DERECHO ADMINISTRATIVO- ENSAYO

Derecho Pblico y Derecho Privado. Definiciones. Derecho Pblico: Es el

conjunto de normas jurdicas que regula la relacin entre el Estado y los
particulares. Derecho Privado: Es el conjunto de normas jurdicas que
regula la relacin entre los particulares entre si. Definiciones del Derecho
Administrativo. Criterio Legalista: Es un conjunto de leyes que tienen por
objeto la organizacin y la materia propia de definicin limita esta disciplina
a la mera legislacin positiva. Criterio de los Servicios Pblicos: Es el
conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos. Definicin de Eloy
Lares Martnez: Es la rama del derecho pblico interno, que comprende las
normas del ordenamiento jurdico positivo y los principios de la
jurisprudencia y la doctrina aplicable a la estructura y funcionamiento de
Relacin del Derecho Administrativo con otras disciplinas jurdicas. Con el
Derecho Constitucional: El Derecho Constitucional tiene por objeto el
rgimen de la organizacin poltica del Estado, la distincin entre las ramas
del poder pblico, las reglas con sujecin a las cuales son investidos los
titulares de las diversas funciones jurdicas del Estado. En cambio, el
Derecho Administrativo analiza el mecanismo de la mquina
gubernamental. En tal sentido, el Derecho Administrativo tiene una
subordinacin al Derecho Constitucional estrecha, por lo cual, en numerosos
casos es difcil la determinacin exacta de linderos entre uno y otro. La
orientacin de la vida administrativa parte del Derecho Constitucional. De
acuerdo con los rumbos trazados por el constituyente, habr de
desenvolverse el ejercicio de la funcin administrativa. Con el Derecho
Penal: El Derecho Penal es la rama del Derecho Pblico Interno que contiene
las normas relativas a los hechos punibles y a las sanciones aplicables a
quienes resulten culpables. Los puntos de contacto entre el Derecho Penal y
el Derecho Administrativo pueden resumirse as: La existencia en las
autoridades administrativas, de una potestad disciplinaria en virtud de la
cual los superiores jerrquicos tienen facultad para imponer a sus
subalternos determinadas sanciones con la finalidad de mantener en el seno
de la administracin el orden indispensable y de obligar a los empleados
pblicos a observar una conducta ajustada a los deberes que la funcin les
impone. Se habla tambin de un Derecho Penal Administrativo,
constituido por el conjunto de normas que establecen sanciones para los
casos de inobservancia de las normas administrativas. El Derecho Penal
sanciona una serie de delitos cometidos con motivo del ejercicio de la
funcin administrativa. Ejemplo las disposiciones contenidos en la Ley
Contra la Corrupcin, referente a los delitos contra el patrimonio pblico.
La aplicacin de las penas es funcin administrativa, es decir, lo
concerniente al funcionamiento de las penitenciaras y crceles es parte de
la Administracin, y por eso sujeto al Derecho Administrativo. Con el
Derecho Civil: Existen materias que son objeto de comn estudio del
Derecho Administrativo y del Derecho Civil, principalmente el rgimen de las
personas jurdicas y el de los bienes del dominio pblico.

Concepto: Se entiende por Fuentes del Derecho los diferentes medios,

maneras o procedimientos por los cuales se elaboran las reglas del derecho

positivo. Diversidad de las Fuentes del Derecho Administrativo: Durante la

poca de la concentracin del poder en el monarca o rey exista uniformidad
de las fuentes del Derecho, dado el ejercicio monoplico de dicho poder
inclua tambin a la produccin normativa, pero despus del advenimiento
del Estado Liberal Burgus, fundamentado en el principio de separacin de
poderes, se produce una ruptura de la mencionada uniformidad, dando
lugar ms bien a la diversidad, la cual se acenta muchsimo al producirse
el proceso de descentralizacin territorial, en virtud de que otros entes con
base territorial pasan a tener conjuntamente con el Estado, la competencia
normativa. Conflictos que se derivan de la diversidad de las Fuentes del
Derecho: La diversidad de fuentes puede dar origen a conflictos normativos
o internormativos, las cuales necesariamente se configuran cuando distintas
normas regulan contradictoriamente el mismo supuesto de hecho. Por tanto,
deben ser resueltos atendiendo al carcter sistemtico del ordenamiento
jurdico; proporcionndole al Juez o a la Administracin reglas ciertas que le
permitan determinar cul o cules de las normas que entran en conflicto o
contradicciones debe ser utilizada para resolver el caso, estas reglas aluden
a principios clsicos del derecho, como son el de jerarqua, el de
competencia y el de sucesin cronolgica, los cuales se estudian a
continuacin. Principio de Jerarqua Normativa: Se fundamenta en la idea
de atribuirle rango a las normas, razn por la cual habrn algunas que sern
superiores a otros, por cuanto tendrn mayor fuerza de obligar. En otras
palabras, existen en esa escala, unas normas superiores y otras inferiores,
donde las primeras privan sobre las segundas y ests respetan el contenido
de aqullas. Es necesario destacar que este principio funciona nicamente
en el contexto de cada subsistema normativo, es decir, de presentarse un
conflicto entre un reglamento y una ley, el mismo debe resolverse tomando
en cuenta la superioridad jerrquica de la ley; en cambio, este principio no
funciona cuando el conflicto se suscita entre por ejemplo una Ley Nacional y
una Ley Estadal o entre una Ley Nacional y una Ordenanza Municipal, en
virtud de que los instrumentos jurdicos mencionados provienen de
subsistemas distintos. Principio de Competencia: Alude a un mtodo de
exclusiones constitucionales que tornan inaplicable el principio de jerarqua
para la solucin de conflictos internormativos. Tales exclusiones pueden
estar referidas a la atribucin de competencias especficas en materia
normativa a determinados rganos del Estado. La operatividad de este
principio radica en que una norma de un subsistema no puede ser
modificada ni derogada por la de otro, es decir, es inmune frente a la de los
otros subsistemas normativos. En tal sentido, este principio se revela por
ejemplo entre un Reglamento dictado por el Presidente de la Repblica,
propio del subsistema nacional, no podra derogar o modificar a una
Ordenanza Municipal, propio del subsistema municipal. Principio de
Sucesin Cronolgica: Se expresa en el conocido aforismo Ley posterior
deroga a Ley anterior, entendiendo por Ley a todo tipo de fuente de
derecho, pero su operativizacin requiere que la norma que se pretende
derogar sea de igual o inferior rango jerrquico que la norma posterior.
Interpretacin y Aplicacin de las Fuentes del Derecho. Interpretacin:
Consiste en buscarle y atribuirle significado a la frmula o enunciado
lingstico mediante el cual se expresa la norma. Aplicacin: Es el proceso
mediante el cual un operador jurdico cualquiera construye una solucin
justa y tcnicamente correcta que ha de darse a un caso concreto. Ahora

bien, tanto la interpretacin como la aplicacin son operaciones complejas

que le corresponde realizar fundamentalmente a operadores jurdicos, en
relacin a lo anterior, el artculo 4 del Cdigo Civil en su contenido contiene
parmetros reguladores de la interpretacin y de la aplicacin, en los
siguientes trminos: A la Ley debe atribursele el sentido que aparece
evidente del significado propio de las palabras, segn la conexin de ellas
entre s y la intencin del legislador. Cuando no hubiere disposicin precisa
de la Ley, se tendrn en consideracin las disposiciones que regulan casos
semejantes o materias anlogas; y, si hubiere todava dudas, se aplicarn
los principios generales del derecho. El mencionado artculo seala los
mtodos que deben utilizarse en la interpretacin jurdica, esos mtodos
estn referidos a la determinacin del significado de las palabras
(interpretacin gramatical), en conexin con la intencin del legislador
(interpretacin lgica), la analoga (interpretacin analgica) y los principios
generales del derecho (analoga iuris), atendiendo a estas reglas el operador
jurdico debe abordar la interpretacin de las leyes en Venezuela. En
Derecho Administrativo rigen a los fines de la interpretacin de la ley, todos
las reglas y formulas antes mencionadas, sin embargo, surge en esta
disciplina basado en el principio de jerarqua administrativa, un tipo de
interpretacin particular, que resulta de la interpretacin y aplicacin del
derecho por los rganos superiores de la Administracin, denominado por
algunos Doctrina Administrativa. Fuentes del Derecho Administrativo. Las
fuentes del derecho se han clasificado desde diversos puntos de vista, a
saber: a) Escritas, como la Constitucin, las leyes y los reglamentos, y No
Escritas, o sea las costumbres o modos originarios de manifestacin social;
b) Primarias, que rigen materias no reguladas por otras reglas de jerarqua
superior, y Secundarias, que rigen materias no reguladas por otras reglas de
jerarqua superior y; c) Principales y Subsidiarias, siendo estas ltimas las
que han de aplicarse en defecto de las primeras. Son Fuentes del Derecho
Administrativo: La Constitucin: Es la Ley Suprema de un Estado; contiene
las reglas concernientes a la organizacin del Estado, as como de las
distintas ramas del Poder Pblico y la regulacin de los derechos humanos.
La Ley: La doctrina no esta de acuerdo sobre el concepto de ley y su
definicin, en tal sentido la ley se entiende en dos sentidos tales como: a)
Sentido Amplio: Es toda proposicin jurdica y b) Sentido Restringido: Es el
acto sancionado por el rgano legislativo (Asamblea Nacional, Consejos
Legislativos, Concejos Municipales y Cabildos Metropolitanos). El Tratado: Se
entiende por Tratado todo acuerdo celebrado entre miembros de la
comunidad internacional, cualesquiera sea la forma que revista y la
importancia de los compromisos que contenga. Pueden ser partes en la
celebracin de los tratados, no slo los Estados, sino tambin los
organismos internacionales (ONU, OEA, Unin Europea, MERCOSUR,
UNASUR). Los Decretos-Leyes: Son decretos-leyes los emanados del
Presidente de la Repblica previa autorizacin por parte del Poder
Legislativo Nacional establecida en una Ley Habilitante, mediante la cual se
establecen reglas de derecho sobre las materias que el Presidente puede
legislar. Los Reglamentos: Son declaraciones escritas y unilaterales,
emanadas de las autoridades administrativas (Presidente de la Repblica,
Fuerza Armada Nacional, Consejo Nacional Electoral) creadoras de reglas de
derecho de aplicacin general, de grado inferiores a las leyes. Los Principios
Generales del Derecho: Son el conjunto de principios que informan

efectivamente el sistema de la legislacin positiva. La Costumbre: Se

entiende por costumbre una fuente del derecho generada por la repeticin
constante y reiterada de un mismo modo de obrar, observada con la
conviccin de que es jurdicamente obligatoria. La Jurisprudencia: Es el
conjunto de principios reiteradamente proclamados en las sentencias de los
tribunales, es decir, fallos reiterados en un mismo sentido emanado por los
tribunales de la Repblica. La Doctrina: Esta constituida por la exposicin
cientfica hecha por los jurisconsultos, contentiva de la presentacin de los
problemas del derecho y de las soluciones propuestas, la sistematizacin de
las normas y la interpretacin de las mismas.

MARCO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA

Allan R. Brewer-Caras Profesor de la Universidad Central de Venezuela
Professor, Columbia Law School (2006) Uno de los signos mas
caractersticos del derecho administrativo en el mundo contemporneo, es
el de su progresiva constitucionalizacin y, a la vez, del derecho
constitucional, el que las Constituciones hayan superado su tradicional
contenido orgnico/dogmtico relativo a la organizacin bsica del Estado y
al rgimen de los derechos y garantas constitucionales, y cada vez con
mayor frecuencia hayan incorporado a su normativa, los principios bsicos
de la organizacin y funcionamiento de la Administracin P- blica y de la
actividad administrativa del Estado. Por ello, con razn, en el derecho
pblico contemporneo se puede hablar de la existencia de un marco
constitucional del derecho administrativo, el cual, por ejemplo, en el
derecho venezolano se conforma por los siguientes principios
fundamentales insertos en la Constitucin de 19991 : en primer lugar, el
principio de la legalidad, que en particular, se fundamenta en la supremaca
constitucional, y los principios de la formacin del derecho por grados y la
sumisin de la Administracin Pblica al ordenamiento jurdico; en segundo
lugar, los principios relativos a la organizacin del Estado, a la distribucin
vertical del Poder Pblico y los que rigen las personas jurdicas estatales; en
tercer lugar, los principios de la separacin orgnica (horizontal) del Poder
Pblico y el carcter nter-orgnico de la Administracin Pblica; en cuarto
lugar, los principios relativos a las funciones del Estado, a su ejercicio interorgnico y a la funcin administrativa; en quinto lugar, los principios
relativos al carcter inter-funcional de los actos estatales, y a los actos
administrativos; y en sexto lugar, el principio del control de la
Administracin Pblica y la responsabilidad administrativa. El marco
constitucional del derecho administrativo est conformado por dichos
principios, que analizamos a continuacin. 1 Vase en general sobre los
principios fundamentales del derecho pblico (constitucional y
administrativo) en la Constitucin de 1999, Allan R. Brewer-Caras, Principios
fundamentales del derecho pblico, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas
2005; Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia,
Universidad Central de Venezuela, Tomo I, Bogot, 2006. 2 I. EL PRINCIPIO
DE LA LEGALIDAD: LA SUPREMACA CONSTITUCIONAL, LA FORMACIN DEL
DERECHO POR GRADOS, Y LA SUMISIN DE LA ADMINSITRACIN PBLICA AL
ORDENAMIENTO JURDICO. El derecho administrativo est montado sobre el
principio de legalidad, de manera que puede hablarse de tal derecho
administrativo cuando los rganos del Estado que conforman la

Administracin Pblica estn sometidos al derecho, y particularmente al

derecho desarrollado para normar sus actuaciones. El principio de legalidad
es, por tanto, el primero de los principios del derecho administrativo que
han sido constitucionalizados, como consecuencia de la concepcin del
Estado como Estado de derecho (Art. 2), que implica la necesaria sumisin
de sus rganos al ordenamiento jurdico. Este, compuesto por la propia
Constitucin, que tiene aplicacin directa como norma, por las leyes y
adems, por el conjunto de reglamentos y normas dictados por las
autoridades competentes2 . El primer elemento del principio de la legalidad,
por tanto, es el de la supremaca constitucional, que la Constitucin regular
en forma expresa, en el artculo 7, al disponer que La Constitucin es la
norma suprema y el fundamento el ordenamiento jurdico, a la cual quedan
sujetos todas las personas y los rganos que ejercen el Poder Pblico3 ;
constituyendo uno de los deberes constitucionales de los ciudadanos y
funcionarios, el cumplir y acatar la Constitucin (art. 131). Todos los
rganos del Estado, por tanto, estn sometidos a la Administracin, y dentro
de ellos, por supuesto, los que conforman la Administracin Pblica, a cuyo
efecto, el artculo 137 de la propia Constitucin dispone que la Constitucin
y las leyes definen las atribuciones de los rganos que ejercen el Poder
Pblico, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen; y el
artculo 141, al precisar los principios que rigen la Administracin Pblica,
dispone que esta debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al
derecho. Por tanto, conforme a este principio de sumisin del Estado a la
ley y al derecho, es decir, el principio de legalidad, todas las actividades de
los rganos del Estado, y de sus autoridades y funcionarios, deben
realizarse conforme a la Constitucin y la ley, y dentro de los lmites
establecidos por las mismas. Ahora bien, en relacin con el principio de
legalidad, en el ordenamiento jurdico se distinguen siempre por una parte,
las normas que integran la Constitucin en s misma, como derecho positivo
superior; y por la otra, las normas 2. Vase Antonio Moles Caubet, El
principio de legalidad y sus implicaciones, Universidad Central de
Venezuela, Facultad de Derecho, Publicaciones del Instituto de Derecho
Pblico, Caracas, 1974. 3 Nos correspondi proponer en la Asamblea la
consagracin en forma expresa de dicho principio constitucional. Vase
Allan R. Brewer-Caras, Debate Constituyente, (Aportes a la Asamblea
Nacional Constituyente), Tomo II, (9 septiembre-17 octubre 1999),
Fundacin de Derecho Pblico-Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1999,
p. 24. 3 que son sancionadas por una autoridad con poderes derivados de la
Constitucin. En otras palabras, particularmente en aquellos sistemas con
Constituciones escritas, siempre puede establecerse una distincin entre la
norma constitucional y legislacin ordinaria; y luego, entre la legislacin y
las normas dictadas en ejecucin de la misma; pudiendo decirse que las
normas que integran el ordenamiento jurdico siempre se organizan
deliberada o espontneamente en forma jerrquica, de manera que existen
normas en un nivel superior que siempre prevalecen sobre otras normas de
nivel inferior. Se tratad del principio de la formacin del derecho por grados,
derivado de las ideas de Hans Kelsen sobre los sistemas jurdicos como una
jerarqua de normas, lo cual permite determinar la relacin jerrquica que
existe entre el conjunto normas o de reglas de derecho que forman el
ordenamiento.4 . Ello implica que en el anlisis global del ordenamiento
jurdico, se puede establecer una distincin entre aqullos actos de Estado

que se dictan en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, es decir,

que son dictados directamente en ejercicio de poderes constitucionales, y
aqullos cuya ejecucin no est directamente relacionada con la
Constitucin y que se dictan en ejercicio directo de poderes establecidos en
normas de derecho inferiores a la Constitucin. Estos son actos de ejecucin
directa e inmediata de la legislacin y de ejecucin indirecta y mediata de la
Constitucin5 . Los primeros, es decir, los actos realizadas en ejecucin
directa e inmediata de la Constitucin, precisamente por ello, slo estn y
pueden estar sometidas a lo que dispone el texto fundamental, no teniendo
competencia el Legislador para regularlas mediante leyes; los segundos, en
cambio, son actos realizados en ejecucin directa e inmediata de la
legislacin e indirecta y mediata de la Constitucin, las cuales,
precisamente por ello, adems de estar sometidas al texto fundamental
(como toda actividad estatal), estn sometidas a las regulaciones
establecidas, adems de en la Constitucin, en las leyes y en las otras
fuentes del derecho. Los primeros por otra parte, dada la ejecucin directa e
inmediata de la Constitucin, slo estn sometidos al control de
constitucionalidad a cargo de la Jurisdiccin Constitucional que corresponde
a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo (Arts. 334, 336,2 y 4); los
segundos, en cambio, estn sometidos al control de constitucionalidad y de
legalidad que corresponden a las otras Jurisdicciones del Poder Judicial,
tanto a las ordinarias, como sucede con las apelaciones y la Casacin en lo
que concierne a la actividad judicial; como a 4 H. Kelsen, Teora pura del
Derecho, Buenos Aires, 1981, p. 135. 5 Vase sobre el sistema jerarquizado
o graduado del orden jurdico en el orden constitucional venezolano Allan R.
Brewer-Caras, Derecho Administrativo, Tomo I, Ediciones de la Facultad de
Derecho, Caracas, 1975, pp. 373 y ss.; Instituciones Polticas y
Constitucionales, Tomo VI (Evolucin Histrica del Estado), Universidad
Catlica del Tchira-Editorial Jurdica Venezolana, Caracas,-San Cristbal
1996, pp. 107-117 4 la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa y a la
Jurisdiccin Contencioso-Electoral (Arts. 259, 297) cuando se trata de
actividades administrativas. Las actividades administrativas, por tanto y por
esencia, constituyen actividades estatales que se realizan siempre en
ejecucin directa e inmediata de la legislacin y por tanto, en ejecucin
indirecta y mediata de la Constitucin; y precisamente por ello se dice que
esencialmente son de carcter sublegal, pues estn sometidos no slo a la
Constitucin sino a la ley, y por eso es que su control corresponde a la
Jurisdiccin contencioso administrativa y en su caso, a la Jurisdiccin
contencioso electoral. De lo anterior resulta, que toda actividad
administrativa es, ante todo, desde el punto de vista formal, una actividad
que siempre es de carcter sublegal, es decir, de ejecucin directa e
inmediata de la legislacin (as las leyes reglamentarias correspondientes no
se hayan dictado) y de ejecucin indirecta y mediata de la Constitucin. Por
supuesto, tambin las actividades judiciales son siempre de carcter
sublegal, siendo la diferencia entre una y otra de carcter orgnico, en el
sentido que las actividades judiciales siempre las realizan rganos
autnomos e independientes en ejecucin de la funcin jurisdiccional, como
lo son los rganos que ejercen el Poder Judicial. En cuanto a los actos de
gobierno, son dictados por el Presidente de la Repblica en ejercicio slo de
atribuciones constitucionales6 , razn por la cual no pueden estar regulados
o limitados por la Asamblea Nacional mediante leyes. Tienen el mismo

rango que la ley, y por ello, el control judicial sobre ellos es un control de
constitucionalidad. De lo anterior resulta, por tanto, que lo que constituyen
las normas de derecho en relacin con cada rgano del Estado, vara y tiene
un mbito diferente dependiendo de la posicin que tiene cada norma o
acto del Estado en el sistema jurdico jerarquizado. Por ello, para el
Legislador, legalidad quiere decir constitucionalidad o sumisin a la
Constitucin, igual que para el Jefe de Estado con respecto a los actos de
gobierno. En ambos casos, dichos actos se adoptan en ejecucin directa e
inmediata de la Constitucin, sin la interferencia de actos del Parlamento,
en forma tal que slo estn subordinados a la Constitucin y no puede en
general haber ley alguna que los condicione, dando origen al control judicial
de la constitucionalidad de los actos estatales (Jurisdiccin constitucional)7 .
6 Allan R. Brewer-Caras, Comentarios sobre la doctrina del acto de
gobierno, del acto poltico, del acto de Estado y de las cuestiones polticas
como motivo de inmunidad jurisdiccional de los Estados en sus Tribunales
nacionales, en Revista de Derecho Pblico, N 26, Editorial Jurdica
Venezolana, Caracas, abril-junio 1986, pp. 65-68. 7 Vase Allan R. BrewerCaras, Instituciones Polticas y Constitucionales, Tomo VII(La justicia
constitucional), Universidad Catlica del Tchira-Editorial Jurdica
Venezolana, Caracas,-San Cristbal 1996; El sistema de justicia
constitucional en la Constitucin de 1999 (Comentarios sobre su desarrollo
jurisprudencial y su explicacin, a veces errada, en la Exposicin de
Motivos), Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 2000; La Justicia
Constitucio-