LA PLANIFICACIN ESTRATGICA PBLICA

ENTRE LA POLTICA Y LA ADMINISTRACIN

Daniel Hernndez

El Calafate, Mayo de 2011

LA PLANIFICACIN ESTRATGICA PBLICA ENTRE LA POLTICA Y LA

ADMINISTRACIN
Daniel Hernndez
INTRODUCCIN
Hoy son muchas las personas -entre las cuales me cuento- que sostienen que la
planificacin estratgica est volviendo a ocupar un lugar destacado en la vida de los pases
de la regin. Esta afirmacin mezcla, es cierto, algo de constatacin y algo de proyecto.
Constata, por un lado, una revalorizacin de la planificacin pblica pero, tambin y sobre
todo, la impulsa como proyecto. Es una afirmacin que toma partido por la planificacin y se
compromete a su desarrollo.
Se trata, adems, de un compromiso que se reclama heredero de una tradicin y se dispone
a actualizarla. Habla de una vuelta a la planificacin y de su revalorizacin como
instrumento para hacer frente a los desafos del presente. Con esto, realiza una triple
referencia. En primer lugar, a las experiencias de planificacin que los pases
latinoamericanos vivieron a partir de la segunda posguerra. En segundo trmino, a la
desvalorizacin que ella sufri en la era del consenso de Washington. Finalmente, a una
nueva etapa que debe hacerse cargo de las discusiones que quedaron planteadas en las
experiencias histricas, si pretende evitar la simple repeticin que terminara ahogando su
capacidad de lidiar con el presente.
A algunas de estas discusiones quisiera referirme brevemente en estos pocos minutos.
QUIN PLANIFICA?
La primera discusin podra introducirse a travs de la pregunta acerca de quin planifica.
Quin es el actor de la planificacin? La pregunta tiene sentido porque debemos hacernos
cargo de la herencia que recibimos y que ya produjo respuestas a esta cuestin. En la
versin cepalina clsica el planificador mismo es un agente de cambio social que,
precisamente, planifica el cambio. En la versin del repliegue del Estado, este agente de
cambio se viste de consultor y se vuelve hacia las instituciones pblicas para aplicar
mtodos y tcnicas -de formulacin de proyectos o de planificacin corporativa- que las
hagan ms eficientes y eficaces. Nadie planifica si no es a nivel de los organismos pblicos.
Qu respuesta damos hoy a esta pregunta?. Mi postura es la siguiente: planifica quien
gobierna.

Esta respuesta tiene algo de paradjico. Asume que los planificadores no planifican contrariamente a lo que se pensaba en los 60- sino que lo hacen los gobernantes -algo que
los 90 les prohiban-. Afirma que un gobierno eficaz requiere planificacin y estrategia. Pero
tambin sostiene que esto solo sucede si el gobernante acta planificada y
estratgicamente. Si ste carece de capacidad de direccin no hay planificacin posible. Los
planificadores no pueden sustituirle en su rol. La planificacin es una dimensin de la accin
de gobierno, no el resultado de lo que hacen los planificadores.
QU ES LA PLANIFICACIN ESTRATGICA?
Esto me lleva a una segunda discusin, ya no referida al actor sino a la naturaleza misma de
la planificacin. Hace ya tiempo se instal la crtica a la identificacin de la planificacin con
el plan, un documento detallado con un diagnstico, los objetivos, indicadores, alternativas
de accin, cronogramas, previsin de recursos, etc. Se insisti en que la planificacin es
ms bien un proceso, una actividad que no puede quedar congelada en un documento. Yo
quisiera plantear otra alternativa a esta discusin. La que afirma que la planificacin
estratgica no puede reducirse a ninguna de estas dos cosas, ni al plan (un sustantivo), ni al
proceso o actividad de planificar (un verbo). Ms bien la planificacin es un adjetivo, una
cualidad de la accin de gobierno.
Pensemos en la accin de los gobiernos, de cualquiera de los que se nos vengan a la
cabeza. La pregunta importante es si ellos actuaban planificada y estratgicamente, esto es:
si sus decisiones tenan una direccionalidad; si seleccionaban problemas y se planteaban
metas; si calculaban sus apuestas; si tenan en cuenta los conflictos que generaban; si
reunan los recursos necesarios para atravesarlos sin perderse en el camino; si eran
capaces de evaluar, en cada momento, en qu situacin estaban y cunto podan avanzar.
Todas estas preguntas indican propiedades o cualidades de la accin, adjetivos que
podemos predicar de ella o no. La existencia de un plan-documento o de una ms o menos
intensa actividad de planificacin ms o menos institucionalizada pueden ser indicios de que
estas propiedades existen. Pero, por s mismos, no alcanzan para sostener que caracterizan
a un gobierno.
QU APORTA LA PLANIFICACIN ESTRATGICA?
Si la planificacin ya no se identifica con su contenido (el plan de desarrollo), ni es una
actividad independiente de la accin de gobierno que sea impulsada por un actor autnomo
que es, entonces, lo que la define?, qu es lo que aporta?. Quiero destacar dos aspectos
que, creo, ayudan a responder esta pregunta.
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El primero es, por as decirlo, de carcter disciplinario. La planificacin estratgica debe

aportar una teora analtica de la accin de gobierno. Es decir, debe responder a preguntas
como qu es gobernar, qu dimensiones integran esta actividad, como se relacionan estas
dimensiones, qu conceptos definen sus contenidos y sus problemas, cmo varan de
acuerdo a los contextos y situaciones, etc. Si la planificacin estratgica no cuenta con una
buena teora para comprender la accin de gobierno y dar cuenta de las preguntas que ella
plantea limitar fuertemente su capacidad de aportar algo relevante sobre ella. Creo que el
valor que tiene la obra de Carlos Matus en este campo se debe en gran parte a las
contribuciones que ha hecho a la construccin de una teora de este tipo. Y su primera
contribucin ha sido llamar la atencin sobre la necesidad de trabajar en ella.
El segundo es el aspecto institucional y metodolgico. La planificacin estratgica no es una
disciplina terica sino que busca aportar a la accin. Ella debe por eso trabajar en el
desarrollo y la experimentacin de herramientas metodolgicas, formas institucionales y
maneras de abordar las diferentes dimensiones y planos de la accin de gobierno para
hacerla ms potente, consistente, de mayor calidad. Es obvio que estos dos planos se
entrecruzan, que uno depende del otro. Una buena comprensin de la accin de gobierno
nos permite desarrollar mejores y ms apropiadas herramientas para mejorarla.
QU HACEN LOS PLANIFICADORES?
Volvamos ahora al principio para plantear una nueva pregunta. Si planifica el que gobierna;
si los planificadores no son los que planifican, que es, entonces, lo que ellos hacen?. Para
abordar esta pregunta necesito remitirme a algunas de las cuestiones conceptuales a las
que refer en el punto anterior, aunque sea de manera muy simple y esquemtica.
Desde el punto de vista de la planificacin estratgica de la accin de gobierno, la
superacin del dualismo wilsoniano entre poltica y administracin es clave. Woodrow
Wilson fue Presidente de los EEUU entre 1913 y 1921 y, a la vez, un terico de la
administracin pblica. El plante tempranamente que la poltica, la actividad de los
dirigentes, deba separarse de la administracin si queremos tener una burocracia
profesional. Pero el punto es que la planificacin estratgica est ms interesada en trabajar
sobre los nexos entre poltica y administracin que en su separacin. La accin de gobierno
es poltica y es administrativa por definicin, por conflictiva que sea la relacin entre estas
dimensiones. Cualquier poltica pblica (de seguridad, de empleo, de educacin, de salud,
de infraestructura) involucra en distintas combinaciones tres ingredientes. La afirmacin de
una direccin y la capacidad para construirle viabilidad a travs de alianzas y conflictos;

decisiones de regulacin que producen nuevos ordenamientos entre los actores sociales y
pblicos y cambios, ms o menos significativos en la produccin pblica, en la cantidad y la
calidad de los servicios que brinda el aparato pblico. (Direccionalidad, accin regulatoria,
produccin pblica)
Sin duda que las relaciones entre poltica y administracin son conflictivas. La poltica cuando tiene una dimensin estratgica- se caracteriza por definir direcciones que rompen
las regularidades para crear nuevas realidades y por su capacidad para lidiar con los
conflictos que esto produce en la sociedad sin perder el rumbo o capitular en el camino. La
administracin se caracteriza por lo contrario, por el respeto a la norma, la previsibilidad, las
metas claramente expresadas, los resultados mensurables, los caminos ms probados para
lograrlos, la previsin de recursos. La planificacin estratgica est situada en el medio de
esta tensin entre poltica y administracin. Trabaja all.
Ella tiene, por una parte, la funcin de apoyar al gobernante en la elaboracin de la
estrategia y en las decisiones que la ponen a prueba en cada situacin. Puede contribuir a
ello analizando problemas, seleccionando informacin, precisando alternativas, evaluando
riesgos, etc. De esta manera puede enriquecer las condiciones en las que se toman las
decisiones y se las encadenan para formar una estrategia. Lo que no puede hacer, ya lo
decamos, es reemplazar al dirigente en su actividad propia, dirigir.
Pero, por otra parte, cumple otra funcin muy importante. La de contribuir a la inscripcin de
las decisiones estratgicas en el aparato de la administracin pblica para hacerlas
eficaces. Si las decisiones que dan forma a la accin de gobierno no se traducen en
cambios adecuados y oportunos en el perfil de produccin del sector pblico, en
modificaciones pertinentes en la asignacin de recursos, en reformulaciones de
procedimientos, etc. ellas quedarn girando en el vaco. La planificacin estratgica debe
asumir estas tensiones, comprenderlas y proponer abordajes para trabajarlas eficazmente.
Si se aleja de la poltica pierde su carcter estratgico, se transforma en programacin de la
administracin pblica. Si se aleja de la administracin, se transforma en asesoramiento
poltico. Ambas cosas son necesarias pero, a mi modo de ver, no dan cuenta del desafo
actual que plantea esta etapa de revalorizacin de la planificacin: contribuir a la calidad de
la accin de gobierno fortaleciendo su carcter estratgico e inscribiendo este carcter en la
estructura misma de funcionamiento del aparato pblico, sus servicios, sus procesos, su
recursos, las formas de decidir sobre ellos.

CONSIDERACIONES FINALES
Voy a terminar donde empec. Como caracterizara a esta etapa de revalorizacin de la
planificacin en Amrica Latina y qu direccin me propondra imprimirle?
Sin duda la idea de vuelta a la planificacin tiene que ver con una revalorizacin del rol del
Estado en el desarrollo de los pases luego de la frustrante experiencia neoliberal. Pero hay
un ingrediente nuevo en la concepcin de la planificacin. Junto con el rol del Estado lo que
parece estar revalorizndose es la poltica misma.
La poltica ha sido considerada con desprecio por gran parte del pensamiento occidental.
Desde Platn cuando escribe su dilogo sobre la Repblica indignado por la injusta muerte
de su maestro, Scrates, ordenada por los polticos de la democracia ateniense, se han
hechos innumerables esfuerzos por controlar y disciplinar esa actividad tan impredecible y
amenazante. La planificacin pblica siempre comparti esta marcada impronta anti-poltica.
Incluso en sus momentos de auge se esforz -sin mucho xito- por reducir los espacios de
accin poltica para ampliar el lugar que deba ocupar la previsibilidad y estabilidad de la
planificacin. La expansin de la planificacin deba ser proporcional a la contraccin de la
actividad de los gobernantes y sus seguidores. La separacin entre poltica y administracin
fue til para mantenerse alejada de la poltica y, al mismo tiempo tratar de controlarla.
Hoy vivimos una poca en la que esta actividad vuelve a ser vista como herramienta de
transformacin y cambio y es revalorizada como tal. Y esto nos sita, creo yo, en la
situacin de asumir una decisin. La planificacin puede resurgir en esta etapa manteniendo
una actitud anti-poltica o proponerse contribuir a una poltica ms estratgica y eficaz, con
mayor capacidad para cambiar la realidad y encontrar nuevas direcciones para pases tan
castigados como los nuestros.
El Calafate, Mayo de 2011