Reporte CESOP No 73 Apuntes Reforma Politica

r e p o r t e
r e p o r t e
APUNTES SOBRE LA REFORMA POLTICA
Presentacin
Rafael Arstegui Ruiz
La creacin del Instituto Nacional Electoral

Efrn Arellano Trejo y Aura Olivia Montaez Gudio
16
La reeleccin legislativa
Gustavo Meixueiro Njera
25
Las candidaturas independientes

y la representacin proporcional en el Congreso
Lucero Ramrez Len
29
Consideraciones acerca de la reforma poltica

Yuriria Orozco Martnez
42
Derecho comparado en materia de democracia

directa en la legislacin de las entidades federativas
Anavel Monterrubio Redonda
Reporte CESOP
Nmero 73
Marzo de 2014
C
E
S
O
P
Reportes CESOP
2009
Comit del CESOP
Mesa Directiva
Dip. Sebastin Alfonso de la Rosa Pelez
Presidente
Dip. Ana Isabel Allende Cano
Dip. Mara Teresa Jimnez Esquivel
Dip. Carol Antonio Altamirano
Secretarios
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica
Director General
Francisco J. Sales Heredia
Director de Estudios Sociales
Director de Opinin Pblica
Julio Csar Moguel Viveros
Director de Estudios de Desarrollo Regional
Lucero Ramrez Len
Coordinadora de Vinculacin y Difusin
Efrn Arellano Trejo
Subdirector de Opinin Pblica
Ernesto Cavero Prez
Subdirector de Anlisis y Procesamiento de Datos
J. Guadalupe Crdenas Snchez
Coordinador Tcnico
Mario Aguirre Mazn

Gabriel Fernndez Espejel
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez
Benjamn Herrejn Fraga
Rafael Lpez Vega
Salvador Moreno Prez
Edgardo J. Valencia Fontes
Investigadores
Roberto Aschentrupp Toledo
Arn Baca Nakakawa
Luis ngel Bellota
Natalia Hernndez Guerrero
Karen Nallely Tenorio Coln
Apoyo en investigacin
Jos Olalde Montes de Oca
Asistente editorial
Claudia Ayala Snchez
Correccin de estilo
Alejandro Lpez Morcillo
Editor
Director del Reporte CESOP
Reporte CESOP, nm. 73, marzo de 2014. Publicacin mensual del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de
la Cmara de Diputados, LXII Legislatura. Av. Congreso de la Unin 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque,
Mxico, D.F., C.P. 15960. Tel. 5036 0000 ext. 55237. Correo electrnico: cesop@congreso.gob.mx Los artculos
contenidos en esta publicacin y las opiniones vertidas no reflejan la postura de la Cmara de Diputados.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
La nueva presidencia de Estados Unidos

Proceso electoral 2009
Crisis econmica
Influenza en Mxico
Cambio climtico
Evaluacin de la jornada electoral
El recorte del presupuesto y su impacto
en el desarrollo econmico y social
Temas selectos de la glosa del Tercer
Informe de Gobierno
Presupuesto social
Crisis del agua
48.
49.
50.
2012
51.
52.
53.
54.
55.
56.
57.
2010
58.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
Rumbo al centenario de la Revolucin

Reforma poltica
Reforma fiscal
Reforma del Congreso
rganos electorales locales
Elecciones locales 2010 en el centro-norte
Elecciones locales 2010 en el centro-sur
Migracin Mxico-Estados Unidos
Los indicadores de buen gobierno en
Mxico y el trabajo legislativo
Panormica sobre la transparencia
y el acceso a la informacin en Mxico
Revisin de las polticas pblicas
del Cuarto Informe de Gobierno
Apuntes para el anlisis presupuestal 2011
2011
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
Telecomunicaciones
Seguridad social en Mxico
Avances en la implementacin de la reforma penal
Anlisis de resultados del Censo 2010
Reforma poltica
Cambio climtico
Crisis econmica internacional
los posibles efectos en Mxico
Glosa del Quinto Informe de Gobierno

(Polticas interior y econmica)
(Polticas social y exterior)
Una perspectiva de opinin pblica
59.
60.
Residuos slidos urbanos en Mxico

Mujeres y elecciones
Jvenes: optimismo moderado
Algunas notas sobre la opinin pblica
Elecciones 2012 (Tomo I)
Elecciones 2012 (Tomo II)
Algunos temas de la agenda
en la LXII Legislatura
Glosa del Sexto Informe de Gobierno
(Polticas interior, econmica, social y exterior)
Temas selectos para el presupuesto de 2013
Reforma pblica de la administracin
pblica federal Vols. I y II
2013
61.
62.
63.
64.
65.
66.
67.
68.
69.
70.
71.
Notas acerca de la Cruzada contra el Hambre

rganos reguladores
Notas acerca del Pacto por Mxico
Algunas caractersticas del sistema educativo Vol. I
Particularidades comparadas y opinin pblica
acerca del Sistema Educativo Vol. II
Reforma energtica
Notas acerca de la reforma fiscal
Notas acerca del Primer Informe de Gobierno
Notas acerca del presupuesto federal 2014
Consideraciones y prospectiva
sobre temas de la agenda nacional
2014
72.
Consideraciones en torno
a la reforma energtica
Todos los documentos pueden consultarse en la pgina de internet: www.diputados.gob.mx
Presentacin
Rafael Arstegui Ruiz*
tas han sido resultado de la creciente pluralidad partidista del pas.

Aunada a estas reflexiones el trabajo nos
presenta un cuadro comparativo que permite
entender las modificaciones que han sufrido
los rganos electorales as como la evolucin
de la percepcin en la opinin pblica del comportamiento de dichos rganos.
La reforma poltico-electoral de 20132014, en el mbito de los rganos electorales
tuvo como uno de sus objetivos principales
ampliar las funciones nacionales del rgano
electoral, hacer homogneos los procesos electorales federales y locales en todo el pas, as
como homologar la calidad de los mismos.
Por su parte, Gustavo Meixueiro Njera
presenta en este nmero el trabajo La reeleccin legislativa, que da cuenta del debate en
materia de la reeleccin que est presente en
la reforma en cuestin. El autor hace un recorrido terico e histrico de los argumentos
existentes en torno a la reeleccin de los diputados y presenta un panorama de las posturas
de los partidos polticos en torno a este controvertido tema. Aunque las reformas constitucionales de 1933 que impidieron la reeleccin son recordadas porque prohibieron la
reeleccin del presidente de la repblica, para
* Doctor en Educacin por el ICE de la UAEM. Dialgunos especialistas estas reformas ayudan a
rector General del CESOP. Lneas de investigacin: eduexplicar el surgimiento del presidencialismo y
cacin, medio ambiente e interculturalidad.
En el nmero 73 del Reporte CESOP se presenta una serie de trabajos relacionados con la
reforma poltica recientemente aprobada por
el Congreso de la Unin. Se abordan temas
como el de la creacin del Instituto Nacional
Electoral (INE), la reeleccin de los diputados
y senadores, las candidaturas independientes y
la representacin proporcional en el Congreso,
as como algunas consideraciones en torno a la
reforma poltica.
En este nmero colaboran Efrn Arellano
Trejo y Aura Olivia Montaez Gudio, cuyo
artculo tiene el objetivo de describir el contexto y las principales caractersticas de la creacin del nuevo Instituto Nacional Electoral
(INE). Con ese propsito, el trabajo se encuentra dividido en dos secciones: en la primera se
ofrece un recuento del surgimiento y evolucin
del Instituto Federal Electoral (IFE) y los autores realizan un balance de su evaluacin en
trminos de opinin pblica. En la segunda se
presentan los principales argumentos esgrimidos en la iniciativa que impuls esta reforma y
se describen las principales caractersticas del
nuevo rgano electoral.
El trabajo da cuenta de la transformacin
de las instituciones electorales y seala que s-
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
el debilitamiento del Legislativo, ya que con

la prohibicin de la reeleccin consecutiva los
legisladores federales algunos consideran
desaparecieron los incentivos para responder a
los intereses de sus representados y se acrecentaron los incentivos para responder a los grupos polticos.
El tema, sin embargo, es controvertido, y a
pesar de que la mayora de los estudios realizados sugera un cambio para permitir la reeleccin, al estar falsamente posicionado como uno
de los principios mximos de la Revolucin
mexicana, encontraba (y sigue encontrando)
detractores en el nimo colectivo y en la clase
poltica.
Las candidaturas independientes y la representacin proporcional en el Congreso es
el ttulo del trabajo que en esta ocasin nos
presenta la doctora Lucero Ramrez Len. La
autora seala que la posibilidad de permitir las
candidaturas independientes en Mxico ha
surgido como una va alterna que se propone mejorar la representacin poltica, es decir,
proporcionar a los ciudadanos posibilidades de
competir por los cargos de eleccin sin tener
que recurrir al registro de un partido poltico.
Y esto se debe al hecho de que la seleccin de
candidatos a puestos legislativos hecha por los
partidos ha sido una de las principales crticas
ciudadanas al sistema electoral mexicano, sobre todo cuando hay incumplimiento por parte
de esos servidores pblicos elegidos para representar los intereses ciudadanos, lo que implica tambin una crtica a la forma en que se
conducen estos institutos polticos.
La autora cita a Jos Luis de la Peza, quien
tras una discusin terico-jurdica concluye
que es necesario hacer compatible esa figura
con el resto de los condicionamientos del or-
den jurdico, a fin de traducirla en realidad

efectiva y prctica.
Consideraciones acerca de la reforma poltica es el trabajo con el que inicia sus colaboraciones en el CESOP Yuriria Orozco Martnez, el propsito del mismo es, como ella lo
seala: describir los argumentos expresados
por distintos actores a favor y en contra sobre
el gobierno de coalicin y la ratificacin de los
miembros del gabinete, as como el aumento
del umbral para mantener el registro como
partido poltico, para finalmente dar una exposicin de cmo se han experimentado dichas
disposiciones en algunos pases.
Para Antonio Robles, citado por Orozco,
la creacin de coaliciones polticas promueve
una nueva forma de hacer y profundizar la
poltica y las culturas democrticas. A su vez,
ensea a definir los intereses comunes al resto
de los partidos y a compartir el poder.
La autora concluye en que existen aspectos de la reforma poltica que representan un
cambio en varios aspectos centrales del funcionamiento del sistema poltico mexicano, porque buscan fortalecer las instituciones que lo
integran mediante la creacin de nuevos mecanismos y figuras que coadyuven a la gobernabilidad y entendimiento a travs del equilibrio
de poderes.
Algunos especialistas establecen que cuando se trata de reformas innovadoras, sobre las
que no existen precedentes en el pas, el principal recurso para evaluar sus posibles efectos
es recurrir a la teora institucional y al anlisis
emprico comparado.
En ese sentido, a lo largo de este trabajo, la
maestra Orozco no solamente expone los argumentos a favor y en contra expresados por distintos actores sobre el gobierno de coalicin,
R E P O R T E C E S O P
la ratificacin de los miembros del gabinete y

el aumento del umbral para mantener el registro como partido poltico, sino que tambin se
describe la manera en que se han experimentado dichas disposiciones en otros pases.
Todo lo anterior tiene como objetivo dotar
de algunos elementos tericos y prcticos para
realizar una evaluacin crtica de dichas experiencias.
Finalmente, Derecho comparado en materia de democracia directa en la legislacin de
las entidades federativas es el trabajo que la
doctora Anavel Monterrubio Redonda expone
en este nmero 73 del Reporte CESOP.
La autora seala que el trabajo tiene como
objetivo destacar los alcances diferenciados de
los instrumentos de consulta que se han propuesto en Mxico. As, el objetivo de su artculo es examinar las condiciones de aplicacin de los mecanismos de democracia directa
establecidos en las leyes de participacin de las
entidades federativas para, con ello, deducir
elementos en su utilizacin.
Para tal efecto, en un primer momento se
contextualiza la aprobacin de la Ley Federal
de Consulta Popular en el marco de la reforma
del Estado. Posteriormente, a partir de la revisin de las leyes de participacin ciudadana de
las entidades federativas, se extraen los principales elementos tcnicos que definen su utilizacin; y, por ltimo, se expone una reflexin
final sobre sus alcances como mecanismos de
democracia directa.
Anavel Monterrubio presenta un recorrido del proceso de formulacin del mecanismo
de consulta que inici el 9 de agosto de 2012,
fecha en que fue publicado en el Diario Oficial
de la Federacin el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos

Mexicanos en materia poltica, que obliga al
Congreso de la Unin a expedir las leyes secundarias correspondientes.
La autora presenta a detalle el proceso que
ha seguido la reglamentacin de estas reformas,
mismas que se asumieron como compromiso
en los Acuerdos para la gobernabilidad democrtica del Pacto por Mxico, donde se seala que
con la finalidad de instrumentar plenamente
la nueva reforma poltica (compromiso 93), se
deben expedir las leyes reglamentarias en materia de candidaturas independientes, iniciativa ciudadana, iniciativa preferente y consulta
popular (estas tres ltimas son lo que se conoce
como cartas ciudadanas) para dar cumplimiento al mandato constitucional en beneficio de la
ciudadana, al otorgar mayores instrumentos
de inclusin y participacin en la vida poltica del pas. En este contexto se aprob la Ley
Federal de Consulta Popular, instrumento en
el que se regulan los mecanismos y las limitaciones de la participacin ciudadana en los
asuntos de la nacin.
Indudablemente con la reglamentacin de
la consulta popular (mecanismo de participacin por el que los ciudadanos ejercen su derecho a travs del voto emitido, mediante el cual
expresan su opinin respecto de uno o varios
temas de trascendencia nacional) y de la iniciativa ciudadana se fortalece el sistema democrtico y republicano de Mxico, pues se trata
de la articulacin de las acciones de gobierno
con la decisin ciudadana mayoritaria desde
una posicin de corresponsabilidad.
La autora sugiere, sin embargo, en que tal
y como se encuentran los instrumentos legislativos en materia de consulta, el incremento de
la participacin ciudadana en la democracia di-
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
recta no est garantizado; escasamente logran

constituirse en medios eficientes de expresin
de la voluntad popular, no slo por el proceso
tcnico de la consulta, sino por circunstancias
externas relacionadas con la heterogeneidad de
las preferencias de los ciudadanos, la experien-
cia (o habilidad) de stos para tomar decisiones

informadas y racionales sobre problemas complejos, y los contextos polticos que definen la
viabilidad de su aplicacin y la interpretacin
de los resultados.

Efrn Arellano Trejo*
y Aura Olivia Montaez Gudio**
Este artculo tiene el objetivo de describir

el contexto y las principales caractersticas
del nuevo Instituto Nacional Electoral
(INE). Para lograr su objetivo, el trabajo
se encuentra dividido en dos secciones:
en la primera se ofrece un recuento del
surgimiento y evolucin del Instituto Federal Electoral (IFE) y se hace un balance
de su evaluacin en trminos de opinin
pblica. En la segunda se presentan los
principales argumentos esgrimidos en la
iniciativa que impuls esta reforma y se
describen las principales caractersticas del
nuevo rgano electoral.
Profesionalizacin
de los rganos electorales
La transformacin de las instituciones electorales ha sido resultado y acicate de la creciente
* Maestro en comunicacin poltica por la UNAM.
Investigador del rea de Opinin Pblica del CESOP. Lneas de investigacin: opinin pblica, cultura poltica y
anlisis de medios de comunicacin y seguridad pblica.
Correo electrnico: efren.arellano@congreso.gob.mx
** Pasante de la licenciatura en administracin pblica, en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de
la UNAM. Actualmente realiza tesis sobre la autonoma
del IFE.
N M E R O 73
pluralidad partidista del pas. En un primer

momento, partidos sin recursos ni registro oficial emprendieron una larga batalla por alcanzar su reconocimiento. En la dcada de 1970,
cuando se otorga pleno acceso a diversas fuerzas polticas, se inici un prolfico proceso, no
exento de altibajos, dirigido a la construccin
de rganos electorales imparciales, sin la intervencin del gobierno, normados para conducir
procedimientos transparentes, con decisiones
colegiadas y capaces de generar confianza entre los ciudadanos. Estas nuevas condiciones
de la autoridad electoral son hoy da garantes
de la creciente pluralidad y competitividad de
las elecciones mexicanas.
Hasta antes de 1946 la organizacin de
los comicios estuvo a cargo de los alcaldes y
jefes polticos regionales o locales, con autonoma para imponer reglas y prcticas propias, lo
cual era un obstculo para la consolidacin de
un Estado nacional.1 En 1977, con la entonces Ley Federal de Organizaciones Polticas y
Procesos Electorales, se redujo formalmente el
papel de la Secretara de Gobernacin; los partidos polticos fueron declarados entidades de
inters pblico; y se cre la Comisin Federal
Ricardo Becerra et al., La reforma electoral de 1996,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1997, p. 24.
1
MARZO D E 2 0 1 4
Electoral como rgano colegiado; con lo cual

los representantes partidistas adquirieron una
mayor importancia en decisiones como el registro de los propios partidos polticos.2
Esta ley, adems, favoreci el incremento
del nmero de partidos, los confirm como
los nicos habilitados legalmente para presentar candidatos (artculos 19, 26 y 165, prrafo
cuarto);3 y reiter la figura de partidos polticos
nacionales, con lo cual se mantuvo la exclusin
de partidos regionales (vase Cuadro 1).4
Ms adelante, el Cdigo Federal Electoral,
vigente de febrero de 1987 a agosto de 1990,
orden la integracin de la Comisin Federal
Electoral de manera proporcional, lo que dio
al PRI 16 representantes (si incluimos al secretario de Gobernacin), lo cual se tradujo en
una amplia mayora sobre sus contendientes.
Luego de las controvertidas elecciones federales de 1988, los partidos polticos impulsaron una novedosa reforma electoral, la cual
concluy en 1990. Con ella se cre el IFE como
un rgano autnomo para organizar las elecciones, en reemplazo de la antigua Comisin
Federal Electoral, que dependa directamente
de la Secretara de Gobernacin. Adems, se
realiz un nuevo Registro Federal de Electores; un formato nuevo de credencial para
Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales, Diario Oficial de la Federacin, 30 de
diciembre de 1977, artculo 78.
3
En el caso de las agrupaciones polticas nacionales, la otra forma de organizacin reconocida por la
ley, el artculo 34 del Cofipe (ley electoral actualmente
vigente) seala que stas slo podrn participar en elecciones mediante acuerdos de participacin con algn
partido poltico.
4
Cfr. Juan Molinar Horcasitas, El tiempo de la legitimidad. Elecciones, autoritarismo y democracia en Mxico,
Ediciones Cal y Arena, Mxico, 1991, p. 98.
2
votar; y se cre el Tribunal Federal Electoral

(Trife), que cambi de ser un rgano administrativo a uno de carcter jurisdiccional.5
Con las reformas realizadas en 1993 el IFE
aument de seis a nueve el nmero de consejeros ciudadanos locales y distritales. Un ao
despus, los consejeros magistrados fueron sustituidos por seis consejeros ciudadanos propietarios y sus suplentes, quienes duraran ocho
aos en el cargo, con la posibilidad de ser ratificados. Por primera vez no fueron propuestos
por el presidente, sino por las fracciones parlamentarias, y su designacin estuvo a cargo de las
dos terceras partes de la Cmara de Diputados.
Con esta reforma los partidos tienen voz pero
no voto en las decisiones del nuevo Consejo Federal Electoral. Adems, el Trife se estableci
como la mxima autoridad en materia electoral.
La reforma de 1996 ratifica la preeminencia de nuevos actores: los consejeros electorales.
El secretario de Gobernacin deja de participar en el Consejo General, el cual se integra ahora por un consejero presidente y ocho
consejeros electorales con voz y voto. En este
Consejo tambin participan, con voz pero sin
voto, representantes del Poder Legislativo y
representantes de todos los partidos con legisladores en alguna de las dos cmaras. Los
consejeros son propuestos por los grupos parlamentarios y electos por dos terceras partes de
los miembros presentes de la Cmara de Diputados. A diferencia de la reforma de 1994, la
duracin de estos funcionarios en su cargo ser
de siete aos y no podrn tener otro empleo
remunerado.
Instituto Federal Electoral, Centro para el Desarrollo Democrtico, Reformas estructurales de nuestro
sistema electoral, disponible en [https://pac.ife.org.mx]
fecha de consulta: marzo de 2014).
5
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
1977
1973
1946
Etapa
Comisin Federal Electoral
Se crea:
(CFE)
Se crean:
Comisin Federal
de Vigilancia Electoral (CFVE)
Comisiones Locales
Electorales
Consejo del Padrn Electoral
rganos rectores
Se emite la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Proceso Electorales.

Se depuran los requisitos para constituir partidos y se da entrada a fuerzas hasta entonces
excluidas.
La CFE se integra por el secretario de Gobernacin, un representante de cada partido, un
diputado, un senador y un notario.
El Registro Nacional de Electores adquiere atribuciones relativas a la estadstica y geografa
del pas.
La CFE es un organismo permanente, todos los partidos registrados adquieren voz y voto.
El Registro Nacional de Electores se vuelve una entidad administrativa autnoma.
Las secciones electorales se establecen como la base para construir la lista de electores.
La CFVE era presidida por el secretario de Gobernacin e integrada por otro miembro del
gabinete, un diputado, un senador y dos representantes de los partidos de mayor relevancia y
de diferente ideologa.
En 1951 esta Comisin adquiere facultades para intervenir como rbitro en la obtencin del
registro, incrementa a tres los comisionados de los partidos y deja al secretario de Gobernacin
como nico representante del Poder Ejecutivo.
Contexto jurdico
Cuadro 1. Principales acontecimientos en el surgimiento y transformacin del IFE en INE
Se crea:
Instituto Federal Electoral
(IFE)
1987
1991
rganos rectores
Etapa
Se emite el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe).

Nace el IFE como un organismo autnomo, con personalidad y patrimonio propios.
Se crea un Servicio Profesional Electoral.
Las decisiones del Consejo General se toman con el voto del secretario de Gobernacin, 2
diputados, 2 senadores y 6 consejeros magistrados propuestos por el presidente de la repblica
y aprobados por las dos terceras partes de la Cmara de Diputados y una representacin de los
partidos de acuerdo con la votacin obtenida en las elecciones anteriores.
Se emite el Cdigo Federal Electoral

Se introduce el criterio de representacin proporcional para los partidos polticos en la CFE.
En la contienda de 1988, el PRI tuvo 16 representantes, ms votos que todos los otros partidos
juntos.
Contexto jurdico
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
2007
1996
1994
Etapa
IFE
IFE
IFE
rganos rectores
Se establece la renovacin escalonada de los consejeros electorales.

Se crea la Contralora General del IFE.
Se establece un nuevo modelo de comunicacin poltica: se prohbe la contratacin de
propaganda electoral en cualquier modalidad y se constituye el IFE como la autoridad nica
a nivel federal y local encargada de distribuir y asignar los tiempos del Estado de radio y
televisin para fines electorales.
Se elimina toda participacin del Poder Ejecutivo.

Las decisiones del Consejo General se toman con el voto del consejero presidente y de ochos
consejeros electorales; y con la participacin slo con voz de otros 14 miembros: el secretario
ejecutivo, un representante de cada partido con presencia en el Congreso de la Unin y
representantes de los partidos polticos.
Los partidos tienen un solo representante en el Consejo General, con voz pero sin voto.
Los consejeros magistrados se transforman en consejeros ciudadanos, sin necesidad de ser
abogados, propuestos ahora por las fracciones de los partidos en la Cmara de Diputados y
aprobados por dos terceras partes de la misma.
Contexto jurdico
La siguiente gran reforma se llev a cabo

en 2007. Sus objetivos fueron: disminuir el
gasto en campaas electorales; elevar a rango
constitucional la regulacin de la propaganda
gubernamental, e impedir que actores ajenos
al proceso electoral incidan en las campaas
electorales y sus resultados a travs de los medios de comunicacin.6
Para alcanzar sus objetivos, con esta reforma se regul y acot la duracin de las precampaas a un mximo de 60 das; las campaas electorales se redujeron a 90 das en el ao
de eleccin presidencial y 60 das cuando se
renueve slo la Cmara de Diputados.
Algunos asuntos competencia de la sala
superior del Tribunal Electoral se desconcentraron a las salas regionales, que ahora funcionan permanentemente. Entre las atribuciones
exclusivas de la sala superior estn la declaracin de nulidad de la eleccin presidencial y
las de atraccin y delegacin de los juicios que
conozcan las salas regionales.
Con respecto al IFE, se estableci la renovacin escalonada de los consejeros electorales;
y se cre la Contralora General, encargada de
revisar y fiscalizar los recursos a cargo de las
reas y rganos de este instituto. Sin embargo,
el cambio ms trascendente fue la creacin de
un nuevo modelo de comunicacin poltica,
en el cual el IFE adquiri nuevas facultades en
Comisin Permanente del Congreso de la Unin,
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los artculos 21, 85, 97, 108, 116,
122 y 134 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, presentada por el senador Manlio
Fabio Beltrones Rivera, presidente de la Comisin Ejecutiva de la Negociacin y Construccin de Acuerdos,
a nombre propio y de legisladores de diversos grupos
parlamentarios, 31 de agosto de 2007, p. 2, en [www.
diputados.gob.mx] (fecha de consulta: agosto de 2013).
6
10
esta materia. Dicho modelo se integr con los

siguientes elementos:
Se restringi la difusin de la propaganda gubernamental durante los periodos de campaas.
Qued prohibido para partidos polticos, personas fsicas y morales contratar o adquirir propaganda proselitista
en cualquier modalidad de radio y televisin. Tambin se prohbe transmitir
en territorio nacional mensajes de este
tipo contratados en el extranjero.
El IFE se constituy en la autoridad
nica a nivel federal y local encargada
de distribuir y asignar los tiempos del
Estado para fines electorales.7
La reforma constitucional hizo necesario
un nuevo Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales. La iniciativa respectiva fue presentada el 30 de noviembre de
2007 y el decreto correspondiente publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de
enero de este ao.
Un balance desde la opinin pblica

Durante la mayor parte de su existencia, el
Instituto Federal Electoral logr consolidarse
como una de las instituciones con mayor conPoder Ejecutivo Federal, Decreto que reforma
los artculos 6o., 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona
el artculo 134 y deroga un prrafo al artculo 97 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, 13 de noviembre de
2007, en [www.diputados.gob.mx] (fecha de consulta:
julio de 2013).
7
fianza entre los ciudadanos, en algunos momentos muy similar a la alcanzada por el Ejrcito y la Marina. Pese a ello, hubo aos en los
cuales se present cierto deterioro en dichos
niveles. Luego de las elecciones de 2009, los
sectores con mucha y regular confianza en
el IFE fueron muy cercanos a los de poca y
nada. A partir de 2012 se observ una cierta
recuperacin, que sin embargo no parece definitiva. El dato disponible ms reciente, correspondiente a marzo de 2014, muestra un sector
con opiniones favorables de 52%, 10 puntos
por abajo respecto a la cifra alcanzada en 2012
(grficas 1 y 2).
En opinin de un especialista y todava
consejero del IFE, este instituto transform la
forma en que se hacen las elecciones en Mxico, pues naci con la misin de darle credibilidad y confianza al voto, para garantizar la
competencia democrtica y la alternancia pacfica en el poder. Una misin compleja y difcil
en un pas con una larga tradicin de rechazo a
los resultados electorales.8
2013; y otra, por diputados y senadores en la

Cmara de Diputados, el 24 de septiembre
de 2012.9
En el mbito poltico, y de la relacin entre
los poderes, con esta reforma se estableci la
reeleccin de senadores por dos periodos y la
de diputados hasta por cuatro; se otorg facultades al Senado para aprobar la Estrategia Nacional de Seguridad y para elegir al titular del
Ministerio Pblico de la Federacin; facult al
Poder Ejecutivo a instrumentar un gobierno
de coalicin; se estableci el 1 de octubre como
la fecha para que el presidente de la repblica
inicie su encargo; permiti al Congreso aprobar el Plan Nacional de Desarrollo; elev a 3%
el porcentaje mnimo requerido de la votacin
vlida para obtener el registro como partido
poltico; y, entre otras cosas, garantiz el derecho de los candidatos independientes, al igual
que de los partidos polticos, a hacer uso de los
medios de comunicacin.
Para la creacin del INE, el dictamen elaborado en el Senado seala que se pretende fortalecer y ampliar las funciones nacionales del rgano electoral; retirar a los rganos locales las
funciones ms controvertidas que han puesto
Creacin del Instituto
en duda su imparcialidad; hacer homogneos
Nacional Electoral (INE)
los procesos electorales en todo el pas, y hoLa reforma constitucional que transform mologar la calidad de los procesos electorales
el Instituto Federal Electoral en un instituto federales y locales.
nacional se llev a cabo a partir de la revisin
9
Cmara de Senadores, dictamen de las comisiode 56 diversas iniciativas. Entre ellas tal
como lo seala el dictamen elaborado en el nes unidas de Puntos Constitucionales, Gobernacin,
Reforma del Estado, y Estudios Legislativos Primera
Senado se incluyeron dos con una mayor
y Segunda, en relacin con las iniciativas con proyecto
amplitud temtica: una, presentada por se- de decreto por el que se reforman y adicionan divernadores del PAN y del PRD, el 24 de julio de sos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados
Benito Nacif, Desaparicin del IFE: innecesaria
y costosa, diario Reforma, suplemento Forma y Fondo,
nm. 3, 8 de diciembre de 2013, p. 12.
Unidos Mexicanos en materia poltico-electoral, Gaceta

Parlamentaria, 3 de diciembre de 2013. Tambin se puede consultar en [www.sil.gobernacion.gob.mx] (fecha
de consulta: marzo de 2014).
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11
Grfica 1. Qu tanta confianza tiene usted en el Instituto Federal Electoral (2007-2013)

Mucha/Regular
Poca/Nada
62%
57% 56%
55%
50%
51%
49% 50%
51%
49%
48% 47% 47%

42% 42%
59%
51%
51%
47%
47%
38% 39%
40%
59%
58%
55% 54%
50% 55%
56%
47%
42%
44%
40%
36%
43% 44%
39%
Fuente: BGC, Acontecer nacional y opinin pblica, vols. XIII y XIV, diversos nmeros, con base en encuestas telefnicas, en [www.bgc.com.mx] (fecha de consulta: abril de 2014).
Grfica 2. Qu tanta confianza tiene usted en el Instituto Federal Electoral (2013-2014)

Mucha/Regular
58%
41%
55%
43%
50%
49%
49%
48%
50%
Poca/Nada
51%
52%
46%
45%
53%
50%
49%
46%
48%
54%
50%
47%
44%
52%
46%
Fuente: BGC, Acontecer nacional y opinin pblica, vols. XIII y XIV, diversos nmeros, con base en encuestas telefnicas, en [www.bgc.com.mx] (fecha de consulta: abril de 2014).
Es decir, no se propone la desaparicin de

los rganos electorales locales, sino establecer la
homologacin de algunos procedimientos, tales
como el nombramiento de los consejeros electorales, su duracin y el sistema de garantas.
12
En el dictamen tambin se recuerda que

el anterior IFE ya realizaba algunas funciones
nacionales, tales como la expedicin de la credencial para votar con fotografa; la administracin de los tiempos de radio y televisin; el
registro federal de electores, y la fiscalizacin

de los partidos polticos en los casos de acceso
a los secretos bancario, fiduciario y fiscal.
Como se puede observar en el Cuadro 2,
ya con esta reforma el INE adquiri facultades
para intervenir en los procesos locales en seis
materias especficas: capacitacin, geografa,
padrn, ubicacin de casillas y designacin de
sus funcionarios, lineamientos para dar a conocer resultados preliminares y sondeos, impresin de boletas y la fiscalizacin de los ingresos
y egresos de candidatos y partidos.
Adems de estas funciones expresas, el INE
puede asumir, mediante solicitud y convenio
con las autoridades competentes, la organizacin de procesos electorales locales y a peticin
de los partidos polticos, y con cargo a sus prerrogativas puede organizar las elecciones de
sus dirigentes.
Tambin se prev que en los supuestos que
establezca la ley y con la aprobacin de una mayora de cuando menos ocho votos del Consejo
General, el Instituto Nacional Electoral podr
asumir directamente las actividades propias de
los rganos electorales locales; delegar en estos
rganos atribuciones de su competencia en las
elecciones locales, y atraer a su conocimiento
cualquier asunto de la competencia de los rganos electorales locales, cuando su trascendencia as lo amerite o para sentar un criterio
de interpretacin.
Los consejeros electorales locales debern ser
originarios de la entidad o con residencia efectiva
de mnimo cinco aos. Sern designados por el
Consejo General del INE y durarn en su cargo
siete aos, sin posibilidad de reeleccin.
Por lo que se refiere a su estructura orgnica, el INE estar encabezado por un consejero
presidente y 10 consejeros, quienes durarn en
N M E R O 73
su cargo nueve aos y no podrn ser reelectos.

A fin de garantizar un relevo escalonado, el
primer consejo se integrar por tres consejeros
que durarn tres aos, cuatro consejeros seis
aos, otros tres consejeros nueve aos y el consejero presidente nueve aos.
Al momento de escribir estas lneas, la Cmara de Diputados est concluyendo el proceso
de seleccin de dicho consejo, el cual curs las
siguientes etapas: la emisin de una convocatoria por parte de la Cmara de Diputados; la integracin de un Comit Tcnico integrado por
siete personas: tres nombradas por la Cmara,
dos por la CNDH y dos por el IFAI; este Comit
integr una lista de cinco candidatos por cada
vacante; eleccin de los consejeros por el voto
de dos terceras partes de los diputados y, de vencerse el plazo, la realizacin de una insaculacin
por esta Cmara o, de ser necesario, por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
Por ltimo, cabe destacar que el Instituto
Nacional Electoral estar a cargo de un nuevo sistema de nulidades de las elecciones federales y locales, el cual comprende exceder
el gasto de campaa en 5% del monto total
autorizado; comprar cobertura informativa
en medios de comunicacin fuera de la ley;
y recibir recursos ilcitos, o recursos pblicos para las campaas. Dichas violaciones
sern determinantes si la diferencia entre los
dos candidatos con ms votos es de 5%. Si se
anula la eleccin, entonces se convocar a una
eleccin extraordinaria.
Conclusiones
La historia del surgimiento y consolidacin del
IFE representa una de las etapas ms prolficas
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13
Cuadro 2. Distribucin de competencias entre el INE e institutos locales

Corresponde al INE
A los organismos electorales locales
En procesos electorales
federales y locales
En procesos electorales federales
1. Los derechos y el acceso a las 1. La capacitacin electoral;

prerrogativas de los candidatos
2. La geografa electoral, as
y partidos polticos;
como el diseo y determinacin
2. La preparacin de la jornada de los distritos electorales y divisin del territorio en secciones
electoral;
electorales;
3. La impresin de documentos
y la produccin de materiales 3. El padrn y la lista de electores;
electorales;
4. Los escrutinios y cmputos 4. La ubicacin de las casillas y
en los trminos que seale la ley; la designacin de los funcionarios de sus mesas directivas;
5. La declaracin de validez y
el otorgamiento de constancias 5. Las reglas, lineamientos,
en las elecciones de diputados y criterios y formatos en materia
de resultados preliminares; ensenadores;
cuestas o sondeos de opinin;
6. El cmputo de la eleccin de observacin electoral; conteos
presidente de los Estados Uni- rpidos; impresin de docudos Mexicanos en cada uno de mentos y produccin de matelos distritos electorales unino- riales electorales;
minales, y
6. La fiscalizacin de los ingre7. Las dems que determine la sos y egresos de los partidos polticos y candidatos, y
ley.
7. Las dems que determine la
ley.
En las elecciones locales

1. Derechos y el acceso a las
prerrogativas de los candidatos
y partidos polticos;
2. Educacin cvica;
3. Preparacin de la jornada
electoral;
4. Impresin de documentos
y la produccin de materiales
electorales;
5. Escrutinios y cmputos en
los trminos que seale la ley;
6. Declaracin de validez y el
otorgamiento de constancias en
las elecciones locales;
7. Cmputo de la eleccin del
titular del Poder Ejecutivo;
8. Resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinin;
observacin electoral, y conteos
rpidos, conforme a los lineamientos establecidos en el apartado anterior;
9. Organizacin, desarrollo,
cmputo y declaracin de resultados en los mecanismos de participacin ciudadana que prevea
la legislacin local;
10. Todas las no reservadas al
Instituto Nacional Electoral, y
11. Las que determine la ley.
Fuente: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 41, en [www.diputados.gob.mx] (fecha de consulta: marzo de 2014).
14
en la construccin de la democracia mexicana.

Su integracin tuvo como objetivo primario el
desplazamiento del gobierno de la conduccin
y gestin de los procesos electorales. Ms adelante se construy un servicio civil profesional
y rganos colegiados para la toma de decisiones, los cuales permitieron la participacin de
los partidos polticos en todas las etapas del
proceso electoral.
Desde 1997, despus de casi todas las elecciones presidenciales, se han llevado a cabo diversas reformas para ampliar las garantas de
imparcialidad, transparencia y profesionalismo
con que se deben conducir las elecciones federales. Sin embargo, muchas de estas reformas
no aterrizaban claramente en los procedimientos locales y estatales.

La reforma poltico-electoral de 20132014, en el mbito de los rganos electorales,
tuvo como uno de sus objetivos principales
ampliar las funciones nacionales del rgano
electoral, hacer homogneos los procesos electorales federales y locales en todo el pas, as
como homologar la calidad de los mismos.
Como se describi en este trabajo, no
desaparecen los rganos electorales locales; lo
que se pretende es una mayor participacin
en las labores y designacin de funcionarios
por parte de esta nueva autoridad electoral
nacional.
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
15
La reeleccin legislativa1
Gustavo Meixueiro Njera*
Introduccin
Desde la LVII Legislatura, fortalecer al Poder
Legislativo y dotarlo de mayores atribuciones
para que pueda ser contrapeso real del Ejecutivo se ha convertido en tema de anlisis de
especialistas y actores polticos. Uno de los
puntos ms discutidos en este debate ha sido
la reinstauracin de la reeleccin inmediata
de los diputados y senadores, la cual gener
(y lo sigue haciendo) argumentos a favor y en
contra.
De acuerdo con Fernando Dworak, quienes se manifiestan a favor de la reeleccin inmediata encuentran evidencias de que, al no
existir carreras parlamentarias, su prohibicin
le ha restado al Congreso eficacia, especializacin, profesionalismo y autonoma; y quienes
rechazan la propuesta de reeleccin sealan un
El artculo es una actualizacin del que se public
en el Reporte CESOP 45, publicado en junio de 2011.
* Candidato a doctor en Gestin Estratgica y Polticas de Desarrollo por la Universidad Anhuac del
Norte. Director del rea de Estudios Regionales del CESOP. Lneas de investigacin: opinin pblica, turismo,
democracia y participacin ciudadana. Correo electrnico: gustavo.meixueiro@congreso.gob.mx
1
16
atropello a los logros de la Revolucin Mexicana.1

El tema recientemente se reintegr a la
agenda legislativa de los diputados federales,
toda vez que en el marco de la llamada reforma
poltica, el Senado de la Repblica, en diciembre de 2013, envi a la colegisladora una minuta que incorporaba la reeleccin inmediata
de los legisladores, misma que fue discutida y
aprobada en la Cmara baja en ese mismo mes.
As, en el contexto de la discusin de las
leyes reglamentarias de las reformas polticas
y electorales, este artculo presenta elementos de anlisis para conocer cules fueron los
antecedentes de la reeleccin en nuestro pas,
especialmente en el caso de la reeleccin inmediata de legisladores. En principio, se revisan
algunas interpretaciones de la reeleccin para
diferenciar la reeleccin absoluta de la reeleccin
consecutiva; se enuncian brevemente los antecedentes de la prohibicin de la reeleccin; se
resumen las principales propuestas para modificar este precepto constitucional, as como
Fernando F. Dworak, El legislador a examen. El
debate sobre la reeleccin legislativa en Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 2003, p. 25.
1
las coincidencias que tuvieron los partidos

polticos en la discusin de la reforma del Estado; finalmente, se sealan los principales argumentos a favor y en contra que nutrieron,
durante varios aos, el debate de la reeleccin
consecutiva.
Definicin
cargo que est desempeando y que est por

terminar. El mismo diccionario define la no
reeleccin como la imposibilidad o impedimento de un representante popular para volver
a ocupar, por el periodo que corresponda, el
cargo pblico para el que fue electo. Adems,
menciona que la no reeleccin puede ser total
cuando no se puede volver a ocupar el mismo
cargo una segunda vez; o parcial, cuando no se
puede ocupar el cargo en el periodo inmediato
al que se concluye, dejando la oportunidad de
hacerlo en periodos subsecuentes.3
Como puede apreciarse, el trmino reeleccin es aplicable a una segunda o ulterior ocasin en que una persona es electa nuevamente
para un mismo cargo, y no cuando es elegida
para una funcin diferente, aunque sea el mismo conjunto de ciudadanos el que realice la
eleccin. Es decir, con relacin al Legislativo
federal se puede hablar de reeleccin cuando
una persona es elegida nuevamente diputado
federal o senador, pero no cuando pasa de una
Cmara a otra.
Con base en la definicin que ofrece Berln Valenzuela, en nuestro pas se encuentran
vigentes los dos tipos de no reeleccin: total y
parcial; la primera, para el caso de presidente
de la repblica y gobernadores de los estados;
y la segunda, para el caso de legisladores federales o locales.4 Por ello, la reeleccin para
Para abordar el tema conviene hacer una precisin del trmino reeleccin. Se ha dicho que
en Mxico sta se encuentra permitida, ya que
los representantes populares, al haber sido elegidos a puestos de eleccin popular en varias
ocasiones, necesariamente tuvieron que ser
reelegidos. En este sentido, hay polticos
que construyen una carrera parlamentaria al
pasar, al trmino de su periodo constitucional,
de una cmara a otra, o de una legislatura federal a una legislatura local, indistintamente,
aunque cabe acotar que no es la generalidad.
Emma Campos seala que, en promedio, slo
15% de los diputados federales de cada legislatura tienen experiencia legislativa por haber
sido diputados federales, senadores o integrantes de congresos locales.2
De esta forma, el Diccionario universal de
trminos parlamentarios seala que la reeleccin
es la posibilidad jurdica de un individuo que
haya desempeado algn cargo de eleccin po3
Francisco Berln Valenzuela (coord.), Diccionario
pular, para contender nuevamente por el mismo cargo al finalizar el periodo de su ejercicio; universal de trminos parlamentarios, Porra, Mxico,
1998.
es decir, cuando una persona puede presentar4
El artculo 64 de la Constitucin establece la no
se nuevamente a una eleccin para ocupar el reeleccin total para el caso de los gobernadores, el arEmma Campos Vargas, Un congreso sin congresistas. La no reeleccin consecutiva en el Poder Legislativo mexicano, 1934-1997, en Fernando F. Dworak,
op. cit.
tculo 122 la establece para el caso del jefe de gobierno

del Distrito Federal, y el artculo 83 para el caso de presidente de la repblica. La no reeleccin parcial para el
caso de los legisladores federales est contenida en el
artculo 59 de nuestra Carta Magna, lo mismo que en
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17
diputados y senadores es posible, aunque no

en forma inmediata, sino despus de que haya
transcurrido al menos un periodo sin que se
ejerza el cargo respectivo.
En Mxico, durante el periodo independiente del siglo XIX, la reeleccin inmediata
estuvo permitida, salvo cuando Porfirio Daz,
tras llegar a la presidencia en 1877, reform
la Constitucin para prohibir la reeleccin inmediata. Sin embargo, cuando Daz regres al
poder en 1884, volvi a reformar la Constitucin para permitir la reeleccin indefinida.
Entre otros principios, la revolucin de
1910 enarbol el de no reeleccin del presidente y del vicepresidente de la repblica, de los
gobernadores y de los presidentes municipales.
As, la Constitucin de 1917 estableca en su
artculo 83 que el presidente nunca podra ser
reelecto, sin que aplicara dicha prohibicin a
los integrantes del Legislativo. Sin embargo,
en 1927, los acontecimientos polticos de la
poca hicieron posible una nueva reforma para
permitir la reeleccin, aunque acotada a que
pasara por lo menos un periodo inmediato y
slo por un cuatrienio ms.5
Posteriormente, en 1933, el Congreso
federal aprob una serie de modificaciones
constitucionales que establecieron que el ciuel artculo 115 para presidentes municipales, sndicos y
regidores de los ayuntamientos.
5
Para mayor referencia histrica vanse: Instituto
de Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica, Reeleccin legislativa, Mxico, 2002, pp. 8-9; Enrique Lpez Sanavia, Reeleccin legislativa, ensayo
poltico presentado en el 4o. Certamen Estatal de Investigacin y Ensayo Poltico del Instituto Electoral del
Estado de Mxico; Ingrid Sada y Heidi Sada, Mejora
en el desempeo legislativo y los procesos de rendicin
de cuentas del Congreso: dos efectos de la reeleccin
consecutiva, CIDE, Mxico.
18
dadano que hubiera desempeado el cargo de

presidente de la repblica, en ningn caso y
por ningn motivo podra volver a ocupar ese
puesto, as como tampoco el gobernador constitucional designado por eleccin directa; que
los diputados y senadores electos al Congreso de la Unin no podran ser reelectos para
el periodo inmediato, al igual que los diputados de las legislaturas locales y los presidentes municipales, los sndicos y los regidores
de los ayuntamientos. Uno de los principales
argumentos esgrimidos por los reformistas era
que la reeleccin inmediata propiciaba el continuismo y que, desde principios de la vida independiente, la noreeleccin era una tendencia
nacional y representaba un anhelo de libertad.6
Sin embargo, como se ha expuesto anteriormente, el argumento defendido por los
congresistas es falso, ya que en el siglo XIX la
disposicin de no reeleccin slo estuvo presente en la reforma de 1878 para el caso de
presidente de la repblica. Al referirse al Constituyente de 1917, Jefrey Weldom seala que
... el asunto de la no reeleccin de diputados
federales y senadores no se debati nunca en
la Convencin de Quertaro. No caba duda
acerca de que la reeleccin irrestricta, que haba sido la norma en Mxico desde la Constitucin de 1824, seguira aplicndose para el
Congreso federal despus de 1917.7
John Carey apunta que, a diferencia de otros

pases como Costa Rica o Filipinas, en Mxico el
Para mayor referencia sobre la reforma de 1933
vase Jefrey A. Weldon, El Congreso, las mquinarias
polticas locales y el Maximato: las reformas no-reeleccionistas de 1933, en F. Dworak, op. cit., pp. 33-53.
7
Ibid., p. 34.
6
establecimiento de la no reeleccin legislativa no

se origin debido a alguna insurgencia popular,
sino a la cpula de las lites polticas que pretenda construir un partido nacional ms fuerte:
el Partido Nacional Revolucionario (PNR).8 De
igual forma, Weldom seala que estas reformas
contribuyeron a la centralizacin de poderes en
torno al liderazgo del partido, en ese entonces
del llamado jefe mximo de la revolucin, Plutarco Elas Calles, y debilitaron a los partidos y
a las maquinarias polticas locales en beneficio
del Comit Ejecutivo Nacional del PNR, lo que
origin el fortalecimiento del presidencialismo
mexicano: la supremaca del Ejecutivo federal,
como cabeza del partido, sobre el Congreso.9
As, la reforma de 1933 dio paso a una presidencia autoritaria y los legisladores quedaron
subordinados a los propsitos del Ejecutivo. En
consecuencia, stos prefirieron rendir cuentas al
partido, que a partir de ahora tena la capacidad
de determinar su futuro poltico, rompindose
as la vinculacin con el electorado y sus intereses. Por esta razn, algunos estudiosos del tema
argumentan que el Poder Legislativo dej de
funcionar como contrapeso del Ejecutivo.10
Partido Popular Socialista (PPS), present una

iniciativa con el objeto de reformar el artculo 59 de la Constitucin para permitir que
los diputados pudieran ser reelectos. Dicha
iniciativa fue aprobada por la Cmara de Diputados pero posteriormente desechada por el
Senado. Es pertinente anotar que la iniciativa
argumentaba la necesidad de que la labor parlamentaria, para ser eficaz, requiere capacidad
y experiencia de sus miembros; adems de que
los legisladores fuesen funcionarios sumamente calificados para poder exponer y defender
los intereses de sus representados.11
Desde la LVII Legislatura, en la Cmara de
Diputados se presentaron 30 iniciativas para modificar el artculo 59 constitucional: dos en la LVII,
seis en la LVIII, ocho en la LIX, tres en la LX, ocho
en la LXI y tres en lo que va de la LXII Legislatura. De todas ellas, 12 fueron propuestas por diputados del PRI, ocho por diputados de la fraccin
parlamentaria del PAN, dos por diputados del
PRD, dos por diputados del PT, dos por diputados
del PVEM, una por una diputada de Convergencia, una por el Congreso del Estado de Chihuahua, una por el Congreso del Estado de Jalisco,
y una por un diputado sin fraccin parlamentaria
(vase Tabla 1).
En diciembre de 2009, el entonces presiLas propuestas de modificacin
dente Felipe Caldern, present al Congreso
a la no reeleccin consecutiva
de la Unin una iniciativa de reforma que proDespus de la reforma de 1933, no hubo pona reinstaurar la reeleccin legislativa. De
propuestas de modificacin con respecto a la hecho, la iniciativa insista en lo mismo que la
reeleccin legislativa hasta que, en 1964, el
11
La versin completa de la iniciativa puede condiputado Vicente Lombardo Toledano, del
John M. Carey, Lmites a la reeleccin y representacin legislativa, Centro de Investigacin y Docencia
Econmica, Mxico, 2006, p. 25.
9
Jefrey A. Weldon, El Congreso ..., op. cit.
10
Ingrid Sada, Mejora en el desempeo..., op. cit.
sultarse en: Instituto de Investigaciones Legislativas

del Senado de la Repblica, Reeleccin legislativa, op.
cit.; Para consultar con mayor detalle el debate entre los
distintos actores polticos alrededor de la iniciativa de
1964 vase Mait Cariaga, El fracaso de la reforma
reeleccionista de 1964-1965, en F. Dworak, op. cit., pp.
54-97.
N M E R O 73
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19
Tabla 1
Legislatura
Presentada por
(partido poltico)
Nmero de iniciativas
Total
LVII
PRI
PRI
3
1
1
1
4
3
1
2
1
2
2
1
1
1
1
1
1
1
PAN
LVIII
PRD
Congreso Chihuahua
PRI
LIX
PAN
Congreso Jalisco
PAN
LX
PRI
PRI
PT
PAN
LXI
PVEM
Convergencia
Dip. sin partido
PAN
LXII
PRD
PVEM
Fuente: Gaceta Parlamentaria.
que present cuando era diputado federal en

la LVIIII Legislatura: limitar la reeleccin consecutiva a cuatro periodos para diputados y a
dos para senadores, es decir, limitar el que un
legislador pudiera ocupar por ms de 12 aos
el puesto de eleccin popular.
Es conveniente mencionar que, conforme
a las propuestas realizadas en el marco de la
Ley para la Reforma del Estado de 2007, cuatro partidos polticos PAN, Convergencia,
PVEM y Nueva Alianza incluyeron el tema
de la reeleccin inmediata de los legisladores
20
en el captulo Rgimen de Estado y de gobierno. Accin Nacional plante posibilitar

la reeleccin inmediata de legisladores, acotada a un determinado nmero de periodos,
como un mecanismo de evaluacin ciudadana
y de profesionalizacin parlamentaria.12
Convergencia propuso permitir la reeleccin inmediata legislativa, federal y estatal, y
de las presidencias municipales, para fortalecer
la relacin de los representantes populares con
Propuesta del Partido Accin Nacional para la
reforma del estado, www.senado.gob.mx
12
sus representados y de las autoridades locales

con su comunidad, reformando los artculos
constitucionales 59 y 115, respectivamente.13
El Partido Verde Ecologista de Mxico
consider necesario reincorporar la reeleccin
legislativa inmediata de los senadores, diputados federales y locales como un paso fundamental para avanzar hacia la consolidacin de
la democracia representativa.14
Asimismo, el Partido Nueva Alianza propona establecer la reeleccin consecutiva de legisladores federales y de presidentes municipales y miembros de cabildos, como mecanismo de
evaluacin ciudadana y de profesionalizacin.15
Finalmente, inmersa en la discusin de la
reforma poltica de 2013, la reeleccin consecutiva de los diputados y senadores fue propuesta
por legisladores del PAN, del PRD y del PVEM.
El principal argumento esgrimido por los promoventes era que, de aceptarse, la reeleccin
consecutiva permitira a los electores calificar el
trabajo de sus representantes populares, ya que,
de no estar satisfechos por el trabajo realizado
por el legislador, los electores podran optar por
una opcin diferente a la releccin.
cialistas estas reformas ayudan a explicar el surgimiento del presidencialismo y el debilitamiento

del Legislativo, ya que con la prohibicin de la
reeleccin consecutiva los legisladores federales
ya no tenan incentivos para responder ante los
intereses de sus verdaderos representados, que no
eran los votantes, sino los jefes locales.16
En este sentido, Daniel Coso Villegas argumenta que este cambio de conducta de los
diputados es el punto clave para entender la
subordinacin del Congreso ante el Ejecutivo.17
Ahora bien, el debate a favor y en contra
de reinstaurar eleccin consecutiva de legisladores federales ha sido ampliamente analizado.
Al igual que las posiciones que impulsaban el cambio al artculo 59 constitucional,
los argumentos en contra de la reeleccin inmediata tambin tienen peso y fundamento
en el debate: el hecho de prohibir una sucesin indefinida tiene el propsito de atajar la
tirana en el poder; la profesionalizacin en
la carrera parlamentaria es un mito, ya que
la experiencia emprica muestra que personas
Propuesta de Convergencia, para la reforma del

Estado, www.senado.gob.mx
14
Propuesta del Partido Verde Ecologista de Mxico, para la reforma del Estado, www.senado.gob.mx
15
Propuesta del Partido Nueva Alianza, para la reforma del Estado, www.senado.gob.mx
Jefrey A. Weldon, El Congreso..., op. cit., p. 40.

Daniel Coso Villegas, El sistema poltico mexicano,
Mxico, 1978, pp. 29-30, citado por Jefrey A. Weldon,
op. cit., p. 41. Para revisar la subordinacin del Congreso al presidente vase Jefrey Weldom, El presidente
como legislador, 1917-1934, en Pablo Piccato Rodrguez (comp.), El Poder Legislativo en las dcadas revolucionarias 1908-1934, Instituto de Investigaciones Legislativas, Mxico, 1997; Jefrey Weldom, El crecimiento
de los poderes metaconstitucionales de Crdenas y vila
Camacho: su desempeo legislativo, 1934-1946, Dilogo y debate, Mxico, 1997. En estos estudios Weldom
demuestra que la no reeleccin fue uno de los factores
importantes para fomentar la disciplina partidaria y la
sumisin del Legislativo al Ejecutivo. Antes de la reforma que estipul la no reeleccin, el Legislativo aprob
en promedio 43.7% de las iniciativas presentadas por el
Ejecutivo, pero despus de 1934 el Legislativo aprob
ms de 95 por ciento.
Argumentos a favor y en contra de la

reeleccin legislativa consecutiva
Aunque las reformas constitucionales de 1933
son recordadas porque prohibieron la reeleccin
del presidente de la repblica, para algunos espe13
N M E R O 73
16
17
MARZO D E 2 0 1 4
21
que han sido reelectas de forma discontinua

en diferentes legislaturas pueden descuidar a
su electorado y que son pocos los que acumulan experiencia y profesionalismo. Asimismo,
se aduce que las personas que se enquistan
de forma prolongada en el poder son susceptibles de caer en irresponsabilidad, soborno,
peculado, extorsin, trfico de influencias y
abuso de informacin privilegiada; as, la reeleccin podra suscitar una desestabilizacin
del sistema poltico, ya que el poder residira en una lite permanente y, sobre todo, la
reeleccin inmediata socava el principio de
igualdad de oportunidades, ya que al entrar
en competencia electoral, el legislador en funciones tendra una serie de ventajas: ser ms
conocido, contar con ms recursos y haber
generado una clientela electoral estable.18
Entre algunas de las recientes convocatorias para analizar la Reforma del Estado podemos mencionar la que realiz la Comisin
de Estudios para la Reforma del Estado, coordinada por Porfirio Muoz Ledo en el ao
2000. En ella uno de los temas abordados fue
el de la reeleccin de los legisladores. En las
conclusiones y propuestas de la Comisin se
advierte que, a pesar de que la reeleccin provoca inquietud ya que es un tema que la opinin pblica y parte de la clase poltica asocian
al movimiento revolucionario de 1910, esta
prohibicin ha limitado la capacidad del Legislativo para influir en la orientacin poltica
del pas y ha originado la supremaca del Poder
Ejecutivo sobre el Legislativo.19
18
... el enquistamiento en los cargos, el empeo

de permanecer en una posicin de poder poltico, la posibilidad de promover tendencias
oligrquicas en los partidos polticos y el abuso
de prcticas clientelares.
Un argumento adicional es que la rotacin en los cargos permite reflejar la dinmica

social. La propuesta que se establece en las
conclusiones de la Comisin es la de permitir
la reeleccin continua pero limitada de los legisladores, hasta por un determinado nmero
de periodos constitucionales.20
Emma Campos argumenta que la no reeleccin consecutiva genera dos problemas
que afectan el correcto funcionamiento del
Congreso:
i) evita la acumulacin de experiencia y la profesionalizacin de los congresistas, y ii) impide
el desarrollo de una relacin de responsabilidad y rendicin de cuentas entre los legisladores y su electorado.21
Por lo que respecta a la acumulacin de

Enrique Lpez Sanavia, Reeleccin legislati- experiencia de los legisladores, John Hibbing
va..., op. cit.

19
Porfirio Muoz Ledo (coord.), Comisin de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas,
UNAM, Mxico, 2001, pp.143-144.
22
Entre los argumentos a favor se consider

que la reeleccin consecutiva fomentara una
mayor calidad del trabajo legislativo; la profesionalizacin de los legisladores; una mayor
experiencia parlamentaria, y se propiciara la
rendicin de cuentas a los ciudadanos, adems de que se hara posible una verdadera separacin de poderes. Por otro lado, entre las
posiciones en contra se mencionaron:
20
21
Idem.
Emma Campos Vargas, Un congreso..., op. cit.,
p. 98.
menciona que los cargos ocupados en las comisiones o subcomisiones en las cmaras permite
la especializacin en los temas que se analizan,
tanto en la discusin como en la presentacin y
aprobacin de iniciativas.22 En este sentido, la
investigacin de Emma Campos seala que la
experiencia de los legisladores es muy escasa y
que la no reeleccin ha imposibilitado la profesionalizacin. Esta especialista concluye que la
reeleccin inmediata posibilitar que los legisladores se vuelvan ms experimentados y con
ello ms profesionales y especializados en crear
leyes, analizar iniciativas y vigilar el ejercicio
de la administracin pblica.
En lo que hace a la rendicin de cuentas, la reeleccin permitir un mayor acercamiento con el electorado, ya que por las
razones descritas en prrafos anteriores, el
artculo 59 constitucional ha llevado a los
diputados a desentenderse de su electorado,
de manera que difcilmente regresan a su
distrito a rendir cuentas o a dar explicacin
de su trabajo.
En la argumentacin a favor del cambio
constitucional y en concordancia con lo anterior, Heidi Sada menciona que la reeleccin
continua de legisladores permite su profesionalizacin, y que la experiencia acumulada
por el desarrollo de una carrera legislativa disminuir costos de dictaminacin y facilitar el
seguimiento de las iniciativas; asimismo propiciara una relacin ms estrecha entre el legislador y su electorado, lo que repercutira en un
sistema de rendicin de cuentas y de desarrollo
democrtico; adems de que, al reelegir a los
legisladores, tambin habra continuidad en su

equipo de trabajo, lo que multiplicara la experiencia acumulada.23
Como se advierte en las conclusiones de
la Comisin de Estudios para la Reforma del
Estado, es importante resaltar que para evitar
algunas de las consideraciones negativas que
podra traer la reeleccin consecutiva, varias
propuestas de especialistas establecan considerar lmites a la reeleccin inmediata.24
Comentarios finales
Como se plante en el presente artculo, la
prohibicin de la reeleccin continua de los
legisladores federales en 1933 estuvo asociada al fortalecimiento del recin creado Partido
Nacional Revolucionario y a la centralizacin
del poder poltico en su Comit Ejecutivo y en
su lder natural, y no al principio exaltado por
el movimiento revolucionario de 1910. Alonso Lujambio lo resume as: La no-reeleccin
legislativa no es una demanda revolucionaria,
ni tiene nada que ver con el lema maderista
Sufragio efectivo, no reeleccin, pues Madero no tena en mente a los parlamentarios, sino
a los presidentes. Qu lstima que el gran demcrata no dijo: Sufragio efectivo, no reeleccin presidencial, pues dicho as nos hubiera
evitado un mar de tonteras.25
El tema, sin embargo, es controvertido, y a
pesar de que la mayora de los estudios realiza-
John R Hibbing, Contours of the Modern

Congressional Career, American Political Science Review, 1991, pp. 406-413, citado por Emma Campos
Vargas, op. cit., p. 99.
Ingrid Sada, Mejora en el desempeo..., op. cit.

Vase Miguel Carbonell, La reeleccin legislativa: una propuesta de cambio constitucional, disponible en www.cddhcu.gob.mx
25
Alonso Lujambio, prlogo de Fernando F. Dworak, El legislador, op. cit., p. 21.
23
24
22
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
23
dos sugera un cambio para permitir la reeleccin, al estar falsamente posicionado como uno
de los principios mximos de la Revolucin
mexicana, encontraba (y sigue encontrando)
detractores en el nimo colectivo y en la clase
poltica.26
Discutido ampliamente en diversas mesas y
foros, la reeleccin legislativa consecutiva fue finalmente aprobada por ambas cmaras del Congreso de la Unin el pasado diciembre de 2013.
La reforma constitucional establece que
Los senadores podrn ser electos hasta por
dos periodos consecutivos y los diputados al
Congreso de la Unin hasta por cuatro periodos consecutivos.27 Es decir, los legisladores
federales, si son reelectos de forma consecutiva, podrn durar en su encargo hasta 12 aos.
Sin embargo, los legisladores federales
agregaron una condicionante a la modificacin
constitucional: La postulacin slo podr ser
realizada por el mismo partido o por cualquiera

de los partidos integrantes de la coalicin que
los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad
de su mandato,28 lo que, a juicio de algunos
especialistas y acadmicos, limita el poder otorgado al ciudadano de evaluar el trabajo de sus
representantes y otorga a los partidos polticos
la facultad de postular al legislador como candidato, y con ello, devuelve el control sobre el
representante popular al partido poltico y a la
fraccin parlamentaria.
La reforma constitucional fue aprobada
por la mayora de los congresos de las entidades federativas y finalmente publicada en el
Diario Oficial de la Federacin el 10 de febrero
de 2014. Cabe sealar que la reforma al artculo 59 de la Constitucin ser aplicable a los
legisladores federales que sean electos a partir
del proceso electoral de 2018.29
Vanse las encuestas de opinin pblica realizadas por el CESOP sobre el tema en www.diputados.gob.
mx/cesop
27
Artculo 59 constitucional.
Idem.
Artculo dcimo primero transitorio de la reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la
Federacin el 10 de febrero de 2014 .
26
24
28
29

y la representacin proporcional
en el Congreso
Lucero Ramrez Len*
Introduccin
La reforma electoral de 1977 signific modificaciones constitucionales y la aprobacin,
en diciembre de aquel ao, de la Ley Federal
de Organizaciones Polticas y Procedimientos
Electorales (LFOPPE); ese momento represent lo que podra considerarse la liberalizacin
poltica de Mxico y se crearon, entre otras
cosas, el mtodo de representacin mixta en
el Congreso mexicano y el sistema de circunscripciones para la designacin de diputados de
representacin proporcional, llamados tambin plurinominales.
Esa primera frmula de representacin
proporcional consisti en la reparticin de cien
escaos entre los partidos, segn el porcentaje nacional de sufragios que obtuviesen en ese
rubro de votacin, independientemente de los
distritos electorales ganados o perdidos, garantizando de ese modo la presencia parlamentaria de todas las siglas y corrientes, en la pers* Doctora en Ciencia Poltica y Administracin
Pblica, Mencin Europea por la Universidad de Salamanca, Espaa, y el Instituto Latinoamericano de
Hamburgo, Alemania, donde se especializ en Polticas
Pblicas. Lneas de investigacin: Poder Legislativo,
relacin Ejecutivo-Legislativo, control parlamentario
y polticas pblicas. Correo electrnico: lucero007@
gmail.com
N M E R O 73
pectiva de lograr que las minoras estuvieran

representadas en el Congreso. De ese modo,
la composicin de la Cmara de Diputados se
transform y se crearon cien curules elegidas
por el principio de representacin proporcional; con ello aument de 300 a 400.
En 1986 otra reforma busc incrementar
los espacios de representacin de las minoras
y se aument una vez ms el nmero de diputados elegidos por el principio de representacin proporcional, pasando a 200. La Cmara
creci de 400 hasta su nmero actual de 500
representantes populares y dentro de las motivaciones para implementar dicha reforma se
mencion la necesidad de abrir ms cauces
de expresin a los diversos grupos opositores
existentes en ese momento.
Con la transformacin de la normatividad
electoral de 1993 se estableci que el Senado
reflejara tambin el pluralismo de la sociedad
mexicana y se incrementara de 64 a 128 legisladores, pasando de dos senadores por entidad
federativa a cuatro: tres para el partido ms votado y el restante para la primera minora. Sin
embargo, esta disposicin nunca lleg a utilizarse, ya que antes de su aplicacin sobrevino
un nuevo cambio normativo.
Con la reforma de 1996 se reestructur la
composicin del Senado, introduciendo el prin-
MARZO D E 2 0 1 4
25
pero por otro, registra un dficit democrtico

que se manifiesta de distintas formas como
en la desafeccin de los ciudadanos por todo
aquello que implique partidos y poltica.
En ese contexto, la posibilidad de permitir
las candidaturas independientes en Mxico surge como va alterna para mejorar la representacin poltica, es decir, que los ciudadanos puedan
competir por los cargos de eleccin al margen
de hacerlo por un partido poltico. Y es que, la
seleccin de candidatos a puestos legislativos hecha por los partidos, ha sido una de las principales crticas ciudadanas al sistema democrtico
mexicano, sobre todo cuando hay incumplimiento por parte de esos servidores pblicos elegidos
para representar los intereses ciudadanos,1 lo que
implica tambin una crtica a la forma en que se
conducen estos institutos polticos.
Las candidaturas independientes se ven entonces como una opcin para mejorar la representacin poltica porque uno de los mayores retos que enfrenta actualmente el pas es fortalecer
la participacin activa y responsable de los ciudadanos en la definicin de los asuntos pblicos.
Esa posibilidad de que los ciudadanos
puedan participar en la toma de decisiones,
desde el Congreso, constitucionalmente qued
establecida el 8 de agosto de 2012, cuando se
public en el Diario Oficial de la Federacin la
modificacin al texto del artculo 35, fraccin
Candidaturas independientes
II, relativo a los derechos de los ciudadanos. La
adecuacin ms importante fue que se quit el
En Mxico el sistema de partidos es muy fuer- monopolio a los partidos polticos sobre los
te, por ello, entre otros factores, el proceso de candidatos a puestos de eleccin popular para
consolidacin democrtica presenta un balance permitir las candidaturas independientes.
de luces y sombras; por un lado, ha experimen1
Allison Lucinda Benton, Mecanismos de selectado transformaciones sociales y polticas que
cin de candidatos, en Gabriel L. Negretto, Debatiendo
han implicado la instalacin de la pluralidad
la reforma poltica. Claves del cambio institucional en Mxiy la competencia entre los distintos partidos, co, CIDE, Mxico, 2010, p. 176.
cipio de representacin proporcional o senadores plurinominales, con lo cual se desnaturaliz
la idea original de que esta Cmara representa
paritariamente a las entidades federativas.
Con ello, su integracin qued como se encuentra en la actualidad: 128 senadores en total,
de los cuales dos son para el partido que obtiene
la mayor votacin en cada entidad federativa y
uno para la primera minora; los 32 restantes se
eligen siguiendo el principio de representacin
proporcional ya mencionado, mediante el sistema de una lista por cada partido con registro
votada en una sola circunscripcin nacional.
No obstante, actualmente la representacin de las minoras no es precisamente el
fundamento de ese principio, el cual se define
como el procedimiento electoral que establece
una proporcin entre el nmero de votos obtenidos por cada partido y el nmero de sus
representantes elegidos; mecanismo que controlan en su totalidad los partidos polticos.
La pregunta a responder es: de qu manera se ver impactado este sistema de representacin proporcional con las candidaturas
independientes, cuyo fundamento central es
que los distintos sectores de la sociedad estn
representados en el Congreso y no slo quienes
postulen los partidos polticos?
26
Artculo 35. Son derechos del ciudadano

()
II. Poder ser votado por todos los cargos de
eleccin popular, teniendo las calidades que
establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral
corresponde a los partidos polticos, as como
a los ciudadanos que soliciten su registro de
manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y trminos que determine
la legislacin.
Los candidatos independientes

pueden ser pluris?
Las candidaturas independientes se crean teniendo como premisa central mejorar los niveles de representacin, aunque parecen no
tener cabida en el rubro de las plurinominales
debido al mtodo de representacin mixta en
el Congreso mexicano y el sistema de circunscripciones para la designacin de diputados
y senadores de representacin proporcional.
Por ello, en el anlisis prospectivo del tema, es
recomendable que las candidaturas independientes no se vean como un mecanismo aislado, sino que se ponderen en el marco de un
sistema de partidos muy fuerte, en donde, para
dejar a salvo esta norma constitucional, la ley
reglamentaria ser fundamental.
Es decir, para que realmente las candidaturas independientes hagan mella al sistema de
representacin proporcional en Mxico, es necesario reconsiderar, si no es que replantear, los
cinco puntos que establece Solio Almazn: la
frmula electoral, la circunscripcin electoral,
el tipo de voto, la forma de candidatura y las
restricciones legales.
N M E R O 73
Actualmente, la barrera legal cita este

autor es el porcentaje de votacin del total
de votos emitidos o de slo los sufragios vlidos que se exigen por ley para que un ente
poltico participe en la asignacin de cargos
(diputados, senadores, regidores, entre otros)
por el principio de representacin proporcional en la respectiva circunscripcin electoral.
La finalidad de este principio es excluir a
los partidos polticos, y ahora candidatos independientes, que no alcancen el parmetro
legal requerido y, en consecuencia, que slo
tengan derecho a la asignacin los que superen la barrera legal.
Por ello, la frmula electoral necesariamente tendr que ajustarse porque es el componente central para la configuracin del resultado
electoral, ya que mediante l se traducen los
votos en cargos de eleccin popular.
Esto, independientemente de que la reforma poltico-electoral publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 10 de febrero de
2014 establece garantas para los candidatos
independientes, tales como que tendrn derecho de acceso a prerrogativas para las campaas electorales en los trminos que establezca
la ley, adems de que, en materia de medios
de comunicacin, qued asentado que
... el tiempo establecido como derecho de los
partidos polticos y, en su caso, de los candidatos independientes, se distribuir entre los
mismos conforme a lo siguiente: 70% ser distribuido entre los partidos de acuerdo con el
resultado de la eleccin para diputados federales inmediata anterior y el 30% restante ser
dividido en partes iguales; de las cuales, hasta
una de ellas podr ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto.
MARZO D E 2 0 1 4
27
dos polticos, otorgndoles a stos un voto de

castigo, hay evidencia emprica de que efectivamente los candidatos independientes reciben
un porcentaje de voto mayor en las elecciones
intermedias2 y, en esa perspectiva, en el caso
de Mxico, podra impactar en el sistema de
representacin proporcional al quitarle votos
a los aspirantes partidistas. Paradjicamente,
tambin hay una serie de estudios que demuestran que para el votante comn es ms difcil
identificar a los independientes y sus proyectos, y prefieren votar por siglas partidistas que
identifican ms.
En todo caso, habra que preguntarse
cmo est la estructura y el funcionamiento
de los partidos polticos en Mxico porque
en la reforma poltica se prev que los candidatos independientes compitan en la arena
electoral con aspirantes propuestos por los
partidos polticos y, por tanto, luchar en una
arena electoral donde los recursos son clave
para ganar, y los institutos polticos tienen
una gran maquinaria y experiencia para conseguir sufragios.
Jos Luis de la Peza, tras una discusin
terico-jurdica, concluye que con la creacin
Consideraciones finales
de las candidaturas independientes no slo se
trata de dar forma a esa institucin como tal,
No cabe duda de que las candidaturas inde- otorgndole vida jurdica, sino que es necesapendientes gozan de un razonamiento slido rio hacer compatible a esa figura con el resto de
que lleva implcito el hecho de que al otor- los condicionamientos del orden jurdico, a fin
gar a los ciudadanos la posibilidad de llegar a de traducirla en realidad efectiva y prctica.3
puestos desde donde se toman las decisiones,
habra una mejora en trminos de representati2
L. Weeks, We dont like (to) party. A typology
vidad y gobernabilidad e, incluso, se atacara el of Independents in Irish Political Life, 1922-2007,
desprestigio de las instituciones democrticas. Irish Political Studies. vol. 24, nm. 1, pp. 1-27, 2009.
3
Jos Luis de la Peza, Candidaturas independienEn esa tesitura donde los candidatos indetes, en Dieter Nohlen et al. (coords.), Tratado de derecho
pendientes son el resultado del disgusto del
electoral comparado en Amrica Latina, Fondo de Cultura
electorado por la forma de actuar de los parti- Econmica, Mxico, 2007.
Se prev regular tambin el rgimen
aplicable a la postulacin, registro, derechos y
obligaciones de los candidatos independientes
garantizando su derecho al financiamiento pblico y al acceso a la radio y la televisin en los
trminos establecidos por la Constitucin y en
las leyes correspondientes.
Aun en esas condiciones, slo ser pertinente concebir a las candidaturas independientes como la panacea para mejorar la representatividad o asegurar mejores decisiones para la
poblacin, si se construye un andamiaje para
certificar que los individuos postulados bajo
esta figura realmente tengan condiciones equitativas de participacin, sobre todo en el rubro
de la representacin proporcional. No ser as,
en todo caso, mientras subsista el actual sistema de partidos, en el cual se tiende a valorar
ms el acercamiento con un partido poltico
por sobre la independencia, con lo cual incluso
se corre el riesgo de que los legisladores independientes sucumban ante las lites partidarias
del Congreso bajo amenaza de quedar excluidos o ser irrelevante.
28
Consideraciones acerca
de la reforma poltica
Yuriria Orozco Martnez*
105 y 116, adems de que se deroga la fraccin

V del artculo 78, de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.1
Entre los cambios constitucionales en materia poltica destaca el gobierno de coalicin y
la ratificacin del gabinete.
El presente trabajo tiene por objetivo describir los argumentos expresados por distintos actores a favor y en contra sobre el
gobierno de coalicin y la ratificacin de
los miembros del gabinete, as como el aumento del umbral para mantener el registro como partido poltico. Para finalmente,
dar una exposicin de cmo se han experimentado dichas disposiciones en algunos
pases.
Gobierno de coalicin
Introduccin
La Secretara de Gobernacin pblico el 10
de febrero del presente ao, el decreto por el
que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Constitucin poltica, en
materia poltico-electoral.
El decreto indica que se reforman diversos
puntos de los artculos 26, 28, 29, 35, 41, 54,
55, 59, 65, 69, 73, 74, 76, 82, 83, 84, 89, 93,
95, 99, 102, 105, 107, 110, 111, 115, 116, 119
y 122.
As como se adicionan diversos aspectos a
los artculos 26, 41, 69, 73, 74, 76, 89, 90, 99,
Artculo 89
Las facultades y obligaciones del Presidente,
son las siguientes:
...
XVII. En cualquier momento, optar por un
gobierno de coalicin con uno o varios de los
partidos polticos representados en el Congreso de la Unin.
El gobierno de coalicin se regular por el
convenio y el programa respectivos, los cuales debern ser aprobados por mayora de los
miembros presentes de la Cmara de Senadores. El convenio establecer las causas de la
disolucin del gobierno de coalicin.2
* Licenciada en sociologa por la UNAM. Investigadora del rea de Estudios Sociales del CESOP. Correo
electrnico: ymaror9@gmail.com
El Economista, Publican decreto de reforma poltica,

en [http://eleconomista.com.mx/sociedad/2014/02/10/publican-decreto-reforma-politica] (fecha de consulta: febrero
de 2014).
2
Secretara de Gobernacin, Decreto por el que se
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
29
En cuanto a los cambios constitucionales

en materia electoral se subraya el aumento del
umbral para mantener el registro como partido
Artculo 74
Son facultades exclusivas de la Cmara de poltico.
Ratificacin del gabinete
Diputados:
...
III. Ratificar el nombramiento que el Presidente de la Repblica haga del Secretario
del ramo en materia de Hacienda, salvo que
se opte por un gobierno de coalicin, en cuyo
caso se estar a lo dispuesto en la fraccin II del
artculo 76 de esta Constitucin; as como de
los dems empleados superiores de Hacienda;
Artculo 76
Son facultades exclusivas del Senado:
...
II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de los Secretarios de Estado, en caso de que ste opte por un gobierno
de coalicin, con excepcin de los titulares de
los ramos de Defensa Nacional y Marina; del
Secretario de Relaciones; de los embajadores
y cnsules generales; de los empleados superiores del ramo de Relaciones; de los integrantes de los rganos colegiados encargados de la
regulacin en materia de telecomunicaciones,
energa, competencia econmica, y coroneles y
dems jefes superiores del Ejrcito, Armada y
Fuerza Area nacionales, en los trminos que
la ley disponga;3
Artculo 41
La renovacin de los poderes Legislativo y
Ejecutivo se realizar mediante elecciones libres, autnticas y peridicas, conforme a las
siguientes bases:
I. ...
Los partidos polticos nacionales tendrn
derecho a participar en las elecciones de las entidades federativas y municipales. El partido
poltico nacional que no obtenga, al menos, el
tres por ciento del total de la votacin vlida
emitida en cualquiera de las elecciones que se
celebren para la renovacin del Poder Ejecutivo o de las Cmaras del Congreso de la Unin,
le ser cancelado el registro.4
Ventajas y desventajas
del gobierno de coalicin
Argumentos a favor del gobierno de coalicin
Josep Reniu y Adrin Albal, quienes se han
ocupado de los gobiernos de coalicin5 tanto
Idem.
Adrin Albal define las coaliciones polticas o partidarias como toda agrupacin de partidos polticos con
objetivos definidos (elecciones, aumentar su peso en el
Parlamento, puesta en minora del Poder Ejecutivo, etc.)
sin lmite de tiempo. A esta definicin genrica le aade
la definicin del concepto de coaliciones gubernamentales o
gobiernos de coalicin: todo gobierno en el que participen
distintas formaciones polticas, es decir, un gobierno en
el cual las carteras ministeriales estn repartidas entre
diferentes fuerzas polticas. Estas coaliciones guberna4
5
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de

la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia poltico-electoral, Diario Oficial de la
Federacin, en [http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?cod
igo=5332025&fecha=10/02/2014 ] (fecha de consulta: febrero de 2014).
3
Idem.
30
en Europa como en Amrica Latina, estable- decisiones creadas por las coaliciones polticas
cen lo siguiente:
permitira resocializar a las lites y el liderazgo
de los partidos y del gobierno en la tica del
Los gobiernos de coalicin se encuen- compromiso y la responsabilidad.7
tran intensamente relacionados con el
fortalecimiento del sistema democrtico, ya que compartir responsabilidades Argumentos en contra del gobierno de coalicin
de gobierno con otras formaciones polticas supone una apuesta por el plura- Csar Morales seala que en Mxico, sin relismo poltico, con lo que se extiende la eleccin como sistema de castigo-recompensa,
base social del gobierno.
la nica manera de sancionar o premiar el des Adems, los ciudadanos/as obtienen empeo de un funcionario pblico electo es
mayores explicaciones sobre la accin votar o no por su partido en las siguientes elecde su gobierno, se percibe una mayor ciones. se sera el alcance del voto retrospecsensibilidad gubernamental hacia sus tivo en Mxico. El problema radica en que
reivindicaciones y la sociedad se inte- si uno de los supuestos de la teora del voto
resar ms por la poltica.6
retrospectivo es que los votantes son capaces de
evaluar las polticas de los gobiernos y asignar
Para Antonio Robles, la creacin de coa- responsabilidades, esta condicin podra no
liciones polticas promueve una nueva forma cumplirse cuando los electores se enfrentan a
de hacer y profundizar la poltica y las cultu- un gobierno de coalicin, formado por mlras democrticas. A su vez, ensea a definir tiples partidos: el responsable de las polticas
los intereses comunes al resto de los partidos se vuelve menos identificable, al igual que la
y a compartir el poder. Finalmente, la toma de asignacin de responsabilidades.8
Segn John Ackerman, la posibilidad de
mentales pueden tener origen de forma preelectoral (el gobiernos de coalicin en Mxico apuntara a
acercamiento programtico que se realiza antes de la elec- revivir el periodo autoritario en que el presidencin) o poselectoral (una vez elegido, el Ejecutivo busca te contaba con mayoras legislativas estables que
el apoyo de aliados, para poder llevar a cabo las grandes le permitan determinar libremente y sin contralneas de su programa electoral). Vase Adrin Albal,
pesos el rumbo del pas. De este modo, si el LeCoaliciones gubernamentales y rgimen presidencial.
Incidencia sobre la estabilidad poltica, el caso del Cono gislativo llegara a perder su papel de contrapeso
Sur (1973-2005), Documentos CIDOB Amrica Latina,
nm. 29, Barcelona, p. 11, en [www.cidob.org/es/content/download/9351/.../doc_americalatina 29.pd] (fecha
de consulta: mayo de 2009).
6
Josep Reniu y Adrin Albal, Los gobiernos de
coalicin y su incidencia sobre los presidencialismos latinoamericanos: el caso del Cono Sur, Estudios Polticos, nm. 26, Mxico, p. 163, en [http://www.revistas.
unam.mx/index.php/rep/article/view/31965/29495]
(fecha de consulta: mayo-agosto de 2012).
Antonio Robles, Coaliciones polticas y sistema

democrtico, Revista de Estudios Polticos, nm. 105, pp.
290-292, en [http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo
?codigo=27565&orden=0&info] (fecha de consulta:
julio-septiembre de 1999).
8
Csar Morales, Once argumentos para dudar de
los gobiernos de coalicin, Nexos en Lnea, en [http://
redaccion.nexos.com.mx/?p=3511] (fecha de consulta: octubre de 2011).
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
31
y vigilante del Ejecutivo, se tratara de algo primordialmente negativo, especficamente en un

rgimen presidencial y en contexto de transicin
poltica como el mexicano.9
Experiencias en otros pases

Francia
Sistema semipresidencial de la V Repblica (de
1958 a la fecha).
En Francia existe una combinacin
de los regmenes presidencial y parlamentario. Este sistema fue ideado
por Charles de Gaulle. Su propsito
principal fue otorgar al presidente una
posicin ms fuerte dentro del sistema
poltico, en un hbrido conocido como
rgimen semipresidencial.
La idea central del sistema semipresidencial francs consiste en tratar de
combinar las ventajas tanto del sistema
presidencial como del parlamentario,
ya que cuenta con un jefe de Estado
electo directamente por la ciudadana
y con un primer ministro responsable
ante el Parlamento.
El presidente de la repblica o jefe de
Estado es electo en comicios directos.
Su periodo es de 7 aos y es posible la
reeleccin. Al contrario de lo que sucede en los regmenes parlamentarios
puros, en Francia las facultades presidenciales son amplias:
John Ackerman, Coaliciones por conveniencia, La
Jornada, en [http://www.jornada.unam.mx/2011/10/03/
opinion/021a2pol] (fecha de consulta: octubre de 2011).
9
32
- Encabeza el Consejo de Ministros y

el Consejo de Defensa, en su calidad
de comandante supremo de las Fuerzas Armadas.
- Tiene la capacidad para vetar las leyes aprobadas en el Parlamento, aunque el veto presidencial puede ser superado con una segunda aprobacin
del Legislativo. Todas las iniciativas de
ley del gobierno deben estar firmadas
por el jefe de Estado.
- Puede convocar a referndum para la
ratificacin de una ley o algn tratado
internacional.
- Designa al primer ministro y tiene
la capacidad de removerlo libremente.
No obstante, el nombramiento debe
contar con la aprobacin de la Asamblea Nacional (Cmara baja del Parlamento). Es por ese motivo que el
jefe de Estado trata de nombrar a un
poltico afn al partido o partidos que
cuentan con mayora en el Parlamento.
Cuando el partido del presidente cuenta con dicha mayora, el premier (o primer ministro) ser un poltico aliado o
incondicional al jefe de Estado, quien
en este caso mantendr la preeminencia
poltica. Pero si la mayora parlamentaria pertenece a las formaciones polticas
de oposicin, el presidente se ve obligado a nombrar a un jefe de gobierno
que milite en un partido adversario, y
su importancia poltica se ve considerablemente reducida frente al del premier, quien asume la supremaca. A
este ltimo caso se le conoce como cohabitacin, la cual ha sucedido en la historia de la V Repblica: cuando el so-
cialista Franois Mitterrand tuvo como

primer ministro al gaullista Jacques
Chirac (1986-1988); cuando el mismo
Mitterrand cohabit con el neogaullista douard Balladur (1993-1995); y
cuando Chirac como presidente tuvo al
socialista Lionel Jospin en la Jefatura
del Gobierno (1997-2002).10
- Puede disolver la Asamblea Nacional. Esa facultad es uno de los pilares
fundamentales del rgimen semipresidencial, debido a que otorga al jefe de
Estado una ventaja estratgica frente
al Poder Legislativo: mientras aqul
cuenta con la capacidad de disolver la
Asamblea Nacional y propiciar elecciones anticipadas, el Parlamento no
tiene posibilidad de destituir al presidente mediante procedimientos ordinarios.
El primer ministro es el responsable
de dirigir la accin del gobierno. Es
l quien garantiza la ejecucin de las
leyes aprobadas en el Parlamento y
encabeza, en la prctica, a la administracin pblica. Formalmente, el
premier designa a los ministros de
Estado, aunque el presidente posee
una influencia en la conformacin
del gabinete cuando no hay cohabi-
tacin. De lo contrario, el presidente

permite al primer ministro designar
libremente a los ministros salvo, ocasionalmente, al del Ministerio del
Exterior.11
Ventajas y desventajas
de la ratificacin del gabinete
Argumentos a favor
de la ratificacin del gabinete
Segn Miguel Carbonell, la ratificacin del
gabinete tiene tres ventajas concretas:
Involucrara al Poder Legislativo en
una de las decisiones ms importantes
dentro del funcionamiento del Estado
mexicano y que en la actualidad toma
un solo hombre.
Se evitara que se nombren secretarios
de Estado de manera improvisada o
sin conocimiento del rea de la que se
van a encargar. Lo anterior permitir
una mayor profesionalizacin de los
titulares de las dependencias ms importantes de la administracin pblica.
La opinin pblica contara con mejores y mayores elementos de juicio con
respecto a la idoneidad de los nombramientos de esos funcionarios.12
Para Manuel Guerrero, el trmino cohabitacin

es un galicismo que proviene directamente de la palabra
francesa cohabitation, y que, en trminos polticos, se refiere al hecho de tener un presidente y un primer ministro
de distintos partidos. Vase Manuel Guerrero, Sistema y rgimen polticos en la Quinta Repblica francesa.
Algunas comparaciones en Mxico, Estudios Sociolgicos,
1999, p. 802, en [http://biblio-codex.colmex.mx/exlibris
/aleph/a21_1/apache_media/ G 2 RS -8 F 6 GX 2 YN 8 P 3 JX 29P3BBRFHLIVA.pdf ]
Instituto de Investigaciones Jurdicas, El sistema

poltico de la Repblica Francesa, UNAM, pp. 18-21, en
[http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/522/4.pdf].
12
Miguel Carbonell, La Constitucin pendiente.
Agenda mnima de reformas constitucionales, Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, Mxico, 2004,
pp. 102 y 103, en [http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1181/5.pdf].
10
N M E R O 73
11
MARZO D E 2 0 1 4
33
Por otra parte, Jorge Islas afirma que la

colocar a personas afines a algn polratificacin del gabinete dotar de una nueva
tico con ambiciones presidenciales. Por
visin y un nuevo complemento las relaciones
tanto, conforme avanzara el sexenio y
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. En
se acercaran las elecciones, los legisotras palabras, esta figura permitir un sano
ladores de otros partidos y de grupos
equilibrio entre pesos y contrapesos, entre uno
diferentes al de aquellos que eligieron
y otro poder. Asimismo, modernizar las relaa los secretarios tendrn inters en obsciones entre el Ejecutivo y el Congreso, dando
taculizarse. Y esto le restara eficacia a
nuevas oportunidades para mejorar la coordila administracin pblica.14
nacin y la comunicacin entre poderes, lo cual
har posible llegar a acuerdos y que sea factible
Con relacin a las desventajas, Mara Am13
el desarrollo de agendas.
paro Casar comenta que la ratificacin es un
arma particularmente bien ajustada para las
venganzas polticas, para el cuotismo y para el
Argumentos en contra de la ratificacin del gabinete intercambio de favores.15
Fernando Dworak establece los siguientes argumentos en contra de la ratificacin del gabinete: Experiencias en otros pases
A falta de legisladores de carrera, la ratificacin del gabinete no fortalecera al
Congreso, sino a un grupo de cpulas
partidistas que podran usar esta atribucin de manera facciosa. Lo anterior
podra traer consecuencias negativas al
presidente, ya que l asumira los costos electorales; en cambio, los dirigentes mencionados solamente emigraran
a otro encargo a travs de las listas de
representacin proporcional.
Los puestos del gabinete estaran sujetos a la especulacin y al futurismo poltico: si el Senado ratificara a los funcionarios, stos estaran interesados en
Jorge Islas, Ratificacin del gabinete modernizara al pas, Atenea Radio, en [http://omcim2009elecciones.wordpress.com/2009/07/15/jorge-islas-ratificacion-del-gabinete-modernizaria-al-pais/] (fecha de
consulta: julio de 2009).
13
34
En Amrica Latina, hay tres pases que cuentan con la figura de ratificacin del gabinete y
que se rigen bajo un sistema presidencial: Estados Unidos, Per y Uruguay. En Estados
Unidos el presidente nombra a los ministros
pblicos con el consejo y consentimiento del
Senado. En Per y en Uruguay se ratifica al
Consejo de Ministros que es la figura equivalente al Gabinete o a un ministro mediante el voto de confianza.
Fernando Dworak, citado por Claudia Gamboa,
Ratificacin del gabinete. Estudio terico conceptual
de derecho comparado y de iniciativas presentadas en la
materia, Cmara de Diputados. Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis. Servicios de Investigacin y Anlisis Poltica Interior, pp. 56-57, en [http://
www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/ SPI - ISS -27-10.
pdf] (fecha de consulta: octubre de 2010).
15
Mara Amparo Casar, Reformas en el aire, Nexos, en [http://www.nexos.com.mx/?p=13421] (fecha
de consulta: diciembre de 2009).
14
Estados Unidos
En Estados Unidos se faculta al Senado para
que con el consejo y consentimiento del presidente se nombre a los ministros pblicos. Cabe
sealar que es bastante comn ver en los medios de comunicacin porque esas reuniones son del dominio pblico el proceso de
valoracin y examinacin de candidatos tanto
a cargos de la Suprema Corte de Justicia como
de los secretarios de despacho. Sobre la ratificacin del Senado a los ministros pblicos,
Dworak indica que esto se hace no como un
mecanismo de control poltico o para certificar
las capacidades de los funcionarios propuestos, sino para saber si los legisladores los consideran interlocutores vlidos: un simple visto
bueno.16
Per
En el caso peruano se encuentran mecanismos
de pesos y contrapesos de corte parlamentario,
como son: el voto de censura, la cuestin de
confianza, la disolucin del Parlamento y que
un congresista pueda ejercer la funcin pblica de un ministro de Estado.
Ahora bien, la cuestin de confianza es la
figura que se utiliza como equivalente de la ratificacin de gabinete, es decir, el Consejo de
Ministros es nombrado y removido libremente
por el presidente de la repblica; a los dems
ministros los nombrar y remover a propuesta y con acuerdo del presidente del Consejo.
Una vez conformado el Consejo de Ministros
y asumidas las funciones de su presidente, ste
16
Fernando Dworak, citado por Gamboa, op. cit.,
p. 44.
N M E R O 73
cuenta con 30 das para acudir al Congreso y

plantearle una cuestin de confianza, la que
est encaminada a la aceptacin de su equipo,
pero en dado caso de ser rechazada, su efecto
es la renuncia.17
En cuanto a los mecanismos de contrapesos, el presidente puede llevar a cabo la disolucin del Congreso si se cumple como condicin el haber negado la confianza o incluso
el haber aprobado un voto de censura a dos
consejos. Sin embargo, la disolucin del Congreso no podr hacerse en el ltimo ao de su
mandato. El voto de censura se establece para
hacer efectiva la responsabilidad poltica de
todo el Consejo o de los ministros por separado. Para interponer una mocin de censura se
requiere que sea presentada por no menos del
25% del nmero legal de congresistas. Para su
aprobacin se requiere del voto de ms de la
mitad del nmero legal de miembros del Congreso. Los efectos de un Consejo de Ministros
o un ministro censurado es la renuncia.18
Cabe subrayar, que hace unos das, 17 de marzo de
2014, fue aprobado el nuevo gabinete del presidente peruano, Ollanta Humala. No obstante, antes de otorgarle
el voto de confianza, ste se vio sometido a varias especulaciones: representantes de las bancadas de los partidos
opositores Aprista y Fuerza Popular haban adelantado que
le negaran el voto de confianza. Los apristas alegaban
que no le daran su aval en protesta por el fuerte aumento
salarial otorgado el mes pasado a los ministros y otros altos
funcionarios, y el partido Fuerza Popular como rechazo a la
supuesta injerencia de la esposa del presidente Ollanta Humala, Nadine Heredia, en las decisiones gubernamentales
y en la generacin de la crisis ministerial de febrero pasado.
Vase Prensa Latina. Agencia informativa latinoamericana,
Nuevo gabinete ministerial peruano buscar ratificacin,
en [http://prensa-latina.cu/index.php?option=com_cont
ent&task=view&idioma=1&id=2465091&Itemid=1]
(fecha de consulta: marzo de 2014).
18
Gamboa, Ratificacin del gabinete..., op. cit.,
p. 46.
17
MARZO D E 2 0 1 4
35
Uruguay
El caso uruguayo tambin destaca por contar
con matices parlamentarios en el procedimiento de integracin del gabinete, como: el voto
de confianza, mocin de censura y la disolucin de las cmaras. Los consejos de ministros les sern adjudicados a los ciudadanos
que cuenten con el apoyo parlamentario para
ello, esto asegura la permanencia en el cargo.
Dicho apoyo se lleva a cabo con la ratificacin
que se realiza mediante el voto de confianza, y
que a diferencia de Per, en donde lo plantea
el presidente del propio Consejo, en Uruguay
lo solicita el presidente de la repblica. El voto
de confianza se otorgar por el voto de la mayora absoluta del total de los componentes de
la Asamblea General, o cuando sta no se rena dentro del plazo con el que cuenta para
resolver (72 horas a partir de la recepcin de
la solicitud), o reunindose, no adopte ninguna decisin. El presidente no podr sustituir a
uno o ms ministros en el primero ni en el ltimo ao de su mandato. Los ministros pueden
cesar en su cargo por dos causas:
En caso de disolverlas se convocar a nuevas elecciones. De no llevarse a cabo las elecciones o una vez realizadas, no se proclama la
mayora de los miembros de cada una de las
nuevas cmaras; la Asamblea disuelta tambin
recobrar sus derechos. Si cualquiera de estos
supuestos se cumpliera, el Consejo de Ministros caer. Ahora bien, si se realizan las elecciones y se proclama la mayora de miembros de
cada Cmara, dentro de los primeros 15 das
de su constitucin, la nueva Asamblea General,
por mayora absoluta del total de sus componentes, mantendr o revocar el voto de desaprobacin. Si lo mantuviera, caer el Consejo
de Ministros.19
Ventajas y desventajas del aumento

del umbral para conservar
el registro de los partidos polticos
Argumentos a favor
Para Flavio Galvn, pasar de 0.6 a 3% de la

votacin nacional para mantener el registro
permitir elevar la calidad de las instituciones
Resolucin del presidente de la rep- polticas, aunque reconoci que el inters de
blica.
los ciudadanos por formar parte de organiza Por una mocin de censura de la ciones polticas no es muy alto.20
Asamblea General.
Por otra parte, Ignacio Ruelas apunt que
si bien dicha modificacin podra afectar a orUna mocin de censura trae aparejada la ganizaciones polticas que estn por constituirrenuncia. No obstante, de revocarse la mocin
de censura, el presidente de la repblica podr
19
Ibid., pp. 49-50.
mantener por decisin expresa al ministro, a
20
Instituto Federal Electoral, Observaciones a la
los ministros o al Consejo de Ministros censu- minuta de la reforma electoral, en [http://www.ife.org.
rados recobrando sus facultades, y como con- mx/portal/site/ifev2/menuitem.92faac40ea85399517be
trapeso podr activar el mecanismo de disolu- d910d08600a0/?vgnextoid=a223672f90c6b310VgnVC
M1000000c68000aRCRD] (fecha de consulta: diciemcin de las cmaras.
bre de 2013).
36
se en partidos polticos, pudindose plantear

una aparente falta de pluralidad, tambin es
cierto que dicho criterio coadyuvara a fomentar el trabajo poltico de organizaciones de este
tipo, as como de los partidos pequeos e instituciones, a fin de incentivar la identidad de sus
simpatizantes y miembros.21
Argumentos en contra
Al respecto, consejeros del IFE manifestaron
observaciones a la minuta del Senado, apuntando lo siguiente:
Aumentar el umbral mnimo no tiende a
fortalecer la representacin, ni mucho menos
al sistema de partidos, sino al contrario, reduce la posibilidad de garantizar pluralidad, elemento bsico que debe existir en un sistema
democrtico donde las decisiones a adoptar
deben someterse a un proceso deliberativo que
incluya a todos por igual. [] Finalmente, el
hecho de que se prevea establecer el umbral
mnimo para mantener el registro como partido poltico a partir de la votacin total emitida, tampoco garantiza representatividad. Ello,
ya que dicho elemento involucra los votos nulos
que, por definicin, son aquellos en los cuales, por un lado, no se identifica la voluntad
del ciudadano respecto a una opcin poltica y,
por el otro, hay una manifestacin expresa para
no votar por determinado candidato o partido
poltico. De ah que dicho elemento no sea
idneo para los fines que persigue el aumento

de 3 por ciento.22
Experiencias en otros pases

Italia
La reciente reforma electoral en Italia aprobada por la Cmara de Diputados el 12 de marzo
de 2014 ha sido un intento por subsanar los
problemas de gobernabilidad que represent la
reforma de 2005.23
Considerado uno de los sistemas polticoelectorales ms complicados y con la reforma
electoral de 2005 (ley que hasta la fecha sigue
vigente),24 Italia ha tenido que hacer frente a la
fragmentacin parlamentaria y la falta de gobernabilidad.25
22
Instituto Federal Electoral, Observaciones,
op. cit.
Jos Fermn Ruiz Esparza Muoz, Nuevos

partidos polticos sufrirn los efectos de la reforma poltica, La jornada de Aguascalientes, en [http://www.
lja.mx/2014/02/nuevos-partidos-politicos-sufriran-losefectos-de-la-reforma-politica/] (fecha de consulta:
febrero de 2014).
Al considerarse que Italia tiene la deuda ms alta

dentro de la zona euro despus de Grecia, los polticos
italianos estn haciendo un nuevo intento por reformar el
sistema electoral, con la esperanza de tener gobiernos ms
firmes y duraderos. Vase Philip Pullella, Berlusconi y
lder de centroizquierda de Italia buscan reformar sistema
electoral, Reuters, Roma, en [http://www.swissinfo.ch/
spa/suiza_y_el_mundo/internacional/Berlusconi_y_lider_de_centroizquierda de_Italia_buscan_reformar_sistema_electoral.html?cid=37766260_] (fecha de consulta: enero de 2014).
24
Laura Villadego, Cmo funcionan las elecciones en Italia?, Miradasdeinternacional, en [http://
www.miradasdeinternacional.com/2013/02/22/comofuncionan-las-elecciones-en-italia/] (fecha de consulta:
febrero de 2013).
25
Despus de la Segunda Guerra Mundial, Italia
ha tenido 40 ministros; en promedio, stos han durado
dos aos y medio en el puesto. El nico que termin el
periodo fue Silvio Berlusconi. En el Senado los escaos
se asignan con arreglo a diferentes sistemas en las distintas regiones. Italia tiene dos cmaras con un equilibrio
21
N M E R O 73
23
MARZO D E 2 0 1 4
37
La reforma electoral de 2005 se caracteriz

por un sistema de representacin proporcional,
lo que implic que se suprimieran las circunscripciones uninominales, y que los escaos se
asignaran a los partidos en funcin de los votos.
En cuanto al porcentaje mnimo de votos
que un partido deba obtener para lograr un
escao en el Parlamento, se estableci 10%
para una coalicin; un mnimo de 4% para
partidos que no estuvieran en coalicin y 2%
para partidos dentro de una coalicin.
Con respecto al Senado, se estableci un
mnimo de 20% para una coalicin, 8% para
los partidos fuera de una coalicin, y 3% para
partidos dentro de una coalicin. Y en cuanto
a las minoras lingsticas, se estableci que en
la Cmara de Diputados se podran obtener
escaos con 20% de los votos en su circunscripcin.
Los aspirantes a diputados se presentan
en listas cerradas por partidos, con una nica
circunscripcin que abarca todo el pas, y los
escaos se reparten proporcionalmente a los
votos.
Con relacin a la alteracin de dicha proporcionalidad, los umbrales mnimos juegan
un papel decisivo, ya que excluyen a los partidos que obtengan menos de 4% de los votos
(2% si se presentan en coaliciones electorales),

en todo el territorio italiano. A su vez, si ninguna lista o coalicin alcanza una mayora absoluta de 54%, a la ms votada se le da un premio para asegurarle esa cantidad de escaos,
es decir, 340 sobre 630.26 La mayora se otorga
generalmente a la coalicin ms votada.
Fue en este contexto que se consider que
ese tipo de sistema, y dichos umbrales, fomentaba la inestabilidad parlamentaria. Los
partidos pequeos son perjudicados en tanto
que no se encuentren en la coalicin ganadora,
adems de que a los votantes se les reducen las
opciones electorales; al mismo tiempo se tiende a ejercer ms fcilmente el voto til.
Por consiguiente, la reforma electoral de
2014, impulsada por Matteo Renzi y Silvio
Berlusconi27 debera caracterizarse por la superacin del bicameralismo igualitario, la representacin de los distintos grupos polticos,
la estabilidad del Ejecutivo, la gobernabilidad,
la reduccin de representantes en el Parlamento y la segunda vuelta.28
Bajo dicho entendido, una de las medidas
tomadas fue respecto al tema de los umbrales,
al plantearse que slo obtendrn escaos los
partidos que superen 8% de los votos; las coaliciones que superen 12%, y los partidos que
se presenten en coaliciones y superen 4.5 por
casi total de poderes. La actividad principal se realiza
ciento.
en la Cmara de Diputados, pero si el Senado rechaza
una medida, sta no sale adelante. Y aunque desde la
reforma electoral de 2005 en la primera est garantizada una mayora para el partido o coalicin que gane,
en la otra cmara no. Adems, Italia se caracteriza por
un regionalismo del electorado, por lo que difcilmente
se consigue el amplio margen de votantes. Vase Mario
Vallejo, Italia, el pas de los mil sistemas electorales y las
mil crisis de gobierno, rtve.es, en [http://www.rtve.es/
noticias/20130212/italia-pais-mil-sistemas-electoralesmil-crisis-gobierno/607995.shtml] (fecha de consulta:
febrero de 2013).
38
Idem.
Matteo Renzi es el actual ministro de Italia, hasta
hace poco el secretario del Partido Democrtico. Silvio
Berlusconi, ex ministro de Italia y lder del partido Forza Italia.
28
Diario Progresista, La reforma del sistema electoral italiano se vuelve contra Letta, en [http://www.
diarioprogresista.es/la-reforma-del-sistema-electoralitaliano-se-vuelve-contra-letta 44563.htm] (fecha de
consulta: enero de 2014).
26
27
Argumentos en contra
de la reforma electoral en Italia
No obstante, para Giulia Pastorella, del Instituto Europeo (LSE), la iniciativa de reforma
electoral de Italia (Italicum) no necesariamente
sera ms democrtica que la de 2005 y tampoco garantizara la estabilidad del sistema de
partidos que tanto necesita dicho pas.
La reforma al tener como objetivo la gobernabilidad slo estara reforzando el bipolarismo, en donde los partidos pequeos se
alinean detrs de dos partidos ms grandes.29
Aunado a ello, se eliminara la capacidad de
negociacin de dichos partidos.30
En su momento, el politlogo Giovani
Sartori manifest estar en contra del proyecto
de ley de dicha reforma. Para l la solucin es
el modelo francs,31 aludiendo que la segunda vuelta es pertinente si los partidos aparecen
solos y no en coalicin, con la finalidad de que
cada fuerza poltica presente a su mejor candidato para entrar en la segunda ronda, ofre-
cindole al electorado la oportunidad de elegir

acorde a su preferencia y no ser manipulados:
El doble turno slo funciona si las partes estn de acuerdo con sus lderes y coaliciones.
(...) Estn inventando sistemas que convierten
la minora en una mayora (...).32
En tanto, el politlogo Roberto DAlimonte considera que el umbral determinado
para la mayora en la primera ronda es demasiado bajo, por lo que refiere que es mejor reducirlo a un nico umbral: Para m (...), sera
preferible destinar 340 escaos sobre todo en
caso de victoria en la segunda vuelta.33
Brasil34
Este pas se caracteriza por un sistema poltico electoral, federalista y de representacin
Giulia Pastorella, Italys new electoral law

proposal is unlikely to make Italian governments more
democratic or stable, LSE. The London School of Economics and Political Science, en [http://blogs.lse.ac.uk/
europpblog/2014/01/24/italys-new-electoral-law-proposal-is-unlikely-to-make-italian-governments-moredemocratic-or-stable/] (fecha de consulta: enero de
2014).
30
Por ejemplo, se prev que los partidos pequeos como Ecologa y Libertad (SEL), Nueva Centro
Derecha (NCD) y Liga Norte e Izquierda, al no ser
capaces de superar el umbral mnimo, sus votos inflen a los partidos ms fuertes, como Forza Italia (FI)
y Partido Democrtico (PD), quedando la tercera fuerza
debilitada, esto es, el Movimiento 5 Estrellas del lder
Beppe Grillo.
31
Cabe indicar que la iniciativa de reforma electoral
de Italia (2014) se basa en el modelo espaol.
Charles Fusi, Legge elettorale, Sartori: LItalicum

di Renzi un pasticcio su un pasticcio, la minoranza diventa maggioranza, Ill Messaggero Digital, en [http://
www.ilmessaggero.it/primopiano/politica/legge_elettorale_sartori_italicum_renzi_pasticcio/notizie/464767.shtml] (fecha de consulta: enero de 2014).
33
Diego Pretini, Italicum, DAlimonte: E meglio
di Porcellum e proporzionale, ma ha difetti, Il fatto Quotidiano, en [http://www.ilfattoquotidiano.it/2014/03/07/
italicum-dalimonte-e-meglio-del-porcellum-e-del-proporzionale-ma-ha-ancora-difetti/906014/] (fecha de consulta: marzo de 2014).
34
En Brasil, el umbral, o tambin conocido como
clusula de barrera, estaba determinado en un mnimo de 5%. No obstante, el Supremo Tribunal Federal lo
determin anticonstitucional en 2006; esto en respuesta a la demanda interpuesta por pequeos partidos, los
cuales aludan que dicha clusula violaba el derecho de
representacin de las minoras. Vase Daniel Zovatto y
Jess Orozco Henrquez (coords.), Reforma poltica
electoral en Amrica Latina 1978-2007, Instituto de
Investigaciones Jurdicas-UNAM. Serie Doctrina Jurdica, en [http://www.idea.int/publications/perla/upload/
Political_and_Electoral_Reform_in_Latin_America.
pdf].
29
N M E R O 73
32
MARZO D E 2 0 1 4
39
proporcional, es decir, por un multipartidismo

(alrededor de 27 partidos polticos), lo que refleja la fragmentacin legislativa (en la eleccin
de 2010, 22 partidos tuvieron representacin
en la Cmara de Diputados y 25 en asambleas
estatales). No obstante, ello no resta importancia a dos de sus principales fuerzas polticas: el
Partido de los Trabajadores (PT) y el Partido de
la Social Democracia Brasilea (PSDB), siendo
el tema de las coaliciones una de las principales
estrategias de las instituciones para garantizar
su permanencia en la vida pblica. Adems,
estas dos fuerzas han polarizado la escena poltica, ya que cada una ha logrado aglutinar un
importante nmero de coaliciones. Lo anterior
le resta presencia a una tercera fuerza poltica
o candidaturas alternativas; por ejemplo, en la
eleccin de 2010, el PT aglutin a nueve partidos, mientras que el PSDB a cinco.35
Esta lgica de coaliciones ha conllevado a
que en las cmaras se d una presencia importante de la diversidad de partidos polticos. Por
ejemplo, en las elecciones de 2010, 22 partidos
tuvieron escaos en la Cmara de Diputados,
con una representacin de 17.2% de la primera fuerza parlamentaria, mientras que en la de
Senadores, compuesta por eleccin mayoritaria, el segundo partido con la mayor votacin
obtuvo cinco escaos, y la tercera fuerza 16.36
Rachel Meneguello, Las elecciones de 2010 y
los rumbos del sistema de partidos brasileo. Poltica
nacional, fragmentacin y lgica de coaliciones, en
[http://venus.ifch.unicamp.br/pos/cp/selecao/2011/
las_elecciones_de_2010_y_los_rumbos_del_sistema_
de_partidos_brasile%C3%B1o.pdf] fecha de consulta:
36
La composicin del Senado es de 81 miembros,
tres por unidad de la federacin, y ocurren cada cuatro
aos con composicin alternada de 1/3 y 2/3. El mandato de los senadores es de ocho aos. En 2010, fueron
electos 2/3 de la composicin del Senado (54).
35
40
As pues, 15 partidos obtuvieron escaos en el

Senado.
Brasil ha tomado varias medidas para hacer frente a una falta de gobernabilidad debido
a su fragmentacin legislativa. Entre stas se
puede destacar el control de partidos y candidatos al implementar listas cerradas. Aunado
a ello, las elecciones de coalicin en elecciones
proporcionales pretenden ser reglamentadas
obligando a que los candidatos de determinada
coalicin permanezcan por tres aos despus
de la eleccin a la identidad unificada, lo que
impide la migracin de candidatos de un partido a otro.37
Comentarios finales
En el Diario Oficial de la Federacin del 10 de
febrero de 2014 se public la reforma constitucional en materia poltico-electoral, la cual,
a su vez, haba sido promulgada por el presidente de la repblica el 31 de enero, en virtud
de la declaratoria constitucional hecha por el
Congreso de la Unin el 22 de enero.
Estas reformas representan un cambio en
varios aspectos centrales del funcionamiento
del sistema poltico mexicano porque buscan
fortalecer las instituciones que lo integran mediante la creacin de nuevos mecanismos y figuras que coadyuven a la gobernabilidad y entendimiento a travs del equilibrio de poderes.
Ahora bien, algunos especialistas establecen que cuando se trata de reformas innovadoLeonardo Barreto y David Fleischer, Reformas polticas y democracia en Brasil, Biblioteca
Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, en [http://www.bibliojuridica.org/
libros/6/2527/9.pdf].
37
ras, sobre las que no existen precedentes en el

pas, el principal recurso para evaluar sus posibles efectos es recurrir a la teora institucional
y al anlisis emprico comparado.
En ese sentido, a lo largo de este trabajo
no solamente se expusieron los argumentos
a favor y en contra expresados por distintos
actores sobre el gobierno de coalicin, la ra-
tificacin de los miembros del gabinete y el

aumento del umbral para mantener el registro como partido poltico, sino que tambin
se describi la manera de cmo se han experimentado dichas disposiciones en otros pases. Lo anterior con el objetivo de dotar de
algunos elementos prcticos para realizar una
evaluacin crtica.
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
41
Derecho comparado en materia

de democracia directa en la legislacin
de las entidades federativas
Anavel Monterrubio Redonda*
La nueva reforma poltica

del Estado mexicano
Introduccin
Con la finalidad de destacar los alcances diferenciados de los instrumentos de consulta en
Mxico, el objetivo del presente documento es
examinar las condiciones de aplicacin de los
mecanismos de democracia directa establecidos en las leyes de participacin de las entidades federativas para, con ello, deducir elementos en su utilizacin.
Para tal efecto, en un primer momento se
contextualiza la aprobacin de la Ley Federal
de Consulta Popular en el marco de la reforma
del Estado. Posteriormente, a partir de la revisin de las leyes de participacin ciudadana de
las entidades federativas, se extraen los principales elementos tcnicos que definen su utilizacin; y, por ltimo, se expone una reflexin
final sobre sus alcances como mecanismos de
democracia directa.
El 9 de agosto de 2012 fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el decreto por el que se
reforman y adicionan diversas disposiciones de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos en materia poltica, que obliga al
Congreso de la Unin a expedir las leyes secundarias correspondientes.
Entre estas reformas constitucionales destaca la modificacin al artculo 35, que en su
fraccin VII establece que como parte de los
derechos del ciudadano est iniciar leyes, en
los trminos y con los requisitos que sealen
esta Constitucin y la Ley del Congreso. El
Instituto Federal Electoral tendr las facultades que en esta materia le otorgue la ley. Y
el pargrafo VIII menciona que tambin tiene
derecho a votar en las consultas populares
sobre temas de trascendencia nacional, lo
cual implica la introduccin de mecanismos
* Doctora en Sociologa. Investigadora del CESOP. de democracia directa al sistema poltico naLneas de investigacin: planeacin y desarrollo urbano, cional referidos, concretamente, a la inclusin
pobreza, asuntos indgenas. Correo electrnico: anavelde la consulta popular y la iniciativa ciudadana
monterrubio@gmail.com
42
como complemento de la democracia representativa, lo que significa ampliar las opciones

de intervencin de los ciudadanos en ciertos
mbitos de los asuntos pblicos.
La reglamentacin de estas iniciativas
se asumi como compromiso en los Acuerdos
para la gobernabilidad democrtica del Pacto por
Mxico, donde se seala que con la finalidad
de instrumentar plenamente la nueva reforma
poltica (compromiso 93), se deben expedir
las leyes reglamentarias en materia de candidaturas independientes, iniciativa ciudadana,
iniciativa preferente y consulta popular (estas
tres ltimas son lo que se conoce como cartas
ciudadanas)1 para dar cumplimiento al mandato constitucional en beneficio de la ciudadana,
al otorgar mayores instrumentos de inclusin y
participacin en la vida poltica del pas.2
Es en este contexto que se aprob la Ley
Federal de Consulta Popular,3 instrumento en
el que se regulan los mecanismos y las limitaciones de la participacin ciudadana en los
asuntos de la nacin.
Indudablemente, con la reglamentacin
de la consulta popular (mecanismo de participacin por el cual los ciudadanos ejercen su
derecho, a travs del voto emitido mediante
el cual expresan su opinin respecto de uno
o varios temas de trascendencia nacional)4 y
la iniciativa ciudadana se fortalece el sistema

democrtico y republicano de Mxico, pues se
trata de la articulacin de las acciones de gobierno con la decisin ciudadana mayoritaria
desde una posicin de corresponsabilidad. Se
introduce el debate pblico y el derecho a participar, como mecanismos para hacer efectivo
el derecho del ciudadano a ser considerado en
la toma de decisiones de gobierno, de manera
independiente, sin necesidad de formar parte
del mismo o de un partido poltico, mediante
esquemas de participacin vinculatorios con la
toma de decisiones trascendentales para la nacin, que dan legitimidad a los actos de gobierno e institucionalizan el poder ciudadano para
influir, de forma permanente, en los asuntos
relacionados con la vida pblica del pas.5
Sin embargo, la Ley Federal de Consulta
Popular, aceptada en su esencia como instrumento democrtico, ha resultado controvertida en su contenido, pues pone en el centro
del debate los alcances del principio de autodeterminacin (derecho de cada individuo de
participar en la elaboracin y adopcin de las
decisiones colectivas que le conciernen) y, por
consiguiente, de ser ciudadano polticamente
activo, lo cual constituye el principio democrtico fundamental de la soberana popular.
Es decir, lo que est en el punto de discusin no es la importancia de la consulta
6
1
Las catas ciudadanas son mecanismos de comu- popular, sino la parte tcnica del proceso de
nicacin y relacin directa entre gobernantes y legisladores con los ciudadanos. Exclsior, 6 de diciembre de
2013, en [http://www.excelsior.com.mx/opinion/ruthzavaleta-salgado/2013/12/06/932313].
2
Gaceta Parlamentaria, LXII Legislatura, Cmara
de Diputados, 9 de diciembre de 2013.
3
Ley Federal de Consulta Popular, publicada en el
Diario Oficial de la Federacin el 14 de marzo de 2014.
4
Artculo 4o. de la Ley Federal de Consulta Popular, Diario Oficial de la Federacin, 14 de marzo de 2014.
Gaceta Parlamentaria, LXII Legislatura, Cmara

de Diputados, 9 de diciembre de 2013.
6
El proceso de consulta popular se sintetiza en cuatro etapas: a) a quin le corresponde y cmo le corresponde la decisin de iniciar el proceso de consulta popular; b) el establecimiento de la agenda o del problema
y la formulacin de la pregunta especfica; c) la campaa
dirigida hacia los ciudadanos, en consecucin de voto, y
la ltima d) la jornada electoral.
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
43
consulta, ya que es ah donde se definen los alcances reales de la participacin del ciudadano
en la toma de decisiones y, por tanto, es lo que
explica los efectos diferenciados de la consulta
popular en el sistema poltico de los pases y
entidades donde se instrumenta.
Mecanismos de democracia
directa en las leyes de participacin
ciudadana de las entidades federativas
De los mecanismos formales de democracia
directa que en diversas modalidades se incluyen en las constituciones o en leyes secundarias
en buena parte del mundo, destacan el plebiscito, el referndum y la iniciativa popular. Son
herramientas que se usan de manera excepcional como elementos de decisin ltima sobre
asuntos de trascendencia nacional o local.
El plebiscito es el medio de participacin
ciudadana por el cual el gobierno consulta a
los electores sobre un acto de ndole poltico o
gubernamental que se considera relevante para
la vida pblica de la nacin (entidad o municipio).
El referndum es el procedimiento jurdico
por el que el gobierno somete al voto popular
las leyes o los actos administrativos, cuya ratificacin debe ser hecha por el pueblo. Puede ser
constitucional o legislativo. El primero consiste en someter a la decisin ciudadana reformas
o adiciones a la constitucin. El segundo consiste en someter a la consideracin ciudadana
reformas o adiciones a las leyes.
Por su parte, la iniciativa popular es la forma
de participacin ciudadana mediante la cual un
nmero determinado de ciudadanos presentan
una peticin avalada por sus firmas, para que se
44
tome a consideracin poltica un asunto pblico

determinado, como puede ser una reforma de
ley o una enmienda constitucional. Este proceso
puede ser consultivo o indicativo (no obligatorio) o vinculante (obligatorio).
Respecto a su utilizacin en Mxico, la Ley
Federal de Consulta Popular es una iniciativa
que, en cuanto a la aplicacin de mecanismos
de democracia directa, ya existe en la mayora
de las entidades federativas:7 de los 31 estados,
25 de ellos consideran en sus constituciones la
figura jurdica del plebiscito; 27 el referndum
y 26 la iniciativa popular. En 27 entidades, incluido el Distrito Federal, estas figuras estn
reglamentadas en las leyes de participacin
ciudadana (las entidades que no cuentan con
este instrumento son: Campeche, Chihuahua,
Hidalgo, Estado de Mxico y Nuevo Len).
Sin embargo, aun con la amplia presencia en
los marcos constitucionales y jurdicos locales,
hay una escasa aplicacin. Cules son las dificultades para su utilizacin?
Al respecto, el anlisis de algunos aspectos tcnicos para la puesta en marcha de estos
Leyes vigentes de participacin ciudadana de los
estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima, Quertaro, Quintana Roo, Sinaloa,
Sonora, Tamaulipas, Coahuila de Zaragoza, Durango,
Guanajuato, Jalisco, Michoacn de Ocampo, Morelos,
Nayarit, Oaxaca, Puebla, Zacatecas; Ley de Participacin Ciudadana que regula el Plebiscito, Referndum
y la Iniciativa Popular en el Estado de Yucatn; Ley de
Referndum y Plebiscito para el Estado de San Luis
Potos; Ley nmero 684 de Participacin Ciudadana
del Estado Libre y Soberano de Guerrero; Ley nmero
76 de Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular (Veracruz); Cdigo de Elecciones y Participacin Ciudadana, Libro Sptimo, De la Participacin Ciudadana,
Gobierno del Estado de Chiapas; Ley de Consulta Ciudadana para el Estado de Tlaxcala; Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal.
7
instrumentos, establecidos en las leyes de participacin ciudadana de las entidades, donde

las hay, permite observar algunos puntos de
encuentro y diferencias sustanciales en su operacin, desde donde se pueden identificar elementos que constituyen incentivos (o no) para
su utilizacin.
Asuntos objeto de consulta
gica o social; la incorporacin o desafectacin

de un bien del dominio pblico y su cambio
de destino (SLP y Yucatn); la creacin, conservacin y destino de reservas territoriales y
ecolgicas, el arreglo de lmites municipales, el
otorgamiento de concesiones y la prestacin de
los servicios pblicos municipales, la contratacin de deuda pblica, el cambio de denominacin del municipio (Yucatn) y el cambio de
rgimen de eleccin de presidentes de comunidad, siempre que al respecto anteceda conflicto
debido a tal circunstancia en la comunidad de
que se trate y que medie acuerdo del ayuntamiento para su promocin (Tlaxcala).
Ejemplos de convocatoria de plebiscitos
son, el llamado a la consulta para decidir si se
urbanizan o no los cerros de La Bufa, El Hormiguero y los Picachos, considerados como reserva ecolgica en Guanajuato; la adhesin del
municipio de San Quintn al estado de Baja
California; o la construccin del segundo piso
del Perifrico en la ciudad de Mxico.8
En cuanto a los asuntos que no son sujetos de consulta a travs del plebiscito, las leyes de participacin ciudadana coinciden en
los siguientes temas: los egresos del Estado,
el rgimen interno y de organizacin de la administracin pblica del estado; las disposicio-
En materia de plebiscito, en virtud de que se

considera para consultar a la ciudadana sobre
actos de gobierno calificados como trascendentales para la vida pblica del estado o de
los municipios, los temas son bastante amplios.
En los que hay ms coincidencia, puesto
que se mencionan en la mayora de las leyes,
son: derechos humanos, seguridad pblica,
comunicaciones, vialidad y transporte, educacin, cultura, turismo y deportes, salud,
asistencia social y beneficencia privada, medio
ambiente y agua, seguridad pblica, desarrollo
econmico, desarrollo urbano, desarrollo rural
y desarrollo social.
Los asuntos que aparecen slo en algunos
estados son: formacin, supresin o fusin de
municipios (BCS, Colima, Zacatecas, SLP, Yucatn, Tlaxcala, Tabasco); asuntos relacionados con la responsabilidad de los servidores
pblicos (Aguascalientes, Jalisco, Puebla).
Asimismo, hay temas que refieren particularidades de cada entidad, por ejemplo: asuntos indgenas y migracin (Puebla); otorgar
la categora y denominacin poltica que les
corresponde a los centros de poblacin; autorizacin de la enajenacin a particulares, de
los bienes inmuebles municipales cuando stos
sean de importancia histrica, cultural, ecol-
Para mayor informacin se pueden consultar las

siguientes notas: Primer plebiscito en la historia de
Guanajuato, Testigo Ocular, Temas de Len, Mxico y el
Mundo, diciembre de 2010, disponible en [http://testigoocularenleongto.blogspot.mx/]; Aprueban plebiscito
para municipalizar SQ, El Mexicano. Gran Diario Nacional, agosto de 2012, en [www.el-mexicano.com.mx/
informacion/noticias/1/3/estatal/2012/08/15/603514/
aprueban-plebiscito-para-municipalizar-sq]; Decidir
un plebiscito segundo piso: AMLO, El Universal, mayo
de 2002, en [http://www.eluniversal.com.mx/primera/12540.html].
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
45
nes administrativas estatales o municipales en

materia tributaria, financiera y fiscal; el nombramiento o destitucin de los servidores pblicos de los Poderes, organismos autnomos
y los municipios. Otros temas establecidos en
un nmero acotado de leyes son: los actos en
materia de expropiacin o limitacin a la propiedad particular (que se establecen en BC,
Quertaro y Sonora); los actos realizados por
el Poder Ejecutivo por causa de utilidad pblica (Durango); lo relacionado o derivado de un
procedimiento de referndum (Durango); las
obligaciones derivadas de las leyes federales y
estatales, as como de los tratados internacionales (Oaxaca, Quintana Roo); las obligaciones derivadas de instrumentos contractuales
(Oaxaca); y los acuerdos relacionados con
las tarifas de los servicios pblicos (Quintana
Roo, Zacatecas).
En cuanto al referndum, los asuntos que
pueden someterse a este mecanismo de consulta y en los que hay coincidencia en las leyes
de participacin ciudadana de las entidades
federativas son: la creacin, modificacin, reformas, adicin, derogacin o abrogacin de
las leyes o decretos que expida el Congreso
del Estado que sean trascendentes para la vida
pblica del estado; en algunos casos, como en
Baja California, se establece tambin la posibilidad de someter a referndum los reglamentos municipales. En otros casos, como en Baja
California Sur, se establece la posibilidad de
someter a referndum la formacin de nuevos
municipios dentro de los lmites de los ya existentes, o de la supresin o fusin de alguno o
algunos de stos.
La diferencia sobresaliente entre entidades
es la posibilidad de someter a referndum las
modificaciones, reformas, adiciones o deroga-
46
ciones a la Constitucin del estado, que sean

trascendentes para la vida pblica de la entidad
(posibilidad que se considera slo en BC, BCS,
Colima, Guanajuato, Jalisco, Morelos, SLP,
Veracruz, Sonora, Tlaxcala).
Ejemplos de convocatoria a referndum
son las iniciativas legislativas sobre aborto y
muerte digna en el Distrito Federal.9
En cuanto a los asuntos que no pueden
someterse a referndum, en los que coinciden
la mayora de las leyes, estn: la legislacin
en materia tributaria, fiscal y de egresos de la
entidad de que se trate; el rgimen interno y
de organizacin de la administracin pblica
estatal, del Congreso y del Poder Judicial del
Estado; las reformas a la Constitucin Poltica
del Estado y a las leyes locales, cuando dichas
reformas impliquen reformas o adiciones a la
Constitucin poltica mexicana.
Otros temas que destacan, aplicables slo
en algunos estados, son: reformas a la Constitucin (no consideradas en Michoacn, Puebla, Quintana Roo); designacin del gobernador interino, sustituto o provisional (Morelos);
los convenios con la federacin y con otros estados de la repblica (Morelos); resoluciones
jurisdiccionales (Nayarit, Oaxaca); los acuerdos referentes a las tarifas de los servicios pblicos (Zacatecas), entre otros.
En cuanto a la iniciativa popular, al igual
que en el referndum, el desglose de los asuntos que pueden ser propuestos mediante este
mecanismo se remite, en principio, a su defiEn la nota Analiza IEDF procedencia de referndum sobre aborto, de El Universal, Mx. Metrpoli, en
[http://www.eluniversal.com.mx/notas/422096.html],
se observan algunos elementos importantes para el anlisis de la viabilidad de la aplicacin del instrumento: la
temporalidad y el financiamiento.
9
nicin, es decir, en la mayor parte de los esta- Otros factores que determinan la aplicacin
dos donde se permite la iniciativa popular (o de los mecanismos de democracia directa
iniciativa ciudadana) establecen como asuntos:
iniciativas de reformas, derogaciones o abro A partir de la revisin de las legislaciogacin de leyes, decretos y ordenamientos
nes, algunos de los principales factores
legales; proyectos de reglamentos municipaque contribuyen a determinar el uso de
les. En algunas entidades, como Quertaro
los diferentes instrumentos son:
y Yucatn, se establece la posibilidad de pre El costo que implica cubrir los requisisentar iniciativas de reforma a la Constitucin
tos para solicitar la consulta y la probaPoltica del Estado; y en Baja California Sur
bilidad de que las autoridades guberslo aplica para presentar iniciativas de leyes
namentales acepten su uso.
o cdigos que otorguen derechos o impongan
El porcentaje de firmas y su comproobligaciones a la generalidad de las personas.
bacin de los ciudadanos que inteRespecto de los asuntos que no pueden
gran el padrn electoral (o lista nomipresentarse mediante iniciativa popular, desnal) (que puede ir de 0.2 a 20%) lo cual
tacan el rgimen interno de la administracin
implica, adicionalmente, un proceso de
pblica estatal o municipal; la regulacin inconsenso entre los ciudadanos para deterna del Congreso y del Poder Judicial del
finir si un asunto es o no trascendente
Estado; fiscalizacin y transparencia; ley en
para toda la entidad y no slo para la
materia electoral; ley de participacin ciudapoblacin directamente afectada.
dana; rganos autnomos constitucionales;
Otro punto relevante es la definicin
Constitucin poltica de Mxico; Constitucin
de la pregunta o preguntas (cdula de
poltica del estado; las disposiciones en materia
opinin) en la que se basar la consulta.
fiscal o tributaria; y la expropiacin de bienes,
Al respecto, en la mayora de las legisaunque se trate de causa de inters pblico.
laciones este asunto est ausente. Slo
Como se puede observar, las diferencias de
en Guanajuato, Veracruz, Tlaxcala y
los asuntos materia de consulta entre un mecaYucatn, se establece que la pregunta
nismo y otro son sutiles, de modo que, una pridebe articularse en trminos claros y
mera premisa para su procedencia es presentar
precisos; no ser tendenciosa ni conte10
la iniciativa adecuada al tipo de mecanismo.
ner juicios axiolgicos; formularse en
sentido afirmativo, a efecto de que la
10
Por ejemplo, en el caso de Chiapas, un argumenrespuesta pueda ser un s o un no;
to del Congreso del Estado para objetar la procedencia
contener slo un hecho; y ser condude una solicitud de referendo es que el tema a discusin
cente a la materia de consulta.
(solicitud del Ayuntamiento de Tuxtla Gutirrez fue
Un punto adicional, que es determinante
para concesionar el Sistema Municipal de Agua Potable
para la presentacin de las iniciativas, es
y Alcantarillado) no es materia de referndum. En la
misma nota tambin se menciona que hay dudas acerca
de cul es el organismo al que se le tiene que presentar la solicitud. Otra traba para el referndum pone el
Congreso del estado. Chiapas Paralelo.com, en [http://
www.chiapasparalelo.com/noticias/chiapas/2013/08/
otra-traba-para-el-referendum-pone-el-congreso-delestado/].
N M E R O 73
MARZO D E 2 0 1 4
47
el carcter vinculatorio de los resultados.

En la mayora de las entidades se establecen porcentajes de votacin para determinar el perfil vinculante de los resultados
de la consulta. En Michoacn, Durango,
Tlaxcala y Yucatn se establece que si no
se alcanza determinado porcentaje, el resultado ser indicativo. En estados como
Veracruz y Zacatecas se establece que
los resultados no son obligatorios para el
Ejecutivo o el Legislativo.
Por otro lado, la naturaleza de estos mecanismos y la participacin de los ciudadanos dependen de las circunstancias
coyunturales, de modo que otros puntos
ms que refieren su utilizacin y la participacin ciudadana son la temporalidad,
la difusin y la informacin del asunto
que se pretende proponer para consulta.
En algunas entidades se establece que
tanto el referndum como el plebiscito
slo se pueden presentar en los aos de
elecciones ordinarias, mientras que en
otras lo que dicta la ley es que no se pueden presentar en estos periodos. Asimismo, aplica de forma distinta el momento
de su celebracin, es decir, en algunas
entidades tanto el plebiscito como el referndum aplican antes de la decisin del
gobierno o del Legislativo local; en otros
casos se utiliza para ratificar o legitimar
acciones ya realizadas.
48
Reflexin final
Como se puede observar, en el proceso de
fortalecimiento de la democracia, las leyes de
participacin ciudadana y los mecanismos de
democracia directa (plebiscito, referndum e
iniciativa popular) son instrumentos nada soslayables de participacin del ciudadano en el
debate pblico y de manifestacin directa de
la opinin pblica en los procesos legislativos
y decisiones importantes para el pas. Representa ciertas ventajas en cuanto a la discusin
de asuntos polticos ms all de las limitaciones
impuestas por las rivalidades entre partidos y
favorece un gobierno ms involucrado y cercano a la ciudadana.
Empero, tal y como estn los instrumentos legislativos en materia de consulta, el incremento de la participacin ciudadana en la
democracia directa no est garantizado, pues
escasamente logran constituirse en medios
eficientes de expresin de la voluntad popular,
y no slo por el proceso tcnico de la consulta,
sino por circunstancias externas relacionadas
con la heterogeneidad de las preferencias de
los ciudadanos, la experiencia (o habilidad)
de stos para tomar decisiones informadas y
racionales sobre problemas complejos, y los
contextos polticos que definen la viabilidad
de su aplicacin y la interpretacin de los resultados.
Reportes CESOP
2009
Comit del CESOP
Mesa Directiva
Dip. Sebastin Alfonso de la Rosa Pelez
Presidente
Dip. Ana Isabel Allende Cano
Dip. Mara Teresa Jimnez Esquivel
Dip. Carol Antonio Altamirano
Secretarios
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica
Director General
Director de Estudios Sociales
Julio Csar Moguel Viveros
Director de Estudios de Desarrollo Regional
Lucero Ramrez Len
Coordinadora de Vinculacin y Difusin
Director de de Opinin Pblica
Efrn Arellano Trejo
Subdirector de Opinin Pblica
Ernesto Cavero Prez
Subdirector de Anlisis y Procesamiento de Datos
J. Guadalupe Crdenas Snchez
Coordinador Tcnico
Gabriel Fernndez Espejel

Jos de Jess Gonzlez Rodrguez
Rafael Lpez Vega
Salvador Moreno Prez
Edgardo Valencia
Investigadores
Mario Aguirre Mazn
Roberto Aschentrupp Toledo
Arn Baca Nakakawa
Luis ngel Bellota
Natalia Hernndez Guerrero
Benjamn Herrejn Fraga
Karen Nallely Tenorio Coln
Apoyo en investigacin
Jos Olalde Montes de Oca
Asistente editorial
Claudia Ayala Snchez
Correccin de estilo
Alejandro Lpez Morcillo
Editor
Director del Reporte CESOP
Reporte CESOP, nm. 73, marzo de 2014. Publicacin mensual del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de
la Cmara de Diputados, LXII Legislatura. Av. Congreso de la Unin 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque,
Mxico, D.F., C.P. 15960. Tel. 5036 0000 ext. 55237. Correo electrnico: cesop@congreso.gob.mx Los artculos
contenidos en esta publicacin y las opiniones vertidas no reflejan la postura de la Cmara de Diputados.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
La nueva presidencia de Estados Unidos

Proceso electoral 2009
Crisis econmica
Influenza en Mxico
Cambio climtico
Evaluacin de la jornada electoral
El recorte del presupuesto y su impacto
en el desarrollo econmico y social
Temas selectos de la glosa del Tercer
Informe de Gobierno
Presupuesto social
Crisis del agua
48.
49.
50.
2012
51.
52.
53.
54.
55.
56.
57.
2010
58.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
Rumbo al centenario de la Revolucin

Reforma poltica
Reforma fiscal
Reforma del Congreso
rganos electorales locales
Elecciones locales 2010 en el centro-norte
Elecciones locales 2010 en el centro-sur
Migracin Mxico-Estados Unidos
Los indicadores de buen gobierno en
Mxico y el trabajo legislativo
Panormica sobre la transparencia
y el acceso a la informacin en Mxico
Revisin de las polticas pblicas
del Cuarto Informe de Gobierno
Apuntes para el anlisis presupuestal 2011
2011
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
Telecomunicaciones
Seguridad social en Mxico
Avances en la implementacin de la reforma penal
Anlisis de resultados del Censo 2010
Reforma poltica
Cambio climtico
Crisis econmica internacional
los posibles efectos en Mxico

(Polticas interior y econmica)
(Polticas social y exterior)
Una perspectiva de opinin pblica
59.
60.
Residuos slidos urbanos en Mxico

Mujeres y elecciones
Jvenes: optimismo moderado
Algunas notas sobre la opinin pblica
Elecciones 2012 (Tomo I)
Elecciones 2012 (Tomo II)
Algunos temas de la agenda
en la LXII Legislatura
Glosa del Sexto Informe de Gobierno
(Polticas interior, econmica, social y exterior)
Temas selectos para el presupuesto de 2013
Reforma pblica de la administracin
pblica federal Vols. I y II
2013
61.
62.
63.
64.
65.
66.
67.
68.
69.
70.
71.
Notas acerca de la Cruzada contra el Hambre

rganos reguladores
Notas acerca del Pacto por Mxico
Algunas caractersticas del sistema educativo Vol. I
Particularidades comparadas y opinin pblica
acerca del Sistema Educativo Vol. II
Reforma energtica
Notas acerca de la reforma fiscal
Notas acerca del Primer Informe de Gobierno
Notas acerca del presupuesto federal 2014
2014
72.
Consideraciones en torno
a la reforma energtica
Todos los documentos pueden consultarse en la pgina de internet: www.diputados.gob.mx
r e p o r t e
r e p o r t e
APUNTES SOBRE LA REFORMA POLTICA
Presentacin

Efrn Arellano Trejo y Aura Olivia Montaez Gudio
16
La reeleccin legislativa
25

y la representacin proporcional en el Congreso
Lucero Ramrez Len
29
Consideraciones acerca de la reforma poltica

42
Derecho comparado en materia de democracia

directa en la legislacin de las entidades federativas
Reporte CESOP
Nmero 73
Marzo de 2014
C
E
S
O
P

Reporte CESOP No 73 Apuntes Reforma Politica

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r e p o r t e

La creacin del Instituto Nacional Electoral

Las candidaturas independientes

Consideraciones acerca de la reforma poltica

Derecho comparado en materia de democracia

Mario Aguirre Mazn

La nueva presidencia de Estados Unidos

Rumbo al centenario de la Revolucin

Glosa del Quinto Informe de Gobierno

Residuos slidos urbanos en Mxico

Notas acerca de la Cruzada contra el Hambre

Todos los documentos pueden consultarse en la pgina de internet: www.diputados.gob.mx

tas han sido resultado de la creciente pluralidad partidista del pas.

el debilitamiento del Legislativo, ya que con

den jurdico, a fin de traducirla en realidad

la ratificacin de los miembros del gabinete y

Constitucin Poltica de los Estados Unidos

recta no est garantizado; escasamente logran

cia (o habilidad) de stos para tomar decisiones

La creacin del Instituto Nacional Electoral

Este artculo tiene el objetivo de describir

pluralidad partidista del pas. En un primer

Electoral como rgano colegiado; con lo cual

votar; y se cre el Tribunal Federal Electoral

Comisin Federal Electoral

Se emite la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Proceso Electorales.

Cuadro 1. Principales acontecimientos en el surgimiento y transformacin del IFE en INE

Comisin Federal Electoral

Se emite el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe).

Se emite el Cdigo Federal Electoral

Cuadro 1. Principales acontecimientos en el surgimiento y transformacin del IFE en INE

Se establece la renovacin escalonada de los consejeros electorales.

Se elimina toda participacin del Poder Ejecutivo.

Cuadro 1. Principales acontecimientos en el surgimiento y transformacin del IFE en INE

La siguiente gran reforma se llev a cabo

esta materia. Dicho modelo se integr con los

Un balance desde la opinin pblica

2013; y otra, por diputados y senadores en la

Unidos Mexicanos en materia poltico-electoral, Gaceta

Grfica 1. Qu tanta confianza tiene usted en el Instituto Federal Electoral (2007-2013)

48% 47% 47%

Grfica 2. Qu tanta confianza tiene usted en el Instituto Federal Electoral (2013-2014)

Es decir, no se propone la desaparicin de

En el dictamen tambin se recuerda que

registro federal de electores, y la fiscalizacin

su cargo nueve aos y no podrn ser reelectos.

Cuadro 2. Distribucin de competencias entre el INE e institutos locales

A los organismos electorales locales

En procesos electorales federales

1. Los derechos y el acceso a las 1. La capacitacin electoral;

En las elecciones locales

en la construccin de la democracia mexicana.

no aterrizaban claramente en los procedimientos locales y estatales.

atropello a los logros de la Revolucin Mexicana.1

las coincidencias que tuvieron los partidos

cargo que est desempeando y que est por

tculo 122 la establece para el caso del jefe de gobierno

diputados y senadores es posible, aunque no

dadano que hubiera desempeado el cargo de

John Carey apunta que, a diferencia de otros

establecimiento de la no reeleccin legislativa no

Partido Popular Socialista (PPS), present una

sultarse en: Instituto de Investigaciones Legislativas

Fuente: Gaceta Parlamentaria.