Warszawa, 18 maja 2015 r.

Samorzdowe Kolegium Odwoawcze

w Gorzowie Wielkopolskim
za porednictwem
Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego
Strona:
Szymon Osowski
Adres do dorcze:
Stowarzyszenie Sie Obywatelska Watchdog Polska
ul. Ursynowska 22/2
02-605 Warszawa
Organ:
Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego

ODWOANIE
Na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 wrzenia 2001 r. o dostpie do informacji publicznej (Dz.
U. z 2014 r., poz. 782; dalej jako: u.d.i.p.) w zw. z art. 127 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.
Kodeks postpowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: k.p.a.), w imieniu
wasnym wnosz odwoanie od decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego (Prezydent) z 27
kwietnia 2015 r., znak GPM.1431.67.2015.ESC, w przedmiocie odmowy udzielenia informacji
publicznej.
Zarzucajc naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 Nr 78. Poz. 483
ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 wrzenia 2001 r. o dostpie do informacji publicznej (Dz.U. 2014
poz. 782) przez nieudzielenie informacji publicznej, wnosz o:
1. Uchylenie decyzji w caoci oraz
2. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji
UZASADNIENIE
Wnioskiem o udostpnienie informacji publicznej zwrciem si o udostpnienie wynagrodzenia
otrzymanego przez doradc Prezydenta/ W wyniku rozpatrzenia wniosku z naruszeniem terminu
wskazanego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostpie do informacji publicznej prezydent odmwi
udostpnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W pierwszej kolejnoci podnosz, i w przedmiotowej sprawie nie jest konieczne okrelanie statusu
osoby zatrudnionej w administracji. Ingerencj w prywatno uprawnion na gruncie prawa do
informacji publicznej jest jawno wydatkowania rodkw publicznych w zakresie przeznaczania ich na
wynagrodzenia osb zatrudnionych w publicznych urzdach. Z uwagi na istot, funkcje i cel prawa do

informacji publicznej nie jest uprawnione wprowadzanie podmiotowej dystynkcji w odniesieniu do

informacji o wynagrodzeniach, pokrywanych ze rodkw publicznych.
Gospodarka finansami publicznymi jest jawna, o czym stanowi expressis verbis art. 33 ust. 1 ustawy z
dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm.). Podlega ona zatem
daleko idcej transparentnoci. Umoliwienie obywatelom kontrolowania wydatkw publicznych peni
doniose funkcje w pastwie demokratycznym pozwala zwaszcza monitorowa zjawiska
niepodane, takie jak niegospodarne wydawanie rodkw - w tym wzgldzie peni funkcj
antykorupcyjn. Ograniczenia zasady jawnoci finansw publicznych wysawia art. 33 ust. 2 ustawy o
finansach publicznych, stanowic: Przepisu ust. 1 nie stosuje si do rodkw publicznych, ktrych
pochodzenie lub przeznaczenie zostao uznane za informacj niejawn na podstawie odrbnych
przepisw lub jeeli wynika to z umw midzynarodowych. Jako wyjtek od zasady, postanowienia
tego przepisu powinny by interpretowane cile (exceptiones non sunt extendendae). Art. 33 ust. 2
ustawy o finansach publicznych nie zakada, e ograniczeniem zasady jawnoci finansw publicznych
jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (przesanka ochrony prywatnoci osoby fizycznej).
Nie ulega wtpliwoci, e prywatno osoby otrzymujcej wynagrodzenie ze rodkw publicznych
doznaje pewnego (uprawnionego) uszczerbku poprzez udostpnienie informacji o wysokoci
wynagrodzenia z danej jednostki. Jednake jest to uzasadnione z co najmniej dwch powodw. Po
pierwsze, osoba taka podejmujc, wszak dobrowolnie, prac w urzdach publicznych powinna si
liczy z tym, e wskutek zasady transparentnoci ycia publicznego (w tym jawnoci wydatkowania
rodkw publicznych), jawne bdzie take ich wynagrodzenie. Nie powinno zaskoczy takiej osoby
zainteresowanie spoeczestwa skupione wok przeznaczania rodkw publicznych. Po drugie,
prywatno we wskazanym zakresie doznaje uszczerbku w celu i w zakresie, w jakim jest to niezbdne
dla sprawowania spoecznej kontroli przez obywateli. W tym aspekcie naley wskaza, e przedmiotem
wniosku nie s informacje poza ow konieczno wykraczajce (np. adres zamieszkania kierownikw
jednostek organizacyjnych Urzdu, czy inne dane osobowe nalece do kategorii tzw. danych
sensytywnych).
W kwestii jawnoci wynagrodze wany jest wyrok Sdu Najwyszego z dnia 8 listopada 2012 r.1.
Skutkiem tego wyroku jest zwikszenie przejrzystoci dziaania wadz publicznych oraz wydatkw ze
rodkw publicznych. Przykadem tego jest niedawny wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego z 4
lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14 w uzasadnieniu, ktrego wskazane zostao: Odnoszc si do
kwestii zanonimizowania udostpnionych informacji, Naczelny Sd Administracyjny pragnie zaznaczy
na wstpie, e istotnie w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje si, e dane o
kontrahentach jednostki samorzdu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegaj
udostpnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegaj wyczeniu z uwagi na prywatno tych
osb wskazan art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12,
OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, CBOSA). Pogld ten jest
podzielany take przez skad orzekajcy w niniejszej sprawie jako odpowiadajcy funkcji instytucji
dostpu do informacji publicznej pozwalajcej przeciwdziaa takim patologiom ycia publicznego jak
np. nepotyzm.
W uzasadnieniu wyej wskazanej wyroku Sd Najwyszy ponis, e dla osoby dajcej dostpu do
informacji publicznej, zwizanej z zawieraniem umw cywilnoprawnych przez jednostk samorzdu
1

Wyrok Sdu Najwyszego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Legalis nr 546154.

terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umw s czsto waniejsze ni ich tre i jest to z
oczywistych wzgldw zrozumiae. Trudno byoby w tej sytuacji broni pogldu, e udostpnienie imion
i nazwisk osb w rozwaanej sytuacji stanowioby ograniczenie w zakresie korzystania z
konstytucyjnych wolnoci i praw tych osb (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji
naley zatem przyj, e ujawnienie imion i nazwisk osb zawierajcych umowy cywilnoprawne z
jednostk samorzdu terytorialnego nie narusza prawa do prywatnoci tych osb, o ktrym mowa w
art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Stanowisko takie zostao zaaprobowane przez doktryn. W glosie do wyroku do w/w wyroku Sdu
Najwyszego G. Sibiga podnis: Zdaniem SN, podstawowym problemem pozostaje, czy imi i nazwisko,
bdce w tym przypadku danymi osobowymi, nale do zakresu prywatnoci osoby fizycznej w
rozumieniu art. 5 ust. 2 InfPubDostU. Udzielajc odpowiedzi na tak postawione pytanie SN zauway,
e problem ten moe by rozstrzygnity jedynie na tle konkretnych okolicznoci danej sprawy. W
niniejszej sprawie chodzio o udostpnienie przez gmin imion i nazwisk osb fizycznych, z ktrymi
zawara umowy zlecenia i umowy o dzieo. Osoby takie musiay liczy si z tym, e ich personalia nie
pozostan anonimowe. Umowy byy bowiem zawierane z podmiotem publicznym, jakim jest gmina.
Dla osoby dajcej dostpu do informacji publicznej, zwizanej z zawieraniem umw
cywilnoprawnych przez jednostk samorzdu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umw s
czsto waniejsze ni ich tre i jest to z oczywistych wzgldw zrozumiae. Dlatego te, zdaniem SN,
udostpnienie imion i nazwisk osb w rozwaanej sytuacji nie stanowi ograniczenia w zakresie
korzystania z konstytucyjnych wolnoci i praw tych osb (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).
W konsekwencji, ujawnienie imion i nazwisk osb zawierajcych umowy cywilnoprawne z jednostk
samorzdu terytorialnego nie narusza take prawa do prywatnoci tych osb, o ktrym mowa w art. 5
ust. 2 InfPubDostU2.
Identycznie S. Gajewski, A. Jakubowski: Zasada jawnoci gospodarki rodkami publicznymi nie doznaje
bowiem wyjtkw o charakterze podmiotowym. Jej istota sprowadza si do zagwarantowania penego
dostpu do informacji o sposobie gospodarowania zasobami publicznymi, bez wzgldu na to, czy
trafiaj one do pracownikw wadz publicznych, czy do podmiotw znajdujcych si na zewntrz ich
struktury. W okolicznociach niniejszej sprawy konstatacja ta rysuje si szczeglnie wyranie. Sporne
umowy dotyczyy przecie realizacji zada publicznych, ktre mogy by rwnie wykonywane przez
pracownikw samorzdowych w ramach ich obowizkw wynikajcych ze stosunku pracy. Osoby
bdce ich stron, cho nie peniy funkcji publicznej sensu stricto, jednak pozostaway z ni w zwizku,
wykonujc zadania publiczne, za co otrzymay rodki pochodzce z budetu gminy. Wspomniane
umowy stanowiy wic przejaw prywatyzacji wykonywania zada samorzdu terytorialnego. A biorc
pod uwag zarwno tre zasady, o ktrej mowa w art. 33 ust. 1 u.f.p., jak i konstytucyjnego prawa do
informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), ktre wyznacza kierunek jej interpretacji, naley przyj, e
proces ten nie moe prowadzi do ograniczania zakresu jawnoci finansw publicznych. W tym
kontekcie naley podkreli funkcj, jak peni w demokratycznym pastwie prawnym prawo
dostpu do informacji. Suy ono zabezpieczeniu fundamentalnej zasady udziau obywateli w yciu
publicznym. Uprawnienie to stanowi bowiem skuteczny mechanizm kontroli spoecznej podmiotw
sprawujcych wadz publiczn. Zwizek midzy ustawowo gwarantowan moliwoci uzyskania
informacji o sprawach publicznych a wspomnian zasad wyraa si w stworzeniu obywatelowi
2

G. Sibiga, Ujawnienie imion i nazwisk osb zawierajcych umowy cywilnoprawne z jednostk samorzdu
terytorialnego, Monitor Prawniczy nr 8/2013).

warunkw dokonywania w peni wiadomej i racjonalnej oceny dziaalnoci wadz, a w konsekwencji

korzystania z konstytucyjnego prawa do udziau w wyborach i referendach (art. 62 Konstytucji RP).
Szczeglne znaczenie w tym kontekcie przypisuje si wanie jawnoci finansw publicznych. Odnoszc
te rozwaania do prawnych uwarunkowa demokracji lokalnej, chodzi o to, by kady czonek wsplnoty
samorzdowej mg uzyska pen wiedz dotyczc podmiotw, ktrym s przekazywane rodki
publiczne z budetu gminy. Tylko takie rozwizanie umoliwi mu dokonanie realnej oceny
reprezentujcych go radnych oraz wybieranego w gminie w wyborach bezporednich organu
wykonawczego. Pozwala ono choby zweryfikowa jak w stanie faktycznym glosowanego orzeczenia
czy dobr kontrahentw do zawarcia umowy przez samorzd gminny by merytoryczny, a nie np.
opiera si na kryteriach osobistych lub politycznych (nepotyzm). () Naley podkreli, e ujawnienie
danych o imionach i nazwiskach kontrahentw wadzy publicznej dopuszczone w orzeczeniu SN
cakowicie spenia wymogi okrelone przez TK w ww. wyroku z 2006 r., jakie postawi dla
konstytucyjnoci udostpnienia informacji publicznych dotykajcych kwestii prywatnych jednostek.
Informacje o kontrahentach wadzy publicznej nie wychodz bowiem poza niezbdno okrelon
potrzeb transparentnoci ycia publicznego, ocenian zgodnie ze standardami przyjtymi w
demokratycznym pastwie, jak rwnie s to informacje majce znaczenie dla oceny funkcjonowania
instytucji oraz osb penicych funkcje publiczne. Wreszcie, nie s to informacje co do swej natury i
zakresu przekrelajce sens (istot) ochrony prawa do ycia prywatnego. Nie dochodzi zarazem do
naruszenia prywatnoci osb trzecich. Sd Najwyszy w swojej argumentacji poruszy take kwesti
postrzegania imion i nazwisk kontrahentw jako informacji objtych normami ustawy o ochronie
danych osobowych. W doktrynie zwracano uwag, e pojcia prywatnoci i ochrony danych osobowych
s na gruncie ustawy o dostpie do informacji publicznej od siebie niezalene. Z tego wzgldu fakt
niewystpowania w informacji danych okrelonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie uzasadnia automatycznie
legalizacji przetworzenia jej w trybie ustawy o ochronie danych osobowych34. Udostpnienie
omawianych w wyroku informacji znajduje jednak pene oparcie take w ustawie o ochronie danych
osobowych. Spenia ono bowiem przesanki przetwarzania danych osobowych okrelone w art. 23 ust.
1 pkt 2 i 4 u.o.d.o., gdy jest niezbdne dla zrealizowania uprawnienia i spenienia obowizku
wynikajcego z przepisu prawa, tj. prawa do informacji i jawnoci wywodzonego z art. 61 ust. 1
Konstytucji RP, a konkretyzowanego w ustawie o dostpie do informacji publicznej, ustawie o
samorzdzie gminnym i ustawie o finansach publicznych. Ponadto jest ono nieodzowne do wykonania
okrelonych w tych przepisach zada realizowanych dla dobra publicznego, do ktrego niewtpliwie
naley zaliczy transparentno i jawno dziaania wadzy. Nie wystpuj zarazem okolicznoci
wyczajce moliwo przetwarzania danych, wskazane w art. 27 ust. 1 u.o.d.o3.
Natomiast jak to prbowa wykaza Prezydent uznanie, i zatrudniony doradca wykonuje wycznie
usugowe czynnoci, ktre nie maj wpywu na sfer decyzyjn pozbawione jest jakiejkolwiek logiki.
Wydaje si wystarczy zacytowa fragment uzasadnienia skaronej decyzji: Zakres obowizkw tego
pracownika obejmuje bowiem: wspuczestniczenie w dokonaniu analizy i oceny sytuacji miasta, wraz
z udziaem przy opracowywaniu planw strategicznych w obszarze rozwoju miasta, reprezentowanie
miasta w relacjach z wadzami administracji rzdowej (wszystkich szczebli) oraz Parlamentem, udzia
w opiniowaniu projektw o charakterze strategicznym i kierunkowym w obszarze rozwoju miasta.
Ponadto animowanie relacji pomidzy maym i rednim przedsibiorstwem, a Urzdem Miasta,
przygotowywanie i powoanie do funkcji Miejskiego Rzecznika Przedsibiorcy (). Ju tylko ten zakres
3

S. Gajewski, A. Jakubowski, Glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, Samorzd Terytorialny
2013/9/84-90.

wykonywanych zada przesdza, i doradc Prezydenta zaliczy bezwzgldnie naley do osb

penicych funkcje publicznej.
W wyroku Trybunau Konstytucyjnego (sygn. akt K 17/5), ktry powoa Prezydent Trybuna wskaza na
oglne cechy podmiotw, ktre wykonuj funkcje publiczne. Cechami tymi s: podejmowanie dziaa
wpywajcych bezporednio na sytuacj prawn innych osb lub czcych si co najmniej z
przygotowywaniem decyzji dotyczcych innych podmiotw, z wyczeniem stanowisk o charakterze
usugowym lub technicznym.
Wywd Trybunau Konstytucyjnego koresponduje z art. 115 13 pkt 4-7 oraz art. 115 19 Kodeksu
karnego. Art. 115 13 pkt 4 Kodeksu karnego wskazuje, e funkcjonariuszem publicznym jest: osoba
bdca pracownikiem administracji rzdowej, innego organu pastwowego lub samorzdu
terytorialnego, chyba e peni wycznie czynnoci usugowe, a take inna osoba w zakresie, w ktrym
uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.
Art. 115 19 Kodeksu karnego: Osob penic funkcj publiczn jest funkcjonariusz publiczny, czonek
organu samorzdowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponujcej rodkami
publicznymi, chyba e wykonuje wycznie czynnoci usugowe, a take inna osoba, ktrej uprawnienia
i obowizki w zakresie dziaalnoci publicznej s okrelone lub uznane przez ustaw lub wic
Rzeczpospolit Polsk umow midzynarodow.
Zwrci uwag naley, i z art. 115 13 pkt 4 oraz art. 115 par. 19 Kodeksu karnego. Art. 115 13 pkt 4
Kodeksu Karnego wskazuje, e funkcjonariuszem publicznym jest: osoba bdca pracownikiem
administracji rzdowej, innego organu pastwowego lub samorzdu terytorialnego, chyba e peni
wycznie czynnoci usugowe, a take inna osoba w zakresie, w ktrym uprawniona jest do wydawania
decyzji administracyjnych. Natomiast art. 115 19 Kodeksu Karnego: Osob penic funkcj publiczn
jest funkcjonariusz publiczny, czonek organu samorzdowego, osoba zatrudniona w jednostce
organizacyjnej dysponujcej rodkami publicznymi, chyba e wykonuje wycznie czynnoci usugowe,
a take inna osoba, ktrej uprawnienia i obowizki w zakresie dziaalnoci publicznej s okrelone lub
uznane przez ustaw lub wic Rzeczpospolit Polsk umow midzynarodow. Przyjte rozwizanie
pozwala zaliczy do osb penicych funkcje publiczne rwnie radc prawnego zatrudnionego w
administracji samorzdowej. Identycznie zauwaa si w doktrynie Wprowadzenie do sowniczka w art.
115 pojcia osoby penicej funkcj publiczn pooyo kres sporom o rozumienie tego znamienia, ktre
byo wykorzystane do opisu przestpstw apownictwa. W wietle obecnego brzmienia przepisu art. 115
19 nie ma wtpliwoci, e obejmuje ono nie tylko funkcjonariusza publicznego, ale rwnie inne
kategorie osb, o ktrych mowa w tym przepisie. Obok funkcjonariusza publicznego (zob. uwagi do art.
115 13) osob penic funkcj publiczn jest czonek organu samorzdowego oraz osoba
zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponujcej rodkami publicznymi, chyba e wykonuje
wycznie czynnoci usugowe. Definicja ta obejmuje wikszo osb zatrudnionych w jednostkach
organizacyjnych dysponujcych rodkami publicznymi, bez wzgldu na poziom rodkw publicznych
pozostajcych w dyspozycji jednostki. Zatem kryterium definicyjne speniaj np. pracownicy publicznych
i niepublicznych zakadw opieki zdrowotnej, dysponujcych rodkami publicznymi z kontraktw
zawieranych z NFZ, pracownicy szk i uczelni, zarwno publicznych, jak i niepublicznych - dysponujcy
rodkami publicznymi, np. na stypendia dla uczniw i studentw. (Kodeks karny. Komentarz. red. prof.
dr hab. Alicja Grzekowiak, prof. dr hab. Krzysztof Wiak, rok wydania: 2012, Wydawnictwo: C.H.Beck,
Wydanie: 1).

Zwrci naley uwag raz jeszcze, i wniosek nie dotyczy osoby, ktre podejmuj dziaalno o
charakterze technicznym czy usugowym por. wyrok Sdu najwyszego z 25 wrzenia 2013, sygn. I
KZP 9/13: Inaczej rzecz ujmujc, wykonywanie czynnoci usugowych wie si z penieniem roli
suebnej (pomocniczej), co oznacza brak moliwoci podejmowania decyzji wadczych w ramach
imperium okrelonej jednostki (zaliczanej do administracji rzdowej, innego organu pastwowego lub
samorzdu terytorialnego), jak rwnie wpywania na dziaania samej jednostki).
Sd Najwyszy w wyroku z 30 wrzenia 2010 r., sygn. I KZP 16/10 zauway: Nie mona przy tym nie
zauway i tego, e rwnie wrd zdefiniowanych funkcjonariuszy publicznych, z ktrych kady peni
przecie swoj funkcj z mocy ustawy lub Konstytucji () nie wszyscy wyposaeni zostali w
kompetencje wadcze w okrelonym zakresie dziaalnoci publicznej, a jednoczenie w tym gronie
znale mona take osoby, ktre w swojej dziaalnoci publicznej nie korzystaj z jakichkolwiek
rodkw publicznych. To wszystko przemawia za tym, e sprawowa funkcj publiczn mona
rwnie wtedy, kiedy nie przysuguje wadztwo, nie mona wydawa decyzji, ale zakres
powierzonych zada wskazuje, e ma si wpyw na funkcjonowanie tego organu (w tym przypadku
ministerstwa).
Wobec powyszego odwoanie jest uzasadnione i wnosimy jak na wstpie.