wymogu reprezentatywnoci wnioskodawca wie ze
sposobem konstruowania okrgw wyborczych. Podnosi, e okrgi jednomandatowe
sprawdzaj si tam, gdzie istnieje geograficzne zrnicowanie preferencji ideowopolitycznych w skali pastwa, a granice okrgw wyborczych respektuj istniejce
odrbnoci geograficzne, socjologiczne, wyznaniowe itd. (s. 7-8 wniosku).
73
Wnioskodawca twierdzi, e zaprzeczeniem wymaganego standardu reprezentatywnoci

wyborw jest wytyczanie jednomandatowych okrgw wyborczych w drodze praktyki
tzw. gerrymanderingu, a wic zakrelania granic okrgw wbrew uwarunkowaniom
geograficznym i historycznym w celu pozbawienia niektrych wyborcw moliwoci
wprowadzenia swoich reprezentantw do organw przedstawicielskich. Wnioskodawca nie
przytoczy ani jednego argumentu, ktry wskazywaby na to, e w Rzeczypospolitej
Polskiej nie istnieje geograficzne zrnicowanie preferencji ideowo-politycznych albo, e
granice jednomandatowych okrgw wyborczych nie respektuj istniejcych odrbnoci
geograficznych, socjologicznych, wyznaniowych itp. Wnioskodawca poda przykady
okrgw wyborczych, ktre jego zdaniem zostay nieprawidowo skonstruowane (okrgi nr
43, 44 i 61), jednak nie przedstawi dowodw na rzecz tezy, e granice tych okrgw
wyznaczono w sposb przesdzajcy wynik wyborw do Senatu. Twierdzenia
wnioskodawcy, nie poparte jakimikolwiek badaniami socjologicznymi pokazujcymi
geograficzny rozkad wyborcw w tych okrgach wyborczych, nie s wystarczajcym
uzasadnieniem zarzutu niekonstytucyjnoci.
Po trzecie, za reprezentatywne wnioskodawca uwaa wybory, w ktrych
przedstawiciele wyaniani s bezwzgldn wikszoci gosw. W okrgu
jednomandatowym mandat senatorski uzyskuje ten kandydat, ktry otrzyma najwiksz
liczb gosw. Przy znacznym rozproszeniu gosw oddanych na poszczeglnych
kandydatw moe to powodowa zdaniem wnioskodawcy niereprezentatywno
wyniku. Wnioskodawca wskazuje, e w innych wyborach przeprowadzanych w okrgach
jednomandatowych (wyborach na urzd Prezydenta oraz wyborach wjta, burmistrza czy
prezydenta miasta) warunkiem zdobycia mandatu jest uzyskanie bezwzgldnej wikszoci
gosw.
Majc na uwadze to, e wnioskodawca nie uzasadni w naleyty sposb
niezgodnoci przepisw dotyczcych jednomandatowych okrgw wyborczych do Senatu
z art. 2 Konstytucji i wywodzon z niego zasad rzetelnoci wyborw, Trybuna
postanowi umorzy postpowanie w tym zakresie. Wniosek nie zawiera bowiem
uzasadnienia postawionego zarzutu z powoaniem dowodw na jego poparcie, a tym
samym nie spenia wymaga wynikajcych z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Wydanie
wyroku w tym zakresie jest wic niedopuszczalne.
9. Regulacja intertemporalna.
9.1. Wnioskodawca wnis o stwierdzenie, e art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1
p.w.k.w. w zakresie, w jakim dopuszcza, aby do wyborw do Sejmu i Senatu
zarzdzonych w 2011 r. na podstawie art. 98 ust. 2 Konstytucji miay zastosowanie
przepisy kodeksu wyborczego, a nie przepisy dotychczasowe, jest niezgodny z art. 2 i art.
10 Konstytucji. Na rozprawie przedstawiciel wnioskodawcy prbowa zmodyfikowa
zakres zaskarenia, wnoszc o stwierdzenie niekonstytucyjnoci zarwno art. 1 p.w.k.w.,
jak i art. 16 ust. 1 p.w.k.w. Modyfikacja ta jest jednak prawnie nieskuteczna, gdy
wnioskodawc w niniejszej sprawie jest grupa posw i tylko ona moe decydowa o
zakresie zaskarenia. Przedstawiciel wnioskodawcy nie ma legitymacji do samodzielnego
okrelenia przedmiotu kontroli w sposb odbiegajcy od objtego wnioskiem grupy
posw. Z tego wzgldu Trybuna przyj, e przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie
jest art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w.
Zakwestionowany art. 16 p.w.k.w. stanowi, e kodeks wyborczy stosuje si do
wyborw zarzdzonych po dniu jego wejcia w ycie oraz kadencji rozpocztych po
przeprowadzeniu tych wyborw (ust. 1), za do wyborw zarzdzonych przed dniem jego
wejcia w ycie naley stosowa przepisy dotychczasowe (ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 1
p.w.k.w. kodeks wyborczy wchodzi w ycie po upywie 6 miesicy od jego ogoszenia,
74
czyli 1 sierpnia 2011 r. Zestawienie tych dwch przepisw prowadzi do wniosku, e

stosowanie nowego reimu prawa wyborczego uzalenione zostao nie tyle od dnia wejcia
w ycie kodeksu wyborczego, ile od dnia zarzdzenia wyborw po wejciu w ycie tej
ustawy. Jeeli wybory zostayby zarzdzone przed 1 sierpnia 2011 r., to miayby do nich
zastosowanie dotychczasowe przepisy wyborcze, a jeeli wybory zostayby zarzdzone po
tym dniu, to byyby przeprowadzone wedug przepisw kodeksu wyborczego.
9.2. Wobec kwestionowanego art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w.
wnioskodawca formuuje trzy rodzaje zarzutw.
Po pierwsze, podnosi, e ustawodawca nie zachowa demokratycznego standardu
wymagajcego, aby co najmniej przez 6 miesicy przed zarzdzeniem wyborw byy
znane wszystkie istotne reguy prawa wyborczego, wedug ktrych wybory te zostan
przygotowane i przeprowadzone (s. 38 wniosku). Zdaniem wnioskodawcy, nowe prawo
wyborcze mogoby znale zastosowanie do najbliszych wyborw parlamentarnych,
gdyby ustawodawca jednoznacznie to przesdzi co najmniej na 6 miesicy przed
zarzdzeniem tych wyborw przez Prezydenta. Skoro jednak tego nie uczyni, to wybory te
mog odby si jedynie wedug prawa dotychczasowego (s. 6 wniosku). Odmienna
regulacja, przyjta w art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w., jak twierdzi wnioskodawca, pozostaje w
sprzecznoci z art. 2 Konstytucji.
Po drugie, wnioskodawca stwierdza, e powysza regulacja intertemporalna nie
rozgranicza w sposb pewny czasu stosowania nowego i starego prawa wyborczego w
odniesieniu do tegorocznych wyborw parlamentarnych (s. 38 wniosku). W rezultacie do
dnia zarzdzenia wyborw parlamentarnych przez Prezydenta istnieje niepewno co do
reimu prawnego, ktry w wyborach tych znajdzie zastosowanie. Z regulacji
konstytucyjnej wynika, e tegoroczne wybory parlamentarne musz zosta zarzdzone
najpniej 7 sierpnia 2011 r. Jeeli jednak wybory zostayby zarzdzone przed 1 sierpnia
2011 r., czyli przed wejciem w ycie kodeksu wyborczego, to miayby do nich
zastosowanie dotychczasowe przepisy wyborcze, a jeeli po tym dniu, to zastosowanie do
nich znalazby kodeks wyborczy. W ramach tego zarzutu jako wzorzec kontroli
wnioskodawca wskazuje rwnie art. 2 Konstytucji.
Po trzecie, zdaniem wnioskodawcy, uzalenienie stosowania kodeksu wyborczego
od terminu zarzdzenia wyborw parlamentarnych przez Prezydenta spowodowao, e
Prezydent uzyska kompetencj superustawodawcy, od ktrego swobodnego uznania
zaley, ktry z dwch alternatywnych systemw regulacji prawnej bdzie stanowi
podstaw wyboru organw wadzy ustawodawczej na najblisze 4 lata (s. 39 wniosku).
Tym samym jak twierdzi wnioskodawca doszo do naruszenia zasady trjpodziau
wadzy, gdy ustawodawca delegowa na organ wadzy wykonawczej kompetencj do
wyboru reimu prawnego stosowanego w najbliszych wyborach parlamentarnych. W tym
wanie wnioskodawca upatruje sprzeczno art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w. z
art. 10 Konstytucji.
9.3. Odnoszc si do pierwszego z tych zarzutw, naley zauway, e
wnioskodawca nie kwestionuje konstytucyjnoci art. 1 p.w.k.w., czyli przepisu
wyznaczajcego szeciomiesiczny okres spoczywania kodeksu wyborczego po jego
ogoszeniu (vacatio legis). Zarzut wnioskodawcy dotyczy naruszenia przez ustawodawc
szeciomiesicznego okresu tzw. ciszy legislacyjnej, w czasie ktrego nie mog by
dokonywane istotne zmiany prawa wyborczego majce zastosowanie do wyborw
zarzdzonych przed upywem tego okresu. Trybuna wyranie te dwie instytucje rozrni
w wyroku z 28 padziernika 2009 r., sygn. Kp 3/09, w ktrym stwierdzi: Okres vacatio
legis dotyczy momentu, od ktrego prawo moe by stosowane. Wyznacza ono moment
jego wejcia w ycie. () Natomiast wymg szeciomiesicznego okresu niedokonywania
75
istotnych zmian w prawie wyborczym dotyczy w istocie najpniejszego momentu

uchwalenia norm prawa wyborczego z uwagi na dat planowanych wyborw. Obydwa
wymogi maj oparcie na zasadzie demokratycznego pastwa prawa i zarazem z niej
wynikaj. Standard zachowania odpowiedniej vacatio legis jest silnie zakorzeniony w
orzecznictwie Trybunau, sigajcym jeszcze okresu przedkonstytucyjnego. Natomiast
wymg zachowania okresu wyczenia prawa wyborczego spod dokonywania w nim
zmian istotnych przed sam dat przeprowadzenia wyborw wynika z orzecznictwa
Trybunau Konstytucyjnego z okresu po 2000 r., odpowiadajcego na uchybienia zwizane
ze zmianami prawa wyborczego tu przed wyborami. Zosta on wprowadzony niedawno,
w powizaniu z soft law Rady Europy, w celu zapobieenia zmianom prawa wyborczego w
ostatniej chwili i dla poszanowania praw podmiotowych.
Cho dochowanie odpowiedniej vacatio legis ustawy wyborczej nie jest w
niniejszej sprawie kwestionowane, Trybuna uzna za wskazane przypomnienie
najwaniejszych ustale, jakie w tym zakresie poczyni w swoim orzecznictwie. Maj one
bowiem istotne znaczenie dla rozpatrzenia zarzutu naruszenia przez ustawodawc okresu
szeciomiesicznej ciszy legislacyjnej. Obie te instytucje, cho rne, s jednak ze sob
powizane.
Trybuna wielokrotnie stwierdza, e Konstytucja nie okrela expressis verbis
optymalnego momentu wejcia w ycie ustawy wyborczej (zob. wyrok o sygn. K 31/06,
Kp 3/09). Wyznaczenie waciwej vacatio legis naley do ustawodawcy, ktry powinien
umoliwi wszystkim uczestnikom procesu wyborczego zapoznanie si z nowymi
regulacjami i dostosowanie swoich dziaa do zmieniajcego si stanu prawnego. Rwnie
w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego nie zosta dotychczas precyzyjnie
zdekodowany standard spoczywania ustawy w odniesieniu do prawa wyborczego, co
zostao wyranie podkrelone we wspomnianych wyej wyrokach o sygn. K 31/06 i Kp
3/09. Punktem odniesienia dla ustawodawcy wyznaczajcego okres vacatio legis ustawy
wyborczej powinna by regua oglna zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.
o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych aktw prawnych (Dz. U. z 2010 r.
Nr 17, poz. 95, ze zm.), z ktrej wynika, e ustawa co do zasady wchodzi w ycie po
upywie 14 dni od jej ogoszenia, chyba e okrela si w niej duszy termin. W wypadku
ustaw, ktre wprowadzaj istotn zmian prawa wyborczego, okres vacatio legis ma w
pewnym sensie drugorzdne znaczenie, bo ustawy takie, niezalenie od tego, kiedy
wejd w ycie, nie mog by stosowane do wyborw zarzdzonych przed upywem
szeciu miesicy od ich uchwalenia. Std w wyroku o sygn. Kp 3/09 Trybuna nie
stwierdzi niekonstytucyjnoci czternastodniowego terminu wejcia w ycie nowelizacji
ordynacji do Parlamentu Europejskiego, biorc pod uwag to, e wybory do Parlamentu
Europejskiego odbyy si przed ogoszeniem wyroku Trybunau, za kwestionowana
nowelizacja znajdzie zastosowanie dopiero do nastpnych wyborw zarzdzonych po
zakoczeniu kadencji tego organu. Oceniajc vacatio legis ustaw wyborczych, Trybuna
musi rwnie bra pod uwag skutki swojego orzeczenia w odniesieniu do rozpocztego
procesu wyborczego. Z tego wzgldu w wyroku o sygn. K 31/06, cho negatywnie oceni
skrcenie do szeciu dni vacatio legis nowelizacji ordynacji samorzdowej, to jednak nie
stwierdzi jej niekonstytucyjnoci z uwagi na konsekwencje prawne ewentualnego
wyeliminowania z porzdku prawnego zakwestionowanych przepisw.
9.4. Od nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis naley odrni zakaz
naruszania przez ustawodawc okresu wyczenia prawa wyborczego spod
przeprowadzania w nim zmian, ktre na gruncie orzecznictwa konstytucyjnego
kwalifikowane s jako zmiany istotne. Naruszenie tego wanie zakazu kwestionuje
wnioskodawca w niniejszej sprawie. Dla rozpatrzenia tego zarzutu istotne znaczenie ma
zdefiniowanie pojcia istotnej zmiany prawa wyborczego. W wyroku o sygn. K 31/06
76
Trybuna za najbardziej istotne elementy prawa wyborczego uzna sposb wyznaczania

okrgw wyborczych, stosowane progi wyborcze oraz algorytmy wykorzystywane do
ustalania wynikw wyborw. Wskaza bowiem, e s to czynniki, ktre istotnie wpywaj
na ostateczny wynik wyborczy. Z kolei w wyroku o sygn. Kp 3/09 Trybuna stwierdzi, e
Istotn zmian w prawie wyborczym jest taka, ktra w wyrany sposb wpywa na
przebieg gosowania i jego wyniki i ktra w zwizku z tym wymaga uprzedzenia
adresatw normy prawnej o jej wprowadzeniu. Dla oceny istotnoci zmiany znaczenie
ma () ocena gbokoci ingerowania przez now regulacj w istniejcy system
wyborczy. Im dana zmiana siga gbiej w przebieg gosownia, tym okres adaptacji do
niej po stronie wyborcw, jak i organw przeprowadzajcych wybory musi by
odpowiednio duszy. W obu wskazanych wyej wyrokach Trybuna stwierdzi, e
swoistym minimum minimorum powinno by uchwalanie istotnych zmian w prawie
wyborczym co najmniej sze miesicy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko
jako sam akt gosowania, lecz take jako cao czynnoci objtych tzw. kalendarzem
wyborczym. Ewentualne wyjtki od tak sformuowanego wymiaru niedokonywania zmian
w prawie wyborczym mogyby wynika jedynie z nadzwyczajnych okolicznoci o
charakterze obiektywnym.
Nie ma wtpliwoci, e kodeks wyborczy zawiera istotne zmiany prawa
wyborczego w znaczeniu wyej wskazanym. W zwizku z tym nie powinien on znale
zastosowania do wyborw, ktre zostayby zarzdzone przed upywem 6 miesicy od jego
ogoszenia. W wyroku o sygn. Kp 3/09 Trybuna stwierdzi bowiem, e okres ciszy
legislacyjnej powinien by liczony do daty podjcia pierwszej czynnoci wyborczej, tj. do
wydania postanowienia o zarzdzeniu danych wyborw. Precyzujc t wypowied,
naley doda, e okres ten powinien by liczony nie (wstecz) od dnia, w ktrym Prezydent
rzeczywicie zarzdzi konkretne wybory, gdy wobec braku regulacji konstytucyjnej
wskazujcej termin pocztkowy, od ktrego wybory mog by zarzdzone parlament
nigdy nie miaby pewnoci zachowania wymaganej ciszy legislacyjnej. Szeciomiesiczny
okres ciszy legislacyjnej musi by wyznaczony w stosunku do jedynej daty pewnej w
wietle Konstytucji, tj. ostatniego dnia, kiedy zarzdzenie wyborw jest moliwe. W
wypadku najbliszych wyborw do Sejmu i Senatu jest to 7 sierpnia 2011 r. W
konsekwencji, cho dzie zarzdzenia wyborw parlamentarnych w 2011 r. nie jest znany
Trybunaowi w chwili orzekania, to jednak naley stwierdzi, e skoro kodeks wyborczy
zosta opublikowany 31 stycznia 2011 r., wymagany przez Trybuna Konstytucyjny okres
ciszy legislacyjnej zosta dochowany. Okolicznoci tej nie zmienia to, e dotychczas
kodeks wyborczy by kilkakrotnie nowelizowany. Wymg dochowania ciszy legislacyjnej
jest bowiem odnoszony do kadej zmiany prawa wyborczego z osobna, a zatem w tym
wypadku do kodeksu wyborczego i kadej z ustaw go nowelizujcych. W niniejszej
sprawie przedmiotem kontroli bya jedynie pierwsza nowelizacja kodeksu wyborczego.
Kolejne nowelizacje nie zostay zakwestionowane przez wnioskodawc. Trybuna nie
moe zatem orzec, czy zmiany wprowadzone przez te nowelizacje s istotnymi zmianami
prawa wyborczego, a tym samym, czy s objte zakazem ich dokonywania w terminie
szeciu miesicy przed dniem zarzdzenia wyborw. Z tych wzgldw Trybuna
Konstytucyjny w odniesieniu do kodeksu wyborczego nie stwierdzi naruszenia
szeciomiesicznego okresu ciszy legislacyjnej.
De lege ferenda Trybuna pragnie jednak zauway, e okres szeciu miesicy
wyczenia prawa wyborczego od dokonywania w nim istotnych zmian przed wyborami
jest okresem minimalnym i ustawodawca kadorazowo powinien dy do jego
maksymalizacji. Komisja Rady Europy na Rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja
Wenecka) we wspomnianej wczeniej opinii nr 190/2002 z 5 lipca 2002 r. zalecia
pastwom czonkowskim w pkt II.2.b, e Zasadnicze elementy prawa wyborczego, w
szczeglnoci przepisy oglne prawa wyborczego, skad komisji wyborczych oraz
77
wytyczenie granic okrgw wyborczych, nie powinny podlega zmianom na nie pniej
ni rok przed wyborami lub powinny by okrelone w konstytucji albo w akcie prawa
wyszym ni ustawa zwyka. Zalecenia zawarte w tym akcie, cho naley on do soft law i
nie wie Polski jak ratyfikowana umowa midzynarodowa, nie mog by ignorowane w
procesie stanowienia prawa wyborczego przez pastwa czonkowskie Rady Europy.
9.5. Rozpatrujc drugi zarzut zgoszony przez wnioskodawc, polegajcy na braku
jednoznacznego rozgraniczenia stosowania dwch reimw prawa wyborczego, a tym
samym powstaniu niepewnoci co do tego, ktry z nich znajdzie zastosowanie do
wyborw parlamentarnych w 2011 r., naley w pierwszej kolejnoci nawiza do prac
legislacyjnych, ktre naday kwestionowanej regulacji intertemporalnej jej obecn tre.
W projekcie ustawy Przepisy wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy (zob.
druk sejmowy nr 3586/VI kadencja), ktry wpyn do Marszaka Sejmu 17 listopada 2010
r., proponowano, by kodeks wyborczy wszed w ycie 1 lutego 2011 r. i znajdowa
zastosowanie do wyborw zarzdzonych po upywie szeciu miesicy od dnia jego wejcia
w ycie oraz do kadencji tych organw rozpocztych po przeprowadzeniu tych wyborw.
Do wyborw zarzdzonych przed upywem szeciu miesicy od dnia wejcia w ycie
kodeksu wyborczego miay znajdowa zastosowanie przepisy dotychczasowe. Ostatecznie
regulacja intertemporalna uksztatowana zostaa poprawk Senatu zgoszon w uchwale z
17 grudnia 2010 r. (zob. druk sejmowy 3731/VI kadencja) i nieodrzucon przez Sejm na
posiedzeniu 5 stycznia 2011 r. Zgodnie z ni kodeks wyborczy wchodzi w ycie nie 1
lutego 2011 r., lecz sze miesicy po jego ogoszeniu, oraz znajduje zastosowanie nie do
wyborw zarzdzonych sze miesicy po jego wejciu w ycie, lecz do wyborw
zarzdzonych bezporednio po jego wejciu w ycie. Uzasadniajc poprawk, Senat
wskaza, e w art. 1 przekazanej mu do rozpatrzenia ustawy zastosowano formu, ktra
w zaoeniu miaa zagwarantowa, i kolejne wybory parlamentarne przeprowadzone
zostan ju na zasadach okrelonych w ustawie Kodeks wyborczy. Senat uzna, e art. 1
nie daje takiej gwarancji. To, na jakich zasadach odbd si wybory parlamentarne zalee
bdzie od tego, kiedy Prezydent takie wybory zarzdzi (s. 1 uzasadnienia uchway Senatu
z 17 grudnia 2010 r. w sprawie ustawy Przepisy wprowadzajce ustaw Kodeks
wyborczy, druk sejmowy nr 3731/VI kadencja).
Powysza poprawka Senatu nie usuna jednak niepewnoci co do reimu prawa
wyborczego stosowanego w wyborach zarzdzonych w 2011 r. Przepisy wprowadzajce
kodeks wyborczy w obecnym brzmieniu uksztatowanym poprawk senack, tak samo jak
wczeniej przepisy w brzmieniu uchwalonym przez Sejm i przedoonym do rozpatrzenia
Senatowi, uzaleniaj reim prawny wyborw od momentu ich zarzdzenia. Ma to
szczeglne znaczenie w wypadku wyborw do Sejmu i Senatu, ktre z uwagi na upyw
kadencji tych organw powinny odby si w 2011 r., i termin ich zarzdzenia zbiega si w
czasie z terminem wejcia w ycie kodeksu wyborczego. Jeeli wybory te Prezydent
zarzdziby przed wejciem w ycie kodeksu wyborczego, czyli przed 1 sierpnia 2011 r., to
zostayby przeprowadzone na podstawie przepisw ordynacji wyborczej. Jeeli jednak
zarzdzenie wyborw parlamentarnych miaoby miejsce w okresie od 1 sierpnia 2011 r.
(wejcie w ycie kodeksu wyborczego) do 7 sierpnia 2011 r. (ostatni dzie, w ktrym
Prezydent powinien zarzdzi wybory zgodnie z art. 98 ust. 2 Konstytucji), to wwczas
wybory te zostayby przeprowadzone na podstawie przepisw kodeksu wyborczego.
Ustawodawca nie okreli zatem w sposb pewny momentu, od ktrego bdzie stosowany
kodeks wyborczy, lecz moment ten powiza ze zdarzeniem przyszym (zarzdzeniem
wyborw), ktrego termin nie jest znany. W rezultacie a do momentu zarzdzenia
wyborw lub w razie niezarzdzenia wyborw do 31 lipca 2011 r. do momentu wejcia
w ycie kodeksu wyborczego nie jest moliwe ustalenie na podstawie regu
78
intertemporalnych zamieszczonych w art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. reimu prawnego,

wedug ktrego odbd si wybory parlamentarne w 2011 r.
Niepewno ta wynika z tego, e stworzona przez ustawodawc regua
intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 2 p.w.k.w. umoliwia stosowanie ordynacji
wyborczej po jej uchyleniu, o ile wybory parlamentarne zostan zarzdzone przed 1
sierpnia 2011 r. Jednoczenie ustawodawca uzaleni stosowanie tej reguy wyduonego
stosowania uchylonej ordynacji wyborczej od zdarzenia, ktre moe mie miejsce przed
wejciem w ycie przepisu regu t statuujcego. Gdyby bowiem nie byo reguy
intertemporalnej zawartej w art. 16 ust. 2 p.w.k.w. i wybory parlamentarne zostayby
zarzdzone przed wejciem w ycie kodeksu wyborczego, to do wyborw tych, ktre jak
wynika z art. 98 ust. 2 Konstytucji odbd si jesieni 2011 r., znalazyby zastosowanie
przepisy kodeksu wyborczego. Stosowanie nowego reimu prawnego determinowaby art.
1 p.w.k.w., zgodnie z ktrym 1 sierpnia 2011 r. wchodzi w ycie kodeks wyborczy oraz
art. 10 pkt 3 p.w.k.w., zgodnie z ktrym 1 sierpnia 2011 r. traci moc obowizujc
ordynacja wyborcza. Brak reguy intertemporalnej nakazujcej stosowanie tej ostatniej
ustawy do wyborw, ktre odbd si po jej uchyleniu, oznaczaby, e zgodnie z zasad
dziaania ustawy nowej zastosowanie do tych wyborw znalazby kodeks wyborczy.
T pewno reimu prawnego, ktry znajdzie zastosowanie w najbliszych
wyborach parlamentarnych, podwaya jednak regua intertemporalna wykreowana przez
ustawodawc w art. 16 ust. 2 p.w.k.w. Stworzya ona moliwo stosowania uchylonego
reimu prawnego do wyborw zarzdzonych przed jego uchyleniem. Naley przy tym
zauway, e owa regua intertemporalna z momentem jej wejcia w ycie 1 sierpnia 2011
r. spowodowaaby niejako przechwycenie wszystkich ewentualnych wyborw wczeniej
zarzdzonych, ktre jeszcze si nie odbyy. Mogaby ona zatem znale zastosowanie nie
tylko do wyborw do Sejmu i Senatu zarzdzonych w trybie art. 98 ust. 2 Konstytucji
przed 1 sierpnia 2011 r., ale rwnie do zarzdzonych w tym samym czasie (moliwych w
momencie uchwalenia kodeksu wyborczego) przedterminowych wyborw do Sejmu i
Senatu czy na urzd Prezydenta. Jej dziaanie spowodowaoby, e wybory te, pomimo
wejcia w ycie kodeksu wyborczego, odbyyby si na podstawie wczeniejszych
przepisw (odpowiednio ordynacji wyborczej oraz ustawy o wyborze Prezydenta RP),
mimo e przepisy te 1 sierpnia 2011 r. utraciyby moc obowizujc.
Dopenieniem reguy intertemporalnej zawartej w art. 16 ust. 2 p.w.k.w. jest druga
regua intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 1 p.w.k.w. Zgodnie z ni do wyborw
zarzdzonych po dniu wejcia w ycie kodeksu wyborczego oraz kadencji rozpocztych po
przeprowadzeniu tych wyborw naley stosowa kodeks wyborczy. Ta regua
intertemporalna uzalenia stosowanie nowego reimu prawnego od zarzdzenia wyborw
po dniu wejcia w ycie kodeksu wyborczego. Jest zatem skonstruowana podobnie jak
poprzednia regua intertemporalna, ktra uzaleniaa stosowanie starego reimu prawnego
od zarzdzenia wyborw przed wejciem w ycie kodeksu wyborczego. Regua
intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 1 p.w.k.w. nie stwarza ju wprawdzie takiego
poczucia niepewnoci, jak regua intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 2 p.w.k.w., gdy
niezalenie od tego, kiedy Prezydent zarzdzi wybory w okresie od 1 sierpnia 2011 r. do 7
sierpnia 2011 r., to wiadomo, e do wyborw tych znajd zastosowanie przepisy kodeksu
wyborczego, jednak w dniu orzekania niepewno istnieje co do tego, czy regua ta w
ogle znajdzie zastosowanie. Jeeli bowiem wybory zostan zarzdzone przed 1 sierpnia
2011 r., to ich reim prawny bdzie determinowa regua intertemporalna zawarta w art. 16
ust. 2 p.w.k.w. W takim wypadku regua intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 1 p.w.k.w.
znajdzie zastosowanie dopiero do kolejnych wyborw parlamentarnych. Jeeli jednak
wybory parlamentarne nie zostan zarzdzone do 31 lipca 2011 r., to regua
intertemporalna wynikajca z art. 16 ust. 1 p.w.k.w. znajdzie do nich zastosowanie. Sposb
skonstruowania tej ostatniej reguy intertemporalnej rwnie zatem naley oceni
79
negatywnie. Zostaa ona bowiem wykreowana w identyczny sposb jak pierwsza wyej
opisana regua intertemporalna (wynikajca z art. 16 ust. 2 p.w.k.w.), to znaczy stosowanie
kodeksu wyborczego powizano ze zdarzeniem przyszym (zarzdzeniem wyborw),
ktrego termin nie jest znany. Obie reguy intertemporalne zawarte w art. 16 ust. 1 i 2
p.w.k.w. tworz kwestionowan przez wnioskodawc regulacj prawn. Objcie
rozstrzygniciem o niekonstytucyjnoci jedynie reguy intertemporalnej zawartej w art. 16
ust. 2 p.w.k.w. spowodowaoby, e regua intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 1
p.w.k.w. straciaby racj bytu. Niezalenie bowiem od tego, kiedy wybory parlamentarne
zostayby zarzdzone, w razie braku w systemie prawnym art. 16 ust. 2 p.w.k.w. musiayby
si one odby na podstawie przepisw kodeksu wyborczego. Tym samym zbdna byaby
regua intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 1 p.w.k.w., zgodnie z ktr rwnie do
wyborw zarzdzonych po wejciu w ycie kodeksu wyborczego ustaw t naley
stosowa. Z tego wzgldu naley stwierdzi, e obie reguy intertemporalne s cile ze
sob powizane i rozstrzygnicie Trybunau musi dotyczy caej zakwestionowanej
regulacji intertemporalnej.
Regulacja intertemporalna, ktr ustawodawca ustanowi w art. 16 ust. 1 i 2 w
zwizku z art. 1 p.w.k.w. spowodowaa zatem powstanie niepewnoci co do reimu
prawnego, wedug ktrego odbd si wybory parlamentarne w 2011 r. Mechanizm
wynikajcy z powoanych przepisw w praktyce wyczy bezpieczestwo prawne,
zagwarantowane przez uchwalenie Kodeksu wyborczego we waciwym czasie. Wanie
owa niepewno co do prawa, jak wprowadzi art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1
p.w.k.w., decyduje o niekonstytucyjnoci zakwestionowanych przepisw. Kodeks
wyborczy wprowadza bowiem wiele istotnych zmian w stosunku do regulacji zawartej w
ordynacji wyborczej. Brak pewnoci, czy zmiany te bd obowizywa w wyborach
parlamentarnych w 2011 r., narusza zaufanie obywateli do pastwa i stanowionego przez
nie prawa. To z kolei przesdza o niezgodnoci art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1
p.w.k.w. z art. 2 Konstytucji.
9.6. Chocia Trybuna podzieli zawarty w poselskim wniosku zarzut niezgodnoci
z Konstytucj rozwizania intertemporalnego wynikajcego z art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z
art. 1 p.w.k.w., destabilizujcego system wyborczy, to jednak skutki tej
niekonstytucyjnoci ocenia inaczej ni wnioskodawca.
Jak wynika z wniosku i jego uzasadnienia, w ocenie wnioskodawcy
wyeliminowanie z systemu prawnego art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w.
spowoduje, e do jesiennych wyborw parlamentarnych znajdzie zastosowanie ordynacja
wyborcza. Analiza tekstu ustawy Przepisy wprowadzajce Kodeks wyborczy prowadzi
jednak do przeciwnych wnioskw, ktre nie pozwalaj na przyjcie stanowiska
wnioskodawcy. Analiz t Trybuna rozpocznie od dwch niepodwaalnych tez.
Po pierwsze, wnioskodawca nie zakwestionowa art. 10 pkt 3 p.w.k.w, czyli
przepisu derogujcego od 1 sierpnia 2011 r. ordynacj wyborcz. W pkt 6 petitum
wniosku zada pozostawienia jej w mocy jedynie w zakresie dotyczcym wyborw do
Senatu. Trybuna nie mg z urzdu kontrolowa konstytucyjnoci art. 10 pkt 3 p.w.k.w.,
a tym bardziej nie mia adnych podstaw do wyeliminowania skutku derogacyjnego,
jaki ten przepis wywouje. W konsekwencji, od 1 sierpnia 2011 r. ordynacja wyborcza
traci moc obowizujc i nie moe by ju stosowana do jakichkolwiek wyborw
powszechnych. Aby akt prawny uchylony mg by stosowany do zdarze zaistniaych
po jego uchyleniu (w tym wypadku do wyborw parlamentarnych w 2011 r.), w
systemie prawnym musiaaby istnie regulacja intertemporalna zezwalajca na to. Takiej
regulacji zezwalajcej na stosowanie ordynacji wyborczej do wyborw zarzdzonych po
1 sierpnia 2011 r. w ustawie Przepisy wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy nie
ma i orzeczenie Trybunau Konstytucyjnego rwnie nie mogoby jej wykreowa.
80
Trybuna jest bowiem jedynie prawodawc negatywnym, ktry uchyla przepisy

niespeniajce standardw konstytucyjnych, i nie moe ustanawia nowych przepisw za
ustawodawc. Z tego wzgldu Trybuna nie mg dziaajc w granicach swoich
kompetencji orzec w sposb dany przez wnioskodawc, tj. nie mg zachowa w
mocy tej ordynacji wyborczej, choby tylko w celu przeprowadzenia na jej podstawie
jesiennych wyborw.
Po drugie, Trybuna stwierdza, e uznanie niezgodnoci z Konstytucj mechanizmu
wynikajcego z art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w. nie oznacza wyeliminowania z
porzdku prawnego art. 1 p.w.k.w. Powoanie tego ostatniego przepisu w zwizku z art. 16
ust. 1 i 2 p.w.k.w. ma bowiem tylko takie znaczenie, e wskazany jest precyzyjnie dzie,
do ktrego upywu istnieje moliwo wyboru reimu prawnego, wedug ktrego odbd
si jesienne wybory parlamentarne. Wypada doda, e ze wzgldu na tegoroczny kalendarz
wyborczy dzie ten nie by bez znaczenia: gdyby kodeks wyborczy wchodzi w ycie np.
10 sierpnia 2011 r., nie powstaaby niepewno co do prawa. Std celowo
przywoywania w ramach kwestionowanego mechanizmu take art. 1 p.w.k.w. Nie
oznacza to jednak, e sam ten przepis, w oderwaniu od art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. narusza
art. 2 Konstytucji. Przeciwnie, jak Trybuna wskaza wyej, wejcie w ycie kodeksu
wyborczego nastpio z poszanowaniem ustalonego orzecznictwa konstytucyjnego.
W konsekwencji, Trybuna stwierdza, e po wyeliminowaniu z treci ustawy
Przepisy wprowadzajce Kodeks wyborczy zakwestionowanego art. 16 ust. 1 i 2
pozostaj w niej dwa przepisy decydujce w sposb jednoznaczny o reimie prawnym
jesiennych wyborw: art. 1, okrelajcy dzie wejcia w ycie nowego prawa (1 sierpnia
2011 r.), i art. 10 pkt 3, pozbawiajcy z tym dniem mocy obowizujcej dawne prawo. W
tej sytuacji wybory mog si odby wycznie na podstawie nowego prawa, tj. kodeksu
wyborczego.
9.7. Trybuna nie uzna zarzutw wnioskodawcy co do niezgodnoci art. 16 ust. 1 i
2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w z zasad trjpodziau wadzy. Zdaniem wnioskodawcy, na
mocy kwestionowanych przepisw Prezydent, ktry w myl art. 10 ust. 2 Konstytucji jest
organem wadzy wykonawczej, uzyskuje () dyskrecjonaln kompetencj
superustawodawcy, od ktrego swobodnego uznania zaley, ktry z dwch alternatywnych
systemw regulacji prawnej bdzie stanowi podstaw wyboru organw wadzy
ustawodawczej na najblisze 4 lata. Takiej roli gowy pastwa nie tylko nie sposb
pogodzi z zaliczeniem jej do organw wadzy wykonawczej, lecz take z istot zasady
wyraonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji (s. 39 wniosku).
Prezydent zarzdza wybory parlamentarne na podstawie art. 98 ust. 2 (lub art. 98
ust. 5) Konstytucji i ten wanie przepis jest rdem jego kompetencji. Kompetencja ta ma
charakter wykonawczy, za korzystanie z niej jest przejawem stosowania prawa, a nie jego
stanowienia. Z art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w. nie wynika adna nowa
kompetencja gowy pastwa.
Naley przy tym zauway, e zarzdzenie wyborw jest prerogatyw Prezydenta
(art. 144 ust. 3 pkt 1 Konstytucji), czyli aktem urzdowym, ktry dla wanoci nie wymaga
kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrw. Ustrojodawca pozostawi Prezydentowi du
swobod realizacji tej kompetencji, wskazujc jedynie kocowe terminy zarzdzenia
wyborw i wyznaczenia dnia, w ktrym wybory si odbd. Art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji
nie przesdzaj natomiast, od ktrego momentu Prezydent moe zarzdzi wybory
parlamentarne.
Kompetencja gowy pastwa, jeli chodzi o zarzdzenie wyborw parlamentarnych,
nie wynika zatem z art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w., lecz z art. 98 ust. 2 i 5
Konstytucji. Z zakwestionowanej regulacji wnioskodawca wywodzi natomiast zupenie
inn kompetencj, ktr okrela jako dyskrecjonaln kompetencj superustawodawcy.
81
Kompetencja ta miaaby polega na przyznaniu Prezydentowi moliwoci wyboru reimu

prawnego, ktry znajdzie zastosowanie do wyborw parlamentarnych w 2011 r. Zdaniem
wnioskodawcy, kompetencja do wyboru reimu prawnego to kompetencja zastrzeona dla
parlamentu, ktr ten delegowa na gow pastwa. Pogldu tego Trybuna jednak nie
podziela. To nie Prezydent, zarzdzajc wybory, okrela reim prawny, ktry do wyborw
tych znajdzie zastosowanie. To ustawodawca w art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. uzaleni reim
prawny wyborw od terminu ich zarzdzenia przez Prezydenta. Reim ten powiza zatem
ze zdarzeniem przyszym, tj. zarzdzeniem wyborw, ktrego termin nie jest znany. Ta
niepewno wynika zatem ze sposobu skonstruowania regulacji ustawowej, a nie z
konstytucyjnie zagwarantowanej Prezydentowi swobody wyboru dnia zarzdzenia
wyborw parlamentarnych.
Art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. bdcy przepisem przejciowym nie przyznaje wic
gowie pastwa jakiejkolwiek nowej kompetencji, w tym kompetencji, jeli chodzi o
wybr reimu prawnego, wedle ktrego odbd si wybory. Swoboda zarzdzenia
przez Prezydenta terminu wyborw parlamentarnych rwnie nie wynika z tego
przepisu, lecz z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji. Art. 10 Konstytucji jest zatem
nieadekwatnym wzorcem kontrolowania regulacji prawnej, ktra nie jest rdem
nowej kompetencji Prezydenta i nie powoduje jakichkolwiek przesuni kompetencji
midzy organami wadzy ustawodawczej i wykonawczej. Z tych wzgldw Trybuna
uzna, e art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w. nie jest niezgodny art. 10
Konstytucji.
9.8. Stwierdzenie niekonstytucyjnoci art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w.
przez to, e uzalenia reim prawny wyborw od terminu ich zarzdzenia, oznacza, e z
dniem ogoszenia niniejszego wyroku art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. traci moc obowizujc.
Art. 1 p.w.k.w. pozostaje w mocy, gdy w pkt 12 sentencji wyroku zosta przywoany
jedynie jako przepis zwizkowy, do ktrego art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. odsya w swojej
treci. Naley bowiem wyranie podkreli to, o czym wyej ju bya mowa, e art. 1
p.w.k.w. nie by sam w sobie kwestionowany przez wnioskodawc, i Trybuna nie orzek o
niekonstytucyjnoci regulacji w nim zawartej, tj. 6-miesicznej vacatio legis kodeksu
wyborczego. Wyrok Trybunau nie uchyla zatem art. 1 p.w.k.w., za skutek derogacyjny
obejmuje jedynie art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. wraz z zawartym w tym przepisie odwoaniem
do art. 1 p.w.k.w.
Stwierdzenie przez Trybuna niekonstytucyjnoci opisanej wyej regulacji
intertemporalnej oznacza, e z dniem ogoszenia wyroku w niniejszej sprawie art. 16 ust. 1
i 2 p.w.k.w. zostaje wyeliminowany z porzdku prawnego, a w konsekwencji powstaje
wynikajca z art. 1 i art. 10 pkt 3 p.w.k.w. pewno co do reimu prawnego jesiennych
wyborw do Sejmu i Senatu. Zamiast zakwestionowanej regulacji intertemporalnej bdzie
obowizywa zasada bezporedniego dziaania prawa nowego. Poniewa kodeks wyborczy
wchodzi w ycie 1 sierpnia 2011 r., a najblisze wybory parlamentarne odbd si po tym
terminie, do wyborw tych bd zastosowane jego przepisy.
Z tych wszystkich wzgldw Trybuna Konstytucyjny orzek jak w sentencji.
82
Zdanie odrbne
sdziego TK Zbigniewa Cielaka
do wyroku Trybunau Konstytucyjnego
z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) oraz 46
zacznika do uchway Zgromadzenia Oglnego Sdziw Trybunau Konstytucyjnego z
dnia 3 padziernika 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunau Konstytucyjnego (M. P. Nr
72, poz. 720) zgaszam zdanie odrbne do pkt 4 i 12 sentencji wyroku Trybunau
Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r. o sygn. K 9/11.
1. Trybuna Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 9/11 stwierdzi, e art. 16 ust. 1 i 2
w zwizku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzajce ustaw
Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzajce),
uzaleniajc reim prawny wyborw od terminu ich zarzdzenia, jest niezgodny z art. 2
Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji. Zdaniem Trybunau,
konsekwencj derogowania tych przepisw przejciowych jest stosowanie do wyborw
parlamentarnych w 2011 r. unormowa ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks
wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: kodeks wyborczy) niezalenie od tego,
kiedy wybory te zostan zarzdzone.
W powyszym zakresie nie zgadzam si z pogldem sdu konstytucyjnego
dotyczcym nieadekwatnoci wzorca kontroli wynikajcego z art. 10 Konstytucji oraz
skutkw prawnych uznania niekonstytucyjnoci art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1
przepisw wprowadzajcych.
1.1. W art. 10 Konstytucji wyraona zostaa zasada podziau wadz w ujciu
podmiotowym i przedmiotowym. Oznacza ona wydzielenie rodzajowo odmiennych sfer
dziaania pastwa, takich jak stanowienie prawa, wykonywanie prawa i sdzenie, ktrym
odpowiadaj trzy oddzielone od siebie grupy organw pastwowych. Tym samym zasada
podziau wadz wymaga odrbnego istnienia organw wadzy ustawodawczej, organw
wadzy wykonawczej i organw wadzy sdowniczej, powoanych do wykonywania
swojego odcinka wadzy pastwowej (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys
wykadu, Warszawa 2006, s. 70). W szczeglnoci zauway naley, e art. 10 ust. 2
Konstytucji precyzyjnie i wyczerpujco okrela piastunw wadzy ustawodawczej, a zatem
aden inny organ ni Sejm i Senat nie ma w swych kompetencjach stanowienia aktw o
mocy ustawy (pomijajc wyjtek wskazany w art. 234 Konstytucji). Konkludujc, art. 10
Konstytucji moe stanowi wzorzec kontroli zwaszcza tych przepisw aktw
normatywnych niszego rzdu, ktre odnosz si do kompetencji poszczeglnych pionw
organw wadzy pastwowej.
Kwestionowany w niniejszej sprawie art. 16 ust. 1 przepisw wprowadzajcych
stanowi: kodeks wyborczy stosuje si do wyborw zarzdzonych po dniu jego wejcia w
ycie (tj. 1 sierpnia 2011 r.) oraz kadencji rozpocztych po przeprowadzeniu tych
wyborw. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 2 przepisw wprowadzajcych, do wyborw
zarzdzonych przed dniem wejcia w ycie kodeksu wyborczego stosuje si przepisy
dotychczasowe. Grupa posw PiS (dalej: wnioskodawca) zakwestionowaa to
unormowanie w zakresie wyborw do Sejmu i do Senatu przeprowadzanych w 2011 r.
Prawne umocowanie do ich zarzdzenia ma, w wietle art. 98 ust. 2 Konstytucji, Prezydent
Rzeczypospolitej. Naley zgodzi si z pogldem Trybunau zaprezentowanym w
uzasadnieniu wyroku o sygn. K 9/11, e to wanie ten ostatni przepis jest rdem
kompetencji gowy pastwa. Niemniej jednak art. 16 ust. 1 i 2 przepisw
83
wprowadzajcych rwnie odnosi si do tej kompetencji, zawierajc bez wtpienia

kluczowy z punktu widzenia zakresu zaskarenia w niniejszej sprawie element normy
kompetencyjnej adresowanej do Prezydenta RP. Tym elementem jest okrelenie skutku
realizacji kompetencji do zarzdzenia wyborw. Uwzgldnienie tego skutku jest niezbdne
dla ustalenia prawnej formy dziaania organu wadzy publicznej objtej norm
kompetencyjn. Przy tym pamita naley, e w ujciu doktryny prawa norma
kompetencyjna obejmuje upowanienie konkretnego organu do zastosowania danej
prawnej formy dziaania wraz ze wskazaniem podmiotowego i przedmiotowego zakresu
korzystania z niej (zob. B. Majchrzak, Procedura zgoszenia robt budowlanych,
Warszawa 2008, s. 170). Z kolei o tym, z jak form dziaania mamy do czynienia,
przesdza nie nazwa uyta przez ustawodawc, ale tre i wanie skutki prawne
powodowane dziaaniem organu. W mojej ocenie, dotychczasowe ustalenia daj podstaw
do uznania adekwatnoci art. 10 Konstytucji jako wzorca kontroli art. 16 ust. 1 i 2 w
zwizku z art. 1 przepisw wprowadzajcych, ktre dookrelaj kompetencj Prezydenta
RP (organu wadzy wykonawczej).
W wietle obowizujcych przepisw zarzdzenie wyborw przez Prezydenta RP
musi nastpi nie pniej ni 7 sierpnia 2011 r. W konsekwencji art. 16 ust. 1 i 2
przepisw wprowadzajcych upowania gow pastwa do przesdzenia o tym, wedug
jakich przepisw odbd si najblisze wybory parlamentarne. Jeli bowiem zarzdzi je
przed 1 sierpnia 2011 r., to zastosowanie znajdzie ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r.
Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.; dalej: ordynacja wyborcza). W
przypadku pniejszego zarzdzenia wyborw, zostan one przeprowadzone zgodnie z
przepisami kodeksu wyborczego. Kwesti gwn z punktu widzenia niniejszego votum
separatum jest ustalenie charakteru prawnego uprawnienia Prezydenta Rzeczypospolitej w
odniesieniu do wyborw przeprowadzanych w 2011 r.
Zgodnie z art. 100 ust. 3 Konstytucji, zasady i tryb zgaszania kandydatw na
posw i senatorw i przeprowadzania wyborw oraz warunki wanoci wyborw okrela
ustawa. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, e wymienione w nim kwestie stanowi tzw.
materi ustawow, do uregulowania ktrej z mocy art. 10 Konstytucji powoane s
wycznie Sejm i Senat. Innymi sowy, to parlament posiada umocowanie do tworzenia
norm prawnych odnoszcych si do tej sfery stosunkw spoecznych. Jest zatem
upowaniony do uchwalenia przepisw, z ktrych mona odkodowa podstawowe
elementy odnoszce si do zachowa podmiotw w zaprojektowanej przez prawodawc
sytuacji. Tymi elementami s: adresat normy, warunki powstania powinnoci i tre
powinnoci (nakazane lub zakazane, ewentualnie dozwolone, zachowanie). Na wskazane
uprawnienie Sejmu i Senatu skada si rwnie okrelenie, w drodze odpowiednich
przepisw przejciowych i wprowadzajcych, momentu, od ktrego zaprojektowana norma
postpowania wejdzie w ycie, a wic bdzie wizaa jej adresatw. Ta ostatnia kwestia,
dotyczca obowizywania normy w czasie, w istocie moe by uznana za jeden ze
skadnikw normy odnoszcy si do zakresu (warunkw) jej zastosowania. Uzupenia ona
bowiem tre normy przez wskazanie tego, od jakiego momentu naley zachowywa si w
wyznaczony sposb (por. S. Wronkowska, Glosa do wyroku TK z 15 lutego 2005 r., sygn.
K 48/04, Pastwo i Prawo nr 4/2006, s. 124).
W kontekcie powyszych zaoe teoretycznych upowanienie Prezydenta
Rzeczypospolitej w odniesieniu do wyborw 2011 r. naley oceni w kategoriach
niedopuszczalnego w wietle art. 10 Konstytucji wkroczenia przez ten organ wadzy
wykonawczej w kompetencje przypisane przez art. 100 ust. 3 Konstytucji wycznie
wadzy ustawodawczej (Sejmowi i Senatowi). Tylko bowiem parlamentowi przysuguj
kompetencje do okrelania, w drodze odpowiednich przepisw (merytorycznych,
przejciowych, dostosowujcych, uchylajcych i wprowadzajcych), treci norm prawa
84
wyborczego, na ktr to tre w szczeglnoci skada si wyznaczenie czasowego zakresu

zastosowania danej normy. Tymczasem kwestionowany w niniejszej sprawie art. 16 ust. 1
i 2 przepisw wprowadzajcych przyznaje kompetencje w odniesieniu do wyznaczenia
treci norm prawnych majcych zastosowanie do najbliszych wyborw parlamentarnych
Prezydentowi Rzeczypospolitej. Innymi sowy, to gowa pastwa, a nie ustawodawca, ma
prawo decydowania o obowizywaniu norm prawnych w czasie, a wic w kwestii reimu
prawnego regulujcego wybory w 2011 r. Wprawdzie wybr dokonywany przez
Prezydenta jest ograniczony do dwch kompleksowych regulacji prawnych (ordynacja
wyborcza i kodeks wyborczy), co nie zmienia jednak faktu, e na gruncie
kwestionowanego art. 16 ust. 1 i 2 przepisw wprowadzajcych mamy do czynienia z
wkroczeniem przez organ wadzy wykonawczej w rol przypisan przez ustrojodawc
parlamentowi. To powoduje, e kwestionowany przepis w tym zakresie jest niezgodny z
art. 10 Konstytucji.
Z ocen dokonan przez Trybuna Konstytucyjny w odniesieniu do wzorca
zawartego w art. 10 Konstytucji nie mona si zgodzi rwnie z innego wzgldu. Skoro
bowiem sd konstytucyjny przyj (z czym si nie zgadzam w zakresie wyborw w 2011
r.), e kompetencja do zarzdzenia wyborw ma charakter wykonawczy i jest przejawem
stosowania prawa, to powinien uzna art. 16 ust. 1 i 2 przepisw wprowadzajcych za
zgodny z art. 10 Konstytucji. Istot tego wzorca konstytucyjnego jest bowiem m.in.
rozgraniczenie ustawodawczych kompetencji parlamentu, wykonawczych Prezydenta i
Rady Ministrw, sdowniczych sdw i trybunaw, a kwestionowany w niniejszej
sprawie przepis, jak stwierdzi sam Trybuna, dotyczy przecie kompetencji
prezydenckich. Natomiast uycie formuy nie jest niezgodny powinno ogranicza si do
przypadkw wskazania przez podmiot inicjujcy postpowanie wzorca nieprzydatnego do
kontroli konstytucyjnoci zaskaronego przepisu (zob. M. Florczak, Orzeczenia Trybunau
Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Pozna 2006, s. 91). Obejmuje to taki wzorzec, ktry
nie pozostaje w zwizku merytorycznym z kontrolowanym przepisem, bd te o taki, z
ktrego wnioskodawca (skarcy, sd pytajcy) wyprowadza prawo, wolno lub zasad
konstytucyjn, faktycznie wynikajc z innego przepisu ustawy zasadniczej (zob. ibidem).
Taka sytuacja jednak nie ma miejsca na gruncie art. 16 ust. 1 i 2 przepisw
wprowadzajcych w powizaniu z art. 10 Konstytucji.
1.2. Trybuna Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 9/11 zasadnie uzna, e art. 16
ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 przepisw wprowadzajcych przez to, e uzalenia reim
prawny wyborw od terminu ich zarzdzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Wnioskodawca wykaza t niezgodno w kontekcie wyborw parlamentarnych 2011 r.,
na tle ktrych jest ona szczeglnie jaskrawa. Suszno pogldu Trybunau wie si z
popenieniem przez ustawodawc systemowego bdu, polegajcego na niedookreleniu
reimu prawnego majcego zastosowanie w tych wyborach (wskazanie w tym zakresie
naley do Prezydenta RP), a przez to doprowadzeniu do powstania stanu niepewnoci co
do treci prawa wyborczego normujcego najblisze wybory do Sejmu i Senatu. Taka
sytuacja jest sprzeczna ze standardami demokratycznego pastwa prawnego odnoszcymi
si do prawa wyborczego. Wynika z nich m.in., e zmiany w prawie wyborczym powinny
by wprowadzane z takim wyprzedzeniem, ktre umoliwia adresatowi nie tylko
zapoznanie si z treci norm prawnych, lecz take pozwala na dostosowanie do
zmieniajcego si stanu prawnego (por. wyrok TK z 28 padziernika 2009 r., sygn. Kp
3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138). Suy to budowaniu zaufania obywatela do pastwa
i stanowionego przez nie prawa. Realizacj tego celu umoliwia przede wszystkim
wprowadzenie odpowiedniej vacatio legis. Wprawdzie Konstytucja nie reguluje
bezporednio materii dotyczcej adekwatnego okresu spoczywania prawa, to jednak
Trybuna Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazywa konkretne wymagania w tym
85
zakresie. W wyroku z 3 listopada 2006 r. o sygn. K 31/06 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz.

147) Trybuna przyj, e swoistym minimum minimorum powinno by uchwalanie
istotnych zmian w prawie wyborczym co najmniej sze miesicy przed kolejnymi
wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt gosowania, lecz take jako cao
czynnoci objtych tzw. kalendarzem wyborczym (pogld ten zosta podtrzymany w
wyroku o sygn. Kp 3/09). Tak dugi okres wie si z doniosoci przedmiotu
normowania prawa wyborczego. W pastwie demokratycznym wybory s nieodzown
instytucj ycia publicznego, pozwalajc na wyanianie przedstawicieli sprawujcych
wadz w imieniu suwerena (wszystkich obywateli). Bez wyborw, bez otwartego
wspzawodnictwa si spoecznych i grup politycznych o wadz, nie ma demokracji (D.
Nohlen, Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemw wyborczych, Warszawa
2004, s. 26). Wpisujc si w istot wspczesnego pastwa demokratycznego, stanowi
najwaniejsz konsekwencj goszonej przez Konstytucj idei suwerennoci narodu i
wicej si z ni zasady reprezentacji politycznej (zob. G. Krysze, Standardy prawne
wolnych wyborw parlamentarnych, Biaystok 2007, s. 9).
Z ca moc podkreli naley, e na tle niniejszej sprawy gbokie systemowe
naruszenia porzdku publicznego i adu w pastwie wynikaj nie tylko i nie przede
wszystkim z niedochowania przez ustawodawc odpowiedniej w perspektywie wyborw
parlamentarnych przeprowadzanych w 2011 r. vacatio legis kodeksu wyborczego, co
wie si z istotnymi zmianami tego aktu normatywnego z naruszeniem zakrelonego
przez Trybuna szeciomiesicznego terminu (zob. ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o
zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz ustawy Przepisy wprowadzajce ustaw
Kodeks wyborczy, Dz. U. Nr 102, poz. 588, opublikowany 18 maja 2011 r.). Naruszenia
nie wynikaj w pierwszym rzdzie rwnie z uchybie zaistniaych w procesie
legislacyjnym, a polegajcych na zmianie zasad wyborw do Senatu (zastpieniu okrgw
wielomandatowych okrgami jednomandatowymi) w drodze poprawek senackich, ktre
nie powinny by instrumentem wprowadzania tego typu nowoci normatywnych. W mojej
ocenie, kardynaln przyczyn systemowej niespjnoci art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1
przepisw wprowadzajcych z art. 2 Konstytucji jest to, e w wyniku uchwalenia
zakwestionowanych unormowa, od momentu ogoszenia przepisw wprowadzajcych w
Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej do chwili obecnej trwa stan niepewnoci
prawnej co do reimu, wedug ktrego odbd si wybory parlamentarne w 2011 r. Ta
niepewno nie moe by zaakceptowana z punktu widzenia ustalonych w orzecznictwie
Trybunau Konstytucyjnego standardw prawa wyborczego.
Akceptuj zatem rozstrzygnicie Trybunau Konstytucyjnego o niezgodnoci art.
16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 przepisw wprowadzajcych z art. 2 Konstytucji, ale jednak
inaczej ni Trybuna oceniam skutki takiego orzeczenia dla obowizujcego porzdku
prawnego. Wie si to z dostrzeeniem nierozerwalnego zwizku zakwestionowanego art.
16 ust. 1 i 2 przepisw wprowadzajcych z art. 1 tej ustawy. W zakresie wyznaczonym
przez wnioskodawc, a wic wyborw do Sejmu i Senatu w 2011 r., przyczyna
niekonstytucyjnoci tkwi na rwni w przepisie przejciowym i wprowadzajcym kodeks
wyborczy. Gdyby nie tre art. 1 przepisw wprowadzajcych, zgodnie z ktr kodeks
wyborczy wchodzi w ycie po upywie 6 miesicy od dnia ogoszenia (1 sierpnia 2011 r.),
problem konstytucyjny podniesiony przez wnioskodawc w ogle by nie powsta. Dopiero
zestawienie regulacji prawnej wynikajcej z tego przepisu i z art. 16 ust. 1 i 2 przepisw
wprowadzajcych skutkuje racym naruszeniem art. 2 Konstytucji. Wobec tego stoj na
stanowisku, e w niniejszej sprawie kierujc si zasad falsa demonstratio non nocet
art. 1 przepisw wprowadzajcych powinien zosta potraktowany w zakresie, w jakim
odnosi si do najbliszych wyborw parlamentarnych, jako samoistny przedmiot kontroli,
a nie jako przepis zwizkowy. Niezalenie od tego, moim zdaniem, konsekwencj oceny
zawartej w pkt 12 sentencji wyroku o sygn. K 9/11 powinno by uznanie, e kodeks
86
wyborczy nie wejdzie w ycie w odniesieniu do wyborw zarzdzanych w 2011 r.

Wwczas powstaje problem tego, jaka regulacja prawna bdzie si do tych wyborw
odnosi, w szczeglnoci w kontekcie art. 10 pkt 3 przepisw wprowadzajcych, ktry z
dniem ich wejcia w ycie (1 sierpnia 2011 r.) uchyla obowizywanie ordynacji wyborczej.
Jedynym sensownym rozwizaniem jest jednak konieczno dalszego stosowania
ordynacji wyborczej w odniesieniu do najbliszych wyborw parlamentarnych. Za takim
rozwizaniem przemawiaj przede wszystkim zasygnalizowane wyej systemowe bdy
zaistniae na tle tworzenia kodeksu wyborczego i brak rozporzdze wykonawczych do
niego. Ponadto zauway naley, e art. 10 pkt 3 przepisw wprowadzajcych ma
charakter formalny w tym znaczeniu, e jego umieszczenie w ustawie Przepisy
wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy jest prost konsekwencj wejcia w ycie
kodeksu wyborczego, a zatem zastpienia ustawy starej ustaw now. w formalny
charakter wie si rwnie z tym, e umieszczenie w przepisach wprowadzajcych art. 10
pkt 3 zasadniczo nie jest konieczne w wietle zasady lex posterior derogat legi priori. Tym
samym skoro w odniesieniu do wyborw parlamentarnych 2011 r. kodeks wyborczy nie
powinien wej w ycie, to nie powstan rwnie skutki wynikajce z zasady norma
pniejsza uchyla norm wczeniejsz. Wobec tego mona byoby si zastanowi nad
celowoci wydania dla formalnoci orzeczenia zakresowego rwnie w odniesieniu do
art. 10 pkt 3 przepisw wprowadzajcych, do czego Trybuna Konstytucyjny by
umocowany w wietle wniosku zoonego w sprawie o sygn. K 9/11.
Przyjcie przez Trybuna Konstytucyjny zaprezentowanych przeze mnie powyej
konsekwencji stwierdzenia niekonstytucyjnoci art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1
przepisw wprowadzajcych w aden sposb nie mogoby by uznane za wkroczenie
przez sd konstytucyjny w rol ustawodawcy przez stworzenie norm odnoszcych si do
reimu prawnego najbliszych wyborw parlamentarnych. Co wicej, w wietle
okolicznoci zwizanych z uchwaleniem kodeksu wyborczego w jego obecnym ksztacie,
takie rozwizanie byoby optymalnym.
2. Trybuna Konstytucyjny w pkt 4 sentencji orzek, e art. 51 1 kodeksu
wyborczego w czci obejmujcej wyrazy jego penomocnik oraz art. 38 1 w zwizku
z przepisami rozdziau 7 dziau I kodeksu wyborczego s zgodne z art. 62 ust. 1 w zwizku
z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Moim zdaniem powysze rozstrzygnicie nie zasuguje na aprobat z nastpujcych
powodw:
2.1. Charakter osobisty uprawnienia do gosowania wymaga od wyborcy
osobistego stawiennictwa i oddania gosu w wyborach.
Zwizana jest z tym zasada bezporednioci wyborw. Wynika z niej, jak
zaproponowano w uzasadnieniu wyroku, wymg takiego skonstruowania systemu
wyborczego, by wyborca mia moliwo oddania gosu na konkretnego kandydata. Przy
czym nie moe by to rozumiane jako zakaz stosowania tzw. systemu list zamknitych, ale
rwnie jako stworzenie pewnoci, e gos, ktrym dysponuje wyborca, zostanie oddany
na kandydata zgodnie z jego wol. Zasad bezporednioci wyborw naley rozumie jako
jednostopniowo wyborw oraz jako oddawanie gosu osobicie. Tymczasem dziaanie
przez penomocnika w pewnym stopniu nawizuje do charakteru poredniego wyborw, z
tym zastrzeeniem, e przekazanie decyzji wyborczej ma charakter indywidualny, a nie
kolektywny. Ustanowienie penomocnika do wyborw ma charakter fakultatywny, a nie
obowizkowy (zob. Z. Jarosz, S. Zawadzki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1980, s. 307).
Ponadto wymg gosowania osobistego jest istot praw politycznych, co podkrelaj np. B.
Banaszak, Prawo wyborcze obywateli, Warszawa 1996, s. 17; L. Garlicki, Polskie prawo
konstytucyjne. Zarys wykadu, Warszawa 2003, s. 165.
87
Ustanowienie rozwizania polegajcego na gosowaniu przez penomocnika

narusza zasad rwnoci wyborw wynikajc z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 1
Konstytucji. W znaczeniu formalnym rwno oznacza, e kada osoba, ktrej przysuguje
prawo wyborcze, dysponuje tak sam liczb gosw jak inni i uczestniczy w wyborach na
takich samych zasadach. Natomiast udzielenie penomocnictwa oznacza, e penomocnik
dysponuje nie tylko swoim gosem, ale rwnie gosem mocodawcy. Kodeks wyborczy
dopuszcza przyjcie w pewnych okolicznociach penomocnictwa od dwch osb (por. art.
55 3 kodeksu wyborczego), co oznacza, e penomocnik moe dysponowa a trzema
gosami: swoim i dwoma otrzymanymi w wyniku udzielenia penomocnictwa.
Przedstawion argumentacj dotyczc niezgodnoci z Konstytucj wzmacnia to,
e w uchwalonych przepisach przyjto pewne przepisy o charakterze proceduralnym, brak
jest rozwiza majcych na celu ochron udzielajcego penomocnictwa. Wbrew temu, co
stwierdzono w uzasadnieniu niniejszego wyroku, rozwizania odnoszce si do regulacji
ograniczajcej krg osb, ktre mog udzieli penomocnictwa, i krg osb, ktre mog
zosta penomocnikiem, czy te regulacje ograniczajce obwody gosowania, w ktrych z
tej instytucji mona skorzysta, oraz przepisy dotyczce procedury udzielania
penomocnictwa nie speniaj gwarancyjnej roli. Nie daj bowiem adnej pewnoci, e
gosujcy po pierwsze odda gos zgodnie z przyjtym na siebie zobowizaniem w postaci
penomocnictwa, po drugie, e gos bdzie oddany zgodnie z wol udzielajcego
penomocnictwo. Podkrelenia wymaga fakt, e udzielane penomocnictwo do gosowania
nie jest typowym penomocnictwem znanym z prawa cywilnego czy prawa
administracyjnego, wedug ktrych, co do zasady, kade dziaanie penomocnika moe by
kontrolowane i, co waniejsze, korygowane przez mocodawc, dlatego te tworzenie
przepisw pozwalajcych na gosowanie przez penomocnika wymaga szczeglnej uwagi i
podjcia rozwiza majcych na celu stworzenie rozwiza o charakterze gwarancyjnym.
W przypadku penomocnictwa do gosowania, udzielajcy penomocnictwa jest
pozbawiony moliwoci zweryfikowania, na kogo penomocnik odda gos, w znacznym
za stopniu nie ma moliwoci sprawdzenia, czy penomocnik w ogle gosowa.
To wanie brak moliwoci kontroli oddanego przez penomocnika gosu
jednoznacznie przesdza o tym, e chocia penomocnik nie gosuje we wasnym imieniu,
lecz w imieniu wyborcy, ktry penomocnictwa udzieli, to jednak o wyborze, na kogo
zostanie oddany gos, decyduje ostatecznie penomocnik. Jak zasadnie podkrelono w
uzasadnieniu wyroku, formalnie gos wyborcy mandanta nie przechodzi na penomocnika,
a udzielenie penomocnictwa nie pozbawia wyborcy jego praw wyborczych. Do naruszenia
zasady rwnoci wyborw nie jest jednak konieczne przyznanie w ustawie wikszej ni
jeden liczby gosw np. okrelonej grupie wyborczej, ale wystarczy przyjcie takiego
rozwizania prawnego, ktre de facto stwarza moliwo dysponowania gosami innych
osb. Skoro rozwizanie kodeksu wyborczego bdce przedmiotem kontroli tak
moliwo stwarza, narusza zasad rwnoci wyborw.
2.2. Argumentem wzmacniajcym prezentowane w zdaniu odrbnym stanowisko
jest brak rozporzdze wykonawczych do kodeksu wyborczego odnoszcych si do
szczegowego trybu postpowania w sprawie sporzdzenia aktu penomocnictwa do
gosowania, co obecnie czyni regulacj dotyczc penomocnika jedynie fragmentaryczn.
Taki stan dodatkowo utrudnia jednoznaczne stwierdzenie o jego zgodnoci z Konstytucj.
Z powodw przytoczonych w zdaniu odrbnym przyjcie i zastosowanie rozwiza
zaproponowanych w kodeksie wyborczym dotyczcych gosowania przez penomocnika
moe zagrozi rzetelnoci wynikowi wyborw. Sama idea tworzenia rozwiza majcych
na celu zwikszanie frekwencji wyborczej jest pozytywnie oceniana, to jednak prby
zwikszenia jej za wszelk cen nie mog pozosta obojtne wobec Konstytucji, a
wszelkie rozwizania przyjmowane w takim celu musz pozostawa z ni zgodne.
88
Z podanych wyej wzgldw czuem si zobligowany do zgoszenia zdania

odrbnego do wyroku Trybunau Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. K
9/11.
89
Zdanie odrbne
sdziego TK Marii Gintowt-Jankowicz
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgaszam zdanie odrbne do wyroku
Trybunau Konstytucyjnego w sprawie K 9/11, w czci, w jakiej Trybuna uzna zgodno
z Konstytucj:
zastosowania ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz.
112 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy) do wyborw parlamentarnych w 2011 r. oraz
kadencji Sejmu i Senatu rozpocztej po przeprowadzeniu tych wyborw pkt 12
sentencji wyroku;
a take:
uksztatowanego w Kodeksie wyborczym modelu gosowania przez penomocnika
pkt 4 sentencji wyroku;
1. Jeli chodzi o pierwsze zagadnienie w mojej ocenie Trybuna mia podstawy
i powinien orzec niezgodno z Konstytucj zakwestionowanych przepisw ustawy z dnia
5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzajce Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze
zm.; dalej: Przepisy wprowadzajce), ktre umoliwiaj zastosowanie Kodeksu
wyborczego ju do wyborw parlamentarnych w 2011 r. zgodnie z pkt 7 petitum
wniosku grupy posw.
Prawo wyborcze stanowi jeden z zasadniczych fundamentw ustroju
demokratycznego, a w szczeglnoci demokratycznego pastwa prawnego wyraonego w
art. 2 Konstytucji. Nie mona zapomina, e wadza zwierzchnia w Rzeczypospolitej
naley do Narodu, ktry sprawuje j bezporednio albo przez przedstawicieli, o czym
stanowi art. 4 Konstytucji. Odpowiednie uksztatowanie procedur wyborczych powinno
by przedmiotem szczeglnej starannoci ustawodawcy. Kontrola konstytucyjnoci caego
zaskarenia i jego poszczeglnych elementw powinna zatem uwzgldnia szczeglny
charakter i funkcje kontrolowanego aktu normatywnego; jest to bowiem prawna regulacja
przygotowania, przeprowadzenia i ustalenia wynikw wyborw do cia ustawodawczych.
W demokratycznym wiecie szczegowe unormowanie prawa wyborczego musi
odpowiada podstawowym kanonom wolnych wyborw. Konstytucja RP formuuje je w
postaci podstawowych zasad prawa wyborczego: powszechnoci, rwnoci,
bezporednioci i tajnoci gosowania. Zasady te musz by przesankami ksztatowania
poszczeglnych rozwiza prawa wyborczego a zarazem stanowi kryteria oceny
demokratyzmu zarwno tego prawa jak i rzeczywistego przebiegu wyborw w danym
pastwie. Te szczeglne konstytucyjne wymagania tumaczy funkcja tej regulacji prawnej.
Ma ona przecie stwarza warunki dla penej realizacji podstawowego prawa politycznego
obywateli jakim jest podmiotowe prawo wyborcze.
W mojej ocenie, ta istota kontrolowanej ustawy nie zostaa w dostatecznym stopniu
uwzgldniona w wikszoci zagadnie ocenionych przez Trybuna jako zgodne z
Konstytucj.
W tej perspektywie dwie grupy argumentw uzasadniaj moje stanowisko.
Po pierwsze w polskiej tradycji prawnej akty prawa wyborczego miay charakter
partykularny obejmoway wybory poszczeglnych organw, w formie ordynacji i byy w
cigu bez maa 90 lat zastpowane kolejnymi aktami tego rodzaju. (pierwsze takie ustawy
dotyczce wyborw do Sejmu i Senatu zostay uchwalone 22 lipca 1922 r. Dz. U. Nr 66,
90
poz. 590 i 591). Kodyfikacja prawa wyborczego dokonana w 2011 r. sama w sobie jest
wic zmian istotn, poniewa obejmuje swoim zakresem wszystkie rodzaje wyborw
(cznie pi procedur), za rozbudowana wewntrzna struktura kodyfikacji per se stawia
wysze wymagania kademu z adresatw tej regulacji ni dotychczasowa ustawa
partykularna.
Trybuna Konstytucyjny w swoim orzeczeniu z 18 padziernika 1994 r. w sprawie
o sygn. K 2/94 (OTK nr 2/1994, poz. 36) zwraca uwag na znaczenie kodyfikacji w
systemie prawa: kodeksom przysuguje szczeglne miejsce w systemie prawa
ustawowego. Istot kodeksu jest stworzenie koherentnej i - w miar moliwoci - zupenej
oraz trwaej regulacji w danej dziedzinie prawa (), kodeksy przygotowywane i
uchwalane s w odrbnej, bardziej zoonej procedurze ni "zwyczajne" ustawy, istot
kodeksu jest dokonanie kodyfikacji danej gazi prawa. () Jest niesporne, e zarwno
aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposb szczeglny.
Dlatego te kodyfikacja danej dziedziny prawa wymaga dobrze wyksztaconych
instytucji i rozwiza; tymczasem ustawodawca zdecydowa si na wprowadzenie w
Kodeksie wyborczym wielu nowoci normatywnych zwizanych z samym przebiegiem
gosowania m.in. dwudniowe wybory, gosowanie przez penomocnika i
korespondencyjne. Tak zasadnicza zmiana stanu prawnego wymaga od wszystkich
adresatw tych norm odpowiedniego przygotowania, a w wielu przypadkach podjcia
dziaa organizacyjnych, technicznych itp. Dotyczy to ogu obywateli, ktrzy posiadaj
prawo wyborcze, ale rwnie partii politycznych, administracji publicznej zobowizanej
do przeprowadzenia wyborw i dziesitkw tysicy osb wchodzcych w skad komisji
wyborczych.
Po drugie ocena konstytucyjnoci Kodeksu dokonywana przez Trybuna ma
miejsce w okrelonym czasie i okolicznociach. Za dwa tygodnie od dnia zamknicia
rozprawy przed Trybunaem (14 lipca 2011 r.) tj. 1 sierpnia 2011 r. Kodeks wyborczy
wejdzie w ycie. Zgodnie natomiast z regulacj konstytucyjn (art. 98 ust. 2) ju 7 sierpnia
br. upywa termin zarzdzenia przez Prezydenta RP wyborw do Sejmu i Senatu.
Wolne wybory powinny odbywa si wedle stabilnych, odpowiednio wczeniej
znanych jako obowizujce regu. Stan niepewnoci prawa w dniu dzisiejszym jest faktem.
Nie jest to oczywicie kwestia ogoszenia prawa ani brak moliwoci zapoznania si z
nowymi przepisami. Orzecznictwo Trybunau Konstytucyjnego okrelio jednoznacznie, e
ustawodawca realizujc zasad zaufania obywatela do pastwa i stanowionego przez nie
prawa powinien nie tylko umoliwi adresatom zapoznanie si z nowymi regulacjami, lecz
rwnie pozwoli na dostosowanie si do zmienionego stanu prawnego (por. wyrok TK z
28 padziernika 2009 r., w sprawie o sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138 i
powoane tam orzecznictwo). W tej perspektywie stan niepewnoci prawa jest oczywisty.
Pomimo ogoszenia Kodeksu wyborczego w Dzienniku Ustaw z 31 stycznia 2011 r.
ustawodawca uzaleni reim prawny przeprowadzenia w biecym roku wyborw do
Sejmu i Senatu od daty ich zarzdzenia. Dopiero niniejszy wyrok Trybunau przesdza, e
znajdzie do nich zastosowanie Kodeks wyborczy. Oznacza to, e reguy organizacji i
przeprowadzenia wyborw zostay ustalone dopiero na kilkanacie dni przed zarzdzeniem
wyborw parlamentarnych. Ustawodawca nie zapewni wic warunkw do odpowiedniego
dostosowania si do zmienionego stanu prawnego przed zarzdzeniem wyborw
parlamentarnych.
Rzetelny ustawodawca powinien stosownie do zasad zawartych w art. 2
Konstytucji zastrzec, e nowy Kodeks wyborczy nie ma zastosowania do najbliszych
wyborw parlamentarnych. Skoro nie uczyni tego ustawodawca, a mechanizm, ktry
umoliwia zastosowanie nowego Kodeksu do wyborw parlamentarnych w 2011 r. zosta
zaskarony do Trybunau powinien to uczyni Trybuna Konstytucyjny. Na rozprawie 14
lipca br. wnioskodawcy w sposb jednoznaczny, zarwno w prezentacji wstpnej jak i
91
formuujc wnioski kocowe wskazali, e najistotniejszym elementem zaskarenia jest

mechanizm okrelony w Przepisach wprowadzajcych, ktry umoliwia przeprowadzenie
wyborw parlamentarnych na jesieni br. na podstawie przepisw Kodeksu wyborczego.
Tym bardziej i to s kolejne argumenty dla uzasadnienia mojego zdania
odrbnego e Trybuna w penym skadzie w orzeczeniach wydanych w ostatnich kilku
latach sformuowa pogld, e istotne zmiany prawa wyborczego nie powinny nastpowa
pniej ni na sze miesicy przed dniem zarzdzenia wyborw (s to wyroki: z 3
listopada 2006 r. w sprawie o sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; oraz z 28
padziernika 2009 r., w sprawie o sygn. Kp 3/09).
Standard szeciomiesicznego zakazu zmian w prawie wyborczym stanowi swoiste
minimum minimorum, na co zwrcono uwag w wyroku Trybunau Konstytucyjnego w
sprawie K 31/06: () konieczno zachowania co najmniej szeciomiesicznego terminu
od wejcia w ycie istotnych zmian w prawie wyborczym do pierwszej czynnoci
kalendarza wyborczego jest nieusuwalnym co do zasady normatywnym skadnikiem treci
art. 2 Konstytucji.
W stosunku do prawa wyborczego, z punktu widzenia zasady demokratycznego
pastwa prawnego, naley mwi o zasadzie ciszy ustawodawczej. Oznacza to, e
minimum p roku przed rozpoczciem czynnoci wyborczych (a wic zarzdzeniem
wyborw przez waciwy organ) powinny by znane i niezmieniane reguy prowadzenia
wyborw. Tymczasem dopiero niniejszy wyrok Trybunau Konstytucyjnego rozstrzyga
wtpliwoci, wedug jakiego prawa maj zosta przeprowadzone wybory parlamentarne w
2011 r. (rozstrzygajc w pkt 12 sentencji o niekonstytucyjnoci art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku
z art. 1 Przepisw wprowadzajcych).
Nie znajduj adnych konstytucyjnie uzasadnionych przyczyn, dla ktrych
Trybuna w niniejszym wyroku odszed od swego stanowczo sformuowanego i
ugruntowanego pogldu prawnego. Stabilno pogldw formuowanych w acquis
constitutionnel jest wartoci oczywist. Pozwala to uczestnikom procesw
prawotwrczych na dostosowywanie si do standardw konstytucyjnych, a w duszej
perspektywie sprzyja upowszechnianiu jednolitego pojmowania instytucji prawnych, ich
funkcji i wzajemnych zalenoci w systemie demokratycznym.
Warto w tym miejscu odwoa si take do Kodeksu dobrej praktyki w sprawach
wyborczych(opinia nr 190/2002 z 5 lipca 2002 r. Komisji Rady Europy na Rzecz
Demokracji przez Prawo), zaaprobowanego rezolucj Zgromadzenia Parlamentarnego
Rady Europy z 23 maja 2003 r. Zalecenie zawarte w pkt II.2 lit. b) wskazuje, e jeli
prawo wyborcze ulega zmianie, w wyborach w nadchodzcym roku musi by zastosowany
stary system natomiast nowe prawo bdzie stosowane w nastpnych wyborach. To
oznacza, e prawo wyborcze nie powinno ulega istotnym zmianom na rok przed
wyborami. Zasada ciszy legislacyjnej przyjta w dotychczasowym orzecznictwie
Trybunau obejmuje okres o poow krtszy i dlatego tym bardziej powinna by
bezwzgldnie respektowana. Nawet ta ograniczona dyrektywa nie zostaa jednak
zrealizowana przy wprowadzaniu w ycie Kodeksu wyborczego. Chocia Kodeks dobrej
praktyki w sprawach wyborczych nie ma charakteru umowy midzynarodowej, to jednak
naley do soft law Rady Europy i dlatego powinien by respektowany przez wszystkie
kraje czonkowskie Rady, w tym rwnie Polsk. Obejmuje on oglne zasady niezbdne
do zagwarantowania rzetelnych i wolnych wyborw, umoliwiajcych skorzystanie z
podstawowego prawa obywateli o charakterze politycznym. Zalecenia sformuowane przez
Rad Europy wskazuj okrelone standardy postpowania i maj rwnie znaczenie dla
oceny rzetelnoci ustawodawcy, a wic zgodnoci z art. 2 Konstytucji.
Dla oceny moliwoci zastosowania Kodeksu wyborczego do najbliszych
wyborw parlamentarnych istotne znaczenie maj nastpujce fakty, ktre skadaj si na
kolejn paszczyzn oceny stanu niepewnoci prawa.
92
W okresie ciszy legislacyjnej zostay uchwalone i ju weszy w ycie cztery

ustawy nowelizujce Kodeks wyborczy: z dnia 3 lutego 2011 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 134); z
dnia 1 kwietnia 2011 r. (Dz. U. Nr 94, poz. 550); z dnia 15 kwietnia 2011 r. (Dz. U. Nr
102, poz. 588) oraz z dnia 26 maja 2001 r. (Dz. U. Nr 134, poz. 777). Rwnoczenie
ustawa z dnia 15 kwietnia br. zawiera rwnie nowelizacj Przepisw wprowadzajcych.
Ponadto w okresie vacatio legis pozostaje kolejna nowelizacja Kodeksu wyborczego oraz
Przepisw wprowadzajcych z dnia 27 maja 2011 r., ktra wejdzie w ycie 30 lipca br.
(Dz. U. nr 147, poz. 881). Ustawa ta w sposb szczeglnie istotny zmienia reguy prawa
wyborczego, poniewa modyfikuje tylko co wprowadzony w Kodeksie wyborczym tryb
gosowania korespondencyjnego, umoliwiajc oddanie w ten sposb gosu take przez
osoby niepenosprawne zamieszkae w Polsce.
Do tego naley doda brak znacznej czci przepisw wykonawczych do Kodeksu
wyborczego (w tym m.in. rozporzdze ministra waciwego ds. administracji publicznej
okrelajcych tryb postpowania w sprawie sporzdzania penomocnictwa do gosowania
albo wspdziaania terenowych organw administracji rzdowej z Krajowym Biurem
Wyborczym). Natomiast istotne dla przeprowadzenia wyborw parlamentarnych akty
wykonawcze do Kodeksu wyborczego w formie uchwa Pastwowej Komisji Wyborczej
(np. na temat sposobu gosowania korespondencyjnego) zostay podjte dopiero 6 czerwca
br.
Powysze elementy, kady z osobna, a tym bardziej cznie wskazuj, e reguy
przeprowadzenia wyborw parlamentarnych w 2011 r. nie s do koca ustalone na trzy
tygodnie przed ostatecznym terminem zarzdzenia tych wyborw, nie mwic o
zachowaniu szeciomiesicznej ciszy legislacyjnej. Stoi to w sprzecznoci ze
standardami demokratycznego pastwa prawnego.
Wyrok Trybunau w pkt 12 sentencji pomija zakres zaskarenia wskazany w pkt 7
petitum wniosku grupy posw. Art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 Przepisw
wprowadzajcych zosta zaskarony w zakresie dopuszczenia zastosowania Kodeksu
wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu zarzdzonych w 2011 r. Tymczasem Trybuna
orzek tylko o niekonstytucyjnoci uzalenienia reimu prawa wyborczego (obowizujca
Ordynacja czy nowy Kodeks wyborczy) w zalenoci od terminu zarzdzenia wyborw.
Oznacza to, e wniosek grupy posw zawarty w pkt 7 petitum w istotnej czci nie zosta
rozpoznany.
2. Podzielajc rozstrzygnicie Trybunau w punktach uznajcych za
niekonstytucyjn moliwo dwudniowego gosowania, ogranicze w sposobach
prowadzenia kampanii wyborczej oraz uzalenienie reimu prawnego najbliszych
wyborw parlamentarnych od terminu ich zarzdzenia uwaam, w wietle
przedstawionych powyej uwag, e Trybuna powinien rwnie orzec o niezgodnoci z
Konstytucj modelu gosowania przez penomocnika przyjtego w Kodeksie wyborczym.
3. W pkt 4 sentencji wyroku dotyczcym gosowania przez penomocnika
pominity zosta wzorzec z art. 2 Konstytucji, ktry moim zdaniem jest istotnym kryterium
oceny konstytucyjnoci kwestionowanych przepisw. Wnioskodawcy zarzucili, e zawarta
w Kodeksie wyborczym regulacja gosowania przez penomocnika narusza zasad ochrony
zaufania obywateli do organw pastwa poprzez niezamieszczenie norm gwarantujcych
oddanie przez penomocnika gosu zgodnego z wol udzielajcego penomocnictwa.
Ponadto nie wprowadzono odpowiedniego zabezpieczenia przed niewaciwym
wykorzystaniem samego udzielania penomocnictwa, nie przewidziano bowiem sankcji
karnej dla osoby wiadczcej korzy majtkow lub osobist w zamian za udzielenie
penomocnictwa do gosowania. W tej sytuacji nie mog zgodzi si z ocen Trybunau
jakoby uzasadnienie wniosku w powyszym zakresie byo niewystarczajce i mogo
93
skutkowa umorzeniem postpowania. Zakres rozpoznania sprawy przez Trybuna

wyznaczaj przede wszystkim przedmiot i wzorce oceny konstytucyjnoci, a nie
subiektywna ocena co do sposobu uzasadnienia zarzutw oraz uytej argumentacji.
Dlatego uwaam za dopuszczaln merytoryczn ocen zgodnoci zaskaronych przepisw
o penomocnictwie do gosowania z art. 2 Konstytucji.
Prawo wyborcze ma z natury charakter osobisty. Wyraaa to expressis verbis w
art. 12 ju Konstytucja RP z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 267, ze zm.). De
lege lata brak jednoznacznego wskazania w Konstytucji, e prawo do gosowania ma
charakter osobisty nie oznacza, e zasada ta przestaa obowizywa. W szczeglnoci nie
wiadczy o tym tre art. 62 ust. 1 Konstytucji, wyraajcego podmiotowe prawo do
gosowania. Ustrojodawca okreli w nim grup podmiotw, ktrym to prawo przysuguje
(obywatel polski, ktry najpniej w dniu gosowania ukoczy 18 lat) oraz zakres tego
prawa (jakie rodzaje wyborw ono obejmuje). Prawo wyborcze ma charakter polityczny i
powinno by wykonywane osobicie, co wynika z konstytucyjnych kanonw prawa
wyborczego jakimi s bezporednio i tajno gosowania. W doktrynie prawa
konstytucyjnego wskazuje si, e zasada bezporednioci wyborw obejmuje dwa
zasadnicze aspekty: gosowanie osobiste i jednostopniowo wyborw (por. np. B.
Banaszak, Prawa wyborcze obywateli, Warszawa 1996, s. 16; G. Krysze, Standardy
prawne wolnych wyborw parlamentarnych, Biaystok 2007, s. 222). Za miarodajny
naley uzna pogld wyraony w ekspertyzie dla Biura Studiw i Ekspertyz Kancelarii
Sejmu: e bardziej zgodne z Konstytucj (w tym zasad przedstawicielstwa Narodu)
jest takie rozumienie zasady bezporednioci, ktre zakada osobisty udzia i osobiste
gosowanie przez wyborc (J. Mordwiko, W sprawie ustanowienia w polskim prawie
wyborczym instytucji penomocnika wyborcy oraz moliwoci gosowania droga pocztow
gosowania korespondencyjnego, Biuletyn, Ekspertyzy i opinie prawne, 5(41)00 s. 46).
Moliwo odstpstwa od zasady osobistego gosowania rodzi take wtpliwoci w
doktrynie prawa (por. A. Rakowska, Gosowanie przez penomocnika uwagi krytyczne,
Studia Wyborcze nr 4 z 2007 r., s. 65). Tym bardziej konkretne rozwizania ustawowe
musz by zgodne ze wskazanymi powyej fundamentalnymi zasadami prawa
wyborczego, ktre jednoczenie stanowi kryterium oceny czy ustawodawca rzeczywicie
zapewnia korzystanie z podstawowego prawa politycznego jakim jest moliwo udziau w
wyborach. Wprowadzona w Kodeksie wyborczym konstrukcja moim zdaniem bardziej
zblia si do przekazania swojego gosu innemu wyborcy, ni zapewnienia moliwoci
wyraenia swoich preferencji wyborczych przez osoby niepenosprawne i starsze. Art. 54
1 Kodeksu wyborczego nie wprowadza wymogu gosowania przez penomocnika zgodnie
z wol osoby udzielajcej penomocnictwa, a jedynie upowania do udziau w gosowaniu
w jej imieniu. Penomocnik, w konstrukcji wprowadzonej do Kodeksu wyborczego, ma
swobod co do treci gosu oddanego w imieniu udzielajcego penomocnictwa, moe
wic zadysponowa przekazanym mu gosem w sposb niezgodny z wol udzielajcego
penomocnictwa.
Przyjte rozwizanie tylko pozornie sprzyja poprawie warunkw uczestnictwa w
gosowaniu, poniewa nie zawiera gwarancji nie tylko oddania gosu zgodnie z wol
udzielajcego penomocnictwa lecz nawet samego udziau penomocnika w gosowaniu.
Dlatego nie mog zgodzi si z argumentem wskazanym w uzasadnieniu do projektu
Kodeksu wyborczego, e wprowadzenie penomocnictwa do gosowania w obecnym
ksztacie suy aktywnemu udziaowi osb niepenosprawnych w yciu publicznym.
Wtpliwoci, co do zachowania podstawowych zasad prawa wyborczego powinny
stanowi dla ustawodawcy wskazwk do ograniczenia moliwoci gosowania przez
penomocnika jedynie do rzeczywicie niezbdnych sytuacji. Dlatego za zakrelon zbyt
szeroko uznaj przesank korzystania z penomocnika, tylko z powodu ukoczenia przez
wyborc 75 lat, bez powizania ze stanem zdrowia (art. 54 3 Kodeksu wyborczego). Dla
94
oceny tej regulacji naley bra pod uwag takie zjawiska cywilizacyjne jak wyduanie si
przecitnego trwania ycia czy poprawa stanu zdrowia ludnoci, w tym rwnie osb
starszych.
Warto w tym miejscu przywoa po raz wtry Kodeks dobrej praktyki w sprawach
wyborczych, ktry zaleca ostrone stosowanie instytucji gosowania przez penomocnika
i jego odpowiednie unormowanie, tak aby zapobiega ewentualnym oszustwom. Suy
temu powinno m.in. ograniczenie liczby penomocnictw, jakie moe otrzyma jeden
wyborca. Rwnie z tego powodu zaskarone przepisy Kodeksu wyborczego (art. 55 2 i
3) prowadz do naruszenia zasady rwnoci materialnej. Wyborca moe by bowiem
penomocnikiem nawet dwch osb, jeli jeden z udzielajcych penomocnictwa naley do
krgu bliskiej rodziny penomocnika albo pozostaje pod jego opiek lub kuratel. Biorc
pod uwag brak prawnego zwizania penomocnika wol udzielajcego penomocnictwa,
osoba taka moe dysponowa dwoma lub trzema gosami, co stanowi uprzywilejowanie
naruszajce zasad formalnej rwnoci praw wyborczych. Dlatego ustawodawca powinien
zezwoli na przyjcie przez wyborc tylko jednego penomocnictwa.
Procedura ustanowienia penomocnika jest na tyle skomplikowana, e skorzystanie
z niej moe dla uprawnionych wyborcw stanowi utrudnienie wiksze ni osobiste
oddanie gosu. Konieczne jest bowiem po pierwsze uzyskanie formularza wniosku o
sporzdzenie penomocnictwa, po drugie dostarczenie go do urzdu gminy, a po trzecie
sporzdzenie aktu penomocnictwa z udziaem wjta lub upowanionego pracownika
urzdu gminy.
Wyborcy uprawnieni do gosowania przez penomocnika to osoby z orzeczonym
znacznym lub umiarkowanym stopniem niepenosprawnoci, a wic tym bardziej
potrzebny jest odpowiedni czas na zapoznanie z zasadami funkcjonowania tej instytucji.
Tymczasem na trzy miesice przed planowanym terminem wyborw parlamentarnych nie
zostay jeszcze wydane przepisy wykonawcze, ktre maj okreli istotne elementy
procedury udzielania penomocnictwa, a take wzory odpowiednich formularzy.
W argumentacji Trybunau dotyczcej oceny konstytucyjnoci przepisw Kodeksu
wyborczego wprowadzajcych penomocnictwo do gosowania dostrzegam brak
konsekwencji. Z jednej strony Trybuna wskazuje, e brak praktyki stosowania
kwestionowanych przepisw nie pozwala na ocen czy zawieraj one odpowiednie
gwarancje zapobiegajce naduyciom. Z drugiej jednak strony Trybuna uznaje, e
procedura ustanowienia penomocnika wystarczajco zabezpiecza interesy udzielajcego
penomocnictwa w sytuacji, gdy w dniu zamknicia rozprawy, a nawet orzekania, nie
zostay przyjte ani opublikowane istotne przepisy wykonawcze majce szczegowo
okreli sposb udzielania penomocnictwa.
Ustawodawca wprowadzajc instytucj gosowania przez penomocnika w
obecnym ksztacie, w imi zwikszenia frekwencji w wyborach, co nieprawidowo
utosamiane jest przez uczestnikw postpowania z umocnieniem zasady powszechnoci
wyborw, de facto eliminuje osoby niepenosprawne i starsze z udziau w yciu
publicznym.
Zadaniem Trybunau nie jest ocena racjonalnoci przyjtych regulacji prawnych,
ani te projektowanie optymalnych rozwiza, niemniej jednak moliwe byoby
zapewnienie osobom uprawnionym do ustanowienia penomocnika stosownych uatwie w
celu osobistego dotarcia do lokalu wyborczego i oddania gosu. Warto wskaza, e pomoc
innej osoby w samym akcie gosowania jest od lat dopuszczalna na gruncie dotychczas
obowizujcych aktw prawa wyborczego: art. 69 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r.
Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.), art. 54 ustawy z dnia 27 wrzenia
1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467,
ze zm.) oraz art. 46 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad
95
powiatw i sejmikw wojewdztw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, ze zm.) i

pozytywnie oceniana w doktrynie (por. K Skotnicki, Zasada powszechnoci w prawie
wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, d 2000, s. 277 i n.).
Ze wzgldu na przedstawione wyej okolicznoci zdecydowaam si zoy zdanie
odrbne do niniejszego wyroku.
96
Zdanie odrbne
sdziego TK Mirosawa Granata
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) skadam zdanie odrbne do punktu 12
sentencji wyroku.
1. Zarzucam punktowi 12 sentencji wadliw rekonstrukcj zaskarenia,
rozstrzygnicia ultra petita oraz wewntrzn niespjno.
1.1. Trybuna orzek o innej normie ni wynika to z wniosku i z rozprawy. Z treci
wniosku oraz wypowiedzi wnioskodawcy na rozprawie wynika jednoznacznie, e
przedmiotem wniosku jest tylko ten fragment regulacji prawnych wprowadzajcych
Kodeks wyborczy, ktry dopuszcza stosowanie go do wyborw przeprowadzanych w 2011
r. Wnioskodawca kwestionuje wprowadzenie zmiany do systemu prawa. Trybuna zbada
sposb wprowadzenia zmiany do systemu prawa, tyle e w innym obszarze tej regulacji.
Konsekwencj normy skaronej przez wnioskodawc jest brak pewnoci regu
prawa, wedug ktrych maj odby si wybory do Sejmu i Senatu zarzdzone w 2011 r.
Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzajce ustaw
Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz.113; dalej: p.w.k.w.), pozornie rozwiza ten
problem. Przepisy te wskazuj, e jeli Prezydent zarzdzi wybory po 1 sierpnia (po dniu
wejcia w ycie kodeksu wyborczego), do wyborw parlamentarnych bdzie mia
zastosowanie kodeks wyborczy. Jeeli zarzdzenie wyborw nastpioby wczeniej,
stosowana byaby Ordynacja wyborcza. Zatem dopki Prezydent nie wyda postanowienia
o zarzdzeniu wyborw (ewentualnie do 1 sierpnia 2011 r.), nie ma jasnoci co do
przepisw dotyczcych wyborw do Sejmu i Senatu. Dlatego nawet stosowana przez
ustawodawc szeciomiesiczna vacatio legis nie spenia swojego zadania, gdy do
momentu pierwszej czynnoci wyborczej nie s znane istotne reguy prawa wyborczego.
W tym kontekcie, zdaniem wnioskodawcy, nie zosta te zachowany interwa czasowy,
zgodnie z ktrym istotne zmiany w prawie wyborczym mog by przeprowadzane
najpniej sze miesicy przed pierwsz czynnoci wyborcz (s. 38-39 wniosku). Zatem,
wniosek zosta skierowany przeciwko kompleksowi norm, ktry skada si z dwch
zasadniczych elementw: a) normy derogujcej ordynacj wyborcz w odniesieniu do
wyborw zarzdzanych w 2011 r., b) normy nakazujcej stosowanie kodeksu do tych
wyborw. Pierwsza z wymienionych norm zostaa wyraona w art. 10 pkt 3 i art. 17
p.w.k.w. Druga zostaa wyraona w art. 1, art. 16 i w art. 17 teje ustawy. Wniosek nie jest
za skierowany jak w rekonstrukcji TK przeciwko tylko regulacji prawnej ujtej w
ust. 1 i 2 art. 16 i wynikajcym z niej przepisom intertemporalnym. W odniesieniu do art.
10 pkt 3 p.w.k.w. naley stwierdzi wbrew stanowisku TK, ktry podkrela i
wnioskodawca nie zaskary go i przepis ten nie ma samodzielnego znaczenia
normatywnego, jest za czci wikszej caoci normatywnej. Wnioskodawca kwestionuje
moliwo stosowania przepisw kodeksu w wyborach w 2011 r., uwaajc, e w wietle
obowizujcej Konstytucji, dopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie jedynie
przepisw dotychczasowych. Cho zatem wnioskodawca dy do zbadania
konstytucyjnoci normy dotyczcej zastosowania kodeksu do wyborw parlamentarnych w
2011 r., to Trybuna orzek o niekonstytucyjnoci normy dotyczcej stosowania ordynacji
wyborczej, przez co wyczy moliwo jej zastosowania od momentu ogoszenia
wyroku. Zwrmy uwag, i wnioskodawca wymieniajc jako przedmiot kontroli art. 16
97
ust. 2 ustawy, nie zakwestionowa adnych treci normatywnych zawartych w tym

przepisie. Reasumujc, Trybuna, orzekajc o niekonstytucyjnoci normy nakazujcej
stosowanie przepisw ordynacji wyborczej do wyborw zarzdzonych przed wejciem w
ycie p.w.k.w., orzek wbrew daniu grupy posw, a zarazem stwierdzajc
niekonstytucyjno ust. 1 art. 16 w zwizku z art. 1 p.w.k.w. wywoa wtpliwo co do
tego, czy kodeks wyborczy wszed w ycie (zob. szerzej pkt 2).
1.2. Przepisy wskazane w pkt 12 sentencji s nieadekwatne do normy prawnej,
ktr Trybuna chce wyeliminowa z systemu prawa. W art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w., zawarte
s dwie normy: pierwsza nakazuje stosowa kodeks do wyborw zarzdzonych po dniu
jego wejcia w ycie oraz kadencji rozpocztych po przeprowadzeniu tych wyborw (ust.
1), druga nakazuje do wyborw zarzdzonych przed dniem wejcia ycie kodeksu
stosowa przepisy dotychczasowe (ust. 2).
Na tle rozpatrywanego wniosku, powsta problem rozwizany przez Trybuna
nieprawidowo jednoznacznego okrelenia treci kwestionowanych norm ustawowych
oraz wskazania przepisw ustawy, w ktrych normy te zostay wysowione. Naley w
zwizku z tym zauway, e przedmiotem kontroli Trybunau s normy, a nie przepisy
prawa. Niejednokrotnie przedmiotem kontroli s zoone i niejasne regulacje
metanormatywne dotyczce wejcia w ycie aktu normatywnego. W takiej sytuacji
powizanie okrelonych norm z konkretnymi przepisami ma znaczenie dla prowadzonej
kontroli. Tak wanie byo w tym wypadku, gdy ustawodawca rozrni obowizywanie
ustawy oraz obowizek jej stosowania. Wymienione rozrnienie zostao wprowadzone w
zwizku z tym, e wybory stanowi proces rozcignity w czasie, co rodzi pytania o
znaczenie sformuowania wejcie w ycie ustawy w odniesieniu do dugotrwaego
procesu wyborczego. W tym kontekcie formua uyta w art. 16 stosuje si ma na celu
zmodyfikowanie zakresu czasowego obowizywania ustawy zarwno nowej, jak i
dotychczasowej. Kodeks wyborczy zaczyna obowizywa w szczeglny sposb, okrelony
w przepisach wprowadzajcych, poczwszy od pierwszych wyborw zarzdzonych na jego
podstawie. Natomiast procesy wyborcze zastane przez now ustaw s kontynuowane na
gruncie przepisw dotychczasowych, co oznacza rozszerzenie zakresu czasowego
stosowania przepisw dotychczasowych w okrelonym cile zakresie przedmiotowym.
Dlatego w art. 10 p.w.k.w. nie wskazano jednej daty utraty mocy obowizujcej
wymienionych w nim przepisw. Aby ustali ten dzie, naley zestawi art. 1, art. 10, art.
16 i art. 17 p.w.k.w. Naley przy tym zauway, e art. 1, art. 17, art. 10 i art. 16 ust.1
wyraaj ogln zasad, a art. 16 ust. 2-4 zawiera wyjtki, nakazujce stosowanie starych
przepisw w okrelonych w nich sytuacjach (w szczeglnoci kontynuowania na
podstawie dotychczasowych przepisw procedury wyborczej do parlamentu
zapocztkowanej przed 1 sierpnia 2011 r.). Przy braku art. 16 ust. 2 ustawy powstawaaby
wtpliwo co do prawa wyborczego, ktre naley zastosowa do wyborw zarzdzonych
przed 1 sierpnia 2011 r. Z kolei art. 16 ust. 1 powtarza tylko to, co i tak wynika z
poczenia treci art. 1, art. 10 i art. 17 p.w.k.w.
Wobec przedstawionej rekonstrukcji przepisw ustawy, naley przyj, e wniosek
grupy posw wymierzony jest przeciwko normie derogujcej ordynacj wyborcz w
odniesieniu do wyborw zarzdzanych w 2011 r., a take przeciwko normie nakazujcej
stosowanie kodeksu wyborczego do tych wyborw. W konsekwencji takiego zaskarenia i
wicej Trybuna zasady skargowoci, naleao orzec stosownie do wniosku o normie
derogujcej ordynacj wyborcz w zakresie, w jakim miaaby zastosowanie do wyborw w
zwizku z zakoczeniem kadencji Sejmu oraz o normie nakazujcej stosowanie kodeksu
do wyborw zarzdzanych po 31 lipca 2011 r.
98
1.3. Trybuna stwierdza, e w ocenie wnioskodawcy eliminacja z systemu prawa

art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w. miaa powodowa to, e do wyborw
parlamentarnych znajdzie zastosowanie ordynacja wyborcza. Jestem gboko przekonany,
i taka ocena wniosku nie znajduje podstaw. Stanowisko wnioskodawcy jest zgoa inne:
stosowanie dotychczasowych przepisw wyborczych wynikaoby dopiero z
proponowanego przez wnioskodawc orzeczenia zakresowego. Jest to istotna rnica.
Trybuna stwierdza, e wskutek sentencji wyraonej w pkt 12 z dniem 1 sierpnia 2011 r.
ordynacja wyborcza traci moc obowizujc i nie moe by stosowana do jakichkolwiek
wyborw. Aby akt prawny uchylony mg by stosowany do zdarze majcych miejsce po
jego uchyleniu kontynuuje TK w systemie prawnym musiaaby istnie regulacja
intertemporalna zezwalajca na to. Normy takiej nie ma i orzeczenie TK nie mogoby jej
wykreowa. Nie zgadzam si z owym obiter dicta Trybunau. Inaczej te, anieli pokazuje
to uzasadnienie, rozumiem tu rol sdu konstytucyjnego jako tzw. negatywnego
prawodawcy. Ot zadaniem Trybunau w niniejszej sprawie jest badanie jedynie
hierarchicznej zgodnoci norm (orzekanie o konstytucyjnoci zaskaronych norm). W
wyniku tego procesu, Trybuna moe usuwa treci normatywne (rwnie takie, ktre
deroguj wczeniejsze regulacje), nie moe natomiast nowych treci wprowadza.
Tymczasem w uzasadnieniu orzeczenia rola sdu konstytucyjnego jako tzw. negatywnego
ustawodawcy wydaje si mylona z ewentualnym uprawnieniem takiego organu do
dokonywania wyboru midzy dotychczasowym a nowym prawem wyborczym (do
wskazywania ustawy regulujcej prawo wyborcze). Zgadzam si ze stanowiskiem, e
Trybuna nie ma prawa do takich wyborw, gdy s one zastrzeone dla prawodawcy. W
wypadku rozpatrywanych norm, powtrzmy, nie chodzi jednak bynajmniej o jakiekolwiek
zastpowanie ustawodawcy i kompetencje TK w tym zakresie. Badajc art. 16 ust. 1 i 2
w zwizku z art. 1 p.w.k.w., Trybuna, stosownie do wniosku, moe wyda orzeczenie,
ktre pozbawi mocy obowizujcej okrelone treci normatywne zawarte w badanych
przepisach. Orzekanie zakresowe (wydanie wyroku zakresowego) mieci si w
kompetencjach Trybunau i nie ma ono nic wsplnego z zakadanym w uzasadnieniu
kreowaniem regulacji intertemporalnej zezwalajcej na wybr midzy rnymi
porzdkami prawnymi.
2. Z racji wadliwej rekonstrukcji zaskarenia, rozerwania zwizku midzy norm a
przepisami prawa i orzekaniem ultra petita sentencja wyroku w pkt 12 rodzi niepewno
co do przepisw, ktre maj by stosowane do wyborw zarzdzonych w zwizku z
upywem biecej kadencji Sejmu i Senatu.
2.1. Nie jest jasne, czy wobec uznania za niekonstytucyjny ust. 1 art. 16 p.w.k.w.
wchodzi w ycie kodeks wyborczy, a jeeli wchodzi on w ycie, to wobec braku
regulacji intertemporalnej od ktrego momentu miaby by stosowany. Trybuna w
uzasadnieniu orzeczenia odwouje si do zasady bezporedniego dziaania ustawy
nowej; w miejsce kwestionowanej regulacji intertemporalnej z art. 16 ust. 1 i 2 bdzie
obowizywa zasada bezporedniego dziaania prawa nowego. Stwierdza midzy
innymi, e gdyby ustawa nie zawieraa art. 16 ust. 2, to do wyborw zarzdzonych
wczeniej ni 1 sierpnia 2011 r. stosowany byby, na mocy zasady bezporedniego
dziaania ustawy nowej kodeks wyborczy. Nie zgadzam si z tym stwierdzeniem. Jeliby
z jakich wzgldw wybory zostay zarzdzone wczeniej (np. w wyniku skrcenia
kadencji Sejmu), a procedura wyborcza byaby 1 sierpnia 2011 r. zawansowana, to
bezporednie dziaanie ustawy nowej prowadzioby do tego, e wyborw w ogle nie
daoby si przeprowadzi.
Zastosowanie kodeksu do wyborw w 2011 r., w sytuacji braku jednoznacznego
ustawowego rozgraniczenia dwch reimw prawnych wyborw, na podstawie oglnych
99
zasad prawa, ktre zdaj si przynalee do zasad kultury prawnej, a nie twardych regu
systemu prawa, jest dalece nieprzekonujce. Z pewnoci przeczy to wielokrotnie
przywoywanej przez Trybuna tezie, e z zasady pastwa prawnego wynika obowizek
ustanowienia przez prawodawc odpowiednich regulacji intertemporalnych,
zapewniajcych przejcie od starej do nowej regulacji (por. przykadowo wyrok z 8
listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149; wyrok z 19 marca 2007
r., sygn. K 47/05, OTK ZU 3/A/2007, poz. 27). W zwizku z tym, Trybuna powinien
orzeka w taki sposb, aby nie stwarza stanu niepewnoci co do tego, ktre regulacje
prawne maj mie zastosowanie w wyniku wydania orzeczenia o niekonstytucyjnoci.
2.2. Trybuna zamieszcza w sentencji wyroku art. 16 ust. 1 p.w.k.w. Rozstrzyganie o
owej regule intertemporalnej wyjania tym, i pozostawanie jedynie przy regule wyraonej
w ust. 2 spowodowaoby to, e regua z ust. 1 art. 16 straciaby racj bytu. Trybuna
wydaje si sta tu na stanowisku, e konieczne jest rozstrzygnicie o zaskaronej regule w
caoci. Niezalenie bowiem od tego, kiedy wybory parlamentarne zostayby zarzdzone,
w razie braku w systemie prawnym art. 16 ust. 2 p.w.k.w., musiayby si one odby na
podstawie przepisw kodeksu wyborczego. Tym samym zbdna byaby regua
intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 1. Fakt ewentualnego superfluum ustawowego, nie
moe by, moim zdaniem, argumentem uzasadniajcym taki, a nie inny ksztat sentencji, a
w szczeglnoci nie moe by uzasadnianiem orzekania przez TK ultra petita.
Obejmowanie rozstrzygniciem sdu przepisu, ktry nie wyraa treci normatywnych
zaskaronych przez wnioskodawc i ktry z tej racji nie moe by przedmiotem
rozstrzygnicia, bezporednio rodzi stan niepewnoci co do stanu prawa, po wydaniu
wyroku.
Przepis wyraony w ust. 1 art. 16 p.w.k.w. nakazuje stosowa do wyborw
zarzdzonych po dniu jej wejcia w ycie oraz kadencji rozpocztych po przeprowadzeniu
tych wyborw ustaw wymienion w art. 1 teje ustawy, tj. kodeks wyborczy. Przepis ten
umoliwia stosowanie kodeksu do najbliszych wyborw, std stwierdzanie jego
niekonstytucyjnoci i jego derogowanie rodzi wtpliwo co do skutku wyroku. Trybuna
opowiada si za tym, aby kodeks wyborczy by stosowany do najbliszych wyborw, ale
przepis o takim stosowaniu tego aktu uznaje w caoci za niekonstytucyjny.
Ustp 1 art. 16 sam w sobie nie jest niekonstytucyjny. Jest on elementem
wspomnianej, wikszej konstrukcji normatywnej. Wydaje si, e zgodnie z logik przyjt
w orzeczeniu, mgby on by kwestionowany tylko w takim zakresie, w jakim dawaby
podstaw do wnioskowania a contrario, tj. do przyjmowania, e do wyborw
zarzdzonych przed dniem wejcia w ycie Kodeksu wyborczego stosuje si przepisy
dotychczasowe. W wietle przedstawionych argumentw, zamieszczenie art. 16 ust. 1 w
sentencji wyroku, cho odpowiada literze petitum badanego wniosku, prowadzi do
pogbienia wtpliwoci co do znaczenia wydanego orzeczenia.
2.3. Nie jest jasny sens pkt 12 sentencji w odniesieniu do art. 1 ustawy w nim
powoanej w zwizku z art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. Zgadzam si z uwag z uzasadnienia, i
wnioskodawca nie kwestionuje tego przepisu, albowiem nie zawiera on samodzielnej treci
normatywnej. Ponownie naley jednak zaznaczy, e jest on elementem stanowicym
podstaw do dekodowania normy wyraonej take w art. 16 i art. 17 p.w.k.w. Trybuna
twierdzi (czego nie podzielam), i nie stanowi on elementu kwestionowanej przez
wnioskodawc regulacji prawnej, ale jednoczenie poddaje go swemu rozstrzygniciu.
Powoanie tego przepisu jako zwizkowego, Trybuna wyjania zupenie nieprzekonujco,
a w pewnym momencie sprzecznie ze sob. Po pierwsze, podnosi on celowo
przywoania go w ramach kwestionowanego mechanizmu. Celowo badania jakiego
przepisu jest oczywicie okolicznoci niewystarczajc dla przeprowadzenia jego kontroli
100
(w gr musiaaby wchodzi niezbdno takiej kontroli konstytucyjnoci). Po wtre, jak

stwierdza TK, po wyeliminowaniu, jako niekonstytucyjnych art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w., art.
1 okazuje si przepisem decydujcym w sposb jednoznaczny o reimie prawnym
jesiennych wyborw, albowiem okrela dzie wejcia w ycie nowego prawa. Art. 1
p.w.k.w. albo nie zawiera samodzielnej treci normatywnej, albo jest przepisem
decydujcym w sposb jednoznaczny o reimie prawnym jesiennych wyborw. Tertium
non datur. Trybuna w uzasadnieniu zajmuje stanowisko, e wyrok nie uchyla mocy
obowizujcej tego przepisu, za skutek derogacyjny obejmuje jedynie art. 16 ust. 1 i 2
p.w.k.w. wraz z zawartym tam odwoaniem do art. 1 p.w.k.w.. Mimo stwierdzenia
zwizkowej niekonstytucyjnoci art. 1 p.w.k.w., z przepisu tego wynika ma zarazem
pewno co do reimu prawnego jesiennych wyborw do Sejmu i do Senatu.
Sprzeczno takiego stanowiska, upowania do uwagi, e powoanie art. 1 w sentencji byo
zbdne. Take forma, w jakiej zosta tu powoany jest bdna.
Ponadto, art. 1 p.w.k.w. jest powizany z art. 17 teje ustawy (aby art. 1 wszed w
ycie, musi wej w ycie take art. 17 ustawy). Kwestii zwizku tych przepisw
ksztatujcych okrelon norm, ani sentencja, ani uzasadnienie orzeczenia, nie wyjaniaj.
2.4. Reasumujc, pkt 12 sentencji jest niezrozumiay. Wyrok Trybunau dotyczcy
prawa wyborczego winien by za jednoznaczny. Musi precyzyjnie okrela w sentencji
normy bdce przedmiotem orzekania, niezalenie od tego, czy jak w tym wypadku
zmierza on w kierunku dziaania kodeksu wyborczego, czy te zmierzaby w kierunku
dalszego stosowania ordynacji wyborczej. Musi on take zachowywa adekwatno do
norm o jakich si orzeka i przepisami ujtymi w sentencji, tym bardziej, i p.w.k.w.
zawiera zoone regulacje metanormatywne.
Trybuna, orzekajc o niekonstytucyjnoci przepisw, musi bra pod uwag skutki
orzeczenia, tj. czy w wyniku wydania orzeczenia o niekonstytucyjnoci okrelonych
przepisw powstawanie stan zapewniajcy realizacj okrelonych norm i wartoci
konstytucyjnych w stopniu wyszym ni dotychczasowy. Celem kontroli norm jest
urzeczywistnienie zasad i wartoci konstytucyjnych. Eliminowanie z systemu norm
prawnych niezgodnych z Konstytucj jest jedynie rodkiem do realizacji wymienionego
zasadniczego celu. Regulacje konstytucyjne i ustawowe dotyczce kompetencji Trybunau
powinny by interpretowane z uwzgldnieniem danego celu kontroli norm. W
szczeglnoci orzeczenie Trybunau powinno odpowiada standardowi okrelonoci i
pewnoci prawa. W wypadku pkt. 12 sentencji niniejszego orzeczenia tak nie jest.
3. Trybuna Konstytucyjny sentencj w pkt. 12 zrelatywizowa znaczenie
dotychczasowego orzecznictwa dotyczcego istoty i roli tzw. interwau czasowego, tj.
okresu midzy wejciem w ycie istotnych zmian w prawie wyborczym (ich
opublikowaniem) a pierwsz czynnoci objt tzw. kalendarzem wyborczym. Wedle
myli zapocztkowanej w wyroku sygn. K 31/06 z 3 listopada 2006 r. swoistym minimum
minimorum powinno by uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym, co najmniej 6
miesicy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt gosowania, ale
jako cao czynnoci objtych tzw. kalendarzem wyborczym. Ewentualne wyjtki od tak
okrelonego wymiaru mogyby wynika jedynie z nadzwyczajnych okolicznoci o
charakterze obiektywnym. Trybuna doprecyzowa, i konieczno zachowania
wspomnianego okresu od wejcia w ycie istotnych zmian w prawie wyborczym do
zarzdzenia wyborw, jest nieusuwalnym co do zasady normatywnym skadnikiem treci
art. 2 Konstytucji (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147, s. 1541). Teza t rozwijao
orzeczenie sygn. Kp 3/09 z 28 padziernika 2009 r. (OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138).
Trafne w kontekcie wskazanego stanowiska TK co do skutku niedochowania ciszy
legislacyjnej przez ustawodawc jest stanowisko wnioskodawcy: nowe prawo wyborcze
101
mogoby znale zastosowanie do najbliszych wyborw parlamentarnych, gdyby

ustawodawca jednoznacznie to przesdzi co najmniej na 6 miesicy przed zarzdzeniem
tych wyborw przez Prezydenta. Skoro jednak tego nie uczyni, to wybory te mog odby
si jedynie wedug prawa dotychczasowego (s. 6 wniosku). Moim zdaniem,
wnioskodawca susznie zaoy, e jeli zmiana w prawie wyborczym jest
niekonstytucyjna, to dotychczasowe przepisy powinny zachowa moc obowizujc.
3.1. Ustawodawca w jawny sposb naruszy standard ksztatujcy si w
orzecznictwie Trybunau (majcy take oparcie w dokumentach organw Rady Europy),
gdy na co najmniej 6 miesicy przed zarzdzeniem wyborw powinny by znane
wszystkie reguy prawa wyborczego. Trybuna, uzasadniajc brak naruszenia interwau,
stwierdza, e 6-miesiczny okres ciszy legislacyjnej ma by wyznaczany w stosunku do
daty ostatniego dnia, kiedy zarzdzenie wyborw w wietle przepisu Konstytucji, jest
moliwe. Trybuna w uzasadnieniu, z jednej strony uznaje, e kodeks wyborczy zawiera
istotne zmiany w prawie wyborczym (w znaczeniu okrelonym w wyroku z 28
padziernika 2009 r., sygn. Kp 3/09) w zwizku z czym nie powinien on znale
zastosowania do wyborw ktre byyby zarzdzone przed upywem 6 miesicy od jego
ogoszenia, z drugiej nie stwierdza naruszenia tego okresu, gdy liczy si on w stosunku
do jedynej daty pewnej w wietle Konstytucji, tj. ostatniego dnia, kiedy zarzdzenie
wyborw jest moliwe.
Nie wchodzc w ustalenia, jak naley oblicza interwa (Trybuna we
wczeniejszych orzeczeniach nie przesdzi tego, gdy nie byo w nich takiej potrzeby),
chc podkreli, i istotna jest tu funkcja, jak owa pauza ma spenia. Jeli 6 miesicy
stanowi minimum minimorum przy istotnej zmianie regulacji wyborczej, to przy
wprowadzaniu do systemu prawa tak zoonego aktu jak kodeks wyborczy, okres ten
winien ulec wydueniu (nawet gdy uznaj, e kodeks jest w duym stopniu kodyfikacj o
charakterze formalnym). Okres 6 miesicy stanowi minimum minimorum dla istotnych
zmian, ale o charakterze czstkowym. Im wiksze zmiany wprowadza ustawodawca, tym
okres ciszy legislacyjnej winien wykracza poza minimum minimorum. Wydaje si, i
takie odczytanie funkcji ciszy legislacyjnej, w kontekcie wspomnianych orzecze
Trybunau, jest zasadne.
Uzupeniajc z kolei wywd TK o rnicy midzy vacatio legis a interwaem w
prawie wyborczym (Trybuna wyranie instytucje te rozrni w wyroku o sygn. Kp 3/09),
naley podkreli, e szczeglnie w tej gazi prawa formalnie rozumiana vacatio legis nie
ma wikszego znaczenia; nie jest wane, kiedy ustawa wyborcza stanie si czci systemu
prawnego, ale wany jest moment, od ktrego ustawa moe by stosowana.
3.2. Trybuna Konstytucyjny stoi na stanowisku, e na kwesti oceny dochowania
ciszy legislacyjnej nie maj wpywu nowelizacje kodeksu. Wymg dochowania tej pauzy
ma by bowiem odnoszony do kadej zmiany prawa wyborczego z osobna, a zatem w tym
wypadku do kodeksu i do kadej z ustaw go nowelizujcych. W niniejszej sprawie,
przedmiotem kontroli bya jedynie nowelizacja kodeksu z 3 lutego 2011 r. (kolejne nie
byy zaskarone przez wnioskodawc). Trybuna nie moe zatem orzec, czy zmiany
wprowadzone przez te nowelizacje s istotnymi zmianami prawa wyborczego, a tym
samym czy s objte zakazem ich dokonywania w terminie 6 miesicy przed dniem
zarzdzenia wyborw.
Kodeks by zmieniany po jego ustanowieniu (czwart nowel Prezydent podpisa
15 lipca 2011 r.), z kolei pita miaa drugie czytanie w Sejmie 13 lipca 2011 r. Zmiany te
nie maj bynajmniej charakteru technicznego. Wszystkie one wprowadzay zmiany
istotne prawa wyborczego w znaczeniu zdefiniowanym przez Trybuna Konstytucyjny w
wyroku o sygn. Kp 3/09.
102
Ustawa z 3 lutego 2011 r. (objta wnioskiem) modyfikowaa reguy gry

dotyczce prowadzenia kampanii wyborczej (zakaz spotw wyborczych). Nowela z 1
kwietnia 2011 r. dotyczya sposobu wyznaczania okrgw wyborczych. Nowela z 15
kwietnia 2011 r. (tzw. zmiana czyszczca) obja midzy innymi przepisy o gosowaniu
korespondencyjnym, kampanii wyborczej, okrgach wyborczych do Senatu. Zmiana z 27
maja br. dotyczya przepisw o gosowaniu korespondencyjnym (rozszerzenie moliwoci
takiego gosowania na osoby niepenosprawne). Wszystkie zmiany zostay uchwalone w
okresie wspomnianego interwau (niezalenie od tego, od kiedy bdziemy liczy moment
pocztkowy takiego okresu). Wreszcie nie sposb stwierdzi wystpowania
nadzwyczajnych okolicznoci o charakterze obiektywnym, ktre uzasadniayby
bezwzgldn dopuszczalno takich zmian (por. K 31/06, Kp 3/09).
Omwione nowelizacje stanowi istotny element kontekstu normatywnego
zaskaronych unormowa, dlatego musiay by one brane pod uwag przez TK podczas
orzekania o kodeksie. Trybuna musia bowiem rozstrzygn, czy s to zmiany istotne
dla potrzeb oceny konstytucyjnoci przepisw wprowadzajcych. Bez takiego
rozstrzygnicia ocena konstytucyjnoci przepisw wprowadzajcych nie jest moliwa. Na
przykad, nowela z 27 maja br. rozszerzya gosowanie korespondencyjne na okrelone
osoby niepenosprawne. Instytucja takiego gosowania, poprzez poszerzenie krgu osb
korzystajcych z niego, nabraa nowego ksztatu (mona mwi te o otwarciu furtki w
kierunku ksztatowania gosowania korespondencyjnego jako alternatywnej formy udziau
w wyborach). Tekst kodeksu, ktry ma wej w ycie na zasadach okrelonych w p.w. k.w.
rni si od ustawy pierwotnie uchwalonej i ogoszonej w Dzienniku Ustaw nr 21 z dnia
31 stycznia 2011 r., co jest wyrazem naruszenia ciszy legislacyjnej i co podwaa zasad
demokratycznego pastwa prawnego. Zmiany te godz w interwa czasowy, istotnie go
skracajc.
3.3. Reasumujc, Trybuna godzi si na odstpstwo od ustalonego w orzecznictwie
okresu wyczenia prawa wyborczego spod dokonywania w nim zmian. Zarazem zauwaa,
i jest to okres minimalny, i postuluje, aby ustawodawca kadorazowo dy do jego
maksymalizacji. TK deklaruje, e dany okres jest wartoci, ktra nie moe by
ignorowana w procesie stanowienia prawa wyborczego, a jednoczenie akceptuje jej
naruszenie. W sumie, Trybuna poniecha podjtego we wczeniejszych orzeczeniach
wysiku wypracowania mechanizmu odsuwania stosowania zmian w prawie wyborczym,
dokonywanych tu przed wyborami.
4. Zdaniem Trybunau, art. 10 Konstytucji, wyraajcy zasad podziau i
rwnowagi wadzy, stanowi nieadekwatny wzorzec kontroli. Nie mog zgodzi si z takim
stanowiskiem. Kwestionowana przez wnioskodawc norma wynikajca z art. 16 ust. 1 i 2
w zwizku z art. 1 p.w.k.w. jest ewidentnie sprzeczna z danym wzorcem. Wybr reimu
ustawowego stosowanego w wyborach parlamentarnych naley do twardego jdra
kompetencji ustawodawczych. Naruszenie art. 10 Konstytucji przez wkroczenie
egzekutywy w sfer ustawodawcy jest tu oczywiste i ma charakter ustrojowy.
4.1. W wietle art. 10 Konstytucji, wadza ustawodawcza naley do Sejmu i Senatu.
Funkcja ustawodawcza parlamentu z pewnoci obejmuje stanowienie norm prawnych
rangi ustawowej, zarwno norm merytorycznych, jak i okrelajcych zasady wejcia w
ycie norm merytorycznych, norm derogujcych inne normy ustawowe (merytoryczne i
inne). Wycznie w kompetencji ustawodawcy jest okrelenie zasad wejcia w ycie norm
rangi ustawowej. Nie moe on powierza kompetencji w tym zakresie adnemu innemu
organowi. Nie ma on prawa do uzaleniania wejcia w ycie norm ustawowych od aktu
103
prawnego wydanego przez inny organ, umoliwiajc przez to stosownie dotychczasowych

lub nowych przepisw ustawowych od jego swobodnej decyzji.
4.2. W niniejszej sprawie termin derogacji norm ordynacji i wejcia w ycie
kodeksu uzaleniony jest od wydania postanowienia przez Prezydenta. Postanowienie
Prezydenta w sprawie zarzdzenia wyborw wkracza zatem w materie konstytucyjnie
zastrzeone dla wadzy ustawodawczej. To gowa pastwa wybiera normy ustawowe, ktre
bd stosowane w wyborach parlamentarnych. Naruszenie art. 10 Konstytucji jest
powane, gdy reim prawny wyborw do organw wadzy ustawodawczej,
przeprowadzanych w zwizku z upywem kadencji Sejmu i Senatu, zostaje uzaleniony od
rozstrzygnicia pochodzcego od organu wadzy wykonawczej. Nie mona przyj
argumentu Trybunau, i z art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 p.w.k.w. nie wynika adna
nowa kompetencja gowy pastwa. Jest najzupeniej przeciwnie. Wybr midzy dwiema
regulacjami normatywnymi, na dodatek o tak duym znaczeniu, jest wyborem
prawodawczym, nie jest przejawem stosowania prawa, lecz jego stanowienia. Zarzut
wnioskodawcy pod adresem skaronych przepisw, i Prezydent uzyska dyskrecjonaln
kompetencj prawodawcz i od jego uznania zaley, ktry z dwch alternatywnych
systemw regulacji prawnej bdzie stanowi podstaw wyboru organw wadzy
ustawodawczej, jest trafny.
Trybuna, analizujc standardy konstytucyjne stanowienia ustaw wyborczych (cz.
III, pkt. 2) podkrela, i standardem Konstytucji jest to, e prawo wyborcze musi by
stanowione przez parlament, a nie przez organy wadzy wykonawczej. Przyjte przez
Trybuna rozstrzygnicie odbiega od tej tezy.
Dla mojej oceny rozstrzygnicia Trybunau nie ma znaczenia to, e art. 16 ust. 1 i 2
p.w.k.w. okrela z gry zakres stosowania dotychczasowej i nowej ustawy wyborczej i e
uzalenia ich stosowanie od zarzdzenia wyborw (zdarzenia przyszego). Istotne jest to,
e wybr terminu wydania postanowienia o zarzdzeniu wyborw jest jednoczenie
wyborem regulacji ustawowej oraz aktem przesdzajcym o terminie uchylenia jednych
norm ustawowych i wejciu w ycie innych. Relewantny jest tu fakt wizania derogacji i
wejcia w ycie okrelonych norm ustawowych z dyskrecjonalnym aktem prawnym
wadzy wykonawczej.
4.3. Wobec myli o pogwaceniu przez skaron regulacj art. 10 Konstytucji
podnoszony jest argument, i ustawodawca by zmuszony (w 2011 r.) do uzalenienia
zastosowania czy to ordynacji wyborczej, czy kodeksu od terminu zarzdzenia wyborw
przez Prezydenta RP (nie byo obiektywnie innego rozwizania), skoro ani Konstytucja,
ani prawodawstwo zwyke nie okrelaj pocztkowego momentu, od ktrego moliwe jest
zarzdzenie wyborw do Sejmu i do Senatu przez Prezydenta. Stanowisko to jest zupenie
bezzasadne. Ustawodawca mg okreli zasady wejcia w ycie kodeksu na rne
sposoby i wiza pocztek stosowania tych przepisw ze zdarzeniami prawnymi
niezalenymi od swobodnej decyzji organu wadzy wykonawczej (np. nakazanie
zarzdzenia wyborw do Sejmu i Senatu na podstawie kodeksu od wyborw do
parlamentu na kadencj 2015-2019).
4.4. Trybuna w uzasadnieniu orzeczenia popada w niekonsekwencje, gdy z jednej
strony twierdzi, e Prezydent, zarzdzajc wybory, nie okrela ich reimu prawnego (ma
by tu bowiem jedynie podmiotem stosujcym prawo), z drugiej gdy podnosi, e to
ustawodawca w art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. uzaleni reim prawny wyborw od terminu ich
zarzdzenia przez Prezydenta.
104
5. Przeciwko wydaniu przez Trybuna wyroku w ksztacie, jaki wynikaby z norm

zaskarenia i ktry nie byby rozstrzygniciem ultra petita, podnoszony jest argument, e
to sama Konstytucja nie zawiera normy, wedle ktrej zmiany w prawie wyborczym
powinny mie zastosowanie do kolejnych (nastpnych) wyborw. Wobec braku takowej
normy w ustawie zasadniczej i braku legitymacji sdu konstytucyjnego do kontroli
konstytucyjnoci przepisw wyborczych ktry skutkowaby wyborem prawa
wyborczego (co jak wykazywaem jest bdnym ustaleniem tego czym zajmuje si taki
sd), naley poczyni nastpujce uwagi.
5.1. Konstytucje pastw europejskich (poza Turcj i Malt) nie zawieraj takiej
normy, jak odsuwanie stosowania prawa wyborczego, po dokonaniu w nim zmian, do
kolejno przeprowadzanych wyborw. Wedug Konstytucji Malty z 1964 r. zmiany w
prawie wyborczym przyjte przez parlament wchodz w ycie po upywie kadencji
parlamentu nastpujcego po tym, ktry je przyj. Wedug Konstytucji Turcji z 1982 r.,
zmiany, ktre wchodz w ycie pniej ni na rok przed dniem wyborw stosuje si
dopiero do nastpnych wyborw. Nie sposb wypowiada si w tym momencie na temat
wprowadzenia tego rodzaju regulacji w Konstytucji RP. Z pewnoci jednak nie mona
traktowa braku tego rodzaju rozwizania w naszej Konstytucji jako argument za tym, e
Trybuna nie ma prawa do orzekania o niestosowaniu kodeksu do najbliszych wyborw
do Sejmu i do Senatu.
5.2. Niektre konstytucje zawieraj inne jeszcze zabezpieczenia przed
wprowadzaniem zamian w prawie wyborczym tu przed wyborami. Na przykad,
Konstytucja Macedonii z 1991 r. wymaga wikszoci 2/3 gosw dla uchwalania prawa
wyborczego, za Konstytucja Albanii z 1998 r. wymaga wikszoci 3/5 gosw.
Konstytucje Francji, Hiszpanii, Modawii i Gruzji wymagaj dla materii prawa
wyborczego formy ustawy organicznej. Niekiedy wi to jeszcze z koniecznoci
przeprowadzenia jej prewencyjnej kontroli przez sd konstytucyjny. Mona tu take
wskaza na Konstytucj Republiki Czeskiej z 1992 r., ktra w uchwaleniu prawa
wyborczego zrwnuje Izb Poselsk i Senat (jest to jeden z wypadkw wskazanych w
konstytucji, gdy izby te s rwnorzdne). Jest to istotne utrudnienie, bo w Czechach obie
izby wybierane s na rne okresy oraz w inny sposb.
5.3. Konstytucje, ktre nie przewiduj dla uchwalania przepisw prawa
wyborczego specjalnego procedowania, wikszoci kwalifikowanej lub interwau
czasowego, czsto zawieraj jednak szczegowe okrelenie zasad prawa wyborczego. W
istotny sposb ograniczaj one swobod ustawodawcy zwykego okrelania jego ksztatu.
Ustawy zasadnicze w takich wypadkach, okrelaj podzia pastwa na okrgi wyborcze
lub okrelaj zasady tego podziau (np. Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Irlandia,
Norwegia, Portugalia, Wochy), sposb przeliczania gosw na mandaty (np. Austria,
Norwegia, Portugalia, Szwecja), wyranie przyzwalaj na stosowanie progw wyborczych
lub ich zakazuj (Albania, Belgia, Norwegia, Portugalia, Szwecja) lub parytetw (Francja,
Serbia). Z kolei w Austrii, Estonii, na Litwie, otwie, konstytucje wyranie okrelaj dat
wyborw (np. wskazuj konkretny dzie).
5.4. Przepisy i rozwizania z innych ustaw zasadniczych przytaczam celem
pokazania, i Konstytucja RP zawiera, w tym wietle, skpe regulacje prawa wyborczego.
Nie zna ponadto zabezpiecze formalnych przed zmian prawa wyborczego tu przed
wyborami, tak jak ma to miejsce w niektrych innych ustawach zasadniczych. Dlatego
wobec niskiej konstytucjonalizacji materii prawa wyborczego w Polsce, przy jego maej
stabilnoci (w cigu 21 lat uchwalono siedem ordynacji) due znaczenie naleao
105
przywizywa do orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego w sprawach wyborczych,

ktre stabilizowao prawo wyborcze. Rol, jeli nie misj sdu konstytucyjnego w
pastwie prawa, w ramach posiadanej kognicji, powinno by przyczynienie si, do
pewnoci prawa. Wyrazem tego byoby nieodchodzenie od rysujcego si orzecznictwa w
sprawach wyborczych, podejmowanego przez Trybuna w penych skadach (sygn. K
31/06 z 2006 r., sygn. Kp 3/09 z 2009 r.) i niedopuszczenie do stosowania istotnie
zmienionego prawa wyborczego do wyborw nastpujcych bezporednio po dokonaniu
tych zmian. Przyczyna odejcia Trybunau od ochrony wartoci, jaka stoi za stabilnoci
regu prawa wyborczego, nie zostaa wyjaniona w niniejszym orzeczeniu. Stan prawa, w
ktrym na trzy tygodnie przed zarzdzeniem wyborw do Sejmu i do Senatu przez
Prezydenta RP nie jest pewna podstawa prawna ich przeprowadzenia, zasuguje na
dezaprobat.
6. Reasumujc, uzalenienie reimu prawnego wyborw od terminu ich
zarzdzenia przez Prezydenta RP niewtpliwie tak jak to stwierdza Trybuna w pkt 12
sentencji narusza zasad demokratycznego pastwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jest to
jednak stwierdzenie Trybunau, ktre odnosi on do treci normatywnych
niezakwestionowanych przez wnioskodawc. Orzekanie ultra petita nie jest dopuszczalne.
Trybuna jest zwizany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Zwizanie to
oznacza, i sd konstytucyjny moe podda kontroli tylko te treci normatywne, ktre
zostay objte wnioskiem (por. np. wyrok z 1 grudnia 2010 r., sygn. K 41/07, OTK ZU nr
10/A/2010, poz. 127). Jeli Trybuna uwaa, e przedstawiony zarzut nie jest zasadny, to
mia obowizek stwierdzi zgodno danej regulacji z Konstytucj, nie mg natomiast
orzeka o treciach normatywnych nieobjtych wnioskiem. Dopiero wypowiedzenie si
Trybunau o zaskaronej przez wnioskodawc normie speniaoby cel kontroli
konstytucyjnoci w niniejszej sprawie.
106
Zdanie odrbne
sdziego TK Wojciecha Hermeliskiego
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgaszam zdanie odrbne do punktw 7
i 12 sentencji wyroku Trybunau Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. K
9/11. Moim zdaniem, naleao orzec, e:
art. 66 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze
zm.; dalej: kodeks wyborczy) w zakresie, w jakim dopuszcza wypenienie kart do
gosowania przed dniem wyborw podczas gosowania korespondencyjnego w
wyborach parlamentarnych i prezydenckich, jest niezgodny (odpowiednio) z art. 98 ust.
2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji;
art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy
wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113, ze zm.; dalej:
przepisy wprowadzajce) w zakresie, w jakim uzalenia reim prawny wyborw od
terminu ich zarzdzenia przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej, jest niezgodny z art.
10 Konstytucji;
art. 16 ust. 1 w zwizku z art. 1 przepisw wprowadzajcych zakresie, w jakim
umoliwia stosowanie kodeksu wyborczego do wyborw odbywajcych si w 2011 r.
oraz do kadencji Sejmu i Senatu rozpocztej po przeprowadzeniu tych wyborw, jest
niezgodny z art. 2 Konstytucji;
art. 16 ust. 2 w zwizku z art. 1 przepisw wprowadzajcych w zakresie, w jakim
przesdza o niedopuszczalnoci stosowania ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r.
Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.; dalej: ordynacja z 2001 r.) do
wyborw zarzdzonych po 1 sierpnia 2011 r. i odbywajcych si w 2011 r. oraz do
kadencji Sejmu i Senatu rozpocztej po przeprowadzeniu tych wyborw, jest niezgodny
z art. 2 Konstytucji.
Moje zdanie odrbne uzasadniam nastpujco:
1. Ocena konstytucyjnoci art. 66 kodeksu wyborczego (gosowanie korespondencyjne).
1.1. Trybuna Konstytucyjny orzek, e art. 66 kodeksu wyborczego w zakresie, w
jakim elementem procedury gosowania korespondencyjnego czyni wypenienie kart do
gosowania przed dniem wyborw w odniesieniu do wyborw do Sejmu i do Senatu, jest
zgodny z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji, a w odniesieniu do wyborw Prezydenta jest
zgodny z art. 128 ust. 2 Konstytucji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku (por. cz. III, pkt
6.6.), gwn przesank tego rozstrzygnicia byo zaoenie, e w wypadku gosowania
korespondencyjnego oddanie gosu odbywa si w momencie umieszczenia przez komisj
wyborcz kopert nadesanych przez wyborcw w urnach wyborczych (por. art. 66 3
kodeksu wyborczego oraz ust. 7 zacznika do uchway Pastwowej Komisji Wyborczej z
dnia 6 czerwca 2011 r. w sprawie warunkw technicznych gosowania
korespondencyjnego w obwodach gosowania utworzonych za granic, M. P. Nr 47, poz.
541; dalej: uchwaa PKW w sprawie gosowania korespondencyjnego).
Moim zdaniem, sentencja orzeczenia w powyszym zakresie jest bdna
merytorycznie, a ponadto niespjna z pozostaymi elementami orzeczenia.
107
1.2. Przede wszystkim orzeczenie Trybunau Konstytucyjnego abstrahuje od

oczywistego faktu, e dla skutecznego udziau w wyborach (czyli efektywnego oddania
gosu na konkretnego kandydata) konieczne jest wykonanie kilku rodzajw czynnoci w
cile okrelonej sekwencji. Na potrzeby niniejszego orzeczenia, w pewnym uproszczeniu
mona przyj, e:
po pierwsze, wyborca powinien osobicie podj decyzj co do swoich preferencji
wyborczych, co musi zosta uzewntrznione i utrwalone przez niego samego lub w
szczeglnych wypadkach przez osoby trzecie (na przykad przez postawienie jednego
lub kilku znakw X na karcie do gosowania);
po drugie, utrwalone owiadczenie woli pojedynczego wyborcy musi zosta dodane do
oglnej puli gosw uwzgldnianych podczas ustalania wynikw wyborw (w
wyborach przeprowadzanych metod tradycyjn odbywa si to przez umieszczenie
karty do gosowania w zapiecztowanej urnie wyborczej; por. np. A. Bie-Kacaa,
Osobisty udzia w procesie wyborczym (zagadnienia wybrane), [w:] Alternatywne
sposoby gosowania a aktywizacja elektoratu. Midzynarodowa konferencja naukowa,
Rzeszw 26-27 marca 2007 r., red. S. Grabowska, R. Grabowski, Rzeszw 2007, s.
229).
Naley wyranie zaznaczy, e midzy powyszymi fazami korzystania z
czynnego prawa wyborczego istnieje cisa wspzaleno. Wypeniona zgodnie z wol
wyborcy karta do gosowania, ktra nie zostaa umieszczona w urnie, w ogle nie jest
odnotowywana jako gos oddany w wyborach, bez wzgldu na przyczyny
niedokoczenia aktu wyborczego. Wrzucenie karty niewypenionej (lub wypenionej
bdnie) ma natomiast tylko ograniczone znaczenie wpywa wprawdzie na poziom
frekwencji wyborczej oraz legitymacji wybranych organw (oddawanie gosw
niewanych, podobnie jak absencja wyborcza moe wiadczy o oglnej dezaprobacie dla
procesu wyborczego lub zaproponowanych kandydatw), ale nie realizuje podstawowego
zadania wyborw (nie wpywa na to, ktry z kandydatw zostanie wybrany na dany urzd)
i w tym aspekcie jest pozorne.
Moim zdaniem, w wietle art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji
zarwno wypenienie karty do gosowania, jak i jej wrzucenie do urny wyborczej powinno
nastpowa w dniu gosowania. Tymczasem kodeks wyborczy przewiduje znaczne
przerwy midzy poszczeglnymi czynnociami skadajcymi si na oddanie gosu w
wyborach korespondencyjnych, co moim zdaniem jest nie do zaakceptowania.
Najwczeniejszy moliwy moment wypenienia karty do gosowania w wyborach
korespondencyjnych nie jest cile okrelony w kodeksie wyborczym, lecz zaley w duej
mierze od sprawnoci administracji wyborczej. Jego wyznacznikami s ustawowe terminy
(minimalne lub maksymalne) dokonania poszczeglnych czynnoci zwizanych z
organizacj wyborw, takich jak:
sporzdzenie i przekazanie konsulowi pakietw wyborczych (zawierajcych m.in.
karty do gosowania por. art. 65 1 kodeksu wyborczego), co jest moliwe nie
wczeniej ni po zamkniciu list kandydatw (do godziny 24.00 w 40 dniu przed
dniem wyborw por. art. 211 1 kodeksu wyborczego), ich zarejestrowaniu (art. 215
kodeksu wyborczego) i nadaniu im numerw (najpniej w 25 lub 30 dniu przed dniem
wyborw por. art. 218 1 i art. 219 1 kodeksu wyborczego);
wydanie przez konsula informacji o moliwoci oraz zasadach gosowania
korespondencyjnego (najpniej w 21 dniu przed dniem wyborw por. art. 62 w
zwizku z art. 16 3 kodeksu wyborczego);
wysanie przez konsula pakietu wyborczego do wyborcy (niezwocznie po otrzymaniu
od waciwej komisji wyborczej kart do gosowania, jednak nie pniej ni do 10 dnia
przed dniem wyborw por. art. 65 1 kodeksu wyborczego).
108
Zakadajc, e numery list kandydatw zostan wylosowane w ostatnim

dopuszczalnym terminie (por. dotychczasowa praktyka www.pkw.gov.pl), a
wydrukowanie, skompletowanie i wysanie pakietw wyborczych zajmie dziesi dni,
mona przyj, e pierwsi wyborcy gosujcy w gosowaniu korespondencyjnym bd
mieli szans wypeni kart do gosowania by moe ju na 15 dni przed dniem wyborw.
Sytuacja poszczeglnych wyborcw bdzie przy tym zrnicowana nawet w obrbie tych
samych okrgw wyborczych w zalenoci od czynnikw pozaprawnych (np. sprawnoci
centralnych i lokalnych organw wyborczych oraz poczty obsugujcej korespondencj
wyborcz w Polsce i za granic).
Kodeks wyborczy nie wskazuje natomiast w sposb jednoznaczny momentu, w
ktrym oddawanie gosw w wyborach korespondencyjnych musi si zakoczy. W
wietle art. 66 2 kodeksu wyborczego konsul ma obowizek przekaza otrzymane
koperty zwrotne waciwej obwodowej komisji wyborczej nie pniej ni 3 dnia przed
dniem wyborw, z czego mona wnosi, e wyborca powinien je przesa co najmniej
dzie wczeniej. Na gruncie kodeksu wyborczego nie mona jednak wykluczy oddania
przez wyborc koperty zwrotnej osobicie komisji wyborczej, pod warunkiem e nastpi to
przed zakoczeniem czasu gosowania (a contrario z art. 66 4 kodeksu wyborczego, tak
moliwo przewiduje take ust. 6 wzoru instrukcji gosowania, stanowicej zacznik nr 4
do uchway Pastwowej Komisji Wyborczej z dnia 6 czerwca 2011 r. w sprawie okrelenia
wzoru i rozmiaru koperty zwrotnej, koperty na kart do gosowania, owiadczenia o
osobistym i tajnym oddaniu gosu oraz instrukcji gosowania, stosowanych w gosowaniu
korespondencyjnym w obwodach gosowania utworzonych za granic, M. P. Nr 47, poz.
540; dalej: uchwaa PKW w sprawie koperty zwrotnej). W wypadku takiego
hybrydowego trybu gosowania (korespondencyjno-osobistego), najpniejszy moment
oddania gosu przez wyborc, ktry gosuje na karcie do gosowania otrzymanej w
pakiecie wyborczym, byby taki sam, jak moment oddania gosu przez wyborc
gosujcego w lokalu wyborczym. Nie oznacza to jednak, e obie te kategorie wyborcw
byyby w identycznej sytuacji: wyborca, ktry od pocztku by nastawiony na gosowanie
osobiste, miaby moliwo zapoznania si z kart wyborcz dopiero w lokalu wyborczym,
a wyborca zamierzajcy pierwotnie gosowa korespondencyjnie po otrzymaniu pakietu
wyborczego (a wic nawet kilkanacie dni wczeniej).
Wyduenie na podstawie art. 66 kodeksu wyborczego procesu oddawania gosu
(a w szczeglnoci umoliwienie wypenienia kart do gosowania nawet na kilkanacie dni
przed terminem wyborw) stanowi moim zdaniem ewidentne naruszenie wymogu
przeprowadzania gosowania w wyborach parlamentarnych i prezydenckich w cigu
jednego dnia, wynikajcego z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji.
Uwaam, e gosowanie korespondencyjne w wyborach parlamentarnych i
prezydenckich bez wzgldu na jego zalety z punktu widzenia zwikszenia
powszechnoci wyborw nie jest dopuszczalne bez zmiany Konstytucji. Wymg
przeprowadzania gosowania w cigu jednego dnia, wynikajcy z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art.
128 ust. 2 Konstytucji, w praktyce wyklucza gosowanie przez poczt (wymagaoby to
bowiem wymiany korespondencji wyborczej midzy konsulem, wyborc i komisj
wyborcz w cigu jednego dnia). Na marginesie, warto zauway, e podobnych
wtpliwoci nie budzi inna forma wyborw na odlego gosowanie przez internet,
ktra jest technicznie moliwa do przeprowadzenia w wymaganym konstytucyjnie czasie i
powinna by wzita przez ustawodawc pod uwag jako alternatywa dla gosowania
korespondencyjnego.
1.3. Niezalenie od powyszego, konstrukcja gosowania korespondencyjnego
zawarta w zaskaronej ustawie budzi take moje wtpliwoci nawet przy zaoeniu
109
przyjtym przez wikszo skadu orzekajcego, e oddanie gosu odbywa si w chwili

umieszczenia kopert z gosami w urnach wyborczych.
Naley bowiem zwrci uwag, e kodeks wyborczy nie reguluje terminu
umieszczania nadesanych poczt kopert z kartami do gosowania w odpowiednich urnach
wyborczych, przeznaczonych wycznie do tego celu (por. art. 66 3 w zwizku z art. 45
2 kodeksu wyborczego). Regulacje ustawowe w tym zakresie s fragmentaryczne i
niepene. Z jednej strony, konsul ma obowizek przekazania komisjom wyborczym
nadesanych do niego kopert zwrotnych nie pniej ni 3 dnia przed dniem wyborw (art.
66 2 kodeksu wyborczego). Wydaje si, i nie oznacza to jednak automatycznie, e
koperty te zostaj natychmiast wrzucane do urny wyborczej. Urny wyborcze musz by
sprawdzone przed rozpoczciem gosowania, czyli prawdopodobnie w dniu wyborw
(cho nie jest to oczywiste por. art. 42 1 kodeksu wyborczego), i wtedy powinny chyba
by puste.
Luki w regulacji ustawowej zostay wypenione w aktach wykonawczych.
Zgodnie ze wspomnian ju uchwa PKW w sprawie koperty zwrotnej, umieszczenie
kopert z gosami oddanymi korespondencyjnie w urnach wyborczych powinno nastpi w
dniu gosowania, a jeeli gosowanie jest przeprowadzane w cigu dwch dni w
pierwszym dniu gosowania, w miar moliwoci przed jego [chyba gosowania, a nie
dnia?] rozpoczciem, a nastpnie urn naley zapiecztowa (ust. 7 wskazanego
zacznika do uchway PKW w sprawie gosowania korespondencyjengo). W trakcie
gosowania mona j otworzy tylko wtedy, gdy konsul dostarczy inne przesyki od
wyborcw gosujcych korespondencyjnie albo gdy wyborca dostarczy kopert zwrotn
osobicie (ust. 10 wymienionej uchway).
W rezultacie umieszczanie w urnach wyborczych gosw oddanych
korespondencyjnie i osobicie miaoby nastpowa wprawdzie w dniu wyborw, ale z
reguy w innych godzinach. Wyborcy gosujcy osobicie musieliby to uczyni w
godzinach otwarcia lokali wyborczych (a wic w wypadku wyborw jednodniowych
co do zasady 7.00-21.00 por. art. 39 kodeksu wyborczego). Natomiast gosy wyborcw
gosujcych korespondencyjnie przekazane przez konsula w terminie wskazanym w art. 66
2 kodeksu wyborczego powinny by umieszczane przez komisje wyborcze w urnach
wyborczych przed otwarciem lokali wyborczych (tj. w godzinach 0.01-08.59), chyba e z
powodw organizacyjnych (np. pniejszego dostarczenia kopert przez konsula lub
wyborc) musiaoby to nastpi w godzinach 7.00-21.00.
Moim zdaniem, omwione rozwizanie respektuje wprawdzie zasad
jednodniowego gosowania w wyborach prezydenckich i parlamentarnych, wywodzon z
art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji, ale budzi inne zastrzeenia merytoryczne
(umieszczanie gosw w urnach poza godzinami otwarcia lokali wyborczych) i formalne
(uregulowanie tej kwestii samoistnie w akcie wykonawczym do kodeksu wyborczego).
Szersza analiza tej kwestii nie wchodzi jednak w zakres orzekania Trybunau
Konstytucyjnego w niniejszej sprawie i w tym miejscu zostaa jedynie zasygnalizowana.
1.4. Na zakoczenie tej czci rozwaa chciabym zauway, e orzeczenie o
konstytucyjnoci art. 66 kodeksu wyborczego we wskazanym zakresie podwaa take
spjno caego wyroku Trybunau Konstytucyjnego.
Po pierwsze, koliduje ono z orzeczon przez Trybuna Konstytucyjny
niedopuszczalnoci dwudniowego gosowania w wyborach parlamentarnych i
prezydenckich (por. punkty 1 i 3 sentencji wyroku). Zakwestionowane rozwizanie
umoliwia bowiem oddawanie gosw w wielokrotnie duszym terminie, w skrajnych
wypadkach nawet na kilkanacie dni przed dniem wyborw.
Po drugie, uznanie konstytucyjnoci art. 66 kodeksu wyborczego jest take
niespjne z zaoeniem przyjtym podczas oceny dopuszczalnoci gosowania przez
110
penomocnika z punktu widzenia zasady rwnoci, e czynnoci techniczne skadajce si

na proces gosowania (utrwalenie woli wyborcy na karcie do gosowania i jej umieszczenie
w urnie wyborczej) nie mog by traktowane jako przyznanie dodatkowego gosu
penomocnikowi (por. pkt 4 lit. a sentencji wyroku).
Uwaam, e wewntrzna sprzeczno orzeczenia Trybunau Konstytucyjnego w
omwionym zakresie jest wyrana i moe mie niekorzystny wpyw na jego wykonanie.
2. Ocena konstytucyjnoci art. 16 ust. 1 i 2 przepisw wprowadzajcych (przepisy
intertemporalne).
2.1. Trybuna Konstytucyjny orzek, e art. 16 ust. 1 i 2 zwizku z art. 1 przepisw
wprowadzajcych przez to, e uzalenia reim prawny wyborw od terminu ich
zarzdzenia, jest niezgodny z art. 2 i nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji. Skutkiem
tego rozstrzygnicia, jak wyjaniono w uzasadnieniu wyroku (cz. III, pkt 9.8.), jest
usunicie stanu niepewnoci prawnej poprzez eliminacj dotychczasowych zasad
intertemporalnych i zastosowanie zasady bezporedniego stosowania prawa nowego
(kodeksu wyborczego) od dnia jego wejcia w ycie (tj. od 1 sierpnia 2011 r.).
Moim zdaniem, powysze rozstrzygnicie budzi dwa rodzaje zastrzee.
2.2. Po pierwsze, uwaam, e Trybuna Konstytucyjny nie dostrzeg trafnoci
argumentw podnoszonych przez wnioskodawc i Prokuratora Generalnego,
przemawiajcych za adekwatnoci art. 10 Konstytucji jako wzorca kontroli (por. cz. III,
pkt 9.7. uzasadnienia wyroku).
Moim zdaniem, zarzuty stawiane w kontekcie tego przepisu maj charakter
wyranie ustrojowy i nie odnosz si bezporednio do sfery praw podmiotowych, w ktrej
przydatno wskazanego wzorca kontroli jest ograniczona (por. wyrok z 19 padziernika
2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Cho art. 16 ust. 1 i 2 przepisw
wprowadzajcych jest sformuowany w sposb typowy dla przepisw intertemporalnych
(m.in. nie wymienia adresata sformuowanych w nim norm), jest oczywiste, e bdzie on
stosowany przede wszystkim przez organy wadzy wykonawczej odpowiedzialne za
poszczeglne etapy procesu wyborczego. Zarzuty wnioskodawcy dotycz uksztatowanych
na tle tego przepisu relacji midzy parlamentem a Prezydentem i Prezesem Rady
Ministrw, a wic odnosz si bezporednio do treci art. 10 Konstytucji. Teza o
nieadekwatnoci tego wzorca kontroli jest wic w sposb oczywisty bdna, bo sfera
regulacji ujta w art. 16 ust. 1 i 2 przepisw wprowadzajcych moe i musi by oceniana z
punktu widzenia zasady trjpodziau wadzy. Rozstrzygnicie Trybunau Konstytucyjnego
powinno odnosi si do meritum zastrzee wnioskodawcy. Tak zreszt w istocie stao si
w uzasadnieniu wyroku (por. cz. III, pkt 9.7.), w ktrym wikszo skadu orzekajcego
uznaa, e zakwestionowany przepis nie przyznaje adnych nowych kompetencji
Prezydentowi kosztem wadzy ustawodawczej, a wic dokonaa jego merytorycznej oceny
i explicite uznaa jego zgodno z art. 10 Konstytucji. Nie znalazo to jednak
odpowiedniego odzwierciedlenia w sentencji wyroku, w ktrej zawarto konkluzj o
nieadekwatnoci wskazanego wzorca. Take wic w tym zakresie w analizowanym
orzeczeniu Trybunau Konstytucyjnego istnieje wewntrzna sprzeczno.
W mojej opinii, art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 przepisw wprowadzajcych,
w zakresie, w jakim uzalenia reim prawny wyborw od terminu ich zarzdzenia przez
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 10 Konstytucji. Podzielam
stanowisko wnioskodawcy, e zakwestionowane regulacje, rozpatrywane w kontekcie
uprawnie Prezydenta jako organu zarzdzajcego wybory parlamentarne i Prezesa Rady
Ministrw (jako wydawcy Dziennika Ustaw), prowadz do istotnego zaburzenia
konstytucyjnej zasady podziau wadzy. Decyzja, czy wybory do Sejmu i Senatu w 2011 r.
111
bd przeprowadzane na podstawie ordynacji z 2001 r., czy te na podstawie kodeksu

wyborczego, naley moim zdaniem do materii zastrzeonej wycznie dla
ustawodawcy, a na mocy zaskaronych rozwiza zostaa w praktyce scedowana na
Prezydenta (tego skutku zreszt nie kwestionowali ani uczestnicy postpowania, ani sam
Trybuna Konstytucyjny). Nastpio to z ewidentnym naruszeniem art. 98 ust. 2
Konstytucji, zgodnie z ktrym Prezydent ma prawo wyboru w granicach zakrelonych
tym przepisem jedynie terminu (daty) przeprowadzenia wyborw, a nie ich reimu
prawnego. W odniesieniu do wyborw parlamentarnych przewidzianych na 2011 r. nie jest
to kwestia wycznie techniczna (czy jak to uj Marszaek Sejmu wykonawcza),
lecz rozstrzygnicie o istotnych skutkach zarwno dla wyborcw (np. w zakresie
dopuszczalnoci gosowania korespondencyjnego czy przez penomocnika), jak i
kandydatw czy komitetw wyborczych (np. w zakresie dopuszczalnych form kampanii
wyborczej czy liczby mandatw w okrgach wyborczych do Senatu).
Analizowane rozwizanie naley oceni krytycznie tym bardziej, e nie zostao
ono w aden sposb uzasadnione ani w toku prac legislacyjnych, ani podczas
postpowania przed Trybunaem Konstytucyjnym. Brak jest wobec tego moliwoci
rozwaenia, czy omwione naruszenie zasady podziau wadzy naleaoby zaakceptowa z
uwagi na jakie inne doniose wartoci konstytucyjne. Utwierdza mnie to w przekonaniu,
e jest ono niezgodne z art. 10 Konstytucji.
Na zakoczenie tej czci rozwaa chciabym zwrci uwag, e
nieprzypadkowo proponowane przeze mnie rozstrzygnicie w zakresie niezgodnoci art.
16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 przepisw wprowadzajcych z art. 10 Konstytucji ma
formu zakresow (inaczej ni przyjto w sentencji wyroku, w ktrym zastosowano
konstrukcj przez to, e). Jest to bowiem konieczne dla odpowiedniego moim
zdaniem uksztatowania skutkw orzeczenia, a mianowicie utrzymania mocy
obowizujcej tych elementw zaskaronego przepisu, ktre umoliwiaj zastosowanie w
wyborach parlamentarnych w 2011 r. dotychczasowej ordynacji wyborczej (por.
szczegowo niej).
2.3. Po drugie, nie podzielam take pogldu Trybunau Konstytucyjnego na
kwesti niezgodnoci art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 przepisw wprowadzajcych z
art. 2 Konstytucji. Przyjta w sentencji wyroku formua sentencji umoliwia stosowanie
kodeksu wyborczego w wyborach parlamentarnych w 2011 r., co moim zdaniem jest
absolutnie niedopuszczalne z uwagi na to, e akt ten by kilka razy nowelizowany w
okresie, w ktrym konieczne byo zachowanie ciszy ustawodawczej. Naley tu
wymieni nastpujce akty prawne:
ustawa z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz ustawy
Przepisy wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy, ogoszona 15 lipca 2011 r. (Dz.
U. Nr 147, poz. 881);
ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorzdzie gminnym oraz
niektrych innych ustaw, ogoszona 29 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 134, poz. 777);
ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz ustawy
Przepisy wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy, ogoszona 18 maja 2011 r. (Dz.
U. Nr 102, poz. 588);
ustawa z dnia 1 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy Kodeks
wyborczy, ogoszona 10 maja 2011 r. (Dz. U. Nr 94, poz. 550);
ustawa z dnia 3 lutego 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy, ogoszona 7
lutego 2011 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 134).
W dniu rozprawy w parlamencie toczyy si take prace nad poselskim projektem
ustawy o zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz zmianie ustawy Przepisy
112
wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy (druk sejmowy nr 4227/VI kadencja, ktry

wpyn do laski marszakowskiej 13 maja 2011 r.). Przynajmniej niektre z
wymienionych ustaw zawieray zmiany znacznie wykraczajce poza sprostowanie
oczywistych omyek czy dodanie czysto technicznych regulacji, pozbawionych wikszego
wpywu na sytuacj uczestnikw wyborw, i dotyczyy wyborw parlamentarnych. Odnosi
si to szczeglnoci do wspomnianej noweli z 1 kwietnia 2011 r., ktra zmienia liczb
moliwych do uzyskania mandatw poselskich w omiu okrgach wyborczych.
Uwaam, e art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 przepisw wprowadzajcych jest
niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim umoliwia zastosowanie kodeksu
wyborczego do wyborw zarzdzonych w 2011 r. i nastpujcej po nich kadencji Sejmu i
Senatu (a rwnoczenie wyklucza zastosowanie w takiej sytuacji dotychczasowej
ordynacji z 2001 r., jeeli wybory zostayby zarzdzone po 1 sierpnia 2011 r.).
Skutki sentencji w proponowanym przeze mnie brzmieniu byyby w sposb
naturalny ograniczone przez to, e Trybuna Konstytucyjny jako tzw. negatywny
ustawodawca nie ma prawa do samodzielnego tworzenia zupenie nowych norm prawnych,
lecz moe jedynie zmienia tre norm istniejcych przez usuwanie z nich elementw
niezgodnych z Konstytucj. Wyranie trzeba stwierdzi, e w analizowanym wypadku nie
ma wic prawnych ani praktycznych moliwoci, aby na mocy samego orzeczenia
Trybunau Konstytucyjnego przeduy okres obowizywania dotychczasowej ordynacji z
2001 r. na okres po 1 sierpnia 2011 r. w wypadku, gdyby wybory zostay zarzdzone po
tym terminie.
W tym sensie proponowane orzeczenie o art. 16 ust. 2 w zwizku z art. 1
przepisw wprowadzajcych (niekonstytucyjno w zakresie, w jakim przesdza o
niedopuszczalnoci stosowania ordynacji z 2001 r. do wyborw zarzdzonych po 1
sierpnia 2011 r. i odbywajcych si w 2011 r. oraz do kadencji rozpocztej po
przeprowadzeniu tych wyborw) nie byoby samowykonalne. Jego bezporednie skutki
ograniczyyby si do stwierdzenia niekonstytucyjnoci badanych rozwiza. Nawet w
wypadku uwzgldnienia mojej propozycji przez wikszo skadu orzekajcego, jedyn
podstaw prawn stosowania ordynacji z 2001 r. w wyborach w 2011 r. pozostawaby art.
16 ust. 2 przepisw wprowadzajcych. Wartoci dodan takim wyrokiem Trybunau
Konstytucyjnego byaby natomiast taka interpretacja tego przepisu (zaznaczona w
sentencji), e ordynacj z 2001 r. naleaoby stosowa nie tylko do samych wyborw
zarzdzonych w 2011 r., ale i do zdarze w kadencji rozpocztej po ich przeprowadzeniu.
Modyfikacja ta jest konieczna dla zapewnienia jednolitoci dziaania wybranych organw i
uniknicia sytuacji wspwystpowania w jednej kadencji parlamentarzystw
podlegajcych rnym reimom prawnym. Jest to szczeglnie istotne w odniesieniu do
Senatu, gdy dotychczasowa ordynacja z 2001 r. przewiduje wybieranie senatorw w
okrgach wielomandatowych (por. art. 191 ust. 2 ordynacji z 2001 r.), podczas gdy kodeks
wyborczy wprowadza zasad ich wyaniania w okrgach jednomandatowych (por. art. 260
1 kodeksu wyborczego).
Wobec powyszego, naleao poszuka takiego rozwizania, ktre miecioby si
w ramach kognicji Trybunau Konstytucyjnego, a rwnoczenie pozwolioby na
osignicie celu wniosku grupy posw (tj. wyeliminowaoby moliwo stosowania
kodeksu wyborczego w najbliszych wyborach parlamentarnych). Wydaje mi si, e
zaproponowana przeze mnie formua sentencji cho moe nie jest optymalna zaoenia
te realizuje. Wynika z niej bowiem, e wybory do Sejmu i Senatu w 2011 r. i kadencja
rozpoczynajca si po ich przeprowadzeniu powinny by regulowane w caoci wycznie
przez ordynacj z 2001 r.
Dostrzegalnym negatywnym skutkiem ubocznym tego rozwizania jest niewielkie
ograniczenie czasu przysugujcego Prezydentowi na zarzdzenie wyborw. Zgodnie z art.
98 ust. 2 Konstytucji, ma on moliwo zarzdzenia wyborw najpniej na 90 dni przed
113
upywem 4 lat od rozpoczcia kadencji Sejmu i Senatu, co w wypadku aktualnych

wyborw oznacza okres do 7 sierpnia 2011 r. Realizacja wyroku Trybunau
Konstytucyjnego w proponowanym przeze mnie brzmieniu wymagaaby skorzystania
przez Prezydenta z tego prawa najpniej do 31 lipca 2011 r. Tylko w takim wypadku
jak wspomniano istniaaby bowiem podstawa prawna do stosowania ordynacji z 2001 r.
po wejciu w ycie kodeksu wyborczego. Oznaczaoby to skrcenie Prezydentowi terminu
zarzdzenie wyborw o siedem dni.
Majc na uwadze wszystkie okolicznoci sprawy, uwaam to za dopuszczaln i
najmniejsz z moliwych cen za zapewnienie przeprowadzenia najbliszych wyborw
na zgodnej z Konstytucj podstawie prawnej. W analizowanej sytuacji wystpuje bowiem
czciowy konflikt wymogw konstytucyjnych dotyczcych standardw prawa
wyborczego (art. 2 Konstytucji) i swobody wykonywania konstytucyjnych uprawnie
Prezydenta (art. 98 ust. 2 Konstytucji). W mojej opinii, w takiej sytuacji naley
odpowiednio zastosowa utrwalony w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego pogld o
koniecznoci szukania kompromisu, umoliwiajcego maksymaln realizacj obydwu
wskazanych przepisw Konstytucji, bez naruszania ich istoty i z poszanowaniem zasady
proporcjonalnoci. Ustawa zasadnicza powinna by stosowana integralnie jej przepisy s
rwnorzdne pod wzgldem mocy prawnej, a realizacja jednego z nich nie moe
cakowicie wycza obowizywania czy stosowania pozostaych (por. wyroki z: 18 lutego
2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9 oraz 19 padziernika 2010 r., sygn. P
10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 98).
Ze wzgldu na to, e art. 98 ust. 2 Konstytucji daje Prezydentowi szerok
swobod manewru, jeli chodzi o termin zarzdzenia wyborw (wyznacza bowiem
wycznie najpniejszy dopuszczalny termin dokonania tej czynnoci), w tym wanie
obszarze naley szuka wspomnianego kompromisu. Skrcenie tego terminu o kilka dni
nie wydaje si nadmiernym ograniczeniem wykonywania przez Prezydenta jego
konstytucyjnych kompetencji, zwaywszy na to, e w dalszym cigu bdzie on mg
wyznaczy wybory na ten sam termin, ktry wybraby w wypadku zarzdzenia wyborw
po 1 sierpnia 2011 r. Dodatkowym argumentem za przyjciem tego rozwizania moe by
take nieskorzystanie przez Prezydenta z prawa do zoenia wniosku do Trybunau
Konstytucyjnego o prewencyjn kontrol kodeksu wyborczego w trybie art. 122 ust. 3
Konstytucji. Naley bowiem uzna, e musia on liczy si z konsekwencjami
ewentualnego nastpczego zaskarenia tej ustawy, take w zakresie ograniczenia
wykonywania przysugujcych mu kompetencji.
Z powyszych powodw uznaem za konieczne zgoszenie zdania odrbnego.
114
Zdanie odrbne
sdziego TK Marka Kotlinowskiego
z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgaszam zdanie odrbne do punktu 1
wyroku Trybunau Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11 oraz do
uzasadnienia tego wyroku w czci dotyczcej przyczyn niezgodnoci ustawy z dnia 3
lutego 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 26, poz. 134; dalej: ustawa
zmieniajca z 3 lutego 2011 r.) z art. 2 Konstytucji.
Uwaam, e dwudniowe gosowanie w wietle Konstytucji jest dopuszczalne nie
tylko w wyborach do Parlamentu Europejskiego i wyborach samorzdowych, ale rwnie
w wyborach do Sejmu i Senatu oraz w wyborach na urzd Prezydenta RP. Z tego wzgldu
nie zgadzam si z rozstrzygniciem Trybunau, e przepisy kodeksu wyborczego
regulujce t materi s niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 i art. 128 ust. 2 Konstytucji.
Moim zdaniem, szybko postpowania ustawodawczego nie moe by
argumentem na rzecz niezgodnoci przyjtej w tym postpowaniu ustawy z art. 2
Konstytucji. Nie podzielam rwnie przekonania wikszoci skadu orzekajcego, e
ustawa zmieniajca z 3 lutego 2011 r. zostaa wprowadzona do systemu prawnego z
naruszeniem szeciomiesicznej ciszy legislacyjnej, a tym samym jest niezgodna z art. 2
Konstytucji. Z tych wzgldw nie zgadzam si ze sposobem uzasadnienia niezgodnoci tej
ustawy z art. 2 Konstytucji.
1. Stoj na stanowisku, e dwudniowe gosowanie jest dopuszczalne zarwno z
punktu widzenia zaoe aksjologicznych Konstytucji, ktrych realizacja jest obowizkiem
organw wadzy publicznej, jak i z punktu widzenia literalnego brzmienia przepisw
konstytucyjnych.
Wysoka frekwencja towarzyszca wolnym i demokratycznym wyborom jest istotn
wartoci konstytucyjn. Wzmacnia legitymacj organw przedstawicielskich
wyonionych w wyborach powszechnych. Jest rwnie wyrazem poczucia
odpowiedzialnoci obywateli za losy pastwa oraz dowodem ich rzeczywistego udziau w
decydowaniu o sprawach publicznych. Organy pastwa maj obowizek podejmowania
dziaa sucych realizacji tej wanej wartoci konstytucyjnej. Przede wszystkim chodzi
tu o tworzenie regulacji prawnych uatwiajcych obywatelowi udzia w wyborach
powszechnych. Brak dogodnych dla wyborcw procedur i trybw gosowania rodzi
bowiem zjawisko przymusowej absencji wyborczej. Polega ono na tym, e obywatele
chccy wzi udzia w wyborach nie mog tego uczyni z przyczyn od nich niezalenych.
Moim zdaniem, wprowadzenie dwudniowego gosowania stanowio realizacj
przez ustawodawc wartoci konstytucyjnej, jak jest wysoka frekwencja wyborcza. Za
takim rozwizaniem od lat opowiadali si przedstawiciele doktryny prawa i Pastwowa
Komisja Wyborcza. Dwudniowe gosowanie od 2003 r. dopuszczalne jest w referendum
oglnokrajowym i w praktyce sprawdzio si pod wzgldem organizacyjnym podczas
referendum akcesyjnego. Warto zauway, e w parlamencie bya rzadko spotykana
jednomylno podczas gosowania nad wprowadzeniem do kodeksu wyborczego tej
instytucji.
2. Dwudniowe gosowanie w wyborach parlamentarnych i prezydenckich nie
pozostaje rwnie w sprzecznoci z literalnym brzmieniem przepisw konstytucyjnych.
115
W Konstytucji wystpuj rwnolegle dwa pojcia: dzie wyborw i dzie

gosowania. To ostatnie sformuowanie wystpuje w art. 62 Konstytucji, zgodnie z
ktrym czynne prawo wyborcze ma obywatel, ktry najpniej w dniu gosowania
koczy 18 lat. Ponadto w art. 127 ust. 5 Konstytucji pojawia si pojcie data []
gosowania (Jeeli przed drug tur wyborw prezydenckich jeden z kandydatw wycofa
zgod na kandydowanie, utraci prawo wyborcze lub umrze, w jego miejsce do wyborw w
ponownym gosowaniu dopuszcza si kandydata, ktry otrzyma kolejno najwiksz liczb
gosw w pierwszym gosowaniu. W takim przypadku dat ponownego gosowania
odracza si o dalszych 14 dni).
Sformuowanie dzie wyborw wystpuje z kolei w art. 99 ust. 1 i 2 (bierne
prawo wyborcze do Sejmu i Senatu ma obywatel, ktry najpniej w dniu wyborw
ukoczy okrelony wiek), art. 105 ust. 3 (Postpowanie karne wszczte wobec osoby
przed dniem wyboru jej na posa ulega na danie Sejmu zawieszeniu []), art. 109 ust. 2
(Pierwsze posiedzenie Sejmu i Senatu Prezydent zwouje w cigu 30 dni od dnia
wyborw), art. 127 ust. 3 (bierne prawo wyborcze na urzd Prezydenta ma obywatel,
ktry najpniej w dniu wyborw koczy 35 lat), art. 238 ust. 2 i 3 (wskazanie koca
kadencji w odniesieniu do organw, ktrym poprzednie przepisy konstytucyjne nie
okrelay kadencji, a od dnia wyboru lub powoania upyn okres krtszy lub duszy
ni ustalony przez Konstytucj).
Naley jednoczenie zauway, e Trybuna pojcie dzie wyborw
zrekonstruowa z przepisw, w ktrych sformuowanie to nie wystpuje, cho wystpuj w
nich w rnych konfiguracjach wyrazy dzie i wybory (art. 98 ust. 2 wyznaczajc
wybory na dzie wolny od pracy, art. 98 ust. 5 Prezydent [] zarzdza jednoczenie
wybory [] i wyznacza ich dat na dzie przypadajcy nie pniej ni w cigu 45 dni od
dnia zarzdzenia skrcenia kadencji Sejmu. Prezydent [] zwouje pierwsze posiedzenie
nowo wybranego Sejmu nie pniej ni na 15 dzie po dniu przeprowadzenia wyborw,
art. 128 ust. 2 Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej zarzdza Marszaek Sejmu na dzie
przypadajcy nie wczeniej ni na 100 dni i nie pniej ni na 75 dni przed upywem
kadencji [] wyznaczajc dat wyborw na dzie wolny od pracy []).
W przepisach, ktre w niniejszej sprawie byy wzorcami kontroli, nie ma zatem
pojcia dzie wyborw, ktre Trybuna przywouje w uzasadnieniu wyroku. Wystpuj
w nich pojcia data wyborw oraz dzie przeprowadzenia wyborw. Aby ustali, czy
pojcia te s tosame z pojciem dzie gosowania, naleaoby ustali relacj midzy
pojciem wybory i pojciem gosowanie. W wyroku, do ktrego zgaszam zdanie
odrbne, tego rodzaju analizy zabrako.
3. Pojcie wybory na gruncie Konstytucji ma podwjne znaczenie.
Z jednej strony jest to wieloetapowy proces wyborczy zmierzajcy do wyonienia
osb, ktre bd zasiada w organach przedstawicielskich lub piastowa okrelone urzdy.
Proces ten jest rozcignity w czasie i rozpoczyna si czynnoci zarzdzenia wyborw, a
koczy czynnoci ogoszeniem ich wynikw. W ramach tego procesu gosowanie jest
tylko jedn z wielu czynnoci, ktre maj miejsce. Wybory w tym znaczeniu s jawne, za
gosowanie jest tym ich etapem, ktry ma charakter tajny. Odrbnie ustala si wynik
wyborw i wyniki gosowania. Przedmiotem protestu wyborczego moe by naruszenie
przepisw dotyczcych ustalania zarwno wynikw gosowania, jak i wynikw wyborw.
W obwieszczeniu zamieszczanym przez Pastwow Komisj Wyborcz w Dzienniku
Ustaw podawany jest jedynie wynik wyborw. Rwnie Sd Najwyszy orzeka jedynie o
wanoci wyborw, w ramach ktrych gosowanie jest jednym z etapw. Stwierdzenie
niewanoci gosowania w obwodzie czy w okrgu nie zawsze powoduje konieczno
stwierdzenia niewanoci wyborw.
116
Z drugiej strony wybr osb, ktre bd zasiada w organach przedstawicielskich

lub piastowa okrelone urzdy, dokonuje si przez akt gosowania i w tym sensie pojcie
wyboru moe by utosamiane z pojciem gosowania. Gosowanie stanowi
uzewntrznienie przez wyborcw podjtej przez nich decyzji co do wyboru kandydata
(kandydatw) na okrelone stanowisko. W dniu gosowania dokonywany jest zatem wybr
osoby, ktra bdzie zajmowa okrelone stanowisko lub peni okrelon funkcj. W tym
sensie gosowanie jest tosame z indywidualnym i zbiorowym aktem wyborczym.
Oba wyej przedstawione znaczenia pojcia wyborw i relacje tego pojcia do
pojcia gosowania mona odnale w przepisach Konstytucji. Do koncepcji wyborw
jako procesu wieloetapowego, w ramach ktrego gosowanie jest tylko jednym z
elementw, nawizuje art. 127 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z ktrym Prezydent jest
wybierany przez Nard w wyborach [] i w gosowaniu tajnym. Z kolei do koncepcji
wyborw dokonywanych w akcie gosowania nawizuje art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 2
Konstytucji (Wybory [..] odbywaj si w gosowaniu tajnym).
4. Majc powysze na uwadze, naley rozway, w jakim znaczeniu pojcie
wyborw wystpuje w przepisach wskazanych przez wnioskodawc jako wzorce kontroli,
tj. art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji. Przedmiotem regulacji w tych
przepisach jest okrelenie ram czasowych dla dwch czynnoci, tj. zarzdzenia wyborw i
wyznaczenie terminu wyborw. Zarzdzenie wyborw ma odby si w pewnym przedziale
czasowym, ktrego maksymalny termin przepisy te wskazuj, za wybory maj by
wyznaczone na okrelony dzie. Zarwno zarzdzenie wyborw, jak i wyznaczenie
terminu wyborw to pewne czynnoci w ramach rozcignitego w czasie procesu
wyborczego, co prowadzi do wniosku, e pojcie wyborw wystpuje w tych przepisach
wanie jako synonim procesu wyborczego, a nie aktu gosowania. To, e wybory
wyznaczane s na okrelony dzie, nie oznacza zatem, e w tym wanie dniu zostanie
przeprowadzony cay proces wyborczy, lecz jedynie, e jest to dzie wyborw majcy w
wietle przywoanych wyej przepisw konstytucyjnych znaczenie dla oceny pewnych
faktw lub biegu okrelonych terminw. Wyznaczony przez organ zarzdzajcy wybory
dzie wyborw pozwala oceni, czy osoba ubiegajca si o mandat parlamentarny lub
urzd prezydencki ma bierne prawo wyborcze (zgodnie z art. 99 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust.
3 Konstytucji kandydat musi najpniej w dniu wyborw ukoczy okrelony wiek).
Dzie wyborw ma rwnie znaczenie, jeli chodzi o toczce si przeciwko
parlamentarzycie postpowania karne, bo zgodnie art. 105 ust. 3 Konstytucji
Postpowanie karne wszczte wobec osoby przed dniem wyboru jej na posa ulega na
danie Sejmu zawieszeniu []). Od dnia wyborw liczony jest termin zwoania przez
Prezydenta pierwszego posiedzenia Sejmu i Senatu. Mianowicie zgodnie z art. 109 ust. 2
Konstytucji powinno ono zosta zwoane w cigu 30 dni od dnia wyborw. Rwnie w
wypadku regulacji intertemporalnej zawartej w art. 238 ust. 2 i 3 Konstytucji dzie
wyborw mia decydujce znaczenie dla ustalenia koca kadencji w odniesieniu do
organw, ktrym poprzednie przepisy konstytucyjne nie okrelay terminu kadencji, a od
dnia wyboru lub powoania upyn okres krtszy lub duszy ni ustalony przez
Konstytucj. Poniewa w tych wszystkich przepisach konstytucyjnych dzie wyborw
ma stanowi punkt odniesienia do oceny okrelonych okolicznoci lub biegu okrelonych
terminw, konieczne jest precyzyjne wskazanie dnia wyborw przez organ zarzdzajcy
wybory, co te zostao przewidziane w art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji.
aden przepis konstytucyjny nie wie jednak z owym dniem wyborw
czynnoci gosowania, std nie mona znale uzasadnienia tezy, e gosowanie musi si
rozpocz i zakoczy w dniu wyborw, a tym samym nie moe trwa dwa dni. Co
wicej, naley zauway, e w ramach jednych i tych samych wyborw gosowanie w
wietle obowizujcej regulacji konstytucyjnej moe mie miejsce dwukrotnie. Jeeli
117
bowiem w pierwszej turze wyborw prezydenckich aden z kandydatw nie otrzyma

wicej ni poow wanie oddanych gosw, art. 127 Konstytucji nakazuje
przeprowadzenie ponownego gosowania czternastego dnia po pierwszym gosowaniu.
W tym wypadku termin gosowania jest wyranie liczony od zakoczenia czynnoci
gosowania, a nie od dnia wyborw.
Majc powysze na uwadze, naley stwierdzi, e celem regulacji konstytucyjnej
zobowizujcej organ zarzdzajcy wybory do wskazania dnia wyborw nie byo
przesdzenie, e gosowanie moe odby si tylko w tym jednym dniu, lecz jednolite
okrelenie dnia, w odniesieniu do ktrego bd oceniane pewne okolicznoci (np. bierne
prawo wyborcze) oraz liczone pewne terminy (np. odbycia pierwszego posiedzenia Sejmu
i Senatu). Gosowanie jako akt kulminacyjny wyborw musi mie miejsce w
wyznaczonym w ten sposb dniu wyborw, co jednak nie oznacza, e nie moe si
dodatkowo odbywa w dniu poprzedzajcym ten dzie lub w dniu po nim nastpujcym.
5. Za przedstawion wyej interpretacj art. 98 ust. 2 oraz art. 128 ust. 2
Konstytucji i wyprowadzanego z treci tych przepisw pojcia dzie wyborw
przemawia rwnie zasada powszechnoci wyborw parlamentarnych i prezydenckich, z
ktrej wynika wymg takiego zorganizowania procesu wyborczego, by osoby majce
czynne prawo wyborcze miay jak najwiksze moliwoci wzicia udziau w gosowaniu.
Z tego wzgldu ustrojodawca przesdzi, e wybory odbywajce si w zwyczajnym trybie
musz by wyznaczone na dzie wolny od pracy, co naley rozumie w ten sposb, e co
najmniej jeden dzie w czasie gosowania musi by dniem wolnym od pracy. Wska
interpretacja art. 98 ust. 2 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji akcentujca sowo dzie jako
argument za niedopuszczalnoci dwudniowego gosowania pozostaje w sprzecznoci z
zasad powszechnoci wyborw. Cho bowiem drugi dzie wyborw z reguy nie bdzie
mg by dniem wolnym od pracy, to jednak bdzie stwarza dodatkowe moliwoci
wzicia udziau w wyborach osobom, ktre w dniu wolnym od pracy nie mogy
uczestniczy w gosowaniu. Dwudniowe gosowanie rozszerza wic gwarancje realizacji
czynnego prawa wyborczego, za towarzyszca im wysza frekwencja wyborcza jedynie t
okoliczno potwierdza. Naley jednoczenie zwrci uwag na niedookrelony charakter
pojcia dzie wolny od pracy, ktre wystpuje w treci art. 98 ust. 2 i art. 128 ust. 2
Konstytucji. Zgodnie z zasad autonomicznego rozumienia poj konstytucyjnych o
sposobie rozumienia tego pojcia nie przesdza znaczenie, ktre nadaje mu ustawa z dnia
18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28, ze zm.). Nie jest wic
wykluczona taka interpretacja, zgodnie z ktr dniem wolnym od pracy w rozumieniu art.
98 ust. 2 i art. 128 ust. 2 Konstytucji bdzie nie tylko dzie ustawowo wolny od pracy, ale
rwnie dzie zwyczajowo wolny od pracy, tj. sobota.
Naley jednoczenie zauway, e gosowanie dwudniowe nie jest nowoci, ktra
nigdy nie wystpowaa w polskim prawie wyborczym. Obecnie obowizujce przepisy
dopuszczay wszak moliwo przeduenia, a nawet odroczenia gosowania do dnia
nastpnego wwczas, gdyby wskutek nadzwyczajnych wydarze gosowanie byo
przejciowo niemoliwe (art. 64 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza
do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2007
r. Nr 190, poz. 1360, ze zm. oraz art. 59 ustawy z dnia 27 wrzenia 1990 r. o wyborze
Prezydenta, Dz. U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467, ze zm.). Uregulowania te, zezwalajce na
wyduenie nawet do dwch dni czasu gosowania, wiadcz o tym, e i dotychczas
ustawodawca nie odczytywa art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji jako
przepisw wykluczajcych moliwo przeprowadzenia gosowania w cigu dwch dni.
Dopuszczalnoci rozcignicia gosowania wyborczego na dwa dni nie wyklucza
rwnie art. 62 ust. 1 Konstytucji, ktry jest jedynym przepisem operujcym pojciem
dzie gosowania (uytym w liczbie pojedynczej). Zgodnie z tym przepisem obywatel
118
polski ma czynne prawo wyborcze, jeeli najpniej w dniu gosowania koczy 18 lat.
Oczywiste jest, e ukoczenie 18 lat nastpuje w cile okrelonym (jednym) dniu i z tego
wzgldu w przepisie tym mowa o dniu gosowania. Nie mona jednak na podstawie tego
przepisu formuowa tezy oglniejszej, i gosowanie w wyborach moe odby si rwnie
tylko w cigu jednego dnia. Wrcz przeciwnie, to, e w art. 62 ust. 1 Konstytucji nie ma
odniesienia do dnia wyborw wskazywanego przez organ zarzdzajcy wybory, lecz jest
odniesienie do dnia gosowania, oznacza, e czynne prawo wyborcze bdzie oceniane na
dzie gosowania wyborcy, niezalenie od tego, czy bdzie gosowa w pierwszym czy w
drugim dniu wyborw.
Podsumowujc powysze, naley stwierdzi, e Konstytucja nie wyklucza
dwudniowego gosowania w wyborach parlamentarnych i prezydenckich. Z tego wzgldu
uwaam, e nie byo przesanek do orzeczenia niekonstytucyjnoci art. 4 2 i 3, art. 26
3, art. 39 2 w czci obejmujcej wyrazy Jeeli gosowanie przeprowadza si w cigu
jednego dnia, art. 39 3, art. 39 7 zdanie drugie w czci zaczynajcej si od wyrazw
a jeeli gosowanie przeprowadza si w cigu dwch dni, art. 43 i art. 69 2 ustawy z
dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: k.w. lub
kodeks wyborczy) w zakresie, w jakim przepisy te dotycz wyborw do Sejmu i do Senatu
oraz wyborw Prezydenta RP.
6. Podnoszony przez wnioskodawc zarzut moliwych faszerstw wyborczych w
nocy po pierwszym dniu gosowania oraz manipulacji elektoratem w trakcie wyborw
moim zdaniem mg zosta rozpoznany przez Trybuna tylko w sferze normatywnej, a
nie faktycznej. Trybuna nie bada sfery stosowania prawa, bada jedynie, czy w sferze
stanowienia prawa zostay ustanowione gwarancje zapobiegajce nieprawidowociom,
ktre ewentualnie mogyby nastpi w sferze stosowania prawa. Takie gwarancje stwarza
art. 43 k.w. Wnioskodawca a priori zakada, e gwarancje te s niewystarczajce, jednak
nie wskazuje, jakich elementw w ramach tej regulacji gwarancyjnej brakuje. W wyroku z
15 padziernika 2009 r., sygn. K 26/08 (OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 135) Trybuna
stwierdzi, e Dopiero wykazanie, e skala nieprawidowoci, bdw, naduy prowadzi
do trwaej zmiany ksztatu kwestionowanej normy, mogoby prowadzi do uwzgldnienia
tego stanu rzeczy w ocenie konstytucyjnoci samej normy. W wypadku aktw prawnych,
ktre dopiero s wprowadzane do systemu prawnego i dotychczas nie byy jeszcze
stosowane (takich jak kodeks wyborczy), Trybuna nie ma moliwoci oceny przepisu na
podstawie praktyki jego stosowania, gdy praktyka taka nie istnieje. Przed wejciem w
ycie kodeksu wyborczego nie jest wic moliwe ustalenie, czy nieprawidowoci, bdy i
naduycia, o ktrych wspomina wnioskodawca, bd w ogle miay miejsce oraz czy ich
skala bdzie prowadzi do trwaej zmiany ksztatu kwestionowanych przepisw. Obawy
wnioskodawcy nie mogy zatem moim zdaniem wpyn na ocen konstytucyjnoci
tych przepisw.
Naley zauway, e podobne zarzuty co do groby faszerstw wyborczych
podnoszone byy przez wnioskodawc w sprawie o sygn. K 11/03 w odniesieniu do
dwudniowego referendum. Wnioskodawca twierdzi wwczas, e sprzeczno art. 4 ust. 2
w zwizku z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum oglnokrajowym
(Dz. U. Nr 105, poz. 507, ze zm.) z art. 2 Konstytucji polegaa na braku wyczerpujcego
okrelenia sposobu ochrony lokali wyborczych w nocy wyborczej. W koczcym
postpowanie w tej sprawie wyroku z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03 (OTK ZU nr
5/A/2003, poz. 43), Trybuna stwierdzi, e Zarzut wnioskodawcw nie jest poparty
uzasadnieniem pozwalajcym na uznanie jego zasadnoci. Stwierdzi rwnie, e
zagadnienie wyczerpujcego okrelenia sposobu ochrony lokali wyborczych w nocy
wyborczej nie jest materi, ktra wymagaaby uregulowania w ustawie. Szczegowe
119
organizacyjne mechanizmy ochrony lokali wyborczych s zagadnieniem o charakterze

wykonawczym.
Z tych wzgldw rwnie w niniejszej sprawie nie byo moim zdaniem
moliwoci uwzgldnienia zarzutw wniosku odnoszcych si do potencjalnych
nieprawidowoci, ktre w toku dwudniowych wyborw mog nastpi.
7. Na marginesie naley doda, e niestabilno polskiego prawa wyborczego jest
problemem, na ktry od lat zwraca uwag Trybuna Konstytucyjny. W peni podzielam
zawarte w uzasadnieniu wyroku rozwaania dotyczce koniecznoci istnienia pewnego
okresu poprzedzajcego wybory, w ktrym nie powinny mie miejsca istotne zmiany
prawa wyborczego znajdujce zastosowanie do tych wyborw. Moim zdaniem najbardziej
podany byby taki stan rzeczy, gdyby istotna zmiana prawa wyborczego nie bya
stosowana do wyborw zarzdzonych po upywie kadencji tego parlamentu, ktry j
uchwali. To gwarantowaoby, e tego rodzaju zmiany nie byyby dokonywane dla
doranych celw politycznych aktualnie rzdzcej wikszoci parlamentarnej.
8. Nie zgadzam si rwnie ze sposobem uzasadnienia przez Trybuna
Konstytucyjny niezgodnoci pierwszej noweli do kodeksu wyborczego, tj. ustawy
zmieniajcej z 3 lutego 2011 r., z art. 2 Konstytucji. Moim zdaniem, szybko
postpowania ustawodawczego nie moe by negatywnie oceniana zwaszcza wwczas,
gdy dotyczy ona ustawy obejmujcej zaledwie kilka przepisw i w zasadzie dotyczcej
tylko jednego problemu, tj. zakazu patnych ogosze wyborczych. Faktem jest, e Sejm
nad ustaw zmieniajc z 3 lutego 2011 r. pracowa trzy dni, a Senat rozpatrzy j w cigu
jednego dnia. Skoro jednak w postpowaniu ustawodawczym nie byy zgaszane adne
poprawki, ktrych rozpatrzenie uzasadniaoby wyduenie tego postpowania, to nie ma
podstaw do tego, by negatywnie ocenia szybko dziaania parlamentu. Z pewnoci za
takiej negatywnej oceny nie powinien dokonywa Trybuna w uzasadnieniu swojego
wyroku. Nie zgadzam si w zwizku z tym z wyraonym w uzasadnieniu wyroku
pogldem, e szybko prac nad ustaw zmieniajc z 3 lutego 2011 r. bya jedn z
nieprawidowoci, ktra doprowadzia do uznania tej ustawy za niezgodn z zasad
demokratycznego pastwa prawnego wyraon w art. 2 Konstytucji.
Nie podzielam rwnie pogldu wyraonego przez wikszo skadu orzekajcego
w uzasadnieniu wyroku, i ustawa zmieniajca z 3 lutego 2011 r. zostaa uchwalona z
naruszeniem szeciomiesicznej ciszy legislacyjnej, co rwnie miaoby przemawia za jej
niezgodnoci z art. 2 Konstytucji. Ustawa ta zostaa uchwalona 3 lutego 2011 r., za
ogoszona w Dzienniku Ustaw 7 lutego 2011 r. Szeciomiesiczny okres ciszy
legislacyjnej powinien by zachowany od dnia ogoszenia ustawy do dnia wskazanego w
Konstytucji jako ostatni dzie, kiedy zarzdzenie wyborw jest moliwe. W wypadku
wyborw parlamentarnych ten ostatni dzie jest jedyn dat pewn wskazan w art. 98 ust.
2 Konstytucji (nie pniej ni na 90 dni przed upywem 4 lat od rozpoczcia kadencji
Sejmu i Senatu). Wybory parlamentarne w 2011 r. mogy zosta zarzdzone nie pniej
ni 7 sierpnia 2011 r., a skoro ustawa zmieniajca z 3 lutego 2011 r. zostaa ogoszona 7
lutego 2011 r., to szeciomiesiczny okres ciszy legislacyjnej zosta zachowany. Z tego
wzgldu nie zgadzam si z pogldem, e naruszenie ciszy legislacyjnej w tym wypadku
byo jedn z okolicznoci przesdzajcych o niezgodnoci ustawy zmieniajcej z 3 lutego
2011 r. z zasad demokratycznego pastwa prawnego wyraon w art. 2 Konstytucji.
Z powyszych wzgldw uznaem za konieczne zgoszenie niniejszego zdania
odrbnego.
120
Zdanie odrbne
sdzi TK Teresy Liszcz
od wyroku Trybunau Konstytucyjnego
z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. K 9/11
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) skadam zdanie odrbne od wyej
wymienionego wyroku Trybunau Konstytucyjnego w zakresie pkt 4 (gosowanie przez
penomocnika) oraz pkt 12 (zastosowanie Kodeksu wyborczego do wyborw
parlamentarnych w 2011 r.).
Uwaam, e w obu tych kwestiach Trybuna Konstytucyjny powinien by uzna
niezgodno z Konstytucj odpowiednich regulacji ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.
Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: kodeks wyborczy) oraz ustawy z
dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr
21, poz. 113, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzajce).
UZASADNIENIE
1. Prawo wyborcze waciwe dla wyborw parlamentarnych w 2011 r.
1.1. Zaczn od kwestii fundamentalnej, ktr w mojej ocenie jest zastosowanie
kodeksu wyborczego do wyborw parlamentarnych, majcych by przeprowadzonymi
jesieni tego roku w zwizku z upywem kadencji Sejmu i Senatu.
Jest ona uregulowana w nastpujcych przepisach: art. 1, art. 10 pkt 3 i art. 16 ust.
1 i 2 przepisw wprowadzajcych kodeks wyborczy. Pierwszy z nich przewiduje wejcie
w ycie Kodeksu po upywie 6-miesicznego vacatio legis, czyli 1 sierpnia 2011 r. Drugi
(art. 10 pkt 3) uchyla z tym samym dniem moc obowizujc ustawy z dnia 12 kwietnia
2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.; dalej: ordynacja
wyborcza).
Oprcz tych dwch przepisw koniecznych i oczywistych w sytuacji
ustanowienia zupenie nowego aktu dotyczcego materii uregulowanej wczeniejsz
ustaw ustawodawca zamieci w przepisach wprowadzajcych przepis nietypowy, ktry
uzna za niezbdny w zwizku z tym, e nowe prawo wyborcze zostao uchwalone i jest
wprowadzane w ycie w roku, w ktrym musz si odby wybory do Sejmu i do Senatu
RP, w zwizku z upywem ich kadencji. Dodatkowymi czynnikami, ktre niejako
wymusiy na ustawodawcy zamieszczenie tego przepisu, byo to, e kodeks wyborczy, w
nastpstwie do dugiego, 6-miesicznego vacatio legis, ma wej w ycie na kilka dni
przed najpniejsz konstytucyjnie dopuszczaln dat zarzdzenia wyborw (7 sierpnia
2011 r.), a przy tym Prezydent RP, jako organ waciwy do ich zarzdzenia, moe je
zarzdzi w dowolnym wczeniejszym terminie, przed wejciem w ycie tego kodeksu.
Jest oczywiste (i dla tej kwestii nie ma adnego znaczenia art. 16 ust. 1 przepisw
wprowadzajcych, ktry zreszt do 31 lipca br. wcznie nie obowizuje), e przed 1
sierpnia br. Prezydent mgby zarzdzi wybory tylko na podstawie ordynacji wyborczej.
Sens art. 16 ust. 1 i 2 jest zatem taki, aby po zarzdzeniu wyborw na podstawie ordynacji
wyborczej, w czasie realizacji kalendarza wyborczego, nie dopuci do zmiany przepisw
wyborczych, wedug ktrych si one odbywaj, gdy w ich trakcie (1 sierpnia br.) wejdzie
w ycie kodeks wyborczy.
121
Skdind nie jest tak, jak mona byo usysze, e ustawodawca nie mia innego
wyjcia z tej sytuacji i musia tak skomplikowa stan prawny. Lepszym rozwizaniem
byoby to zawarte w przepisach wprowadzajcych w wersji Sejmowej (przed
poprawkami Senatu). Zgodnie z art. 1 ustawy sejmowej, kodeks wyborczy mia wej w
ycie 1 lutego 2011 r. i znajdowa zastosowanie do wyborw zarzdzonych po upywie 6
miesicy od dnia jego wejcia w ycie. Ustawodawca mg te postanowi, e kodeks
wyborczy nie znajdzie zastosowania do wyborw parlamentarnych przeprowadzonych w
2011 r.
Prima facie wydaje si, e ustawodawca ostatecznie dooy maksymalnej
starannoci, aby uczyni zado zasadzie sformuowanej w orzecznictwie Trybunau
Konstytucyjnego, i w cigu co najmniej 6 miesicy przed zarzdzeniem wyborw nie
powinny by dokonywane istotne zmiany w prawie wyborczym (zob. wyrok TK z 3
listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147), a take zapewni
stosowanie jednego reimu prawnego wyborw w razie wejcia w ycie nowego prawa
wyborczego po ich zarzdzeniu.
W rzeczywistoci ustawodawca, moim zdaniem, opacznie zrozumia stanowisko
Trybunau, w ktrym chodzi nie tyle o co najmniej 6-miesiczne vacatio legis, ile o
niewprowadzanie istotnych zmian do prawa wyborczego w okresie 6 miesicy, liczonych
wstecz od daty pierwszej czynnoci kalendarza wyborczego. W powoanym wyroku o
sygn. K 31/06 Trybuna stwierdzi, e: konieczno zachowania co najmniej
szeciomiesicznego terminu od wejcia w ycie istotnych zmian w prawie wyborczym do
pierwszej czynnoci kalendarza wyborczego jest nieusuwalnym, co do zasady,
normatywnym skadnikiem treci art. 2 Konstytucji. To znaczy, e wszystkie nowelizacje
prawa wyborczego w przyszoci bd konfrontowane przez Trybuna Konstytucyjny z tak
wanie pojmowanym wymogiem konstytucyjnym, wynikajcym z zasady
demokratycznego pastwa prawnego.
Jako pierwsz czynno kalendarza wyborczego traktuje si zarzdzenie wyborw.
W sytuacji takiej jak obecna, gdy okrelona jest tylko najpniejsza dopuszczalna data
zarzdzenia wyborw parlamentarnych w zwizku z upywem kadencji Sejmu i Senatu,
okres 6 miesicy ciszy ustawodawczej naley liczy wstecz od tej daty. Na marginesie
dodam, e uwaam za podane, aby Konstytucja okrelia rwnie najwczeniejsz
moliw dat zarzdzenia tych wyborw nie tylko ze wzgldu na moliwo pewnego
okrelenia czasu trwania owej ciszy, liczonej od teje daty wstecz, lecz take dlatego, e
zbyt dugo trwajca kampania wyborcza powoduje spor dezorganizacj w wykonywaniu
biecych zada pastwa.
Celem ustanowienia tego standardu wyborczego, ktry Trybuna traktuje jako
swoiste minimum minimorum w tym zakresie, jest to, aby najpniej w tym czasie wszyscy
uczestnicy procesu wyborczego znali i mogli traktowa jako pewne reguy gry wyborczej i
dostosowa do nich swoj strategi wyborcz. Dalej idzie w tym zakresie tzw. komisja
wenecka, (Komisja Rady Europy na rzecz Demokracji przez Prawo), ktra w swoich
wytycznych przyjtych w padzierniku 2002 r. (tzw. Kodeks dobrych praktyk
wyborczych) stwierdza, e podstawowe skadniki prawa wyborczego nie powinny by
dostpne dla dokonywania zmian na co najmniej jeden rok przez wyborami, gdy prawo
wyborcze powinna cechowa stabilno, a zmiany jego istotnych elementw powinny
nastpowa ze stosownym wyprzedzeniem.
Tymczasem, niezalenie od dobrych jak sdz intencji ustawodawcy, w
nastpstwie uchwalenia zaskaronych przepisw ustawy wprowadzajcej kodeks
wyborczy, powstaa taka sytuacja prawna, e na niecae dwa tygodnie przed ostateczn
dat zarzdzenia wyborw nikt (poza Prezydentem i osobami, ktre Prezydent zechciaby
wtajemniczy w swoje zamiary co do dnia, w ktrym zarzdzi wybory) nie wie, jakie
122
prawo wyborcze: nowe, tj. kodeks wyborczy, czy te stare ordynacja wyborcza, bd
podstaw przeprowadzenia tegorocznych wyborw parlamentarnych. Jeli Prezydent
zarzdzi wybory do 31 lipca b.r., t podstaw bdzie ordynacja, jeli po tym dniu odbd
si one zgodnie z kodeksem wyborczym.
Ten stan niepewnoci co do reimu prawnego bliskich ju wyborw, stworzony
przez zaskarone przepisy prawne, to gwny zarzut wnioskodawcy co do sposobu
wprowadzenia w ycie kodeksu wyborczego i wygaszania mocy obowizujcej ordynacji
wyborczej.
Wnioskodawca moim zdaniem trafnie twierdzi, e ten stan niepewnoci co do
regu gry majcych obowizywa w tych wyborach jest zaprzeczeniem zasady ciszy
ustawodawczej, wypracowanej przez Trybuna. Skary on mechanizm prawny (norm
prawn), ktrego gwne elementy stanowi art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 1 przepisw
wprowadzajcych. Z wyjanie penomocnika wnioskodawcy zoonych na rozprawie
wynika jasno, e uyte w punkcie 7 wniosku okrelenie przedmiotu zaskarenia art. 16
ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. nie oznacza, i waciwym
czy gwnym przedmiotem zaskarenia jest art. 16 ust. 1 i 2, a art. 1 jest tylko przepisem
zwizkowym. Zwrot w zwizku midzy obydwoma zaskaronymi przepisami zosta
uyty dlatego, e kady z nich, odczytywany oddzielnie, nie jest niekonstytucyjny,
natomiast w sumie tworz w mechanizm prawny, ktry jest niezgodny z art. 2
Konstytucji zasad demokratycznego pastwa prawnego przez to, e narusza
wyprowadzone z niej wymaganie co najmniej 6-miesicy ciszy ustawodawczej i
pewnoci regu gry wyborczej. Wysunicie na pierwszy plan w okreleniu przedmiotu
zaskarenia art. 16 ust. 1 i 2, a nie art. 1 przepisw wprowadzajcych naleao, moim
zdaniem, potraktowa jako falsa demonstratio z uwagi na jasne okrelenie celu
zaskarenia.
Naley doda, e 6-miesiczna cisza legislacyjna przed wyborami zostaa
dodatkowo naruszona w klasyczny niejako sposb przez dokonanie czterech nowelizacji
kodeksu wyborczego w trakcie jego vacatio legis (pita nowelizacja w czasie orzekania
znajduje si w fazie prac sejmowych).
Drugim zarzutem, jaki wnioskodawca stawia zaskaronemu zespoowi przepisw,
jest zarzut naruszenia art. 10 Konstytucji, dotyczcego podziau wadz, przez to, e o
obowizywaniu w najbliszych wyborach starego lub nowego prawa wyborczego ma
decydowa Prezydent RP, wybierajc, wedug wasnego uznania, termin zarzdzenia
wyborw. Tym samym Prezydent, bdcy organem wadzy wykonawczej, zosta
wyposaony w kompetencj ustawodawcz.
1.2. Trybuna Konstytucyjny w punkcie 12 sentencji orzek w oderwaniu od
zaskarenia. W punkcie 7 wniosku wymienione przepisy ustawy wprowadzajcej kodeks
wyborczy zostay zakwestionowane w zakresie, w jakim dopuszczaj, aby do wyborw do
Sejmu i Senatu RP zarzdzonych w 2011 r. miay zastosowanie przepisy kodeksu
wyborczego, a nie przepisy dotychczasowe. Do tego zarzutu Trybuna w sentencji wyroku
wcale si nie ustosunkowa. Odnis si natomiast do drugiego zarzutu, ktry zosta
wyartykuowany nie w petitum wniosku, lecz w jego uzasadnieniu, dotyczcego tego, e to
od swobodnej decyzji organu zarzdzajcego wybory co do daty zarzdzenia wyborw
zaley, ktry reim prawny bdzie rzdzi najbliszymi wyborami parlamentarnymi. Uzna
przy tym, e to rozwizanie nie jest niezgodne z art. 10 Konstytucji zasad podziau
wadz, podczas gdy w mojej opinii naruszenie tej zasady jest ewidentne, gdy
Prezydent organ wadzy wykonawczej zosta wyposaony w kompetencj ustawodawcz
decydowania o tym, jakie prawo wyborcze bdzie rzdzio najbliszymi wyborami
parlamentarnymi.
123
Biorc powysze pod uwag, uwaam, e pkt 12 sentencji wyroku powinien mie,
w zarysie, nastpujc tre:
Art. 16 ust. 1 w zwizku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy
wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 i Nr 102, poz. 588):
a) w zakresie, w jakim dopuszczaj zastosowanie kodeksu wyborczego do
wyborw do Sejmu i Senatu zarzdzonych w 2011 r. w zwizku z upywem ich kadencji,
s niezgodne z art. 2 Konstytucji,
b) w zakresie, w jakim uzaleniaj reim prawny wyborw od daty zarzdzenia
wyborw, s niezgodne z art. 2 i art. 10 Konstytucji.
Nie zgadzam si z tez, jakoby taki wyrok Trybunau doprowadzi do powstania
luki przez rwnoczesne pozbawienie mocy obowizujcej ordynacji wyborczej i
niedopuszczenie do wejcia w ycie kodeksu wyborczego z dniem 1 sierpnia 2011 r., i tym
samym uniemoliwi przeprowadzenie w konstytucyjnym terminie najbliszych wyborw
parlamentarnych.
Po pierwsze, Prezydent RP mgby nadal zarzdzi wybory przed 1 sierpnia b.r. na
podstawie ordynacji wyborczej (do czego, oczywicie, nikt nie mgby Prezydenta
przymusi).
Po drugie, rwnie poczynajc od 1 sierpnia 2011 r., nie powstaaby, moim
zdaniem, luka w systemie prawnym, gdy skutki mojego wyroku w zakresie, jakiego
dotyczy pkt 12 sentencji, byyby nastpujce: w zwizku z uznaniem za niekonstytucyjny
art. 1 przepisw wprowadzajcych, kodeks wyborczy nie wszedby w ycie 1 sierpnia
2011 r.; now dat jego wejcia w ycie musiaby okreli ustawodawca ustaw
nowelizujc te przepisy. W tej sytuacji take wybory zarzdzone po 31 lipca 2011 r.
byyby zarzdzone przed dniem wejcia w ycie ustawy wymienionej w art. 1 i
zgodnie z art. 16 ust. 2 przepisw wprowadzajcych powinny by przeprowadzone na
podstawie przepisw dotychczasowych, tj. ordynacji wyborczej.
Nie godz si przy tym z zarzutem, jakoby takim wyrokiem Trybuna nie tylko nie
przywraca prawidowych standardw wyborczych, ale wrcz wprowadzi jeszcze wikszy
nieporzdek prawny. Ordynacja wyborcza, ktra, moim zdaniem, powinna by podstaw
do przeprowadzenia najbliszych wyborw, jest bowiem aktem obowizujcym od 10 lat,
dobrze znanym, wypraktykowanym i przez cay okres vacatio legis kodeksu wyborczego
wchodzia w gr jako jego alternatywa na najblisze wybory.
Moim zdaniem, bardzo niedobre dla demokracji w Polsce jest to, e w kolejnych
wyrokach Trybuna Konstytucyjny ustala i przypomina standardy wyborcze, a
jednoczenie nie wyciga waciwych konsekwencji z ich naruszenia przez ustawodawc,
w imi nieutrudniania przeprowadzenia kolejnych, bliskich w czasie, wyborw. To
sprawia, e standardy te nie s i nie bd w przyszoci przez ustawodawc powanie
traktowane i przestrzegane (zob. w tej kwestii zdania odrbne od wyroku w sprawie o
sygn. K 31/06 sdziw E. towskiej i M. Safjana).
2. Gosowanie przez penomocnika.
2.1. Trybuna uzna za zgodn z Konstytucj instytucj gosowania przez
penomocnika, uregulowan w przepisach rozdziau 7 i niektrych innych przepisach
kodeksu wyborczego w odniesieniu do wszystkich rodzajw wyborw.
Zdaniem wnioskodawcy, gosowanie przez penomocnika narusza zasady
bezporednioci i tajnoci wyborw, a take zasad rwnoci, gdy w istocie oznacza nie
penomocnictwo, lecz zastpstwo w dokonaniu czynnoci gosowania, ktre daje
penomocnikowi dodatkowy gos bd nawet dwa gosy, a mocodawc pozbawia de facto
jego gosu.
124
2.2. Nie wtpi, e twrcy kodeksu wyborczego dziaali w szczerej intencji

uatwienia bd wrcz umoliwienia udziau w wyborach osobom w podeszym wieku i
osobom niepenosprawnym. Przedmiotem oceny Trybunau nie s jednak intencje
ustawodawcy, lecz rezultat jego dziaania w postaci zaskaronych przepisw prawnych, a
te inaczej ni Trybuna uwaam za niezgodne z Konstytucj, z zasad bezporednioci
i rwnoci wyborw, jak i zasad tajnoci gosowania.
Zasada bezporednioci jest wyraona expressis verbis w nastpujcych
postanowieniach Konstytucji: art. 96 ust. 2 (dotyczcym wyborw do Sejmu); art. 97 ust. 2
(dotyczcym wyborw do Senatu); art. 127 ust. 1 (dotyczcym wyborw Prezydenta); art.
169 ust. 2 (dotyczcym wyborw do organw stanowicych samorzdu terytorialnego).
Zasada bezporednioci oznacza przede wszystkim, e wyborca oddaje swj gos wprost
na kandydata lub na kandydatw, wpywajc bezporednio na skad organu
przedstawicielskiego lub wybr okrelonej osoby na urzd (wybory jednostopniowe). W
doktrynie nie ma wprawdzie zgody co do tego, czy z zasady bezporednioci wynika take
wymg osobistego gosowania, czy te jest to tylko zasada obowizujca na poziomie
ustawy zwykej (zob. L. Garlicki, Prawo konstytucyjne. Zarys wykadu, wyd. 14,
Warszawa 2010, s. 160-161). Cz konstytucjonalistw przychyla si jednak do pogldu,
e wymg osobistego gosowania przez wyborc jest elementem zasady bezporednioci,
ze wzgldu na cile osobisty charakter praw politycznych (zob. np. Z. Jarosz, Prawo
konstytucyjne, Warszawa 1987, s. 326).
Podzielam ten pogld i wyraam opini, e instytucja gosowania za
porednictwem penomocnika narusza konstytucyjn zasad bezporednioci wyborw.
Te same postanowienia Konstytucji, ktre ustanawiaj zasad bezporednioci
wyborw, ustanawiaj rwnie zasad tajnoci gosowania w wyborach. Zasada ta
oznacza, e tre decyzji wyborczej osoby uprawnionej do gosowania nie moe by
ujawniona jakiejkolwiek innej osobie. Przy tym, wbrew twierdzeniu Trybunau, tajno
gosowania nie jest tylko uprawnieniem czy przywilejem wyborcy, z ktrego moe on nie
korzysta. Jak trafnie stwierdza L. Garlicki (Prawo konstytucyjne, s. 161) zasadzie
tajnoci gosowania naley przypisa charakter bezwzgldny, to znaczy naley j
traktowa jako obowizek, a nie tylko jako uprawnienie wyborcy. Problem ten naley
widzie w perspektywie dowiadcze okresu PRL. Twierdzono wwczas, e skorzystanie z
zasady tajnoci gosowania (a wic wejcie do kabiny) pozostaje w sferze uprawnie
wyborcy, jeeli zatem wyraa on tak ch, to moe gosowa jawnie.
Gosowanie przez penomocnika wie si nierozerwalnie z naruszeniem zasady
tajnoci, gdy mocodawca musi zakomunikowa penomocnikowi swoj decyzj wyborcz,
ktr ten powinien zrealizowa. Oto jak ocenia glosowanie przez penomocnika jeden z
konstytucjonalistw: Penomocnictwo udzielane przez wyborc penomocnikowi do
gosowania ma, ze wzgldu na zasad tajnoci gosowania, charakter uomny, w istocie nie
jest to penomocnictwo, a zastpstwo wyborcy. Ta uomna posta penomocnictwa,
polegajca raczej na cakowitym przejciu prawa wyborcy przez penomocnika, nakazuje
du powcigliwo w ustanowieniu i stosowaniu tej instytucji (J. Mordwiko, W sprawie
ustanowienia w polskim prawie wyborczym instytucji penomocnika wyborcy oraz moliwoci
gosowania drog pocztow (glosowania korespondencyjnego), Przegld Sejmowy nr
1/2001, s. 71).
Penomocnik w peni samodzielnie wypenia kart do gosowania i dziki
obowizywaniu zasady tajnoci gosowania ani mocodawca, ani nikt inny nie jest w stanie
zweryfikowa, czy dokona tego aktu zgodnie z wol mocodawcy. Jest to tylko kwestia jego
uczciwoci i lojalnoci wobec osoby upowaniajcej go do gosowania w swoim imieniu.
125
W istocie wic penomocnik dysponuje obok wasnego jeszcze jednym bd

nawet dwoma dodatkowymi gosami (gdy jednym z mocodawcw jest osoba najblisza), co
niewtpliwie narusza zasad rwnoci w znaczeniu formalnym, wyraajc si w regule:
jeden wyborca jeden gos (zob. L. Garlicki, op. cit., s. 158).
Wymienione mankamenty gosowania przez penomocnika sprawiaj, e wbrew
szlachetnym intencjom ustawodawcy instytucja ta w praktyce moe czsto prowadzi nie
tyle do umoliwienia lub uatwienia wzicia udziau w wyborach osobom w podeszym
wieku lub istotnie niepenosprawnym, ile do wykorzystania ich gosu wbrew ich woli.
Dlatego naley stosowa inne sposoby uatwienia tym osobom skorzystania z ich
prawa wyborczego, niewice si z takim zagroeniem, np. dowozi je do lokalu
wyborczego lub umoliwi im gosowanie przez Internet, aby osobicie mogy dokona aktu
wyboru.
Z przytoczonych wyej wzgldw zoyam zdanie odrbne.
126
Zdanie odrbne
sdziego TK Andrzeja Rzepliskiego
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgaszam zdanie odrbne do wyroku
Trybunau Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r., w sprawie K 9/11.
1. Nie zgadzam si z rozstrzygniciem w punkcie 1 sentencji, e art. 4 2 i 3, art. 26 3,
art. 39 2 w czci obejmujcej wyrazy Jeeli gosowanie przeprowadza si w cigu
jednego dnia, art. 39 3, art. 39 7 zdanie drugie w czci zaczynajcej si od wyrazw
a jeeli gosowanie przeprowadza si w cigu dwch dni, art. 43 i art. 69 2 ustawy z
dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.:
a) w zakresie, w jakim dotycz wyborw do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej, s niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej,
b) w zakresie, w jakim dotycz wyborw Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, s
niezgodne z art. 128 ust. 2 Konstytucji.
2. Uwaam, e art. 4 2 i 3, art. 26 3, art. 39 2, 3 i 7 oraz art. 43 i art. 69 2 Kodeksu
wyborczego dopuszczajce przeprowadzenie wyborw w dwudniowym gosowaniu s
zgodne z przywoanymi wzorcami Konstytucji.
3. Trybuna Konstytucyjny przyj, e skoro art. 98 w ust. 2 Konstytucji stanowi, e
Prezydent RP wyznacza wybory do Sejmu i Senatu na dzie wolny od pracy, a w ust. 5
regulujcym zarzdzenie takich wyborw po skrceniu kadencji Sejmu, e Prezydent
wyznacza ich dat na dzie przypadajcy (), oraz e skoro art. 128 ust. 2 Konstytucji
stanowi, e Marszaek Sejmu wyznacza dat wyborw na urzd Prezydenta RP na dzie
wolny od pracy, to Konstytucja przesdza, i wybory do Sejmu i Senatu oraz na urzd
Prezydenta musz by przeprowadzone w cigu jednego dnia. Nie podzielam takiego
rozstrzygnicia.
4. Analiza uzasadnienia Trybunau w czci III, pkt 3 wskazuje, e rozumowanie swe opar
on na wykadni historycznej oraz jzykowej. W obu wypadkach uwaam, e jest ono
nietrafne.
5. Naley zacz od wykadni historycznej, ktrej Trybuna zdaje si przypisywa
szczeglne znaczenie. Trybuna trzykrotnie odwouje si, w kontekcie jednodniowego
gosowania w wyborach, do tradycji polskich ustaw regulujcych ordynacj wyborcz do
parlamentu. Podstaw rozumowania Trybunau jest odczytanie tradycji polskiego prawa
wyborczego w czci dotyczcej dnia, w jakim ustawy wyborcze nakazyway
przeprowadzenie gosowania.
6. Czym jest tradycja? Czy oznacza ona niezmienno regu postpowania na przestrzeni
dziesitkw lat? Czy kolejne pokolenie moe, bez sprzeniewierzenia si tradycji,
dokonywa zmian w ramach przyjtych regu postpowania w konkretnej dziedzinie, np.
ycia rodzinnego czy publicznego? Czy kolejne pokolenie, odwoujc si do zastanej
reguy postpowania, moe j uzupeni o wasne dowiadczenie, dostosowa do nowych,
trwaych okolicznoci? Czy tradycja, ktra ma ambicj przeniesienia si do kolejnej
generacji, zachowania cigoci, nie dostrzega wyzwa epoki; czy moe pozbawi
zdolnoci asymilacji do prawa wyborczego nowych, rodzimych wzorcw ycia
spoecznego lub utrwalonych dobrych praktyk innych narodw z tego samego krgu
127
cywilizacyjnego? Czy zatem tradycja jest niezmienna? Czy taka sztywna tradycja w
ogle ma szanse zaistnie jako tradycja?
7. Wydawaoby si, e to pytania retoryczne. Naley jednak udzieli na nie odpowiedzi w
kontekcie kontroli konstytucyjnoci zakwestionowanych przepisw, ktre w wyborach do
Sejmu i Senatu wprowadziy instytucj dwudniowego gosowania w wyborach.
8. Jaka jest tradycja polskiego prawa wyborczego? Sdz, e tradycj polskiego prawa
wyborczego wytyczy pierwszy akt prawa Polski Odrodzonej. By to dekret z dnia 28
listopada 1918 r. o ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego (Dz. U. Nr 18, poz.
46). Dekret stanowi w art. 1, e: Wyborc do Sejmu jest kady obywatel pastwa bez
rnicy pci, ktry do dnia ogoszenia wyborw ukoczy 21 lat, oraz w art. 7, e:
Wybieralni do Sejmu s wszyscy obywatele (lki) pastwa, posiadajcy czynne prawo
wyborcze, niezalenie od miejsca zamieszkania jak rwnie wojskowi. W ten sposb
dekret wprowadzi polskie prawo wyborcze z ca odwag pastwa u progu scalania z
trzech zaborw do grupy ustawodawstw pastw wychodzcych naprzeciw reguom
demokracji politycznej respektujcej wartoci nowoczesnego spoeczestwa w danej
epoce. Polska w jednym ze swoich pierwszych aktw ustawodawczych oraz jako jedno z
pierwszych pastw w wiecie zapewniaa czynne i bierne prawo wyborcze kadej
obywatelce polskiej bez wzgldu na jakkolwiek cech i na rwni z kadym mczyzn
obywatelem polskim. Centralnym rysem tradycji polskiego prawa wyborczego stao si
zatem przyjazne regulowanie zapewniajce kademu obywatelowi rwne prawo do
biernego i czynnego udziau w demokratycznych wyborach parlamentarnych. W ten
sposb polskie prawo wyborcze wyszo naprzeciw koniecznoci pozyskiwania przez
parlament bezporednio (a przez pozostae konstytucyjne organy wadzy niepochodzce z
wyborw powszechnych porednio) demokratycznej legitymacji od maksymalnie duej
liczby obywateli. Trwae i niekwestionowane zmiany spoeczne i gospodarcze wymagaj
zatem w ramach tej tradycji odpowiednich zmian w prawie wyborczym.
9. Trway i fundamentalny charakter maj zmiany w warunkach ycia i obyczajach
Polakw wynikajce najpierw z transformacji ustrojowej, a potem z przystpienia Polski
do Unii Europejskiej. Te zmiany dokonane w cigu ycia jednego pokolenia uwolniy
mobilno Polakw w poszukiwaniu optymalnego miejsca pracy, studiw czy ycia
zarwno w granicach Polski jak i w innych pastwach, zwaszcza unijnych. W duej czci
kodeks wyborczy wychodzi naprzeciw tym faktom przez instytucj gosowania
korespondencyjnego. Biorc jednak pod uwag wskazane tu okolicznoci oraz to, e s
wyborcy, ktrzy chc dojecha do miejsca staego zamieszkania i gosowa we wasnym
okrgu wyborczym, a take jak przekonuj wyniki bada naukowych (zob. M. Czenik,
Partycypacja wyborcza Polakw, Warszawa 2011, passim) najnisz w kadym
przekroju frekwencj wyborcz w Polsce na tle innych pastw naszego regionu oraz na tle
innych pastw, ktre na przestrzeni ostatniego wierwiecza przeszy transformacj od
dyktatury do demokracji parlamentarnej, trzeba wskaza, e instytucja dwudniowego
gosowania w wyborach parlamentarnych dobrze suyaby dwm wartociom
konstytucyjnym: 1) utrzymaniu bezporednich wizi i poczucia odpowiedzialnoci za
Rzeczpospolit duej rzeszy obywateli przebywajcych zbyt daleko od okrgu wyborczego
by dotrze tam na jeden dzie wyborw, oraz 2) sprzyjaniu maksymalnie duej,
porwnywalnej do redniej innych pastw demokracji parlamentarnej, frekwencji
wyborczej dajcej bardzo siln legitymacj demokratyczn organom wadzy pastwowej.
10. Tej zarysowanej w dekrecie z 28 listopada 1918 r. o ordynacji wyborczej do Sejmu
Ustawodawczego tradycji polskiego prawa wyborczego zapewnienia kademu
obywatelowi realnego prawa do gosowania w wyborach parlamentarnych polskie prawo
128
wyborcze wyszo naprzeciw jeszcze przed uchwaleniem kodeksu wyborczego. Oto w

ustawie z dnia 12 lutego 2009 r. (Dz. U. Nr 202, poz. 1547), zmieniajcej m.in. ustaw z
dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr
25, poz. 219), dodany zosta do art. 10 tej ordynacji ust. 3 w brzmieniu: Gosowanie w
wyborach przeprowadza si w cigu 2 dni, oraz ust. 4 w brzmieniu: Termin gosowania
okrela si na dzie wolny od pracy oraz dzie go poprzedzajcy. Sze lat wczeniej
ustawodawca dopuci gosowanie w cigu dwch dni w ustawie z dnia 14 marca 2003 r. o
referendum oglnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507), postanawiajc w art. 4 ust. 2, e
Gosowanie w referendum moe by przeprowadzone w cigu jednego albo dwch dni,
oraz w ust. 3 stanowic, e: Jeeli gosowanie w referendum przeprowadza si w cigu
dwch dni, termin gosowania okrela si na dzie wolny od pracy oraz dzie go
poprzedzajcy.
11. Obowizek tworzenia prawa sprzyjajcego realnie kademu wyborcy, z
uwzgldnieniem jego okolicznoci yciowych wzicia udziau w wyborach powszechnych,
nakada art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 4 Konstytucji. Susznie zwraca na to uwag Sejm w
swoim stanowisku przedoonym w rozstrzyganej sprawie (s. 23).
12. Prawo wyborcze musi sprzyja, w ramach zasady konstytucyjnej powszechnoci
wyborw, pluralistycznej strukturze spoeczestwa polskiego. Nakazuje to ustawodawcy
uwzgldnia fakt, e cz wyborcw, przebywajc poza okrgiem wyborczym, pragnie w
nim odda gos w wyborach parlamentarnych. Gosowanie korespondencyjne tego nie
zaatwia tym, ktrzy pracujc, studiujc, czy przebywajc z innych przyczyn za granic,
chc przyby do Polski, albo przebywajc w kraju w miejscu bardzo odlegym od miejsca
zamieszkania, chc mie realn czasow moliwo dotarcia do swojego okrgu
wyborczego w takich wyborach.
13. Konstytucyjna powszechno wyborw parlamentarnych (art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 2
ustawy zasadniczej) oznacza take ich dostpno dla kadego wyborcy. Ma j zapewni
racjonalny podzia kraju na okrgi i obwody wyborcze, ale i dostpno samych lokali dla
wyborcw niepenosprawnych ruchowo oraz czasowa dostpno umoliwiajca wyborcy,
niezalenie od jego zobowiza zawodowych lub osobistych w miejscu zamieszkania
odlegym od obwodowej komisji wyborczej miejsca zamieszkania, przybycie do lokalu
wyborczego. Tak dostpno zdecydowanie zwiksza moliwo oddania gosu w cigu
dwch dni: w dniu wolnym od pracy lub w dniu go poprzedzajcym. W takiej sytuacji
ustawodawca lepiej chroni prawo kadego obywatela do rwnego dostpu do
podejmowania decyzji wyborczych.
14. Trybuna Konstytucyjny w orzeczeniu w niniejszej sprawie inaczej widzi tradycje
polskiego prawa wyborczego. Ogranicza j tylko do tego, e przewidywaa ona
przeprowadzenie gosowania w cigu jednego dnia. Najpierw Trybuna stwierdza, e:
Przyjcie () nowatorskiego, niezgodnego z tradycj polsk, rozumienia pojcia
wybory, prowadzioby do uznania, e jako dzie wyborw naleaoby traktowa zawsze
tylko ostatni dzie gosowania, ktry mgby by poprzedzony teoretycznie
nieograniczon liczb wczeniejszych dni gosowania, niekoniecznie przypadajcych na
dni wolne od pracy; tylko bowiem waciwy dzie wyborw musiaby spenia to
wymaganie. Jest to z oczywistych wzgldw nie do przyjcia. Nastpnie: Jednodniowe
wybory (gosowanie) s () w Polsce ugruntowane dug tradycj, trwajc od 1918 r., a
w kocu: () zasada jednodniowego gosowania wie si z wymogiem, aby dzie
gosowania by dniem wolnym od pracy, co te jest tradycj w polskim prawie
wyborczym.
15. Na dowd Trybuna przytacza odpowiednie sformuowania przepisw ustaw
wyborczych z lat 1918-1935, 1946-1985, 1989 oraz 1991-2001.
129
16. Niezalenie od tego, e inaczej ni Trybuna w niniejszej sprawie definiuj tradycj

wyborcz w polskim ustawodawstwie, za bdne uwaam odwoywanie si do tradycji
ustawodawstwa regulujcego ordynacje wyborcze do Sejmu w okresie Polski Ludowej,
tym bardziej e w tej czci uzasadnienia aprobujco i susznie przywouje tez z wyroku
w sprawie K 7/09, i jedn z cech konstytutywnych pastwa demokratycznego s wolne i
uczciwe wybory. Jest oczywiste, e gdy wybory parlamentarne s niewolne i nieuczciwe,
nie s wyborami, a tak wybranym parlamentarzystom nie daj legitymacji demokratycznej
wadzy. adne z dziesiciu wyborw do Sejmu przeprowadzonych w latach 1947-1986 nie
odbyy si na podstawie ustawy gwarantujcej wolne wybory, a wybory te byy dodatkowo
faszowane, w tym z uyciem jawnego terroru (jak w 1947 r.). A wic to oczywiste, e z
myl midzy innymi o takim ustawodawstwie ustrojodawca nawizuje w preambule do
Konstytucji wycznie do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej.
17. Istotne bdzie tu przypomnie, e tradycja wyborw w Polsce Ludowej zasadzaa si
na wrogoci wobec wolnoci wybierania przez obywateli parlamentarzystw i
sprzeniewierzeniu si u samego zarania postanowieniom tyczcym Polski powojennej
zawartym w porozumieniu trzech mocarstw w Jacie 11 lutego 1945 r.: Polski
Tymczasowy Rzd Jednoci Narodowej naley zaprzysic co do przeprowadzenia wolnych
i nieskrpowanych wyborw w moliwie najkrtszym czasie, na podstawie powszechnego
prawa wyborczego i tajnego gosowania (cyt. za: Jan Karski, Wielkie mocarstwa wobec
Polski 1919-1945. Od Wersalu do Jaty, Lublin 1998, s. 446). Dowodem tego s przepisy
ustawy z dnia 22 wrzenia 1946 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodawczego (Dz.
U. Nr 48, poz. 274), w ktrej art. 2 ust. 2 brzmia: Nie bior udziau w gosowaniu osoby,
wspdziaajce z podziemnymi organizacjami faszystowskimi lub bandami, dcymi do
obalenia demokratycznego ustroju Pastwa. Art. 3 ust. 3 brzmia: Osoby, przebywajce
za granic w dniu ogoszenia zarzdzenia o przeprowadzeniu wyborw, maj prawo
wybieralnoci, jeeli pozostaj tam z polecenia lub za zezwoleniem waciwej wadzy, a
ust. 4: Decyzj Pastwowej Komisji Wyborczej mog by pozbawione prawa
wybieralnoci osoby, ktre w okresie okupacji, zajmujc kierownicze stanowiska w kraju
lub na emigracji, przeciwdziaay walce zbrojnej z okupantem. Decyzja Pastwowej
Komisji Wyborczej moe by w terminie 7 dni zaskarona do Prezydium Krajowej Rady
Narodowej, ktre rozstrzyga ostatecznie. Wniosek w przedmiocie pozbawienia prawa
wybieralnoci winien by w odniesieniu do kadej osoby zgoszony przez okrgow
komisj wyborcz bd podjty z wasnej inicjatywy Pastwowej Komisji Wyborczej.
18. Trzydzieci lat pniej, w okresie rozwinitej koncepcji ustrojowej tzw. socjalizmu
realnego, w ustawie z dnia 17 stycznia 1976 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej i rad narodowych (Dz. U. Nr 2, poz. 15) w art. 1 ustawodawca
postanowi, e: Wybory do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i rad narodowych
odbywaj si w oparciu o program Frontu Jednoci Narodu, bdcego wyrazem wsplnej
patriotycznej postawy wszystkich wiadomych i aktywnych obywateli wobec zasadniczych
interesw narodu i pastwa socjalistycznego. Przewodni si ideow Frontu Jednoci
Narodu stanowi Polska Zjednoczona Partia Robotnicza, a podstaw polityczn
wspdziaanie Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej ze Zjednoczonym Stronnictwem
Ludowym i Stronnictwem Demokratycznym oraz wsppraca wszystkich organizacji
spoecznych ludu pracujcego miast i wsi.
19. Nie zostay uznane przez spoeczno pastw tzw. starych demokracji za w peni wolne
wybory przeprowadzone na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Ordynacja
wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej X kadencji, na lata 1989-1993
(Dz. U. Nr 19, poz. 102). Polska zostaa przyjta do Rady Europy pniej ni dwa pastwa
naszego regionu (Wgry 6 listopada 1990 r., Czecho-Sowacja 21 lutego 1991 r.), gdy
130
wczeniej przeprowadziy wolne wybory, jakich wymaga art. 3 Protokou pierwszego do

Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci. W naszym wypadku,
jakkolwiek zasadnicze znaczenie dla przeprowadzenia transformacji ustrojowej miay
wybory parlamentarne 4 czerwca 1989 r., spenienie tej przesanki nastpio po
przeprowadzeniu wyborw parlamentarnych 27 padziernika 1991 r., na podstawie ustawy
z dnia 28 czerwca 1991 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.
U. Nr 59, poz. 252), ktrej art. 1 gwarantowa, e wybory posw s m.in. wolne. Polska
zostaa przyjta do Rady Europy 26 listopada 1991 r.
20. Wolno wyborw jest zatem warunkiem sine qua non, aby w ogle mwi o
procedurze wyaniania parlamentu. Inne rozstrzygnicia maj charakter istotny, ale wtrny.
Ordynacja wyborcza moe zatem przewidywa gosowanie jedno- albo dwudniowe, ale po
spenieniu tego warunku podstawowego, gdy zarwno partie polityczne jak i wyborcy
mog dziaa i wypowiada si w sposb nieskrpowany, korzystajc z podstawowych
wolnoci, w tym wolnoci sowa, wolnoci dziaania partii politycznych oraz
periodycznego przeprowadzania wyborw powszechnych. W pastwie dyktatorskim nie
ma konstytucyjnego znaczenia, jak technik przeprowadzenia wyborw uchwali
ustawodawca. Nie wyborcy po kampanii wyborczej decyduj w gosowaniu o wyniku,
niezalenie od tego, jak duga i intensywna bdzie kampania wyborcza, niezalenie od
tego, czy gosowanie odbdzie si jednego dnia i czy lokale bd otwarte 16 czy 10
godzin, czy gosowanie odbdzie si w czasie dwu lub wicej dni. Wynik wyborw ustala
dyktatura.
21. Moja niezgoda na wczenie prawa wyborczego Polski Ludowej do tradycji polskiego
prawa wyborczego wynika zatem z jego istoty. Tak jak trudno byoby zaliczy do tradycji
prawnej wolnej i demokratycznej Polski regulacje aktw ustawodawczych prawa karnego
okresu stalinowskiego czy regulacje aktw nacjonalizacyjnych, czy wreszcie regulacje
dekretw prawa wojennego z 13 grudnia 1981 r. Orzekaniem w sprawie konstytucyjnych
nastpstw dla wolnoci i demokracji (bez wyjtku gboko negatywnych) tych aktw
ustawodawczych Trybuna zajmuje si od ponad 20 lat.
22. W rozstrzyganej sprawie Trybuna w konkluzji do lakonicznej wykadni jzykowej
podkrela, e wzorce kontroli konstytucyjnoci art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2
Konstytucji uywaj wyraenia dzie wyborw (wyraz dzie zawsze w liczbie
pojedynczej). To oznacza, zdaniem Trybunau, e wol ustrojodawcy byo, aby
gosowanie w wyborach odbywao si w cigu jednego dnia co do zasady wolnego od
pracy. Postanowienia te s jednoznaczne, a ich rozumienie zgodnie z reguami jzyka
polskiego nie wywouje wtpliwoci ani nie prowadzi do rezultatw, ktre byyby nie do
przyjcia z jakichkolwiek wzgldw. Nie ma wic podstaw do poszukiwania innego
znaczenia tych postanowie ni wprost w nich wyraone. Trybuna zauwaa co prawda,
e powszechnym sposobem redagowania tekstu przepisw wyraajcych normy prawne o
charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest stosowanie liczby pojedynczej w odniesieniu
do desygnatw. Jednake zaraz potem dochodzi do wniosku, i argument ten w
rozstrzyganej sprawie ma ostatecznie niwelowa wykadnia historyczna.
23. O wykadni historycznej przyjtej przez Trybuna w tej sprawie wypowiedziaem si
wyej. Rozwamy, czy racjonalny ustrojodawca narzuca ustawodawcy w kadym
wypadku sztywne trzymanie si liczby (pojedynczej bd mnogiej) takich samych
rzeczownikw uywanych w przepisach ustawy zasadniczej, czy te pozostawia mu z
reguy margines swobody. Gdy w art. 22 Konstytucji czytamy, e Ograniczenie wolnoci
dziaalnoci gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy , to jest naturalne i
wypywajce z dowiadczenia yciowego, e z reguy bdzie to co najmniej kilka ustaw, w
ktrych takie ograniczenie moe by unormowane cho mona sobie wyobrazi ambitn
prb uchwalenia innej ustawy tej kwestii dotyczcej. Z kolei gdy czytamy e: Stosunki
131
midzy Rzeczpospolit Polsk a innymi kocioami oraz zwizkami wyznaniowymi

okrelaj ustawy (art. 25 ust. 5 Konstytucji), to oznacza, e stosunkom z kadym
kocioem i kadym zwizkiem wyznaniowym bdzie powicona odrbna ustawa; ale to
jednoczenie nie wyklucza, e niektrym z tych kociow/zwizkw religijnych bdzie
powiconych wicej ustaw i moe by tak, e w jednej ustawie bd normowane sprawy
wsplne dla kilku kociow/zwizkw wyznaniowych. Podobnie trudno uzna, by
ustrojodawca wymaga, stanowic w art. 51 ust. 5, e Zasady i tryb gromadzenia oraz
udostpniania informacji okrela ustawa, i wszystkie prawne instrumenty udostpniania
informacji bdzie zawieraa jedna ustawa. I jeszcze jeden przykad ze zblionej dziedziny.
Skoro art. 61 ust. 4 Konstytucji przesdza, e Tryb udzielania informacji, o ktrych mowa
w ust. 1 i 2, [o dziaalnoci organw wadzy publicznej oraz osb penicych funkcje
publiczne] okrelaj ustawy, to jednoczenie nie oznacza to, e nie pozostawia
marginesu swobody ustawodawcy unormowania tej sprawy w jednej ustawie.
24. Przywoane przez wnioskodawc wzorce kontroli (art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2
Konstytucji) nie nakazuj expressis verbis w prawie wyborczym przeprowadzenia
gosowania w wyborach tylko w cigu jednego dnia. Konstytucja przesdza, e jeden z
tych dni musi by wolny od pracy. W praktyce oznacza to, e musi to by niedziela. Oba
wzorce pozostawiaj margines swobody ustawodawcy kierujcemu si potrzeb
uchwalenia prawa wyborczego sprzyjajcego takim wartociom, jak zapewnienie kademu
wyborcy realnej moliwoci udziau w wyborach we wasnym okrgu wyborczym,
moliwie najwyszej frekwencji wyborczej, a take uwzgldnienia uksztatowanych
stosunkw spoecznych i gospodarczych oraz kosztw przeprowadzenia wyborw
dwudniowych.
25. Wola ustawodawcy przeprowadzenia wyborw parlamentarnych i/lub prezydenckich w
cigu dwch dni oznacza, e pierwszym dniem gosowania bdzie sobota. Sobota jest w
dodatku z reguy dniem wolnym od pracy. Zapewne w sobot zwyko pracowa nieco
wicej wyborcw ni w niedziel, to jednak zdecydowanie mniej ni w pozostae dni
tygodnia. Jakkolwiek pojcia konstytucyjne s definiowane autonomicznie, warto na
marginesie zauway, e w dwu ustawach sobota zostaa zrwnana z dniem ustawowo
wolnym od pracy. Zgodnie z art. 12 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja
podatkowa ( Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60, ze zm.) Jeeli ostatni dzie terminu przypada
na sobot lub dzie ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzie terminu uwaa si nastpny
dzie po dniu lub dniach wolnych od pracy. Podobnie zgodnie z art. 83 2 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi (Dz. U Nr
153, poz. 1270, ze zm.), Jeeli ostatni dzie terminu przypada na sobot lub dzie
ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzie terminu uwaa si nastpny dzie po dniu lub
dniach wolnych od pracy. Naley w kontekcie rozstrzyganej tu kwestii zauway take
zmiany w prawie pracy. Okrelony w kodeksie pracy w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r.
(Dz. U. Nr 24, poz. 141) czas pracy na 46 godzin tygodniowo ustawodawca stopniowo
skraca: do 42 godzin (art. 1 pkt 124 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy
Kodeks pracy oraz o zmianie niektrych ustaw, Dz. U. Nr 24, poz. 110) oraz do 40 godzin
(art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy, Dz. U. Nr
28, poz. 301). Oznacza to, e od 1 maja 2001 r. w stosunkach pracy w Polsce obowizuje
piciodniowy tydzie pracy. Sobota jest w zdecydowanej wikszoci wypadkw, obok
niedzieli, drugim dniem wolnym od pracy i rozpoczyna dwudniowy weekend.
26. Jakkolwiek sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy to o to, czy jest dniem
wolnym od pracy albo dniem rwnorzdnym dniowi wolnemu od pracy, toczy si spr w
orzecznictwie oraz w literaturze przedmiotu. Na tle tych rozbienoci Rzecznik Praw
132
Obywatelskich zoy 14 stycznia 2011 r. (RPO-664875-V-ll/ST1) wniosek do NSA o

rozstrzygnicie zagadnienia prawnego: Czy sobota jest dniem rwnorzdnym z dniem
ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 4 k.p.a. Naczelny Sd
Admininstracyjny w skadzie siedmiu sdziw udzieli na to pytanie odpowiedzi
pozytywnej (uchwaa z 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/112). NSA wskaza, e od wielu lat
sobota przestaa w praktyce by dniem powszednim, a staa si dla wikszoci
pracownikw dniem wolnym od pracy, przy czym dniem, w ktrym, nie dziaaj zarwno
sdy i urzdy organw administracji publicznej, jak i przewaajca wikszo urzdw
pocztowych. Dochowanie terminu koczcego si w sobot przez zoenie pisma przed
upywem terminu w urzdach organw administracji publicznej, urzdach pocztowych i
polskich urzdach konsularnych, moe wic w praktyce nastpi w dniu powszednim
poprzedzajcym sobot najczciej w pitek (chyba, i jest on dniem ustawowo wolnym
od pracy w rozumieniu ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r.). NSA w tej sprawie
zdecydowanie opowiedzia si za interpretacj skutkw terminw upywajcych w
sobot, jak w uchwale take skadu siedmiu sdziw NSA z 25 czerwca 2001 r., (FPS
7/00), w ktrej Sd ten stwierdzi, i obecnie s dwie kategorie dni wolnych od pracy: te,
ktre wynikaj z () ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz
te, ktre wynikaj z ustawowej zasady piciodniowego tygodnia pracy. Naley podkreli,
e piciodniowy tydzie pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem
wolnym od pracy, ustalonym w rozkadach pracy, jest z reguy sobota. W kontekcie
sprawy I OPS 1/11, w uchwale z 15 czerwca 2011 r. NSA stwierdzi, e Od daty podjcia
uchway z dnia 25 czerwca 2001 r. w przepisach obowizujcego prawa nie nastpiy takie
zmiany, ktre mogyby zdezawuowa stanowisko przyjte w tej uchwale.. NSA w
sprawie I OPS 1/11, odwoujc si do konstytucyjnych zasad rwnoci wobec prawa,
zaufania do pastwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewnoci prawa, stwierdzi, e
Nie mona zgodzi si z pogldem, e przepis art. 57 4 k.p.a. jest jasny w tym
znaczeniu, i wynika z niego jednoznacznie, e sobota nie moe by w rozumieniu tego
przepisu traktowana jako dzie ustawowo wolny od pracy. W konkluzji uchway w
sprawie I OPS 1/11, NSA przyj, e w ramach ustawowo okrelonego w kodeksie pracy
piciodniowego tygodnia pracy, oraz postanowie art. 83 2 p.p.s.a. oraz art. 12 5
ordynacji podatkowej, Sobota jest dniem rwnorzdnym z dniem ustawowo wolnym od
pracy w rozumieniu art. 57 4 k.p.a.. Podzielam to rozstrzygnicie i jego przesanki.
27. Ustawodawca racjonalnie zatem, kierujc si wartociami wskazanymi take w
punktach 25-26 mojego zdania odrbnego, okreli w art. 4 3 kodeksu wyborczego, e:
Jeeli gosowanie w wyborach przeprowadza si w cigu dwch dni termin gosowania
okrela si na dzie wolny od pracy oraz dzie go poprzedzajcy. Tym dniem
poprzedzajcym bdzie w naszych warunkach sobota.
28. Sejm w III czytaniu uchwali jednomylnie, przy praktycznej obecnoci caej
konstytucyjnej liczby posw, kodeks wyborczy dopuszczajc dwudniowe gosowanie w
wyborach parlamentarnych oraz prezydenckich. W tak fundamentalnej dla demokracji
parlamentarnej ustawie fakt ten nie decyduje co prawda o wyniku kontroli
konstytucyjnoci, ale nie moe by w procesie tej kontroli niezauwaony, a tym bardziej
zlekcewaony. A tak postpi Trybuna w tej czci uzasadnienia.
29. Nie rozumiem przekonania Trybunau, e wedug niego nowatorskie i niezgodne z
tradycj polsk rozumienie pojcia wybory prowadzioby do uznania, e jako dzie
wyborw naleaoby traktowa zawsze tylko ostatni dzie gosowania, ktry mgby by
1
2
http://www.sprawy-generalne.brpo.gov.pl/pdf/2011/01/664875/1540063.pdf.
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/83AB1A8892.
133
poprzedzony teoretycznie nieograniczon liczb wczeniejszych dni gosowania. Na

pewno liczba taka nigdy nie byaby nieograniczona. Wynika to rwnie wprost z treci art.
98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji, ktre precyzuj kalendarz wyborczy. Trybuna
kontroluje w tej sprawie konkretny przepis kodeksu wyborczego, dopuszczajcy
dwudniowe wybory, a nie jakiekolwiek inne. Supozycja Trybunau, e w przyszoci
ustawodawca zachowa si nieracjonalnie jest, zbdna i nieuzasadniona.
30. Uycie w przywoanych wzorcach konstytucyjnych terminu dzie nie oznacza
wedug mnie przesdzenia przez ustrojodawc, e gosowanie w wyborach
parlamentarnych oraz prezydenckich moe odby si wycznie jednego dnia. Celem
ustrojodawcy jest jednolite okrelenie dnia, w kontekcie ktrego organy wadzy
kwalifikuj w procesie wyborczym pewne okolicznoci (np. bierne prawo wyborcze) czy
ustalaj pewne terminy (np. odbycia pierwszego posiedzenia Sejmu i Senatu).
31. Gosowanie w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej, posw, senatorw i
przedstawicieli do organw samorzdu terytorialnego oraz udzia w referendum jest
prawem podmiotowym kadego obywatela RP, jeeli najpniej w dniu gosowania
ukoczy 18 lat, o ile prawomocnym orzeczeniem sdowym nie jest ubezwasnowolniony
lub pozbawiony praw publicznych albo wyborczych (art. 62 ust. 1 i 2 Konstytucji).
Oznacza to kierowanie si przez ustawodawc wskazanymi wyej wartociami oraz takie
ksztatowanie procedury demokratycznego prawa wyborczego, ktre nie zredukuje tego
prawa podmiotowego do przywileju wobec jakiej kategorii wyborcw chccych wzi
udzia w gosowaniu.
32. Powyszy nakaz kierowany jest do ustawodawcy w demokratycznym i wolnociowym
porzdku konstytucyjnym i dotyczy badania przez niego w procesie ustawodawczym jak
w wypadku ksztatowania wszystkich konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych
kadej istotnej okolicznoci z punktu widzenia stwarzania realnych warunkw korzystania
z prawa. Tak definiuje to rwnie Europejski Trybuna Praw Czowieka w interesujcej
ewolucji orzecznictwa strasburskiego na tle art. 3 Protokou pierwszego do Konwencji o
ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci, stanowicego, e: Wysokie
Ukadajce si Strony zobowizuj si organizowa w rozsdnych odstpach czasu wolne
wybory, oparte na tajnym gosowaniu, w warunkach zapewniajcych swobod wyraania
opinii ludnoci w wyborze ciaa ustawodawczego. Najpierw Europejska Komisja Praw
Czowieka dostrzegaa w tym przepisie jedynie zobowizanie pastw czonkowskich do
organizowania wyborw do ustawodawczego ciaa przedstawicielskiego wybieranego w
rozsdnych odstpach czasu. Istnienie takiego ciaa jest podstaw spoeczestwa
demokratycznego (zob. Sprawa Grecka, sprawozdanie z 5 listopada 1969 r., w sprawie
skarg nr 3321/67, 3322/67, 3323/67, 3344/67, Yearbook of the European Convention of
Human Rights. Nijhoff Publishers, s. 179). Po 18 latach Europejski Trybuna Praw
Czowieka dostrzeg, e przepis ten okrela nie tylko zobowizanie pastw, ale rwnie
prawo podmiotowe (zob. wyrok w sprawie Mathieu-Mohin i Clerfayt przeciwko Belgii z 2
marca 1987 r., skarga nr 9267/81, 22, 48-54 oraz potem m.in. wyrok w sprawie Hirst
przeciwko Wielkiej Brytanii z 6 padziernika 2005 r., skarga nr 74025/01, 40-85). To
dobry przykad wyodrbnienia przez sd tej rangi i z normy konwencyjnej treci w niej
zawartej, a moliwej do zdekodowania w wietle nowych istotnych i trwaych
okolicznoci. Takie jest te zadanie sdu konstytucyjnego.
33. Trybuna nie przedstawi jakiejkolwiek wartoci konstytucyjnej, z ktr sprzeczne
byoby przeprowadzenie wyborw parlamentarnych i/lub prezydenckich w dwudniowym
gosowaniu. Oznacza to, e ustawodawca mia konstytucyjne podstawy tak ksztatowa
system wyborczy, aby poszerzy dostpno wyborw dla kadego wyborcy w ramach
134
prawa podmiotowego do udziau w wyborach powszechnych, gwarantujc tym samym w

lepszym stopniu rwny dostp kadego obywatela do udziau w wyborach.
34. Majc zatem na wzgldzie tre wzorcw konstytucyjnych, podmiotowy charakter
prawa kadego wyborcy do udziau w wyborach parlamentarnych i prezydenckich oraz
prokonstytucyjne nawizanie ustawodawcy w kwestionowanych art. 4 2 i 3, art. 26 3,
art. 39 2, 3 i 4 oraz art. 43 i art. 69 2 kodeksu wyborczego do tradycji polskiego prawa
wyborczego oraz wartoci konstytucyjnych, zoyem zdanie odrbne.
135
Zdanie odrbne
sdzi TK Sawomiry Wronkowskiej-Jakiewicz
z 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgaszam zdanie odrbne do pkt 1
wyroku Trybunau Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, w ktrym
stwierdzono niezgodno przepisw ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
(Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: kodeks wyborczy), przewidujcych moliwo
przeprowadzenia dwudniowego gosowania w wyborach:
1)
do Sejmu RP i Senatu RP, z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji,
2)
Prezydenta RP, z art. 128 ust. 2 Konstytucji,
gdy wskazane rozstrzygnicie opiera si na bdnej interpretacji powoanych
przepisw ustawy zasadniczej.
UZASADNIENIE
1. Stwierdzenie niekonstytucyjnoci szeregu przepisw kodeksu wyborczego,
przewidujcych moliwo zarzdzenia dwudniowego gosowania w wyborach do Sejmu i
Senatu oraz w wyborach Prezydenta, jest w moim przekonaniu konsekwencj wadliwej
wykadni art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji. Wadliwo ta dotyczy: a)
zastosowanej przez Trybuna Konstytucyjny metody wykadni powoanych przepisw
ustawy zasadniczej, b) rezultatu przeprowadzonej wykadni, jaki Trybuna uczyni
podstaw swego rozstrzygnicia.
Trybuna Konstytucyjny nie wskaza regu wykadni, jakie zastosowa, odczytujc
tre przepisw prawnych stanowicych w niniejszej sprawie konstytucyjne wzorce
kontroli. Mona zatem jedynie domyla si, e w omawianym zakresie Trybuna
zaakceptowa koncepcj tzw. bezporedniego rozumienia tekstu prawnego, uznajc, i
sowo dzie, pojawiajce si w zwrotach: [w]ybory do Sejmu i Senatu zarzdza
Prezydent Rzeczypospolitej () wyznaczajc wybory na dzie () (art. 98 ust. 2
Konstytucji), Prezydent Rzeczypospolitej () zarzdza jednoczenie wybory do Sejmu i
Senatu i wyznacza ich dat na dzie () (art. 98 ust. 5 Konstytucji) oraz [w]ybory
Prezydenta Rzeczypospolitej zarzdza Marszaek Sejmu na dzie () wyznaczajc dat
wyborw na dzie () (art. 128 ust. 2 Konstytucji), zgoda, e wystpujce zawsze w
liczbie pojedynczej, naley traktowa jako cakowicie jasne. Opierajc si zapewne na
paremii clara non sunt interpretanda, w tym spord moliwych jej znacze, ktre
wspczenie jest niemal powszechnie odrzucane, Trybuna Konstytucyjny nie
przeprowadzi nawet jzykowej wykadni przepisw prawnych bdcych wzorcami
kontroli; ograniczy si do konkluzji, i wybory do Sejmu i Senatu oraz wybory Prezydenta
mog si odbywa wycznie w cigu jednego dnia.
Naley przy tym zauway, e gdyby zamiarem Trybunau byo zastosowanie
jednej z bardzo rozpowszechnionych w polskiej kulturze prawnej regu wykadni
jzykowej, goszcej, e bez uzasadnionych powodw interpretowanym zwrotom nie
naley przypisywa znaczenia rnego od tego, jakie maj one w jzyku powszechnym
(zob. T. Gizbert-Studnicki, Dyrektywy wykadni drugiego stopnia, [w:] W poszukiwaniu
dobra wsplnego. Ksiga jubileuszowa Profesora Macieja Zieliskiego, pod. red. A.
Chodu i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 55), to musiaby wwczas wskaza przynajmniej,
i w rozwaanym przypadku takich uzasadnionych powodw nie ma, czego jednak nie
uczyni. Trybuna Konstytucyjny nie opowiedzia si take wyranie za skrajnie
136
tekstualistyczn koncepcj wykadni, ktra nie dopuszcza stosowania innych dyrektyw

interpretacyjnych ni jzykowe. Zarazem jednak nie zastosowa takich wanie dyrektyw w
celu potwierdzenia bd podwaenia rezultatu wykadni jzykowej, co pozwolioby mu
upewni si co do poprawnoci konkluzji interpretacyjnej. Przedstawiony ostatnio sposb
postpowania interpretacyjnego jest przy tym od dawna bardzo czsto stosowany w
orzecznictwie sdowym, zwaszcza przez Sd Najwyszy. Niestety, jak ju wspomniano,
Trybuna ograniczy si jedynie do stwierdzenia, i postanowienia Konstytucji () s
jednoznaczne, a ich rozumienie zgodnie z reguami jzyka polskiego nie wywouje
wtpliwoci ().
2. Odrzucam pojcie tzw. bezporedniego rozumienia przepisw prawnych, co
znajduje uzasadnienie nie tylko w zapatrywaniach wspczesnej teorii prawa, lecz take w
praktyce prawniczej, na podstawie ktrej zapatrywania te zostay sformuowane. Twierdz
tym samym, i kady przepis prawny naley podda interpretacji, nawet jeli wydaje si on
nam zrozumiay prima facie, a jego wykadnia okae si ostatecznie banalnie prosta (por.
M. Zieliski, Wykadnia prawa. Zasady. Reguy. Wskazwki, Warszawa 2002, s. 52-55,
218-219, 294-295).
Naley przy tym podkreli, e w rozpatrywanym przypadku nie mamy jednak do
czynienia z regulacj jednoznaczn, ktrej interpretacja nie nastrcza adnych trudnoci.
By to wykaza, trzeba zauway, i zgodnie z przyjtymi reguami formuowania
przepisw prawnych wskazujc adresatw wyraonych w nich norm prawnych,
nakazywane bd zakazywane im zachowania oraz okolicznoci, w ktrych takie normy
maj znajdowa zastosowanie, uywa si okrele w liczbie pojedynczej. Przepisy prawne
kieruje si do obywatela, studenta, posa czy ministra, chocia wbrew reguom jzyka
powszechnego, a zgodnie z reguami odczytywania tekstu prawnego odtworzone na ich
podstawie normy prawne adresowane s do kadego, kto jest odpowiednio
obywatelem, studentem, posem czy ministrem. Podobnie przedstawia si sposb
wskazywania innych elementw treciowych normy prawnej. Wyraenie w czasie stanu
nadzwyczajnego znaczy przecie tyle co ilekro wystpi stan nadzwyczajny, a
wyraenie ustaw uchwalon przez Sejm odczytuje si jako kad z osobna ustaw
uchwalon przez Sejm.
Nie mona przy tym nie dostrzega, e prawodawca, redagujc przepisy prawne,
bywa niekonsekwentny; odstpuje niekiedy od przyjtych regu ich formuowania. W art.
156 ust. 1 Konstytucji moemy przeczyta: Czonkowie Rady Ministrw ponosz
odpowiedzialno przed Trybunaem Stanu (), a w jej art. 144 ust. 2: Akty urzdowe
Prezydenta wymagaj dla swej wanoci podpisu Prezesa Rady Ministrw (). Zgodnie
z przyjtym reguami wykadni jzykowej znaczy to odpowiednio: Kady z osobna
czonek Rady Ministrw ponosi odpowiedzialno przed Trybunaem Stanu () i Kady
z osobna akt urzdowy Prezydenta wymaga dla swej wanoci podpisu Prezesa Rady
Ministrw ().
O tym, jak zawodne bywa nierzadko stosowanie regu znaczeniowych jzyka
powszechnego, w tym regu przyporzdkowujcych sens sowom uytym w liczbie
pojedynczej albo mnogiej, do odczytywania treci przepisw prawnych, wiadczy moe
prosty i znany przykad z orzecznictwa sdowego. Oto Sd Najwyszy w swojej uchwale z
21 listopada 2001 r., sygn. akt I KZP 26/01, OSNK nr 1-2/2002, poz. 4, interpretujc
przepis prawa owieckiego rozpoczynajcy si od sw: Kto hoduje lub utrzymuje bez
zezwolenia charty rasowe lub ich mieszace podlega karze , dochodzi do wniosku, e
zgodna z reguami jzyka powszechnego konstatacja, i karalne jest utrzymywanie bez
zezwolenia co najmniej dwch chartw, prowadziaby do absurdu. Taki wynik wykadni
jzykowej byby, zdaniem SN, po prostu niedorzeczny. Z drugiej strony zauwamy, e
gdyby omawiany przepis zosta sformuowany z uyciem liczby pojedynczej: Kto hoduje
137
lub utrzymuje bez zezwolenia charta rasowego lub jego mieszaca, () podlega karze
(), nikt nie miaby wtpliwoci, i karalne jest rwnie utrzymywanie wicej ni
jednego charta.
Przykadw posugiwania si przez prawodawc w rnych sytuacjach liczb
pojedyncz i mnog mona poda jeszcze wiele. Pozwala to stwierdzi, e reguy, zgodnie
z ktrymi redaguje si przepisy prawne, nie s dostatecznie precyzyjne, a przede
wszystkim nierzadko s one stosowane niekonsekwentnie. Nastpstwem tego stanu rzeczy
jest uznanie, i reguy wykadni jzykowej nie mog by traktowane jako niezawodne, a
ich aplikacja nie zawsze prowadzi do uzyskania poprawnego rezultatu wykadni. Z tych
wzgldw wniosek Trybunau Konstytucyjnego, e uycie w Konstytucji sowa dzie
przesdza jednoznacznie o tym, i gosowanie (a wic wybr) nie moe odbywa si w
cigu dwch dni, jest pochopny i nieuzasadniony.
3. Sporne sowo dzie wystpuje w Konstytucji w wielu wyraeniach zoonych,
w tym w wyraeniu dzie wolny od pracy. Mamy przy tym do czynienia z sytuacjami, w
ktrych kontekst jzykowy usuwa wtpliwoci co do znaczenia tego sowa, czego
przykadem s ust. 1 i ust. 2 art. 99 Konstytucji, stanowice: Wybrany do Sejmu (Senatu)
moe by obywatel polski majcy prawo wybierania, ktry najpniej w dniu wyborw
koczy 21 lat (30 lat). w dzie, w ktrym dana osoba koczy 21 lub 30 lat, jest z natury
tylko jeden. W przypadku wyraenia dzie wolny od pracy taka sytuacja nie wystpuje.
Akcent znaczeniowy pooono tu nie na jeden dzie, ale na cech tego dnia ma on by
wolny od pracy, bo na taki wanie dzie Prezydent albo Marszaek Sejmu obowizany jest
zarzdzi wybory.
Argumenty jzykowe przemawiajce za tym, e wybory (gosowanie) musz si
odbywa jednego dnia, okazuj si sabe. W razie wystpienia jakichkolwiek wtpliwoci
jzykowych co do rozumienia danego wyraenia naley przy tym odwoa si do
pozajzykowych regu wykadni, czyli regu systemowych i funkcjonalnych. Ich
zastosowanie prowadzi do nastpujcych ustale:
Konstytucyjne wyraenia: (...) wyznaczajc wybory na dzie wolny od pracy
() oraz () wyznacza ich dat na dzie przypadajcy nie pniej ni (...) nie
wystpuj w przepisach kreujcych doniose prawa polityczne, jakimi s prawa wyborcze.
Zamieszczono je w przepisach, ktre upowaniaj i zarazem zobowizuj Prezydenta do
zarzdzenia wyborw do Sejmu i do Senatu (art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji). Z analogiczn
sytuacj mamy do czynienia w przypadku zawartego w art. 128 ust. 2 ustawy zasadniczej
zwrotu [w]ybory Prezydenta Rzeczypospolitej zarzdza Marszaek Sejmu na dzie
przypadajcy nie wczeniej ni (...) wyznaczajc dat wyborw na dzie wolny od pracy
(). Powoane przepisy maj wyranie suebny charakter w stosunku do
przysugujcych obywatelom praw wyborczych. Nie wskazuj one, kiedy i w jaki sposb
maj gosowa podmioty posiadajce prawa wyborcze, lecz wyznaczaj Prezydentowi oraz
Marszakowi Sejmu powinno zarzdzenia wyborw na dzie charakteryzujcy si
okrelonymi waciwociami. Dalsze wymagania okrelone w tych przepisach s
instrumentalne wobec takich wartoci jak sprawne funkcjonowanie pastwa i rozsdny co
do czasu przebieg kampanii wyborczej.
Zgodnie z art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2 i art. 127 ust. 1 Konstytucji wybory
odpowiednio parlamentarne i prezydenckie maj charakter powszechny. Powszechno
wyborw, pozostajca w bezporednim zwizku z uznaniem Narodu za suwerena, wymaga
zapewnienia praw wyborczych moliwie najszerszemu krgowi obywateli i stworzenia im
moliwie najlepszych warunkw czynienia uytku z tych praw (zob. np.: Prawo
konstytucyjne RP, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2008, s. 188 i n.; L. Garlicki,
Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykadu, Warszawa 2008, s. 150-153). Obowizek
zarzdzenia wyborw na dzie wolny od pracy, a nie na jakikolwiek dzie, wydaje si
138
koniecznym, chocia zapewne niewystarczajcym, warunkiem powszechnego brania w

nich udziau, stanowic tym samym gwarancj, e prawa wyborcze nie bd miay
charakteru pozornego, lecz stworzona zostanie realna szansa korzystania z nich, a wic
szansa podanego w demokracji udziau obywateli w podejmowaniu wakich decyzji
dotyczcych ich pastwa.
Wybory przyjmujce form gosowania s aktem, poprzez ktry Nard jako
suweren wybiera swoich przedstawicieli, kreujc skad osobowy organw pastwa i
udzielajc im legitymizacji. Podkrelenia wymaga tu okoliczno, e nie istnieje adna
racja konstytucyjna, przemawiajca za tym, e suweren musi dokona tego w cigu
jednego i tylko jednego dnia i Trybuna nie wskaza takiej racji, stwierdzajc jedynie, e
rozwizanie polskiego ustrojodawcy opiera si () na okrelonej aksjologii.
Dwudniowe gosowanie nie ma jakiegokolwiek wpywu na kreujc funkcj wyborw;
przez stworzenie dogodniejszych warunkw moe natomiast pozytywnie wpyn na
frekwencj wyborcz, powodujc wzmocnienie legitymizacji organw pochodzcych z
wyboru. Nie istnieje te adna warto konstytucyjna, jaka zostaaby naruszona przez
wyznaczenie wyborw na dwa dni. Wnioskodawcy twierdz wprawdzie, e dwudniowe
wybory utrudniaj istotnie zabezpieczenie gosowania przed ewentualnymi faszerstwami,
przez co, jak utrzymuj, naruszaj wyprowadzan z art. 2 Konstytucji zasad rzetelnoci
wyborw w demokratycznym pastwie prawa. Jak jednak trafnie zauway Trybuna
Konstytucyjny, nie przedstawiono argumentw uzasadniajcych taki zarzut, a dwudniowe
wybory same przez si zasady rzetelnoci nie naruszaj.
Konkludujc, stwierdzam, e kodeksowe rozwinicie postanowie Konstytucji,
polegajce na moliwoci zarzdzenia dwudniowego gosowania, znajduje bardzo silne
uzasadnienie w wartociach konstytucyjnych, co wobec jzykowej niejednoznacznoci
przepisw art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 ustawy zasadniczej pozwala odrzuci taki
wariant interpretacyjny postanowie konstytucyjnych, zgodnie z ktrym gosowanie
(wybory) przeprowadza mona jednego i tylko jednego dnia.
4. Dostrzegam zarazem problem, jaki moe powsta w zwizku z proponowanym
przeze mnie sposobem rozumienia omawianych wzorcw konstytucyjnych. Twierdzenie,
e wybory parlamentarne i prezydenckie mog odbywa si w cigu dwch dni, rodzi
pewn trudno, skoro jak wynika z dotychczasowych ustale miayby to by dni
posiadajce pewn waciwo, a mianowicie dni wolne od pracy, ktrymi w Polsce s
jedynie niedziele oraz wita wskazane w ustawie. (Gwarantowane w przeszoci
dodatkowe dni wolne od pracy, w praktyce sprowadzajce si czsto do tzw. wolnych
sobt, zostay skonsumowane przez standardowy rozkad czasu pracy przewidujcy
przecitnie piciodniowy tydzie pracy w danym okresie rozliczeniowym, a w
konsekwencji nie wystpuj ju aktualnie inne dni, ktre mona by prbowa
zakwalifikowa jako dni wolne od pracy w rozumieniu Konstytucji). Nie ulega bowiem
wtpliwoci, e kodeks wyborczy, wprowadzajc moliwo dwudniowego gosowania w
wyborach parlamentarnych i prezydenckich, nie zapewnia, by oba te dni byy dniami
wolnymi od pracy. Jeeli pominiemy ewentualno wystpienia w jednym z dwch dni
wyborczych okrelonego w ustawie wita, to w razie zarzdzenia dwudniowych wyborw
jedynie drugi dzie gosowania mia przypada w dniu wolnym od pracy (niedziela),
natomiast pierwszy z nich by dniem roboczym (sobota). Nie znaczy to jednak w moim
przekonaniu, e zaskarone przepisy kodeksu wyborczego naruszay ustaw zasadnicz,
przy czym naruszay j z innych powodw ni wskazane w orzeczeniu Trybunau
Konstytucyjnego.
Na uwadze naley mie bowiem okoliczno, e przepisw Konstytucji
wyznaczajcych prawa i wolnoci czowieka i obywatela nie naley traktowa jako
przepisw bezwzgldnie wicych (przepisw imperatywnych), lecz wycznie jako
139
przepisy jednostronnie wice (przepisy semiimperatywne), a to znaczy, i wskazuj one

jedynie podstawow tre rozwaanych praw i wolnoci oraz przewiduj minimalne
standardy ich ochrony. Jakkolwiek zatem Konstytucja, poza przypadkami w niej
okrelonymi, wyklucza, by ustawa ograniczaa konstytucyjne prawa i wolnoci jednostki,
to nie istniej przeszkody, by ustawodawstwo zwyke, kierujc si wyraonym w
preambule ustawy zasadniczej wskazaniem ich umacniania, stwarzao optymalne czy
choby coraz lepsze warunki korzystania z tych praw i wolnoci, chyba e w danym
przypadku ustrojodawca wyranie wykluczy tak moliwo, sprzeciwia si temu wzgld
na zasady i wartoci konstytucyjne lub prowadzioby to do sprzecznoci z natur
okrelonego prawa bd wolnoci.
Nie sposb w tym kontekcie nie zauway, e rozstrzygnicie ustawodawcy
przewidujce moliwo przeprowadzania wyborw w cigu dwch dni, z ktrych jeden
byby jak wymaga tego Konstytucja dniem wolnym od pracy, nie stanowi
jakiejkolwiek ingerencji w prawa polityczne obywateli, bo nie ogranicza tych praw ani nie
zmniejsza ich gwarancji. Na rwnych zasadach dla wszystkich zainteresowanych stwarza
jedynie szersz i dogodniejsz moliwo realizacji rozwaanych praw. Z tego wzgldu nie
przekonuje argument, i odczytanie konstytucyjnych przepisw dotyczcych zarzdzania
wyborw jako semiimperatywnych pozbawia je ich gwarancyjnego charakteru.
Jednostronnie wicy charakter omawianych regulacji dopuszcza przecie odstpstwo od
rozwiza wprost przewidzianych w ustawie zasadniczej wycznie w jednym kierunku, a
mianowicie w kierunku poszerzenia zakresu praw i wolnoci jednostki, zwikszania
moliwoci czynienia z nich uytku oraz podniesienia standardu ich ochrony. Podzielam w
konsekwencji opini Sejmu, e dwudniowe gosowanie jest dopuszczalnym w wietle
ustawy zasadniczej proobywatelskim rozwiniciem zasad i norm konstytucyjnych.
5. Naley zgodzi si, e w polskiej tradycji wybory odbyway si w cigu jednego
dnia bdcego dniem wolnym od pracy, co mogoby sugerowa, i wol ustrojodawcy,
ktry nada okrelone brzmienie art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji, byo w
zasadzie utrzymanie status quo. Wykadnia przepisw konstytucyjnych dokonuje si
jednak zawsze z uwzgldnieniem ich historycznego kontekstu. Istotna zmiana warunkw
spoecznych i spoecznych oczekiwa, umacnianie praw obywatelskich przez poszerzanie
ich katalogu oraz wzmacnianie zabezpieczajcych je gwarancji, zmiana obyczajw i
sposobw wiadczenia pracy, a take wiksza mobilno spoeczestwa uzasadniaj, by
wskazan tradycj zmieni, skoro nie sprzeciwiaj si temu jednoznaczne racje
konstytucyjne. Dodam, e nie trzeba przekonywa, gdy wystarczy przyjrze si
przepisom prawa pracy regulujcym dopuszczalno wykonywania pracy w niedziele i
wita, i tradycyjny sposb pojmowania dnia wolnego od pracy ju dawno si zmieni.
Z tych wzgldw czuam si zobligowana do zoenia niniejszego zdania
odrbnego.
140
Zdanie odrbne
sdziego TK Marka Zubika
Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgaszam zdanie odrbne do wyroku TK
z 20 lipca 2011 r. o sygn. akt K 9/11.
Zdanie odrbne zgaszam do tej czci wyroku Trybunau Konstytucyjnego oraz
jego uzasadnienia, ktre dotycz oceny konstytucyjnoci wprowadzenia w ycie ustawy z
dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: Kodeks
wyborczy) na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzajce ustaw
Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113, ze zm.; dalej: ustawa wprowadzajca).
Zdanie odrbne uzasadniam nastpujco:
I
1. Uchylenie i zmiany Kodeksu wyborczego.
Ostateczny tekst Kodeksu wyborczego, uwzgldniajcy stanowisko Senatu, zosta
ustalony przez Sejm podczas 82 posiedzenia, 5 stycznia 2011 r. W dniu 10 stycznia 2011 r.
ustaw przekazano Prezydentowi Rzeczypospolitej, ktry podpisa j 19 stycznia 2011 r.
Zostaa ona nastpnie ogoszona w Dzienniku Ustaw (Nr 21, poz. 112) z 31 stycznia 2011 r.
Termin wejcia w ycie Kodeksu wyborczego nie zosta okrelony w ramach tego
aktu normatywnego. Ustawodawca zdecydowa si posuy w tym celu odrbn ustaw.
W rezultacie moment wejcia w ycie Kodeksu wyborczego, wyznaczony na 6 miesicy
od dnia jego ogoszenia (1 sierpnia 2011 r.), wynika z art. 1 ustawy wprowadzajcej.
Od momentu ogoszenia do dnia orzekania przez Trybuna Konstytucyjny Kodeks
wyborczy zosta czterokrotnie znowelizowany. Pierwsza nowelizacja, nastpujca w
bardzo krtkim czasie po ogoszeniu Kodeksu wyborczego, miaa miejsce ustaw z dnia 3
lutego 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 26, poz. 134; dalej: ustawa
zmieniajca z 3 lutego 2011 r.) i staa si w caoci przedmiotem zaskarenia w badanej
sprawie. Nastpnie Kodeks wyborczy podlega nowelizacjom w drodze ustawy z dnia 1
kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr
94, poz. 550), ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy
oraz ustawy Przepisy wprowadzajce ustaw Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 102, poz.
588), ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorzdzie gminnym oraz
niektrych innych ustaw (Dz.U. Nr 134, poz. 777), a take ustawy z 27 maja 2011 r. o
zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz ustawy Przepisy wprowadzajce ustaw
Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 147, poz. 881). Naley zaznaczy, e ostatnia ze wskazanych
nowelizacji Kodeksu wyborczego, przewidujca m.in. wprowadzenie do tej ustawy dwch
nowych rozdziaw (rozdzia 5a i rozdzia 7a), zostaa podpisana przez Prezydenta dzie
po rozprawie, na ktrej Trybuna Konstytucyjny rozpatrywa wniosek w sprawie o sygn. K
9/11. Ustawa ta zostaa opublikowana w Dzienniku Ustaw z 15 lipca 2011 r.
Warto rwnie doda, e w powyszym okresie dwukrotnie nowelizowano
rwnie ustaw wprowadzajc.
2. Uchwalajc Kodeks wyborczy, ustawodawca wiedzia, e najblisze wybory do
Sejmu i do Senatu odbd si w 2011 roku. Mia wiadomo co do przedziau czasowego,
141
w ktrym musi si odby gosowanie, przy tym zna co warto tu szczeglnie podkreli
najpniejszy dopuszczalny termin na zarzdzenie wyborw przez Prezydenta wynikajcy
z upywu czteroletniej kadencji (7 sierpnia 2011 r.). Ten kontekst czasowy wyznacza
wane to dla oceny dziaa legislacyjnych w badanej sprawie. Przyjty przez
ustawodawc sposb uksztatowania przepisw wprowadzajcych w ycie Kodeks
wyborczy doprowadzi bowiem do sytuacji, w ktrej niektre czynnoci zwizane z
majcymi si odby wyborami parlamentarnymi w 2011 r. mogyby by podjte zarwno
przed wejciem w ycie Kodeksu wyborczego, jak i po jego wejciu w ycie, mieszczc si
przy tym w wyznaczonych przez Konstytucj ramach czasowych zwizanych z
zarzdzeniem wyborw parlamentarnych.
wiadomo ustawodawcy co do okolicznoci zwizanych z wejciem w ycie
Kodeksu wyborczego w kontekcie przewidywanych po stronie Prezydenta dziaa
zwizanych z zarzdzeniem wyborw znajduje swoje normatywne odzwierciedlenie w art.
16 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzajcej. Przepisy te odnosz si bowiem do obu potencjalnie
moliwych okolicznoci uzalenionych od decyzji Prezydenta, a wic do sytuacji
zwizanej z zarzdzeniem wyborw przed dniem wejcia w ycie Kodeksu wyborczego,
jak i po tym terminie. Stworzenie tego rodzaju normy intertemporalnej naley samo w
sobie oceni pozytywnie, jako wyraz roztropnoci ustawodawcy. Stanowi ono przy tym
potwierdzenie denia do tego, aby sytuacja zwizana z ewentualnym zarzdzeniem
wyborw parlamentarnych w 2011 r. zostaa dostosowana do planowanego terminu
wejcia w ycie Kodeksu wyborczego.
3. Odnoszc si do okolicznoci orzekania przez Trybuna Konstytucyjny w
badanej sprawie, naley wzi pod uwag trzy czynniki. Po pierwsze, okolicznoci o
charakterze obiektywnym, zwizane z potrzeb przeprowadzenia wyborw
parlamentarnych z uwagi na upyw czteroletniej kadencji Sejmu i Senatu. Po drugie,
okolicznoci wynikajce z przyjtego przez ustawodawc rozstrzygnicia dotyczcego
momentu wejcia w ycie Kodeksu wyborczego widzianego na tle uregulowa
konstytucyjnych odnoszcych si do ostatecznego dopuszczalnego terminu na zarzdzenie
wyborw. Po trzecie, charakter kontroli konstytucyjnoci realizowanej w badanej sprawie
w trybie nastpczym.
Naley w tym aspekcie podkreli, e Trybuna Konstytucyjny nie mia, niestety,
moliwoci wypowiedzenia si na temat konstytucyjnoci Kodeksu wyborczego, ustaw
nowelizujcych Kodeks wybroczy ani ustawy wprowadzajcej w trybie kontroli
prewencyjnej inicjowanej na wniosek Prezydenta. Trybuna nie moe zatem uksztatowa
w tej sprawie skutkw swojego orzeczenia w taki sposb, ktry byby moliwy, gdyby
orzekanie odbywao si na podstawie art. 122 ust. 4 Konstytucji.
II
1. Art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli Kodeksu wyborczego i ustawy
wprowadzajcej.
Badanie zgodnoci art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 ustawy wprowadzajcej z
art. 2 Konstytucji powinno uwzgldnia caoksztat wymogw, jakie wskazany przepis
ustawy zasadniczej przynosi w odniesieniu do stanowienia prawa w demokratycznym
pastwie. Chodzi tu m.in. o wymg ogoszenia aktu normatywnego (uszczegowiony w
art. 88 ust. 1 Konstytucji), obowizek wyznaczenia odpowiednio dugiego vacatio legis,
umoliwiajcego zapoznanie si wszystkim adresatom nowych przepisw z rozwizaniami
wprowadzanymi do systemu prawa, jak rwnie o konieczno wyznaczenia okresu
niezbdnego na ustabilizowanie si przyjtych regu. Trzeci z wymienionych wymogw
ma szczeglne, a przy tym specyficzne, znaczenie w odniesieniu do prawa wyborczego.
142
Wyraa bowiem wynikajcy z demokratycznego pastwa prawnego nakaz stabilizacji

regu gry wyborczej, polegajcy na niedokonywaniu zmian w prawie wyborczym w
okresie przed rozpoczciem, jak i w trakcie ju trwajcej procedury wyborczej.
Zasadnicz funkcj wspomnianego nakazu stabilizacji regu gry wyborczej jest
ochrona realizacji praw przez wszystkich uczestnikw szeroko rozumianego procesu
wyborczego. Trzeba wyranie podkreli, e nakaz ten dotyczy realizacji zarwno
czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. W tym drugim aspekcie chodzi o bierne
prawo samych wyborcw, jak i pozostaych podmiotw partii politycznych
reprezentowanych w parlamencie i dziaajcych poza nim oraz grup obywateli
zainteresowanych udziaem w zgoszeniu i promowaniu kandydatw w wyborach.
Stabilizacja regu gry wyborczej zapewnia ma niezmienialno zasad i trybu
przeprowadzenia wyborw, a tym samym umoliwia ich uczestnikom podejmowanie
swoich dziaa na podstawie rozwiza prawnych, ktre od pewnego momentu nie bd
ju podlegay modyfikacjom dla potrzeb konkretnych wyborw.
Naley przy tym podkreli, e wspomniany tutaj wymg wykracza poza
obowizek zapewnienia odpowiednio dugiego vacatio legis. Wie si bowiem z
wyznaczeniem dostatecznie odlegego horyzontu czasowego, w ramach ktrego normy
prawa wyborczego wprowadzone uprzednio do systemu prawa nie bd nastpnie
podlegay dla potrzeb konkretnej procedury wyborczej adnym modyfikacjom (tzw.
cisza legislacyjna), por. wyrok TK z 28 padziernika 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr
9/A/2009, poz. 138, pkt 2.3 uzasadnienia. Chodzi tu przy tym o wyczenie moliwoci
zmian prawa wyborczego widziane w perspektywie wszystkich uczestnikw procesu
wyborczego. W tym sensie odstpienie od wymogu poszanowania ciszy legislacyjnej w
zakresie regu gry wyborczej nie moe by uzasadniane wycznie dziaaniami majcymi
suy peniejszemu urzeczywistnieniu prawa obywateli do dokonania wyboru, a tym
samym dziaaniami na rzecz zasady powszechnoci wyborw rozpatrywanej jedynie przez
pryzmat czynnego prawa wyborczego. Potrzeba stabilizacji regu prawa wyborczego ma
bowiem rwnie istotne znaczenie take dla tych podmiotw, ktre podejmuj czynnoci
zwizane ze startem w wyborach na podstawie przysugujcego im biernego prawa
wyborczego. Zachowanie tych samych regu w ramach szeroko rozumianej gry wyborczej
stanowi zatem uniwersaln gwarancj poszanowania tak czynnego, jak i biernego prawa
wszystkich podmiotw zaangaowanych w proces wyborczy, a wic zarwno samych
wyborcw, jak i kandydatw ubiegajcych si o ich poparcie. Nie moe by zatem
traktowane w sposb wybirczy wycznie z perspektywy obywateli gosujcych w
wyborach.
Wymg stabilizacji regu gry wyborczej wie si rwnie z koniecznoci
respektowania przez ustawodawc neutralnoci politycznej tworzonych przez siebie
unormowa. W tym kontekcie ustawodawca nie moe cakowicie abstrahowa od
obiektywnych uwarunkowa zwizanych ze sposobem postrzegania wprowadzanych przez
siebie zmian prawa wyborczego. Spoeczna ocena dokonywanej modyfikacji regu gry
wyborczej ewoluuje w miar zbliania si terminu wyborw. Jest ona niezalena od
subiektywnych odczu uczestnikw procesu legislacyjnego. W rezultacie, im bliej
wyborw, tym ocena ta coraz bardziej skania si w kierunku postrzegania wszelkich
zmian prawa wyborczego jako efektu prowadzonej przez ustawodawc gry politycznej.
Rodzi si na tym tle podejrzenie, e prawdziwym celem dokonywanych zmian jest ich
dostosowanie do potrzeb konkretnych uczestnikw procesu wyborczego. Ten obiektywnie
istniejcy mechanizm oceny dziaa ustawodawcy dodatkowo potwierdza zasadno
wyznaczenia odpowiednio odlegego okresu, w ramach ktrego moliwe bdzie
ustabilizowanie istniejcych rozstrzygni odnoszcych si do zasad i trybu przeprowadzenia
wyborw.
143
W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybuna Konstytucyjny podkrela

konieczno poszanowania przez ustawodawc okresu wyczenia prawa wyborczego spod
dokonywania w nim okrelonych zmian na krtko przed wyborami. Wskazywa na tym tle,
e w wypadku prawa wyborczego swoistym nieprzekraczalnym minimum powinno by
uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym co najmniej sze miesicy przed
kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt gosowania, lecz take jako
cao czynnoci objtych tzw. kalendarzem wyborczym. Ewentualne wyjtki od tak
sformuowanego wymiaru niedokonywania zmian w prawie wyborczym mogyby wynika
jedynie z nadzwyczajnych okolicznoci o charakterze obiektywnym (por. wyrok z 3
listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147 oraz cytowany wyrok w
sprawie Kp 3/09).
Naley w tym kontekcie zwrci uwag na dwie istotne sprawy. Po pierwsze,
poszanowanie zasady stabilizacji regu gry wyborczej uzalenione jest od prawidowego
wyznaczenia momentu, od ktrego naley liczy szeciomiesiczny termin wyczajcy
dokonywanie istotnych zmian w prawie wyborczym. Termin ten powinien by zawsze
liczony od dnia ogoszenia ustawy z przepisami wyborczymi w Dzienniku Ustaw.
Dopiero od tego momentu mona mwi o zakoczeniu procedury zwizanej z
ostatecznym ustaleniem brzmienia ustawy, a tym samym mona wymaga, aby ustawa
okrelajca ostatecznie reguy gry wyborczej nie podlegaa dalszym modyfikacjom w
perspektywie rozpoczcia najbliszych czynnoci wyborczych. Po drugie, zakaz zmian
regu gry wyborczej w okresie bezporednio poprzedzajcym zarzdzenie wyborw oraz w
trakcie rozpocztych i trwajcych procedur wyborczych oznacza ma co do zasady zakaz
dokonywania jakichkolwiek modyfikacji prawa wyborczego w tym czasie. Zakaz ten,
widziany w perspektywie sygnalizowanej przez Trybuna Konstytucyjny koncepcji
niedokonywania zmian istotnych, nie moe by rozumiany jako przyzwolenie na
wprowadzanie modyfikacji prawa wyborczego o charakterze nieistotnym w stosunku do
treci ju obowizujcych unormowa. Cecha istotnoci wprowadzanych rozwiza
wyborczych ma znaczenie przy ocenie konstytucyjnoci dokonanej zmiany. W szczeglnoci
czy naruszenie zakazu zmiany regu gry wyborczej ma na celu realizacj innej wartoci lub
prawa konstytucyjnego, a wic czy w danych okolicznociach mona je uzna za
konieczne i uzasadnione oraz czy zakres tej ingerencji w prawo wyborcze (rwnie w
znaczeniu podmiotowym) spenia test proporcjonalnoci. Poprzestanie na dokonywaniu
jednostkowej oceny istotnoci zmian, rozumianych wycznie przez pryzmat tego, jakich
mechanizmw prawa wyborczego zmiany te dotycz (zmiany jakociowe), nie uwzgldnia
znaczenia licznych, cho drobnych modyfikacji, ktre cznie mog w sposb istotny
zmieni reguy rywalizacji wyborczej (zmiany ilociowe). Takie podejcie grozioby zatem
oderwaniem testu istotnoci od gwarancyjnego charakteru, ktremu suy.
Oceniajc konstytucyjno art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 ustawy
wprowadzajcej, Trybuna Konstytucyjny zobowizany by do oceny stanu prawnego
istniejcego w dniu orzekania. Powinien by zatem uwzgldni wszystkie okolicznoci
majce znaczenie dla badanej sprawy. Stwierdziwszy w punkcie 9 sentencji wyroku
niezgodno z art. 2 Konstytucji caej ustawy zmieniajcej z 3 lutego 2011 r., Trybuna nie
powinien by pomija przy ocenie konstytucyjnoci art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1
ustawy wprowadzajcej faktu dokonywania przez ustawodawc kolejnych trzech
nowelizacji Kodeksu wyborczego oraz ustawy wprowadzajcej, tym bardziej, e ostatnia z
ustaw nowelizujcych (ogoszona 15 lipca 2011 r.) wejdzie nieuchronnie w ycie w
okresie krtszym ni trzy miesice przed dniem gosowania i nie wczeniej ni dwa
tygodnie przed ostatecznym dopuszczalnym terminem na zarzdzenie wyborw
parlamentarnych w 2011 r. Ocena zgodnoci z art. 2 Konstytucji norm wprowadzajcych w
ycie Kodeks wybroczy powinna bya tym samym uwzgldni, podczas oceny
konstytucyjnoci przepisw intertemporalnych (art. 16 ust. 1 i 2) oraz przepisu
144
wprowadzajcego w ycie sam Kodeks wybroczy (art. 1 ustawy wprowadzajcej), e tre

Kodeksu wyborczego zostaa uksztatowana przez cztery nowelizacje tego Kodeksu.
Dopiero w tej perspektywie moliwe byo dokonanie oceny, czy ustawodawca okreli
odpowiednio dugi okres spoczynku tej ustawy oraz czy zachowa nakaz stabilizacji regu
gry wyborczej.
Ustawodawca przy wprowadzaniu w ycie Kodeksu wyborczego, w odniesieniu
do wyborw parlamentarnych odbywajcych si w 2011 r., nie dochowa standardu
wynikajcego z zasady demokratycznego pastwa prawnego i wynikajcego z niej
obowizku okrelenia naleytego okresu spoczynku ustawy. Dokonujc kontroli ustawy
wprowadzajcej, Trybuna Konstytucyjny nie uksztatowa skutkw swojego
rozstrzygnicia w taki sposb, ktry mgby uniemoliwi wejcie w ycie Kodeksu
wyborczego oraz jego zastosowanie do najbliszych wyborw. W rezultacie punkt 12
sentencji wyroku Trybunau w niniejszej sprawie (o sygn. K 9/11) wskazuje na
niezgodno art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 ustawy wprowadzajcej z art. 2
Konstytucji, ale pomija t sfer oceny konstytucyjnoci badanych przepisw, ktre
wynikaj z powoanego wzorca kontroli. Chodzi tu przede wszystkim o brak poszanowania
przez ustawodawc nakazu stabilizacji regu gry wyborczej w okresie bezporednio
poprzedzajcym moment zarzdzenia wyborw parlamentarnych w 2011 r., co w
kontekcie art. 2 Konstytucji powinno wyklucza moliwo zastosowania Kodeksu
wyborczego do tych wyborw.
2. Charakter prawny art. 16 Ustawy wprowadzajcej.
Oceniajc konstytucyjno art. 16 ustawy wprowadzajcej, naley podkreli
odrbne znaczenie prawne obu jednostek redakcyjnych tego przepisu. Nie mona zatem
wbrew twierdzeniu Trybunau Konstytucyjnego traktowa art. 16 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2
ustawy wprowadzajcej w sposb tosamy, a wic jako dwch powizanych ze sob regu
intertemporalnych, ktrych zastosowanie wprowadza niepewno co do reimu prawnego,
na podstawie ktrego odbd si wybory parlamentarne w 2011 r.
W pierwszej kolejnoci naleao zauway, e art. 16 ust. 1 nie wyraa
samodzielnej normy prawnej. Powiela w swej istocie znaczenie normatywne art. 17 w
zwizku z art. 1 ustawy wprowadzajcej, odnoszc si wycznie do momentu wejcia w
ycie Kodeksu wyborczego. Nie ulega bowiem wtpliwoci niezalenie od umieszczenia
art. 16 ust. 1 w tej ustawie e z chwil wejcia w ycie Kodeksu wyborczego zarzdzenie
wyborw przez Prezydenta mogo mie miejsce jedynie na podstawie nowego stanu
prawnego. Odmiennie natomiast naley oceni tre normatywn art. 16 ust. 2 ustawy
wprowadzajcej. Przepis ten stanowi legislacyjn podstaw zasady wynikajcej z zasady
demokratycznego pastwa prawnego, zgodnie z ktr nie mona dokonywa zmiany regu
w trakcie trwania procesw wyznaczonych pewnym horyzontem czasowym, w tym take
regu gry (rywalizacji) wyborczej. Zaskarony przepis stanowi niezbdn gwarancj
poszanowania tej zasady w sytuacji, w ktrej zarzdzenie wyborw przez Prezydenta
nastpioby przed dat wejcia w ycie Kodeksu wyborczego. W tym stanie rzeczy art. 16
ust. 2 ustawy wprowadzajcej nie tylko nie jest wic przepisem wprowadzajcym
niepewno co do reimu prawnego, lecz wrcz przeciwnie, wyraa zasad, ktra t
pewno ma gwarantowa. Przesdza bowiem o koniecznoci dokoczenia procedury
wyznaczonej odpowiednim horyzontem czasowym zgodnie z zaoeniami i na podstawie
tych przepisw, ktre obowizyway w chwili jej rozpoczcia.
Nie podzielam oceny Trybunau Konstytucyjnego co do niezgodnoci art. 16 ust.
2 ustawy wprowadzajcej z art. 2 Konstytucji. Uwaam, e przepisy konstytucyjne
wyznaczaj horyzont czasowy dla postpowa wyborczych, a regua intertemporalna
wyraona w art. 16 ust. 2 ustawy wprowadzajcej bya egzemplifikacj zasady
wskazujcej na niedopuszczalno zmiany reimu prawnego w trakcie rozpocztych i
145
trwajcych procedur wyznaczonych takim horyzontem. Wybr reimu prawnego, na

podstawie ktrego miay si odby wybory parlamentarne w 2011 r., nie wynika z art. 16
ust. 2 ustawy wprowadzajcej, ale ze sposobu, w jaki ustawodawca wprowadzi w ycie
Kodeks wyborczy w 2011 r. Nastpio to w momencie bezporednio poprzedzajcym
ostateczny dopuszczalny termin na zarzdzenie przez Prezydenta wyborw
parlamentarnych w 2011 r. Decyzja ustawodawcy dotyczca daty wejcia w ycie Kodeksu
wyborczego (1 sierpnia 2011 r.), przypadajcej na kilka dni przed graniczn dat na
zarzdzenie wyborw (7 sierpnia 2011 r.), spowodowaa faktyczne pozostawienie
Prezydentowi rozstrzygnicia o reimie prawnym, na podstawie ktrego odbywa si bd
te wybory. W wyniku opisanego tu dziaania ustawodawcy Prezydent oprcz
przypisanej mu roli organu wyznaczajcego dat wyborw, w terminie wynikajcym z art.
98 ust. 2 Konstytucji sta si jednoczenie podmiotem, ktry uzyska moliwo
zadecydowania o zasadach i trybie przeprowadzenia wyborw parlamentarnych w 2011 r.,
co naley do kompetencji ustawodawcy (por. art. 100 ust. 3 Konstytucji).
Za nieuprawniony uznaj rwnie pogld Trybunau Konstytucyjnego co do
skutkw wydanego rozstrzygnicia. Trybuna zgodzi si bowiem, e zarzdzenie
wyborw przed dniem wejcia w ycie Kodeksu wyborczego oznacza bdzie konieczno
stosowania Ordynacji wyborczej do czynnoci wyborczych majcych miejsce przed dniem
wejcia w ycie Kodeksu wyborczego, a po tym dniu, do dalszych czynnoci wyborczych,
przepisw nowego Kodeksu. Moim zdaniem, takiej oglnej normy przejciowej,
pozostajcej w zgodzie z Konstytucj, nie da si wyprowadzi dla procedur wyborczych z
caoksztatu regu systemu prawnego demokratycznego pastwa. Trybuna Konstytucyjny
zdecydowa si zatem zrezygnowa z przyznania ochrony zasadzie niezmieniania regu gry
(rywalizacji) wyborczej ju po jej rozpoczciu. Nie wskaza jednak, czy odstpienie od tej
zasady dotyczy wycznie rozpatrywanej sytuacji, caego prawa wyborczego, czy odnosi
si ma rwnie do innych rozwiza ustawodawczych.
Stwierdzenie niekonstytucyjnoci art. 16 ust. 2 ustawy wprowadzajcej, a przez to
uchylenie wyraonej w tym przepisie reguy intertemporalnej, moe w praktyce
uniemoliwi osignicie skutku prawnego przewidzianego przez Trybuna Konstytucyjny
w punkcie 12 sentencji niniejszego wyroku. Trybuna uzna w nim za niekonstytucyjne
uzalenienie reimu prawnego wyborw od terminu ich zarzdzenia przez gow pastwa.
Nie wykluczy jednak moliwoci faktycznego dokonania wyboru reimu prawnego przez
Prezydenta w sytuacji ewentualnego zarzdzenia przez niego wyborw przed 1 sierpnia
2011 r. Zarzdzenie wyborw w tym terminie dokona si bowiem na podstawie
dotychczasowych przepisw prawa wyborczego i przesdzi o reimie prawnym
niezalenie od tego, e z chwil wejcia w ycie Kodeksu wyborczego przy
jednoczesnym usuniciu normy intertemporalnej wynikajcej z art. 16 ust. 2 ustawy
wprowadzajcej reim ten ulegnie zmianie. Abstrahujc w tym miejscu od problemu
oceny dopuszczalnoci owej zmiany naley stwierdzi, e samo uznanie
niekonstytucyjnoci normy przejciowej wywodzonej przez Trybuna z kwestionowanych
przepisw Ustawy wprowadzajcej nie blokuje takiego skutku w praktyce. Jedynym
uzasadnieniem dla takiego braku spjnoci rozstrzygnicia moe by orzekanie przez
Trybuna Konstytucyjny blisko daty 1 sierpnia oraz zwizane z tym przekonanie, e
zarzdzenie wyborw parlamentarnych przed t dat jest w istocie rzeczy nierealne. Ocena
konstytucyjnoci norm, majca w swej istocie charakter abstrakcyjny, nie moe jednak
tego argumentu czyni wiodcym.
3. Art. 10 Konstytucji jako wzorzec kontroli Ustawy wprowadzajcej.
Sposb uksztatowania art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z art. 1 ustawy
wprowadzajcej, widziany w perspektywie terminu na zarzdzenie wyborw
parlamentarnych w 2011 r., prowadzi do uksztatowania normy powierzajcej
146
Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborw, lecz take umoliwiajcej
okrelenie ich reimu prawnego. Wynika to z okrelenia przez ustawodawc daty wejcia
w ycie Kodeksu wyborczego w okresie bezporednio poprzedzajcym ostateczny termin
na zarzdzenie przez Prezydenta najbliszych wyborw. W rezultacie decyzja o tym, jakie
prawo wyborcze ma by stosowane w odniesieniu do wyborw w 2011 r., nie wynika z
rozstrzygnicia podjtego przez ustawodawc, ale pozostawiona zostaa Prezydentowi,
ktry samodzielnie okrela moment wyznaczenia daty wyborw. W tym zakresie
prezentowane przeze mnie stanowisko jest co do zasady zbiene z pogldem Trybunau
Konstytucyjnego, ktry w taki sam sposb odczytuje znaczenie normy prawnej
wynikajcej ze wskazanych przepisw Ustawy wprowadzajcej, poddanej kontroli w
niniejszej sprawie. Nie zgadzam si jednak z przyjt przez Trybuna ocen tych
przepisw w kontekcie wzorca kontroli, jakim uczyniono art. 2 Konstytucji. Uznanie
bowiem za niekonstytucyjne faktu wyposaenia Prezydenta w kompetencje, ktre
wykraczaj poza przewidzian dla tego organu funkcj zwizan z wyznaczeniem daty
wyborw parlamentarnych, powinno jako odpowiedni wzorzec przyjmowa art. 10 ust.
2 Konstytucji. Prowadzi to do wniosku, zgodnie z ktrym wskazanego przepisu ustawy
zasadniczej nie mona uznawa za nieadekwatny do oceny art. 16 ust. 1 i 2 w zwizku z
art. 1 ustawy wprowadzajcej. Jest to nie tylko wzorzec adekwatny, lecz take
przesdzajcy o niekonstytucyjnoci normy prawnej wynikajcej z przywoanych tu
przepisw kwestionowanej ustawy.
III
1. Pojcie kodeksu.
Skutek wyroku Trybunau w sprawie o sygn. K 9/11 odnosi si do ustawy
nazwanej kodeksem. Naley podkreli, e pojcie kodeksu ma ustabilizowane
znaczenie w europejskiej kontynentalnej kulturze prawnej i dotyczy aktu, ktry w sposb
kompleksowy reguluje wyodrbnion dziedzin ycia spoecznego, majc na celu
stabilizacj stanu prawnego. Kodeks wyborczy, mimo swej nazwy, nie spenia tego
kryterium. Stanowi bowiem faktyczne a w wielu miejscach, niestety, niezbyt udane
zsumowanie dotychczasowych przepisw prawa wyborczego, ktre nie prowadzi do
unifikacji tej gazi prawa, ale jednoczenie powoduje powane wtpliwoci
interpretacyjne.
Potwierdzeniem tego stanowiska jest chociaby brak rozwiza umoliwiajcych
ustalenie wyniku wyborw do Senatu w sytuacji, w ktrej jedyny zgoszony w wyborach
kandydat nie uzyska wymaganej ponad poowy wanie oddanych gosw (art. 273 4
Kodeksu wyborczego). Kodeks zawiera wiele powtarzajcych si regulacji w podobnych
sprawach (np. przesanki wyganicia czonkostwa w komisjach wyborczych art. 171
1, art. 179 1, art. 184 1 Kodeksu wyborczego). Zdarza si, e kilkukrotnie normuje te
same sprawy w kilku przepisach (np. zakaz czenia funkcji penomocnika finansowego
komitetu wyborczego i kandydata na urzd Prezydenta RP art. 90 4 oraz art. 127 2
pkt 1 Kodeksu wyborczego). Przynosi niekiedy rozwizania ewidentnie legislacyjnie
gorsze od dotychczasowych (przesanki wyganicia czonkostwa w PKW art. 158 1
pkt 4 Kodeksu wyborczego).
W Kodeksie wyborczym znalazo si wiele nowych rozwiza, ktre mona
uzna za poyteczne i unowoczeniajce polski system wyborczy. Niemniej jednak ich
ujcie legislacyjne bardzo czsto rodzi powane wtpliwoci. Moim zdaniem, Trybuna
Konstytucyjny, dziaajc w ramach zarzutu dotyczcego norm intertemporalnych, mia
moliwo pozostawienia w mocy dotychczasowych przepisw prawa wyborczego. Mg
przez to da ustawodawcy okazj do poprawienia ewidentnych usterek Kodeksu
wyborczego. Stajc przed dylematem, czy odsun wejcie w ycie tego aktu
147
normatywnego, afirmujc jednoczenie nakaz stabilizacji regu prawa wyborczego

szczeglnie w kontekcie przeszo 22 lat transformacji ustrojowej Trybuna opowiedzia
si za takim rozumieniem skutkw swojego orzeczenia, ktre wyranie nadszarpuje jego
dotychczasowe ustalenia orzecznicze. Dopuszcza przy tym do wejcia w ycie ustawy,
ktra odnoszc si do wanej dziedziny ycia spoecznego i politycznego nie odznacza
si odpowiednio wysokim kunsztem w jej wymiarze legislacyjnym.
148
Zdanie odrbne
sdziego TK Stanisawa Biernata
do uzasadnienia wyroku Trybunau Konstytucyjnego
Na podstawie art. 68 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o
Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgaszam zdanie odrbne do
uzasadnienia powoanego wyej wyroku dotyczcego rnych przepisw kodeksu
wyborczego.
Moje zastrzeenia dotycz dwch zagadnie: 1) uzasadnienia niezgodnoci z
Konstytucj regulacji ustawowych wprowadzajcych moliwo dwudniowego
gosowania; 2) zakazu uywania przez komitety wyborcze w kampanii wyborczej patnych
audycji w radiu i telewizji.
I. Co do pkt III. 3 uzasadnienia: moliwo zarzdzenia dwudniowego gosowania.
Za nietrafn uwaam argumentacj zawart w czci III, pkt 3.3, dotyczc pojcia
dnia wolnego od pracy (dni wolnych od pracy). Pojcie uyte w art. 98 ust. 2 Konstytucji
nie moe by utosamiane z pojciem uytym w art. 66 ust. 2 Konstytucji. W tym ostatnim
przepisie jest mowa o okrelonych w ustawie dniach wolnych od pracy. Owo ucilenie,
e wyznaczenie dni wolnych od pracy musi nastpowa w ustawie, znajduje uzasadnienie
w tym, e art. 66 ust. 2 Konstytucji statuuje prawa pracownicze (obok patnych urlopw i
maksymalnych norm czasu pracy). Wprowadzenie wymagania formy ustawy wynika z
gwarancyjnego charakteru wskazanej normy konstytucyjnej. Chodzi o to, aby pracownik,
jako sabsza strona stosunku pracy, nie by uzaleniony od pracodawcy (strony silniejszej)
co do zakresu uzyskiwanych uprawnie. Tymczasem wymaganie, aby wybory
(gosowanie) byy przeprowadzone w dniu wolnym od pracy, suy czemu innemu.
Chodzi mianowicie o to, eby wyeliminowa przeszkody w korzystaniu przez obywateli z
czynnego prawa wyborczego. W tej sytuacji nie widz (w tym aspekcie) przeciwwskaza
dla zarzdzenia wyborw na dwa dni: sobot i niedziel. Sobota nie jest dniem ustawowo
wolnym od pracy, ale w rzeczywistoci dla przewaajcej wikszoci pracownikw jest
dniem wolnym. Oczywiste jest przy tym, e aden dzie nie jest wolny absolutnie dla
wszystkich obywateli; odnosi si to take do niedzieli i innych dni ustawowo wolnych od
pracy.
Za nieprawidowe uwaam wobec tego posikowanie si w argumentacji dotyczcej
pojcia dnia wolnego od pracy w prawie wyborczym przepisami kodeksu pracy, poniewa
przepisy te dotycz innych kwestii. Mylce jest take wspieranie si orzecznictwem Sdu
Najwyszego odnoszcym si do pojcia dni wolnych od pracy w jeszcze innym
kontekcie, a mianowicie sposobu ustalania koca terminu do dokonania czynnoci w
prawie cywilnym.
II. Co do punktu III. 7 uzasadnienia: zakaz wykorzystywania w kampanii
wyborczej wielkoformatowych plakatw i hase oraz patnych audycji wyborczych w radiu
i telewizji.
1. Zgadzam si z rozstrzygniciem Trybunau, e art. 110 4 w zwizku z art. 495
1 pkt 4, wprowadzajce wskazane wyej zakazy, s niezgodne z art. 54 ust. 1 w zwizku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji, natomiast nie aprobuj argumentacji zawartej w uzasadnieniu.
Uwaam, e niekonstytucyjno dotyczy tylko czci normy zawartej w art. 54 ust. 1
Konstytucji, a mianowicie: dotyczcej wolnoci pozyskiwania informacji przez wyborcw.
149
Wolno wyraania pogldw i wolno rozpowszechniania informacji przez komitety

wyborcze partii politycznych nie zawiera si natomiast jedynie w art. 54 ust. 1, ale
wymaga uwzgldnienia take art. 11 Konstytucji.
Mona si zgodzi z pogldem wyraonym w czci III pkt 7.3 uzasadnienia, e z
wolnoci okrelonej w art. 54 ust. 1 Konstytucji mog korzysta zarwno osoby fizyczne,
jak i osoby prawne, czy jak to si okrela w uzasadnieniu podmioty zbiorowe. Doda
jednak trzeba do tej tezy, e z praw i wolnoci zawartych w rozdziale II Konstytucji mog
korzysta podmioty prywatne; Trybuna wyraa takie stanowisko przy wielu okazjach.
Partia polityczna jest podmiotem o zoonym charakterze. Trybuna Konstytucyjny
podkrela, e szczeglna pozycja partii politycznych wie si z ich dwoistym statusem
prawnokonstytucyjnym okrelonym w art. 11 Konstytucji. S one bowiem zarwno form
realizacji zrzeszania si obywateli, jak i form organizacji politycznej, ktra wywiera
wpyw na sprawowanie wadzy poprzez sw zdolno do oddziaywania na ksztatowanie
polityki pastwa (por. np. wyrok z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt Kp 6/09, OTK ZU nr
1/A/2010, poz. 3 i cytowane tam wczeniejsze orzecznictwo oraz doktryn).
W uzasadnieniu Trybuna odnosi si do kwestii swoistego statusu partii w sposb
poredni, stwierdzajc mianowicie, e wolno sowa ma charakter mieszany
wolnoci osobistej w sferze ycia prywatnego i wolnoci politycznej w sferze ycia
publicznego (cz III, pkt 7.2). Moim zdaniem powinno si wyranie stwierdzi w
uzasadnieniu, e korzystanie z wolnoci sowa przez komitety wyborcze partii
politycznych w czasie kampanii wyborczej jest zdeterminowane przez cel partii okrelony
w art. 11 ust. 1 Konstytucji: wpywanie metodami demokratycznymi na ksztatowanie
polityki pastwa. Tak wic, ograniczenie sposobw prowadzenia kampanii wyborczej
musi uwzgldnia nie tylko art. 54 ust. 1 w zwizku z art. 31 ust. 3, ale take art. 11 ust. 1
Konstytucji. Przy takim ujciu ustawodawca jest upowaniony do wprowadzania dalej
idcych ogranicze posugiwania si billboardami lub spotami w czasie kampanii
wyborczej, ni byoby to usprawiedliwione katalogiem dbr z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zgadzam si jednak z Trybunaem, e nieproporcjonalny jest zupeny zakaz korzystania z
omawianych tu sposobw wyraania pogldw przez komitety wyborcze.
2. Zgaszam zastrzeenia do sposobu uzasadnienia orzeczenia (cz III, pkt 7.6) o
niezgodnoci z art. 2 Konstytucji caej ustawy z 3 lutego 2011 r. nowelizujcej kodeks
wyborczy (dalej: ustawa lutowa). Nie jest bowiem przekonujca zamieszczona w tym
punkcie argumentacja odwoujca si do zakazu dokonywania istotnych zmian w prawie
wyborczym w okresie szeciu miesicy przed zarzdzeniem wyborw.
Po pierwsze, taki zakaz wynika z normy niewyraonej wprost w ustawodawstwie,
ale wyinterpretowanej z Konstytucji przez Trybuna. Badajc zgodno regulacji
ustawowych z omawian norm, Trybuna powinien rozwaa, czy nie wystpuj w
poszczeglnych przypadkach jakie racje, ktre przemawiaj za odstpieniem od
wymagania procznej ciszy ustawodawczej, zwaszcza jeli to odstpienie jest
nieznaczne; w omawianym tu przypadku kilka dni. Ot, takiego przekonujcego testu
waenia racji (wartoci) nie znajduj w tym punkcie uzasadnienia.
Po drugie, nie zostao przekonujco wykazane, e zmiana kodeksu wyborczego
wynikajca z ustawy lutowej bya zmian istotn. Charakterystyk i przykady zmian
prawa wyborczego, uznawanych za istotne, mona znale we wczeniejszym
orzecznictwie, np. w wyroku z 28 padziernika 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr
9/A/2009, poz. 138. W tym wietle taka zmiana prawa wyborczego, jak ta wprowadzona w
ustawie lutowej, nie mieciaby si w kategorii zmian istotnych.
Wyrane i spjne wypowiedzi Trybunau na temat kryteriw dopuszczalnoci
nowelizacji prawa wyborczego w okresie ciszy ustawodawczej wydaj mi si niezbdne
m.in. w kontekcie dalszych zmian kodeksu wyborczego w 2011 r., ktre nie byy
przedmiotem orzekania w obecnym wyroku. Nie ma podstaw do nadmiernie szerokiego
150
interpretowania cechy istotnoci zmian ustawowych. Nie chodzi przecie o to, e zmiana
w prawie wyborczym moe wywrze jakikolwiek wpyw na wynik wyborw, ale o to, czy
ten wpyw da si z gry ze znacznym prawdopodobiestwem przewidzie jako korzystny
dla pewnych komitetw wyborczych, a niekorzystny dla innych.
3. Zgaszam take wtpliwoci odnonie do fragmentu czci III, pkt 7.6
uzasadnienia dotyczcego sposobu prac nad ustaw lutow.
Chodzi o nastpujce sformuowanie: To nadzwyczajne tempo prac nad ustaw,
ktra dotyka midzy innymi istotnej wolnoci osobistej i politycznej, jak jest wolno
sowa, nie znajduje usprawiedliwienia w adnych szczeglnych okolicznociach sprawy.
Uchwalenie ustawy w takim popiechu nie sprzyja namysowi i refleksji, m. in. co do
zgodnoci uchwalonego prawa z ustaw zasadnicz. Czasu na ocen ustawy pod tym
ktem nie mia te Prezydent, skoro podpisa ustaw w tym samym dniu, w ktrym zostaa
ostatecznie przyjta przez Senat.
Pytaniem, na ktre powinien odpowiedzie Trybuna, jest to, czy tryb uchwalenia
ustawy by zgodny z Konstytucj, ustawami i regulaminami Sejmu oraz Senatu. W
uzasadnieniu nie wykazano naruszenia przepisw proceduralnych przy uchwalaniu ustawy
lutowej. Wobec niewykazania, e zmiany w kodeksie wyborczym byy istotne ani e tryb
uchwalania ustawy by niekonstytucyjny, nie mog si te zgodzi z zakoczeniem pkt 7
uzasadnienia: W konkluzji Trybuna Konstytucyjny stwierdza, e podczas uchwalania
zaskaronej ustawy doszo do takich nieprawidowoci, ktre cznie prowadz do uznania
jej za niezgodn z zasad demokratycznego pastwa prawnego, wyraon w art. 2
Konstytucji. Byoby niepodane, aby taki pogld, wyraony w uzasadnieniu wyroku
Trybunau wydanego w penym skadzie, mg w przyszoci suy do orzekania o
niezgodnoci z Konstytucj ustaw, dlatego e zostay wydane zbyt szybko. Trybuna nie
jest bowiem upowaniony do oceniania, czy tempo prac nad ustaw byo zwyczajne czy
nadzwyczajne, czy tempo to znajduje usprawiedliwienie w szczeglnych
okolicznociach sprawy, czy uchwalenie ustawy nastpuje w popiechu, ktry nie
sprzyja namysowi i refleksji, i czy Prezydent mia czas na ocen ustawy pod tym
ktem.
151
Zdanie odrbne
sdziego TK Piotra Tulei
do uzasadnienia wyroku Trybunau Konstytucyjnego
z 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgaszam zdanie odrbne do
uzasadnienia wyroku TK z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11.
Zgaszam zdanie odrbne do pkt 7 uzasadnienia, w ktrym Trybuna Konstytucyjny
upatruje rda niekonstytucyjnoci ustawy z dnia 3 lutego 20011 r. o zmianie ustawy
Kodeks wyborczy (Dz. Nr 26, poz. 134) w nadmiernym popiechu przy jej uchwalaniu
oraz okrela skutki stwierdzonej niekonstytucyjnoci. W szczeglnoci nie zgadzam si ze
stwierdzeniem, w myl ktrego podczas uchwalania zaskaronej ustawy doszo do takich
nieprawidowoci, ktre cznie prowadz do uznania jej za niezgodn z zasad
demokratycznego pastwa prawnego, wyraon w art. 2 Konstytucji. Orzeczenie przez
Trybuna Konstytucyjny, e ustawa z 3 lutego 2011 r., jako ustawa zmieniajca, jest w
caoci niezgodna z Konstytucj, oznacza, e nie zosta skutecznie dokonany przez
ustawodawc akt zmiany ustawy nowelizowanej, czyli kodeksu wyborczego, tj. przepisy
materialne zawarte w ustawie zmieniajcej nie stay si czci kodeksu wyborczego.
Zdaniem Trybunau Konstytucyjnego naruszenie trybu ustawodawczego wynika z
wprowadzenia istotnych zmian w prawie wyborczym w okresie vacatio legis oraz
niezwykego popiechu w uchwalaniu ustawy, co oznacza naruszenie trybu
ustawodawczego.
Nie mog zgodzi si z tym ostatnim stwierdzeniem. Trybuna Konstytucyjny w
odniesieniu do adnego z wskazanych w uzasadnieniu etapw procesu legislacyjnego nie
stwierdzi naruszenia obowizujcych przepisw Konstytucji, regulaminu Sejmu czy
regulaminu Senatu. Trybuna Konstytucyjny nie wskaza te na czym te konkretne,
jednostkowe naruszenia prawa miayby polega. W szczeglnoci Trybuna Konstytucyjny
nie stwierdzi naruszenia art. 44 ust. 3 lub art. 51 regulaminu Sejmu. Za nietrafny uwaam
zarzut stawiany Prezydentowi RP, e podpisa ustaw pierwszego dnia po przedstawieniu
jej do podpisu. Dziaanie takie jest dopuszczalne na gruncie art. 121 ust. 2 Konstytucji.
Trybuna Konstytucyjny nie moe czyni zarzutu naruszenia trybu ustawodawczego i na
poparcie tego zarzutu wskazywa na zachowanie Prezydenta, ktre jest wprost
przewidziane w Konstytucji. adne jednostkowe zachowanie Sejmu, Senatu i Prezydenta
RP nie zostao zakwalifikowane jako niezgodne z prawem, powstaje wic pytanie, w jaki
sposb suma tych zachowa miaaby powodowa naruszenie art. 2 Konstytucji?
Trybuna Konstytucyjny wskazuje na niezwyky popiech w uchwalaniu ustawy
regulujcej donios materi konstytucyjn. Sam popiech nie uzasadnia jednak naruszenia
Konstytucji. Moe on by podstaw dla formuowania ocen politycznych, bd
publicystycznych, nie ocen prawnych. Dla sformuowania ocen prawnych naley wskaza
konkretne naruszenia przepisw okrelajcych tryb ustawodawczy i to takie naruszenia,
ktre uzasadniaj niekonstytucyjno ustawy. Trybuna Konstytucyjny w swym
dotychczasowym orzecznictwie przyjmowa, e nie kade naruszenie przepisw
regulujcych tryb ustawodawczy stanowi naruszenie Konstytucji. Trybuna Konstytucyjny
wyrnia regulacje dotyczce istotnych elementw procedury prawodawczej, np.
niepoddanie tekstu obowizkowym, wynikajcym z Konstytucji, konsultacjom. Z drugiej
strony istniej regulacje o mniejszym ciarze gatunkowym. Naruszenie istotnych
elementw
procedury
prawodawczej
stanowi
podstaw
do
stwierdzenia
niekonstytucyjnoci badanego aktu normatywnego; natomiast naruszenie regulacji
dotyczcych spraw mniej istotnych dla procesu legislacyjnego, nie moe stanowi takiej
152
podstawy. Rwnoczenie Trybuna wskazywa, e kontrola zgodnoci trybu

ustawodawczego z regulaminami parlamentarnymi przybiera ograniczony charakter.
Trybuna ocenia stosowanie norm regulaminowych w zakresie, w jakim wpywa to na
realizacj konstytucyjnych warunkw procesu ustawodawczego i w zwizku z tym nie
kade uchybienie zasadom regulaminowym moe by uznane za naruszenie Konstytucji.
O takim naruszeniu mona mwi wwczas, gdy uchybienia regulaminowe prowadz do
naruszenia konstytucyjnych elementw procesu ustawodawczego albo wystpuj z takim
nasileniem, e uniemoliwiaj posom wyraenie w toku prac komisji i obrad plenarnych
stanowiska w sprawie poszczeglnych przepisw i caoci ustawy (zob. wyrok TK z 13
lipca 2011 r., sygn. K 10/09 i cytowane tam orzecznictwo). adne z wskazanych wyej
kryteriw nie zostay przywoane w zwizku z badaniem konstytucyjnoci trybu
uchwalenia ustawy z 3 lutego 2011 r. Nawet jeeli materia ustawy jest konstytucyjnie
doniosa, szybkie uchwalenie ustawy nie powoduje automatycznie naruszenia Konstytucji.
Biorc pod uwag brak wskazania konkretnych narusze trybu ustawodawczego, za
nieuzasadnione naley uzna konsekwencje, jakie Trybuna Konstytucyjny czy ze
stwierdzeniem niekonstytucyjnoci ustawy z 3 lutego 2011 r. Trybuna Konstytucyjny
przyj ex post, e nie wywoaa ona adnych skutkw normatywnych. Innymi sowy, e
nie zosta skutecznie dokonany akt zmiany ustawy. Trybuna Konstytucyjny nie wyjania
jednak, w oparciu o jak konstrukcj teoretyczn, dogmatyczn lub konstrukcj przyjt
we wczeniejszych swych orzeczeniach doszed do takiego wniosku.
Stwierdzenie, e
ustawa nie dosza do skutku mona byoby rozwaa w oparciu o koncepcj tzw. nieaktu,
wedug ktrej, jeeli w procesie legislacyjnym wystpi szczeglnie cikie naruszenia
regu stanowienia aktu, np. ustawy, nie zostaje on skutecznie dokonany. Naruszenia te
musiayby by tego rodzaju, e dla adresatw norm byoby oczywiste, e nie mamy do
czynienia z ustaw. Przykadowo, ustawa zostaaby uchwalona bez udziau Senatu. Taka
sytuacja nie wystpuje w niniejszej sprawie. Trybuna Konstytucyjny w dotychczasowym
orzecznictwie czy problem braku zmiany normatywnej przede wszystkim ze
stwierdzeniem niekonstytucyjnoci przepisu zmieniajcego. Cho trudno tu mwi o
jednolitej linii orzecznictwa, to mona wskaza orzeczenia, w ktrych Trybuna
Konstytucyjny przyjmowa, e niekonstytucyjno przepisu nowelizujcego moe rwnie
prowadzi do uznania niekonstytucyjnoci przepisu nowelizowanego. W konsekwencji, e
w systemie prawa pozostaje przepis w swym pierwotnym brzmieniu (por. np. wyroki TK
z: 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129, 24 marca 2009 r.,
sygn. K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 27). Uznanie mocy obowizujcej tzw.
przepisw pierwotnie obowizujcych stwierdzane byo przez Trybuna Konstytucyjny co
do zasady, gdy spenione byy dwa warunki: po pierwsze przedmiotem kontroli by przepis
zmieniajcy, po drugie wyeliminowanie tego przepisu z systemu, a w lad za nim przepisu
zmienionego mogo powodowa jeszcze dalej idc niekonstytucyjno. aden z tych
warunkw nie wystpuje w niniejszej sprawie. Trybuna Konstytucyjny wskazujc powody
niekonstytucyjnoci ustawy z 3 lutego 2011 r. koncentruje si na materialnej niezgodnoci
jej norm z normami Konstytucji. Naruszenie trybu zostao stwierdzone niejako przy okazji
i bez podania szczegowego uzasadnienia. Mamy wic do czynienia z odwrotn sytuacj,
ni w cytowanych wyej wyrokach Trybunau Konstytucyjnego. W wyrokach tych
Trybuna Konstytucyjny przede wszystkim bada tryb uchwalenia przepisu
nowelizujcego, a niejako w konsekwencji stwierdza niekonstytucyjno przepisw
nowelizowanych. I dopiero na tej podstawie rozwaa zasadno uznania, e normy
pierwotnie obowizujce pozostaj w systemie prawa. Nawet, gdyby przyj, e w
niniejszej sprawie doszo do naruszenia trybu ustawodawczego przy uchwalaniu ustawy z
3 lutego 2011 r., brak jest podstaw do stwierdzenia, e ustawa ta nie znowelizowaa
skutecznie kodeksu wyborczego.
153
Uwaam, e stwierdzenie bezskutecznoci ustawy uchwalonej przez Sejm z

udziaem Senatu, podpisanej przez Prezydenta i ogoszonej w Dzienniku Ustaw moe mie
miejsce wyjtkowo. Istniej wprawdzie koncepcje teoretycznoprawne pozwalajce na
uzasadnienie obowizywania norm w ich pierwotnym brzmieniu po stwierdzeniu, e akt
nowelizacji mia charakter nieudany, jednak ich zastosowanie na gruncie polskiej
Konstytucji napotyka na wiele trudnoci. Po pierwsze, trzeba pamita, e hierarchiczna
kontrola norm w ujciu kontynentalnym od pocztku opiera si na koniecznoci
rozstrzygania kolizji zasady nadrzdnoci konstytucji i zasady zaufania. Ograniczenie
zasady nadrzdnoci konstytucji ze wzgldu na zasad zaufania polega m.in. na tym, e nie
mona w peni sanowa skutkw niekonstytucyjnych aktw normatywnych. Nie mona
przyj konsekwentnie i bez adnych wyjtkw koncepcji niewanoci niekonstytucyjnych
aktw normatywnych. Na takim sposobie rozstrzygania powyszej kolizji oparty jest art.
190 ust. 4 Konstytucji. Wynika z niego, e akt normatywny, przede wszystkim ustawa,
obowizuje od chwili ogoszenia, a do obalenia domniemania jej konstytucyjnoci na
skutek wyroku Trybunau Konstytucyjnego. Po drugie, ani w teorii prawa ani na gruncie
prawa konstytucyjnego nie udao si dotychczas opracowa katalogu wad i kryteriw
pozwalajcych na kwalifikowanie tych wad w taki sposb, by mona podzieli akty
normatywne na takie, ktre jedynie pozornie nowelizuj inne akty oraz na takie, ktre s
wprawdzie niekonstytucyjne ale dokonuj rzeczywistej nowelizacji. Bez opracowania
takiego katalogu posugiwanie si w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego
okreleniami nowelizacja pozorna czy nowelizacja bezskuteczna uwaam za
nieuzasadnione. Z wyjtkiem wskazanych wyej sytuacji, w ktrych wady procesu
legislacyjnego s tak cikie, e dla wszystkich uczestnikw obrotu prawnego jest
oczywiste, e nie mamy do czynienia z ustaw. Po trzecie, powysze okrelenia stwarzaj
stan niepewnoci prawnej, w sytuacji, gdy adresaci przepisw ogoszonych w Dzienniku
Ustaw uwaaj je za obowizujce, bdce czci systemu prawa, a nastpnie Trybuna
Konstytucyjny uznaje, je za bezskuteczne. Stan niepewnoci pogbia si wtedy, gdy na
podstawie przepisw uznanych za bezskuteczne byy podejmowane rozstrzygnicia o
charakterze konkretno indywidualnym. Nie mona mwi o bezskutecznoci przepisw
uznawanych przez ich adresatw za funkcjonujce w obrocie prawnym. Po czwarte,
uznanie, e przepisy ustawy w pierwotnym brzmieniu ponownie staj si czci systemu
lub e nigdy nie przestay by jego czci moe prowadzi do naruszenia art. 10
Konstytucji. Przepisy te odywaj bowiem w innym otoczeniu normatywnym ni
istniejce w chwili ich uchwalania przez Sejm. Ich normatywna tre moe by nie do
pogodzenia z intencj wyraan w trakcie ich uchwalania. Przepisy te mog te by
niespjne lub sprzeczne z przepisami innych ustaw. W konsekwencji, pierwotna tre
przepisw moe by nie do pogodzenia z wol ustawodawcy znajdujc swe oparcie w art.
4 ust. 2 Konstytucji. Powstaje wtedy pytanie, co legitymizuje takie przepisy w porzdku
prawnym?
O ile samo stwierdzenie przez Trybuna Konstytucyjny, e ustawa z 3 lutego 2011
r. jest niezgodna z Konstytucj ma, na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji, charakter wicy,
o tyle skutek takiego stwierdzenia zaley nie tyle od treci wyroku Trybunau
Konstytucyjnego, ile od istniejcych w polskim systemie prawa regu walidacyjnych i
interpretacyjnych. Wskazanie tego skutku przez Trybuna Konstytucyjny nie zwalnia
adresatw norm zawartych w kodeksie wyborczym od dokonania ustale w tym zakresie.
W szczeglnoci adresaci norm zawartych w kodeksie wyborczym powinni, przyjmujc za
podstaw niekonstytucyjno ustawy z 3 lutego 2011 r., ustali ktre przepisy prawa
obowizuj. W wietle powyszych rozwaa uwaam, e skutki wyroku Trybunau
Konstytucyjnego ksztatuj si nastpujco: przepisy art. 116, art. 119, art. 120, art. 495
kodeksu wyborczego otrzymay nowe brzmienie na skutek uchwalenia ustawy z dnia 3
lutego 2011 r., ktra wesza w ycie 22 lutego 2011 r. Ustawa ta z kolei zostaa uchylona
154
na skutek orzeczenia Trybunau Konstytucyjnego, co spowodowao uchylenie przepisw w

niej zawartych, nie spowodowao natomiast przywrcenia pierwotnego brzmienia
przepisw kodeksu wyborczego. W zwizku z powyszym powstaa luka, ktr Trybuna
Konstytucyjny w jednym z wczeniejszych orzecze okreli jako pustk legislacyjn
(wyrok z 22 maja 2007 r., sygn. K 42/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 49). Luka ta nie
powoduje naruszenia Konstytucji, ale wymaga odpowiedniej interwencji ustawodawcy.

Wyrok

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Wyrok

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

61/6/A/2011

po rozpoznaniu, z udziaem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na

penomocnik, caego rozdziau 7 w dziale I, art. 75 3 w czci

6. Art. 65 i art. 66 ustawy powoanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim

Konstytucji miay zastosowanie przepisy k.w., a nie przepisy dotychczasowe, jest

standardy rzetelnoci wyborw w pastwie demokratycznym oraz zasad ochrony zaufania

Przedstawione wyej zarzuty wnioskodawcy dotyczce niekonstytucyjnoci

2. W pimie z 8 kwietnia 2011 r. stanowisko w sprawie zaj Prokurator Generalny.

2.1. Uzasadnienie stanowiska Prokurator rozpocz od analizy zarzutw pod

2.2. Odnoszc si do zarzutw wnioskodawcy podniesionych wobec art. 110 4

prawnych skazania. Bardziej racjonaln decyzj ustawodawcy, odpowiadajc

2.3. Odnoszc si do zarzutw pod adresem regulacji umoliwiajcych gosowanie

2.4. Instytucj gosowania korespondencyjnego, w opinii Prokuratora, naley

2.5. Odnoszc si do argumentw wnioskodawcy dotyczcych niezgodnoci z

do gosowania, a tym samym przynie zwikszenie frekwencji wyborczej. Jednake

2.7. Odnoszc si do zarzutw dotyczcych art. 10 pkt 3 p.w.k.w., w zakresie, w

5) art. 4 2 i 3 oraz art. 39 3 k.w. w zakresie, w jakim dotycz wyborw do

w zakresie, w jakim elementem procedury gosowania korespondencyjnego czyni

3.1. Przed merytoryczn ocen zarzutw odnoszcych si do dwudniowego

liczbie pojedynczej). Zdaniem Marszaka, dzie gosowania i dzie wyborw nie s

stwierdzenia niekonstytucyjnoci tej regulacji. Marszaek przyzna, e instytucji

Marszaek zwrci take uwag na szczegln rol, jak kampania wyborcza, a

3.6.1. Dokonujc oceny zarzutu niezgodnoci art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. z art. 10

twierdzeniu wnioskodawcy, sytuacja, w ktrej znowelizowane ustaw zmieniajc z 3

kwestiach przedstawiciel wnioskodawcy modyfikuje tre wniosku, co wymagaoby

konstytucyjno zakwestionowanej regulacji intertemporalnej. Majc na uwadze skutki

przesdzaj o oglnym ksztacie i przebiegu wyborw do organw przedstawicielskich. W

maksymalnym stopniu. Zagwarantowanie penej realizacji rwnoci materialnej w

3.2. Trybuna uzna suszno zarzutw wnioskodawcy co do tego, e art. 4 2 i 3

dzie, w ktrym nastpuje moment skumulowania przez organy wyborcze wszystkich

wyborw wyznaczy dat wyborw na dzie ustawowo uznany za wolny od pracy,

wykadnia historyczna. Dekret Naczelnika Pastwa z 1918 r. zobowizywa do

Wnioskodawca zarzuca, e dwudniowe gosowanie stwarza ryzyko faszerstw

ktrymi powinien kierowa si organ zarzdzajcy wybory, postanawiajc o ich

5. Gosowanie przez penomocnika.

zwizku z przepisami rozdziau 7 dziau I tej ustawy. Objcie kontrol pozostaych

znalazy si w tekcie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum oglnokrajowym (Dz.

urzd Prezydenta i wyborach samorzdowych. Regulacj ustawow uzupeniay dwa

wiadomy i odpowiedzialny. Gosowanie przez penomocnika uatwia bowiem (a niekiedy

sporzdzenie danego aktu (art. 56 7 k.w.). Czynnoci zwizane ze sporzdzeniem aktu

wyklucza moliwo stosowania tzw. systemu list zamknitych (sztywnych), w ktrym

gosowania moe by dokonana wycznie osobicie przez wyborc. Skoro bowiem

wyborca udzielajcy penomocnictwa (wyborca mandant), czy te prawo, ktre mu

zarzuty dotyczce nieprawidowoci i naduy, ktre mog towarzyszy gosowaniu przez

5.9. Skoro Trybuna stwierdzi, e przepisy podstawowe instytucji gosowania

tylko w wyborach do organw krajowych, ale i w wyborach do Parlamentu Europejskiego.

e gosowanie korespondencyjne w obwodach gosowania utworzonych za granic jest

Trybuna umorzy postpowanie w zakresie kontroli pozostaych przepisw

6.3. Analiz opisanych wyej trzech zarzutw wniosku naley rozpocz od

agitacji wyborczej, nie wie si dla niego z adnymi negatywnymi konsekwencjami

miayby znaczenie dopiero wwczas, gdyby wystpoway na tak skal, e prowadziyby

publicznych i niepublicznych nadawcw radiowych i telewizyjnych oraz wprowadzajcej

Nowicki, komentarz do art. 10 Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych

Wolno pozyskiwania informacji jest to wolno poszukiwania informacji na

propozycji. Jako przykad takich podmiotw wnioskodawca podaje oferentw

ustawodawczego i zasady niewprowadzania istotnych zmian do prawa wyborczego w

wnioskodawca podnosi, e okrgi wyborcze w wyborach do Senatu zostay utworzone z

projektw ustaw z zakresu prawa wyborczego. Projekt by rozpatrywany na 27

Na posiedzeniu Senatu 15 grudnia 2010 r. zostay przedstawione oba wspomniane

zgaszane w postpowaniu zmierzajcym do uchwalenia ustawy na podstawie art. 119 ust.

ktry zosta mu przekazany do rozpatrzenia. Do problemu poprawek zgaszanych do

sprawozdaniu po pierwszym czytaniu, ktre byy przedmiotem prac Sejmu a do momentu

Ostatecznie w czasie trzeciego czytania przychylono si do tych poprawek i wprowadzono

W doktrynie prawa wyrnia si dwa aspekty zasady rwnoci wyborw. Rwno