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Csar Astudillo
polticos, econmicos, sociales y culturales que marcaron el proceso de democratizacin del ltimo cuarto del siglo XX, y que tuvieron un punto de
inflexin en los sucesos que acompaaron a la competida eleccin presidencial de 1988.
En efecto, las elecciones de ese ao se caracterizaron, en el plano jurdico, por la carencia de condiciones equitativas para la competencia electoral,
y por la ausencia de instituciones electorales autnomas e independientes
que garantizaran la no injerencia del gobierno o del partido hasta entonces
dominante; y en el plano poltico, por la falta de enraizamiento de un verdadero pluralismo derivado de la persistente preponderancia de un partido poltico hegemnico (Partido Revolucionario Institucional, PRI),2 y por
una importante escisin en su interior, que bajo la conformacin del Frente
Democrtico Nacional lanz por primera vez una candidatura presidencial
cuya competitividad cimbr los cimientos del sistema poltico existente, haciendo de la eleccin un hito en la historia democrtica de Mxico.3
La proclamacin de los resultados, que nuevamente dieron como ganador al candidato oficial,4 produjo una intensa movilizacin poltica y social,
que amenaz con convulsionar al pas y derivar en una crisis de proporciones insospechadas. Las manifestaciones de protesta se multiplicaron a lo largo y ancho de Mxico, denunciando las acciones fraudulentas que haban
empaado la eleccin y que tuvieron su punto culminante en la cada del
2
Esto a pesar de los avances generados por la denominada primera generacin de
reformas electorales, entre las que se contemplan las reformas de 1963, 1977 y 1986, asentadas en la premisa del pluralismo poltico; es decir, en una decisin encaminada a depositar
en las elecciones y los partidos la garanta de heterogeneidad poltica y social de Mxico, y
cuyo propsito fundamental fue fomentar la presencia pblica de las minoras en los rganos
de representacin poltica. Una adecuada explicacin de estas reformas se encuentra en
Becerra, Ricardo; Salazar, Pedro, y Woldenberg, Jos, La mecnica del cambio poltico en Mxico.
Elecciones, partidos y reformas, Mxico, Cal y Arena, 2000, pp. 75 y ss.
3
Sobre los acontecimientos de esta importante etapa en la vida poltica de Mxico
consltese, entre otros a Crespo, Jos Antonio, Urnas de Pandora; partidos y elecciones en el gobierno
de Salinas, Mxico, Espasa Calpe-CIDE, 1995; Molinar Horcasitas, Juan, El tiempo de la legitimidad. Elecciones, autoritarismo y democracia en Mxico, Mxico, Cal y arena, 1991; Gmez Tagle,
Silvia, La transicin inconclusa: treinta aos de elecciones en Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico,
1997; Cansino, Csar, Construir la democracia. Lmites y perspectivas de la transicin en Mxico, Mxico, Porra, 1995; idem (coord.), Despus del PRI. Las elecciones de 1997 y los escenarios de la transicin
en Mxico, Mxico, Centro de Estudios de Poltica Comparada, A. C., 1998.
4
Carlos Salinas, candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI), triunf con
el 50.74% de los votos, mientras que Cuauhtmoc Crdenas, del Frente Democrtico Nacional (FDN) y Manuel Clouthier, del Partido Accin Nacional (PAN) obtuvieron el 31.05% y
el 16.81% respectivamente. Cfr. Astudillo, Csar, Pluralidad poltica y cambios institucionales, en Garza Grimaldo, Jos Gilberto (coord.), Estudios poltico-electorales, Chilpancingo, H.
Congreso del Estado de Guerrero, 2002, p. 301.
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Gobernacin), al que se le reconoci, sin embargo, su autoridad y profesionalismo en materia electoral y se le dot de autonoma decisoria, personalidad jurdica y patrimonio propios. El control de las elecciones, por su parte,
evolucion para dejar de estar en manos del Tribunal de lo Contencioso
Electoral (TRICOEL), dependiente del Poder Ejecutivo, hasta situarse en
la rbita del renovado Tribunal Federal Electoral (TRIFE) al que la Constitucin garantiz plena autonoma para el desempeo de sus funciones,
posibilitando que, en adelante, todos los actos y resoluciones electorales se
sujetaran invariablemente al principio de legalidad.
La tecnificacin de la funcin adquiri uno de sus elementos caractersticos desde el nacimiento del IFE en 1990, cuando se tom la decisin de
crear un Servicio Profesional Electoral, con objeto de avanzar un cuerpo
de servidores pblicos rigurosamente seleccionados en cuanto al perfil, para
hacerse cargo de la parte tcnica de la gestin electoral, que al margen de
vaivenes y vicisitudes polticas garantizara el desarrollo de los comicios bajo
esquemas de eficacia, neutralidad y confiabilidad.9
Se produjo as, otra de las caractersticas que al da de hoy definen al
nuevo modelo de organizacin electoral. Las funciones electorales deban
estar adscritas a instituciones a las que se les garantizara un mbito de actuacin institucional propio, ajeno a los condicionamientos o a los impulsos
de carcter poltico, ejercido mediante un cuerpo profesional de funcionarios, con objeto de que los comicios adquirieran un mayor grado de credibilidad y confiabilidad.
3. Especializacin de la funcin
La reforma mantuvo la decisin tomada en 1986 de separar y especializar las funciones electorales para depositar en un rgano las labores de
gestin del proceso electoral y en otro las atribuciones para el control de la
regularidad de las elecciones.10 Se dio con ello un impulso bastante significativo al modelo, al establecer la convivencia de dos rganos electorales, se9
Acdase
a Merino, Mauricio y Baos, Marco Antonio, El servicio electoral profesional, Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, 2a. ed., Mxico, Fondo de Cultura
Econmica et al., 2007, p. 455.
10
Esta decisin tom carta de naturaleza en 1986, cuando a lado de la Comisin Federal
Electoral se instituy el Tricoel. Al respecto, Galvn Rivera, Flavio, Derecho procesal electoral
mexicano, Mxico, McGraw-Hill, 1997, p. 346; Barqun, Manuel, La reforma electoral de
1986-1987 en Mxico, retrospectiva y anlisis, El constitucionalismo en las postrimeras del siglo
XX. La Constitucin mexicana 70 aos despus, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1988, t. VI, pp. 334 y ss.
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torno a la evolucin de la funcin electoral de conformidad con las reformas posteriores a 1990, acdase a Astudillo, Csar y Crdova Vianello, Lorenzo, Los rbitros de las
elecciones estatales, cit., pp. 6 y ss.
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Con la reforma, las decisiones de la institucin recayeron fundamentalmente en los seis consejeros ciudadanos, que por primera vez pasaron a
conformar el segmento mayoritario de los integrantes del Consejo General
con derecho a voto (once en total). Los partidos polticos adquirieron un
nuevo papel al conferirles una representacin igual (un representante por
partido) y suprimirles el derecho de voto. Las decisiones ganaron en cualidad tcnica y terminaron de alejarse de la lgica del clculo poltico.14
La especializacin de la funcin electoral se vio nuevamente reforzada con la
aparicin de la Fiscala Especializada para la Atencin de los Delitos Electorales (FEPADE) con competencia exclusiva y excluyente para la persecucin de las conductas delictivas vinculadas con el ejercicio del sufragio. Con
su insercin institucional, el mapa electoral defini la existencia de rganos
de gestin del proceso electoral, rganos de control de las elecciones, y rganos de
persecucin de conductas delictivas en el mbito electoral.15
La reforma constitucional de 1996 aport nuevos y muy significativos
elementos definidores al modelo.
El carcter tcnico de la funcin electoral adquiri un impulso notable. El
IFE dej de pertenecer orgnicamente al Ejecutivo, y para consagrarlo se le
dot de autonoma constitucional plena, lo que produjo que conjuntamente
con otras instituciones, como el Banco de Mxico o la Comisin Nacional
de los Derechos Humanos, tuviera una nueva ubicacin institucional, ahora
en el contexto de los rganos constitucionales autnomos, hecho que vino a
fortalecer su completa independencia respecto a los poderes tradicionales.
El Tribunal Electoral, por el contrario, dej de formar parte del crculo
de los rganos constitucionales autnomos para incorporarse al Poder Judicial de la Federacin (TEPJF). Con ello perdi autonoma, pero fortaleci
su vinculacin judicial y, por ende, sus cualidades de independencia e imparcialidad. Gan tambin en su consideracin de tribunal constitucional,
en virtud de que la reforma lo elev a la categora de mxima autoridad
jurisdiccional en materia electoral, con atribuciones para proceder al control concreto de la constitucionalidad de las normas electorales.16
14
Becerra,
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La misma reforma produjo un reforzamiento de la tecnificacin de la funcin electoral. El carcter plenamente especializado de la gestin electoral se
patentiz al eliminar los reductos de interferencia poltica que an permanecan. El secretario de Gobernacin dej de presidir al Consejo General
del IFE y se reconoci el derecho de voto exclusivamente a los consejeros
electorales. La decisin posibilit que el IFE quedara finalmente a cargo, de
manera integral y directa, de todas las actividades vinculadas con la organizacin de los comicios. La complejidad adquirida por la materia electoral
propici la irrupcin de un nuevo perfil de funcionarios electorales (en sustitucin de los consejeros ciudadanos), desde entonces denominados consejeros
electorales, que para acceder a la funcin deban garantizar independencia e
imparcialidad plenas respecto a los poderes pblicos y los partidos y, adicionalmente, ser expertos en la materia.17
La jurisdiccin electoral se volvi tpicamente jurisdiccional, clausurando el periodo de la calificacin poltica de las elecciones. La especializacin
de la funcin tom plena carta de identidad cuando el artculo 41 constitucional instituy un sistema de medios de impugnacin dirigido a garantizar
la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales con
objeto de proteger los derechos polticos de los ciudadanos. Derivado de
ello, las competencias de control del TEPJF se ensancharon para controlar
la regularidad de las elecciones de gobernador, de diputados y senadores, y
para calificar la validez de la eleccin presidencial.
El apartado de la persecucin de los delitos electorales tom tambin
una nueva connotacin con la importante revisin de los tipos penales, la
ampliacin del crculo de sujetos (activos y pasivos) que los podan cometer,
la elevacin de las penas y la puntualizacin de las competencias de la FEPADE y de los jueces penales.18
Finalmente, la reforma de 1996 dio un importante paso en la descentralizacin de la funcin electoral, al quedar expresado como principio constitucional de la organizacin electoral. Si en el artculo 41 se establecan las premisas de la funcin electoral vinculadas al mbito federal, la reforma vino a
proponer un esquema similar para las elecciones estatales. A estos efectos, el
renovado artculo 116 dispuso que las Constituciones y leyes de los estados
La inconstitucionalidad del artculo 94 de los estatutos del Partido Accin Nacional, Comentarios a la sentencia SUP-JDC-1728/2008, Mxico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin,
2008, pp. 122 y ss. Tambin en La guerra de las cortes, Nexos, nm. 366, junio de 2008,
pp. 58-60.
17
Becerra, Ricardo; Salazar, Pedro, y Woldenberg, Jos, La reforma electoral de 1996. Una
descripcin general, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1997, pp. 412 y ss.
18
Patio Camarena, Javier, Nuevo derecho electoral, cit., pp. 813 y ss.
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tensidad que alcanz en 2007, debido a que esta ltima ha impulsado la generacin de una nueva infraestructura institucional,25 ha articulado un rgimen
competencial que involucra a distintos rganos de la estructura centralizada
y descentralizada,26 ha creado un nuevo procedimiento de sustanciacin caracterizado por su extrema expeditez,27 y ha generado una plataforma interpretativa que, en funcin de las materias ms sensibles que se discuten al interior
del rgimen sancionador (propaganda poltica, electoral, gubernamental, o
actos anticipados de campaa y precampaa), ha venido a convulsionar la
dinmica de la organizacin comicial, pues para nadie es un secreto que los
rganos electorales sesionan ms para resolver este tipo de controversias e
imponer sanciones, que para tomar las decisiones pertinentes de la organizacin electoral.28
En lo que concierne al control de las elecciones, la reforma de 2007 determin la permanencia de las salas regionales del TEPJF, lo cual ha venido
a impactar positivamente en la especializacin de la funcin, porque a travs
de ello la exigencia de justicia electoral se torna ms accesible e, incluso,
ms expedita, al contar con seis salas especializadas para la tutela de los
derechos poltico-electorales (una superior y cinco regionales). De igual manera, la reforma constat la calidad de tribunal constitucional del TEPJF, al
25
Se
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funciones que tienen asignadas, y que los clasifican como organismos electorales de gestin de las elecciones, organismos que resuelven las disputas
generadas con motivo de las mismas, y organismos que persiguen los delitos
electorales.35
Desde la perspectiva general, nos interesa aproximarnos al anlisis de
los organismos electorales desde el criterio de la posicin institucional que
tienen asignada en el concierto de las instituciones estatales. Evidentemente,
una apreciacin como sta se facilita en aquellos sistemas que han evolucionado hasta perfilar un cuarto poder del Estado con el propsito de racionalizar a los rganos electorales en un nico poder electoral, tal y como
acontece en Amrica Latina, especficamente en Venezuela (artculos 136 y
292 de la Constitucin) y Nicaragua (artculos 7 y 169 de la Constitucin),36
o bien en los ordenamientos que han agregado una especfica funcin estatal en sus Constituciones para agrupar en ellas a los organismos encargados de la funcin electoral, como sucede en Mxico (artculos 41 y 116 de
la Constitucin) y en Ecuador (artculo 207 de la Constitucin).37
35
Los manuales de IDEA Internacional son un ejemplo de lo que se acaba de expresar,
ya que cada uno de ellos realiza una clasificacin de organismos electorales tanto administrativos como jurisdiccionales de manera separada y de conformidad con la funcin que cada
uno de ellos tiene asignada. Vid. A.A.V.V, Electoral Management, cit., pp. 7 y ss.; A.A.V.V, Electoral Justice..., cit. Una excepcin a lo anterior viene representada por el estudio de Jaramillo,
quien habla en general de rganos electorales supremos, Tratado de derecho electoral, cit.,
pp. 377 y ss.
36
En Nicaragua, el poder electoral reside en el Consejo Supremo Electoral, que se descentraliza en consejos electorales departamentales y regionales, consejos electorales municipales y juntas de votacin. En Venezuela, el Poder Electoral se ejerce por el Consejo Nacional Electoral como ente rector, y como organismos subordinados aparecen la Junta Electoral
Nacional, la Comisin de Registro Civil y Electoral y la Comisin de Participacin Poltica y
Financiamiento.
37
En Mxico, la lectura del artculo 41 constitucional establece que la funcin electoral
consiste en la organizacin de las elecciones federales a travs de una instancia denominada
Instituto Federal Electoral. En el ejercicio de dicha funcin no parece intervenir la instancia
jurisdiccional. Esto se debe, fundamentalmente, a que en 1990 el Tribunal Federal Electoral
(TRIFE) tena la naturaleza de rgano constitucional autnomo, pero por reforma constitucional de 1996 se incorpor como tribunal especializado en la materia al Poder Judicial de la
Federacin, lo cual lo adscribe formalmente a la funcin judicial. En el mbito subnacional
la funcin electoral s parece incorporar a las instituciones jurisdiccionales, ya que el artculo
116 constitucional sostiene que la funcin electoral estar a cargo de autoridades electorales, y enseguida subraya que dichas autoridades tendrn a su cargo la organizacin de
las elecciones y la resolucin de las controversias en la materia. Lo que s parece estar fuera
de duda es que las instancias persecutoras de los delitos electorales no forman parte de la
funcin electoral. En Ecuador, la funcin electoral est conformada por el Consejo Nacional
Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral.
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pp. 6 y ss.
Henrquez, J. Jess, El contencioso electoral en las entidades federativas de Mxico, tesis
doctoral, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2009, pp. 93 y ss.
42
Sobre este modelo, A.A.V.V, Electoral Justice..., cit., pp. 63 y ss.; Pavani, Giorgia, Centralit e declino dei parlamenti occidentali in tema di controllo elettorale, en Pegoraro,
Lucio et al. (coords.), Chi controlla le elezioni?, Bolonia, Bononia University Press, 2011, p. 47.
43
A.A.V.V, Electoral Justice..., cit., p. 69.
41
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de jurisdiccin administrativa, un poco ms especializado, pero menos extendido, confiere a tribunales administrativos autnomos o adscritos al Poder
Judicial, la resolucin de disputas electorales que, en su mayora, consisten
en la revisin de los actos de las autoridades que organizan las elecciones.
Este modelo se encuentra en pases como Colombia, Finlandia y Repblica
Checa.44
El modelo de jurisdiccin constitucional se incluye dentro de los dos modelos con mayor grado de especializacin, y se caracteriza porque hace intervenir en la definicin de los medios de impugnacin al mximo rgano
garante de la Constitucin; las experiencias tpicas que se adscriben a este
modelo son Alemania, Francia, Espaa, Bulgaria y Croacia. No en todos los
casos se trata de sistemas puros, ya que es frecuente que existan facetas desarrolladas ante rganos polticos, y facetas jurisdiccionales, o bien facetas
de carcter administrativo combinadas con un control judicial posterior.45
El modelo con mayor especificidad es, sin duda, el modelo de jurisdiccin
electoral, que adquiere sus notas caractersticas por dejar en manos de tribunales especializados en materia electoral la resolucin de los conflictos
electorales; estos tribunales pueden estar dotados de plena independencia
respecto de los dems poderes del Estado, como acontece en Chile, Per o
Sudfrica, o formar parte del Poder Judicial, tal como sucede en Grecia,
Mxico y Venezuela.46
El modelo administrativo encomienda a instituciones de naturaleza administrativa, independientes o vinculadas orgnicamente a algn poder, la resolucin de los medios de impugnacin en materia electoral. Son instancias que por lo general tienen una competencia indivisa, y que por un lado
administran los comicios, y por el otro se pronuncian de manera exclusiva
y excluyente sobre la validez de las elecciones. Dentro de esta tipologa se
pueden ubicar las experiencias de Nicaragua, Costa Rica y Uruguay.47
Finalmente, el modelo a cargo de un rgano ad hoc se presenta en experiencias excepcionales en donde se requiere solucionar un determinado conflicto electoral o contribuir a la pacificacin de un pas determinado mediante
la celebracin de elecciones libres, como sucedi con Camboya en 1993, en
Bosnia y Herzegovina en 1996, y en Nepal en 2008. Son soluciones de carcter transitorio en donde se puede optar por la constitucin de un rgano
nacional ad hoc que tenga como funcin resolver determinados conflictos
44
Ibidem,
pp. 72 y 73.
pp. 70-72.
46 A.A.V.V, Electoral Justice..., cit., pp. 73-75.
47
Ibidem, pp. 75-78.
45
Ibidem,
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electorales, o por un rgano ad hoc auspiciado por la comunidad internacional, encargado de la organizacin de los comicios y la resolucin de las
disputas electorales.48
3. Modelo de persecucin de delitos electorales
El mbito electoral no est exento de la comisin de conductas ilcitas.
Por el contrario, la salvaguarda de la libertad y autenticidad del sufragio
ha requerido la edificacin de un sistema penal para inhibir, y en su caso
sancionar la comisin de conductas lesivas de los valores democrticos y los
principios que rigen el actuar de las instituciones, el desarrollo de las elecciones y el ejercicio del sufragio.
Los delitos electorales pueden perseguirse por las mismas instancias de
persecucin del comn de los delitos, o bien por instancias especializadas
en ese tipo de ilcitos. Esta doble modalidad permite inferir dos modelos
bsicos en funcin de la especializacin de dicha competencia, y tambin
de la naturaleza con la que aparece dentro del conjunto de instituciones del
Estado.
El modelo de persecucin ordinaria se caracteriza porque la investigacin
de los delitos electorales queda a cargo del mismo ministerio pblico responsable de hacerlo respecto del comn de los delitos. El dato diferencial
que permite advertir el nivel de injerencia poltica o de independencia con
el cual se lleva a cabo la investigacin, y como consecuencia, la eficacia de la
persecucin delictiva, deriva de la naturaleza del rgano de procuracin de
justicia. Si es una procuradura o fiscala dependiente del Poder Ejecutivo
como en Repblica Dominicana y Uruguay, o del Poder Judicial, como en
Costa Rica, Panam y Paraguay, el modelo de persecucin de los delitos electorales
es ordinario y dependiente; si la instancia goza de una autonoma semiplena o
plena, entonces el modelo es ordinario y autnomo, como en Argentina, Brasil
y Venezuela.49
El modelo de persecucin especializada se distingue por la existencia de rganos establecidos directamente para tener competencia exclusiva en materia de delitos electorales. El modelo se divide igualmente en un modelo de
persecucin de los delitos electorales especializado y dependiente, si la instancia tiene
un vnculo orgnico con la correspondiente procuradura o fiscala y sta, a
su vez, es dependiente de alguno de los poderes del Estado; y un modelo de
48
Ibidem,
pp. 78 y 79.
Henrquez, J. Jess, El contencioso electoral, cit., pp. 75-77.
49
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51
El cumplimiento de los extremos que determina el artculo 116 pueden comprobarse
en el estudio de Astudillo, Csar y Crdova Vianello, Lorenzo, Los rbitros de las elecciones estatales, cit., especialmente el captulo I.
52
La arquitectura institucional de los rganos de gestin electoral de las entidades federativas se explica en el captulo II de Astudillo, Csar y Crdova Vianello, Lorenzo, Los
rbitros de las elecciones estatales, cit., pp. 57 y ss.
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Denominacin
Instituto Federal Electoral
Instituto Estatal Electoral
Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana
Instituto Estatal Electoral
Instituto Electoral del Estado
Instituto de Elecciones y Participacin Ciudadana
Instituto Estatal Electoral
Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana
de Coahuila
Instituto Electoral del Estado
Instituto Electoral del Distrito Federal
El Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana
del Estado de Durango
Instituto Electoral del Estado de Mxico
Instituto Electoral del Estado de Guanajuato
Instituto Electoral del Estado de Guerrero
Instituto Estatal Electoral de Hidalgo
Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana
del Estado de Jalisco
Instituto Electoral de Michoacn
Instituto Estatal Electoral
Instituto Estatal Electoral
Comisin Estatal Electoral
Instituto Estatal Electoral de Oaxaca
Instituto Electoral del Estado
Instituto Electoral de Quertaro
Instituto Electoral de Quintana Roo
Consejo Estatal Electoral y de Participacin
Ciudadana
Consejo Estatal Electoral
Consejo Estatal Electoral
Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana
de Tabasco
Instituto Electoral de Tamaulipas
Instituto Electoral de Tlaxcala
Instituto Electoral Veracruzano
Instituto de Procedimientos Electorales y
Participacin Ciudadana del Yucatn
Instituto Electoral del Estado de Zacatecas
rgano
constitucional
autnomo
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Con relacin a los rganos de control jurisdiccional, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin TEPJF es la instancia de carcter federal, que de conformidad con el artculo 99 constitucional, destaca
porque:
1. Al igual que el IFE, se encuentra explcitamente creado por la Constitucin 2. Tiene la condicin de rgano de relevancia constitucional adscrito
orgnicamente al Poder Judicial de la Federacin, con carcter de rgano
especializado. 3. Participa de la funcin electoral, porque su cometido
es garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos
y resoluciones electorales. 4. Se distingue por su estatus de mxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. 5. Es un tribunal constitucional
con competencia para declarar la no aplicacin de leyes sobre la materia
electoral contrarias a la Constitucin, con excepcin de la competencia
de la SCJN en acciones de inconstitucionalidad de contenido electoral. 6.
Su integracin y su organizacin descentralizada en una Sala Superior y
cinco salas regionales se explicita desde la Constitucin. 7. Se reconoce
su carcter de rgano permanente. 8. Es depositario de una competencia exclusiva y excluyente sobre los medios de impugnacin del sistema. 9.
Se le reconoce la capacidad de resolver en forma definitiva e inatacable
los asuntos de su competencia, lo cual dota de especial fuerza a sus resoluciones.
En las entidades federativas, la Constitucin mexicana dispone que el
Poder Judicial se ejerza por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas. Sin embargo, en materia electoral obliga en sus artculos
116, fraccin IV, inciso c) y 122, fraccin V, inciso f), a garantizar que las
autoridades jurisdiccionales que resuelvan los conflictos electorales gocen
de autonoma en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
La fisionoma actual de los rganos de control electoral es producto
de un conjunto de reformas constitucionales, principalmente las de 1987,
1990, 1996 y 2007, dirigidas a instaurar un modelo plenamente jurisdiccional, que
adquiere sus notas definitorias en el hecho de que los medios de impugnacin electoral se resuelven por instancias jurisdiccionales especializadas en
materia electoral, hecho que lo incorpora al modelo de jurisdiccin electoral.
Notorio es que la Constitucin define con ms exhaustividad las bases
de la jurisdiccin electoral federal, y que deja al mbito de discrecionalidad
legislativa de las entidades federativas el modelo de organizacin de su propia jurisdiccin. Ante la libertad para decidir dicha arquitectura, el panorama comparado nos ubica ante un escenario cuyas modalidades pueden
conjuntarse en los siguientes sistemas:
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780
Csar Astudillo
Denominacin
Tribunal
Electoral
del PJF
Tribunal
Electoral
Aguascalientes
del PJEA
Federal
Competencia
Tribunal Pertenece
Sala
Electoral al Poder
especializada Electoral
Mixta
Autnomo Judicial
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EL MODELO DE ORGANIZACIN ELECTORAL EN MXICO
781
Denominacin
Competencia
Tribunal Pertenece
Sala
Electoral al Poder
especializada Electoral
Mixta
Autnomo Judicial
Sala y Juzgados
Electorales
del PJE
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito
Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Edo. de
Mxico
Michoacn
Tribunal
de Justicia
Electoral y
Administrativa
del PJE
Tribunal Estatal
Electoral
Tribunal
Electoral
del PJEC
Tribunal
Electoral
del Estado
Tribunal
Electoral
del DF
Tribunal
Electoral
del PJE
Tribunal
Electoral
del EGto.
Tribunal
Electoral
del EGro.
Tribunal
Electoral
del PJEH
Tribunal
Electoral
del PJEJ
Tribunal
Electoral
del EM
Tribunal
Electoral
del Estado
Sala
Administrativa
que se erige en
Electoral
Electoral y
Administrativa
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782
Csar Astudillo
Nayarit
Denominacin
Competencia
Tribunal Pertenece
Sala
Electoral al Poder
especializada Electoral
Mixta
Autnomo Judicial
Sala
ConstitucionalElectoral
del TSJEN
Tribunal
Electoral
del Estado
Tribunal
Estatal
Oaxaca
Electoral
de O
Tribunal
Puebla
Electoral
del EP
Sala
Quertaro
Electoral
del TSJE
Tribunal
Quintana Roo Electoral
de QR
Nuevo Len
ElectoralConstitucional
Sinaloa
Tribunal
Estatal
Electoral
Sonora
Tribunal Estatal
Electoral y de
Transparencia
Informativa
Tabasco
Tribunal
Electoral
de Tabasco
Tlaxcala
Tribunal
Electoral
Tribunal
Electoral
del PJE
Sala ElectoralAdministrativa
del TSJET
Tamaulipas
ConstitucionalElectoral
ElectoralAcceso a la
informacin
pblica
ElectoralAdministrativa
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EL MODELO DE ORGANIZACIN ELECTORAL EN MXICO
783
Denominacin
Yucatn
Tribunal
Electoral
del Estado
Zacatecas
Tribunal
de Justicia
Electoral
del Estado
Competencia
Tribunal Pertenece
Sala
Electoral al Poder
especializada Electoral
Mixta
Autnomo Judicial
ElectoralAdministrativa
y Fiscal
ElectoralJurisdiccionales
o
Administrativas
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Csar Astudillo
entre otras cosas, les impide gozar de la inamovilidad que aquellos tienen
constitucionalmente garantizada.54
Tal y como se aprecia del cuadro apenas expuesto, es importante destacar que algunas entidades han venido modificando esta tradicional forma de organizacin judicial con objeto de justificar el carcter permanente
asignado a este tipo de autoridades electorales; y lo han hecho, principalmente, mediante dos modalidades de actuacin:
1. Modalidad estructural: consistente en el adelgazamiento de las estructuras burocrticas correspondientes a un tribunal, dejando en su lugar nicamente una sala especializada, como acontece en Campeche,
Nayarit, Quertaro y Tlaxcala.
2. Modalidad funcional: encaminada a mantener su estructura institucional, pero incidiendo en el enriquecimiento de sus atribuciones para que,
al margen de su competencia electoral, asuman nuevas competencias acordes a su particular naturaleza. No estamos ante un hecho extendido, como
ha podido apreciarse, la mayora de estados mantienen la figura del Tribunal Electoral y su exclusividad en asuntos electorales (veinticinco estados),
y solamente cinco han ampliado su competencia para conocer asuntos administrativos, como el caso de Chiapas y Zacatecas; asuntos constitucionales,
como en Puebla; aspectos de acceso a la informacin pblica, como en la
experiencia de Sonora; o cuestiones administrativas y fiscales, como acontece en Yucatn.
Por su parte, all donde se ha establecido la figura de la Sala, nicamente en Quertaro, aparece con competencia exclusivamente electoral,
mientras que en los casos de Campeche y Tlaxcala cuentan con atribuciones en materia administrativa, destacando la experiencia de Nayarit, en
funcin de que sus atribuciones abarcan la resolucin de conflictos constitucionales.
La tercera pieza de la organizacin electoral en Mxico reside en los
rganos especializados en la persecucin de los delitos electorales. A nivel
federal, esta labor se deposita en la Fiscala Especializada para la Atencin
de los Delitos Electorales FEPADE.
La Fiscala carece de base constitucional. No goza, en consecuencia,
de un mbito institucional propio de actuacin definido desde la norma
suprema, como s lo tienen el IFE y el TEPJF. Su organizacin original se
incorpor al Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General
54
Al respecto vase la tesis P./J. 8/2002, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta,
Novena poca, t. XV, febrero de 2002, Pleno, p. 594, Tribunales electorales de los
estados. Si son parte del poder judicial, rigen para ellos las reglas especficas
previstas en el artculo 116, fraccin iii, de la Constitucin federal.
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EL MODELO DE ORGANIZACIN ELECTORAL EN MXICO
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Csar Astudillo
Federal
Aguascalientes
Baja
California
Baja
California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito
Federal
Durango
Estado
de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
59
59
En junio de 2013 el Congreso del Estado aprob la creacin de una Fiscala Electoral
con carcter autnomo e independiente de la Procuradura de Justicia estatal. Sin embargo,
el gobernador Osuna Milln interpuso una controversia constitucional (pendiente de resolver) ante la SCJN para combatir la creacin de dicha Fiscala.
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Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis
Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
60
60
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Csar Astudillo
en la configuracin del catlogo de delitos que puede perseguir y en su funcionamiento, ya que los resultados que arroja el conjunto de instituciones
persecutoras de delitos electorales son los de menor eficacia prctica en un
escenario electoral con proclividad a la comisin de conductas indebidas.61
Esta debilidad se explica, entre otros factores, porque encontrndonos en un
mbito donde la especializacin y la descentralizacin estn presentes, los
elementos para considerar que las referidas instancias forman parte de una
funcin estatal con atributos de autonoma e independencia del resto de
los poderes pblicos brillan por su ausencia; a pesar de contar con autonoma tcnica, su actuacin se ve demeritada por el sometimiento a la lgica
poltica bajo la cual actan las procuraduras que dependen de los poderes
ejecutivos.
V. A manera de conclusin: la caracterizacin
del modelo
El modelo mexicano de organizacin electoral adquiere sus notas distintivas al advertir que las instituciones principales que lo conforman, especficamente las de gestin y control de las elecciones, forman parte de una funcin estatal con especificidad propia, orientada por un conjunto de principios
rectores. Igualmente, que en su evolucin se fueron desprendiendo paulatinamente de los ingredientes polticos hasta llegar a configurar mbitos de
actuacin escrupulosamente tcnicos y altamente profesionales.
La mezcla de las dos notas anteriores es producto de una evolucin,
que, mediante sucesivas reformas electorales, ha sido consecuente con la
configuracin de modelos de organizacin electoral compatibles con las
exigencias propias de nuestro particular contexto poltico. El modelo independiente de administracin de las elecciones ha sido el ms adecuado para elevar la
confianza y credibilidad de los ciudadanos en los comicios, mientras que el
modelo de jurisdiccin electoral es el que garantiza en mayor medida la vigencia
61
El catlogo de delitos electorales se incluy en el Cdigo Penal Federal mediante reforma de 1990 y se modific nuevamente en 1996. Vase Daz-Santana, Hctor, Reflexiones
sobre los delitos electorales y la FEPADE a partir de la alternancia poltica (2000 al 2012),
Revista Mexicana de Derecho Electoral, Mxico, nm. 3, enero-junio 2013, pp. 49 y ss. En un anlisis de 2001 a 2012 sobre la calidad de las elecciones en Mxico, Loza y Mndez concluyen,
entre otras cosas, que tanto a nivel nacional como estatal el fenmeno de la coaccin y la
compra de votos representan las principales irregularidades. Vase Loza, Nicols, Mndez,
Irma, De la calidad de las elecciones a la calidad de la democracia en los estados mexicanos,
2001-2012, Revista Mexicana de Derecho Electoral, Mxico, nm. 4, Especial sobre observacin
electoral 2012, 2013, pp. 359 y ss.
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EL MODELO DE ORGANIZACIN ELECTORAL EN MXICO
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Csar Astudillo
una posicin exterior o interior a l, participen de la competencia electoral. El modelo de organizacin electoral contiene las bases para que a lado
de los institutos, tribunales y fiscalas electorales de la federacin y de las
entidades federativas, se ubique, desde una posicin exterior, la instancia
competente para el control abstracto de la constitucionalidad de normas
electorales. En el mbito estatal, por su parte, se estipulan reglas para posibilitar la interaccin de la jurisdiccin electoral federal a travs del control
concreto de la constitucionalidad de actos y normas electorales. Incluso, en
ese mismo mbito de actuacin se encuentran habilitadas salas o tribunales constitucionales estatales para llevar a cabo un control normativo de las
disposiciones electorales.66 Cuando ocurre lo anterior, un ordenamiento que
generalmente cuenta con tres organismos electorales puede habilitar hasta
seis instancias para hacerse cargo de las distintas vicisitudes de sus procesos
electorales, con lo cual el ensanchamiento de la cantidad de participantes
es evidente.
La participacin que en el mbito federal y estatal tiene la SCJN y el
TEPJF las erige en instituciones de carcter nacional, con atribuciones para
incidir en los procesos electorales federales, estatales, del Distrito Federal y
municipales. La incidencia de la Corte se manifiesta en su capacidad para
revisar la constitucionalidad (y ahora convencionalidad) de normas electorales al margen de su aplicacin, mientras que la del Tribunal Electoral lo
hace en sus atribuciones de control de normas electorales con motivo de su
aplicacin.67 El carcter nacional del Tribunal Electoral se advierte tambin en sus atribuciones para tutelar los derechos poltico-electorales de los
ciudadanos, con independencia de que existan o no mecanismos estatales
dirigidos al mismo objetivo, y en su capacidad para revisar que los procesos
electorales de los estados se ajusten a los principios constitucionales que rigen las elecciones.68
No obstante, y por paradjico que parezca, el alto nivel de descentralizacin orgnica que caracteriza al modelo de organizacin electoral en Mxico encuentra importantes excepciones en un conjunto de materias que se
66
El
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EL MODELO DE ORGANIZACIN ELECTORAL EN MXICO
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enmarcan en la ruta de la centralizacin o nacionalizacin de competencias electorales. De esta manera, mientras la descentralizacin implica que las instituciones electorales federales y estatales cuentan con atribuciones exclusivas
tanto de gestin, control de las elecciones y persecucin de delitos, que
permiten la intervencin subsidiaria de otras instancias en su mbito competencial, la centralizacin dispone, desde la legislacin, determinadas materias exclusivas y excluyentes, cuyo ejercicio se monopoliza por una institucin nica, sin que las dems puedan tener injerencia competencial alguna.
Es necesario subrayar que esta caracterstica no aparece en todos los
componentes del modelo de organizacin electoral. Es un rasgo del modelo
de administracin de las elecciones, que, como hemos sealado, confiere
a la institucin electoral federal y a las correspondientes de las entidades
federativas, mbitos de actuacin y atribuciones suficientes para organizar
adecuadamente los procesos electorales que tienen asignados. No obstante,
existen tres materias sustradas a la competencia estatal que se encuentran
monopolizadas a la instancia federal. Estas son: a) la generacin del padrn,
la lista nominal de electores y la emisin de la credencial para votar; b) la
administracin de los tiempos del Estado en radio y televisin, y c) la organizacin de los procesos electorales de las entidades federativas mediante
convenio de colaboracin.
En efecto, desde el nacimiento del IFE como institucin especializada
en la organizacin de los procesos electorales en 1990, se le confiri, no
sin ciertas resistencias, la atribucin para crear un nuevo padrn electoral,
las listas nominales de electores y, consecuentemente, la expedicin de las
credenciales para votar. El movimiento centralizador no fue menor, ya que
desde 1946 la competencia para expedir la credencial para votar se comparta entre la federacin y los estados, aunque en este ltimo mbito se ejerci
hasta 1992 en el estado de Baja California, mediante la creacin del registro
estatal electoral y la primera credencial para votar con fotografa.69 Ahora,
en cada proceso electoral estatal se utilizan los tres insumos generados en
exclusiva por el IFE; para ello, las autoridades electorales de los estados
establecen convenios para obtener, mediante retribucin econmica, el padrn electoral correspondiente a su entidad, as como las listas nominales
de electores debidamente actualizadas y ordenadas por distrito, municipio
y seccin electoral.70
69
Moctezuma,
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EL MODELO DE ORGANIZACIN ELECTORAL EN MXICO
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Acaso por ello, Woldemberg ha sostenido que este arreglo constituye un desacierto
de la reforma de 2007. Cfr. Woldemberg, Jos, Estampas de la reforma, en Crdova Vianello, Lorenzo y Salazar Ugarte, Pedro (coords.), Estudios sobre la reforma electoral 2007, cit.,
p. 30.