Concepto de Democracia y Sistema de Gobierno en America Latina

CONCEPTO DE DEMOCRACIA
Y SISTEMA DE GOBIERNO
EN AMRICA LATINA
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 388
Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero
Edicin y formacin en computadora: Claudia Araceli Gonzlez Prez
JORGE CARPIZO
CONCEPTO DE
DEMOCRACIA Y SISTEMA
DE GOBIERNO EN AMRICA
LATINA
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

MXICO, 2007
Primera edicin: 2007

DR 2007, Universidad Nacional Autnoma de Mxico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigacin en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 978-970-32-4408-9
CONTENIDO
Unas palabras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO
Y COMPARADO
I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Amrica Latina como idea y como realidad . . . . . . . . . .
III. Constitucionalizacin de la idea de Amrica Latina. . . . . .
IV. Orgenes y desarrollo del derecho constitucional comparado
latinoamericano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. Nuevas tendencias constitucionales en la regin . . . . . . .
VI. Proyeccin cientfica y acadmica. . . . . . . . . . . . . . .
XI
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CARACTERSTICAS ESENCIALES DEL SISTEMA

PRESIDENCIAL E INFLUENCIAS PARA SU INSTAURACIN
EN AMRICA LATINA
I. Sistemas presidenciales y parlamentarios . . . . . . . . . . .
II. Caractersticas esenciales del sistema presidencial . . . . . .
III. Principales influencias en los sistemas presidenciales originales de Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV. Algunos autores que influyeron en nuestros sistemas presidenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. Principales factores que alejaron a nuestros sistemas presidenciales del modelo estadounidense . . . . . . . . . . . . .
VI. El caudillo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VII
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VIII
CONTENIDO
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO

EN AMRICA LATINA
I. Planteamiento de la cuestin. . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Valor del sistema parlamentario. En Amrica Latina, como
esperanza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. Crticas al sistema presidencial en Amrica Latina . . . . . .
IV. Validez del sistema presidencial en Amrica Latina . . . . .
V. Qu es la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VI. Mi concepcin de democracia . . . . . . . . . . . . . . . . .
VII. Principales retos de la democracia en Amrica Latina . . . .
VIII. Diagnstico certero y reformas con estabilidad democrtica .
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PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES

EN EL MARCO DE LA DENOMINADA
REFORMA DEL ESTADO
I. Homenaje y problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Argumentos en contra de la creacin de una nueva Constitucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. Constitucin renovada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV. Propuestas relacionadas con el Poder Judicial . . . . . . . . .
V. Propuestas relacionadas con el Poder Legislativo . . . . . . .
VI. Propuestas relacionadas con el Poder Ejecutivo . . . . . . . .
VII. Propuesta relacionada con los partidos polticos . . . . . . .
VIII. Propuestas relacionadas con rganos constitucionales autnomos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IX. Propuesta relacionada con las Iglesias . . . . . . . . . . . . .
X. Propuestas relacionadas con gobierno semidirecto . . . . . .
XI. Tres propuestas para ponderarse de nuevo . . . . . . . . . .
XII. Reflexiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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IX
CONTENIDO
PROPUESTA DE UNA TIPOLOGA DEL PRESIDENCIALISMO

LATINOAMERICANO
I. Familias o tipos de sistema parlamentario . . . . . . . . . . .
II. Presidencialismo latinoamericano . . . . . . . . . . . . . . .
III. Diversas tipologas del presidencialismo latinoamericano . .
IV. Utilidad y dificultad de las clasificaciones y tipologas . . . .
V. Tipologa del presidencialismo latinoamericano. Una propuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VI. La perspectiva desde la norma constitucional . . . . . . . . .
VII. La perspectiva desde la realidad constitucional . . . . . . . .
VIII. La perspectiva desde la interaccin de la norma con la realidad constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IX. El sistema semipresidencial en Amrica Latina . . . . . . . .
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Biblografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Concepto de democracia y sistema de gobierno

en Amrica Latina, editado por el Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir el 2 de julio de 2007 en Formacin Grfica, S. A. de C. V., Matamoros 112, colonia Ral Romero, Ciudad Nezahualcyotl, 57630,
Estado de Mxico. En esta edicin se emple papel cultural 70 x 95 de 50 kilos para los interiores y cartulina couch de 162 kilos para los forros; consta de 1000 ejemplares.
UNAS PALABRAS
El Instituto de Investigaciones Jurdicas (IIJ) de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico fue creado como Instituto de Derecho Comparado
en 1940; desde entonces nunca ha perdido su vocacin comparatista, lo
que se pone de relieve tanto en sus publicaciones peridicas como en los
libros que edita.
Dentro de ese panorama, Amrica Latina ocupa lugar privilegiado,
en forma especial el derecho constitucional latinoamericano comparado, en virtud del nmero de publicaciones y eventos acadmicos organizados. No resulta superfluo mencionar que este centro de investigacin es la sede del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional
desde 1974.
Mi inters por este tema es antiguo. En 1973, el IIJ decidi crear una
serie de publicaciones denominada Derecho Latinoamericano, y tuve el
privilegio de dirigirla durante sus primeros dos aos y medio, en los cuales se editaron ocho volmenes de la coleccin, exclusivamente con temas de derecho constitucional. La coleccin se inaugur con mi Federalismo en Latinoamrica, y alcanz amplia difusin en nuestra regin del
continente americano.
A travs de los aos permanec cercano a las ediciones sobre derecho
constitucional latinoamericano comparado del IIJ, y fui responsable de
tres volmenes.
En 1985, en forma conjunta, con el ilustre jurista Hctor Fix-Zamudio,
redact el ensayo intitulado La necesidad y la legitimidad de la revisin
judicial en Amrica Latina, que adems de su publicacin por el IIJ, fue
reproducido en la Revista Parlamentaria Iberoamericana de Madrid, y
cuya traduccin al francs la realiz el inolvidable Louis Favoreu.
Causa alegra grande contemplar cmo se ha venido fortaleciendo el
derecho constitucional latinoamericano comparado, con obras acadmicas de calidad y revistas especializadas de amplia circulacin. Esta disciplina colabora a vigorizar a Amrica Latina como idea y como realidad,
asunto sobre el cual se reflexiona en algunas pginas de la presente obra.
XI
XII
UNAS PALABRAS
En 2003, el doctor Jos Iturmendi, decano de la Facultad de Derecho

de la Universidad Complutense de Madrid, y el doctor Pedro de Vega,
director del Instituto de Derecho Parlamentario de dicha Facultad, me
reiteraron su invitacin para que impartiera el curso de doctorado Presidencialismo y parlamentarismo en Iberoamrica, como profesor visitante de esa importante casa de estudios. Circunstancias favorables me permitieron que, entonces s, pudiera aceptar dicha distincin. En los
primeros das de 2004 me traslad a la ciudad del oso y el madroo. La
estancia programada de un ao se prolong a tres, durante los cuales estuve adscrito al Instituto mencionado, y en los que impart igual nmero
de cursos doctorales.
Los cinco ensayos que integran esta obra son parte de los materiales y
temas objeto de esos cursos, mismos que me resultaron altamente estimulantes, en virtud del especial apoyo que encontr en los catedrticos
Iturmendi y De Vega, as como en los colegas del Departamento de Derecho Constitucional de esa Facultad, y por la calidad acadmica de los
doctorandos, cuyo inters por los temas del curso hizo que, con frecuencia, la hora de la exposicin se prolongara hasta dos e incluso tres, debido al amplio intercambio de opiniones e intenso dilogo y discusin sobre diversos aspectos de la exposicin.
Para m es gratificante en extremo que muchos de los mejores doctorandos, varios de quienes ya obtuvieron el grado de doctor y con honores, son mexicanos de muy diversas universidades, ubicadas en todo el
territorio nacional. Una demostracin de mi confianza acadmica hacia
varios de ellos est plasmada en estos ensayos; me auxiliaron a localizar
algunos materiales, e incluso les solicit sus comentarios acerca de los
manuscritos que integran esta obra. Sus nombres aparecen impresos en
los agradecimientos respectivos.
Adems, se cre una fraternidad acadmica; nos reunamos con frecuencia fuera de la Universidad, generalmente en mi departamento, para
continuar las discusiones acadmicas y para asistir a eventos culturales:
conciertos, obras de teatro, zarzuela, cine, exposiciones, conferencias.
Algunos de esos doctorandos se encuentran entre los mejores alumnos
que he tenido durante mi labor docente, que comenz en el lejano 1966,
en la Facultad de Derecho de la UNAM.
Cuatro de los cinco ensayos que integran esta obra fueron publicados
con anterioridad; se editan en orden cronolgico de aparicin con una
UNAS PALABRAS
XIII
salvedad, porque considero que ledos de corrido, la alteracin resulta

mejor para el hilo conductor de los temas. Se publican tal y como vieron
la luz por primera vez, aunque con correcciones gramaticales, actualizaciones y precisiones, todas de carcter menor.
Actualmente, en varios pases de la regin se discuten procesos constituyentes que probablemente conducirn a nuevas Constituciones o a reformas integrales de los textos fundamentales. Uno de los temas sobresalientes de la discusin se relaciona con el sistema de gobierno.
Frente a este panorama, quiz puedan ser de alguna utilidad los presentes ensayos, que insisten:
a) En el valor excepcional del derecho constitucional latinoamericano
comparado como instrumento y referencia para las reformas.
b) En la necesidad de contar con diagnsticos certeros de la problemtica y la realidad constitucionales, para no cometer errores que con posterioridad resulten letales al sistema democrtico y a la gobernabilidad.
c) En el grave error de querer resolver con reformas constitucionales
problemas que no son de ndole jurdica, como la falta de voluntad poltica para solucionar los asuntos, la ineficacia, la incompetencia, la corrupcin y la impunidad.
d) En despejar confusiones sobre las instituciones, como el mito de
que un sistema parlamentario por esencia opera de manera ms democrtica que uno presidencial; que con un cambio de sistema de gobierno se
resolveran muchos de los problemas polticos, y de otra naturaleza, que
castigan a varios pases de la regin.
e) En clarificar asuntos tales como los caractersticos pesos y contrapesos que existen entre los rganos del poder en los diversos sistemas de
gobierno. Cada uno de ellos estructura los propios; su confusin en sistemas hbridos es la que, empricamente, menos resultados positivos aporta
a la democracia con gobernabilidad.
f) En que nuestros pases no deben cometer errores que puedan implicar
debilidades o retrocesos en los regmenes democrticos alcanzados. Al
contrario, hay que realizar modificaciones constitucionales que fortalezcan
los sistemas democrticos, varios de los cuales an no se consolidan.
g) En que los mayores peligros para la democracia en la regin latinoamericana no son de ndole poltica sino social, como la pobreza y la
gran desigualdad, la carencia de bienes educativos, de proteccin a la sa-
XIV
UNAS PALABRAS
lud y de trabajo; en resumen, el bajsimo nivel de vida que sufre la mitad

de su poblacin.
h) En que la unin hace la fuerza; que la idea de Amrica Latina se
constitucionaliza, lo cual colabora en la necesidad de impulsar con mayor celeridad diversos procesos de integracin.
i) En que las reformas constitucionales deben realizarse conjuntando
audacia, emanada de la razn, con prudencia. No son admisibles experimentos, improvisaciones, intuiciones o reformadores poco competentes.
En consecuencia, resalta y cae por su propio peso la trascendencia y el
valor excepcional del Derecho Constitucional Latinoamericano Comparado en los procesos de reformas constitucionales.
Concluyo estas lneas reiterando mi agradecimiento a los colegas que
leyeron los manuscritos de los ensayos, as como sus sugerencias.
Mi gratitud perenne a los ilustres catedrticos y queridos amigos Jos
Iturmendi y Pedro de Vega, quienes hicieron posible mi hermosa estada
en su Universidad y Facultad, as como a mi Instituto de Investigaciones
Jurdicas y a su entonces director, el tambin ilustre profesor Diego Valads, que facilitaron todos los trmites respectivos en nuestra Universidad.
Mis tres aos madrileos fueron resplandecientes; goc la metrpoli
con todos sus inmensos atractivos, a lo cual contribuyeron los muchos
amigos espaoles que ya tena, y los muchos nuevos que enriquecen mi
existencia. Imposible mencionarlos, sera una lista interminable.
Agradezco al licenciado Ral Mrquez Romero su valioso apoyo para
la publicacin del libro, a Claudia Araceli Gonzlez Prez su dedicacin
en el proceso de edicin y al licenciado Ivn Alfredo Montes Flores su
apoyo en la elaboracin de la bibliografa.
Jorge CARPIZO
Ciudad Universitaria, Distrito Federal, mayo de 2007

Y COMPARADO*
I. INTRODUCCIN
Comparar instituciones constitucionales significa poner de relieve las
aproximaciones y las diferencias que existen entre ellas, tanto en el nivel
normativo como en el jurisprudencial y en el de las prcticas, usos y costumbres polticas, con la finalidad primordial de examinar cules de ellas
pueden auxiliar a fortalecer un sistema constitucional especfico, teniendo en cuenta la evolucin jurdico-poltica y la realidad del pas.
Dicha comparacin se puede realizar entre una, varias o la totalidad
de las instituciones constitucionales de un Estado, con aqulla o aqullas de otro u otros Estados, o por grupos de pases, ya sea que guarden o no algunas afinidades entre s.
El mtodo comparativo puede hacer nfasis en los aspectos normativos, en la historia de las instituciones, en su desarrollo, en los resultados
obtenidos por esas instituciones al aplicarse en la realidad.
Es decir, el mtodo comparativo resulta instrumento de especial utilidad para el perfeccionamiento de las instituciones, para no repetir errores
ni caer en falsas ilusiones.
Este ensayo persigue exponer razones por las cuales es adecuada y
provechosa la utilizacin del mtodo de derecho comparado respecto a
normas y realidades constitucionales de Amrica Latina, en virtud de que
los pases de esta regin guardan entre s rasgos comunes, preservando
cada uno su identidad. Amrica Latina constituye una realidad y una
* Publicado en Boletn Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, ao XXXVIII,
nm. 114, septiembre-diciembre de 2005, pp. 949-989. Agradezco a mis colegas Francisco
Fernndez Segado, Alonso Gmez Robledo, Jos Alfonso Herrera Garca y Eugenia
Lizalde las sugerencias que realizaron a este ensayo. Los errores que pudieran encontrarse
son responsabilidad exclusiva del autor del mismo.
idea-impulso. Amrica Latina existe y, en varios aspectos, con mayor vigor que en dcadas anteriores.
Ahora bien, esa realidad y esa idea se han constitucionalizado al ser
llevadas, en diversos Estados de la regin, al nivel mximo del orden jurdico y con la creacin de instituciones supranacionales, lo que, a su
vez, refuerza la concepcin del derecho constitucional latinoamericano,
aunque todava balbuciente, pero que probablemente se encuentre listo
para despegar.
A continuacin, resalto las principales influencias recprocas de carcter
constitucional entre los pases de la regin, especialmente en las ltimas
dcadas del siglo XIX y durante el XX, situacin que va a desarrollarse
vertiginosamente a partir de la segunda mitad de la dcada de los ochenta
del siglo pasado, cuando casi todos los pases podan considerarse democrticos, cuando menos en lo relativo a elecciones libres y justas de sus autoridades, con algunos problemas menores en este aspecto especfico.
Finalizo el ensayo con la perspectiva acadmica: principalmente la publicacin de libros y recopilaciones de Constituciones de la regin, y la
existencia del acercamiento cientfico entre los constitucionalistas, uno
de los factores que est renovando el derecho constitucional comparado
latinoamericano.
Por otra parte, no se puede desconocer que varios Estados del rea
presentan graves problemas, que incluso ponen en peligro los avances
democrticos logrados a partir de la segunda mitad de la dcada de los
ochenta del siglo XX. En consecuencia, los constitucionalistas deben
continuar haciendo propuestas que fortalezcan los sistemas democrticos
y la gobernabilidad, as como aportar posibles soluciones a delicadas
cuestiones que son materia de su especialidad. La ingeniera constitucional es uno de los elementos, y valioso, para fortalecer nuestros sistemas
democrticos.
Queda claro que derecho constitucional comparado latinoamericano y
derecho constitucional latinoamericano son conceptos diversos.
El primero implica el conocimiento del universo constitucional de los
diversos pases de la regin, sus aproximaciones y sus diferencias, con la
finalidad primordial de que dicho estudio sea til al perfeccionamiento
de los sistemas constitucional-democrticos de los Estados del rea.
Desde luego que los estudios comparativos se realizan tambin con el
objeto de conocer mejor las instituciones, para que stas puedan ser comprendidas en forma ms adecuada.
Empleo el concepto de universo constitucional para abarcar las Constituciones, las leyes, la jurisprudencia y las costumbres constitucionales,
as como su aplicacin a la realidad de cada pas, sin olvidar su evolucin jurdico-poltica.
Por otra parte, el derecho constitucional latinoamericano principalmente comprende las instituciones, organismos, rganos y asociaciones
supranacionales que los pases han creado, a travs de tratados, convenios y acuerdos internacionales, y que se obligan a respetar. Una gran
porcin es derecho comunitario con instituciones propias.
En este amplio campo se encuentran esfuerzos de integracin econmica y tambin poltica; tribunales, cortes y parlamentos supranacionales, as como mecanismos de consulta en los ms diversos aspectos y
cuestiones.
Asimismo, se han venido desarrollando instituciones constitucionales
que adquieren dimensin o perspectiva latinoamericana. En tal virtud, se
hace referencia al juicio o recurso de amparo latinoamericano o al ombudsman criollo.
El derecho comparado es, reitero, muy til, pero presenta grandes y
graves dificultades. Con facilidad se puede no estar actualizado de las reformas y cambios jurdicos en un pas, o no comprenderse bien tales modificaciones.
El derecho constitucional comparado latinoamericano presenta el problema de la cantidad y la diversidad de pases que integran la regin; que
los cambios en muchos Estados acontecen vertiginosamente, incluso con
nuevas Constituciones cuya vigencia se reduce a periodos cortos; que la
informacin, a veces, no es fcil de obtener, aunque en este aspecto mucho
se ha avanzado.
En otras palabras, fcil es cometer errores de informacin y, en consecuencia, de comprensin. No obstante, el derecho constitucional comparado latinoamericano comenz a fortalecerse en las tres ltimas dcadas
del siglo XX.
El derecho constitucional comparado latinoamericano constituye un
instrumento valioso para la creacin, perfeccionamiento y fortalecimiento del derecho constitucional latinoamericano y del derecho constitucional particular de cada pas.
II. AMRICA LATINA COMO IDEA Y COMO REALIDAD

A. Es comn escuchar y emplear la expresin Amrica Latina o Latinoamrica para singularizar los territorios y Estados ubicados desde el
ro Bravo, al Norte, hasta el Cabo de Hornos al final de la Patagonia. Se
le emplea, tambin, en contraste con la regin angloamericana que
comprende a Estados Unidos de Amrica, Canad y las islas y territorios anglfonos del Caribe. Esta ltima regin presenta similitudes entre s, aunque en ese inmenso espacio se encuentren otras superficies
como las islas holandesas o la provincia de Quebec, que ostentan caractersticas propias.
En principio, se habla de Amrica Latina como se puede hacer referencia a la actual Unin Europea, al frica negra o al mundo rabe-musulmn. Es decir, en el universo semntico existen expresiones que representan conceptos de realidades no homogneas, pero que guardan
algunas o mltiples similitudes entre s.
Amrica Latina posee rasgos comunes y diversidades, aspectos que
unen e identifican a los Estados de la regin, y aspectos que los distancian,
aunque son ms los primeros que los segundos.
Entre los elementos que aglutinan deben distinguirse los que pueden
denominarse tradicionales, en virtud de que se fueron forjando a travs
de los siglos, especialmente durante la poca colonial y en los decenios
posteriores a la independencia, de aquellos que son primordialmente resultado de la evolucin alcanzada en el siglo XX, aunque de estos ltimos, varios ya se encuentran en los Estados independientes que luchan
por formar o consolidar su identidad nacional.
B. Los elementos aglutinadores tradicionales en Amrica Latina principalmente son:
a) Historia con aspectos comunes. La existencia de pueblos indgenas
algunos poseedores de culturas avanzadas que fueron colonias durante siglos, primordialmente de Espaa y Portugal; stos pases imprimieron en esos vastos territorios su visin poltica, jurdica, cultural, religiosa y social. Las relaciones de aquellos pueblos colonizados entre s no
fueron abundantes, debido a que las mismas se establecieron directamente con la metrpoli.
Las guerras de independencia presentan factores comunes: las metrpolis invadidas por la Gran Armada de Napolen, la discriminacin de
los criollos, el ahogo y las restricciones econmicas que se sufran por
parte de las disposiciones de las metrpolis, las ideas de la Ilustracin

francesa, y los ejemplos de las revoluciones francesa y estadounidense,
en especial de esta ltima.
Los parecidos problemas polticos que sufrieron los pases independientes el caudillismo, las ambiciones y las cruentas luchas por apoderarse del poder, aunados a las graves presiones de las potencias europeas por dominar las economas de los nuevos Estados, una vez que Gran
Bretaa y Francia, en menor medida, haban logrado ese trofeo, hasta
que la influencia estadounidense las fue desplazando, incluso por medio
de invasiones armadas a los Estados latinoamericanos.
Sintomtico resulta que el senador estadounidense Preston haya expresado, en 1836, ante el rgano legislativo de ese pas: La bandera estrellada no tardar en ondear sobre las torres de Mxico, y de ah seguir hasta
el Cabo de Hornos, cuyas olas agitadas son el nico lmite que el yanqui
reconoce a su ambicin.
En sentido similar, Evarts, secretario de Estado de Estados Unidos de
Amrica, ante el general Grant, manifest:
La doctrina Monroe es por cierto una buena causa, pero como todas las
buenas causas anticuadas, debe ser reformada. Esa doctrina se resume en
la frase: Amrica para los americanos. Ahora propongo con gusto una
adicin: para los americanos del norte Ojeando el mapa podemos observar que ese continente tiene la forma de un jamn. Uncle Sam tiene un
buen tenedor; debe devorar el jamn. Esto es fatal, es apenas cuestin de
tiempo. La bandera estrellada es bastante grande para extender su sombra
gloriosa de un ocano a otro. Un da ondear nica y triunfante del Polo
Norte al Polo Central.1
b) Herencia cultural. Durante ms de cuatro siglos y medio se fueron

creando corrientes filosfico-polticas, pictricas, escultricas, musicales, gastronmicas, literarias, con rasgos comunes. Por ejemplo, comprese la escultura en madera de las escuelas coloniales quitea y guatemalteca; la pintura religiosa limea y mexicana de esa misma poca.
Considero que estos aspectos, incluso, se han fortalecido. El bolero
del siglo XX es msica latinoamericana. Me ha tocado escuchar en di1 Pinto Ferreira, Luiz, El predominio del Poder Ejecutivo en Amrica Latina, en
varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamrica, Mxico, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1977, pp. 44 y 45.
versos pases de Amrica del Sur que canciones del mexicano Agustn
Lara se consideran obras de autores vernculos, debido a que las personas las han escuchado desde sus primeros aos. Grandes poetas y literatos tienen trascendencia latinoamericana, que desborda aquella del pas
natal, como pueden ser, entre muchos otros, Rubn Daro, Amado Nervo,
Pablo Neruda, Miguel ngel Asturias, Julio Cortzar, Alejo Carpentier,
Augusto Roa Bastos, Gabriel Garca Mrquez, Octavio Paz o Carlos
Fuentes.
La religin catlica fue, indudablemente con sus aspectos positivos y
los muchos negativos, elemento aglutinador. Aunque la Iglesia catlica
sigue siendo factor de poder muy importante en muchos de nuestros pases, grandes sectores de la vida civil se han laicizado, y su influencia ha
disminuido en las clases con mayor educacin y entre la juventud, aunque an subsisten amplias corrientes de fanatismo.
c) El idioma. Constituye un vehculo de comunicacin y entendimiento
de extraordinario valor. Tener como lenguas ms importantes al espaol y
al portugus que se habla en Brasil, el cual puede entenderse por los hispanoparlantes, nos identifica y facilita la comprensin mutua. Se pueden recorrer miles de kilmetros y el idioma es el mismo. Se crea una comunidad espiritual cuando se puede conversar y discutir en el idioma materno;
leer y escuchar la creacin tal y como fue compuesta, sin traducciones
que, a veces, desvirtan el sentido original. Como bien se ha dicho Cada
idioma es una cristalizacin de modos de pensar y de sentir, y cuanto en l
se escribe se baa en el color de su cristal.2
Los pases latinoamericanos nunca han puesto en duda que su idioma es
el espaol; incluso al momento de la independencia fue un asunto que no
se cuestion. A nadie se le ocurri proponer el nhuatl, el maya, el quechua o el guaran como idiomas nacionales, aunque se les respeta y protege por lo que representan. En este sentido, los pueblos latinoamericanos
sienten al idioma espaol como completamente suyo, quiz ms suyo que
muchos habitantes de alguna comunidad autonmica de la pennsula ibrica. Conste, digo espaol y no castellano, en virtud de que la gran mayora
de los latinoamericanos siente, ms all de aspectos filolgicos, que el
idioma que habla es el espaol, el mismo que es nuestra lengua desde finales del siglo XV y principios del XVI.
2 Henrquez Urea, Pedro, Ensayos, ed. crtica de Jos Luis Abelln y Ana Mara
Barrenechea (coords.), Madrid, Allaca XX, 1998, Coleccin Archivos, p. 278.
d) Idea de unidad o cohesin. Desde la independencia de nuestros pases, se pens en la cohesin o unidad de la Amrica Latina, algo as como
lo alcanzado por las 13 colonias estadounidenses que se haban unido.
Los ejrcitos libertadores de Bolvar y de San Martn no fueron nacionales no se conoca la idea de nacin en nuestros pases, sino una
fuerza emancipadora formada por contingentes de muchas regiones. Bolvar so con una nacin integrada por los territorios que haban sido
colonias espaolas. La Gran Colombia se form con las superficies actuales de Per, Venezuela, Colombia, Panam, Ecuador y Bolivia. El imperio de Iturbide con lo que hoy es Mxico, gran parte del sur de Estados
Unidos de Amrica y cinco pases centroamericanos. Esas construcciones jurdico-polticas se deshicieron, no llegaron a madurar, debido a las
rivalidades y ambiciones entre los lderes, y a los grandes intereses internos y externos en su contra. 3
No obstante, las ideas de cohesin, de lazos comunes o de unin persisten. Nunca han desaparecido, aunque en algunas pocas se hayan debilitado. Jos Mart, Jos Enrique Rod, Pedro Henrquez Urea y Jos
Vasconcelos, entre otros, son grandes impulsores de la idea o filosofa latinoamericanas. El constitucionalista Salvador Valencia afirma: en Latinoamrica se impone la unidad sobre la diversidad. Nuestra civilizacin
de perfiles propios y fundada en profundas afinidades, tarde o temprano
triunfar sobre la divisin y el aislamiento.4 Quiz fuera mejor decir que
se impondr alguna forma de unidad respetando las diversidades.
e) Tradicin jurdica y poltica similares. La tradicin jurdica tiene
como tronco comn el derecho espaol y el portugus. A pesar de la independencia, como es natural, los derechos civil, mercantil y procesal de
las metrpolis continuaron teniendo influencia muy grande; eran las leyes que se conocan y que se haban aplicado durante siglos. Aun hoy en
da dicha influencia resulta clara.
En las ideas polticas, el ascendiente fue mltiple: la Ilustracin francesa, la Constitucin estadounidense y algunos de sus principales exege3 Vanse Colomer Viadel, Antonio, Introduccin al constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Ediciones de Cultura Hispnica, 1990, pp. 26 y 27; Hernndez Ruigmez,
Manuel, Las races histricas del presidencialismo iberoamericano, Revista Parlamentaria Iberoamericana, Madrid, nm. 7, 1998, pp. 252 y 253.
4 Valencia Carmona, Salvador, El Ejecutivo latinoamericano y su contexto, en
varios autores, op. cit., nota 1, p. 426. Vase Henrquez Urea, Pedro, op. cit., nota 2, pp.
226, 262, 269-272, 275.
tas, pensadores ingleses y el liberalismo espaol de la Constitucin de

Cdiz de 1812, as como autores propios que forjaron los ideales polticos que los pases de Amrica Latina perseguan, cimentados en las nociones de soberana popular, independencia, libertades y derechos asegurados, divisin de poderes, representacin popular y lmites al poder.
En todo lo anterior jug papel importante el aprendizaje que tuvieron
los 63 diputados novohispanos que concurrieron a las Cortes constituyentes de Cdiz y que, con posterioridad, varios de ellos desempearon
destacado papel en el incipiente constitucionalismo de sus pases, con la
redaccin de proyectos de documentos constitucionales. 5
f) La raza mestiza. En Amrica Latina no existe uniformidad racial.
En algunos pases la poblacin indgena es considerable como en Bolivia, Guatemala, Mxico y Per. En otros, predomina la ascendencia europea como en Argentina, Chile y Uruguay. En algunos, la poblacin
mulata es relevante como en Brasil, Cuba o Repblica Dominicana.
No obstante, en trminos generales, Amrica Latina es esencialmente
mestiza. Cuando Espaa y Portugal llegaron a dicho continente eran, probablemente, los pueblos ms mestizos de Europa.
Por siglos, los antiguos iberos y celtas haban convivido con fenicios,
griegos y romanos. Posteriormente con judos y rabes y, como es natural, existi algn grado de amalgamiento. Los conquistadores iberos de
Latinoamrica, en buena parte, se mezclaron con la poblacin indgena, y
fueron llevados negros a esas tierras para apoyar la mano de obra de los
aborgenes. El mestizaje fue un hecho que en la poca colonial dio origen a una estratificacin social rgida, basada en el origen racial.
A partir de mediados del siglo XIX hubo importantes inmigraciones
europeas, como la italiana en Argentina.
As, sello caracterstico de Amrica Latina es su mestizaje, aunque existen poblaciones indgenas rezagadas en su desarrollo econmico-social.
Cuando en Amrica Latina se habla de nuestra raza, existe conciencia de
5 Un caso notorio en este sentido fue Miguel Ramos Arizpe, quien redact los proyectos de Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de enero de 1824, y de la
Constitucin Federal de octubre de 1824 del mismo pas. Vanse Tena Ramrez, Felipe,
Leyes fundamentales de Mxico 1808-1994, Mxico, Porra, 1994, p. 153, y Estrada
Michel, Rafael, Monarqua y nacin entre Cdiz y Nueva Espaa. El problema de la
articulacin poltica de las Espaas ante la revolucin liberal y la emancipacin
americana, Salamanca, Espaa, 2004, tesis doctoral, pp. 643 y 644, principalmente;
adems, pp. 329 y 330, 339, 391 y 392, 401, 479, 588 y 589, 628, 707-709, 738-750, 804.
que se trata de un trmino inexacto, no cientfico, que representa un ideal.

Es, como bien ha expresado Pedro Henrquez Urea, la comunidad de
cultura, determinada de modo principal por la comunidad de idioma.6
En muchos pases de Amrica Latina se celebra el 12 de octubre como
Da de la Raza; es decir, el da del descubrimiento del continente o del
encuentro de dos mundos. Es una conmemoracin mestiza que representa a nuestra raza.
C. Los elementos aglutinadores de nuevo cuo son principalmente:
a) Renovados problemas comunes. La pobreza en que vive casi la mitad de la poblacin y la gran desigualdad social: una minora detenta parte desproporcionada de las riquezas nacionales.
Durante la poca colonial hubo regiones muy ricas, especialmente por
sus metales. De ello da prueba la magnificencia de los edificios, aunque
la poblacin en general careca de lo indispensable. El problema se ha
venido agudizando por dos factores: la explosin demogrfica y la mayor
concentracin de la riqueza en pocas manos.
Al finalizar la poca colonial existan alrededor de 19 millones de habitantes: cuatro en Brasil y 15 en los pases que estuvieron dominados
por Espaa. En 1920, la poblacin alcanz 84 millones. En 1950, 156
millones. En 1980, 351 millones y, en 2000, 490 millones.
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) public
un informe en 2004, en el cual se asienta que en 2003 existan en la regin 225 millones de personas, el 43.9% de la poblacin, cuyos ingresos
se encontraban por debajo del nivel de pobreza; que las sociedades latinoamericanas eran y son las ms desiguales del mundo, y que ambos fenmenos han persistido en las tres ltimas dcadas.
El informe del PNUD precis que en 1990, el 10% de la poblacin
con ingresos ms elevados tena 25,4 veces el ingreso del 10% de quienes reciban los menores ingresos; que en 1999, esa relacin haba aumentado a 27,4 veces. Asimismo, dicho informe apunt que en 1997 el
20% de la poblacin con mayores ingresos recibi casi el 55% del total
de los mismos, mientras que el 20% que percibi los ingresos ms bajos,
cont nicamente con el 4.8% de aqullos.7
Henrquez Urea, Pedro, op. cit., nota 2, p. 320.
La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y
ciudadanos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Buenos Aires,
Aguilar-Altea-Taurus-Alfaguara, 2004, pp. 36 y 37, 401.
6
7
10
El informe del PNUD no incluy a Hait, el pas ms pobre del hemisferio. Entonces, pobreza y desigualdad son dos retos enormes que enfrentan los pases latinoamericanos, aunque en grados diversos.
b) La fuerza de la unin. Los pases de Amrica Latina son conscientes de que unidos obtienen mayor fortaleza. La deuda pblica externa ha
llegado a extremos tales que hace muy difcil destinar recursos al gasto
social. A partir de 1955, esa deuda entr en una espiral incontrolable. Para 1968 se haba cuadruplicado respecto al ao mencionado y continu
multiplicndose en forma arrolladora.
Amrica Latina, aunque no lo logr, intent una negociacin conjunta
al respecto, y las solas reuniones de coordinacin en tal sentido, jugaron
un papel importante, como la reunin cumbre que ocho presidentes de
pases latinoamericanos celebraron en Acapulco en 1988.
Ante graves conflictos que acontecieron en diversos pases, se contempl que no era prudente dejar las acciones pacificadoras slo en manos de pases externos a la regin, que era necesario solidarizarse y encontrar soluciones. Un ejemplo lo constituy el Grupo de la Isla
Contadora para la resolucin de conflictos armados en Centroamrica.
Se han creado organismos y mecanismos polticos en la regin. La
Organizacin de Estados Americanos (OEA) es importante; la constituyen los pases del continente, aunque Estados Unidos de Amrica ha tenido tradicionalmente un gran peso en la organizacin, respaldado por
los votos de los pases anglfonos del Caribe, que constituyen muchos
votos en comparacin con su poblacin, economa y peso internacional,
y que reciben sustanciales apoyos econmicos del coloso del Norte.8 No
8 Pareciera que esta situacin est comenzando a cambiar. En 2005 existan tres
candidatos a la Secretara General de la OEA: ministros de Chile y Mxico, y un ex
presidente de El Salvador. Estados Unidos de Amrica manifest su respaldo a este ltimo; a
pesar de esto, su candidatura continu siendo poco favorecida. Entonces, Estados Unidos de
Amrica decidi que el candidato salvadoreo se retirara para fortalecer las posibilidades del
canciller mexicano frente al ministro chileno del Interior de tendencia izquierdista. Al
verificarse las elecciones en abril de 2005, en cinco ocasiones los dos candidatos lograron 17
votos cada uno, siendo imposible alcanzar un desempate, por lo que se decidi posponer las
elecciones durante un mes. El 28 de abril, el canciller mexicano anunci el retiro de su
candidatura, despus de una reunin con la secretaria de Estado estadounidense y el ministro
chileno, en la capital de Chile, con la finalidad de desbloquear la situacin. El 2 de mayo, el
ministro chileno, que en dos ocasiones no fue el candidato estadounidense, result electo
secretario general de la OEA, por 31 votos a favor, dos abstenciones y un voto en blanco. No
obstante, este hecho muestra con claridad la existencia de una divisin preocupante en
Amrica Latina.
11
vale la pena referirse a otros organismos donde tambin se encuentran

los pases anglfonos.
Existen organismos polticos cien por ciento latinoamericanos, como
los parlamentos latinoamericano, centroamericano y andino, y la propuesta de creacin de uno en el Mercosur, aunque an con una presencia
y actividad dbiles.
A principios de la dcada de los setenta se fund la COPAL, que es
una agrupacin de partidos polticos de la regin, cuya actividad ha disminuido en los ltimos aos.
El Grupo de Ro, cuyo antecedente fue el Grupo Contadora y su grupo
de apoyo, fue creado a finales de 1986 por Argentina, Brasil, Colombia,
Mxico, Panam, Per, Uruguay y Venezuela. En la actualidad est conformado por 19 pases del rea, incluyendo a Guyana, en representacin
rotativa del Caribe.
Este grupo constituye mecanismo flexible e informal de dilogo y
concertacin poltica; es foro de comunicacin y contacto personal entre
los jefes de Estado, de gobierno y los ministros de relaciones exteriores
de la regin.
Los consensos alcanzados en este grupo se consideran como los ms amplios y representativos de Amrica Latina, tanto para reaccionar con prontitud ante problemas econmicos o polticos, as como para fijar posiciones
en foros internacionales y frente a actores del escenario internacional.
El Grupo de Ro no tiene sede permanente, no genera burocracia, y se
coordina a travs de una secretara pro tempore, la cual se rota anualmente entre sus miembros.
A su vez, se encuentran asociaciones latinoamericanas o iberoamericanas de las ms diversas profesiones y temas que colaboran en su campo
especfico a fortalecer la idea de unidad.
En este aspecto, no deben dejarse de mencionar las cumbres iberoamericanas de jefes de Estado y de gobierno de la regin con los de Espaa y Portugal.
c) Intentos de flexibilizacin, colaboracin, complementacin o integracin econmica. En un mundo de grandes bloques econmicos, Amrica Latina ha intentado algunos esfuerzos de integracin econmica,
aunque en la mayora de los casos an no se han alcanzado las metas
propuestas. Sin embargo, ste es un camino en el cual hay que seguir
transitando y fortaleciendo.
12
Se puede mencionar la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALAC), que se transform en Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) con resultados inciertos, aunque contina trabajando
para alcanzar la finalidad para la cual fue fundada. En octubre de 2004,
se formaliz el programa para crear, de forma progresiva, el espacio de
libre comercio (ELE) dentro de esta asociacin.
Entre los intentos, que marchan a diferente velocidad y con diverso
grado de xito, se pueden mencionar: el Grupo Andino devenido Comunidad Andina (CAN), el Sistema Econmico Latinoamericano (SELA),
el Mercado Comn Centroamericano (MCC), el Mercado Comn del Sur
(Mercosur), y el Grupo de los Tres (G3) o Tratado de Libre Comercio
entre Colombia, Mxico y Venezuela.
Estas comunidades, a su vez, crean mltiples rganos u organismos supranacionales. Por ejemplo, la Comunidad Andina actualmente se forma
con Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. Chile se retir a partir
del golpe de Estado de 1973. Consta de mltiples rganos, instituciones y
estructuras: el Consejo Presidencial Andino; el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores; la Comisin de la Comunidad Andina; la
Secretara General; el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; el
Parlamento Andino; el Consejo Consultivo Empresarial; el Consejo Consultivo Laboral; la Corporacin Andina de Fomento; el Fondo Latinoamericano de Reservas; el Convenio Simn Rodrguez; los convenios sociales
que se adscriban al Sistema Andino de Integracin; la Universidad Andina
Simn Bolvar y los Consejos Consultivos que cree la comisin.9
Adems, existen mltiples tratados y convenios bilaterales de libre comercio o de integracin econmica como el celebrado entre Argentina y
Brasil (PICAB), el Tratado de Libre Comercio Centroamrica-Chile; los
acuerdos de libre comercio entre los pases de Centroamrica con Mxico, con Panam, con Repblica Dominicana; los acuerdos de complementacin econmica de Mercosur con Bolivia, Chile y Per.
D. Asimismo, se han creado rganos jurisdiccionales supranacionales
como la Corte Centroamericana de Justicia de 1962, que desde 1991 tiene
carcter permanente; el mencionado Tribunal de Justicia de la Comunidad
9 Chahn Lizcano, Guillermo, El derecho comunitario en el constitucionalismo
andino, en Prez Tremps, Pablo (coord.), Integracin poltica y Constitucin, Quito,
Corporacin Editora Nacional, 2004, pp. 183-189; Alonso Garca, Ricardo, Integracin
regional en Latinoamrica, Expansin, Madrid, 26 de febrero de 2005, p. 62.
13
Andina de 1984, con modificaciones en 1996; y la Corte Interamericana

de Derechos Humanos, fundada en 1978 en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Jos, que comenz a funcionar al
ao siguiente.
E. No pueden negarse los aspectos que no colaboran para la integracin de la regin. Entre stos se pueden mencionar: viejos problemas,
an no superados, entre los pases, como la guerra que arrebat a Bolivia
su salida al ocano; algunos territorios fronterizos todava en disputa;
desconfianzas y temores de los pases pequeos frente a sus vecinos ms
fuertes; viejas y nuevas rivalidades; economas competitivas, no complementarias; diversos grados de desarrollo socioeconmico; problemas internos como graves desequilibrios entre sus regiones o la lucha contra el
crimen organizado; y la necesidad de obtener bienes escasos a nivel internacional, en los cuales se compite, tales como la inversin extranjera y
prstamos de organisms internacionales.
No obstante lo anterior, Amrica Latina tiende a cierta unidad, dentro
de su diversidad. Los aspectos no funcionales pueden y deben ser superados, y en las ltimas dcadas se han dado algunos pasos para ir concretizando la idea de Amrica Latina, que es tambin, en diversos aspectos,
una realidad, como hemos verificado.
III. CONSTITUCIONALIZACIN DE LA IDEA
DE AMRICA LATINA
La idea de Amrica Latina adquiere rango jurdico al mximo nivel al
ser incorporada en muchas de las Constituciones de la regin. Esta tendencia se fortalece en forma especial a partir de las nuevas leyes fundamentales o revisiones generales de las vigentes, principalmente a partir
de la segunda mitad de los aos ochenta.
Dicha constitucionalizacin presenta tres dimensiones: 1) la integracin latinoamericana; 2) disminucin de requisitos para la nacionalizacin, y 3) la idea centroamericana.10
10 He utilizado, principalmente, los textos constitucionales incluidos en la obra

Lpez Guerra, Luis y Aguiar, Luis (eds.), Las Constituciones de Iberoamrica, Madrid,
Unin Iberoamericana de Colegios de Abogados-Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 2001, 1324 pp.
14
1. La integracin latinoamericana
En este aspecto el pargrafo nico del artculo cuarto de la Constitucin brasilea es paradigmtico al plasmar como principio fundamental
que este pas buscar la integracin econmica, poltica, social y cultural
de los pueblos de Amrica Latina, con la finalidad de formar una comunidad latinoamericana de naciones.
Afirmo que dicha norma es paradigmtica porque es probablemente la
ms enftica y clara en su gnero, no se refiere slo a los aspectos econmicos o polticos, est contenida en la Constitucin de uno de los Estados
ms importantes de la regin, con amplia influencia, y en l no se habla el
idioma espaol, por lo que pudiera pensarse que estara menos inclinado a
la integracin.
Los artculos 9o. y 227 de la Constitucin colombiana se refieren a que
su poltica exterior se orientar hacia la integracin latinoamericana y del
Caribe, incluso para conformar una comunidad latinoamericana de naciones; el artculo 4o. de la ecuatoriana, a la integracin andina y latinoamericana; el artculo 9o. de Nicaragua, a la unidad de los pueblos de Amrica
Latina y el Caribe; el artculo 44 del Per, a la promocin de la integracin, particularmente la latinoamericana; el artculo 6o. del Uruguay, a la
integracin social y econmica de los Estados latinoamericanos, especialmente en lo referente a la defensa comn de sus productos y materias primas; el prembulo y el artculo 153 de Venezuela, al impulso a la consolidacin de la integracin latinoamericana de acuerdo con el principio de
no intervencin y autodeterminacin de los pueblos, y que dentro de esas
polticas de integracin, que incluyen al Caribe, se privilegiarn las relaciones con Iberoamrica, procurando que sea poltica comn de Latinoamrica.
La Constitucin peruana de 1979, en su artculo 100, estableci que ese
pas promueve la integracin econmica, poltica, social y cultural de los
pueblos de Amrica Latina, con la finalidad de llegar a formar una comunidad latinoamericana de naciones. El artculo 106 se refiri a que los tratados de integracin con los Estados latinoamericanos prevalecen entre los
multilaterales celebrados entre esas mismas partes. En la Constitucin vigente de 1993, por desgracia, esas disposiciones desaparecieron.
Ahora bien, el artculo 89 de la carta magna de El Salvador habla de la
integracin con las repblicas americanas, y el artculo 3o. de la ley fundamental de Repblica Dominicana de la solidaridad econmica de los
15
pases de Amrica, y que apoyar toda iniciativa que propenda a la defensa de los productos bsicos y materias primas. Pareciera que dichos
artculos se estn refiriendo a todo el continente; sin embargo, los trminos del artculo de Repblica Dominicana, similar al uruguayo, al mencionar la defensa de los productos bsicos y materias primas, hacen suya
una reivindicacin latinoamericana, por lo que parece difcil que abarque
a Estados Unidos de Amrica y Canad.
2. Disminucin de requisitos para la nacionalizacin
La idea de Amrica Latina, recogida en las Constituciones, implica consecuencias en las mismas en lo referente a la institucin de la nacionalidad por naturalizacin o adopcin, en cuanto que para los latinoamericanos, a veces tambin para los espaoles, los requisitos son menores que los
exigidos para otras nacionalidades, especialmente en lo referente al plazo
de residencia, o a que adquieran esa nacionalidad sin perder la suya cuando existen convenios de tal naturaleza. En estos sentidos se manifiestan los
artculos 37.1 de Bolivia; 96.2.b de Colombia; 14.2 de Costa Rica; 92.1 de
El Salvador; 24.1 y 2 de Honduras; 10.3 de Panam y 33.1 de Venezuela,
y el 17 de Nicaragua, respecto a los centroamericanos.
El artculo 8.5 de la Constitucin de Ecuador se refiere en este punto
especfico a los habitantes de territorio extranjero en las zonas de frontera que acrediten pertenecer al mismo pueblo ancestral ecuatoriano.
Los artculos 90.3 de El Salvador y 145 de Guatemala disponen que
los nacionales por nacimiento de las repblicas que constituyeron la Federacin de Centroamrica, si tienen domicilio en el pas y as lo manifiestan ante autoridad competente, son guatemaltecos o salvadoreos por
nacimiento de origen, en la terminologa guatemalteca, sin perder su
otra nacionalidad por nacimiento u origen.
La idea de comunidad e integracin latinoamericana avanza. Su constitucionalizacin es especialmente relevante, porque se convierte en norma jurdica que puede ser instrumento para la interpretacin constitucional de otros preceptos del orden jurdico, en virtud de que se convierte en
programa poltico de carcter programtico, porque es muestra indudable
de voluntad de las naciones y debido a que, como dice Peter Hberle, la
Constitucin es tambin gua para el ciudadano, expresin de un estadio
de desarrollo cultural, medio para la representacin cultural del pueblo
16
ante s mismo, espejo de su patrimonio cultural y fundamento de sus esperanzas.11

En este punto, recuerdo el artculo 11.3 de la Constitucin Espaola
que seala que el Estado puede concertar tratados de doble nacionalidad
con los pases iberoamericanos, y en estos pases los espaoles podrn
nacionalizarse, sin perder la suya, aunque esos pases no reconozcan un
derecho recproco.
La Constitucin cubana, en su artculo 12.c., declara la voluntad de
Cuba de integrarse y de colaborar con los pases de Amrica Latina y del
Caribe, con los cuales, en su prembulo, indica una solidaridad especial.
3. La idea centroamericana
La capitana general de Guatemala abarcaba a los pases latinos actuales de Centroamrica, salvo Panam que formaba parte del Virreinato de
Nueva Granada. Dicha capitana se independiz de Espaa el mismo da
que Mxico y se adhiri al imperio de Iturbide, que dur slo diez meses. Despus de la cada de ste, se proclam la Federacin de Centroamrica en 1824, misma que se disolvi en 1838, formndose cinco pequeas repblicas independientes.
El artculo 89 de la Constitucin de El Salvador seala que este Estado
propiciar la reconstruccin total o parcial de la Repblica de Centro
Amrica, en forma unitaria, federal o confederal. El precepto 150 de Guatemala indica que esa nacin deber adoptar medidas adecuadas para llevar a la prctica, en forma parcial o total, la unin poltica o econmica de
Centroamrica y se refiere a los pases que formaron la mencionada Federacin de Centroamrica. La norma fundamental de Nicaragua, en su
prembulo, se refiere al espritu de unidad centroamericana; su artculo 5o.
establece que se privilegia la integracin regional y se propugna por la reconstruccin de la gran patria centroamericana.
Ante tales preceptos, resulta muy tibio el prembulo de la Constitucin
de Panam, que slo se refiere a la integracin regional. Entiendo que la
alusin es a la centroamericana, aunque no es precisa. La evolucin histrica de Panam fue diversa de los otros pases centroamericanos.
11 Hberle, Peter, El Estado constitucional, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 2001, p. 5.
17
Si los Estados centroamericanos se integraran en una especie de federacin real de carcter poltico o econmico, sera un paso hacia adelante
muy importante en el proceso de mayor cohesin de los pases latinoamericanos.
IV. ORGENES Y DESARROLLO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
COMPARADO LATINOAMERICANO
A. Sin entrar al examen de la cuestin sobre si el derecho comparado

es un mtodo, una ciencia o ambos, lo que s puede afirmarse es que resulta valioso y necesario. Biscaretti di Ruffia le seala cuatro finalidades
respecto al derecho constitucional: a) la satisfaccin de exigencias de orden cultural que ayudan a comprender con mayor precisin los lineamientos dogmticos de la teora general del derecho, lo cual resulta provechoso incluso a polticos, administradores pblicos y conocedores de
otras disciplinas sociales; b) la mejor interpretacin y valoracin de las
instituciones jurdicas nacionales; c) una poltica legislativa ms adecuada, ya que ese conocimiento auxilia a la mejor elaboracin tcnica de las
normas y se aprovecha la experiencia concreta de la aplicacin de aqullas. Lo mismo puede afirmarse respecto a las resoluciones judiciales, y
d) la tendencia a la unificacin o aproximacin legislativas que, en los
ltimos aos, se ha fortalecido en virtud de que numerosos Estados se
agrupan en regiones, como es el caso de la Unin Europea. 12
Desde luego, para estudios adecuados de derecho constitucional comparado, no basta con el conocimiento de la norma, es necesario abarcar la
costumbre y la jurisprudencia constitucionales, as como la aplicacin de
la norma dentro del conjunto del sistema poltico, y en la realidad constitucional de dicho Estado.
El estudio comparado debe sealar tanto las coincidencias como las
diferencias de la institucin o instituciones examinadas. El material sujeto a anlisis debe ser contrastado y sintetizado; del mismo surge la valoracin crtica que contiene el juicio comparativo, el cual, adems del
12 Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introduccin al derecho constitucional comparado,

Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, pp. 79-81. Vase Fix-Zamudio, Hctor y
Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, Mxico,
Porra, 2003, p. 44.
18
mtodo comparado, se auxilia de otros, tales como el cuantitativo y el estadstico, el histrico y el estudio de casos emblemticos.13
B. El inters latinoamericano por conocer los documentos constitucionales de los otros pases de la regin es tan antiguo como el comienzo
del constitucionalismo en Amrica Latina, al redactarse los textos fundamentales durante y poco despus de las diversas guerras de independencia. Asimismo, dicho conocimiento, en alguna medida, se reflej en los
primeros documentos y normas constitucionales de los nuevos Estados.
Sin nimo exhaustivo alguno, sino con carcter ejemplificativo, se
puede recordar que algunos constituyentes mexicanos de 1823 y 1824
tuvieron acceso a la labor legislativa de Bolvar, como fue la Constitucin de Ccuta de 1821. El veracruzano Miguel Santa Mara haba servido como secretario del Congreso de Ccuta; posteriormente se desempe como embajador de la Gran Colombia en Mxico. l difundi
esa legislacin constitucional en la ex Nueva Espaa e influy en polticos importantes como Santa Anna. Vicente Rocafuerte, cuyos escritos
fueron conocidos en este ltimo pas, difundi las normas bolivarianas, entre otras.
El jalisciense Tadeo Ortiz conoci tambin el pensamiento de Bolvar
y se mostr cauto ante las ideas federales; en 1819 remiti una carta a
Juan Martn de Pueyrredn, director supremo de Argentina, en la cual se
nota la influencia del libertador, especialmente en la Memoria que dirigi desde Cartagena al Congreso de Nueva Granada. En dicha carta, Tadeo Ortiz asent que la Constitucin argentina contena el sistema de
unidad que debe servir de norma a toda la Amrica, ella presentar las
bases de una confederacin y alianza particular americana que propendiendo a la unidad general garantice la individual de los Siete Estados,
a que parece aspiran los americanos.14 Queda claro que los congresistas mexicanos de la primera Constitucin del pas independiente conocieron, tanto el desarrollo poltico unitario como el federal, confederativo y
posteriormente de fragmentacin, que se efectuaba en los Estados de
Amrica del Sur.
13 Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, Mxico, UNAMSegretariato Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, pp. 50-53.
14 Torre Villar, Ernesto de la, Labor diplomtica de Tadeo Ortiz, Mxico, Secretara
de Relaciones Exteriores, 1974, coleccin del Archivo Histrico Diplomtico
Mexicano, nm. 4, pp. 123 y 124.
19
Tambin, debe decirse que los mexicanos, por medio de La Gaceta, se

enteraron del desarrollo del Congreso de Nueva Granada que se decidi
por la forma republicana federal, representativa, electiva y responsable
en 1811, aunque, como sabemos, dicho intento fracas. Asimismo, los
constituyentes mexicanos estudiaron varias obras extranjeras, traducidas
y editadas en Amrica del Sur o en Estados Unidos de Amrica y que pesaron en su nimo, tales como los escritos de Thomas Paine, traducidos
por Manuel Garca de Sena, y la obra Derecho de la Amrica del Sur y
Mxico de William Burke, publicada en La Gaceta de Caracas.15
A su vez, la Constitucin mexicana de 1824 influy en varias Constituciones centroamericanas, especialmente en las que se decidieron por la
forma federal.16
Por lo anterior, se puede reafirmar la aseveracin con la cual comenc
esta seccin: el inters constitucional mutuo entre los diversos pases de
la regin comenz durante las guerras de independencia y creci en los
albores de los Estados ya liberados de la cadena colonial. En qu medida
ese inters influy en los textos, an debe investigarse con mayor profundidad.
C. La Iglesia catlica constituy un gran poder fctico en todos los
pases de Amrica Latina durante el siglo XIX; fue realmente un Estado
dentro del Estado. La generacin liberal mexicana de mediados del siglo
decimonnico, encabezada por Benito Jurez, logr en Mxico la separacin del Estado y la Iglesia,17 principio que casi dcada y media despus,
se incorpor a la Constitucin. El ejemplo mexicano, en alguna medida y
a veces levemente, influy en algunas Constituciones latinoamericanas
que secularizaron los actos de la vida civil, y persiguieron otorgar autonoma a los poderes pblicos respecto del eclesistico. No obstante, todava son varias las Constituciones de la regin que otorgan a la Iglesia catlica una situacin preferente y privilegiada, e incluso la basan en su
supuesta contribucin a la formacin de la nacin. 18
15 Torre Villar, Ernesto de la y Garca Laguardia, Jorge Mario, Desarrollo histrico
del constitucionalismo hispanoamericano, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 1976, pp. 107-109, 129-131, 137 y 138.
16 Ibidem, p. 123.
17 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, Mxico, Porra, 1997, pp.
248-250.
18 Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 4, p. 433.
20
D. El recurso constitucional mexicano denominado juicio de amparo,

que entre otros aspectos asegura la libertad y los derechos fundamentales
de las personas, se cre en el siglo XIX; primero, a nivel de una entidad
federativa, en 1840, y posteriormente al federal en 1847 y en la Constitucin de 1857; a partir de entonces ha tenido un desarrollo importante.
Esta institucin procesal, con diversas influencias externas,19 influy
en varios ordenamientos latinoamericanos a finales del siglo XIX y durante el XX, e incluso en algunos documentos internacionales como la
Declaracin Universal de los Derechos del Hombre,20 y tambin se reconoce su presencia en las Constituciones espaolas de 1931 y 1978. 21
En Amrica Latina se constituye el amparo como instrumento procesal sencillo y gil para defender los derechos humanos consagrados en
las Constituciones, salvo los correspondientes a la libertad e integridad
personales, ya que la mayora de las leyes fundamentales de la regin,
sealan el habeas corpus para otorgar dicha proteccin.
El distinguido tratadista Hctor Fix-Zamudio indica que la primera
Constitucin que acept la institucin del amparo, inspirada en la nacin
mexicana, fue la de El Salvador de 1886, seguida de Honduras y Nicaragua en 1894, Guatemala en 1921 y en ese mismo ao, la provincia argentina de Santa Fe.
Hoy en da, contina explicando el profesor mexicano, cuentan con
accin, juicio o recurso de amparo: Argentina, Bolivia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay (implcitamente) y Venezuela.
El mandado de segurana brasileo de 1934, que algunos traducen al
espaol como mandamiento de amparo; el recurso de proteccin chile-
19 Fix-Zamudio, Hctor, Ensayos sobre el derecho de amparo, Mxico, PorraUNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 1024-1027.
20 Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, Mxico, Porra, 1962, pp. 25 y 26.
21 Martnez Bez, Antonio, El derecho constitucional, Mxico y la cultura, Mxico,
Secretara de Educacin Pblica, Talleres Grficos de la Nacin, 1946, pp. 783, 786;
Snchez Agesta, Luis, Sistema poltico de la Constitucin espaola de 1978, Madrid, Editora
Nacional, 1980, p. 387; Fernndez Segado, Francisco, La jurisdiccin constitucional en
Espaa, Madrid, Dykinson, 1984, p. 123; Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Ensayos sobre
derecho procesal constitucional, Mxico, Porra y Comisin Nacional de los Derechos
Humanos, 2004, pp. 75-88.
21
no de 1976 y 1980, y la accin de tutela colombiana de 1991, en buena

parte, guardan semejanzas con el juicio o recurso de amparo.22
As, actualmente se puede hablar de la accin, recurso o juicio de amparo latinoamericano, de origen e inspiracin mexicanos, pero adaptados a la
realidad, a la tradicin y experiencia jurdicas de cada uno de los pases.
En Colombia y Venezuela naci la accin popular de inconstitucionalidad en el siglo XIX. En esta accin se ha querido ver un antecedente
importante, e incluso el origen, del control concentrado de constitucionalidad desarrollado por Kelsen, y se le considera un aporte latinoamericano a los institutos procesales de defensa de la Constitucin.
E. Los autores De la Torre Villar y Garca Laguardia establecen que la
Constitucin mexicana de 1917 tuvo influencia en Amrica Latina, especialmente en Centroamrica, en tres grandes problemas: el juicio de amparo, la cuestin laboral y el asunto agrario, aunque, claro est, con desarrollos nacionales especficos, conforme a las realidades y las necesidades
propias de cada Estado.23
En la cuestin laboral la influencia es marcada y as lo sealan diversos tratadistas, quienes han destacado los artculos de las leyes fundamentales de nuestra regin en los cuales puede el lector percatarse de dicho ascendiente.24
Ahora bien, el influjo en el asunto agrario es tardo, en virtud de que
el problema de la tierra era, y es an, en algunos pases de la regin, el
ms importante, y los intereses para preservar la concepcin romana de
la propiedad eran y son inmensos. As, en Guatemala, en 1947, se cre
una Comisin de Estudios Agrarios para realizar un examen crtico de las
reformas agrarias en Rumania, Italia, Rusia y Mxico.
La Constitucin hondurea de 1957, en su artculo 157, reconoci la
funcin social de la propiedad privada, susceptible de ser limitada por razones de necesidad, utilidad pblica o inters social.
Fix-Zamudio, Hctor, op. cit., nota 19, pp. 857-861.
Torre Villar, Ernesto de la y Garca Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, p. 242.
24 Cueva, Mario de la, Derecho mexicano del trabajo, Mxico, Porra, 1964, t. I, p.
120; Trueba Urbina, Alberto, El artculo 123, Mxico, Talleres Grficos Laguna, 1943,
pp. 405-425; algunos artculos constitucionales de Amrica Latina sobre garantas
laborales que se inspiraron en la Ley fundamental mexicana pueden consultarse en esta
ltima obra, y en Rebollo Ramrez, Jos Luis, El artculo 123 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos y sus concordancias constitucionales en Latinoamrica,
Revista Mexicana del Trabajo, Mxico, marzo de 1967, pp. 127-159.
22
23
22
Diversos pases expidieron leyes y cdigos agrarios como Venezuela

en 1960, Colombia en 1961, Nicaragua en 1963, Panam y Bolivia. Lucio Mendieta y Nez, que las ha estudiado desde este ngulo, encuentra
influencia de la Constitucin mexicana en ellas.25
Para Allan R. Brewer-Caras, la Constitucin venezolana de 1961 fue
un cdigo muy avanzado en el momento que se promulg y que sirvi
de modelo en muchos aspectos para las Constituciones posteriores, particularmente en el mundo de habla hispana.26
Domingo Garca Belaunde afirma que las influencias ms claras de la
Constitucin peruana de 1979 se encuentran en el constitucionalismo espaol, alemn, francs e italiano y, en algunos aspectos aislados, en las
leyes fundamentales de Mxico, Venezuela y Ecuador, amn de documentos internacionales de derechos humanos.27
Con los elementos expuestos hasta aqu, se puede afirmar que existe
un derecho constitucional comparado latinoamericano, basado en una
idea y en una realidad, en la imperiosa necesidad de hacer frente comn
a problemas semejantes, a que la regin cuenta con mltiples elementos
que la cohesionan, a que la idea de la integracin latinoamericana ha sido
plasmada en muchas de las Constituciones del rea, que desde el inicio
de la vida independiente se ha manifestado inters por conocer el pensamiento y el desarrollo constitucional de los otros pases de la regin, y
que este inters se ha plasmado en influencias constitucionales recprocas
entre los pases latinoamericanos, sin que pueda negarse que son algunas
Constituciones las que han predominado en este aspecto.
V. NUEVAS TENDENCIAS CONSTITUCIONALES
EN LA REGIN
A. Despus de la Segunda Guerra Mundial, varios de los ms importantes pases de Europa occidental y continental incorporaron en sus
Constituciones, nuevas o revisadas, instituciones para proteger con efi25 Vase Mendieta y Nez, Lucio, Introduccin al estudio del derecho agrario,
Mxico, Porra, 1966, pp. 176 y 233.
26 Brewer-Caras, Allan R., El sistema constitucional venezolano, en Garca Belaunde,
D. et al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992,
p. 775.
27 Garca Belaunde, Domingo, El sistema constitucional peruano, cit., nota 26, p. 698.
23
cacia los derechos humanos y para asegurar el sistema democrtico.

Fue una ola constitucional en Europa de especial trascendencia, despus de la catstrofe del fascismo, de la conflagracin armada y de la
victoria de la democracia. En ese sentido, las Constituciones de Alemania Federal e Italia se distinguieron; posteriormente, la de Francia.
En esos aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial, Espaa y
Portugal estaban gobernados por dictadores, y se encontraban muy rezagados en cuanto a instituciones democrticas. Cuando ambos pases
regresaron al rgimen constitucional y promulgaron sus leyes constitucionales, stas, a su vez, incorporaron las nuevas instituciones de esa
gran corriente constitucionalista; puede afirmarse que constituyen sntesis de esa ola democrtica.
Amrica Latina, para fortalecer sus instituciones democrticas, volvi
los ojos, principalmente a partir de 1985, hacia Espaa, Portugal, Francia
e Italia, segn el respectivo pas de la regin. Es decir, se dio un vuelco
constitucional: despus de la independencia de los pases de la regin,
los constituyentes se haban inspirado en el pensamiento francs e ingls,
pero las Constituciones que ms haban influido en la redaccin de los
documentos constitucionales latinoamericanos haban sido, en primer lugar, la estadounidense de 1787, en segundo, la espaola de 1812 y, en
tercero, el incipiente desarrollo constitucional en los otros pases latinoamericanos. Lo nuevo, en las dos ltimas dcadas del siglo XX, fue que
los constituyentes de Amrica Latina se inspiraron en primersimo lugar
en la Europa democrtica y continental.
Hasta los primeros aos de la dcada de los ochenta, muchos de los
pases de la regin sufrieron gobiernos militares, dictaduras, rupturas de
regmenes democrticos. En el rea geogrfica slo podan ser considerados sistemas democrticos, en la dcada de los setenta, Colombia, Costa
Rica y Venezuela, y la situacin muy particular de Mxico.
La nueva Constitucin de Portugal se expidi en 1976 y la de Espaa
dos aos despus. Ambas recogieron las nuevas instituciones posteriores
a la Segunda Guerra Mundial. Crearon esa sntesis a la cual me refer en
prrafos anteriores.
En Amrica Latina, a mediados de los aos ochenta, los pases fueron
regresando a la eleccin libre de sus gobernantes. El retorno al sistema democrtico se caracteriz con la promulgacin de nuevas Constituciones o
revisiones generales de las antiguas. La casi coincidencia cronolgica con
24
la Constitucin Espaola de 1978 sirvi para que sta inspirara en diversos

pases de Amrica Latina, en forma sealada, lo relativo a las instituciones
de la segunda posguerra, lo cual ha sido bien documentado.28
Debe precisarse que estos aos en Amrica Latina, esenciales para su
evolucin poltico-democrtica, tambin reforzaron el derecho constitucional comparado latinoamericano, porque se examinaba cmo las nuevas Constituciones o sus reformas en la regin aceptaban las instituciones mencionadas, y cmo las adaptaban a la realidad y tradicin jurdica
del pas, lo cual constituy un elemento importante que fue considerado
con cuidado por las Constituciones o reformas generales, cronolgicamente posteriores, aunque cada realidad poltica tiene sus peculiaridades
propias.
B. Digamos cules son las principales instituciones aludidas y qu pases las han aceptado, aunque con modalidades diversas.
Respecto a la jurisdiccin, justicia constitucional o derecho procesal
constitucional, como ahora se denomina por varios autores, se han creado tribunales o cortes especializadas en esta materia, aunque en algunos
casos el nuevo sistema subsisti con el americano. Esta corriente comenz en Guatemala, aunque existen, quiz, dos antecedentes, con la
Constitucin de 1965 y la Corte de Constitucionalidad de la propia Guatemala, cuya efectividad fue casi inexistente, en virtud de que resolvi
slo un recurso en cuanto al fondo. El siguiente pas que cre un rgano
de esa naturaleza fue Chile en 1970, lo suprimi en 1973, y lo restableci
en 1980; su funcionamiento no goz, obviamente, de independencia durante la dictadura militar.
Ecuador estableci, en 1945, un Tribunal de Garantas Constitucionales, pero la decisin ltima corresponda al Poder Legislativo; en 1978,
cre un tribunal con igual denominacin, pero sin facultades decisorias.
En su Constitucin, expedida veinte aos despus, estructur un verdadero Tribunal Constitucional. En Per, en 1980, se estableci un tribunal
de carcter constitucional con competencia para resolver en ltima instancia las acciones de habeas corpus y de amparo, as como las acciones
de inconstitucionalidad; de estas ltimas poco conoci, debido a que funcion durante corto tiempo.
28 Vase Fernndez Segado, Francisco (coord.), La Constitucin de 1978 y el
constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2003, 874 pp. La obra contiene 37 ensayos, muchos de los cuales son excelentes, sobre este especfico tema.
25
La ola democratizadora de mediados de los aos ochenta continu,

impuls y fortaleci la creacin de esos rganos constitucionales. En
1985, Guatemala restableci la Corte de Constitucionalidad, con facultades ms amplias que su antecesora.
Mxico convirti a su Suprema Corte en tribunal constitucional con las
reformas de 1987 y 1994, pero el proceso an se encuentra inconcluso.
En 1991, la Constitucin de Colombia cre la Corte Constitucional.
En 1993, Per, el Tribunal Constitucional. En 1994, Bolivia tambin estableci un rgano con idntica denominacin.
Asimismo, se establecieron salas constitucionales autnomas dentro
de las cortes o tribunales supremos en El Salvador en 1983, reformada
en 1991; en Costa Rica en 1989; en Paraguay en 1992; en Nicaragua en
1995, aunque las principales facultades corresponden al pleno de la
Corte; en Venezuela en 1999; en Honduras en 2001.29
El Supremo Tribunal Federal de Brasil, en la Constitucin de 1988,
artculo 102, posee mltiples competencias de la ms diversa ndole; entre ellas el conocimiento originario de la accin directa de la inconstitucionalidad de ley o acto normativo, federal o estatal; los conflictos entre
la Federacin y los estados o el Distrito Federal, o entre unos u otros; el
conocimiento del recurso extraordinario en causas decididas en ltima
instancia cuando se trata de actos contrarios a la Constitucin, la declaracin de inconstitucionalidad de tratados o leyes federales, o leyes o actos
de autoridades locales considerados inconstitucionales. 30
C. El habeas data es el instrumento que
procede para lograr el conocimiento de informaciones relativas al promovente y que consten en registros o bancos de datos pertenecientes a entidades gubernamentales o de carcter pblico, o bien para obtener la rectificacin de datos cuando el afectado prefiera no hacerlo por conducto de un
proceso reservado, ya sea judicial o administrativo. Como puede observarse, dicho instrumento tiene por objeto proteger a la persona contra posibles afectaciones realizadas por medio de la informacin electrnica, que
se ha extendido de manera extraordinaria en nuestra poca. 31
29 Fix-Zamudio, Hctor, Estudio preliminar, Introduccin al derecho constitucional comparado de Paolo Biscaretti di Ruffia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1996, pp. 31-40; Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, op. cit., nota 21, pp. 41-48.
30 Artculo 103 de la Constitucin brasilea de 1988. Vase Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, Brasilia, Senado Federal, 2004, pp. 71-73.
31 Fix-Zamudio, Hctor, Estudio preliminar, op. cit., nota 29, p. 43.
26
Incorporan el habeas data en sus Constituciones: Brasil en 1988, Paraguay en 1992, Per en 1993, Argentina en 1994, Ecuador en 1998, y
Bolivia en 2004.
Algunas Constituciones han creado novedosos instrumentos procesales de proteccin de derechos, como el mandado de segurana colectivo
en Brasil, o la accin de cumplimiento en Per, pero an se trata de casos
aislados.
D. El ombudsman es la institucin sueca que se desarroll a partir de
1809,32 la cual fue recogida por las Constituciones de Portugal, como
promotor de la justicia, y de Espaa, como defensor del pueblo, denominacin esta ltima con la cual se ha incorporado a varias leyes fundamentales de Amrica Latina, regin en la que se pueden encontrar antecedentes;33 pero la primera Constitucin que la admiti con sus
caractersticas propias, se encuentra en el mencionado Cdigo Fundamental de Guatemala de 1985; con posterioridad fue aceptada por los rdenes jurdicos de Mxico en 1990, aunque se le incluy en la Constitucin hasta 1992;34 de El Salvador en 1991; de Colombia en ese mismo
ao; de Paraguay y Costa Rica en 1992; de Per en 1993; de Argentina
a nivel federal en 1993 y 1994, porque con anterioridad varias provincias
ya contaban con l; de Bolivia y Honduras en el ltimo ao sealado; de
Nicaragua en 1995; de Ecuador en 1996, y de Venezuela en 1999.
Adems, existen varios ombudsmen a nivel local y municipal, y otros
no creados a nivel constitucional como el defensor de los habitantes de
Costa Rica, en 1992.
Esta institucin ha echado races en una regin que no se distingue por
el respeto a los derechos humanos, y en algunos de los pases ha colaborado a frenar violaciones masivas de esos derechos, auxiliando a conformar una cultura de los derechos fundamentales de las personas, aunque
an el camino es muy largo y lleno de dificultades.
32 Carpizo, Jorge, Algunas reflexiones constitucionales, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2004, p. 76; Aguilar Cuevas, Magdalena, Defensor del ciudadano (ombudsman), Mxico, CNDH-UNAM, 1991, pp. 113-136; Fairn Guilln, Vctor,
El defensor del pueblo ombudsman, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1982, t. I, pp. 167 y 168; Maiorano, Jorge L., El ombudsman, defensor del pueblo y de las
instituciones republicanas, Buenos Aires, Ediciones Macchi, p. 4.
33 Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas-Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1993, pp. 11-14.
34 Ibidem, pp. 115-134.
27
En 1983 se cre el Instituto Latinoamericano del Ombudsman, y en

1992 la Asociacin Iberoamericana del Ombudsman.
E. Existe la tendencia a obtener la autonoma tcnica del ministerio
pblico o fiscal, desligndolo por completo de la subordinacin tradicional que ha tenido respecto al Poder Ejecutivo. El constitucionalista
Diego Valads ha integrado un cuadro significativo de esta tendencia.
Cuando se refiere a autnomo lo que resalta es el carcter tcnico y la
independencia o casi independencia del ministerio pblico o fiscal respecto al Poder Ejecutivo, de acuerdo con los mandatos constitucionales.
En consecuencia, el jurista no se est refiriendo al concepto de rgano
constitucional autnomo. El cuadro mencionado puede observarse en la
pgina siguiente.35
Debo apuntar que en Amrica Latina el ministerio pblico se encuentra, aunque sea formalmente, como parte del Poder Judicial en Colombia,
Paraguay, El Salvador, Per y en las provincias argentinas, salvo una;
que la autonoma tcnica es todava ms un postulado constitucional que
una realidad; que la ratificacin del procurador general de la repblica,
por parte del Senado en Mxico, no ha cambiado en nada la subordinacin tradicional respecto al presidente de la Repblica, y que es la Constitucin de la Repblica Dominicana, en este punto, como en muchos
otros, la ms atrasada de la regin.
MINISTERIO PBLICO
Pas
Ministerio Pblico
Argentina
Artculo 120: autnomo.
Bolivia
Artculos 124 y ss.: autnomo.
Brasil
Chile
Artculo 80 A: autnomo.
Colombia
Costa Rica
Artculos 1o. y 10 (Ley Orgnica de la Procuradura General

de la Repblica): autnomo.
35 Valads, Diego, El gobierno de gabinete, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, p. 116.
28
MINISTERIO PBLICO (continuacin)

Pas
Ministerio Pblico
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Artculos 76 II y 89 IX: el presidente designa, con la ratificacin del Senado.
Nicaragua
Artculo 150.14: el presidente propone una terna a la Asamblea.
Panam
Artculos 155, 200 y 221: el Consejo de Gabinete designa,

con la ratificacin de la Asamblea.
Paraguay
Per
Repblica
Dominicana
Artculo 21 (Ley sobre el Estatuto del Ministerio Pblico): el

presidente designa libremente.
Uruguay
Autnomo por ley.
Venezuela
Artculos 273 y 284: autnomo.
El ministerio pblico o fiscal debe configurarse como un rgano constitucional autnomo, en virtud de que su actividad est ligada a la libertad y dignidad de las personas.36 Se est, entonces, hablando no slo de
procedimiento penal, sino de la vigencia de los derechos humanos, en
virtud de que incluso si no se llega a ejercer la accin penal, la averigua-
36 Carpizo, Jorge, El ministerio fiscal como rgano constitucional autnomo, Revista

de Estudios Polticos, Madrid, nm. 125, julio-septiembre de 2004, pp. 50, 63-76; vase
Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, Mxico, t. X, nms. 37-40, 1960, p. 23;
Garca Ramrez, Sergio, Programa de justicia penal para el nuevo gobierno, y Gonzlez
de la Vega, Ren, Algunas medidas de poltica criminal, Criminalia, Mxico, ao LXVI,
nm. 2, 2000, pp. 31 y 108, respectivamente.
29
cin previa puede traer consigo consecuencias psquicas, sociales y econmicas para el afectado.37
F. El equilibrio entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. La historia
poltica de Amrica Latina est repleta de periodos de dictadura, anarqua, caudillos y presidentes fuertes. Existe la tendencia, que tiene sus
orgenes a finales del siglo XIX en Chile y en las primeras dcadas del
siglo XX en Uruguay, a equilibrar a estos dos poderes, con el fortalecimiento del congreso y el otorgamiento de mecanismos eficaces de control respecto del Poder Ejecutivo.
Imposible detenernos en esta importantsima tendencia, que presenta
mltiples facetas, misma que los pases de la regin acogen de la manera
ms diversa y variada, y en muy diversos grados, desde casi su negacin
hasta extremos que alteran los mecanismos propios de un sistema presidencial. Al respecto se pueden mencionar: las funciones del consejo de
ministros, la coordinacin de este cuerpo colegiado o jefe de gabinete, la
censura, la mocin de confianza, e incluso hasta la disolucin del congreso
por parte del presidente de la repblica. De estas cuestiones, el distinguido
jurista Diego Valads ha elaborado cuadros sinpticos, como el anterior,
de las Constituciones latinoamericanas, que son de particular utilidad.38
En esta tendencia existe la discusin, que en los ltimos aos se ha recrudecido, sobre si el rgimen parlamentario sera ms idneo que el presidencial para los sistemas de gobierno de Amrica Latina.39
G. Existen otras tendencias constitucionales en la regin que son tambin muy importantes, como:
a) Los Consejos de la Judicatura, cuya funcin es el gobierno y la administracin de los tribunales, integrados mayoritariamente por miem-
37 Dez-Picazo, Luis Mara, El poder de acusar. Ministerio fiscal y constitucionalismo, Barcelona, Ariel Derecho, 2000, p. 11.
38 Valads, Diego, op. cit., nota 35, pp. 103-117.
39 La bibliografa es amplia. Entre otros, se pueden citar a Linz, Juan J. y Valenzuela,
Arturo (eds.), The Failure of Presidencial Democracy. Comparative Perspectives, Baltimore,
The Johns Hopkins University Press, 1994, vol. 1, 169 pp., y vol. 2, 358 pp.; Valads, Diego
y Serna, Jos Mara (coords.), El gobierno en Amrica Latina. Presidencialismo o
parlamentarismo?, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, 255 pp.;
Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design
and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992, 316 pp.; Nohlen,
Dieter y Fernndez B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio
poltico en Amrica Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, 390 pp.
30
bros del Poder Judicial con la finalidad de hacer efectivo el llamado autogobierno de la magistratura.
Se afirma que los consejos de la judicatura hacen a un lado el aparato
burocrtico del Estado para transformarlo en un rgano autnomo e independiente de cualquier otro poder; que es un rgimen de autogobierno
por el cual se garantiza que la carrera judicial sea una realidad, y que la
designacin, promocin, adscripcin y responsabilidad de los jueces respondan a sistemas objetivos de mritos que fortalezcan la independencia
de los tribunales.40
b) El reconocimiento de la supremaca del derecho internacional, primordialmente del convencional, respecto a los preceptos internos, pero
no en relacin a los constitucionales, como en los casos de Ecuador, Panam, El Salvador, Costa Rica y Argentina.
En lo relativo a los tratados y convenciones sobre derechos humanos,
el nfasis es mayor, como en la Constitucin peruana de 1979, no en la
actual de 1993, que dispuso que los preceptos de los tratados sobre esa
materia tenan jerarqua constitucional y, por tanto, no podan ser modificados, sino por el procedimiento a travs del cual se reforma la norma
constitucional.
El artculo 142 de la Constitucin de Paraguay de 1992 es rotundo al
ordenar que Los tratados internacionales relativos a los derechos humanos no podrn ser denunciados sino por los procedimientos que rigen para la enmienda de la Constitucin.
El artculo 75, inciso 22, de la Constitucin argentina, reformada en
1994, dispone que los tratados y los concordatos poseen jerarqua superior
a las leyes, y que los tratados y convenciones de derechos humanos, que
expresamente enuncia, poseen jerarqua constitucional, y slo pueden ser
denunciados por el Poder Ejecutivo, previa aprobacin de las dos terceras
partes de la totalidad de los miembros de cada cmara; los dems tratados
40 Giacobbe, Giovanni, Autogobierno de la magistratura y la unidad de la jurisdiccin
en el ordenamiento constitucional de la repblica italiana, en varios autores, Justicia y
sociedad, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1994, p. 103. Vanse de
Fix-Zamudio, Hctor, rganos de direccin y administracin de los tribunales en los
ordenamientos latinoamericanos, en varios autores, Memoria de El Colegio Nacional,
Mxico, El Colegio Nacional, 1992, pp. 43 y 44, y Los problemas contemporneos del
Poder Judicial, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1986, pp. 37-40;
asimismo, Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, Mxico, Porra- UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 192-206.
31
y convenciones sobre dicha materia gozarn de jerarqua constitucional, si

son aprobados por la mencionada mayora de los legisladores.41
El artculo 23 de la Constitucin venezolana norma que los tratados,
pactos y convenciones ratificados de derechos humanos tienen jerarqua
constitucional y, en consecuencia, prevalecen en el orden interno, en
cuanto contengan preceptos ms favorables que los establecidos por la
ley fundamental, siendo de aplicacin inmediata y directa por parte de
los tribunales y dems rganos del poder pblico.
En la regin, son 21 pases los que reconocen la jurisdiccin contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Constitucin peruana de 1993, en su artculo 205, precisa que agotada la jurisdiccin interna, quien se considere lesionado en los derechos que la Constitucin
reconoce, puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales de
los cuales ese pas es parte. Hasta ahora es la nica Constitucin latinoamericana que contiene un precepto de tal naturaleza. Sin embargo, fue este
Estado el que, en 1999, desconoci unilateralmente y con efecto inmediato
la competencia jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, aunque en marzo de 2001, el congreso de ese pas decidi su retorno a la jurisdiccin de la mencionada corte.42
c) La judicializacin de los actos y conflictos electorales. La tendencia
es hacia la creacin de tribunales especializados en materia electoral en
lugar de institutos de carcter poltico. Estos tribunales gozan generalmente de autonoma plena y en muchas ocasiones constituyen rganos
constitucionales autnomos.43 Esta tendencia comenz con la Constitucin brasilea de 1934. La actual de 1988 establece una amplia jurisdiccin electoral con un Tribunal Superior Electoral, tribunales regionales
electorales, jueces electorales y juntas de la misma naturaleza.
Vase Fix-Zamudio, Hctor, Estudio preliminar, op. cit., nota 29, pp. 49-54.
Dichos pases son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Per, Repblica Dominicana, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Vanse
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, op. cit., nota 21, pp. 155-158; Gmez-Robledo Verduzco,
Alonso, Nexos entre la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Ars
Iuris, Mxico, nm. 17, 1997, pp. 120-147; Garca Ramrez, Sergio, Estudios jurdicos,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, pp. 389-405. Hitters, Juan
Carlos, Imposibilidad de retirarse de la jurisdiccin de la Corte Interamericana (El caso de
Per), Revista Uruguaya de Derecho Procesal, Montevideo, nm. 4, 1999, p. 571.
43 Respecto a las caractersticas de un rgano constitucional autnomo, vase Carpizo, Jorge, El ministerio fiscal como, cit., nota 36, pp. 66 y 67.
41
42
32
Se han constituido tribunales electorales, autnomos e independientes

del Poder Judicial y de cualquier otra institucin u organismo del Estado,
entre otros, en la Constitucin de Chile de 1980 con el Tribunal Calificador de Elecciones y los tribunales regionales electorales; en la Constitucin de Costa Rica de 1949 con el Tribunal Supremo de Elecciones; en
la Constitucin de Ecuador de 1978 con el Tribunal Supremo Electoral;
en la Constitucin de Panam de 1972-1983 con el Tribunal Electoral; en
la Constitucin de Paraguay de 1992 con el Tribunal Superior de Justicia
Electoral.
Guatemala y Honduras cuentan con tribunales electorales, aunque no
se encuentran regulados en sus respectivas Constituciones.
En Colombia, El Salvador, Per y Venezuela existen rganos que, a
pesar de que no renen las caractersticas judiciales, deciden en ltima
instancia respecto a los resultados de la calificacin.
En Mxico comenz, en 1987, con timidez, el camino hacia la judicializacin de los actos y conflictos electorales. Las reformas de 1990 y
1993 fueron fortaleciendo esta tendencia, y en 1996 el Tribunal Electoral
Federal pas a formar parte del Poder Judicial de la Federacin, pero con
plena autonoma tcnica y como instancia definitiva de decisin. Este
Tribunal Electoral se integra por una sala superior y salas regionales de
carcter permanente.44
d) Las funciones de fiscalizacin se realizan a travs de un rgano especfico, con autonoma tcnica, que generalmente se encuentra encuadrado
dentro del Poder Legislativo, y cuya funcin es la fiscalizacin de las
cuentas, de la gestin econmica del Estado, del sector pblico, y de los
recursos pblicos manejados por particulares. Este rgano, como regla general, informa al congreso de sus labores y determina las probables res-
44 Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 12, pp. 629-634;
de Orozco Henrquez, J. Jess, Los sistemas de justicia electoral desde una perspectiva
comparativa, en varios autores, Tendencias contemporneas del derecho electoral en el
mundo. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral, Mxico, Cmara de
Diputados, LV Legislatura-UNAM, 1993, pp. 793-826; Los sistemas contenciosos electorales en Amrica Latina, Justicia electoral, Mxico, 1996, vol. I, nm. 7, pp. 5-40;
Valads, Diego, Constitucin y poltica, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 1994, pp. 97-116; Nohlen, Dieter (ed.), Elecciones y sistemas de partidos en
Amrica Latina, San Jos, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
1993, 516 pp.
33
ponsabilidades en que se haya podido incurrir en el manejo de los recursos

pblicos.
Los miembros de estos rganos deben gozar de garantas de independencia e inamovilidad.45
A estos rganos se les suele denominar tribunal o corte de cuentas,
entidad superior de fiscalizacin, cmara de cuentas, auditora general
de la nacin, aunque la denominacin que prevalece en Amrica Latina
es la de Contralora General de la Repblica.
Estos rganos son de singular importancia en una regin donde la corrupcin es un gran problema, aunque sus facultades no son amplias en varios de nuestros pases, en los cuales, ya sea que se encuentren enmarcados
o no dentro del Poder Legislativo, se les garantiza autonoma funcional y
administrativa. Tal es el caso en Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.
La Constitucin argentina seala que es organismo de asistencia tcnica del congreso, con autonoma funcional. La de Brasil indica que el
control est a cargo del Congreso Nacional con el auxilio del Tribunal de
Cuentas. La de El Salvador, que es organismo independiente del presidente de la repblica. La de Guatemala, que es institucin tcnica descentralizada. Las de Chile, Nicaragua y Panam, que es organismo autnomo o independiente.
A nivel constitucional se establecen alguna o algunas garantas para la
independencia del titular del rgano en: Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam y Paraguay; lo que no acontece, o muy precariamente, en Argentina, Ecuador, Repblica Dominicana y Venezuela.
45 Al respecto, claro e importante es el artculo 136 de la Constitucin Espaola de 1978,

que a la letra dice: 1. El Tribunal de Cuentas es el supremo rgano fiscalizador de las
cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como del sector pblico. Depender
directamente de las Cortes Generales y ejercer sus funciones por delegacin de ellas en el
examen y comprobacin de la Cuenta General del Estado. 2. Las cuentas del Estado y del
sector pblico estatal se rendirn al Tribunal de Cuentas y sern censuradas por ste. El
Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdiccin, remitir a las Cortes Generales
un informe anual en el que, cuando proceda, comunicar las infracciones o responsabilidades
en que, a su juicio, se hubiere incurrido. 3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarn
de la misma independencia e inamovilidad y estarn sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces. 4. Una ley orgnica regular la composicin, organizacin y
funciones del Tribunal de Cuentas.
34
El presidente de la repblica no tiene ninguna participacin en la designacin del titular o titulares del rgano en: Colombia, Costa Rica,
Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y Uruguay.
Al respecto, interesantes resultan las disposiciones constitucionales de
Argentina, Colombia y Guatemala.
En Argentina, el titular es propuesto por el partido de oposicin con
mayor nmero de legisladores en el congreso, y es designado por mayora absoluta de los miembros de cada una de las cmaras legislativas.
En Colombia, el contralor es electo por el congreso de ternas que integran por partes iguales la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
En Guatemala, el contralor es designado por el congreso, por mayora
absoluta de todos los diputados, entre seis candidatos propuestos por una
comisin integrada por un representante de los rectores de las universidades, los decanos de las facultades de contabilidad en que se imparta la
carrera correspondiente, de la Asamblea General del Colegio de Economistas, Contadores Pblicos y Administradores de Empresas.
Por el contrario, el presidente de la repblica s interviene en algn
grado o forma en esos nombramientos en Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador,
Nicaragua, Per y Repblica Dominicana.46
VI. PROYECCIN CIENTFICA Y ACADMICA
A. La academia muestra inters por los estudios constitucionales comparados en Amrica Latina como forma de conocer mejor las instituciones, pero tambin con la finalidad de que dicho conocimiento sea til para el perfeccionamiento de aqullas.
El Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM fue pionera en
este propsito y en esta clase de estudios.
La UNAM tiene en el centro de su escudo el mapa de Amrica Latina;
su lema Por mi raza hablar el espritu no se refiere a la raza mexicana, sino a la de los pueblos latinos del hemisferio. El IIJ naci como
46 Los datos los he tomado de la obra mencionada en la nota 10 y de Entidad

Fiscalizadora Superior de La India (comp.), Mandatos de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores, Intosai, 2003, 3 vols. La obra citada contiene la normativa de estos rganos en
todo el mundo, tanto a nivel constitucional como legal. El idioma utilizado es el ingls.
35
Instituto de Derecho Comparado y se preocup por aplicar ese mtodo a

algunas instituciones de la regin.
Fue precisamente a principios de la dcada de los setenta, cuando los
sistemas antidemocrticos aumentaban en el rea, que el IIJ decidi
crear una nueva coleccin de publicaciones, dentro de su serie B de
Estudios comparativos, la d correspondiente al derecho latinoamericano. Se encargaron monografas, a los investigadores de esa casa de estudios, sobre las principales instituciones constitucionales; se comenz
la edicin de las mismas con la obra Federalismo en Latinoamrica de
Jorge Carpizo, quien dirigi la coleccin durante sus primeros aos. A
este libro han seguido mltiples y variadas monografas. Asimismo, la
serie se enriqueci con la edicin de las memorias de coloquios y congresos sobre las cuestiones y los problemas constitucionales de Amrica Latina, en los cuales participaron muchos de los ms distinguidos
constitucionalistas de la regin e invitados especiales de otros pases,
especialmente de Espaa.47
47 Destaco las 32 monografas y memorias editadas hasta 1993 dentro de la coleccin
mencionada del IIJ: 1. Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, 1973, 84 pp. 2.
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, El rgimen financiero del Estado en las
Constituciones latinoamericanas, 1973, 72 pp. 3. Lions Signoret, Monique, El Poder
Legislativo en Amrica Latina, 1974, 92 pp. 4. Pantoja Morn, David, La idea de la
soberana en el constitucionalismo latinoamericano, 1973, 166 pp. 5. Fix-Zamudio,
Hctor, Constitucin y proceso civil en Latinoamrica, 1974, 125 pp. 6. Valads, Diego,
La dictadura constitucional en Amrica Latina, 1974, 213 pp. 7. Ruiz Massieu, Jos
Francisco, Normacin constitucional de los partidos polticos en Amrica Latina, 1974,
139 pp. 8. Mndez Silva, Ricardo, El mar patrimonial en Amrica Latina, 1974, 137 pp.
9. Montao, Jorge, Partidos y poltica en Amrica Latina, 1975, 174 pp. 10. Garca
Laguardia, Jorge Mario y Pantoja Morn, David, Tres documentos constitucionales en la
Amrica espaola preindependiente, 1975, 120 pp. 11. Torre Villar, Ernesto de la y
Garca Laguardia, Jorge Mario, Desarrollo histrico del constitucionalismo hispanoamericano, 1976, 310 pp. 12. Varios, Funcin del Poder Judicial en los sistemas
constitucionales latinoamericanos, 1977, 208 pp. 13. Varios, El predominio del Poder
Ejecutivo en Latinoamrica, 1977, 450 pp. 14. Varios, Constitucin y grupos de presin
en Amrica Latina, 1978, 164 pp. 15. Varios, Evolucin de la organizacin
poltico-constitucional en Amrica Latina (1950-1975), vol. I: Mxico y Centroamrica,
1978, 315 pp. 16. Vscovi, Enrique, Elementos para una teora general del proceso civil
latinoamericano, 1978, 103 pp. 17. Varios, Evolucin de la organizacin polticoconstitucional en Amrica Latina (1950-1975), vol. II: Sudamrica y Espaa, 1979, 467
pp. 17 bis. Valencia Carmona, Salvador, Poder Ejecutivo latinoamericano, 1979, 154 pp.
18. Garca Laguardia, Jorge Mario, La reforma liberal en Guatemala. Vida poltica y
orden constitucional, 2a. ed., 1980, 258 pp. 19. Garca Laguardia, Jorge Mario (comp.),
36
Han sido publicados tambin trabajos de carcter general como la

Introduccin al constitucionalismo iberoamericano de Antonio Colomer
Viadel;48 el Derecho constitucional latinoamericano de Humberto Quiroga Lavi;49 los Sistemas constitucionales latinoamericanos,50 obra que
constituye una recopilacin de ensayos de connotados constitucionalistas
y que fue dirigida por tres acadmicos de la regin; dos de ellos tambin
dirigieron La jurisdiccin constitucional en Iberoamrica. 51
La produccin cientfica en artculos es inconmesurable. Asimismo, la literatura sobre algunas instituciones ha sido abundante en los ltimos aos,
dentro de la cual sobresale lo respectivo a los regmenes presidenciales. En
la nota 39 de este ensayo se mencionan algunas obras sobre este tema.
Tambin pueden sealarse, entre otros libros, Aspectos del Estado en
Amrica Latina y El Estado latinoamericano, ambos de Marcos Kaplan;
El federalismo en Amrica Latina de Francisco Fernndez Segado, y la
compilacin de Ernesto Villanueva sobre Derecho de acceso a la comu-
Partidos polticos y democracia en Iberoamrica, II Congreso Iberoamericano de

Derecho Constitucional celebrado en 1980, 1981, 197 pp. 20. Hernndez Becerra,
Augusto, Estado y territorio. En la teora general, en el derecho colombiano y en el
derecho comparado, 1981, 183 pp. 21. Schica, Luis Carlos, La Constitucin, cien aos
hacindose, 1982, 173 pp. 22. Varios, El constitucionalismo en las postrimeras del siglo
XX. Las Constituciones latinoamericanas, 2a. ed., 1994, t. I, 653 pp. 23. Varios, El
constitucionalismo en las postrimeras del siglo XX. Las Constituciones latinoamericanas, 2a. ed., 1994, t. II, VIII-655-1367 pp. 24. Varios, El constitucionalismo en las
postrimeras del siglo XX. Constitucionalismo. Colaboraciones extranjeras, 1988, t. III,
IX-465 pp. 25. Daz Cardona, Francia Elena, Fuerzas armadas, militarismo y Constitucin nacional en Amrica Latina, 1988, 261 pp. 25 bis. Varios, El constitucionalismo en
las postrimeras del siglo XX. Constitucionalismo. Colaboraciones extranjeras y
nacionales, 1988, t. IV, VII-451-717 pp. 26. Varios, El constitucionalismo en las postrimeras del siglo XX. La Constitucin mexicana, 70 aos despus, 1988, t. V, XVI-294
pp. 27. Varios, El constitucionalismo en las postrimeras del siglo XX. La Constitucin mexicana, 70 aos despus, 1988, t. VI, XVI-295-516 pp. 28. Quiroga Lavi,
Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, 1991, 554 pp. 29. Varios, Garantas
jurisdiccionales para la defensa de los derechos humanos en Iberoamrica, 1993, 429
pp. 30. Nohlen, Dieter, Los sistemas electorales en Amrica Latina y el debate sobre
reforma electoral, 1993, 162 pp.
48 Colomer Viadel, Antonio, op. cit., nota 3.
49 Quiroga Lavi, Humberto, op. cit., nota 47.
50 Garca Belaunde, D. et al. (coords.), op. cit., nota 26.
51 Garca Belaunde, D. y Fernndez Segado, F. (coords.), La jurisdiccin constitucional
en Iberoamrica, Lima-Madrid, Dykinson-Ediciones Jurdicas, 1997, 963 pp.
37
nicacin pblica en Latinoamrica.52 En las publicaciones peridicas

destacan el Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano de la
Fundacin Konrad Adenauer, el Anuario Iberoamericano de Justicia
Constitucional del Centro de Estudios Polticos y Constitucionales de
Madrid, y la Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais de la
Universiad Federal de Cear, Brasil.
B. Para el estudio comparado aludido, lo primero que se necesita es el conocimiento de los textos constitucionales, cuyas recopilaciones datan de hace muchos aos, como las realizadas en 1943, 1951, 1954, 1958 o 1961.53
Ms prximas en el tiempo destacan las realizadas por el Centro de Estudios
Constitucionales de Madrid en 1992, las del IIJ en 1988 y 1991;54 la del
propio IIJ y el Fondo de Cultura Econmica en el ltimo ao mencionado, y
la de la Unin Iberoamericana de Colegios de Abogados y el Ilustre Colegio
de Abogados de Madrid en 1998 y 2001.55 A partir de 2005, el IIJ cre la
estupenda coleccin Constituciones Iberoamericanas; cada pas va contando
con su propio volumen, y en disco compacto se contienen todas las leyes
fundamentales que han regido en este Estado.
C. El derecho constitucional comparado latinoamericano se reforz
con la creacin del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, en Buenos Aires, en marzo de 1974. Sus actividades acadmicas
son numerosas; ha propiciado el acercamiento de los constitucionalistas
de la regin, y las publicaciones, la realizacin de mltiples coloquios,
simposios y seminarios, entre los cuales destaca la celebracin de nueve
congresos iberoamericanos que han examinado los temas ms importantes para el rea, tales como: el predominio del Poder Ejecutivo; grupos
de presin; funciones del Poder Judicial; sistemas electorales; divisin de
poderes; la situacin del Poder Legislativo; federalismo y descentralizacin poltica; Constitucin y derecho internacional; la proteccin consti52 Kaplan, Marcos, Aspectos del Estado en Amrica Latina, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 1985, 288 pp., y El Estado latinoamericano, Mxico, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1996, 295 pp.; Fernndez Segado, Francisco, El
federalismo en Amrica Latina, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas-Centro de Estudios Constitucionales Mxico-Centroamrica, 2003, 169 pp.; Villanueva, Ernesto (comp.), Derecho de acceso a la comunicacin pblica en Latinoamrica,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, 538 pp.
53 Biscaretti di Ruffia, Paolo, op. cit., nota 12, p. 109.
54 Vanse las obras citadas en la nota 47 de este ensayo.
55 Esta ltima edicin la cit en la nota 10 de este ensayo.
38
tucional de los derechos humanos; tribunales y salas constitucionales; soberana y globalizacin; instrumentos de justicia constitucional; la
democracia interna y el financiamiento de precampaas de los partidos;
relaciones entre gobierno y congreso; minoras, pueblos y naciones; momentos constitucionales y cambio poltico; principio de igualdad y no
discriminacin, y proteccin internacional de los derechos humanos. 56
En agosto de 2003 se fund el Instituto Iberoamericano de Derecho
Procesal Constitucional, como consecuencia de la concepcin de que esta disciplina tiene autonoma cientfica respecto del derecho constitucional. Esta nueva asociacin ha desarrollado destacada labor en eventos
acadmicos, as como la publicacin de la Revista Iberoamericana de
Derecho Procesal Constitucional. Proceso y Constitucin. Ms all de la
discusin respecto a la autonoma cientfica de tal disciplina,57 muchos
de los ms destacados fundadores y directivos del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional lo son tambin del nuevo instituto y del
Consejo Editorial de la mencionada revista.
En los empeos por ampliar, divulgar y fortalecer el derecho constitucional latinoamericano y comparado, todos los esfuerzos son bienvenidos. Tambin en la academia, la unin es sntoma de fuerza.
As como Amrica Latina es una realidad y una idea que se constitucionalizan, el derecho constitucional latinoamericano y el derecho constitucional comparado latinoamericano son realidades e ideas al servicio
de una meta comn y mayor: el perfeccionamiento de nuestros sistemas
constitucionales dentro de la democracia y la gobernabilidad, que hacen
suya la tendencia de la cohesin y la integracin de la regin.
56 Vase Carpizo, Jorge, Treinta aos del Instituto Iberoamericano de Derecho

Constitucional, Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional. 1974-2004, Mxico,
UNAM-Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 2004, 215 pp.
57 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, op. cit., nota 21, pp. XV-XVIII. Vanse FixZamudio, Hctor, Introduccin al derecho procesal constitucional, Mxico, FundapColegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2002, 125 pp.;
Garca Belaunde, Domingo, Derecho procesal constitucional, Bogot, Temis, 2001, 216
pp., y Landa Arroyo, Csar, Teora del derecho procesal constitucional, Lima, Palestra
Editores, 2003, 278 pp.
CARACTERSTICAS ESENCIALES DEL SISTEMA

PRESIDENCIAL E INFLUENCIAS PARA SU INSTAURACIN
EN AMRICA LATINA*
I. SISTEMAS PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

A. Hay que preguntarse cules son las caractersticas que distinguen al
sistema presidencial del parlamentario y cmo funcionan el uno y el otro;
en dnde reside realmente el quid de la diferencia entre ambos sistemas
de gobierno.
Estas cuestiones han sido abordadas por infinidad de autores. Recuerdo a tres que expusieron su pensamiento en las dcadas de los cincuenta
a setenta del siglo XX.
Maurice Duverger afirm que el sistema presidencial se caracteriza
por el principio de la separacin de poderes, la eleccin del presidente a
travs del sufragio universal, el nombramiento y la remocin de los ministros por parte de aqul, y porque todos ellos no son responsables polticamente ante el parlamento.1
Joseph LaPalombara escribi que en el sistema presidencial: a) el presidente, quien es jefe de Estado y de gobierno a la vez, es independiente del
Poder Legislativo y, por tanto, no depende mayor ni continuamente de ste
para su existencia o sobrevivencia; b) los poderes Legislativo y Ejecutivo
son independientes: el primero no est obligado a aprobar los proyectos de
ley que provienen del Ejecutivo, pero ste puede vetar los proyectos de leyes del congreso; c) el presidente tiene la facultad de realizar nombramien* Publicado en Boletn de Derecho Comparado, nueva serie, ao XXXIX, nm.
115, enero-abril de 2006, pp. 57-91. Agradezco las sugerencias de mis colegas Jorge Mario Garca Laguardia y Eugenia Lizalde, quienes leyeron el manuscrito. Cualquier error
que el artculo pudiera contener, es responsabilidad del autor.
1 Duverger, Maurice, Instituciones polticas y derecho constitucional, Barcelona,
Ariel, 1962, p. 319.
39
40
tos; d) el Ejecutivo puede apelar directamente al pueblo a travs de plebiscitos y referendos; e) el Legislativo puede juzgar y remover al presidente;
f) ste posee facultades para designar a los miembros del gabinete, para
presentar iniciativas de ley y para preparar el presupuesto; g) el pueblo elige al presidente y espera que sea su lder.2
Paul Marie Gaudemet caracteriza al sistema presidencial como aquel
en el cual: a) el presidente concentra la integridad de las competencias
ejecutivas y es, a la vez, jefe de Estado y jefe de gobierno; b) los jefes de
los departamentos ministeriales dependen nicamente de la autoridad
presidencial, por lo cual generalmente se les denomina secretarios y no
ministros; c) el principio de la separacin de poderes se encuentra rigurosamente aplicado; d) el presidente no es polticamente responsable ante el congreso, pero tampoco puede disolverlo. 3
B. Considero que la manera ms clara de captar las caractersticas que
configuran el sistema presidencial es contrastando sus notas con las del
sistema parlamentario; sta es la forma en que he procedido en ensayos
anteriores.
En principio, las caractersticas del sistema parlamentario son las siguientes:
a) Los miembros del gabinete (Poder Ejecutivo) son tambin miembros del parlamento (Poder Legislativo).
b) El gabinete est integrado por los dirigentes del partido mayoritario o por los jefes de los partidos que por coalicin forman la mayora parlamentaria.
c) El Poder Ejecutivo es doble: existe un jefe de Estado que tiene principalmente funciones de representacin y protocolo, y un jefe de gobierno; este ltimo conduce la administracin y al gobierno mismo.
d) En el gabinete existe una persona que tiene supremaca y a quien
se suele denominar primer ministro.
e) El gabinete subsistir, siempre y cuando cuente con el apoyo de la
mayora parlamentaria.
f) La administracin pblica est encomendada al gabinete, pero ste
se encuentra sometido a la constante supervisin del parlamento.
2
LaPalombara, Politics within Nations, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1974, pp. 198
y 199.
3 Gaudemet, Paul Marie, Le pouvoir excutif dans les pays occidentaux, Pars, Editions Montchrestien, 1966, p. 16.
CARACTERSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL
41
g) Existe entre parlamento y gobierno un control mutuo. El parlamento puede exigir responsabilidad poltica al gobierno, ya sea a uno
de sus miembros o al gabinete como unidad. Adems, el parlamento puede negar un voto de confianza u otorgar un voto de censura
al gabinete, con lo cual ste se ve obligado a dimitir; pero el gobierno no se encuentra desarmado frente al parlamento, debido a
que tiene la atribucin de pedirle al jefe de Estado, quien acceder
salvo situaciones extraordinarias, que disuelva el parlamento.
En las nuevas elecciones, el pueblo decide quin posea la razn: el
parlamento o el gobierno.4
En principio, las caractersticas del sistema presidencial son las siguientes:
a) El Poder Ejecutivo es unitario. Est depositado en un presidente
que es, al mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno.
b) El presidente es electo por el pueblo y no por el Poder Legislativo,
lo cual le da independencia frente a ste.
c) El presidente generalmente nombra y remueve libremente a los secretarios de Estado.
d) Ni el presidente ni los secretarios de Estado son polticamente responsables ante el congreso.
e) Ni el presidente ni los secretarios de Estado, como regla general,
pueden ser miembros del congreso.
f) El presidente puede estar afiliado a un partido poltico diferente al
de la mayora del congreso.
g) El presidente no puede disolver el congreso, pero ste no puede
darle un voto de censura.5
Todas estas notas no se dan en la totalidad de los sistemas presidenciales, mucho menos en forma pura, pero establecer sus principios sirve para precisar si un sistema es presidencial o parlamentario, o si es predominantemente presidencial o viceversa. En un sistema presidencial, el
equilibrio de poderes pretende ser ms difano, ya que se trata de realizar
un deslinde entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, aunque entre ellos
4 Esta enunciacin est basada en la que realiza Loewenstein, Karl, Teora de la

Constitucin, Barcelona, Ariel, 1965, pp. 105-107.
5 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Mxico, Siglo Veintiuno Editores,
2002, pp. 13 y 14.
42
existen mltiples vnculos de colaboracin, y que miembros de uno no

sean al mismo tiempo miembros del otro, pero existen excepciones.
C. A finales de los aos ochenta del siglo XX surge un especial inters
por el anlisis de los sistemas de gobierno, por profundizar en el funcionamiento de los regmenes presidenciales y parlamentarios, y en el problema de su estabilidad. A esos estudios se debe renovada inquietud por
el conocimiento de aqullos. El distinguido tratadista Juan Linz abri
brecha en este sentido.
Tambin, al caracterizar al sistema presidencial en dicho anlisis, se
trat de sealar cules son los elementos esenciales del sistema, aquellos
que realmente lo conforman y que lo diferencian del parlamentario.
As, para Linz, las caractersticas representativas del presidencialismo son:
a) La legitimidad democrtica dual, debido a que tanto el presidente
como el congreso son electos por el pueblo; caracterstica que no se
desvirta incluso cuando el presidente es designado por un colegio
electoral, el cual es electo por el pueblo con ese nico propsito.
b) La rigidez del sistema, en virtud de que ambos poderes son electos
para un periodo fijo, y la permanencia del presidente en el cargo es
independiente de la voluntad del Legislativo, cuya existencia, a su
vez, es independiente de la intencin del presidente.
Las otras caractersticas y problemas que presenta el sistema presidencial, afirma, derivan de las dos mencionadas.6
Arend Lijphart agrega a las caractersticas apuntadas por Linz una tercera: el presidente constituye el Ejecutivo de una persona; en cambio, el primer ministro y el gabinete configuran un Ejecutivo colegiado o colectivo.
Lijphart no debi agregar esta tercera caracterstica como esencial,
porque en la mayora de los sistemas parlamentarios, si el partido del primer ministro cuenta con mayora en el rgano Legislativo, tiene predominancia real sobre ste y el gabinete. En cambio, en los sistemas presidenciales de coalicin, cada da ms frecuentes, el presidente, de acuerdo
con las circunstancias, tendr que tomar en cuenta a los dirigentes y a los
ministros de los partidos coaligados.
6 Linz, Juan J., Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference,

en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.), The Failure of Presidential Democracy. Comparative Perspectives, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994, vol. 1, p. 6.
43
En otras palabras, en la realidad, en este aspecto, los sistemas parlamentarios y presidenciales funcionan en forma cercana; lo definitorio es si el
partido del jefe de gobierno cuenta con mayora en el parlamento o congreso, y si su gabinete es de coalicin o no.
Lijphart, que se inclina por el sistema parlamentario sobre el presidencial, no deja de reconocer que en este ltimo la separacin de poderes
implica mayor independencia del Legislativo, y un vnculo Ejecutivo-Legislativo ms balanceado, debido a que en el sistema parlamentario, los
legisladores votan sobre los proyectos legislativos del gobierno no slo
en relacin con los mritos de los mismos, sino teniendo en cuenta la estabilidad del gabinete, lo cual le otorga a ste un fuerte peso en el proceso legislativo.
No obstante, este tratadista, siguiendo su esquema de democracias de
mayora o consensuales, afirma que el sistema presidencial implica la concentracin del poder en una persona, configurando un rgimen de mayora,
razn por la cual es muy difcil que el presidente comparta el poder, lo que
es diferente a lo que acaece en los sistemas parlamentarios.7
La anterior afirmacin no es correcta. En los sistemas presidenciales
de Amrica del Sur es frecuente que existan coaliciones de gobierno, y es
esa coalicin la que obtiene mayora en el congreso, con lo cual, de
acuerdo con la terminologa del propio Lijphart, se estara frente a gobiernos consensuales8 y, desde luego, entonces no existe concentracin
del poder en una persona.
Shugart y Carey exponen que el sistema presidencial posee cuatro caractersticas que lo conforman:
7 Lijphart, Arend, Presidentialism and Mayoritarian Democracy. Theoretical Observations, cit., nota 6, pp. 92-93, 96.
8 La bibliografa es amplia. Entre otros pueden citarse a: Gargarella, Roberto, El
presidencialismo como sistema contramayoritario, en varios autores, El presidencialismo puesto a prueba con especial referencia al sistema presidencialista latinoamericano, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992, pp. 94-96; Lanzaro, Jorge
(comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina, Buenos
Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales-Agencia Sueca de Desarrollo Internacional, 2001, 359 pp.; especialmente los trabajos de Jorge Lanzaro, Ren Antonio Mayorga y Alonso Lujambio. Tambin Nohlen, Dieter y Fernndez B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio poltico en Amrica Latina, Caracas,
Nueva Sociedad, 1998, 390 pp.; especialmente los trabajos de Bernhard Thibaut, Grace
Ivana Deheza, Petra Bendel, Bolvar Lamounier, Jorge Lazarte, Mario Fernndez B.,
Carlos H. Filgueira y Fernando Filgueira.
44
a) La eleccin popular del Ejecutivo.

b) Los periodos del Ejecutivo y del Legislativo son fijos, y la existencia de estos poderes es independiente de la voluntad poltica
del otro.
c) El Ejecutivo nombra y dirige la integracin del gobierno.
d) El presidente tiene constitucionalmente alguna intervencin en el
procedimiento legislativo, primordialmente con su facultad de veto, a travs de la cual se trata de asegurar que va a poder llevar a la
prctica el programa por el que fue electo.
De acuerdo con estos dos autores, todos los sistemas presidenciales satisfacen dichos requisitos, salvo Venezuela que no lo hace con el cuarto.9
Las observaciones de Mario Serrafero sobre este especfico punto me
parecen interesantes, cuando indica que en el sistema parlamentario la funcin legislativa la realiza fundamentalmente el gobierno, el cual se convierte en algo as como un apndice del parlamento y una especie de comisin legislativa, y que la identidad poltica entre la mayora parlamentaria
y el gobierno dificulta las funciones de control del primero, vindose las
minoras con frecuencia reducidas a criticar, presentar quejas y exponer
los defectos del gobierno. Este autor indica que, por el contrario, en el sistema presidencial, el congreso debe crear la ley como instrumento de gobierno, el presidente ejecutarla y el Poder Judicial controlar su constitucionalidad. Adems, propio del sistema es la realizacin, por parte del
congreso, del control poltico-institucional al Ejecutivo.10
D. Existe tendencia en los sistemas presidenciales, especialmente en
los de Amrica Latina, y desde su creacin, a introducir matices o instrumentos parlamentarios; tendencia que se ha venido fortaleciendo, por
ejemplo, actualmente, en varios pases de la regin, se aceptan diversas
modalidades de censura o falta de confianza al gabinete o a los ministros
individualmente; incluso en ciertas situaciones, en tres de nuestros pa9 Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992,
pp. 19-20, 22.
10 Serrafero, Mario, Presidencialismo y parlamentarismo en Amrica Latina: un debate abierto, Revista Mexicana de Sociologa, Mxico, ao LX, nm. 2, abril-junio de
1998, p. 179. Vase Alcntara Sez, Manuel y Snchez Lpez, Francisco, Veto, insistencia
y control poltico en Amrica Latina: una aproximacin institucional, Perfiles Latinoamericanos. Revista de la Sede Acadmica de Mxico de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Mxico, ao 9, nm. 19, 2001, pp. 159-161.
45
ses, el presidente puede disolver el congreso. Esta ltima institucin, en

la realidad, ha sido utilizada excepcionalmente, cuando menos hasta ahora. Tambin se ha venido creando la figura de jefe de gabinete o premier.
Al respecto, el panorama es variado y dismbolo.11
Lo anterior ha llevado al conocido jurista argentino Pedro Sags a
preguntarse qu es lo que hace a un Estado parlamentario o presidencial? Su respuesta es, por dems, original.
Sags se contest con dos indicadores: el primero, la biparticin del
Poder Ejecutivo entre un jefe de Estado y un jefe de gobierno, sin importar el nombre que este ltimo reciba. A cada uno de ellos, la Constitucin
debe atribuirle el 50% de las competencias del antiguo Poder Ejecutivo.
Si el jefe de gobierno tiene menos de ese porcentaje, por ejemplo, nicamente un 20%, entonces ese rgimen es sustantivamente presidencial con
vestigios de parlamentarismo. Al contrario, si el jefe de gobierno, por
ejemplo, posee el 70% de las facultades y el presidente las restantes, ese
rgimen es sustancialmente parlamentario. Qu ser, entonces, un sistema que reparte las competencias ejecutivas en un 45 o 55%?
El segundo indicador se refiere a la atribucin del congreso de remover
al jefe de gobierno y su gabinete mediante censura o negacin de confianza. Si dicha competencia la posee el congreso en forma restringida, como
sera que slo la puede ejercer una vez al ao y con mayoras calificadas,
como las dos terceras partes de los votos, entonces, el rgimen es esencialmente presidencial.12
Esta idea de Sags muestra hasta dnde ha llegado la confusin entre
sistemas presidenciales y parlamentarios en Amrica Latina. Cabe preguntarse, desde el punto de vista de la gobernabilidad y del funcionamiento
del sistema, si es factible la existencia de un Ejecutivo bicfalo, cada uno
con la mitad de las competencias que corresponden al Poder Ejecutivo.
11 Valads, Diego, El gobierno de gabinete, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 103-117. En esta obra se encuentran interesantes cuadros
comparativos de las Constituciones latinoamericanas sobre diversos temas, tales como
la composicin del gabinete presidencial, la designacin de los miembros de ste, sus
funciones y su coordinacin; la concurrencia de los ministros al congreso; la interpelacin y censura al gabinete, as como el voto de confianza al propio gabinete.
12 Sags, Nstor Pedro, Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sistmico para la gobernabilidad democrtica: El minipremier en el Per y en Argentina. Experiencias
y perspectivas, Revista Peruana de Derecho Pblico, Lima, ao 4, nm. 7, julio-diciembre
de 2003, pp. 44 y 45.
46
Todo parece indicar que los sistemas hbridos son los ms inestables.13
Adems, con qu parmetros se van a medir esos tantos por ciento?
Considero que en este aspecto existe entre los polticos y los acadmicos inmensa confusin. No est de ms traer a colacin la reflexin de
Sartori de que respecto a las cuestiones institucionales la pregunta esencial es: sabemos qu reformar y cmo lo vamos a hacer? Su preocupacin consiste en dilucidar si conocemos qu es lo que debe cambiarse y
cmo cambiarlo, a lo cual contest que no, lo que ha acarreado como
consecuencia que las reformas realizadas llevan la huella de reformadores muy incompetentes.14 Estoy de acuerdo con el distinguido tratadista.
II. CARACTERSTICAS ESENCIALES DEL SISTEMA PRESIDENCIAL
La forma ms accesible para captar la esencia de un sistema presidencial o parlamentario es enumerando y contrastando sus caractersticas, tal
y como lo he realizado desde hace dcadas, y he recordado en el inciso B
del nmero anterior de este ensayo.
No obstante, es posible simplificar el esquema y hacer el esfuerzo de
sealar las caractersticas esenciales de esos sistemas y, aun desde esta
perspectiva, queda claro en dnde se encuentra el problema actual o la
confusin que se est dando al tratar de diferenciarlos.
El sistema presidencial, en contraste con el parlamentario, presenta
tres caractersticas esenciales:
a) La separacin de poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo es ntida slo desde el punto de vista de que cada uno de ellos es electo por
el voto popular, origen de su legitimidad. Es decir, el congreso, como regla general, no designa, directa o indirectamente, al presidente. Ni la original Constitucin de Estados Unidos de Amrica intent una divisin
tajante de poderes. Al respecto, existen mltiples ejemplos como la intervencin del Ejecutivo en el procedimiento de elaboracin de la ley con
su facultad de veto.
b) Los periodos para los cuales son electos, tanto el Ejecutivo como
el Legislativo, son fijos y, en principio, uno de ellos no puede modificar el periodo del otro.
Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., op. cit., nota 9, pp. 161-165.
Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada. Una investigacin de estructuras, incentivos y resultados, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, p. 12.
13
14
47
c) Existen entre esos dos poderes controles mutuos, los que son diversos de aquellos que se dan en un sistema parlamentario.
Ahora bien, esas caractersticas requieren de algunas precisiones:
a) El significado de voto popular no cambia, aunque la eleccin la realice un colegio electo por el pueblo con el propsito de designar presidente. Sin embargo, los colegios electorales estn afortunadamente desapareciendo. El voto directo es mtodo superior. El colegio electoral en
este continente subsiste nicamente en Estados Unidos de Amrica. El
gran inconveniente que dicho mtodo presenta consiste en que puede ser
electo presidente el candidato que no obtuvo la mayora de los votos populares, tal y como ha sucedido en dicho pas, lo cual es profundamente
antidemocrtico.
b) Los controles mutuos en el sistema parlamentario consisten, como
es sabido, en que el parlamento puede censurar o negarle un voto de confianza al gabinete o a un ministro; entonces aquel tendr que renunciar.
A su vez, el primer ministro puede solicitar al jefe de Estado, quien normalmente aceptar, la disolucin del parlamento y la convocatoria a nuevas elecciones.
c) En un sistema presidencial, en principio, esos controles no existen y
no deben existir, en virtud de que el sistema estructura otros de naturaleza distinta. Si un presidente disuelve el congreso, como ha acontecido en
la realidad, est efectuando un golpe de Estado, porque est rompiendo
el orden constitucional al actuar anticonstitucionalmente, suprimiendo el
principio de la separacin de poderes. No desconozco que en Amrica
Latina existen tres pases en los cuales esta situacin se permite por la
Constitucin, como ya asent.
d) El congreso no puede censurar al presidente, porque ste no es responsable polticamente ante l, y debido a que el presidente ha sido electo por el pueblo para un periodo fijo. Lo contrario implica desnaturalizar
el sistema presidencial.
e) El juicio poltico o impeachment es de carcter excepcional, difcil
de llevarse a cabo; es instrumento para situaciones extremas y su contenido es de carcter penal o casi penal, no poltico, aunque ciertamente, al
final de cuentas, el asunto se resuelve si se rene o no el nmero de votos
requeridos por la Constitucin para ese fin.
f) En el sistema presidencial existen controles propios. El control ms
importante en manos del presidente es la facultad de veto de las leyes,
48
mismo que para ser realmente tal, el congreso slo lo debe poder superar
por mayora calificada, como las dos terceras partes de los votos de los
legisladores presentes. Si el veto presidencial puede desecharse por
simple mayora, el veto no implica mecanismo alguno de control.
Desde luego, el veto presidencial tiene tambin otras finalidades, como el anlisis de la constitucionalidad de un proyecto de ley aprobado
por el congreso.
g) El Poder Legislativo, generalmente, posee diversas facultades que
asimismo realizan funciones de control; entre las ms importantes se encuentran: la ratificacin de nombramientos y actos realizados por el presidente; el poder de la bolsa, que incluye la ley de ingresos, el presupuesto de egresos y el lmite de la deuda pblica, las comisiones de
investigacin y el control extremo y extraordinario que es el impeachment. En esta concepcin de control est implcita la de responsabilidad,
que es esencial al sistema democrtico.
h) Cuando me refiero a sistemas parlamentarios y presidenciales, parto
del supuesto que se trata de gobiernos democrticos, excluyendo cualquier degeneracin, como son los de facto, dictaduras, tiranas, teocracias
o gobiernos militares.
i) En principio, en un sistema presidencial los controles operan mejor
y con mayor eficacia que en uno parlamentario, porque en este ltimo la
mayora legislativa cuida que el gabinete, que es parte de ella, subsista y
no vaya a ser censurado, lo que traera consigo nuevas elecciones en las
que no se tiene asegurada la mayora parlamentaria. Por esta razn, un
primer ministro se convierte en el ms importante legislador.
j) Casi no existen sistemas puros. Los sistemas presidenciales y parlamentarios adoptan diversas modalidades de acuerdo con su evolucin
poltica y su realidad. No hay recetas, pero s principios generales que
definen al sistema.
k) Los sistemas presidenciales y parlamentarios funcionan en forma
diferente, de acuerdo con el nmero de partidos polticos que existe en
ese Estado; es decir, si se configura un bipartidismo, tripartidismo, multipartidismo moderado o multipartidismo extremo.
l) En cualquier sistema presidencial, el funcionamiento de los controles mutuos es esencial. De este aspecto depende en mucho la calidad de
la democracia y la gobernabilidad del pas.
49
ll) No funciona en un rgimen presidencial hacer a un lado los controles propios del sistema e introducir los que son inherentes al parlamentario, o realizar un hbrido. La realidad ha demostrado que no se
obtienen buenos resultados.
m) Lo anterior no implica que no sea posible introducir supuestos
matices parlamentarios en un sistema presidencial. Desde luego que s,
siempre y cuando no se confundan los mecanismos de control de uno y
otro sistema. Existen diversos instrumentos para perfeccionar un sistema
presidencial.
n) Lo que muchos autores han confundido o relegado en sus anlisis y
propuestas sobre este tema es la cuestin de los controles, la que es esencial para evitar construir sistemas que no funcionan o mal funcionan.
) Si en un pas, el sistema presidencial no marcha o no marcha bien,
deben examinarse cules pueden ser las soluciones, incluso el paso al sistema parlamentario, siempre y cuando estn dadas las condiciones para
ello, y se est seguro que lo que se est construyendo es un sistema parlamentario, no un asamblesmo de por s inestable y desestabilizador.
Si las condiciones se dan, es preferible dar los pasos hacia un sistema
parlamentario o semipresidencial que establecer sistemas hbridos, cuya
experiencia no es alentadora, o estar, peor an, confundiendo los controles propios de un sistema con los del otro, y aderezando una ensalada que
tiene los defectos de los dos sistemas, y ninguna de sus virtudes. Aclaro,
cuando me refiero a sistemas hbridos pienso en los presidenciales-parlamentarizados, no en los semipresidenciales, cuya naturaleza es la alternancia entre los dos sistemas clsicos, dependiendo si el jefe de Estado
cuenta o no con el apoyo de la mayora parlamentaria.
o) Para que un sistema presidencial opere bien, hay que ser cuidadoso
de la ingeniera constitucional y evitar los excesos que han entorpecido el
buen funcionamiento del mismo, como la abundancia de facultades legislativas atribuidas al Poder Ejecutivo, por ejemplo, los llamados decretos
ley o leyes de emergencia, los cuales deben limitarse a los indispensables.
p) No me canso de repetir: parte de la confusin actual que existe en
la cuestin de los sistemas de gobierno se encuentra en el desarreglo respecto de los controles propios de cada sistema, lo que cada da se hace
con mayor desparpajo.
q) Si se quieren superar los problemas que presenta el sistema de gobierno de un pas, es necesario, en primersimo lugar, realizar un diag-
50
nstico acertado, para no recetar correctivos que, por ineficaces, lo nico

que logran es multiplicar y complicar los problemas.
r) No se conciben mdicos o ingenieros impreparados o que acten por
intuiciones o chispazos. En la ingeniera constitucional acontece lo mismo,
a pesar del ruido constante y agudo de los charlatanes.
III. PRINCIPALES INFLUENCIAS EN LOS SISTEMAS PRESIDENCIALES
ORIGINALES DE AMRICA LATINA
A. El constitucionalismo latinoamericano tuvo, en sus albores, primordialmente cuatro influencias en la configuracin de las instituciones: la
estadounidense; la espaola liberal proveniente de la Constitucin de Cdiz; el pensamiento francs, en forma principal, las ideas de Rousseau,
Montesquieu y Siyes, y la de los cdigos fundamentales de 1791, 1793
y 1795; e indirectamente la inglesa en las obras de Locke, Blackstone y
otros; en algunos documentos de la poca se afirma que los constituyentes tuvieron como gua a la Constitucin inglesa. 15
En trminos generales, puede afirmarse que la Constitucin estadounidense influy en Amrica Latina en la parte orgnica, y la Constitucin
de Cdiz algo en la dogmtica y en algunos aspectos precisos como la
nocin de soberana nacional, de origen francs; la incorporacin de garantas; el sistema de reformas constitucionales; el rgimen electoral indirecto de varios grados; el monopolio de la religin catlica; el refrendo
ministerial; algn grado de descentralizacin poltica proveniente de las
diputaciones provinciales.
No puede desconocerse que, en las corrientes conservadoras latinoamericanas de entonces, est presente, con diversos matices, la influencia del
15 Torre Villar, Ernesto de la y Garca Laguardia, Jorge Mario, Desarrollo histrico
del constitucionalismo hispanoamericano, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 1976, pp. 61, 63, 142; tambin vale la pena examinar las pp. 37-40, 45-46, 51,
59-63, 136-137; Hernndez Ruigmez, Manuel, Las races histricas del presidencialismo
iberoamericano, Revista Parlamentaria Iberoamericana, Madrid, 1998, nm. 7, pp. 246248. Restrepo Piedrahita, Carlos, El hroe del Barroco. Imagen del presidencialismo latinoamericano, Revista Parlamentaria Iberoamericana, Madrid, 1986, nm. 2, p. 71; Hernndez Valle, Rubn, El sistema constitucional costarricense, en Garca Belaunde, D. et
al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, p.
214; Garca Laguardia, Jorge Mario, El sistema constitucional guatemalteco, en Garca
Belaunde, D. et al. (coords.), op. cit., en esta misma nota, p. 535.
51
absolutismo espaol, incluso en el pensamiento de Simn Bolvar, quien

fue un gran libertador, un gran visionario, pero no un gran demcrata.
B. Los originales sistemas presidenciales de Amrica Latina se inspiraron claramente en el de Estados Unidos de Amrica; algunos estructuraron un presidente muy fuerte o fuerte a secas, pero controlado
por el congreso; otros fortalecieron al Poder Legislativo como el centro
del poder, aunque posteriormente la primera corriente haya prevalecido.
Resulta interesante conocer cules fueron los antecedentes y algunas
fuentes de los constituyentes estadounidenses, debido a que, indirectamente, tuvieron presencia en Amrica Latina, precisamente a travs de la
ley fundamental estadounidense:
a) El derecho pblico ingls, ya que en parte trataron de imitar, aunque deformndolo, el sistema monrquico de Inglaterra; en lugar
de un jefe de Estado hereditario, queran uno de eleccin popular,
con funciones limitadas en el tiempo.
b) La Constitucin de Nueva York de 1777 y, en menor medida, la de
Massachussets de 1780, que configuraron ejecutivos independientes con los rasgos principales que despus estructuraron la presidencia estadounidense. A su vez, descartaron los modelos de las
Constituciones de Carolina del Norte y Rhode Island donde existan legislativos sin mayores frenos.16
c) Las obras de Locke, Montesquieu y Blackstone, en las cuales el
Poder Ejecutivo no est delineado en trminos de suspicacia o
aversin.17
Estos elementos fueron los que principalmente ayudaron a crear el sistema en cuestin, y todo parece indicar que Paolo Biscaretti di Ruffia
puede tener razn, al afirmar que, de manera completamente casual, naci la nueva forma de gobierno presidencial,18 sin ignorarse que los constituyentes de Filadelfia deseaban alejarse, en parte, del sistema monrquico ingls; no obstante, que naturalmente los haya influido, porque lo
Rossiter, Clinton, The American Presidency, Nueva York, Harvest Book, 1960, p. 75.
Corwin, Edward S., El Poder Ejecutivo. Funcin y poderes. 1787-1957, Buenos
Aires, Bibliogrfica Argentina, 1959, p. 8; Duverger, Maurice, op. cit., nota 1, p. 322;
Servicio Espaol del Profesorado de Enseanza Superior, Regmenes polticos contemporneos. Curso de formacin poltica, Barcelona, Bosch, 1958, pp. 169-171.
18 Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introduccin al derecho constitucional comparado,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, p. 170.
16
17
52
conocan bien. Lo casual se encuentra en que los constituyentes estadounidenses buscaban crear un Ejecutivo electo peridicamente por el
pueblo.
C. La inspiracin que las primeras Constituciones de los pases recin
independizados del continente americano recibieron de Estados Unidos
de Amrica y que se reflej, entre otros aspectos, en la incorporacin del
sistema presidencial en sus regmenes polticos, puede considerarse lgica y natural por las siguientes razones:
a) Antes de la aprobacin de la Constitucin estadounidense de 1787,
se produjo un amplio debate en ese pas, el cual parece ser que fue
conocido por algunos constituyentes latinoamericanos. 19
b) Estados Unidos de Amrica fue el primer pas que alcanz su independencia en el continente, por lo cual se le admiraba y se le
contemplaba como ejemplo, debido a que se consideraba que su
Constitucin aseguraba las libertades, al alejarse de gobiernos
monrquicos de corte absolutista. Por ejemplo, la comisin redactora de la Constitucin centroamericana de 1824 declar: Al trazar nuestro plan, nosotros hemos adoptado en la mayor parte el
de Estados Unidos de Amrica, ejemplo digno de los pueblos independientes.20
Adems, los diplomticos estadounidenses hicieron poltica activa a
favor de la adopcin de principios constitucionales similares a los suyos,
lo cual se reforz a partir de la doctrina Monroe, manifiesta en 1823. Los
ejemplos abundan; cito nicamente la labor de Joel R. Poinsset en Chile
y Mxico, en las dos primeras dcadas del siglo XIX.
No me olvido que la corriente absolutista obtuvo triunfos al lograr
concentrar el poder en una persona, como las grotescas monarquas de
Dessalines y Christophe, en Hait, desde su independencia y hasta 1820;
la corta experiencia del emperador Agustn de Iturbide en Mxico de
1822 a 1823; de Francisco de Paula Santander en Colombia de 1819 a
1828, o de Gaspar Rodrguez de Francia en Paraguay de 1814 a 1840. En
Hernndez Ruigmez, Manuel, op. cit., nota 15, p. 246.
Vanse Torre Villar, Ernesto de la y Garca Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota
15, p. 142; Gros Espiell, Hctor, El predominio del Poder Ejecutivo en Amrica Latina, en varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamrica, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1977, p. 10; Valencia Carmona, Salvador,
El Poder Ejecutivo latinoamericano, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1979, pp. 34, 42-44.
19
20
53
estos casos, y en otros, las fuerzas polticas provenientes de la Colonia

obtuvieron el triunfo, entre las que sobresalan: la Iglesia catlica, los
grandes hacendados que constituan la alta clase espaola y criolla, y el
ejrcito, cuyos jefes principales pertenecan a dichas clases.
c) La existencia de una gran corriente liberal que sufri derrotas, pero
que tambin obtuvo triunfos importantes, la cual no quera sustituir al
monarca absoluto espaol con uno autctono, sino que luchaba para
que la autoridad ejecutiva fuera electa, basada en el principio de la soberana popular, aunque en algunos casos fue designado por el Poder
Legislativo, as como que este poder sirviera de contrapeso a las facultades del presidente, los conocidos checks and balances, y que se
garantizaran los principios republicano y de separacin de poderes.21
d) No obstante, tampoco se persegua instaurar un Ejecutivo dbil, lo
cual no corresponda a la concepcin estadounidense, debido a que
exista temor a que los congresos pudieran degenerar en asambleas
demaggicas, como haba acontecido en Francia, y pudiera instaurarse la dictadura de la mayora.
e) En consecuencia, si se buscaba instaurar un sistema republicano y
de eleccin del Poder Ejecutivo, no existan varios modelos para
escoger. El sistema parlamentario, en las primeras dcadas del siglo XIX, tal y como lo concebimos actualmente, no se conoca.
Incluso en Gran Bretaa, el gabinete era responsable ante el rey,
cuya autoridad era independiente del electorado. Esta situacin
cambi claramente hasta el reinado de Victoria durante los gobiernos de Disraeli y Gladstone. Walter Bagehot, en 1867, se percat
de que los ministros haban adquirido un poder superior al del rey
y al del parlamento. Aun si se considera que dicho sistema se haba
definido desde 1782, el rey conservaba mltiples e importantes facultades materiales.
El sistema parlamentario, como bien se ha dicho, no fue edificado,
construido o diseado, es producto conformado en la historia y lentamente; en los aos alrededor de 1820, an le faltaban algunas dcadas
para finalizar el proceso22 que iba limitando el poder del monarca a favor
21 Garca Laguardia, Jorge Mario, El sistema, cit., nota 15, p. 535; Alcntara
Sez, Manuel y Snchez Lpez, Francisco, op. cit., nota 10, p. 158.
22 Duverger, Maurice, op. cit., nota 1, p. 20; Gaudemet, Paul Marie, op. cit., nota 3,
pp. 7 y 8; Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., op. cit., nota 9, pp. 4-6; Vergottini,
54
del parlamento, poder que posteriormente fue ejercido por el gabinete y

el primer ministro.
Entonces, En cul sistema se iban a inspirar las Constituciones latinoamericanas? En el de la convencin francesa? En el presidente vitalicio de Bolvar que posea tufos monrquicos?
D. No debe pasarse por alto que la Constitucin de Cdiz de 1812 tuvo alguna influencia en nuestros sistemas presidenciales.
Es probable que el aspecto ms relevante, en este sentido, lo constituya el refrendo, institucin por medio de la cual los actos del presidente
deben ser firmados por el ministro del ramo para ser vlidos. Esta institucin proviene de dicha ley fundamental, aunque ella, a su vez, se inspir
en la francesa de 1791 y, en cuanto formalidad de cancillera, tiene su
origen en las antiguas monarquas asiticas, cuya finalidad era autentificar el sello del monarca, y que, de tal forma, la decisin no fuera expresin arbitraria de poder personal.23
El refrendo, en las Constituciones francesa y espaola mencionadas,
no implicaba que los ministros eran copartcipes del poder, sino que funcionaban como una salvaguardia de las leyes y una traba al Poder Ejecutivo al no poder ste expedir rdenes o decretos sin la firma del secretario respectivo.24 No obstante, para valorar su exacto alcance, no debe
olvidarse que los ministros o secretarios eran designados y removidos libremente por el rey o el presidente.
E. En la configuracin de los sistemas presidenciales en Amrica Latina hay tres aspectos que vale la pena comentar:
a) El congreso estadounidense representaba, y representa, intereses locales; lo mismo pas con esos rganos en Amrica Latina. Este aspecto no
era, no es, singular del sistema estadounidense, porque dicha situacin
aconteca igualmente en Gran Bretaa. Los intereses locales tuvieron, y
tienen, peso en algunos pases de nuestra regin.
Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, Mxico, UNAM-Segretariato Europeo
per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, pp. 376 y 377; Burdeau, Georges, Hamon, Francis y Tropel, Michel, Manuel de Droit Constitutionnel, Pars, Librairie Gnrale de Droit
et de Jurisprudence, 1997, pp. 118 y 119.
23 Hauriou, Maurice, Derecho pblico y constitucional, Madrid, Instituto Editorial
Reus, s. f., p. 448.
24 Martnez Bez, Antonio, El Ejecutivo y su gabinete, Revista de la Facultad de
Derecho de Mxico, Mxico, t. II, nm. 6, 1952, pp. 59-62; Carpizo, Jorge, El presidencialismo, cit., nota 5, pp. 33-36; Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1991, p. 284.
55
b) Se ha sostenido que en los presidencialismos latinoamericanos influy la herencia prehispnica, en virtud de que los emperadores azteca e
inca concentraron el poder; aunque existan diferencias entre ellos, las similitudes fueron mayores, ya que fueron monarcas, jefes militares, sumos sacerdotes y ejercan funciones administrativas, legislativas y judiciales. El emperador azteca era electo por una oligarqua, el inca por
derecho hereditario.25
Sin embargo, difcilmente algo subsisti de aquella organizacin poltica absolutista, misma que se destruy con la conquista, y cualquier
vestigio que hubiera quedado, desapareci en tres siglos de dominacin
colonial.
No existe testimonio de que los constituyentes latinoamericanos hubieran aludido o recordado antecedente alguno de origen indgena en la
configuracin de sistemas presidenciales con Ejecutivo fuerte o muy
fuerte.
c) Asimismo, se afirma que la tradicin poltica y administrativa colonial-espaola inspir el presidencialismo latinoamericano. No se puede dudar que durante los tres siglos de dominacin, la poltica que imper fue el absolutismo y el centralismo que puede existir en territorios
tan extensos y mal comunicados. No obstante, el poder era piramidal y
provena del monarca hacia los virreyes, los capitanes generales y, posteriormente, los intendentes. Desde luego que existieron vestigios de algn equilibrio de poder en estos ltimos tres cargos, y que la llegada de
la Casa de Borbn al trono espaol implic una centralizacin no conocida con anterioridad. Las relaciones de las colonias eran directas con
Madrid, y tenan poco contacto entre ellas. Esta tradicin centralista se
fue imponiendo llevando a concentrar en una sola persona, la del presidente de la repblica, la prctica totalidad del poder de decisin, incluido el territorial.26
La tesis anterior posee su lgica propia. Tres siglos de existencia de
un sistema son muchos; adems, en la realidad, mltiples presidentes latinoamericanos acabaron concentrando los poderes en su persona, con lo
cual dicha tesis se comprobara.
25 Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 20, pp. 15-21; Colomer Viadel, Antonio, Introduccin al constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Ediciones de Cultura
Hispnica, 1990, p. 119.
26 Hernndez Ruigmez, Manuel, op. cit., nota 15, pp. 248, 252-253.
56
Empero, aunque las tendencias ideolgicas al inicio de la existencia

independiente de los Estados latinoamericanos incluy la absolutista y
monrquica, la misma no fue predominante; prevaleci la idea de establecer repblicas, y el modelo estadounidense se tom como un ideal democrtico, que persegua el equilibrio de los poderes, tal y como he asentado en este mismo artculo. Es ms, varias Constituciones estructuraron
un sistema en el cual el centro del poder lo constitua el Legislativo. Como ejemplos se pueden citar: la Constitucin Federal de Centro Amrica
de 1824, la del Uruguay de 1830, la de Mxico de 1857, y las de Costa
Rica de 1825, 1844 y 1859. 27
En todo caso, el antecedente del gobierno colonial de carcter absolutista no estuvo presente en los congresos constituyentes que construyeron las
repblicas, como s aconteci respecto a la Constitucin liberal de 1812.
Si el absolutismo del gobierno colonial influy en la psicologa colectiva o individual, y hasta dnde, no lo preciso. La ambicin por el poder
desborda sistemas y pocas; as lo confirma la historia.
IV. ALGUNOS AUTORES QUE INFLUYERON EN NUESTROS
SISTEMAS PRESIDENCIALES
A. Alud ya a las principales influencias que se manifestaron en el

constitucionalismo latinoamericano. Ahora, unos prrafos respecto a algunos autores que pudieron ser fuente de inspiracin para los sistemas
presidenciales de la regin.
Hamilton, Madison y Jay publicaron, entre octubre de 1787 y mayo
de 1788, setenta y siete artculos en tres peridicos para explicar y defender la nueva Constitucin estadounidense, mismos que, sumados a
otros ocho, de inmediato fueron editados en dos volmenes con el
nombre de El Federalista.
Gustavo R. Velasco considera que dicha obra no tuvo mayor influencia en el constitucionalismo latinoamericano, debido a que fue traducida
27 Vescovi, Enrique, El predominio del Poder Ejecutivo en Amrica Latina, en varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamrica, Mxico, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1977, p. 439; Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 275-285;
Torre Villar, Ernesto de la y Garca Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp.
203-206; Garca Laguardia, Jorge Mario, El sistema, cit., nota 15, p. 535; Gros
Espiell, Hctor, op. cit., nota 20, pp. 14 y 15.
57
al portugus hasta 1840 y al espaol en 1868, aunque no descarta que se

haya conocido a travs de la traduccin francesa de 1792, la cual en ese
ao fue reimpresa, y reeditada tres aos despus.
El autor mexicano escribi que nicamente encontr citas de El Federalista en Alberdi y Sarmiento, aunque aclar que no investig la importante folletera de las primeras dcadas del siglo XIX, la prensa ni las
discusiones en los congresos constituyentes. Respecto a Mxico, encontr citado a Hamilton en dos ocasiones, en documentos constitucionales
alrededor de la segunda mitad del siglo XIX.
En relacin con Sarmiento, Velasco apunta que su obra Cartas de un
americano sobre las ventajas de los gobiernos federativos, publicada en
Londres en 1826, en buena parte, est basada en El Federalista, obra de la
cual transcribe numerosos prrafos.28
Como el propio Velasco apunta, no puede descartarse que El Federalista haya sido conocido a travs de la citada traduccin francesa de
1792. Desde luego, en aquellos aos, muchas obras fueron descubiertas
en Amrica Latina a travs de Pars.
B. El pensamiento de Thomas Paine fue estudiado por la elite latinoamericana, varios de sus libros fueron traducidos y publicados en Venezuela, Per y Filadelfia y distribuidos en otros pases de la regin.
Garca Laguardia y de la Torre Villar resaltan la traduccin al espaol
que realiz el venezolano Manuel Garca de Sena de La Independencia
de la Costa Firme justificada por Thomas Paine treinta aos ha. Extracto de sus obras, publicada en 1811, y en la cual se incluyeron diversos
textos legales estadounidenses, tales como la Declaracin de Independencia de 1776, los Artculos de la Confederacin y Perpetua Unin de
1778, la Relacin de la Constitucin de Connecticut y las Constituciones
de Nueva Jersey, Massachussets, Pennsilvania y Virginia.
C. Tambin fue conocido el pensamiento de Jefferson, mientras que
Locke y Montesquieu fueron estudiados y aceptados ampliamente.
El ayuntamiento de Guatemala elabor unas Instrucciones Constitucionales en 1810 para su diputado en las Cortes de Cdiz, mismas que incluyeron una Declaracin de Derechos del Hombre y un proyecto de Constitucin. La influencia de Montesquieu es notoria, nada menos que la ltima
parte de dichas instrucciones contiene como epgrafe la oracin de este
28 Hamilton, A.; Madison, J. y Jay, J., El Federalista, trad. y prl. de Gustavo R. Velasco, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1957, pp. XV-XVII.
58
pensador: Todas las instituciones humanas tienen el sello del siglo en que
se hicieron, y se acept su teora de la divisin de poderes.29
Morelos, el gran dirigente de la independencia mexicana, en el proyecto de la Constitucin de Apatzingn, incorpor con claridad meridiana la concepcin del autor de El espritu de las leyes en los artculos referentes a la divisin de poderes;30 concepcin modificada de la misma
se incorpor en la Constitucin federal de 1824.
Las ideas de Locke y Montesquieu se encuentran en otros de los primeros documentos constitucionales de Amrica Latina. Al respecto, se
pueden mencionar, sin nimo exhaustivo:
a) En Argentina, el Reglamento orgnico del 22 de octubre de 1811,
que no lleg a estar vigente; la Constitucin de las Provincias Unidas en Sudamrica de 1819; la Constitucin de 1826.
b) En Chile, la Constitucin de 1823.
c) En Per, las Bases de la Constitucin Poltica de la Repblica Peruana de 1822; las Constituciones de 1823 y 1826.
d) En Uruguay, las Instrucciones del ao XIII de Artigas; la Constitucin de 1830.
e) En Bolivia, la Constitucin federativa de 1826 o Constitucin boliviana, en virtud de que fue obra de Simn Bolvar.
f) En Venezuela, la Constitucin de 1811.
g) En la Constitucin de Ccuta de 1821, por medio de la cual se
unieron Nueva Granada, Quito y Venezuela. 31
Sin duda alguna, Rousseau, en forma excepcionalmente importante, y
el pensamiento espaol de Feijoo, Mariana y Surez, influyeron en otros
aspectos, no en ste del sistema presidencial.
D. El tratadista irlands William Burke, quien residi en Venezuela,
public, en la Gaceta de Caracas, mltiples artculos, los cuales fueron
29
Torre Villar, Ernesto de la y Garca Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp.
50-61.
30 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, pp. 188 y 189. Vase Madrid H., Miguel de la,
Divisin de poderes y forma de gobierno en la Constitucin de Apatzingn, en varios
autores, El decreto constitucional de Apatzingn, Mxico, UNAM, Coordinacin de Humanidades, 1964, p. 524.
31 Stoetzer, O. Carlos, Iberoamrica. Historia poltica y cultural, Buenos Aires, Editorial Docencia y Fundacin Universidad a Distancia Hernandarias, 1996, t. II: Periodo
de la Independencia (1808-1826), pp. 165-175; vase Herrero, Vicente, La organizacin
constitucional en Iberoamrica, Mxico, El Colegio de Mxico, s. f., p. 45.
59
agrupados en su obra Derechos de la Amrica del Sur y Mxico, una invitacin a alcanzar la independencia y a seguir el ejemplo de la organizacin estadounidense tan cerca como las circunstancias lo permitan, para lograr igualmente la libertad y la felicidad.
Para Burke resultaba esencial la divisin tripartita de los poderes, y
que el Ejecutivo estuviera limitado y controlado:
El establecimiento de un Poder Ejecutivo fuerte y permanente, cualquiera que sea la denominacin bajo la que est disfrazado, es el primer
paso para que el ejercicio de la soberana del pueblo sea usurpado; y terminar como todas las grandes monarquas del da, o en un manifiesto y
absoluto despotismo o, lo que es tan injurioso y ms insultante, en una tirana producida por corrupcin y en nombre del derecho constitucional. 32
E. Aunque Tocqueville fue muy conocido en Amrica Latina, la primera parte de La democracia en Amrica se public en 1835, y la segunda en 1840. En 1836 apareci en Pars la traduccin al espaol que realiz Snchez de Bustamante. Este libro influy en aspectos relacionados
con lo que actualmente denominamos defensa de la Constitucin. En
consecuencia, con cuestiones cercanas a la efectividad de los derechos y
al Poder Judicial, mismas que se relacionan con el funcionamiento del
Poder Ejecutivo.33
32 Torre Villar, Ernesto de la y Garca Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp.
38 y 39, 45-50.
33 La columna vertebral del pensamiento de Tocqueville se encuentra en la idea de la
igualdad en la libertad. Es un estupendo desarrollo de su apreciacin de la realidad estadounidense y de las ideas de Jefferson, contenidas en la Declaracin de Independencia de
ese pas. Tocqueville tema ms la tirana de los legisladores que la del propio Ejecutivo;
en consecuencia, est a favor de un gobierno fuerte que respete los derechos y las libertades de los individuos. Tocqueville, Alexis de, La democracia en Amrica, Madrid, Ediciones Guadarrama, 1969, pp. 171, 333, 338-339, 370-372. Asimismo, este autor encontr en Inglaterra, segn su visin, entre otras caractersticas, la independencia del Poder
Judicial y la preeminencia de los jueces sobre todas las autoridades, a las que obligaban
con sus decisiones al imperio de la ley (pp. 354 y 355). Vase Mayer, J. P., Alexis de
Tocqueville y su obra, en Tocqueville, Alexis de, La democracia, cit., en esta misma
nota, p. 25. Este libro desempe un importante papel, aunque en forma paulatina, en la
aceptacin latinoamericana de la revisin judicial de la constitucionalidad de las leyes,
de acuerdo con el denominado sistema americano y sus caractersticas de difuso, de
oficio o a peticin de parte y sentencia con efectos relativos, a quien solicit la proteccin. Vase Fix-Zamudio, Hctor, Estudio preliminar, en Biscaretti di Ruffia, Paolo,
op. cit., nota 18, p. 30. En 1842, en Pars, se edit La democracia en Amrica, traducida
por Leopoldo Borda. En 1843, en Madrid, apareci la traduccin de Roado Brandaris, y
en 1855 se public en Mxico la traduccin de Snchez de Bustamante; datos que he to-
60
Jorge Mario Garca Laguardia ha encontrado evidencias en Guatemala

de que, en 1835, la obra de Tocqueville fue leda en su idioma original,
antes de las respectivas traducciones.
V. PRINCIPALES FACTORES QUE ALEJARON A NUESTROS SISTEMAS
PRESIDENCIALES DEL MODELO ESTADOUNIDENSE
A. Se puede afirmar que una gran corriente liberal impuls el sistema

republicano frente al monrquico; al titular del Poder Ejecutivo electo
frente al hereditario; al Ejecutivo fuerte, pero no omnipotente, frente al
desptico; el equilibrio de poderes frente a su concentracin y menos en
un solo gobernante; a la democracia frente a la oligarqua o al gobierno
de un personaje con facultades incontroladas.
Entonces, por qu los sistemas presidenciales latinoamericanos, unos
ms, otros menos, fueron acercndose o cayeron en sistemas, con algunas excepciones, en los cuales se concentraron la mayora de las competencias en una persona hasta las dos ltimas dcadas del siglo XX?
Cada uno de los pases de Amrica Latina present sus peculiaridades.
Las generalizaciones son casi siempre inexactas y se cometen errores
graves. No obstante, en diversos grados, existen algunas coordenadas
que son vlidas para muchos de ellos. Con cautela, intento sealarlas
nicamente como una aproximacin al tema, y teniendo en cuenta que
varios pases, y algunos de ellos durante dcadas, contaron con sistemas
democrticos y un alto grado de equilibrio entre los poderes polticos.
1. Consumada la independencia, los Estados-nacin no existen. Lo que
encontramos son los intereses de los grupos oligrquicos, como la burguesa agrcola o la minera, el alto clero y el ejrcito. La sociedad, muy heterognea, no se encontraba articulada, no se tena idea ni proyecto de nacin; urga la estructuracin y organizacin de las energas y los grupos
para fortalecer al incipiente Estado sobre las facciones que se disputaban
el poder en beneficio de sus propios intereses.
Jacques Lambert, al respecto, escribi:
La transposicin del rgimen presidencial en la Amrica Latina ha sido
muy criticada: ciertamente, ha sido incapaz de impedir los golpes de Estamado de la edicin de Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1984, pp. 739-740. Vase
la Introduccin de Enrique Gonzlez Pedrero, p. 17.
61
do y las dictaduras, pero sera absurdo buscar la causa de estas dictaduras

en los amplios poderes concedidos al presidente, por el contrario reside en
el atraso de la estructura social, en la insuficiente integracin de las poblaciones en la nacin, en la inorganizacin de la vida poltica y en la frecuencia de los estados de urgencia que de ello se derivan. 34
2. Fuerte inestabilidad poltica que se agrav debido a guerras externas entre los pases, como en el caso de fronteras imprecisas; conflictos
internos que fueron el resultado de luchas cruentas por el poder, que degeneraron, a menudo, en violencia y caos o intentos separatistas, e invasiones e intervenciones de potencias extranjeras.
Lo anterior constituy factor trascendente para otorgar poder y preeminencia a la clase militar. Exista la necesidad de dominar efectivamente el territorio estatal.35
El presidente, en muchas ocasiones, pareca muy fuerte por el cmulo
de competencias que la Constitucin le conceda; no obstante, su campo
de accin estaba restringido por el de los grupos oligrquicos, los que si
sentan que ya no los representaba, o teman por la preservacin de sus
intereses, conspiraban para derrocar al presidente, originndose mltiples
asonadas, revoluciones de palacio, golpes de Estado, lo que, a su vez, reforzaba el poder militar, aparentemente garante del orden social, que ese
mismo poder no respet en mltiples ocasiones. En consecuencia, los
presidentes fuertes o muy fuertes, no todos lo fueron en la realidad, oscilaban, como un pndulo, de la dictadura al caos y de ste a la tirana.
Los pases se encontraban mal comunicados y sufran la inseguridad
que traa la existencia de gavillas y bandoleros, vestigios de las guerras
de independencia, de la impunidad y de la incapacidad del Estado para
exterminar a esta ltima, a menudo acompaada de corrupcin.
Dillon Soares afirma que:
La historia de Latinoamrica ha estado marcada, desde sus inicios, por la
inestabilidad poltica y econmica. El periodo inmediatamente posterior a
la independencia fue particularmente inestable Hubo guerras civiles y
Lambert, Jacques, Amrica Latina, Barcelona, Ariel, 1964, p. 403.
Nohlen, Dieter y Fernndez B., Mario, El presidencialismo latinoamericano: evolucin y perspectivas, en Nohlen, Dieter y Fernndez B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio en Amrica Latina, Caracas, Nueva Sociedad,
1998, p. 117.
34
35
62
guerras entre las unidades nacionales recin creadas. Aunque la inestabilidad se dio en mayor o menor grado en toda Amrica Latina fue particularmente intensa en el territorio hoy ocupado por Bolivia, Per, Colombia,
Ecuador y Venezuela. En Amrica del Sur hubo, hasta cierto punto, dos
excepciones a la regla: Chile, donde la aristocracia rural asegur su hegemona y cre un Estado fuerte por medio de la llamada Repblica de Portales, y Brasil, con la institucin del Imperio. En Chile los mandatos presidenciales tenan una duracin de diez aos y slo en una ocasin hubo una
interrupcin completa de uno de ellos. En Brasil, desde 1822 hasta 1889,
hubo slo dos emperadores. Con todo es preciso relativizar la estabilidad
poltica de esos dos pases toda vez que se produjeron innumerables movimientos armados internos, rebeliones y guerras externas. Las guerras de
independencia, las guerras entre los pases, las rebeliones y las revoluciones internas son caras y muchos pases latinoamericanos destinaron a gastos militares un porcentaje elevadsimo de su presupuesto (con frecuencia
superior al 80 por 100). Aqul fue un periodo de gran endeudamiento internacional En Amrica Latina, histricamente, la regla ha sido la inestabilidad, no la estabilidad.36
Esa inestabilidad poltica se muestra durante los primeros 150 aos de

vida independiente en inestabilidad constitucional: las 19 naciones de Amrica Latina contaron con 227 Constituciones en ese periodo, aunque en
ocasiones son casi la misma Constitucin, a la que se agrega el programa
del partido, o son realmente reformas que persiguen principalmente la
reeleccin del presidente o la ampliacin temporal de ese cargo.37
3. La inestabilidad econmica acompa a la inestabilidad poltica.
Las economas de los pases de la regin se centraban en unos cuantos
productos importantes, generalmente agrcolas, lo que haca a estas
economas muy vulnerables a los vaivenes de los precios de exportacin de los mismos, especialmente en aquellos pases en los cuales uno,
dos o tres productos constituan la base de sus exportaciones. Por ejemplo, Centroamrica: En Costa Rica, el caf representaba el 52%, el pltano el 24% y el cacao el 7%. En El Salvador, el caf representaba el 66%
y el algodn el 11%. En Guatemala, el caf el 66% y el pltano el 17%.
36 Soares, Dillon y Ary, Glucio, Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo:
los programas de estabilizacin en Amrica Latina, Revista de Estudios Polticos, Madrid, nm. 106, octubre-diciembre de 1999, pp. 45 y 46.
37 Hernndez Ruigmez, Manuel, op. cit., nota 15, p. 258; Torre Villar, Ernesto de la
y Garca Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp. 234 y 235.
63
En Honduras, el pltano el 45%, el caf el 19% y la madera el 13%. En

Nicaragua, el caf el 34% y el algodn el 26%.
En Brasil, de 1889 a 1930, el caf represent aproximadamente el
75% de sus exportaciones.38 Fcil es notar que eran economas competitivas entre ellas.
Entre 1929 y 1930, las exportaciones cubanas se redujeron en 70% y
las chilenas y bolivianas en casi 80%.
El campo se trabajaba principalmente en grandes extensiones o latifundios, en manos de una minora, mientras la mayora los laboraba casi
como esclavos, y en varios sistemas las deudas de los campesinos o jornaleros pasaban de padres a hijos.
La pobreza era y es agobiante. Masas enteras casi muertas de hambre.
Hoy, aproximadamente la mitad de la poblacin de la regin se encuentra en niveles de pobreza o de pobreza extrema. Amrica Latina es socialmente la regin ms desigual del mundo. Los rezagos sociales son
enormes en educacin, proteccin de la salud, vivienda y trabajo.
La deuda externa es colosal y esteriliza los recursos que deban canalizarse al gasto social.
La hiperinflacin lleg a cifras increbles. Por ejemplo, en Argentina
alcanz el 4.923,3% en 1989; en Brasil el 2.489,1% en 1993, y en Per
el 7.649,6% en 1990. 39
4. En trminos generales, los poderes legislativos y judiciales, as como los partidos polticos, no lograron prestigio ni confianza sociales. En
muchos casos se les identific con corrupcin y sufrieron un desgaste inmenso; no se les contemplaba como parte de la solucin de los problemas, sino como pieza integrante de los mismos.
Muchos pases latinoamericanos contaron con sistemas pluripartidistas
moderados o extremos, muy ideologizados; todo lo contrario del bipartidismo estadounidense, en el cual las orientaciones polticas de esas organizaciones no son profundas y son fluctuantes; son realmente maquinarias electorales.
La desesperacin social ante las inestabilidades polticas y econmicas,
ante la creciente pobreza y carencias sociales, abri las puertas al caudi38 Pinto Ferreira, Luiz, El predominio del Poder Ejecutivo en Amrica Latina, en
varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamrica, Mxico, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1977, pp. 52 y 53.
39 Soares, Dillon y Ary, Glucio, op. cit., nota 36, pp. 53 y 54, 59.
64
llo, que supuestamente iba a resolver todos los problemas. El caudillo

en Amrica Latina fue un fenmeno de todo el siglo XIX y buena parte
del XX. Con elementos cambiantes y modernos lleg hasta las ltimas
dcadas y aos del siglo pasado, como lo demuestra el neocaudillismo de
Menen en Argentina, Fujimori en Per, o Chvez en Venezuela, para no
referirme a Castro en Cuba.
5. Los factores descritos con anterioridad propiciaron que a los presidentes se les concedieran amplias facultades legislativas, mismas que los
ejecutivos estadounidenses no poseen, y extensas atribuciones para el establecimiento de estados de emergencia, de sitio o de necesidad, y para
actuar en dichos procesos. En varios pases, los casos de excepcin se
convirtieron en cotidianos.40
En este contexto, varios presidentes lograron, y hasta ahora la prctica
contina, la reforma constitucional para ampliar el periodo o para cambiar las reglas de la no-reeleccin presidencial.
6. La fuerte injerencia externa en los asuntos polticos y econmicos
de la regin, primero, especialmente de Gran Bretaa y Francia, y muy
poco despus de Estados Unidos de Amrica. Las injerencias fueron de
toda naturaleza, desde los favores de los embajadores a grupos polticos,
el control de aspectos econmicos hasta intervenciones armadas y apoyos a dictadores o caudillos afines con los intereses de la potencia o potencias. Slo habra que recordar el imperio de Maximiliano en Mxico,
la separacin de Panam de Colombia, o la proteccin a tiranos como
Trujillo en Repblica Dominicana, Somoza en Nicaragua o Stroessner en
Paraguay. O, por el contrario, para derrocar a presidentes no afines como
Jacobo rbenz en Guatemala o Salvador Allende en Chile.
7. La necesidad de enfrentarse a nuevos y graves problemas como son
por ejemplo: el crimen organizado, especialmente, el del narcotrfico;
guerrillas que, en ocasiones, son financiadas por el propio narcotrfico, y
las presiones inmensas de organismos financieros internacionales.
8. Sainz Arnaiz, a los factores enunciados, recuerda otros que han sido expuestos por diversos autores, y que realmente se encuentran in40 Vanse Valads, Diego, La dictadura constitucional en Amrica Latina, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1974, 213 pp; Bacelar Gouveia, Jorge, O
Estado de excepo no direito constitucional, Coimbra, Almedina, 1998, t. I, pp. 530-541.
En relacin con la diferencia entre los sistemas de partidos polticos latinoamericanos y el
estadounidense, vase Burdeau, Georges, et al., op. cit., nota 22, pp. 245, 263 y 264.
65
cluidos en la enumeracin realizada, tales como: el subdesarrollo tcnico, el predominio agrario y la semicolonizacin por parte de Estados
Unidos de Amrica, el porcentaje de analfabetismo, la debilidad y personalismo de los partidos polticos, la actitud conservadora del clero, la
garanta del orden social y pblico, y la ausencia de control institucional suficiente.41
B. Es probable que nicamente uno o dos de los factores mencionados
hubieran alterado profundamente el funcionamiento del sistema presidencial inspirado en Estados Unidos de Amrica, y en muchos de los
pases de la regin, se presentaron y presentan ms de dos de esos factores. Entonces, nuestras realidades alteraron la estructura propia del sistema presidencial y casi, o sin el casi, nulificaron los controles mutuos que
deben existir entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, con el agravante
de un Poder Judicial dbil y, generalmente, no independiente.
En el camino para reencontrar los cauces de la democracia, esos dos
aspectos equilibrio de poderes y controles mutuos son esenciales
para la ingeniera constitucional; hay que tenerlos muy claros, para no
perdernos en el bosque y continuar cometiendo errores, que nos alejen de
la meta actual: la consolidacin de los sistemas democrticos para evitar
retrocesos.
C. Sobre esta cuestin, an deseo hacer una ltima reflexin. Una dictadura jams, y por ningn motivo, podr ser justificada, especialmente
por los atropellos a los derechos humanos y a las libertades. Siempre hay
que luchar por sistemas democrticos, en los cuales el poder se encuentre
al servicio de la comunidad y de la dignidad humana.
Los fracasos de los sistemas presidenciales y de la democracia en
Amrica Latina son muy criticados y criticables y, desde luego, que as
debe y tiene que ser. Sin embargo, no queda claro que las explicaciones
y objeciones tradicionales al respecto sean omnicomprensivas.
Los pases de la regin se independizaron y enfrentaron los graves
problemas a los que he aludido, y pareciera que los mismos se ignoran o
minimizan para exigir que, en unas cuantas dcadas, esos Estados hubie-
41 Saiz Arniz, Alejandro, Forma de gobierno y estructura del Poder Ejecutivo: el

presidencialismo argentino tras la revisin constitucional de 1994, Revista de Estudios
Polticos, Madrid, julio-septiembre de 1997, pp. 197-199.
66
ran alcanzado regmenes democrticos y sistemas de gobierno estables.

Ojal as hubiera sido! Hubiera sido un milagro.
Si pensamos nicamente en Europa, cuntos siglos, cuntos conflictos armados, cuntos sufrimientos y cuntas vidas humanas fueron necesarias para la creacin del Estado-nacin?
Y creado ste, cuntas luchas, cuntos siglos, cuntos sacrificios para
alcanzar un cierto nivel democrtico? Cuntos pases europeos podan
ser considerados democrticos a fines del siglo XIX? Tal vez, orientndose hacia la democracia se encontraban Gran Bretaa, Suiza, algunos
pases nrdicos y Francia por breves periodos Alguno ms?
En la propia Europa, cuntos pases posean un rgimen democrtico
antes de la Segunda Guerra Mundial? y los millones de seres humanos
que fueron consciente y framente asesinados por Hitler en la patria de
Beethoven, Goethe y Schiller, y por Stalin en la nacin de Dostoievski, Tolstoi y Gogol?.
En Estados Unidos de Amrica, hasta despus de la segunda mitad del
siglo XIX, existi esclavitud; todava en la dcada de los sesenta del XX
se sufra espantosa discriminacin racial una especie de apartheid, y
su sistema electoral permite que sea electo presidente el candidato que obtuvo el menor nmero de votos, como ha acontecido en varias ocasiones, y
tan recientemente como en 2000. Es un pas en el que actualmente la gran
mayora de la poblacin acepta las Patriot Acts, que vulneran derechos humanos que se consideraban intocables en cualquier pas civilizado.
Pero a los pases de Amrica Latina se les fustiga en virtud de que, a
pesar de sus gravsimos problemas de toda ndole y el acoso de las potencias estadounidense y algunas europeas, no alcanz a asegurar la democracia ni el buen funcionamiento de sus sistemas presidenciales con
estabilidad y respeto a los derechos de las personas, durante dcadas, y la
justicia social es an materia pendiente.
No obstante, algunos pases de la regin consiguieron estabilidad, rgimen de libertades y democracia poltica por periodos de ms de veinticinco aos, como Costa Rica, Colombia, Chile, Uruguay y Venezuela.
Mxico durante siete dcadas del siglo XX fue gobernado por un partido
predominante; fue un sistema donde existi respeto, aunque deficitario y
con problemas, de las libertades, y algunos avances sociales, con estabilidad poltica.
67
Hoy en da, al menos desde la ptica de la democracia electoral, los

pases de la regin, excepto Cuba, califican satisfactoriamente, aunque
con obstculos. Pero la democracia no est asegurada, debido a los graves problemas sociales y econmicos que persisten, agravados por un
contorno internacional muy injusto.
Es probable que las democracias actuales de Amrica Latina la hayan
logrado con menos costos humanos que las europeas. Cuando menos entre nosotros no han existido holocaustos o gulags, cuyas sombras an estn recientes en varias de las regiones que integraron la ex Yugoslavia,
aunque s hemos sufrido dictaduras poco respetuosas de los derechos humanos, arbitrarias y sanguinarias.
Mi punto de vista es que no resulta acertado condenar sin ms a Amrica Latina ni reprocharle que no hubiera alcanzado en unos cuantos aos
o decenios, lo que Europa no logr sino despus de siglos,42 y que, en
parte, a la regin latina del continente todo se le dificult y obstaculiz
por las intervenciones militares, econmicas y polticas de Estados Unidos de Amrica y de las propias potencias europeas. Lo anterior me recuerda al ladrn que grita, a voz en cuello, que se agarre al ladrn; o
quien slo ve la paja en el ojo del vecino, pero no en el propio.
Respecto a este tema, tambin me pregunto si nuestros pases hubieran optado por un sistema como el ingls de la segunda dcada del
siglo XIX, la convencin o el asamblesmo francs, o cualquier otro
(que no conozco cul pudiera ser), hubiese sido mejor que el modelo
presidencial estadounidense? Lo ms probable es que no, porque el problema no fue el sistema de gobierno, sino los factores que apunt prrafos arriba. Por el contrario, tal vez, la inestabilidad poltica se hubiera
profundizado, y los cambios de gobierno y los dictadores hubieran sido
an ms frecuentes. Imposible saberlo.
Lo que s conozco es que el sistema presidencial forj algunos regmenes con democracia y estabilidad en la regin, y que la ola democratizadora de mediados de la dcada de los ochenta del siglo pasado, en muchos pases del rea, fue impulsada por las sociedades, pero tambin por
los presidentes de la repblica dentro de los marcos de sistemas presiden42 Vase Garca Belaunde, Domingo, Per: veinticinco aos de evolucin poltico-constitucional (1950 1975), en varios autores, Evolucin de la organizacin poltico-constitucional en Amrica Latina, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1979, vol. II, p. 234.
68
ciales. El gran problema consiste en que estos avances, cuando menos en

varios pases de la regin, no son irreversibles, por la persistencia de muchos y complicados problemas ya descritos en forma sucinta.
No es correcto que, en la valoracin de los sistemas democrticos y
de gobierno, se empleen parmetros diferentes, si la referencia es a pases desarrollados, ricos y poderosos, a si los aludidos son Estados en
vas de desarrollo, pobres y con dbil presencia internacional. Un solo
ejemplo de nuestros das: las leyes antiterroristas recientes en Estados
Unidos de Amrica y Gran Bretaa, que lesionan gravemente mltiples
derechos humanos.
VI. EL CAUDILLO
A. En el contexto social, poltico, econmico y cultural que he bosquejado de Amrica Latina, no resulta sorprendente que se buscara quien
pudiese resolver dichos problemas y, desde luego, casi siempre existieron abundantes candidatos, a nivel nacional o regional, con frecuencia
autoproclamados: el lder carismtico que realiza promesas al por mayor,
aunque conozca que es imposible cumplirlas.
La figura del caudillo es anterior a la instauracin del sistema presidencial. Es probable que el primer caudillo latinoamericano haya sido Bolvar y
su concepcin de un Poder Ejecutivo vitalicio y concentrador de las competencias gubernativas que, a su vez, centralizara el poder para evitar los diversos caudillismos locales y la fragmentacin de los territorios.
El caudillo latinoamericano representa la personalizacin del poder,
en virtud de que en mltiples ocasiones el hombre goza de mayor prestigio que las instituciones, debido a que se considera que es la persona
que el pas necesita, la que va a resolver los problemas, la que goza de
la confianza nacional, alrededor de la cual se forman los partidos polticos o se le subordinan, sin importar si la ideologa de estas organizaciones es liberal o conservadora, de derecha o de izquierda. En una palabra,
el caudillo es la representacin y la simbiosis de las instituciones.
El caudillo carismtico generalmente alcanz la presidencia y ejerci
el poder, ya fuera con despotismo, de manera paternalista o, en muchas
ocasiones, demaggicamente, impregnada de populismo de derecha o de
izquierda, segn fueran sus inclinaciones ideolgicas o las conveniencias
69
polticas del momento. En muchas ocasiones, el caudillo fue jefe militar

o a quien el ejrcito apoy. 43
El caudillo acumul poder y subordin a los poderes Legislativo y Judicial. No fue extrao que se aliara con los grupos oligrquicos internos
y con fuerzas externas.
Varios de los factores que alejaron a los sistemas presidenciales latinoamericanos del modelo estadounidense contribuyeron a crear caudillos, con lo cual el sistema democrtico se pulveriz y, en muchos casos,
dio lugar a dictaduras, gobiernos militares o a una mezcla de stos.
Bien sabido es que el poder corrompe, y el poder total corrompe totalmente. Esto les aconteci a la mayora de los caudillos latinoamericanos,
como ha sucedido con los dictadores de todas las latitudes.
En consecuencia, no existe una caracterizacin uniforme del caudillo;
ste revisti mltiples modalidades. Ms all de los elementos que permiten definirlo, se encuentran diversos aspectos que hacen posible establecer
una tipologa del caudillo, tal y como se desprende de prrafos anteriores.
Franois Chevalier, con prudencia y preguntndose si tal tipologa es
posible, la ha construido al distinguir entre el caudillo terrateniente, el macho, el dictador positivista, el cmplice de intereses extranjeros o el protector de los nacionales, y las diversas clases de dirigentes de las muchedumbres rurales o urbanas.44
En la tipologa de Chevalier se comprende al caudillo militar y al civil, al populista y al socialista.
El caudillo gobierna al margen, en contra o a pesar del orden constitucional, aunque ste se preserve formalmente.
Los sistemas presidenciales slo pueden darse en contextos democrticos; sus degeneraciones no son regmenes presidenciales, sino precisamente degeneraciones y aberraciones polticas, llmeseles como se quiera.
Estas aberraciones no fueron consecuencia del establecimiento de los
sistemas presidenciales, sino de la realidad social, poltica, econmica y
cultural de muchos de los pases de Amrica Latina, y de factores exter43 Serrafero, Mario D., Presidencialismo y reforma poltica en Amrica Latina, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, enero-abril de 1991, p. 219; Hernndez Ruigmez, Manuel, op. cit., nota 15, pp. 254-256; Gros Espiell, Hctor, op. cit., nota 20, p. 11.
44 Chevalier, Franois, LAmrique Latine de l Indpendence nos jours, Pars, Presses Universitaires de France, 1993, pp. 322-326.
70
nos, tales como las intervenciones militares, polticas o econmicas que

la regin ha sufrido y sufre.
B. El caudillo o Csar democrtico interes, como es natural, a la
historia, ciencia y sociologa polticas.
Casi a mediados del siglo XIX comenz a publicarse, por entregas, Facundo de Domingo Faustino Sarmiento, la historia de un clebre caudillo
regional de Argentina. Sarmiento, a su vez, aprovech la ocasin para desnudar a su enemigo, el caudillo y dictador Juan Manuel de Rosas, figura
polmica aun en nuestros das.
Desde los primeros aos del siglo XX, existen obras interesantes sobre
este tema, como Les dmocraties latines de lAmerique que el peruano
Francisco Garca Caldern escribi en francs, o el Cesarismo democrtico del venezolano Laureano Vallenilla Lanz.
Este fenmeno ha llamado la atencin tambin a la literatura latinoamericana. Muchos de los mejores novelistas de la regin han dejado
obras de singular importancia, no slo desde el punto de vista artstico,
sino tambin desde el histrico y el sociolgico.
Entre ellos se pueden citar al Premio Nobel Miguel ngel Asturias
con El seor presidente; Alejo Carpentier con El recurso del mtodo;
Augusto Roa Bastos con Yo, el Supremo; Arturo Uslar Pietri con Oficio
de difuntos; al Premio Nobel Gabriel Garca Mrquez con El otoo del
patriarca; Mario Vargas Llosa con La fiesta del chivo, y a Carlos Fuentes con La silla del guila.
No debe olvidarse, al respecto, la obra que el literato espaol Ramn
Mara del Valle-Incln escribi en 1926 sobre el mismo tema, y que intitul Tirano Banderas.

EN AMRICA LATINA*
I. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIN
La discusin, en relacin a si el sistema parlamentario de gobierno es superior o contiene beneficios de los cuales adolece el presidencial, es antigua y ha recorrido los aspectos y nfasis ms diversos.
Es increble la cantidad de libros y ensayos que se han escrito sobre si
el sistema parlamentario es ms apto o idneo que el presidencial para alcanzar la democracia con estabilidad y gobernabilidad.
La discusin ha adquirido nuevas perspectivas a mediados de la dcada de los aos ochenta del siglo pasado. El nfasis se coloca en la estabilidad de los sistemas; se resalta que el presidencial fundamentalmente se
encuentra en el continente americano; el parlamentario en Europa, varias
ex colonias britnicas y Japn.
Mientras los pases de Europa occidental han alcanzado, despus de la
Segunda Guerra Mundial, sistemas democrticos con estabilidad y un desarrollo socioeconmico impresionante, los pases de Amrica Latina
han sufrido mltiples fracasos democrticos, debido a golpes de Estado,
gobiernos autocrticos, militares y dictatoriales, aunados a graves problemas sociales y econmicos. Aproximadamente el 43% de los habitantes
de la regin viven en la pobreza, son los pases con los niveles de desigualdad social ms agudos en el mundo, la concentracin de la riqueza es
indignante y los rezagos en los sistemas de salud, educacin, vivienda y
* Publicado en Boletn Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, ao XL,
nm. 119, mayo-agosto de 2007, pp. 1-60. Agradezco a los investigadores y colegas Diego Valads y Edgar Corzo la lectura de este ensayo y sus importantes sugerencias. Cualquier error que el mismo pueda contener es responsabilidad exclusiva del Autor. Asimismo, agradezco al doctorante Jos Luis Garza Rodrguez la colaboracin bibliogrfica que
me prest, a la maestra Eugenia Lizalde la revisin final del manuscrito, y a mi secretaria, la seora Isabel Cacho, la transcripcin definitiva de este ensayo.
71
72
trabajo son inmensos.1 En algunos Estados de la regin el encono social

crece y las sociedades se estn dividiendo y paralizando. En consecuencia, por contraste con Europa, todo pareciera indicar que a los pases de
Amrica Latina podra convenirles un cambio de sistema de gobierno para implantar el parlamentarismo; es decir, imitar a Europa occidental en
este aspecto especfico. Cuando menos as lo proponen distinguidos acadmicos, tanto de la propia regin latinoamericana como externos a ella.
Ojal que la resolucin de los ingentes problemas en Amrica Latina pudieran tener un impulso favorable con el simple cambio de sistema de gobierno. Por desgracia, considero que no es as, que las graves dificultades
que afectan y han afectado la democracia con estabilidad en dicha regin
responden a factores sociales y econmicos, como los ya mencionados, que
slo ejemplifiqu porque son numerosos y ciertamente complicados, as como el sistema poltico como un todo, incluyendo el de partidos y el electoral, los factores reales de poder internos y externos, sin descuidar aspectos
importantes como la cultura cvica.
Adems, la concepcin democrtica no se encuentra completamente
arraigada en Amrica Latina. El Latinobarmetro 2002 contuvo entre sus
preguntas las dos siguientes: Si usted tuviera que elegir entre la democracia y el desarrollo econmico cul dira usted que es ms importante? y,
En general, dira usted que est muy satisfecho, ms bien satisfecho o
nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (su pas)?.
A la primera pregunta, el 52% respondi que el desarrollo es lo ms
importante, el 25% que la democracia y, el 17% que ambos por igual. A
la segunda pregunta, el 27% contest que se encontraba satisfecho con la
democracia, el 60 que insatisfecho y el 8 que no saba o se call.
En 2003, a esta ltima pregunta, el 29% contest que estaba satisfecho
con la democracia; en 2004, este porcentaje no vari; en 2005 aument a
31% de los ciudadanos entrevistados.
En 2003, el 66% contest que estaba insatisfecho con la democracia; en
2004, el porcentaje disminuy a 65%; en 2005 a 61%. A su vez, en 2003,
el 6% respondi que no saba o se call si estaba satisfecho o no con la democracia; en 2004, ese porcentaje aument a 7%, y en 2005 a 8%.2
1 Carpizo, Jorge, Derecho constitucional latinoamericano y comparado, en esta
obra, pp. 8-10.
2 Nohlen, Dieter, El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histrico-emprico, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas-Tribunal
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMRICA LATINA
73
Los datos anteriores son preocupantes, no me agradan, pero los entiendo. Si no se puede ofrecer un nivel digno de existencia a la familia, se prefiere desarrollo que democracia. Considero que es claro que desarrollo socioeconmico y democracia tienen que ir de la mano y viceversa, como ha
acontecido en Europa occidental en las ltimas seis dcadas. Si no ocurre
as, ningn sistema democrtico tiene asegurada la estabilidad y la gobernabilidad. Entonces, no puede realizarse un pronunciamiento sobre el sistema de gobierno que es mejor en un pas determinado para lograr la democracia, si previamente no se analizan tiempo, instituciones, cultura y
evolucin polticas, as como los sistemas electoral y de partidos.
nicamente asiento un dato ms, contenido en el Latinobarmetro
2005, que ayuda a comprender esta cuestin especialmente compleja.
Ese ao, los ciudadanos calificaron, en promedio, con 5.5, en una escala
de 1 a 10, a la democracia en la regin, calificacin que oscil de 7.6 en
Venezuela a 4.2 en Paraguay.
A partir de los ltimos aos de la dcada de los ochenta y principios de
la de los noventa del siglo pasado, resurgi el inters y qu bueno por
los estudios institucionales. Algunos son excelentes, pero otros se olvidaron del contexto de la regin y de los pases en particular y, en forma generalizada, recomendaron cambiar los sistemas presidenciales a parlamentarios; los menos, a semipresidenciales o a alguna otra modalidad.
Los escritores estadounidenses Mainwaring y Shugart han llegado a una
serie de conclusiones que comparto en gran parte; a saber: es dudoso que
un sistema de gobierno sea claramente superior a otro, que no existe una
forma universal de gobierno que sea la mejor, que diferentes condiciones
de desarrollo social y econmico, as como poltico por ejemplo, el sistema de partidos hacen que un sistema de gobierno sea ms adecuado en
un pas que en otro, que los estudios crticos del presidencialismo tienen
importancia, que existen diversos tipos de presidencialismo y que unos
funcionan mejor que otros, dependiendo de una serie de factores, tales como el mencionado sistema de partidos y las facultades legislativas de que
goce el presidente.3 Estas conclusiones tienen trascendencia, porque las alElectoral del Poder Judicial de la Federacin, 2003, pp. 136-138; Corporacin Latinobarmetro, Informe Latinobarmetro 2005. 1995-2005. Diez Aos de Opinin Pblica,
Santiago, Chile, 2005, www.latinobarometro.org, pp. 40-53.
3 Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg, Introduction y Presidentialism
and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate, en Mainwaring,
74
canzaron con base en una serie de importantes estudios empricos. A pesar

de ello, son conclusiones provisionales que necesitan seguir profundizndose y ponderndose, pero nos estamos acercando a parmetros que son
tiles para lograr la conservacin y el perfeccionamiento de los sistemas
democrticos en Amrica Latina.
Desde luego, todas las afirmaciones anteriores, y las que realizo en el
presente ensayo, se encuentran enmarcadas dentro de sistemas democrticos. Las dictaduras, gobiernos autoritarios o militares no constituyen sistemas presidenciales sino autocracias. Los sistemas presidenciales nicamente
se pueden discutir y analizar en el marco de los regmenes democrticos.
Las autocracias son algo diferente, son la negacin de la libertad y de los
derechos humanos; en pocas palabras, de la dignidad humana.
Este ensayo se divide en tres partes:
a) La primera, un repaso de varias opiniones doctrinales que consideran que el sistema parlamentario es mejor que el presidencial, algunos
pensamientos crticos al presidencialismo en Amrica Latina, y otros
que, admitiendo los problemas y errores, consideran que, en general, los
sistemas presidenciales de la regin latinoamericana han funcionado adecuadamente.
Debo aclarar que la divisin anterior no es tajante, porque la misma
puede referirse a dos o a los tres aspectos mencionados. Sin embargo, he
colocado las opiniones donde se encuentra el nfasis; nicamente he optado por este mtodo con la finalidad de darle algn orden a la exposicin de
los pensamientos. Hay autores importantes que cito con rapidez o no los
cito, ya que de muchos, o varios de ellos, me he ocupado en otros trabajos.
b) La segunda, propongo una definicin de democracia, y lo que este
concepto implica y abarca actualmente, as como algunas reflexiones sobre la democracia en Amrica Latina.
c) La tercera, con los elementos expuestos, argumento las conclusiones a las que llego en el ensayo, cuyo inters centro en Amrica Latina.
Mi finalidad es contribuir al diagnstico y solucin de las cuestiones
planteadas, que la democracia alcanzada en Amrica Latina no vaya a sufrir retrocesos, sino que contine su lucha y anhelo de ir superando problemas polticos, sociales, econmicos y culturales a los que se est enfrentando en varios pases en una nueva ola populista. nicamente
Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America, Nueva York, Cambridge University Press, 1997, pp. 3 y 4, 12 y 13.
75
intento afianzar conceptos e ideas que se han expresado, pero que a veces
se pierden en la multitud de escritos, discursos y conceptos imprecisos.
II. VALOR DEL SISTEMA PARLAMENTARIO. EN AMRICA LATINA,
COMO ESPERANZA
A. Comienzo el repaso doctrinal con aquellos autores que principalmente consideran aunque despus modulen sus tajantes afirmacionesque el sistema parlamentario es mejor y ms adecuado para alcanzar democracia con gobernabilidad.
Examino en este inciso a tratadistas externos a Amrica Latina, debido
a su prestigio intelectual, para comprobar que esta cuestin preocupa fuera de nuestra regin, que varios se refieren expresamente a ella, que no es
un planteamiento de los ltimos aos; que, a veces, con toda justicia, la
preocupacin no es slo terica, como en el caso de Bovero, y que el renovado inters por el asunto ha aportado elementos valiosos como son la
realizacin de estudios empricos, los cuales han contribuido a clarificar
la situacin, y que hoy permiten tener ideas ms precisas y cercanas a la
realidad, para que los pases latinoamericanos traten de no cometer errores graves, cuando menos en lo referente a cambios y modificaciones
institucionales, con esperanzas e ilusiones que probablemente van a ser
defraudadas, pero lo grave no es nicamente eso, sino que los remedios pueden resultar peores que los males que se persiguen superar, al
pasar por alto realidades polticas, como el sistema de partidos y aspectos
de cultura poltica en un determinado Estado.
B. El ilustre jurista Hans Kelsen escribi que el parlamentarismo es
la nica forma posible de democracia. Catorce aos despus de esa
aseveracin, explic que en el rgimen presidencial el elemento autocrtico es relativamente fuerte, en contraste con el sistema parlamentario
(sistema en el cual identific con repblica con gobierno de gabinete y
repblica con gobierno colegiado), en el cual el elemento democrtico
es comparativamente ms fuerte. Es decir, modul su primera y rotunda afirmacin. El tratadista viens no profundiz en su aseveracin como
hubiera sido deseable. Sin embargo, en la primera obra, la intencin fue
76
refutar la doctrina de Smend sobre las formas de Estado y su rechazo al

parlamentarismo.4
Diego Valads considera que es imposible que Kelsen, en 1930, no
conociera el sistema presidencial estadounidense; en consecuencia, es
probable que su finalidad fuera la defensa del parlamentarismo al afirmar
que el ataque a ste lo era realmente contra la democracia. En esta forma
refutaba tambin asegura Valads la crtica de Carl Schmitt al parlamentarismo y a la Constitucin semipresidencial de Weimar. No obstante, como bien dice el notable autor mexicano, una cosa es afirmar el
sentido democrtico del sistema parlamentario, y otra que slo ese sistema es democrtico.5 Tal vez podra decirse que, en este aspecto, el autor
de la Teora pura del derecho antepuso la poltica a su metodologa cientfica, situacin que siempre combati; o sea, incurri en el supuesto
error contra el que denodadamente luch.
El prestigio intelectual de Kelsen ha servido para que las afirmaciones
anteriores sirvan de apoyo a los crticos del presidencialismo. 6
C. Por ejemplo, Alf Ross retom el pensamiento de Kelsen y lo hizo suyo, aunque no lo cit; tampoco profundiz por qu, desde el punto de vista
de la eficacia del control, el parlamentarismo es ms democrtico que los
sistemas presidencial y de consejo de gobierno, como el suizo, aunque s
argument que la eleccin directa de jefe de gobierno por un periodo fijo
involucra muchas posibilidades de inconvenientes imprevisibles, pero no
dice cules pueden ser algunos de estos ltimos, y afirm que el contacto
ms estrecho con quin?, con el pueblo? se alcanza en el sistema
parlamentario, en virtud de que el gobierno se encuentra constantemente
controlado por el parlamento, y si pierde el apoyo de ste, debe renunciar;7
su primera afirmacin no se puede generalizar y, desde luego, es inexacta
en los regmenes que siguen el modelo de Westminster.
4 Kelsen, Hans, El Estado como integracin. Una controversia de principio, Madrid,
Tecnos, 1997, pp. 125-137. La afirmacin contundente se encuentra en la p. 133. Del mismo autor, Teora general del derecho y del Estado, Mxico, UNAM, 1995, p. 358.
5 Valads, Diego, La dictadura constitucional en Amrica Latina, Mxico, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1974, p. 42. Del mismo autor, El control del poder,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, pp. 52 y 53.
6 Vase Bovero, Michelangelo, Una gramtica de la democracia contra el gobierno
de los peores, Madrid, Trotta, 2002, p. 40.
7 Ross, Alf, Por qu democracia?, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1989, p. 214.
77
D. El debate sobre esta cuestin se benefici, y mucho, con los trabajos de los distinguidos acadmicos Juan Linz y Arturo Valenzuela, y con
la edicin que realizaron de dos importantes tomos que contienen ensayos de diversos autores.8 Su pensamiento lo he examinado con cierto detalle en otro trabajo,9 en el cual gloso los diversos y variados argumentos
de Linz y los contraargumento. En esta ocasin baste asentar que el notable politlogo parti del principio de que puede ser o no una casualidad
el que muchos sistemas presidenciales han encontrado serios problemas
para establecer democracias estables; aclar que una democracia presidencial s puede ser un sistema estable, aunque sus probabilidades no son
realmente favorables. Asimismo, expres que los sistemas parlamentarios no siempre garantizan la estabilidad, sino que facilitan la flexibilidad
indispensable en los difciles pasos hacia la transicin democrtica.
Linz insisti en que nicamente sostiene que el presidencialismo parece que supone mayor riesgo para una poltica democrtica estable que el
parlamentarismo de nuestros das, aunque agreg que para alcanzar conclusiones definitivas an faltaban estudios empricos. Este tratadista
muestra su habitual talento a travs de su prudencia. En la actualidad
contamos con diversos estudios empricos al respecto.
Arturo Valenzuela, en interesante estudio, concluy que Chile debera contar con un sistema parlamentario, que si tal hubiera sido el caso,
no hubiera acontecido el golpe de Estado de 1973, ya que si el presidente de la Repblica hubiera contado con mayora parlamentaria para
sus polticas, se hubiera resuelto la crisis con un cambio de gobierno o
con la formacin de una coalicin. En cambio, la lgica del presidencialismo en un gobierno minoritario condujo a una espiral de polarizacin que dej pocas alternativas diferentes a la del golpe de Estado.10
8 Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.), The Failure of Presidential Democracy,

vol. 1: Comparative Perspectives; vol. 2: The Case of Latin America, Baltimore, The
Johns Hopkins University Press, 1994; vol. I, 169 pp., vol. 2, 358 pp.
9 Carpizo, Jorge, Mxico: sistema presidencial o parlamentario?, en Valads, Diego y Serna, Jos Mara (coords.), El gobierno en Amrica Latina. Presidencialismo o parlamentarismo?, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, pp. 21-30.
10 Valenzuela, Arturo, Party Politics and the Crisis of Presidentialism in Chile. A
Proposal for a Parliamentary form of Government, en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo
(eds.), op. cit., nota 8, vol. 2, p. 136.
78
No puede negarse que la seria argumentacin de Valenzuela, a quien

acadmicamente respeto, impresiona. No obstante, la misma ha sido bien
refutada, de lo cual me habr de ocupar con posterioridad.
E. Para Fredd W. Riggs, la separacin de poderes principio al que
aludo en varias ocasiones y del cual hago una breve reflexin infra VIII,
E, d genera cuatro problemas bsicos en algunas constituciones presidencialistas: a) confrontacin del Ejecutivo y el Legislativo, b) parlisis
del Congreso; c) debilidad del sistema de partidos, y d) arbitraje del Poder Judicial. Son precisamente estos problemas los que han llevado, de
acuerdo con su criterio, al colapso democrtico a ms de treinta sistemas
presidenciales fuera de Estados Unidos, principalmente a travs de golpes de Estado o la imposicin de leyes marciales. Riggs aadi que esos
problemas casi no se presentan en los sistemas parlamentarios.11
Riggs se refiere a algunas Constituciones presidencialistas. As de
genrico. De la misma manera se puede afirmar que muchos de esos problemas se presentan en algunas Constituciones parlamentarias, y que
condujeron o conducen a rupturas democrticas. Recurdense dichas rupturas en la Europa de las entreguerras mundiales, y en mltiples pases
africanos y asiticos en dcadas recientes y en los ltimos aos. En 2006,
el caso ms notorio aconteci en Tailandia.
El problema que ahora suele presentarse en los regmenes presidenciales es el contrario del que seala este autor: la parlisis la sufre el Poder
Ejecutivo en gobiernos divididos, aunque es asunto superable, y los casos empricos lo comprueban, a travs de la negociacin y la concertacin polticas.
Los otros dos problemas que resalta se presentan en mltiples sistemas parlamentarios. El tercero, debido a que ello depende de factores
que ocurren en ambos sistemas, tales como multipartidismo extremo y
polarizado, y democracias no consolidadas.
Cada da son ms numerosos los pases con sistema parlamentario que
cuentan con cortes o tribunales constitucionales. Es decir, en ellos existe
arbitraje del Poder Judicial. Ms all de las virtudes o defectos de di11 Riggs, Fredd W., La supervivencia del presidencialismo en Estados Unidos: prcticas paraconstitucionales, en Consejo para la Consolidacin de la Democracia, Presidencialismo vs. parlamentarismo. Materiales para el estudio de la reforma constitucional, Buenos Aires, Eudeba, 1988, pp. 54 y 55. Con las afirmaciones contenidas en este
ensayo hay que tener cuidado, debido a que el propio autor indica que varias de las ideas
expuestas en el mismo son de carcter especulativo.
79
cho arbitraje, tema ajeno a este ensayo, el mismo no es caracterstico

de los regmenes presidenciales. A mayor abundamiento, en ambos sistemas de gobierno suele aceptarse la jurisdiccin de rganos judiciales regionales e internacionales, constituidos en instancia ltima de resolucin
jurisdiccional.
F. Para Michelangelo Bovero el alegato a favor del parlamentarismo y
la crtica al presidencialismo no constituye una cuestin abstracta de derecho comparado o de recetas para otros pases, sino es la defensa de la
Constitucin italiana de 1947 ante los ataques de quienes la quieren cambiar para realmente instaurar un sistema presidencial en ese pas europeo,
lo cual lo alarma.
Para Bovero, la Constitucin italiana es una de las mejores y ms democrticas del mundo. En contraste, el sistema presidencial conlleva, segn l,
la posibilidad de constituir un rgimen autoritario y antidemocrtico, hecho
verificable en Amrica Latina. Es probable que no tuvo presente todos los
sistemas presidenciales democrticos y exitosos que existen en la regin.
Para el profesor de la Universidad de Turn la cuestin central se encuentra en conocer cul es el rgano preeminente y en qu medida lo es,
teniendo en cuenta dos asuntos: la fuente de legitimacin y los poderes
atribuidos al parlamento y al gobierno. Es decir, si el jefe de gobierno, en
virtud de su eleccin directa, no es dependiente del parlamento, y si
cuenta con poderes para que se apruebe su legislacin en ese rgano. 12
Bovero, para defender el sistema parlamentario en Italia, que para ese
pas es probablemente el ms adecuado, debi examinar las circunstancias y los elementos que le son propios, para evitar pronunciar juicios
que son muy discutibles en otras latitudes.
G. En Amrica Latina algunos autores han hecho suyos en los ltimos
lustros, en una forma o en otra, los argumentos de tratadistas extranjeros,13 reforzndolos con estudios importantes de casos nacionales.
Sin embargo, ante las autocracias en la regin, recurrentemente ha
existido una corriente doctrinal y poltica a favor del sistema parlamentaBovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 69, 162-167, 170 y 171.
Vanse los ensayos de Luis Eduardo Gonzlez, Charles Guy Gillespie y Bolvar
Lamounier en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo, op. cit., nota 8; tambin los ensayos de
Roberto Mangabeira Unger y Carlos Nino en Consejo para la Consolidacin de la Democracia, op. cit., nota 11. Interesantes son los ensayos de Jorge Reinaldo Vanossi y Octavio Amorim Neto en Valads, Diego y Serna, Jos Mara (coords.), op. cit., nota 9.
Ambos autores realizan sugerentes planteamientos.
12
13
80
rio o algo que se le asemeje. A veces, el razonamiento consiste en que si

el sistema presidencial deviene en uno antidemocrtico, auspiciando caudillajes, dictaduras y golpes de Estado, por contraste hay que ensayar el
sistema opuesto: el parlamentario. Entonces, ste se convierte en una esperanza, en una utopa, y a pesar de serlo, es tema frecuente en el constitucionalismo de la regin latinoamericana.
Nstor P. Sags sostiene que en esa virtud, en Amrica Latina, el parlamentarismo tiene algo de mgico, de extrao y de ilusin, porque se considera que por s solo curara los excesos del Poder Ejecutivo, la malicia
del Congreso, la burocracia administrativa, la lentitud de la Justicia.14
H. El ecuatoriano Simn Pachano concluy que la simpata que siente
por el sistema parlamentario se debe a dos causas: por los beneficios que
lleva consigo, tales como estabilidad, gobernabilidad, capacidad de representacin y fortalecimiento del sistema poltico, y segunda, por negacin
de la situacin poltica actual de su pas; es decir, por contraposicin con
un tipo ideal de sistema de gobierno que podra resolver los problemas que
enfrenta la democracia en aquel Estado. Para llegar a esas conclusiones
examin, segn su criterio, los elementos negativos del sistema presidencial, mismos que han sido muy reiterados por los partidarios del parlamentarismo y adversarios del presidencialismo.15
I. Mara de la Paz Snchez Manzano indica que en Chile y Uruguay se
han presentado propuestas para implantar sistemas parlamentarios puros,
debido, segn sus autores, a la ineficacia del rgimen presidencial y con
la finalidad de consolidar la democracia.16
III. CRTICAS AL SISTEMA PRESIDENCIAL EN AMRICA LATINA
En este apartado me refiero a crticas enderezadas directamente al sistema presidencial en Amrica Latina, que son claro ejemplo de esta fuer-
14 Sags, Nstor Pedro, Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sistmico para la gobernabilidad democrtica. El minipremier en el Per y en Argentina. Experiencias
y perspectivas, Revista Peruana de Derecho Pblico, Lima, ao 4, nm. 7, 2003, p. 38.
15 Pachano, Simn, Presidencialismo y parlamentarismo, Revista Mexicana de Sociologa, Mxico, nm. 3, 1998, pp. 35-42.
16 Snchez Manzano, Mara de la Paz, Caracterizacin y problemtica del presidencialismo iberoamericano, Derecho, Revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Catlica del Per, Lima, nm. 53, 2000, p. 306.
81
te tendencia, y en las cuales se atribuye al presidencialismo el fracaso de

las democracias en la regin.
A. Comienzo con el criterio de un autor extranjero muy interesado en
Amrica Latina y conocedor de la misma, el profesor Scott Mainwaring.
Mainwaring afirm, entre otros aspectos, que el sistema presidencial
es generalmente menos favorable para la democracia, porque est mal
provisto para enfrentar las grandes crisis, debido a que no existen instrumentos claros para deponer a un presidente enormemente impopular o
que ha perdido el apoyo del Legislativo, con lo cual la destitucin implica la crisis de todo el sistema; entonces pareciera que la nica solucin es
un golpe de Estado como aconteci en Chile en 1973; que se propicia la
incomunicacin entre el Ejecutivo y el Legislativo, porque son electos en
forma separada, incomunicacin que se exacerba por el periodo fijo del
cargo; que el programa del Ejecutivo puede ser bloqueado permanentemente por el Legislativo, y que en el sistema presidencial pueden ser
electas personas lejanas a la poltica, con poca experiencia en relacionarse con el Congreso, como fueron los casos de Brasil en 1989 y de Per
en 1990, problemas que se agravan si las relaciones del presidente con su
partido son dbiles, si el sistema de partidos no posee fortaleza, o si los
rganos principales de los partidos polticos no controlan la seleccin de
los candidatos presidenciales.17
He citado en este lugar a Mainwaring en virtud de que, pocos aos
despus, en unin con Shugart, su planteamiento sobre el tema es completamente distinto, y al cual me he referido en parte en el inciso primero
de este ensayo. Lo interesante es que la visin de Mainwaring vari radicalmente despus del examen de estudios empricos de casos concretos.
Estos dos autores escribieron, asimismo, una resea crtica en la que amplan y precisan ideas que cit en el inciso primero de este ensayo. 18
B. En Amrica Latina, la crtica al sistema presidencial es muy antigua.
El escritor y poltico brasileo Silvio Romero, en 1883, escribi sobre
las debilidades de los sistemas presidenciales en la parte latina del conti17 Mainwaring, Scott, Presidencialismo, multipartidismo y democracia: la difcil
combinacin, Revista de Estudios Polticos, Madrid, nueva poca, nm. 88, 1995, pp.
124 y 125.
18 Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S., Juan Linz, Presidentialism and Democracy: A Critical Appraisal, Comparative Politics, Nueva York, vol. 29, nm. 4, 1997,
pp. 456, 459 y 460.
82
nente americano. Entre algunas de las ms importantes de aquellas, yo

destaco:
a) La vinculacin al militarismo.
b) La constitucin en una especie de dictadura.
c) La psima comprensin del principio de la divisin de poderes,
que deviene en rigidez poltica contraria a la democracia, siendo el
origen de revoluciones armadas.
d) La carencia de fuerza y prestigio del Congreso, y la falta de respetabilidad del presidente.
e) La supresin de escenarios para la discusin y la lucha de las
ideas, favorecindose a personas mediocres, pero hbiles en alabar
al dictador.
f) La idoneidad para que los gobernantes se mantengan por medio de
la corrupcin y contra la voluntad del pas.
g) La falta de simpata por la democracia como aspiracin general del
pueblo.19
C. Manuel Alcntara Sez y Francisco Snchez Lpez, catedrticos de
la Universidad de Salamanca, coinciden con Giovanni Sartori en la afirmacin de que el problema del presidencialismo en Amrica Latina se
encuentra en la divisin de poderes, la cual propicia que los presidentes
oscilen, en una continua e inestable situacin, entre el abuso del poder o
la falta de aqul.20
D. Mario D. Serrafero resumi diversas crticas al sistema presidencial en Amrica Latina, pero lo ms interesante es su estudio de los diversos intentos en varios pases para cambiar el sistema presidencial al
parlamentario, al semiparlamentario o al semipresidencial. Ms interesante todava resulta que aqullos se realizaron desde el poder pblico,
y en muchas ocasiones desde el rgano ejecutivo, en ejercicios que se
denominaron reforma integral del Estado en Venezuela o Consejo para
la Consolidacin de la Democracia en Argentina, a los que se puede
19 Romero, Silvio, Parlamentarismo e presidencialismo na repblica brasileira, Ro
de Janeiro, 1893, pp. 23-25: citado por Pinto Ferreira, Luiz, El predominio del Poder
Ejecutivo en Amrica Latina, en Alegra con Alonso, Pablo; Carpizo, Jorge y Stein, Jos Luis, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamrica, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 1977, pp. 47 y 48.
20 Alcntara Sez, Manuel y Snchez Lpez, Francisco, Veto, insistencia y control
poltico en Amrica Latina: una aproximacin institucional, Perfiles Latinoamericanos,
Mxico, ao 9, nm. 19, 2001, p. 159.
83
agregar la tambin fallida, cuando menos hasta ahora, llamada Reforma

del Estado en Mxico.
En Brasil, el Congreso Constituyente, que redact la Constitucin de
1988, se decidi por el sistema presidencial, pero no en forma definitiva,
debido a la inexistencia de un acuerdo claro en ese rgano, por lo que ste convoc a la celebracin de un referendo, que se llev a cabo en 1993,
para que la sociedad poltica decidiera entre repblica o monarqua, y entre sistema presidencial o parlamentario. El resultado fue a favor de una
repblica presidencial.
De estos intentos reformistas, destaca el argentino, en virtud de que el
proceso democrtico reanud su vigencia a causa del fracaso del rgimen
militar en la guerra de las Malvinas, y el presidente Alfonsn encarg los
estudios para el cambio de sistema al mencionado Consejo, cuyo responsable fue Carlos Nino, acadmico de renombre. Dicho intento no prosper porque el presidente de la Repblica no logr reunir el consenso poltico necesario para la reforma.
En sntesis, ese Consejo para la Consolidacin de la Democracia sostuvo que deba sustituirse el sistema presidencial por uno mixto, porque
no existe prueba emprica alguna que confirme que con el presidencialismo se puede consolidar un rgimen democrtico duradero y estable y
s lo hay en Amrica Latina con el sistema parlamentario o algn
otro?, que Argentina haba conocido aquel sistema durante escasos
aos, pues debido a fraudes electorales, proscripciones, persecuciones
polticas, etctera, no haba regido en la realidad. No deja de extraar su
aseveracin de que no existen en el derecho comparado experiencias presidenciales exitosas, que las que se conocen pertenecen al parlamentarismo o a sistemas mixtos, que el caso de Estados Unidos no es extrapolable, porque el peso de las instituciones es muy diverso al de Argentina.
Ese Consejo se olvid de varias experiencias latinoamericanas que han
sido exitosas por ms de veinticinco aos continuos, como son los casos
de Costa Rica, Chile, Colombia, Venezuela y Uruguay.
Ese Consejo seal que principalmente haca especulaciones tericas
para reflexionar si el sistema presidencial poda asegurar estabilidad,
continuidad y relativa eficacia de la democracia pluralista. La respuesta
fue que no. Todo parece indicar que sta ya se encontraba contestada aun
antes de las especulaciones tericas, y no deja de extraar que un Consejo presidencial de esa naturaleza se estuviera refiriendo a especulaciones tericas que corresponden ms al gabinete del estudioso.
84
Dicho Consejo propuso un modelo semipresidencial o semiparlamentario para superar los problemas del presidencialismo en ese pas, segn su
criterio, que eran principalmente cuatro, relativos a: a) la canalizacin de
tensiones polticas, b) la personalizacin del poder, c) las relaciones entre
los rganos del Estado y d) la formacin de coaliciones partidarias.21
E. El connotado profesor chileno Nogueira Alcal escribi que el
sistema presidencial no es el adecuado para Amrica Latina, debido a
que muy seguido conduce a bloqueos entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, que cuando el primero no cuenta con mayora parlamentaria,
se crean desacuerdos insolubles que conducen a que los presidentes soliciten mayores facultades a costa del parlamento. A menudo, el jefe de
gobierno claudica en su programa gubernamental, y se transforma en
un gobierno sin capacidad para resolver los enormes y apremiantes problemas socioeconmicos, o se abre la puerta a soluciones extraconstitucionales para la resolucin del conflicto, con el consiguiente dao a la
democracia y la creacin de gobiernos autoritarios de facto. La experiencia ensea que esos gobiernos generalmente no slo no resuelven
los problemas socioeconmicos, sino que los agravan, lo cual va a tener
consecuencias negativas en los nuevos regmenes democrticos.
El distinguido constitucionalista no propone como solucin el sistema parlamentario, en virtud de que ste ha fracasado reiteradamente en
Amrica Latina. Para l, la solucin se encuentra en aceptar mecanismos que temperen el presidencialismo por medio de tcnicas del rgimen parlamentario, las cuales ya han sido introducidas, aunque tmidamente, en varias leyes fundamentales de la regin. Es decir, la
propuesta de Nogueira Alcal es el rgimen semipresidencial de gobierno, parecido al que opera en Finlandia.22
21 Serrafero, Mario D., Presidencialismo y reforma poltica en Amrica Latina, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, nm. 8, 1991, pp. 199 y 200; Thibaut, Bernhard, Presidencialismo, parlamentarismo y el problema de la consolidacin democrtica en Amrica Latina, Estudios Internacionales, Santiago, ao XXVI, nm. 102,
1993, p. 234.
22 Nogueira Alcal, Humberto, Los regmenes presidencialistas de Amrica Latina.
Tipologa y anlisis crtico, en varios autores, IV Congreso Iberoamericano de Derecho
Constitucional, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1992, pp. 486-487
y 493-494. Sobre sistemas semipresidenciales, vanse Miranda, Jorge, As instituies polticas portuguesas, en Tajadura Tejada, Javier (coord.), La Constitucin portuguesa de
1976. Un estudio acadmico treinta aos despus, Madrid, Centro de Estudios Polticos y
85
IV. VALIDEZ DEL SISTEMA PRESIDENCIAL EN AMRICA LATINA

Veamos ahora algunos pensamientos que encuentran virtudes al sistema presidencial, principalmente en la realidad sociopoltica de Amrica
Latina, aun reconociendo que no es la panacea; que es el que, cuando
menos por ahora, se ajusta ms a la realidad actual, y en diversos casos
ha operado asegurando libertades con gobernabilidad. Insisto que las autocracias no son sistemas presidenciales, sino precisamente autocracias,
aunque se vistan o disfracen de sistema presidencial.
A. El gran expositor del sistema parlamentario ingls de mediados del
siglo XIX, Walter Bagehot, fue un convencido de las bondades de aqul
aunque expuso sus defectos; admiti que la estructura de pesos y contrapesos puede funcionar en el sistema presidencial, y que los constituyentes estadounidenses perseguan evitar la tirana. No obstante, el autor ingls no mostr simpatas por este ltimo sistema, en virtud de que
consider que su divisin de poderes resultaba fatal, debido a que no
exista una autoridad nica para todos los asuntos; en unos, esa autoridad
se encontraba en un rgano de poder; en otros, en rgano distinto, amn
de la fuerza de las entidades federativas, lo cual auspici una ultrademocracia. El problema del sistema presidencial asegur se encuentra en
la dispersin de la soberana entre varios rganos; entonces, ninguno es
soberano y la consecuencia es la carencia de unidad en la accin gubernamental.
Sin embargo, de la anterior explicacin se puede deducir, aunque Bagehot no lo enunci as, que cuando en el sistema parlamentario la autoridad del gobierno y la mayora del rgano legislativo coinciden, se debilita precisamente la funcin de control.23
Actualmente, la funcin de control del parlamento se contempla en
forma diversa, la ejerce ms que el rgano legislativo como tal, el o los
partidos minoritarios, aunque no logren derribar al gobierno.
Constitucionales, 2006, pp. 35-72; Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo (eds.), Semipresidenzialismi, Padua, Cedam, 1997, 402 pp.; Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introduccin al derecho
constitucional comparado, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, pp. 255-269.
23 Bagehot, Walter, The English Constitution, introd. de Richard Crossman, Londres,
Fontana Press, 1993, pp. 216-222, 239. Vanse Valads, Diego, El control, cit., nota 5,
p. 52, y Serrafero, Mario, Presidencialismo y parlamentarismo en Amrica Latina: un debate abierto, Revista Mexicana de Sociologa, Mxico, vol. 60, nm. 2, 1998, p. 167.
86
B. Jacques Lambert asienta que si el rgimen presidencial se acomoda

mal a las condiciones y necesidades de Latinoamrica, sta ha sabido
adaptarlo a sus propias necesidades, deformndolo. El rgimen de preponderancia presidencialista no funciona, ciertamente, sin saltos bruscos,
pero queda por demostrar que existen otros regmenes de carcter ms
democrtico que fueran capaces de funcionar mejor en unas circunstancias tan difciles.24
C. Para Luis Snchez Agesta, el presidencialismo en Amrica Latina
es un instrumento de disciplina y empresa, y si se modera dentro de ciertos lmites, y se renueva peridicamente a travs del sufragio, puede ordenar y movilizar esos recursos humanos y materiales.25
D. Mettenheim, al analizar la situacin especfica de Brasil, despus de
su regreso al sistema democrtico en la dcada de los ochenta del siglo pasado, sostiene que no se produjeron el estancamiento, la polarizacin, la
corrupcin y el populismo demaggico profetizado por los crticos del presidencialismo. Al contrario, se han manifestado nuevos patrones de cambios polticos, como referendos, alianzas partidistas y movimientos de reforma poltica.26
E. Luca Mezzetti, profesor de la Universidad de Bolonia, afirma que
el presidencialismo latinoamericano funciona mejor de lo que sostiene la
teora, aunque algunos sistemas estn mejor capacitados para librar los
bloqueos institucionales y, desde luego, el contexto cambia de acuerdo
con el sistema de partidos, las leyes electorales, la flexibilidad para formar coaliciones y el grado de polarizacin ideolgica. 27
F. Dieter Nohlen, quien conoce a Amrica Latina muy bien y ha realizado importantes trabajos sobre los sistemas de gobierno, de partido y
electorales en la regin, destaca que existe sobrevaloracin de los aspec24 Lambert, Jacques, Amrica Latina. Estructuras sociales e instituciones polticas,
Barcelona, Ariel, 1970, pp. 533 y 534.
25 Snchez Agesta, Luis, La democracia en Hispanoamrica. Un balance histrico,
Madrid, Rialp, 1987, p. 17.
26 Mettenheim, Kurt E. von, Presidencialismo, democracia y gobernabilidad en Brasil, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en
Amrica Latina, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales-Agencia
Sueca de Desarrollo Internacional, 2001, pp. 164 y 165.
27 Mezzetti, Luca, Sobre los sistemas polticos latinoamericanos (instituciones, partidos y gobernabilidad), Revista Peruana de Derecho Pblico, Lima, ao 6, nm. 10,
2005, p. 97.
87
tos negativos del presidencialismo, y se considera que si ha sido perjudicial para la democracia, lo continuar siendo. Frente a esta concepcin,
se sobrevalora la expectativa o la esperanza del parlamentarismo; afirma
que existe confusin en el peso que se otorga al sistema presidencial en
el fracaso de nuestras democracias, frente a los efectos positivos que dicho sistema tiene en nuestras realidades, como es en la reconstruccin y
consolidacin democrticas, sin olvidarse que el pluripartidismo y las
races ideolgicas de los partidos polticos de la regin se acercan ms a
Europa que a Estados Unidos.28
Por dems interesante resulta, y hay que ponderarlo, la observacin de
Mario Fernndez en el sentido de que en Chile la inquietud y la discusin polticas por alcanzar un sistema parlamentario declin radicalmente
con el regreso a la democracia y el xito que se ha obtenido con el sistema presidencial.29
Nohlen apunta que el nuevo hundimiento de las democracias, que se
pronostic para Amrica Latina, no ha ocurrido. Por el contrario, las
transiciones a la democracia acontecidas en un poco ms de veinte aos
han sido conducidas por sistemas presidenciales, la mayora de ellos
con el mismo marco constitucional vigente en la poca del desplome
preautoritario. Esta afirmacin est fundada en evidencia emprica, lo
cual relativiza la relacin causal que se haba querido encontrar en Amrica Latina entre derrumbe de la democracia y sistema presidencial.
Por otra parte, lo que s se observa seala en la regin es cierta
capacidad de adaptacin y flexibilidad del presidencialismo, especialmente, para sortear un contexto internacional complicado y un panorama
econmico y social por dems delicado. Este autor es muy claro al sealar que lo anterior no implica ningn juicio respecto al desarrollo, permanencia y consolidacin de la democracia en Amrica Latina en el futuro.
Advierte que hay que manejar con cuidado las diferencias categoriales
y las graduales; se debe, por ejemplo, diferenciar entre democracias con
elementos autoritarios y autoritarismo con elementos democrticos, y
que la tendencia terica actual, en relacin con Amrica Latina, consiste
28 Nohlen, Dieter, Sistemas de gobierno: perspectivas conceptuales y comparativas,
en Nohlen, Dieter y Fernndez B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio poltico en Amrica Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, p. 109.
29 Fernndez B., Mario, Instituciones y democratizacin: el caso de Chile desde
1990, en Nohlen, Dieter y Fernndez B., Mario (eds.), op. cit., nota anterior, p. 275.
88
en no realizar diferencia alguna. Para muchos analistas y polticos basta

con la celebracin de elecciones para que a un pas se le califique de democracia, y que este reduccionismo tal vez influye en la valoralizacin
de la democracia lo que puede originar fuertes crticas a la misma y contribuir a su desafeccin.
El distinguido tratadista alemn indica que parte del xito y la permanencia de la democracia en nuestra regin no se debe slo a s misma, sino a factores exgenos, como el hecho que los militares han aprendido la
leccin,30 y el prestigio actual de la democracia, a pesar de que en Amrica Latina este concepto todava no es cercano a grandes sectores de la
poblacin, aunque la situacin vara segn el pas. Por ejemplo, de acuerdo con el Latinobarmetro 2002, el 77% de la poblacin en Costa Rica
considera que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, el 57% en Honduras, el 47% en Ecuador, el 40% en El Salvador,
el 37% en Brasil.
En 2005, por tercer ao consecutivo, la democracia sostiene, en promedio regional, un apoyo de 53% de los ciudadanos, de acuerdo con el
Latinobarmetro de ese ao.
G. Scott Morgenstern y Pilar Domingo sostienen que en Amrica Latina, incluso en los gobiernos divididos, el bloqueo entre los poderes Legislativo y Ejecutivo no es frecuente y que los fracasos democrticos van
siendo excepcionales, que el xito del rgimen presidencial depende del
sistema de partidos y de los detalles en la construccin de las instituciones. Estos autores argumentan que: a) los poderes ejecutivos y legislativos activamente tratan de evitar o superar bloqueos para proteger sus
propios intereses; b) los constituyentes democrticos generalmente construyen instrumentos que los ejecutivos pueden emplear para evitar dicho
problema, y que c) el bloqueo es sobre todo una decisin poltica: se busca o no conservar el status quo.
Las experiencias recientes de las democracias presidenciales en Amrica Latina argumentan han sido generalmente exitosas, aunque en
algunos pases ese xito es modesto, en virtud de problemas no resueltos.
No obstante, debe observarse, y en esto coinciden con Fernndez y Nohlen, que con frecuencia el diseo institucional presidencialismo es el
mismo que exista antes de la ruptura democrtica, lo cual permite argu30 Nohlen, Dieter, Sistemas de gobierno: perspectivas, cit., nota 28, p. 95; Nohlen, Dieter, El contexto hace la diferencia, cit., nota 2, pp. 44, 133, 149 y 153.
89
mentar que dicha ruptura se debi a divisiones en la sociedad y a la polarizacin poltica cuya solucin probablemente no se encontraba en el
marco de ningn arreglo institucional democrtico. Sealan cuatro factores no institucionales que actualmente favorecen la existencia de sistemas democrticos, ya sean parlamentarios o presidenciales: a) un proceso de moderacin poltica como consecuencia de la desintegracin de la
Unin Sovitica; b) la mala experiencia de los regmenes militares y el
escaso apoyo que tendran de sectores que con frecuencia los apoyaron;
c) cambios en corrientes ideolgicas de derecha que ahora se encuentran
ms comprometidos con la democracia, y d) el aliento ms decidido de
Estados Unidos y de la comunidad internacional a la consolidacin de las
democracias y el respeto a los derechos humanos, as como los apoyos de
organismos monetarios internacionales para el desarrollo econmico en
las sociedades democrticas.31
No obstante, sobre estas ltimas aseveraciones de los autores, hay que
tener cuidado, en virtud de que la lucha contra el terrorismo ha debilitado
a varias democracias occidentales que han expedido leyes que limitan y
coartan libertades, como ha acontecido en Estados Unidos y Gran Bretaa, lo que a su vez tiene consecuencias en otras naciones, como la indiferencia mundial ante violaciones contra la poblacin civil en Chechenia o
el regreso a la prctica de la tortura en Mxico durante el periodo del
presidente Fox.
Estados Unidos alienta o no a los sistemas democrticos de acuerdo
con sus intereses de potencia imperial; en muchas ocasiones se utiliza la
causa de los derechos humanos como pretexto para intervenir en otras
naciones. Los organismos internacionales, a menudo, especialmente los
de carcter econmico, se rigen por los intereses de los pases poderosos;
los ejemplos son incontables, y no les importa si esos sistemas son democrticos o no.
H. Alonso Lujambio estudi cuatro pases latinoamericanos que contaron con democracias presidenciales exitosas, cuando menos durante
veinticinco aos: Costa Rica, Venezuela, Chile y Uruguay. Dicho estudio
le permiti llegar a siete conclusiones. Lujambio persigui con esa investigacin precisar las condiciones estabilizadoras que permitieron sobrevi31 Morgenstern, Scott y Domingo, Pilar, The Success of Presidentialism? Breaking
Gridlock in Presidential Regimes, en Valads, Diego y Serna, Jos Mara (coords.), op.
cit., nota 9, pp. 96 y 97, 107 y 108.
90
vir con xito a los mencionados sistemas. Apunto nicamente una de

ellas: la existencia de congresos con poder real y que ejercen un papel
activo.32 Me parece que el pensamiento de Lujambio se puede sintetizar
diciendo que en Amrica Latina el sistema presidencial no es una panacea, pero en varios pases ha funcionado razonablemente bien y por periodos prolongados.
I. Como ya asent, uno de los ataques ms fuertes y certeros al sistema
presidencial en Amrica Latina ha sido el golpe de Estado acontecido en
Chile en 1973, y el consecuente alegato de que esa crisis hubiera podido
ser evitada si hubiera existido un sistema parlamentario y, en consecuencia, no se habra producido dicha ruptura en un pas que se haba distinguido en la regin, precisamente por su estabilidad democrtica, a pesar
de su partidismo extremo.
Por la razn anterior, resulta por dems ilustrativo el anlisis que Julio
Faundez realiza de dicha crisis chilena. Su punto de vista es que fue precisamente el sistema presidencial lo que haba salvaguardado la democracia en Chile en las dos dcadas anteriores, que el golpe de Estado de
1973 fue la conclusin de una serie de factores que se haban venido gestando, y que difcilmente un sistema parlamentario hubiera podido evitar
la ruptura democrtica.
El examen de Faundez merece que me detenga en algunos de sus argumentos: en los aos cincuenta una serie de factores econmicos y sociales adversos dificultaron la poltica de coaliciones polticas de los
aos de las dcadas 1930 y 1940. La volatilidad del precio del cobre
recurso esencial del pas en el mercado internacional y la inflacin
econmica golpearon gravemente a las personas con menores recursos,
lo cual ocasion gran malestar obrero y un crculo vicioso de huelgas, a
las cuales los gobiernos hicieron frente con medidas represivas de poco
calibre y la prohibicin del partido comunista.
Lo anterior produjo consecuencias en el sistema de partidos que se
apoyaba grandemente para formar coaliciones de gobierno en el movimiento obrero organizado. En 1953, se presentaron a las elecciones legislativas 32 partidos polticos, ms del doble que en la dcada anterior.
Tanto los partidos tradicionales de izquierda como los de derecha perdie32 Lujambio, Alonso, Presidentes y congresos. Estados Unidos, la experiencia latinoamericana y el futuro mexicano, Foro Internacional, Mxico, nm. 133, 1993,
pp. 526, 546-548.
91
ron fuerza electoral y se vieron asediados por luchas internas y la formacin de facciones.
Para Faundez, durante esos aos, el sistema presidencial fue clave para revivir el rgimen de partidos y asegurar la continuidad del sistema
democrtico. A pesar del multipartidismo extremo, se logr que los partidos se agruparan en torno a los candidatos presidenciales, cuyo resultado
fue que el nmero de stos oscil entre 2.0 a 2.5. Poco a poco, los partidos fueron superando los problemas internos, y los presidentes se apoyaron una vez ms en el sistema de partidos, lo cual, a su vez, los revivi.
El profesor de la Universidad de Warwick afirma que es probable que
en la descrita y grave crisis del sistema partidista, la democracia no hubiera subsistido si el rgimen hubiera sido el parlamentario.
En esta forma, a mediados de los aos cincuenta y durante los sesenta,
la agenda poltica inclua tres agudos problemas de carcter econmico,
que no eran, como ya se expres, recientes, pero que se haban agudizado y presentaban matices novedosos: a) la imbatible inflacin y el programa para combatirla; b) la poltica del cobre y las relaciones con las
compaas americanas, principales inversoras en el sector, y c) la modernizacin del ineficaz sector agrcola. Lo anterior, unido a una mayor participacin poltica el nmero de los electores se haba triplicado, y
el fortalecimiento de los sindicatos, trajo consigo la polarizacin del sistema poltico, lo cual no se puede atribuir al sistema presidencial.
Al contrario, al principio de la reforma agraria, el papel desempeado por
el presidente Frei y su facultad de veto desempe un papel moderador entre las fuerzas de derecha y de izquierda. Empero, la controversia sobre la
reforma agraria fue radicalizando las posiciones de los partidos polticos y
de los agricultores; estos ltimos se percataron de su fuerza poltica.
La campaa electoral de 1970 radicaliz aun ms el discurso poltico
con la consecuente agravacin de la polarizacin, ya no slo respecto a
la reforma agraria, sino tambin a todos los otros temas. A finales de la
dcada de los aos sesenta, las movilizaciones sociales aumentaron y
empezaron a sobrepasar a los partidos polticos. Faundez considera que
sin los efectos moderadores de los presidentes, todos los hechos sealados hubieran tenido consecuencias ms radicales en un sistema parlamentario, incluso antes de la eleccin de Allende.
Este autor examina el argumento de que las reformas constitucionales
de 1943, y principalmente las de 1970, erosionaron las facultades del Con-
92
greso a favor del presidente y, entonces, el primero fue dejando de ser el

foro para la resolucin de intereses contrapuestos; afirma que incluso si tal
argumento fuera cierto, el mismo no significa que un sistema parlamentario hubiera podido actuar con ms eficacia en la crisis, y analiza las ya
mencionadas reformas; la de 1970 ciertamente fortaleci las posibilidades
legislativas del presidente, y los congresistas ya no pudieron presentar decretos de pensiones de gracia beneficios a individuos ni promover
proyectos beneficiosos para sus distritos. Los crticos del presidencialismo
son especialmente duros en este aspecto porque aseveran que estas prcticas eran esenciales para fortalecer o promover el espritu democrtico entre los beneficiados. El problema consista en que con esas prcticas se impeda que el gobierno pudiera tener control del gasto pblico, aspecto
esencial en cualquier pas, ms en uno con alta inflacin.
Julio Faundez asienta que no deja de ser curioso que los partidos que
se opusieron a la reforma de 1970 con el argumento principal de que se
estaba creando una presidencia imperial, fueron sus principales beneficiarios, en virtud de que el presidente Allende emple las mencionadas
facultades para llevar a cabo su programa de gobierno. 33
Resulta por dems sugestivo el desarrollo que realiza dicho profesor,
porque es diametralmente antagnico al de Arturo Valenzuela. La misma
realidad, la de Chile, examinada con ptica diversa. Por parte de uno de
los autores, una crtica demoledora al sistema presidencial en ese pas. Por
la otra, una defensa de ese sistema, basado en el examen de problemas y
dificultades que sobrepasan y desbordan el andamiaje institucional.
Lo ms interesante es el hecho de que despus de la dictadura de Pinochet, como ya se asent en este ensayo, se transit con especial xito al rgimen democrtico dentro de un sistema presidencial muy parecido al que
exista cuando aconteci el golpe de Estado de 1973, pero el contexto era
33 Faundez, Julio, In Defense of Presidentialism: The Case of Chile, 1932-1970, en
Shugart, Matthew Soberg y Mainwaring, Scott (eds.), Presidentialism and Democracy,
cit., nota 3, pp. 308 y 309, 311-315. Fernndez B., Mario, Instituciones y democratizacin, cit., nota 29, p. 285, seala: El caso chileno representa una evidencia emprica
de la capacidad que pueden exhibir las instituciones en un proceso de cambio poltico,
cuando ellas son armnicas con la cultura poltica de la poblacin, el contexto socioeconmico en el que actan y los objetivos de los actores polticos a los que sirven. En ese
sentido, el sistema presidencial se ha relegitimado por su desempeo ms que por sus
bondades tcnico-jurdicas y ha recuperado el prestigio del que han gozado tradicionalmente las instituciones en Chile.
93
diferente, adems de la experiencia traumtica vivida durante la dictadura,

que ha tenido efectos moderadores en los partidos polticos. Diversos problemas econmicos, sociales y polticos han perdido su gravedad, y el xito ha acontecido a pesar de la secuela de efectos y actos negativos que la
dictadura dej como herencia.
No cabe duda alguna, el caso chileno merece especial consideracin
en este debate.
J. Eduardo A. Gamarra escribi que Bolivia tiene un sistema presidencial hbrido, debido a que es el Congreso quien designa al presidente entre los dos candidatos con mayor votacin, si ninguno obtiene la mayora
absoluta de votos. Este planteamiento de Gamarra no me parece aceptable, pero lo que me interesa subrayar es su examen de la eficacia del sistema presidencial en Bolivia, a partir de su ltima transicin en 1982.
Los problemas en dicho pas son numerosos, complejos y de solucin difcil. No obstante, cuando menos tres de esos presidentes fueron encontrando mecanismos para ir avanzando en resolver problemas con base en
coaliciones gobernantes que son, al mismo tiempo, la fortaleza y la debilidad del sistema. Las coaliciones han permitido a los presidentes tomar
medidas para estabilizar la economa. Por otra parte, ellas han excluido a
los partidos opositores de beneficios polticos como la reparticin de
cargos y del proceso de las decisiones, incluso de la informacin sobre
resoluciones y acuerdos importantes, lo que hace que los partidos de
oposicin busquen medios fuera del sistema para influir en aqullas.
Las coaliciones gobernantes han superado el problema de la confrontacin entre el Legislativo y el Ejecutivo, pero han debilitado a las instituciones polticas. Los partidos polticos, de acuerdo con Gamarra, se
han alejado de la sociedad, y los ciudadanos tienen menos confianza en
los poderes Legislativo y Judicial, en virtud del papel predominante del
Ejecutivo.34
Con posterioridad a que Eduardo A. Gamarra escribiere su ensayo,
dos presidentes de la Repblica se vieron forzados a renunciar por la presin de la calle. Sin embargo, su sustitucin se realiz dentro de los marcos constitucionales. La situacin poltica, econmica y social de Bolivia
es por dems delicada, pero hasta hoy el sistema presidencial ha podido
34 Gamarra, Eduardo A., Hybrid Presidentialism and Democratization: The Case of
Bolivia, en Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presidentialism and
Democracy, cit., nota 3, pp. 391-393.
94
canalizar los problemas, mismos que en cualquier momento pueden desbordar el sistema. Un rgimen parlamentario estara gobernando a Bolivia mejor en estos aos de transicin democrtica, que ocurren a partir de
1982? O la inestabilidad poltica se hubiera multiplicado y la gobernabilidad imposibilitado?
K. Ahora bien, este repaso de algunos pensamientos a favor y en contra del sistema presidencial a dnde nos ha conducido?
a) Confo en que nos conduzca a tener una idea ms clara del debate
sobre las fortalezas y las debilidades del sistema de gobierno en Amrica
Latina.
b) En la actualidad, se est mejor provisto de elementos para el estudio de esta cuestin gracias a los trabajos empricos con que se cuenta,
aunque an hay que proseguir con su realizacin.
c) Incluso con los trabajos empricos hay que tener cuidado en su interpretacin. Por ejemplo, el nmero de fracasos de sistemas presidenciales y
parlamentarios durante el siglo XX es muy diferente de acuerdo con los
periodos que se examinan en el propio siglo, o en ste como una unidad.
d) No es posible realizar un buen anlisis del sistema presidencial en
un pas, si no se contempla todo el sistema poltico y la situacin socioeconmica y cultural. El sistema de gobierno es slo una pieza de un inmenso rompecabezas, aunque sea una de importancia.
e) No deja de causar sorpresa que la edicin de mltiples libros colectivos sobre esta cuestin, generalmente, siguen una misma lnea: defensa
o crtica de los sistemas presidenciales. Pareciera, bien conozco que no
es as, que se intentaran politizar los anlisis acadmicos.
f) El examen de la situacin chilena en 1973, desde el aspecto cientfico, es altamente ilustrativo. Los ensayos son serios, pero antagnicos. Es
fcil que el lector se pierda con los argumentos. Este caso muestra que
no es fcil el conocimiento profundo de estas cuestiones que implican la
revisin de factores de la ms diversa naturaleza. No hay que descuidar
elemento alguno del universo constitucional y sus estrechas relaciones
con el ser socioeconmico.
g) Los cambios institucionales deben ser bien meditados y ponderados. Cambiar por cambiar es un error. Hay que cambiar para mejorar y
superar problemas, no para agravarlos o retroceder; no para multiplicar
los fracasos democrticos. A veces, da la impresin de que algunos proponentes de cambios lo nico que persiguen es colmar su vanidad, ser
95
los autores de una nueva Constitucin o de un proyecto integral de reformas de casi una nueva ley fundamental.
h) En las rupturas de sistemas presidenciales democrticos no es posible el anlisis nicamente de la ruptura, sino hay que contemplar el contexto en el cual acontece, las causas que las originan, y desde varios aos
antes, a veces una dcada o ms.
Es probable que la conclusin sea que un rgimen parlamentario tampoco hubiera sido capaz de preservar el sistema democrtico, sino que,
dependiendo del pas, la crisis se hubiera producido antes y con mayor
gravedad. Soy consciente de que este argumento no es definitivo y no se
puede generalizar. No obstante, tngase en cuenta que en el mundo, despus de la Segunda Guerra Mundial, los casos de rupturas democrticas
en sistemas parlamentarios, que al regreso a la democracia conservan dicho sistema, no son frecuentes. Al contrario, la regla general, con excepciones, es que los sistemas presidenciales han retornado a la democracia
dentro de los marcos de ese sistema de gobierno. No voy a especular en
la respuesta. nicamente recuerdo el hecho.
El sistema parlamentario suele y ha solido causar inestabilidad. Los
ejemplos abundan en el siglo XX. No voy a ocuparme de esta cuestin
que amerita un estudio por s misma. Me circunscribo y es lo que me
interesa a exponer, en el inciso 8, D, del presente artculo, los peligros
ms serios que actualmente podra correr Amrica Latina con dicho sistema de gobierno.
V. QU ES LA DEMOCRACIA
Para llegar a alguna conclusin de la relacin existente entre sistema
de gobierno y democracia, la cual asiento en el ltimo inciso de este ensayo, es conveniente precisar qu entiendo por este ltimo concepto, en
virtud de que se le utiliza a menudo con inclinaciones ideolgicas que,
de acuerdo con el caso, puede significar todo o quedarse en una nocin
sin contenido. A su vez, es tal el prestigio del trmino, que incluso algunas de las peores dictaduras del siglo pasado se han postulado como democracias. Pinsese nicamente en los Gulag de Stalin.
A. La democracia, tal y como la entendemos en la actualidad, es un
hecho del siglo XX, que ciertamente tiene antecedentes remotos.
96
Algo parecido a la democracia existi en algunos periodos de la Grecia clsica. A ella se refiere Aristteles cuando afirma que:
La primera forma de democracia es la que se funda principalmente en la
igualdad. Y la ley de tal democracia entiende por igualdad que no sean
ms en nada los pobres que los ricos, que ni dominen los unos sobre los
otros, sino que ambas clases sean semejantes. Pues si la libertad, como suponen algunos, se da principalmente en la democracia, y la igualdad tambin, esto podr realizarse mejor si todos participan del gobierno por igual
y en la mayor medida posible. Y como el pueblo constituye el mayor nmero y prevalece la decisin del pueblo, este rgimen es forzosamente una
democracia.35
No obstante, el filsofo griego la clasific entre las formas degeneradas de gobierno, debido a que consider que no buscaba el provecho de
la comunidad.
En la ciudad-Estado griego, en todo caso, slo se reconocan derechos
polticos al hombre libre por nacimiento y autctono. Las mujeres y los
esclavos no eran considerados ciudadanos, en virtud de que no formaban
parte del poder poltico, sino del domstico. Empero, ese sistema constituye un antecedente actual en cuanto el hombre libre era considerado en
condicin de igualdad, sin tomar en cuenta aspectos o diferencias socioeconmicas,36 tanto para votar como para ser electo.
Otros antecedentes de la democracia actual son: a) la thing de la primitiva sociedad germnica, en la cual el pueblo posea facultades legislativas y jurisdiccionales; b) algunas experiencias comunales en la Edad
Media; c) el gobierno americano a finales del siglo XVIII, y d) el sistema
parlamentario ingls en formacin, tambin a fines del siglo XVIII y despus de la segunda mitad del siglo XIX, aunque en estos dos ltimos sistemas prevaleca la desigualdad.
35 Aristteles, Poltica, trad. de Julin Maras y Mara Araujo, Madrid, Centro de

Estudios Polticos y Constitucionales, 2005, p. 175, libro VI (IV), 1291 b; vanse pp. 176
y 177, 1292 a; examnense pp. 78-81, libro III, 1277 a-1279 a, y especialmente 1279 b.
Vase Sartori, Giovanni, Teora de la democracia, Madrid, Alianza Universidad, 1988, t.
I, El debate contemporneo, pp. 204 y 205.
36 Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 26-28, 31.
97
La democracia de nuestros das naci en Nueva Zelandia en 1893, al

concederse derecho de voto a las mujeres y a la minora maor. No obstante, no se reconoci a la mujer el derecho de ser electa, sino hasta 1902.
En consecuencia, y a pesar del prestigio del que actualmente goza, el
sistema democrtico es asunto bastante reciente. ste, antes de la Segunda Guerra Mundial, era desconocido incluso en muchos pases importantes de Europa occidental, tales como Portugal, Espaa, Alemania e Italia.
En Suiza no se reconoci el derecho de voto, en el mbito federal, a las
mujeres, sino hasta 1971.
B. Muchas personas de cultura media, aunque quiz no puedan definir
la democracia, tienen nocin de su naturaleza. Es probable que si se les
pregunta su contestacin se refiriera al gobierno del pueblo o de todos, o
en donde se vota para elegir a los gobernantes.
Daniel Webster, en 1830, se refiri a la democracia como un gobierno del pueblo, hecho para el pueblo, por el pueblo y responsable ante el
pueblo.37 Tal vez Lincoln se haya inspirado en l, treinta y tres aos
despus, para elaborar su definicin de democracia como el gobierno del
pueblo, por el pueblo, para el pueblo. La oracin de Lincoln puede ser
criticada tcnicamente, tal y como lo ha sido,38 pero tiene el mrito que
dice mucho de lo que la democracia es; se le comprende fcilmente, y
cuando se le confronta con los elementos que la integran actualmente, a
pesar de su cortedad y sencillez, la mayora de ellos pueden quedar incluidos en esa definicin, y eso que en un siglo el concepto ha gozado de
efectos expansivos.
C. Para Kelsen, la democracia es la identidad de dirigentes y dirigidos, del sujeto y objeto del poder del Estado, y gobierno del pueblo por
el pueblo. Entiende por pueblo, no una masa o conglomerado de hombres, sino el sistema de actos individuales regidos por la ordenacin jurdica del Estado.
La democracia en la definicin de Kelsen tiene, a mi modo de ver, dos
partes estrechamente unidas que son indisolubles:
37 Lijphart, Arend, Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en

treinta y seis pases, Barcelona, Ariel Ciencia Poltica, 2000, p. 13.
38 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 35, p. 59. En sentido contrario, Favoreu, Louis et
al., Droit constitutionnel, Pars, Dalloz, 1999, p. 531, apoyan la oracin de Lincoln, con
lo cual yo coincido.
98
a) Una procedimental, por medio de la cual los dirigidos eligen a los

dirigentes para lograr la identidad entre ellos. Los dirigidos crean las normas que los rigen a travs de los dirigentes que ellos mismos han electo.
As, la democracia es el mtodo para alcanzar dicha identidad. En esta
cuestin resulta esencial el papel de los partidos polticos, porque el individuo aislado nada logra.
En la democracia prevalece la voluntad colectiva que se determina por
la mayora de los dirigentes que han sido electos tambin por una mayora de ciudadanos o dirigidos, pero preservando los derechos de la minora que, a su vez, tiene posibilidad de obtener la mayora en elecciones
subsecuentes.39
b) Una segunda, de contenido: el gobierno del pueblo por el pueblo.
Aqu contemplo los derechos del pueblo, si no, no sera su gobierno, sino
el de un autcrata o el de una oligarqua. El pueblo vota y elige a los dirigentes para que gobiernen y legislen por l, crendose una unidad. En
consecuencia, los dirigentes han de velar por las libertades, los intereses
y el bienestar de sus dirigidos, y si stos no estn de acuerdo, los podrn
cambiar en las siguientes elecciones.
Schumpeter, Bobbio y Bovero se refieren tambin a este aspecto primero de la definicin de Kelsen, el instrumental, o sea, el de las elecciones.
As, Schumpeter asevera con claridad que la democracia es el mtodo por medio del cual los que deciden han adquirido ese poder, porque
han triunfado en unas elecciones. Textualmente seala que El mtodo
democrtico es la ordenacin institucional establecida para llegar a la
adopcin de decisiones polticas por la cual algunos individuos adquieren el poder de decidir a travs de una lucha competitiva por el voto del
pueblo.40
Bobbio y Bovero acentan el segundo aspecto, el de contenido. El
mtodo no puede dejar de conjugarse con los derechos inviolables del
individuo o, de acuerdo con la sntesis extrema de Bovero, con las cuatro
grandes libertades de los modernos: la personal, la de opinin, la de
39 Kelsen, Hans, Esencia y valor de la democracia, Mxico, Editora Nacional, 1980, pp.
30 y 31, 35, 45.
40 Schumpeter, Joseph A., Capitalism, Socialism and Democracy, 3a. ed., Nueva
York, Harper Torchbooks. Harper and Row, Publishers, s. a., p. 269. Vase Silva-Herzog
Mrquez, Jess, La idiotez de lo perfecto. Miradas a la poltica, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 2006, pp. 96-99.
99
reunin y la de asociacin; adems del nfasis que acertadamente pone

en los derechos sociales.41
D. Giovanni Sartori ofrece, como l mismo seala, una definicin cuyos
enunciados son negativamente las caractersticas de la democracia y, por
tanto, es una definicin incompleta. La democracia es lo contrario de la
autocracia. El profesor de las universidades de Florencia y Columbia dice
que la democracia es un sistema en el cual nadie puede seleccionarse a s
mismo, nadie puede investirse a s mismo con el poder de gobernar y, por
lo tanto, nadie puede arrogarse un poder incondicional e ilimitado.
La democracia conlleva la limitacin y el control del poder, as como
su reduccin en cuanto sea necesario para su moderacin. Lo que la democracia no es, afecta adecuada y concluyentemente sobre lo que es. 42
El problema de la definicin de Sartori, de lo cual es consciente, estriba en que presupone que se conoce lo que la autocracia significa. Ciertamente que una persona de cultura media tiene nocin del concepto, como
comprende el de democracia, pero el objeto de una definicin es precisar,
circunscribir y, entonces, ser preferible la enunciacin de los elementos
constitutivos, no de los negativos, aunque reconozco que la confrontacin de las dos nociones puede ser til; yo mismo la suelo utilizar.
El propio autor est alerta ante el mencionado problema. En consecuencia, en pginas anteriores, haba construido una definicin positiva.
Dice que la democracia a gran escala es un procedimiento y mecanismo
que: a) genera una poliarqua abierta cuya concurrencia en el mercado
electoral; b) atribuye el poder al pueblo, y c) especficamente hace valer
la responsabilidad de los lderes para con los liderados. 43
VI. MI CONCEPCIN DE DEMOCRACIA
A. Mi concepcin de democracia se nutre en la doctrina; he hecho referencia a varios autores que considero importantes y en la observacin de
los fenmenos polticos que he podido contemplar de cerca y a distancia.
La democracia es fenmeno dinmico y expansivo. Las sociedades actuales se desarrollan a velocidad nunca antes vista, los avances cientfi41 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992, pp. 14 y 15, 29-31 y 136; Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 42, 114.
42 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 35, pp. 98, 259 y 260.
43 Ibidem, p. 202.
100
cos y tecnolgicos benefician grandemente y presentan nuevos peligros a

las libertades. Problemas que realmente no lo eran unas cuantas dcadas
o aos atrs, ahora hay que enfrentarlos y resolverlos, cuidando el respeto a los derechos de las personas. Los sistemas democrticos, para hacer
frente a nuevas realidades, tienen que legislar y precisar cuestiones novedosas, o que no presentaban mayores dificultades con anterioridad, pero
que se convirtieron en peligros potenciales para la propia democracia y
las libertades de las personas.
Los derechos humanos poseen fuerza expansiva, la democracia goza
de esa misma caracterstica y es natural, porque no puede existir democracia donde no se respeten los derechos humanos, y stos realmente slo se encuentran salvaguardados y protegidos en un sistema democrtico.
As como el artculo 16 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y
del Ciudadano de 1789 afirm que Toda sociedad en la cual la garanta
de los derechos no est asegurada, ni determinada la separacin de poderes, carece de Constitucin, exactamente lo mismo se puede repetir, sustituyendo el concepto de Constitucin por el de democracia; al final de
cuentas los conceptos de Constitucin, orden jurdico, democracia y
Estado de derecho se imbrican y se encuentran estrechamente relacionados entre s, en virtud de que una Constitucin y un Estado de derecho
que no son democrticos no son tales, sino instrumentos de opresin.
B. Se puede definir a la democracia como el mtodo y la tcnica que
permite a los ciudadanos elegir a los dirigentes, quienes se encuentran controlados y responsabilizados en los marcos que seala el orden jurdico del
pas, con la finalidad de garantizar el goce de los derechos humanos.
Ahora bien, prefiero una segunda definicin, porque es ms precisa y
hace nfasis en el contenido o aspecto material de la democracia. sta es:
democracia es el sistema en el cual los gobernantes son electos peridicamente por los electores; el poder se encuentra distribuido entre varios
rganos con competencias propias y con equilibrios y controles entre
ellos, as como responsabilidades sealadas en la Constitucin con el objeto de asegurar los derechos fundamentales que la propia Constitucin
reconoce directa o indirectamente.
En la definicin se encuentran los elementos bsicos, o ncleo duro,
que constituyen una democracia. No obstante, existen otros y los primeros estn estrechamente relacionados con los segundos. En una explica-
101
cin de los alcances del sistema democrtico debe hacerse referencia a

los ms de ambos, y es a lo que me avoco:
a) Orden jurdico, Constitucin y Estado de derecho se dan en una democracia, o no son realmente tales.
El pueblo se otorga una Constitucin directamente o por medio de sus
representantes. La puede cambiar a travs de los procedimientos que ella
misma seala, o extrajurdicamente, mediante una revolucin, pero mientras se encuentre en vigor, la democracia est encauzada por la norma
constitucional y sus leyes orgnicas y reglamentarias: los preceptos sobre
elecciones, la organizacin y competencias de los rganos del poder, los
controles y las responsabilidades, los derechos civiles, polticos y sociales, los procedimientos para resolver toda clase de conflictos, la defensa
de la propia Constitucin y de la democracia, los procedimientos para legislar. Es un andamiaje para racionalizar el poder, y evitar la arbitrariedad y la discrecionalidad, y si stas se dan, existen los instrumentos que
la propia ley fundamental otorga para combatirlas.
En otras palabras, la Constitucin contiene las reglas del juego que los
dirigidos, el pueblo o sociedad poltica han decidido. La democracia constituye una serie de reglas del juego que se encuentran principalmente en la
Constitucin y en la ley. En consecuencia, la democracia se actualiza permanente y constantemente a travs del respeto a esas reglas del juego; es
decir, a la Constitucin y al Estado de derecho que sta construye.
La democracia presupone un orden jurdico, una Constitucin y un
Estado de derecho que garanticen las libertades y los derechos fundamentales de las personas.
b) El sufragio universal significa que no puede haber exclusiones en el
derecho de voto por razones de sexo, raza, religin, educacin o renta.
Las exclusiones se refieren fundamentalmente a menores de edad e incapacitados mentales. En la actualidad, en este aspecto, se discuten diversas cuestiones relacionadas con el voto de los nacionales en el extranjero,
que presenta desafos interesantes y peligrosos en algunos casos,44 y el
voto de los residentes extranjeros, que satisfacen los requisitos, en votaciones locales. En algunos pases se comienza a reconocer este ltimo
derecho, y es uno de los aspectos expansivos para el futuro, debido a que
debe tener derecho de voto quien cubre los requisitos y cumple obliga44 Carpizo, Jorge y Valads, Diego, El voto de los mexicanos en el extranjero, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, 140 pp.
102
ciones, pero especialmente a quienes las decisiones de los dirigentes les

van a afectar directamente como a los dems dirigidos.
c) El voto debe ser libre y secreto, sin coaccin alguna. Las elecciones
deben ser imparciales, objetivas y equitativas. En este aspecto se incluyen temas como la financiacin de las elecciones, gastos mximos, topes
de las contribuciones privadas, equidad en los tiempos disponibles en los
medios electrnicos de comunicacin, prohibicin de prcticas desleales
de autoridades, partidos polticos y candidatos.
La nica forma de llegar a ser dirigente es por medio del mtodo democrtico y ste estriba exclusivamente en las elecciones, en las cuales
se manifiesta el electorado; incluso un milln o ms de manifestantes no
son el pueblo, sino una minora. Recurdese la marcha de Mussolini sobre Roma en 1922. Los consensos y los disensos generales deben manifestarse en las elecciones y en los congresos; cualquier otro mtodo no es
democrtico y vulnera el Estado de derecho.45 Las manifestaciones no
pueden suplir, menos abolir, las elecciones.
d) Las elecciones deben realizarse peridicamente, en los plazos que
seala la Constitucin o la ley. Nadie debe perpetuarse en el poder; la alternancia se encuentra en la esencia de la propia democracia. El dirigente
es un ciudadano que es electo por un periodo determinado. Cierto, es factible que puede ser reelecto o no de acuerdo con las normas constitucionales, pero es un ser igual que sus electores, tiene un mandato temporal
que debe cumplir y del cual es responsable.
Este aspecto es tan importante que fue el origen del sistema presidencial: se persegua un gobernante que fuera electo peridicamente, un titular del rgano ejecutivo con facultades limitadas pero suficientes, electo
por un periodo fijo.
La cuestin de la alternancia en el poder es otra de aquellas en las cuales la democracia an mostrar sus efectos expansivos. La Constitucin
debe determinar cuntos periodos como mximo se podr ser dirigente,
pero no la perpetuidad en el poder, tomando en cuenta que la situacin es
diferente en los cargos ejecutivos que en los legislativos. En estos ltimos no soy partidario de ms de cuatro o dos periodos consecutivos, dependiendo de la duracin de aqullos.
e) La democracia actual es de partidos polticos que son organizaciones de inters pblico para principalmente agrupar individuos y colabo45
Sartori, Giovanni, op. cit., nota 35, p. 120.
103
rar en el proceso de las elecciones, seleccionando candidatos, precisando

un programa electoral y organizando o auxiliando a sus candidatos en la
campaa electoral, as como asumiendo labores de educacin cvica.
Los partidos polticos son, cuando menos hasta ahora, parte esencial
del sistema representativo, ya sea cuando integra gobierno, o cuando se
encuentra en la oposicin.
La democracia no es concebible con la existencia de un solo partido
poltico, o de varios, pero en donde nicamente uno tiene posibilidades
de obtener el triunfo electoral.
La democracia implica ms de una opcin para los electores, si no, no
se estn realizando elecciones, sino simulacros o farsas.
f) La minora o minoras polticas tienen que ser protegidas, son la garanta mnima para la existencia de elecciones peridicas, que los ciudadanos tengan la posibilidad de decidir si se convierten en mayora gobernante, y que los dirigentes realicen el esfuerzo de cumplir con sus
promesas electorales, si no, ellos o sus partidos pueden ser castigados por
los electores en la siguiente eleccin. Las minoras polticas se convierten en el verdadero control del poder cuando el gobierno cuenta con mayora en el rgano legislativo.
Una democracia no puede existir sin minora o minoras polticas;
equivaldra a la misma contradiccin que implica la supuesta democracia
unipartidista.
g) Para qu elegimos representantes o gobernantes? Para que integren transitoriamente los rganos del Estado que crea la Constitucin y
ejerzan las facultades que la misma les otorga, siendo la ms importante,
la esencial, la defensa y proteccin de los derechos fundamentales que la
propia Constitucin garantiza, y los reconocidos por el Estado en los tratados, convenios y pactos internacionales.
La democracia implica, por esencia, respeto a la dignidad humana. La
autocracia, por el contrario, su desprecio.
La batalla por los derechos humanos y la dignidad humana es una de
las epopeyas de la humanidad; ir asegurando libertades y derechos ha sido la base de luchas cruentas. El reconocimiento de esos principios, con
valor universal, no se conoce sino hasta las declaraciones de derechos
americanas y francesas del siglo XVIII aunque, desde luego, tuvieron antecedentes.
104
Ante los horrores de la Segunda Guerra Mundial, a la derrota de los

sistemas nacionalistas y fascistas, los regmenes democrticos y la proteccin de los derechos humanos tuvieron un renacer.
La materia medular, principal y ltima de la democracia es la defensa
y proteccin de los derechos humanos, los cuales continuarn con su
fuerza expansiva, principalmente en los instrumentos internacionales y
en las resoluciones de los rganos constitucionales de carcter jurisdiccional, tanto nacionales como regionales e internacionales.
h) Entre los derechos humanos, hay dos que se encuentran en el nacimiento y la base del sistema democrtico: la igualdad y la libertad.
Se ha especulado cul de los dos derechos es ms importante y cul
fue primero en la concepcin democrtica; con esa finalidad se suele citar a clsicos griegos. Considero que los dos son igualmente importantes
y son gemelos y convergentes, porque bien entendida la democracia, uno
no puede subsistir sin el otro.
La igualdad tiene dos dimensiones: todos los individuos deben participar en la formacin de la ley, y todos debemos ser iguales ante la ley. La
propia libertad no puede subsistir sin igualdad, porque, en caso contrario,
se corre el peligro de que se pierdan los mnimos de consenso indispensables para la democracia.
Los hombres somos, en forma simultnea, fsica e intelectualmente,
iguales y desiguales. La democracia persigue reducir cuanto sea las desigualdades en poder y riqueza.
En la democracia el hombre no busca la libertad nicamente para l
mismo, sino tambin para todos y cada uno de los miembros de la comunidad, as la idea de igualdad circunscribe a la propia libertad. 46
Todos los individuos adultos detentan y participan de derechos polticos al elegir a los dirigentes. En este sentido poseen libertad democrtica,
porque no estn subordinados a una voluntad externa, sino que participan, igual que los otros, en la formacin de la voluntad colectiva.
Por lo anterior, se ha considerado que la democracia es la forma de
gobierno en que el apoyo voluntario, fundado en la autonoma individual, es mayor. La libertad y el derecho van juntos como dos aspectos de
46 Kelsen, Hans, Esencia y valor..., cit., nota 39, pp. 27 y 28, 126, 138-140; Ross,
Alf, op. cit., nota 7, p. 137; Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 26 y 27; Silva-Herzog Mrquez, Jess, op. cit., nota 40, pp. 102-104.
105
la misma cosa.47 Es decir, democracia es libertad y derecho simultneamente; o en otras palabras, la autonoma individual contribuye a fortalecer la democracia de acuerdo con las normas del orden jurdico. Sin derecho no existe la posibilidad de libertad ni de democracia.
i) La defensa de los derechos humanos y el principio de la dignidad
humana protegen los derechos de las minoras tnicas, religiosas y sexuales y, en general, contra cualquier discriminacin, ya sea por razones de
gnero, condiciones de salud, ideolgicas o de capacidades diferentes.
j) Cada da existe mayor consenso en que la democracia implica necesariamente calidad de vida. Es lo que se denomina democracia social,
justicia social o Estado de bienestar.
La democracia social impulsa una forma de desarrollo humano; ste,
de acuerdo con los informes del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), es el aumento de las opciones para que las personas puedan mejorar su vida. Amartya Sen afirma que desarrollo humano
es el proceso de expansin de las libertades reales de las cuales goza un
pueblo.
El PNUD sostiene que, nicamente en democracia, quienes estn privados de niveles mnimos de bienestar y soportan las injusticias de la desigualdad, pueden reclamar, movilizarse y defender sus derechos. 48
El PNUD ha elaborado un ndice de desarrollo humano a partir de las
conquistas en capacidades humanas bsicas en tres dimensiones fundamentales: existencia sana y longeva, conocimientos y un nivel de vida
decente. Este ndice se basa en los ingresos econmicos, esperanza de vida y nivel educativo.
No puede existir real y consolidada democracia donde gran parte de la
poblacin sufre miseria y no cuenta con niveles mnimos de bienestar.
Cada da con ms frecuencia, las Constituciones incluyen declaraciones de aspectos sociales que persiguen garantizar derechos: al trabajo, a
la seguridad social, a la proteccin de la salud, a la educacin, a la vivienda, etctera.
k) Otra serie de caractersticas de la democracia se refiere a aspectos o
cuestiones de naturaleza poltica, diversas de las del voto. En la democra-
Ross, Alf, op. cit., nota 7, p. 112. Vase Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, p. 90.
PNUD, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanos
y ciudadanas, Buenos Aires, Aguilar-Altea-Taurus-Alfaguara, 2004, pp. 16, 38, 43.
47
48
106
cia el poder tiene que estar distribuido entre varios rganos. Al contrario,
en la autocracia, el poder tiende a su concentracin.
Es, a final de cuentas, la idea inglesa de los pesos y contrapesos entre
los rganos del poder, o la de Montesquieu, de que el poder limite al poder para que resplandezca la libertad, y adems, es indispensable para la
propia legitimidad del poder. ste es el fundamento de la independencia
del Poder Judicial, y en parte, de su funcin revisora de la constitucionalidad y legalidad de leyes y actos.
De lo anterior surge uno de los grandes temas del constitucionalismo:
el control del poder para que no se extralimite en sus competencias constitucionales. Controlar al poder es un acto de poder. Diego Valads lo explica con gran claridad: no es posible controlar al poder desde fuera de
l, ni sin poder o en contra suya. Controlar al poder es una manifestacin
de poder; sus instrumentos son parte del poder y necesariamente tienen
que ser de naturaleza bidireccional, si no, el control del poder constituira
a uno de los rganos en poder sin control y as tendera a convertirse
lo que hay que eludir en poder nico, sin contrapeso y, en consecuencia, arbitrario.
El control del poder nicamente existe en un sistema democrtico constitucional, o sea, dentro de un rgimen representativo.49
En una democracia, los electores pueden controlar a los gobernantes a
travs de elecciones peridicas. Es probable que un representante en su
actuacin tenga presente el sentir de su electorado, porque est pensando
en su posible reeleccin. Adems, el referendo y la iniciativa popular,
bien regulados y utilizados con prudencia, son otros instrumentos de
control de los dirigentes, sin olvidarnos de la opinin pblica.
l) El control del poder est estrechamente relacionado con la idea de que
todo funcionario pblico es responsable de sus actos, ya que siempre debe
actuar dentro del marco constitucional y legal.
En un sistema democrtico, la responsabilidad debe abarcar no slo a
los funcionarios pblicos. Toda persona poderosa, ya se trate de empresarios, dirigentes sindicales, religiosos o comunicadores, debe estar obligada a rendir cuenta de sus actos. La irresponsabilidad rompe con la idea
misma de la igualdad de todos ante la ley. La impunidad destruye la confianza social en el propio sistema.
49
Valads, Diego, El control, cit., nota 5, pp. 17, 43.
107
ll) La democracia es sinnimo de laicismo, debido a que es contraria

al fanatismo, al dogmatismo, a la supersticin, al pensamiento nico y a
los valores absolutos que son inaccesibles a la razn humana.
Por el contrario, democracia es sinnimo de tolerancia, del derecho a
pensar distinto, del examen de todas las doctrinas, de que stas son iguales y deben tener la posibilidad de persuadir el intelecto y la voluntad humanos. La democracia es pluralismo y derecho a disentir.
En cambio, la autocracia puede ser cristiana, islmica, hinduista o budista. La democracia es laica o no es democracia.50
Sartori, en un importante discurso, asever que la sociedad laica separa la religin de la poltica, lo cual ocurri en el mundo cristiano alrededor de 1600 en adelante, lo que no ha acontecido con el Islam que constituye un sistema teocrtico. Entonces, el problema es voluntad del
pueblo o voluntad de Dios? Mientras prevalezca esta ltima, la democracia no penetra en ningn mbito, ni en el exterior, ni en el interior de las
personas.51
m) La democracia es dilogo, discusin y negociacin poltica. El disenso poltico implica que se est en contra de los gobernantes, no en
contra de la forma de gobierno, que es la base misma de la oposicin.
La democracia se fundamenta en el derecho, no en el temor.
En la democracia el continuo debate poltico se convierte en condicin
para la supervivencia de las instituciones libres.52
n) En la democracia existe publicidad de los actos de los gobernantes,
en contraste con la secreca de la autocracia.
La democracia implica transparencia en la informacin, medios de comunicacin libres, responsables y comprometidos con la verdad.
La informacin es imprescindible para que la opinin pblica tenga
conocimiento de los hechos y de los actos, y pueda influir positivamente
en los procesos polticos.
) La democracia se defiende con la fuerza del derecho y con sus propias fortalezas: dilogo, negociacin y concertacin.
50 Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 47 y 48; Kelsen, Hans, Esencia y valor..., cit., nota 39, pp. 156 y 157.
51 Sartori, Giovanni, Democracia: exportabilidad e inclusin, El Pas, 22 de octubre de 2005, p. 30.
52 Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, Mxico, UNAM-Segretariato Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, p. 279.
108
La fuerza armada es recurso ltimo de defensa de la democracia,

cuando han fracasado todos los otros medios y no queda otra posibilidad
que su utilizacin para salvaguardar a la propia democracia, a la Constitucin y al orden jurdico libremente autootorgado por la mayora de los
ciudadanos. El uso de la fuerza armada debe ser nicamente la necesaria
para la resolucin del problema, o sea, proporcional a la solucin, y de
acuerdo con los mandatos del orden jurdico. Actos ilcitos o extralegales
para defender a la democracia no son admisibles. La fuerza de la democracia es la Constitucin y el orden jurdico. El delito no se combate con
otra infraccin jurdica, sino con la ley.
o) La democracia implica la existencia de una moral pblica, basada
en valores laicos, como son el respeto a la dignidad del otro, la verdad, la
honestidad, el nimo de servicio pblico.
La democracia se deteriora grandemente cuando el gobernante miente
a los gobernados; confunde los recursos econmicos pblicos con los
privados; existe trfico de influencias de gobernantes y sus familiares; la
corrupcin y la consiguiente impunidad se convierten en regla; se utiliza
el cargo para satisfaccin personal, no para servir a la comunidad, o para
construir alianzas con los poderes fcticos en beneficio propio, durante o
despus del ejercicio del cargo; se dejan crecer los problemas para no exponerse polticamente, no se cuidan las instituciones sino a s mismo; las
actitudes cnicas se vuelven cotidianas; se trastocan los valores republicanos por los del dinero y el poder sin sustento jurdico.
Pues bien, si examinamos mi definicin de democracia con cuidado,
se puede constatar que las 17 caractersticas principales que he sealado
y que circunscriben a la democracia de nuestros das, se encuentran contenidas explcita o implcitamente en la misma.
As, la democracia se edifica y preserva con reglas, stas slo pueden
encontrarse en el orden jurdico, libremente construido por los representantes de los ciudadanos o por stos mismos dentro de los cauces que seala la Constitucin.
Sin sufragio universal, voto libre y secreto ni partidos polticos no
existen realmente elecciones, sino un simulacro o engao de las mismas.
Si no hay adecuada proteccin y defensa de los derechos humanos, la
democracia no tendra contenido, no sera ni formal, porque ella no es
simple estructura, sino algo vivo y dinmico que se actualiza constantemente a travs de la Constitucin, el orden jurdico y la vida cotidiana.
109
En este aspecto, asegurar un nivel de calidad de vida es esencial. Las libertades difcilmente subsisten en donde grandes sectores de la poblacin
no cuentan con mnimos de existencia digna.
Esos derechos humanos se encuentran directa o indirectamente reconocidos por la Constitucin; indirectamente son todos aquellos no comprendidos expresamente en el ordenamiento nacional, pero que se encuentran en tratados, convenios y pactos internacionales y regionales que
el Estado se ha comprometido a respetar. La democracia es tolerancia,
discusin, espacio abierto a todas las ideas, o no lo es. En consecuencia,
el laicismo es un elemento esencial.
Sostengo que las mencionadas 17 caractersticas se encuentran incluidas en mi definicin, en virtud de que stas se imbrican para construir el edificio de la democracia en un determinado pas. Si falta una
de ellas, el edificio estar mal cimentado y corre el peligro de desmoronarse. Cuestin diferente es que cada caracterstica adopte diversas modalidades, de acuerdo con tiempo, lugar y singularidades de la nacin.
C. El ejercicio que he realizado de resaltar las caractersticas del sistema democrtico ha sido efectuado con anterioridad, aunque con diversas
perspectivas y enfoques, por varios autores, entre estos: Alf Ross53 y Robert A. Dahl.54 Mi ejercicio, si algn mrito puede tener, es que trato de
53 Alf Ross (op. cit., nota 7, pp. 140 y 141) se refiere a la mentalidad democrtica,
la cual se manifiesta en las instituciones polticas del propio Estado democrtico; contrasta los elementos democrticos con sus opuestos autocrticos, as: 1. Respeto al
hombre, versus desprecio hacia el hombre; de donde se sigue: 2. Reconocimiento de la
autonoma del individuo, versus afirmacin de la autoridad; de donde se sigue: 3. El
deseo de lograr consentimiento, versus el deseo de dominar. Ello recibe expresin tambin en las ideas de: a) Discusin y libertad intelectual, versus imposicin y compulsin intelectuales. b) Un rgimen jurdico (rule of law), en especial en lo tocante a la
seguridad personal versus la arbitrariedad y la inseguridad personal; y c) La paz versus
el uso de la fuerza.
54 Robert A. Dahl (Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971, pp. 2-4) asume que para que un gobierno sea responsivo y otorgue
respuestas a las preferencias de sus ciudadanos, considerados stos como iguales polticos, todos deben contar con oportunidades plenas, las que engloba en tres condiciones. A
su vez, cada una de esas condiciones debe satisfacer garantas institucionales para poder
constituir una democracia. La tercera de esas condiciones implica que las preferencias de
los ciudadanos deben tener igual peso en la conducta gubernamental; es decir, no habr
de existir discriminacin en razn de la materia o de la fuente de la preferencia. Esta tercera condicin engloba las garantas institucionales o criterios requeridos en las otras dos
condiciones para que un pas pueda ser considerado una democracia o la aproximacin
110
ser omnicomprensivo, ms amplio y adecuado a nuestros das. Estoy

convencido de que la fuerza expansiva de la democracia proseguir y,
entonces, tambin mi ejercicio comenzar a ser incompleto.
D. El artculo tercero de la Constitucin mexicana de 1917 regula la
educacin en el pas. En ese precepto se encuentra una hermosa concepcin de la democracia como estilo de vida. Textualmente expresa que la
democracia no es solamente una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. Estoy de acuerdo con esta concepcin
de Jaime Torres Bodet, gran humanista, educador y poeta.
Hugo Zemelman hace nfasis en el aspecto econmico y social; afirma que la democracia es una aspiracin a una mejor convivencia en
cuanto permita superar las desigualdades y las injusticias. A travs de la
democracia se debe garantizar que la distribucin de la riqueza beneficie
a toda la sociedad.55
El PNUD concibe a la democracia como una gran experiencia humana, ligada a la bsqueda histrica de libertad, justicia y progreso material
y espiritual. Por ende, es una experiencia permanentemente inconclusa.
La democracia es ms que un rgimen de gobierno. Es ms que un mtodo para elegir y ser elegido. Su sujeto, ms que el votante, es el ciudadano.56 As es. No ms. No menos.
VII. PRINCIPALES RETOS DE LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA
A. Me refiero ahora a algunos aspectos de la democracia en Amrica
Latina.
Pareciera que la democracia en nuestra regin responde a ciclos u
olas que abarcan a la mayora de los pases. Hay pocas en que prolifeque guarda respecto a dicho sistema. Dichas garantas o criterios son ocho: a) libertad de
asociacin, b) libertad de expresin, c) derecho de voto, d) derecho a ser electo, e) derecho de los dirigentes polticos a competir para obtener apoyos y votos, f) fuentes alternativas de informacin, g) elecciones libres y justas, y h) instituciones para que las polticas
pblicas dependan de los votos y otras expresiones de preferencia.
55 Zemelman Merino, Hugo, La democracia limitada y los excesos tericos (consideraciones conceptuales sobre la situacin latinoamericana), en Gonzlez Casanova, Pablo y Roitman Rosenmann, Marcos (coords.), La democracia en Amrica Latina. Actualidad y perspectivas, Mxico, UNAM-La Jornada Ediciones, 1995, pp. 101 y 102.
56 PNUD, op. cit., nota 48, pp. 33 y 34.
111
ran los gobiernos militares, los dictadores y las autocracias en general;

otras, en que prevalece cuando menos la democracia electoral. Es probable que en estos ciclos influyan factores polticos y econmicos externos, tales como guerras mundiales, guerra fra, cada de los precios
de los principales productos materias primas en la regin, intervenciones armadas de potencias, apoyos externos a los autcratas, golpes de Estado auspiciados o, al menos, con la simpata de Estados Unidos. A lo anterior, se unen inquietudes internas que son resultado, como
ya asent, de la miseria de amplios sectores sociales y de la desigualdad
social insultante, amn de factores como, entre otros, efecto domin o
mal ejemplo, solidaridad y apoyos mutuos entre las autocracias, escasez
de divisas extranjeras, explosin demogrfica, derroches econmicos,
falta de cultura cvica y marcado desprecio por el Estado de derecho.
Adems, no pueden desconocerse las peculiaridades de cada pas de la
regin, ni que esos factores pesen ms en unos que en otros. Dichos
factores externos e internos son aprovechados por personas sedientas
de poder.
Sea lo que fuere, estos ciclos son un hecho histrico que se puede
constatar. A partir del final de la Segunda Guerra Mundial existi una
ola democratizadora en la regin como consecuencia del triunfo de las
potencias aliadas. Sin embargo, a principios de los aos cincuenta, encontramos un ciclo de autocracia que incluy a pases como Argentina,
Venezuela, Guatemala, Colombia, Cuba, Paraguay y Per.
A partir de la segunda mitad de los aos cincuenta, algunos pases regresaron a la democracia; se produjeron varios movimientos de masas
con idearios de contenido social. No obstante, desde la revolucin cubana en 1959, en diversos Estados triunf la doctrina de la seguridad nacional, lo cual implic la intervencin del ejrcito en la poltica, como fue el
caso de Per, varios de los pases de Centroamrica, Bolivia, Argentina,
Uruguay, Brasil, Chile y Ecuador, preservndose a lo largo de los aos
sesenta y setenta regmenes civiles no dictatoriales en Costa Rica, Mxico, Venezuela y Colombia.
A finales de los aos setenta, paulatinamente comenzaron a restaurarse sistemas constitucionales en Per, Ecuador, Argentina, Uruguay y
Honduras. Este proceso se aceler a mediados de la dcada siguiente y a
finales de ella, en que casi todos los pases del rea calificaban como democracias electorales, ya que los gobiernos eran resultado de elecciones
112
competidas y generalmente objetivas y limpias, aunque en algunos pases

se presentaron irregularidades de poca monta.57 Muchos de los problemas socioeconmicos han subsistido en casi toda la regin, con algunas
excepciones como Chile, pero incluso en ste existe alto grado de pobreza y desigualdad social, comparado con Europa occidental.
Las democracias electorales, en trminos generales, han sido incapaces de enfrentar con xito la lucha contra esas dos grandes lacras sociales: pobreza e insultante desigualdad, lo que aunado al desprestigio de
los partidos polticos y de la clase poltica, a la corrupcin y a la impunidad, en varios pases a finales del siglo XX y principios de este XXI, han
regresado gobiernos populistas que parecan pertenecer al museo de la
historia, pero no es as. Ah estn los casos de Per (Fujimori), Argentina, Venezuela y Bolivia, y de la importancia de esa corriente en Mxico.
Otro reto formidable para la democracia en los pases de la regin es
su indiferencia, cuando no desprecio, por el Estado de derecho. Todos
quieren que se aplique la ley al vecino pero no a l ni a su familia y amigos cercanos. Sintomtico es que Fernando Henrique Cardoso, distinguido socilogo y ex presidente de Brasil, quien en alguna poca no valoraba con acierto el valor del orden jurdico en la sociedad, considera que
una de las lacras de este continente latino se encuentra en que no se acepta el Estado de derecho ni la ley; manifest que es una pelea que se tiene
que dar.58 A Cardoso le asiste la razn.
El punto es: la democracia de Amrica Latina, en la mayora de los pases, no est consolidada. Preocupa que pudieran ocurrir retrocesos incluso
en el aspecto electoral, despus de que a partir de finales de la dcada de
los ochenta, en general, los procesos electorales han sido limpios.
B. Nuestras Constituciones se refieren unnimemente a la repblica
representativa de gobierno y, muchas de ellas, expresamente al rgimen
democrtico.59 Es probable que la corriente actual sea la que se encuen57 Snchez Agesta, Luis, op. cit., nota 25, pp. 11, 207-209. La Roche, Humberto J.,
Veinticinco aos de evolucin en la organizacin poltica y constitucional de Venezuela, en Gil Valdivia, Gerardo y Chvez Tapia, Jorge A. (coords.), Evolucin de la organizacin poltico-constitucional en Amrica Latina, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1979, vol. II, pp. 244 y 245.
58 Entrevista a Fernando Henrique Cardoso, El Pas, Madrid, 8 de octubre de 2006,
suplemento dominical, p. 9.
59 Vase Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1991, pp. 19-21.
113
tra, por ejemplo, en el artculo primero de la Constitucin brasilea, al

referirse al Estado democrtico de derecho, aunque es una expresin
incompleta. Por lo expuesto en este ensayo, la frmula debe ser Estado
social y democrtico de derecho, como sealan las Constituciones espaola y portuguesa, y como ya aceptan varias Constituciones de la regin
como Ecuador, Colombia, Paraguay y Venezuela.
C. Los Estados mnimos difcilmente podrn conservar las democracias electorales, si no se resuelven otros problemas ingentes, especialmente el de los derechos o justicia sociales. Para ello, es necesario contar
con Estados fuertes. En Amrica Latina, en la poca neoliberal, el Estado
se ha debilitado y en muchos casos no posee los instrumentos jurdicos y
polticos que le permitan, por ejemplo, realizar una reforma fiscal con la
finalidad de obtener recursos suficientes para programas sociales, para
luchar contra la pobreza y para comenzar una paulatina distribucin de la
riqueza, as como medidas para reforzar la proteccin de los derechos
humanos y reformar de raz el sistema de imparticin de justicia.
Actualmente, por lo ya expuesto, la finalidad de la democracia en
Amrica Latina debe ser alcanzar mayores niveles de bienestar para
grandes sectores de poblacin, pero tambin implica, entre otros aspectos: respeto a movimientos sociales, a demandas econmicas y democrticas de los trabajadores industriales y agrarios en sus sindicatos, la
produccin y distribucin de bienes de consumo popular, educacin superior pblica con excelencia acadmica,60 lucha contra la impunidad y
la corrupcin.
D. A pesar de cierta desilusin por la democracia en Amrica Latina, el
concepto conserva prestigio, sobre todo cuando se recuerdan las dictaduras
militares, los asesinatos, las desapariciones de personas y las graves violaciones a los derechos humanos, y que tampoco quiz con una dudosa
excepcin mejor el nivel de vida de trabajadores y campesinos durante
las autocracias.
La democracia debe otorgar solucin, o comenzar a darla, a los graves
problemas socioeconmicos y culturales en la regin, a los cuales ya me
refer. La democracia habr de encontrar formas para neutralizar a los
poderes de hecho, que para preservar los privilegios de las oligarquas se
60 Gonzlez Casanova, Pablo, La crisis del Estado y la lucha por la democracia en
Amrica Latina (problemas y perspectivas), en Gonzlez Casanova, Pablo y Roitman
Rosenmann, Marcos (coords.), op. cit., nota 55, pp. 34 y 35.
114
oponen a medidas de justicia social y de redistribucin del ingreso,61 a

pesar de algunos avances en el crecimiento econmico y sealados cambios en las estructuras econmicas.
El PNUD recuerda que de 1980 a 2000 el promedio regional del PIB
per cpita present un avance casi irrelevante, y que de 1998 a 2002 el nmero de habitantes que se situaba por debajo de la lnea de pobreza aument. Los datos sobre los niveles de desigualdad son increbles, y en promedio, no se han reducido en los ltimos aos.62 En estos aspectos, en la
regin latinoamericana, con algunas excepciones, no se avanza, lo cual es
ms que preocupante: pone en peligro a la democracia como estilo de vida
y resta apoyos sociales que le son indispensables para sobrevivir, fortalecerse y hacer frente a sus antiguos y nuevos enemigos.
E. Otro aspecto preocupante de la democracia en Amrica Latina es el
problema de la corrupcin, que todo corroe y contamina. El Latinobarmetro 2002 muestra que la percepcin de la sociedad es que la corrupcin aumenta ao con ao. En 2002, la respuesta a la correspondiente
pregunta fue afirmativa en el 86%. Al respecto, acertadamente se comenta que: En los aos anteriores, los valores oscilaban entre el 80 y 90%.
Respecto a ninguna pregunta hay mayor consenso en Amrica Latina. Es
una sensacin generalizada, es decir que ella no se confirma por un conocimiento concreto de actos de corrupcin. Slo menos de un tercio de los
entrevistados dice que ha sabido, personalmente, de un acto de corrupcin. Vale aadir que la gente cree que ms de un tercio de los funcionarios pblicos son corruptos.
En el Latinobarmetro 2005, los entrevistados en la regin consideraron que, en promedio, el 68% de los funcionarios pblicos son corruptos;
tal percepcin vara segn el pas, desde el 82% en Ecuador hasta el 41%
en Uruguay.
En relacin con la eficacia en la lucha contra la corrupcin, slo dos
pases sobresalen: Uruguay y Chile, aunque en Colombia y Venezuela, el
40% de los ciudadanos expresaron que se est progresando en mencionada lucha. No obstante, estos datos pesimistas encuentran una pequea
61 Vase Vuskovic Bravo, Pedro, Democracia y economa en Amrica Latina, pp.
39-42, 55; Roitman Rosenmann, Marcos, Teora y prctica de la democracia en Amrica Latina, pp. 76-79; y Zemelman Merino, Hugo, La democracia limitada, p. 101,
en Gonzlez Casanova, Pablo y Roitman Rosenmann, Marcos (coords.), op. cit., nota 55.
62 PNUD, op. cit., nota 48, pp. 39-41.
115
brecha de luz: a) en promedio, en la regin latinoamericana, se pas de

26% de los ciudadanos en 2004 a 30% en 2005 en la percepcin de que
se avanza en la lucha contra la corrupcin, y b) las personas que aseguraron que han conocido la realizacin de un acto de corrupcin disminuy
de 26% en 2001 a 20% en 2005. 63
F. As, los principales retos de la democracia en Amrica Latina son:
hacer efectiva la justicia social o Estado de bienestar, disminuir la desigualdad social, reforzar la confianza en el Estado de derecho, y la lucha
contra la corrupcin y la impunidad.
En otras palabras, actualmente el principal desafo para la democracia
en Amrica Latina no es de carcter poltico, aunque hay que continuar
perfeccionando los sistemas de gobierno, de partidos y electorales en algunos pases, y no dar ningn paso atrs en estos aspectos. No obstante,
los grandes desafos para la democracia son de carcter social y cultural:
alcanzar una verdadera democracia social y fortalecer el Estado de derecho a travs del apoyo de la sociedad.
Dentro de esta perspectiva inscribo el debate sobre si el sistema parlamentario es mejor que el presidencial; si el primero fortalece al propio
sistema democrtico, y si auxiliara en mucho a resolver los problemas
que hoy agobian a Amrica Latina.
VIII. DIAGNSTICO CERTERO Y REFORMAS
CON ESTABILIDAD DEMOCRTICA
A. Amrica Latina tiene problemas polticos, sociales, econmicos y

culturales, y a muchos de ellos he aludido en este ensayo, aunque slo en
cuanto es necesario para comprender el planteamiento del trabajo.
Diversos autores, y a varios me he referido, sostienen que para resolver algunos de esos problemas, especialmente el fortalecimiento de la democracia y los de ndole poltica, y evitar fracasos y rupturas democrticas, como en el pasado, es conveniente, para algunos indispensable, que
los sistemas jurdico-polticos de Amrica Latina se transformen en parlamentarios o semipresidenciales, prevaleciendo en los proponentes la
primera opcin, y que si esos pases hubieran tenido un rgimen parlamentario, varios de los fracasos democrticos no hubieran acontecido.
63 Nohlen, Dieter, El contexto hace la diferencia, cit., nota 2, pp. 147 y 148; Corporacin Latinobarmetro, op. cit., nota 2, pp. 25-28.
116
Precisamente, para externar un criterio fundado al respecto he desarrollado los temas contenidos en los anteriores incisos.
En principio, si analizamos las 17 caractersticas que seal de la democracia con cualquiera de los modelos de parlamentarismo o presidencialismo en virtud de que en ambos sistemas existen diversas modalidades o tipos, las mismas pueden funcionar tanto en un sistema como
en el otro.
El sistema presidencial es tan democrtico como cualquier parlamentario, e incluso puede contener aspectos ms positivos que este ltimo.
Entonces, a que se deben las rupturas democrticas en Amrica Latina?
Ojal que se debieran principalmente al sistema de gobierno, porque sera bastante fcil resolver el problema. Cambimoslo y habramos avanzado mucho en la resolucin de las dificultades. Desgraciadamente no es
as de fcil. Los casos histricos en la regin lo confirman.
Para resolver problemas, lo primero que necesitamos es un buen diagnstico de la situacin, conocer con la mayor precisin posible las causas
de los males, como lo hara el mdico ante un enfermo. Sin diagnstico
acertado no se prescribirn las medicinas adecuadas ni pertinentes.
En gran parte, los fracasos democrticos que en general todos los pases de Amrica Latina han sufrido, en una poca o en otra, a veces por
periodos cortos y otros, largos o muy largos, y en varios Estados de manera recurrente, se deben a causas muy diversas, de ndole variopinta, y a
las cuales ya me refer y no voy a repetir, pero que son de naturaleza social, econmica, cultural y poltica; otras son externas a la regin.
No es posible culpar a los sistemas presidenciales ni a las Constituciones, en forma principal o a veces exclusivamente, de los fracasos democrticos, cuando existen todas las otras causas mencionadas, amn del
fracaso de las sociedades y de los dirigentes polticos. Pinsese slo en
sociedades con bajo nivel de cultura poltica, desafectas o indiferentes a
la democracia, tolerantes con la corrupcin, la impunidad o el cinismo, y
con escaso apego a valores morales laicos, o en dirigentes polticos y sociales poco dispuestos al dilogo, la negociacin y la concertacin, pero
s cnicos, mentirosos, ambiciosos y sedientos de poder.
Un dato relevante, que reitero, es lo comn que ha sido en Amrica
Latina que el regreso a la democracia sea con las mismas Constituciones
presidenciales o similares en este aspecto, que se encontraban vigentes
cuando aconteci el fracaso de la democracia.
117
En consecuencia, hay que ponderar todos estos elementos: la evolucin poltica, los sociales, los econmicos, el entorno internacional y,
desde luego, el funcionamiento de las instituciones.
Sera un error, por ejemplo, no tener en cuenta, en el fracaso de varias
democracias, el papel que ha desempeado Estados Unidos, por considerar que eran gobiernos socialistas o que simpatizaban demasiado con ese
sistema, como ocurri en los casos de Castillo Armas en Guatemala, Torrijos en Panam o Allende en Chile.
Lo que me interesa subrayar es: hay que realizar diagnsticos certeros
para alcanzar soluciones tambin certeras.
Ahora que est de moda hablar de ingeniera constitucional yo con
anterioridad me he referido al universo constitucional, podemos hacer
alusin a mdico, diagnstico y medicina constitucionales.
B. Bien. Error tan grave es sobrevaluar a las instituciones como subvaluarlas. Hay que darles su justo peso; si no, el diagnstico y la solucin sern inadecuados.
Como acertadamente asientan De Riz y Sabay, los
diseos institucionales fijan procedimientos, poderes, competencias y estructuras organizativas, que son incentivos para inducir o bloquear determinados comportamientos de los gobernantes. Las instituciones no sustituyen
la habilidad de los liderazgos polticos, pero pueden ayudar a que la virtud
se imponga sobre la necedad; el beneficio de todos, sobre el de algunos.64
Veamos un ejemplo: en un pas determinado hay que examinar con

cuidado hasta qu grado el sistema presidencial influye sobre el sistema
de partidos y, a su vez, ste sobre aqul. Encontraremos que el presidencialismo ha sido clave en la estructuracin y evolucin del sistema partidista en Argentina y Uruguay, y cmo en este ltimo pas el sistema
electoral de doble voto simultneo marcha encaminado a la eleccin del
presidente de la Repblica, con lo cual el principal efecto sobre el sistema de partidos no proviene directamente del sistema electoral, sino por
medio de ste, desde el rgimen presidencial.
Dieter Nohlen sostiene que para la estructura y el sistema de partidos,
el presidencialismo es factor de mayor peso que el sistema electoral. Este
64 Riz, Liliana de y Sabay, Daniel, El jefe de gabinete en el sistema presidencial argentino, en Nohlen, Dieter y Fernndez B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado, cit., nota 28, pp. 216 y 217.
118
autor afirma que no existe una relacin causal entre presidencialismo y

sistema de partidos, sino que si se examina este ltimo, hay que tener en
cuenta las variables presidencial y electoral como factores trascendentes,
as como el papel del presidencialismo en el desempeo de los partidos;
partidos muy ideologizados se convierten en pragmticos al convertirse
en gobierno, fenmeno que ha ocurrido en Per, El Salvador o Costa Rica, o partidos cuya unidad bsica interna se determina en gran parte por
la campaa presidencial,65 como acontece en Brasil.
A su vez, resulta til, al examinar un pas determinado y encontrar serios obstculos o constreimientos a los programas del presidente comparar si en otros Estados de la regin tambin existen o han existido esos
obstculos en situaciones similares, cul ha sido la actitud de los congresos ante dichos programas, si el gobierno est dividido el partido o
partidos del presidente no cuentan con mayora legislativa, cmo ha
jugado la disciplina de partido ante los programas presidenciales, o hasta
qu grado un presidente ha podido desbloquear esas situaciones haciendo
uso de facultades legislativas si la Constitucin se las otorga, o permite
que se le autoricen delegaciones legislativas por parte del Congreso. 66
Entonces, el valor de las instituciones queda claro. Adems, sera contradictorio y absurdo que un constitucionalista negara o subvalorara la
trascendencia y el peso especfico de las instituciones. Lo que sostengo
es que hay que otorgarles el justo valor, y es lo que considero que no hacen quienes atribuyen a los sistemas presidenciales en Amrica Latina la
totalidad o casi totalidad de la responsabilidad de los fracasos democrticos y, por ende, proponen como solucin, para superar o evitar en el futuro algo similar, el cambio del sistema de gobierno al parlamentario o al
semipresidencial. Como receta general la encuentro psima y errnea,
como receta particular para aplicar a un pas, hay que tener cuidado y
realizar un examen del mismo, diagnosticar responsablemente cul es la
situacin y la probable solucin.
En consecuencia, hay que analizar la evolucin poltica del Estado y
de sus instituciones, los problemas econmicos, sociales y culturales, el
65 Nohlen, Dieter, Presidencialismo, sistemas electorales y sistemas de partidos en
Amrica Latina, en Nohlen, Dieter y Fernndez B., Mario (eds.), El presidencialismo
renovado, cit., nota 28, pp. 190-194.
66 Mainwaring, Scott, Multipartism, Robust Federalism and Presidentialism in Brasil en Mainwaring, en Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presidentialism and Democracy, cit., nota 3, p. 103.
119
entorno internacional y regional. Hay que tener muy presentes las peculiaridades del pas, su evolucin poltica, las causas de los problemas y
del funcionamiento del sistema como un todo, no olvidarnos del factor
tiempo y lugar, de la eficacia de las instituciones en diversas pocas y
circunstancias. Si no se contemplan las peculiaridades del pas, desde los
ms diversos ngulos, la radiografa saldr movida y puede conducir a un
diagnstico equivocado.
Afirmar a priori que el sistema parlamentario es ms eficaz que el presidencial resulta un desacierto tan grande como la falsedad que se sostuvo
durante dcadas, y que la realidad ha desmentido en todos los continentes,
que la autocracia es ms eficiente que la democracia. Democracias son los
pases cuyas poblaciones tienen los mximos niveles de bienestar. Democracias son los pases punteros en ciencia y tecnologa. Democracias son
los pases con los niveles educativos y culturales ms altos.
Si se afirma que el sistema parlamentario es ms eficaz que el presidencial, hay que solicitar que nos especifiquen en qu aspectos, dnde,
cundo y cmo.
Para comprender e interpretar bien la radiografa nacional, es muy til
conocer las experiencias de otros pases, especialmente de aquellos que,
aunque existen diferencias, guardan algunas o mltiples similitudes como acontece en Amrica Latina donde, a pesar de la gran e inmensa diversidad, tambin se encuentran aspectos cercanos y comunes, y cuestiones similares en la regin. Cada da debemos tener ms en cuenta el
derecho constitucional latinoamericano comparado, del cual me he ocupado en otra ocasin.67
C. Aun suponiendo, sin conceder, que en Amrica Latina el sistema
parlamentario vendra a solucionar muchos de los problemas que llevaron al fracaso a los sistemas democrticos, habra que preguntar si sera
posible el cambio de un sistema al otro como acto de voluntad y de la
noche a la maana, como sera el caso con la promulgacin de una nueva
Constitucin o una reforma integral de la vigente.
67 Carpizo, Jorge, Derecho constitucional, cit., nota 1, pp. 966-972. Sobre el derecho constitucional comparado vase Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo, Introduccin
al derecho pblico comparado. Metodologa de investigacin, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 2006, pp. 54-65.
120
Difcilmente ello sera posible, en virtud de que el sistema parlamentario necesita satisfacer diversos presupuestos para ser exitoso, entre los
cuales se encuentran los siguientes:
a) La existencia de un sistema estructurado de partidos fuertes, con la
voluntad de formar coaliciones o acuerdos permanentes, si es necesario.
b) Que los partidos polticos sean disciplinados para impedir los cambios frecuentes de gobierno. En gran parte, partidos disciplinados existen
en aquellos pases que cuentan con partidos con experiencia en fracasos
y con alicientes para ser disciplinados.
c) Un alto grado de consenso social respecto a la existencia del sistema, que se le sienta como algo propio, y no como un rgimen extrao.
d) Oposicin poltica leal en el parlamento, lo cual implica una alta
institucionalizacin de la poltica, al considerar a la oposicin como parte esencial para el funcionamiento del sistema.68
En Amrica Latina, todos, la mayora, algunos o ninguno de los pases cuentan con los presupuestos para estructurar un sistema parlamentario exitoso?
D. El gran problema es que un cambio del sistema presidencial al parlamentario, si no se renen los presupuestos indispensables o mnimos
para su buen funcionamiento, puede agravar la situacin poltica, debilitar a las democracias actuales e incluso llevarlas a nuevos ciclos de fracasos y rupturas.
Entre algunos de los peligros ms serios que se podran correr, menciono los siguientes:
a) En lugar de transitar a un sistema parlamentario, lo ms probable es
que se acabe en asamblesmo, debido a la carencia de partidos disciplinados, tal y como ya aconteci en varios pases europeos, en las dcadas
veinte y treinta del siglo pasado, Estados que sufrieron sistemas con poder disperso, atomizado e irresponsable.
b) Mayor inestabilidad e ingobernabilidad polticas al estar los gobiernos y ministros cayendo con frecuencia. De lo anterior, la Europa de las
dcadas mencionadas tambin presenta experiencias negativas.
68 Thibaut, Bernhard, op. cit., nota 21, pp. 243 y 244; Sartori, Giovanni, Ingeniera
constitucional comparada, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, pp. 111-114.
Del mismo autor Neither Presidentialism-nor Parliamentarism, en Linz, Juan J., y Valenzuela, Arturo, op. cit., nota 8, vol. 1, pp. 113 y 114; Sags, Nstor Pedro, op. cit., nota 14, pp. 47 y 48.
121
c) Gobiernos dbiles incapaces de tomar medidas, cuando en Amrica

Latina urgen decisiones para intentar solucionar o disminuir los graves
problemas sociales, econmicos y culturales.
d) La prdida de los avances democrticos alcanzados a partir de la segunda mitad de la dcada de los ochenta del siglo pasado.
e) La resurreccin de males que parecen superados como el militarismo, ante la probable cada de gobiernos en forma frecuente, y el agravamiento de los problemas a causa de gobiernos dbiles e inmovilizados.
f) Conflictos polticos entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno como ha sucedido en varios nuevos sistemas parlamentarios, como han sido
los casos de Somalia, Pakistn, Hungra, Eslovaquia o Ucrania.
g) Dificultades para la comprensin del sistema por parte de la sociedad cuya cultura poltica no es muy amplia, lo que restara apoyo social
al parlamentarismo. Por ejemplo, no sera fcil de asimilar que el jefe de
gobierno no sea electo directamente, lo que es una costumbre muy arraigada en la regin latinoamericana. Si el jefe de Estado fuera electo directamente, como ocurre en algunos sistemas parlamentarios, y ms en los
semipresidenciales, los riesgos de conflicto entre l, legitimado democrticamente, y el jefe de gobierno tendran posibilidades de aumentar. 69
Adems, debe tomarse en cuenta que no se conoce, no se tiene idea
precisa, de cmo funcionara un sistema parlamentario en las condiciones actuales de Amrica Latina, con sus graves problemas de toda ndole,
en virtud de que es probable que no ha funcionado tal sistema en la regin, pues incluso los denominados parlamentarismos probablemente
no fueron realmente tales, sino simulacros, o existieron hace ya tantas
dcadas que es difcil extrapolar los resultados a nuestros das, aunque
algunos de los llamados parlamentarismos como Chile de 1891 a 1924,
y Brasil de 1961 a 1964, dejaron recuerdos negativos, tanto en la socie69 Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional, cit., nota anterior, pp. 112, 128 y
129 y 153; Nohlen, Dieter, Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos, p. 25, y Lazarte, Jorge, Presidencialismo limitado e inviabilidad parlamentaria: el caso de Bolivia, en Nohlen, Dieter y Fernndez B., Mario, El presidencialismo
renovado, cit., nota 28, p. 267; Duverger, Maurice, La monarchie republicaine ou
comment les dmocraties se donnent des rois, Pars, ditions Robert Laffont, 1974, p. 47;
Moderne, Frank, Les avatars du prsidentialisme dans les tats Latino-amricains,
Pouvoirs, Pars, nm. 98, 2001, p. 82; Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg,
Presidentialism and Democracy, cit., nota 3, pp. 53 y 54; Serrafero, Mario, Presidencialismo y parlamentarismo en Amrica Latina, cit., nota 23, pp. 180 y 181.
122
dad como en la clase poltica, por su inestabilidad y el agravamiento de

los problemas. Como se dice en lenguaje comn: result peor la medicina que la enfermedad.
Por las razones anteriores, contenidas en los dos ltimos prrafos, se
ha afirmado que no hay evidencia emprica alguna que confirme la hiptesis ilusin?, esperanza?, mito? de que la consolidacin democrtica sera ms firme con un cambio al parlamentarismo; por el contrario, existe el temor dominante que dicho cambio traera consigo
inestabilidad poltica, por las probables cadas o rupturas de gobierno
que ocurren en los sistemas parlamentarios con multipartidismo y que
operan con dosis altas de ideologizacin y polarizacin. 70
E. En este contexto, hay que tener en cuenta que los sistemas presidenciales en Amrica Latina pueden tericamente presentar, en trminos
generales, algunas fortalezas y ventajas sobre el parlamentario. Quiz las
ms importantes sean:
a) El elector conoce con mayor precisin por quien est votando para
jefe de gobierno. En los sistemas presidenciales, las coaliciones electorales, o sea las que se forman con anterioridad a las elecciones, permiten
tener ms claridad de las opciones que existen para votar.
En los sistemas parlamentarios multipartidistas, en muchos casos, el
elector est imposibilitado a predecir el impacto de su voto en la formacin del gobierno, porque sta con frecuencia responde a negociaciones
postelectorales. La anterior afirmacin se encuentra empricamente comprobada. Desde luego, la situacin es diversa en sistemas parlamentarios
bipartidistas.
b) Las opciones se amplan para el elector, en virtud de que puede votar
a favor del candidato presidencial de un partido y por congresistas de partidos diversos, con lo cual decide que todo el poder no quede en manos de
un partido. Los gobiernos divididos necesitan mayor voluntad de dilogo,
negociacin y concertacin polticas; entonces, partidos representantes de
una extensa gama ideolgica pueden tener ms juego poltico.
c) La mayor estabilidad del gobierno, y generalmente as es en democracias estables, debido a que el Ejecutivo y el Legislativo son electos
para periodos fijos. La frecuencia de la cada de gabinetes ha conducido
a sistemas parlamentarios al fracaso de sus democracias, especialmente
en la primera mitad del siglo XX, y en pases en vas de desarrollo.
70
Nohlen, Dieter, Sistemas de gobierno: perspectivas, cit., nota 28, pp. 105 y 106.
123
d) La relativa separacin de poderes Ejecutivo y Legislativo permite mayor control entre ellos, que los pesos y contrapesos funcionen
con ms efectividad que en sistemas parlamentarios bipartidistas.
Digo relativa separacin de poderes, porque nicamente existe un poder cuyos rganos ejercen diversas funciones. Aqullos colaboran y suelen coordinarse entre s.
Por ejemplo, es frecuente que el presidente intervenga en el procedimiento legislativo al contar constitucionalmente con la facultad de iniciativa de ley, de veto al proyecto de ley, o con ambas. Asimismo, diversos
actos del presidente deben ser aprobados por el Congreso como algunos
nombramientos importantes, la declaracin de guerra o la instauracin
del estado de excepcin. Por lo general, el presidente posee alguna o algunas facultades de naturaleza legislativa como es la reglamentaria.
A su vez, el Congreso puede fincar y desahogar un juicio de responsabilidad poltica al presidente.
Tanto el Poder Legislativo como el Judicial desempean funciones
materialmente administrativas.
e) El elector puede controlar mejor al gobierno, sin que se le cambie,
si existen elecciones intermedias como acontece en muchos sistemas
presidenciales, debido a que lo podr castigar o premiar otorgndole o
suprimindole la mayora legislativa a su partido.
f) El legislador posee ms libertad para examinar los proyectos del gobierno en sus mritos, ya que en el rechazo no est involucrada ninguna
cuestin relacionada con la confianza al gobierno. Lo anterior permite
en principio mayor control respecto a la legislacin, porque se pueden rechazar, modificar o enmendar con alguna libertad, proyectos que no seran benficos para el pas, aunque la facultad de veto puede hacer nugatoria esta fortaleza del sistema, en caso de que el veto no sea superado
por el Congreso.
g) Como consecuencia del punto anterior, los proyectos legislativos
pueden lograr consensos ms elevados, en virtud de que se amplan los
mrgenes de la discusin y la negociacin con la participacin de otros
partidos integrantes del rgano legislativo. 71
71 Shugart, Matthew Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992,
pp. 44-48; Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg, Presidentialism and Democracy, cit., nota 3, pp. 33-39; Valads, Diego, El control, cit., nota 5, pp. 53, 187;
124
Estas fortalezas y ventajas dependen en mucho de qu tipo de presidencialismo se trata existen varios tipos y clases en Amrica Latina,
del sistema partidista, de la disciplina de partido, de la fuerza constitucional y de la popularidad del presidente de la Repblica.
Por otra parte, los contrastes con el sistema parlamentario sern ms o
menos agudos, tambin, de acuerdo con el tipo de parlamentarismo, el
sistema partidista y el grado de disciplina de partido.
En mi criterio, el punto clave se encuentra en que no es posible a priori decir que el sistema parlamentario es mejor que el presidencial y aconsejar como receta a los pases de toda la regin latinoamericana el cambio de sistema de gobierno.
El rgimen presidencial presenta fortalezas que no se pueden obviar ni
ignorar.
F. En Amrica Latina no existe un tipo de sistema presidencial, sino
varios. Lo que puede considerarse presidencialismo puro, lo detentan
hoy muy pocos pases, entre ellos Mxico.72 Los sistemas de gobierno se
van adaptando de acuerdo con tiempo, lugar y circunstancias. No obstante, existen ciertas caractersticas que nos permiten calificar a un sistema
de gobierno, a pesar de las diversas modalidades que la Constitucin
adopta.
En Amrica Latina, la corriente constitucional que ha insertado en el
sistema presidencial elementos que pueden considerarse propios del parlamentario es muy antigua, tales como la interpelacin y censura a los
ministros, entre otros. Hay que admitir que en varios pases, aunque son
los menos, estos injertos parlamentarios funcionan bien; en otros, ellos se
encuentran en la ley fundamental pero no han enraizado en la prctica
constitucional ni en la cultura poltico-jurdica.
No sostengo en este ensayo el inmovilismo y la irreformabilidad de
los sistemas de gobierno en Amrica Latina, pero no estoy de acuerdo en
cambiar por cambiar, en aventuras constitucionales y polticas que debiliten nuestras frgiles democracias y contribuyan a su fracaso.
No descarto el sistema parlamentario en Amrica Latina, pero actualmente no existen las condiciones para su implantacin y aqullas no se
Mainwaring, Scott, Presidencialismo, multipartidismo y democracia, op. cit., nota 17, p. 125; Lazarte, Jorge, op. cit., nota 69, p. 266.
2002, pp. 31-40.
125
crean de la noche a la maana. Por ahora, sera correr riesgos desestabilizadores innecesarios. En aos o decenios prximos, no lo s, no soy adivino... En poltica es difcil predecir el futuro a largo plazo. Nunca cre
que durante mi existencia fuera a ver la desintegracin de la Unin Sovitica o la reunificacin de Alemania, y ambas situaciones acontecieron.
Mi punto de vista es que la democracia en Amrica Latina tiene retos
inmensos, que los peligros son reales, que lo ms importante se encuentra en avanzar cuanto sea posible y a buena velocidad, en ir asegurando
la democracia social, justicia social o Estado de bienestar, como se le
quiera denominar. El principal enemigo de la democracia en la regin es
la pobreza y, en muchos casos, miseria, y los enormes rezagos sociales y
culturales que sufre aproximadamente la mitad de la poblacin.
Respecto a los aspectos institucionales, reitero, no soy partidario del
inmovilismo, sino del realismo; por ste entiendo la elaboracin de diagnsticos acertados que tomen en consideracin la evolucin poltica del
pas, sus peculiaridades y caractersticas propias, que se determine con
precisin si es necesario cambiar algunos aspectos y, si es el caso, cules
son, por qu y qu finalidades se persiguen.
Debe analizarse cuidadosamente si las cuestiones que no estn funcionando adecuadamente responden a problemas institucionales o a que no se
cumple o aplica plenamente la Constitucin, a que los controles polticos
que sta estructura son desvirtuados por poderes de hecho, o si los males
son atribuibles a los partidos o a los dirigentes polticos, o a ambos.
Una vez que el diagnstico certero se haya efectuado, si hay reformas
institucionales que realizar, las mismas deben emprenderse, crendose el
consenso poltico necesario para alcanzar ese objetivo. Para dichas reformas, reitero, recurrira fundamentalmente al derecho constitucional latinoamericano comparado como uno de los instrumentos ms valiosos para acertar en el objetivo propuesto.
La finalidad de la reforma no puede ser otra que reforzar nuestros sistemas democrticos con gobernabilidad. Afianzar lo alcanzado, para de ah,
proseguir el camino largo y nunca concluido de fortalecer la democracia.
125
crean de la noche a la maana. Por ahora, sera correr riesgos desestabilizadores innecesarios. En aos o decenios prximos, no lo s, no soy adivino... En poltica es difcil predecir el futuro a largo plazo. Nunca cre
que durante mi existencia fuera a ver la desintegracin de la Unin Sovitica o la reunificacin de Alemania, y ambas situaciones acontecieron.
Mi punto de vista es que la democracia en Amrica Latina tiene retos
inmensos, que los peligros son reales, que lo ms importante se encuentra en avanzar cuanto sea posible y a buena velocidad, en ir asegurando
la democracia social, justicia social o Estado de bienestar, como se le
quiera denominar. El principal enemigo de la democracia en la regin es
la pobreza y, en muchos casos, miseria, y los enormes rezagos sociales y
culturales que sufre aproximadamente la mitad de la poblacin.
Respecto a los aspectos institucionales, reitero, no soy partidario del
inmovilismo, sino del realismo; por ste entiendo la elaboracin de diagnsticos acertados que tomen en consideracin la evolucin poltica del
pas, sus peculiaridades y caractersticas propias, que se determine con
precisin si es necesario cambiar algunos aspectos y, si es el caso, cules
son, por qu y qu finalidades se persiguen.
Debe analizarse cuidadosamente si las cuestiones que no estn funcionando adecuadamente responden a problemas institucionales o a que no se
cumple o aplica plenamente la Constitucin, a que los controles polticos
que sta estructura son desvirtuados por poderes de hecho, o si los males
son atribuibles a los partidos o a los dirigentes polticos, o a ambos.
Una vez que el diagnstico certero se haya efectuado, si hay reformas
institucionales que realizar, las mismas deben emprenderse, crendose el
consenso poltico necesario para alcanzar ese objetivo. Para dichas reformas, reitero, recurrira fundamentalmente al derecho constitucional latinoamericano comparado como uno de los instrumentos ms valiosos para acertar en el objetivo propuesto.
La finalidad de la reforma no puede ser otra que reforzar nuestros sistemas democrticos con gobernabilidad. Afianzar lo alcanzado, para de ah,
proseguir el camino largo y nunca concluido de fortalecer la democracia.

EN EL MARCO DE LA DENOMINADA
REFORMA DEL ESTADO*
Al maestro Hctor Fix-Zamudio, jurista excepcional y sabio, en homenaje a sus cincuenta aos de investigador universitario
I. HOMENAJE Y PROBLEMAS
La Constitucin mexicana de 1917 cumple 90 aos de vigencia. En diversas obras e intervenciones he rendido homenaje,1 el cual reitero en este
aniversario, a nuestra ley fundamental, antigua, renovada y actualizada,
que ha presidido el mayor desarrollo social, econmico y poltico en la
historia de nuestro pas, aunque an los rezagos y metas por alcanzar son
muchos, nada menos y nada ms que el cumplimiento cabal de su tesis
ms importante: la realizacin de la justicia social.
* Publicado en Valads, Diego y Carbonell, Miguel (coords.), El proceso constituyente mexicano. A 150 aos de la Constitucin de 1857 y 90 de la Constitucin de 1917,
Mxico, UNAM, 2007, pp. 183-226. Agradezco a los investigadores y colegas Diego Valads y Alfonso Herrera la lectura de este artculo y sus agudas observaciones. Cualquier
error que el mismo pueda contener es responsabilidad exclusiva del autor. Asimismo,
agradezco la eficaz colaboracin que la becaria Tania de la Paz Prez me prest en aspectos bibliogrficos, y el apoyo continuo de la maestra Eugenia Lizalde, as como el de
mi secretaria, la seora Isabel Cacho, quien transcribi la versin final de este ensayo.
1
Entre otras, Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, Mxico, UNAMPorra, 1997, pp. XIII-XX; Carpizo, Jorge, El derecho, la Universidad, la diplomacia y el
arte. Esbozos de ideas y de vivencias, Mxico, UNAM-Porra, 2001, pp. 150-156, 164-169;
Carpizo, Jorge, Discurso al inaugurar el IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional,
Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nueva serie, ao XXXIV, nm. 100,
2001, pp. 367-373.
127
128
La Constitucin mexicana de 1917 ha sido y es una buena Constitucin;

recoge y estructura una organizacin poltica al servicio del ser humano y
de su dignidad, asegura la vigencia y defensa de los derechos humanos
en sus diversos aspectos: el individual y el solidario.
No obstante, no pueden desconocerse los graves problemas que hemos
padecido y padecemos, y que deben ser superados. Voy nicamente a
enunciar algunos de nuestros problemas actuales no los del pasado
con el propsito de recordar que la situacin del pas hoy en da es complicada. Es obvio que dichos problemas hay que afrontarlos y comenzar
a resolverlos. Algunos de los ms importantes son los siguientes:2
1) Econmicos: prdida de competitividad; desequilibrio de la balanza
comercial; crecimiento exagerado del gasto corriente del sector pblico;
disminucin de la inversin extranjera; agricultura raqutica e insuficiente; endeudamiento externo e interno fenomenales del Estado mexicano
pinsese slo en la deuda aproximada de 60 000 millones de dlares
del ex Fobaproa, y la quiebra tcnica de institutos pblicos de seguridad
social y de Pemex.
2) Sociales: desigualdad social insultante; pobreza o miseria de la
mitad de la poblacin; emigracin creciente, que empobrece al pas a
mediano y largo plazo; aumento de la criminalidad, del crimen organi2 Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel, Derecho constitucional, Mxico, UNAM-Porra, 2005, pp. 167-169; Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial
2000/2001. Lucha contra la pobreza, Madrid, Ediciones Multiprensa, 2001; Banco Mundial, Mxico, A Comprehensive Development Agenda for the New Era, Washington,
World Bank, 2001; Trejo, Guillermo y Jones, Claudio (coords.), Contra la pobreza. Por
una estrategia de poltica social, Mxico, Cal y Arena, 1993; Boltvinik, Julio y Hernndez Laos, Enrique, Pobreza y distribucin del ingreso en Mxico, Mxico, Siglo Veintiuno Editores, 1999; Carpizo, Jorge, 1999: problemas acumulados, Nexos, Mxico, febrero de 1999, pp. 18 y 19; Bautista, scar Diego, La deuda externa en la historia de
Mxico. Origen, evolucin y consecuencias en la poltica econmica, Revista Iberoamericana de Administracin Pblica, Madrid, nm. 11, 2003, pp. 141-155; Oppenheimer,
Andrs, Cuentos chinos. El engao de Washington, la mentira populista y la esperanza
de Amrica Latina, Mxico, Plaza-Jans, 2006, pp. 265-302, 322-324, 327-330. En la revista Este Pas, editada para conmemorar su 15 aniversario (Mxico, nm. 181, abril de
2006) se encuentran muy buenos artculos sobre Mxico. En relacin con algunos de los
grandes problemas econmicos y sociales del pas, vanse Surez Dvila, Francisco, La
economa 1991-2006: del milagro al espejismo: cmo retomar el camino hacia
2021?, pp. 14-19; Alonso Concheiro, Antonio, Energa, tres dcadas partidas a la mitad
por el presente, pp. 21-25; Szkely, Miguel, Perspectivas sobre la pobreza y la desigualdad en Mxico: hay que correr ms rpido que el tigre, pp. 26-30.
129
zado y del narcotrfico; desempleo y empleo informal; corrupcin an

imbatible.
3) Morales: la mentira no tiene costo poltico o social; los valores se
encuentran trastocados, si alguien es gngster pero tiene dinero, entonces
es un gran seor; a los nios y jvenes se les ha mostrado que realmente
lo que cuenta es el dinero y el poder.
4) Jurdicos: la inseguridad; el mal funcionamiento del sistema de justicia; la impunidad; la carencia de verdadera cultura jurdica.
5) Educativos: sistema educativo deficiente; poca inversin en ciencia
y tecnologa; rezago tecnolgico; un sindicato con privilegios, y opuesto
a los cambios y la evaluacin educativa.
6) Polticos: activismo poltico desaforado de muchos jerarcas religiosos, partidos polticos sin liderazgos y divididos; cacicazgos polticos regionales; diversos grupos armados.
Los problemas no se presentan aislados, sino se imbrican. Por ejemplo: la inseguridad, la falta de confianza en el sistema judicial y la corrupcin tienen impacto directo en la disminucin de la inversin interna
y externa, y sta, obviamente, en la falta de creacin de fuentes de trabajo, lo que propicia aumento espectacular de la emigracin en los ltimos
aos, la cual ha empobrecido al pas al salir de l personas cuya educacin le ha costado, y que, en muchos casos, son de gran arrojo, capacidad, tenacidad y dedicacin.
Ante esos problemas, entre otros aspectos, se discute mucho cmo resolverlos, aunque se acta poco; nos preocupamos grandemente pero nos
ocupamos de su solucin en forma muy insuficiente.
En este panorama, se escuchan voces que expresan que la promulgacin de una nueva Constitucin o una lista interminable de reformas a la
actual pueden auxiliar a resolver nuestros problemas.3
3 Entre otros, se puede citar a Crdenas Gracia, Jaime, en tres serios e importantes
estudios, Hacia una Constitucin normativa, El significado actual de la Constitucin,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, pp. 106-108, 117 y 118;
Transicin poltica y reforma constitucional en Mxico, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 1994; pp. 146-148, 162-188; Una Constitucin para la democracia, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1996; pp. 33-39, 43-58;
Gonzlez Oropeza, Manuel, Una nueva Constitucin para Mxico, Memorias del VI
Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Bogot, Universidad Externado
de Colombia y otras instituciones, 1998; t. I, pp. 94-104. Hernndez, Mara del Pilar,
130
No es correcto atribuir a la ley suprema los vicios y problemas de nuestra realidad poltica, econmica, social y jurdica. Aquellos han crecido
precisamente por la inaplicacin de la norma y por la falta de respeto al
Estado de derecho, tanto por parte de los gobernantes como de los gobernados. Ni en Mxico, ni en ninguna parte del mundo, los problemas se superan exclusivamente con el cambio de la ley, sino primordialmente con la
aplicacin de la norma adecuada porque, en caso contrario, se puede repetir la situacin que nuestro pas ya vivi en el siglo XIX: la constante sustitucin de Constituciones, al creerse ingenuamente que la expedicin de
una nueva resolvera los problemas en forma mgica.
Por otro lado, no existe ninguna institucin ni norma que sea inmutable, no la puede haber. El orden jurdico es, por naturaleza, dinmico,
cambiante y debe colocarse a la vanguardia de las ideas protectoras del
ser humano y de sus relaciones sociales.4
El quid de la cuestin se encuentra en dilucidar si la creacin de una
nueva Constitucin sera conveniente para avanzar y perfeccionar nuestro sistema e instituciones polticas. Opino que no y de ello me he ocupado en otra ocasin.5
No obstante, sta no es una cuestin acadmica, sino poltica y social.
Mxico tendr una nueva Constitucin cuando as lo decidan, por consenso, las grandes fuerzas sociales y polticas, y as lo ratifique el pueblo
a travs de un referendo.6
II. ARGUMENTOS EN CONTRA DE LA CREACIN
DE UNA NUEVA CONSTITUCIN
Como ya seal, no estoy a favor de la creacin de una nueva Constitucin por las razones que expuse desde 1999,7 y que hoy recuerdo en
forma sucinta:
Legitimidad constitucional, nueva Constitucin y otros tpicos, El significado actual
de la Constitucin, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, p. 397.
4 Vase, Vega, Pedro de, La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 21, 65-67, 88-89; Jellinek, G., Reforma y mutacin de
la Constitucin, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp. 5-7.
5 Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, Mxico, Porra-UNAM, 2003, pp. 273- 277.
6 Carpizo, Jorge, Discurso al inaugurar..., cit., nota 1, p. 370.
7 Carpizo, Jorge, Mxico: Hacia una nueva Constitucin?, Hacia una nueva constitucionalidad, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999, pp. 95-104.
131
1) Se crea una nueva Constitucin cuando existe una ruptura pactada o no del orden jurdico, lo cual es un dato del mundo del ser, de la
realidad, y no del deber ser. Dicha ruptura no existe actualmente en Mxico. Las causas de tal ruptura son de muy diversa ndole. A examinarlas
me he abocado en otra ocasin.8
2) La Constitucin ha sido muy reformada para adecuarla a la realidad
mexicana, por ello, en gran parte, se cuenta con una Constitucin renovada. Problema aparte es que diversas reformas hayan sido intiles, inadecuadas o tcnicamente incorrectas.9
3) Sin embargo, hay reformas acertadas. Son aquellas que han fortalecido el sistema democrtico e incorporado las instituciones polticas ms
avanzadas del mundo occidental de la segunda mitad del siglo XX.
4) En los ltimos aos, las fuerzas polticas y sociales no han sido capaces de pactar reformas legislativas de alguna importancia. Se puede
pensar que van a ponerse de acuerdo en los grandes y pequeos postulados de una nueva Constitucin?
5) Hay que luchar por ir resolviendo nuestros problemas; no por traer
a la arena poltica otros que dividiran a la sociedad. En los momentos
actuales no nos beneficiaramos en nada al sumarlos a los que ya tenemos; pienso en algunos, como las relaciones Estado-Iglesias, el aborto, y
el dominio inminente de la nacin sobre los recursos naturales.
6) Cuando las fuerzas polticas no se ponen de acuerdo sobre un postulado constitucional, suele delegarse la solucin al legislador ordinario,
entonces slo se pospone el conflicto o, para evitarlo, se deja de legislar
en esos aspectos, incluso por dcadas.
7) El diseo institucional de nuestra Constitucin es adecuado: respeto
a los derechos humanos, nocin de soberana, repblica representativa y
federal, separacin de poderes y controles mutuos entre ellos, laicismo de
Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, cit., nota 5, pp. 259-261.

Valads, Diego, La Constitucin reformada, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1987, pp. 21-25, 202-208; Carpizo, Jorge, Les rformes constitutionnelles au Mexique, Mlanges Jean Baugnet. Revue du Notariat Belge, 1976, pp. 60-75.
Varios autores, Reforma constitucional y legal 1982-1987, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 1987, 119 pp.; Carbonell, Miguel, Constitucin, reforma constitucional y fuentes del derecho en Mxico, Mxico, Porra, 2004; pp. 251-256; Madrazo,
Jorge, Artculo 135, Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, Mxico, H. Cmara de Diputados, LV Legislatura, 1994, t. XII, pp. 1237-1239.
8
9
132
la vida civil y existencia de procesos y procedimientos para la defensa de la

propia Constitucin.
8) A la Constitucin se le atribuyen muchos de los vicios de nuestra
realidad poltica y social. Sin embargo, ningn precepto constitucional
los propici. Aquellos se desarrollaron expresamente contra la Constitucin o porque sta no se aplic.
9) En buena parte, la Constitucin se vio avasallada por nuestro presidencialismo y por haberse dejado a un lado el sistema presidencial que la
norma establece con sus correspondientes controles. La mejor prueba de
la anterior afirmacin consiste en cmo ha cambiado el proceso del poder
en los ltimos aos, sin que la norma haya sido alterada en esos aspectos.
10) Se pretende sustituir la Constitucin cuando comienza a funcionar
como siempre lo debi haber hecho.
11) Existe la posibilidad de que con una nueva Constitucin se retroceda en aspectos de justicia social. Slo contmplese cmo se vienen
desmantelando mecanismos de bienestar social en algunos de los pases
ms ricos de Europa.
12) Una nueva Constitucin tardara en legitimarse en un pas en el
cual la poblacin y las fuerzas polticas se estn dividiendo, se estn comenzando a perder varios consensos bsicos de muchas dcadas. La
Constitucin de 1917 goza de legitimidad.
III. CONSTITUCIN RENOVADA
1) La postura anterior no implica inmovilismo ni rechazo a modificaciones constitucionales. Existen reformas que deben realizarse para perfeccionar la ley fundamental, para adecuarla a nuevas realidades, para
asegurar gobernabilidad dentro del marco de una democracia que se ha
fortalecido, y para que la ciudadana participe ms en los asuntos de la
Repblica.
Ahora bien, las reformas deben ponderarse suficientemente. Modificar
una Constitucin es asunto muy delicado. Es cambiar la ingeniera constitucional para reforzar la estructura; no para debilitar las columnas que
sostienen el edificio. Es realmente una labor de relojera constitucional.
La maquinaria debe marchar adecuadamente para sealar la hora con
precisin. La relojera constitucional debe ser tal que los mecanismos del
poder aseguren la marcha del gobierno para garantizar la vigencia de los
derechos humanos en todas sus dimensiones.
133
Si un mdico, un abogado u otro profesionista se equivoca, el dao lo

sufre una persona o grupo de personas, lo cual es grave, ni duda cabe. Si
se equivoca el ingeniero o relojero constitucional, el mal se realiza a toda
la comunidad y los resultados pueden ser catastrficos para la sociedad:
anarqua, ingobernabilidad, violacin de derechos humanos e incluso
guerra civil.
Por ello, el ingeniero o relojero constitucional tiene una responsabilidad enorme: hay que dar pasos hacia delante, considerando los posibles
resultados. No es posible pensar en improvisaciones, intuiciones o saltos
mortales de trapecio sin red.
Es exactamente lo que Sartori alerta al preguntar si sabemos qu es lo
que vamos a reformar y cmo lo vamos a hacer. Su preocupacin estriba
en dilucidar si conocemos qu es lo que debe cambiarse y cmo cambiarlo, y se contesta que no, lo cual ha tenido como consecuencia que las reformas realizadas llevan la huella de reformadores muy incompetentes.10
En Mxico, Jos Ramn Cosso y Carla Huerta comparten preocupaciones semejantes a las de Sartori, y que puedo sintetizar diciendo que
debe guardarse prudencia en los cambios, realizar los que realmente sean
necesarios y no pensar que con ellos se han resuelto los problemas.11
Estoy de acuerdo con los tres autores anteriormente citados. No le adjudiquemos a la Constitucin efectos mgicos o de curalotodo, ni descompongamos lo que est funcionando razonablemente bien.
En los cambios constitucionales hay que combinar audacia, emanada
de la razn, con prudencia; conocer las experiencias del derecho constitucional comparado; discernir cules de esas experiencias pueden ser
aprovechadas y con qu modalidades en nuestra evolucin y realidad poltico-constitucionales. El conocimiento de las instituciones extranjeras
tiene que ser profundo, meditado y ponderado. No es admisible pensar
en ingenieros constitucionales que posean nicamente saberes superficiales o mal digeridos. Hay que actuar con responsabilidad extrema.
2) En Mxico, ya son varios aos que se habla de reforma del Estado.
Algunos polticos e intelectuales entienden por tal trmino la creacin de
10 Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2001, p. 12.
11 Cosso, Jos Ramn, Cuestiones constitucionales. Transicin democrtica, rgimen
constitucional y corrupcin, Este Pas, Mxico, diciembre de 1998; pp. 16 y 17. Huerta
Ochoa, Carla, Mecanismos constitucionales para el control del poder poltico, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, pp. 11-13, 152 y 153, 176-181.
134
una nueva Constitucin; otros, un conjunto integral de reformas constitucionales. Yo me encuentro entre los segundos, en los que, a su vez, existen
dos corrientes: la primera dice que las reformas seran innumerables, tocaran a ms de la mitad, a veces hasta las tres cuartas partes, de los artculos
constitucionales. La segunda sostiene que12 las reformas deben ser puntuales, no ms de 14 o 16. No debe modificarse lo que est funcionando bien,
sino aquello que, con muy altas probabilidades, protegera mejor los derechos humanos y fortalecera la democracia con gobernabilidad.
En estos ltimos aos, a partir de 1998, existen cuando menos tres
ejercicios o consultas para realizar posibles modificaciones constitucionales, enmarcadas en la denominada reforma del Estado.
La LVII Legislatura de la Cmara federal de Diputados convoc a foros regionales para que la sociedad se pronunciara sobre nuestra Constitucin. En octubre de 1998 se publicaron los resultados, hasta aquel momento, de esos foros.
Se haban presentado 360 trabajos con 688 propuestas en relacin con
120 artculos constitucionales. Las propuestas fueron de naturaleza muy
diversa, desde la modificacin de algunos artculos hasta la peticin de
no tocar otros, como son el 16, 19, 22, 103, 107, 115, 123 y 135.
Tambin se presentaron propuestas de carcter general en cuanto a estructura, sentido valorativo y anlisis de nuestra ley fundamental.
12 Carrillo, Ulises y Lujambio, Alonso, La incertidumbre constitucional. Gobierno dividido y aprobacin presupuestal en la LVII Legislatura del Congreso mexicano,
1997-2000, Revista Mexicana de Sociologa, Mxico, vol. 60, nm. 2, 1998, p. 263; Vzquez Alfaro, Jos Luis, Reforma del Estado mexicano: implicaciones jurdico-constitucionales, El Mercado de Valores, Mxico, ao LVIII, diciembre de 1998, pp. 47-52; Alcocer,
Jorge, Antecedentes y perspectivas de la reforma del Estado en Mxico, El Mercado de
Valores, cit., supra, pp. 8-15; Burgoa, Ignacio, Renovacin de la Constitucin de 1917,
Mxico, Instituto Mexicano del Amparo, 1994, pp. 7-10; Fix-Zamudio, Hctor, Constitucin renovada o nueva Constitucin, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 80 Aniversario. Homenaje, Mxico, Senado de la Repblica-UNAM, 1997, pp. 89-92,
94-97, 110-113; Serna de la Garza, Jos Mara, El significado de la Constitucin ante los
procesos de transicin democrtica, El significado actual de la Constitucin, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998; pp. 544-549. Valads, Diego, El control del poder, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, pp. 404-410,
412-416 y 418; Todo cambio es constancia. Apuntes para una reforma institucional, El
significado actual de la Constitucin, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, pp. 561-567. Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano a
fin de siglo, Mxico, Porra, 1995, pp. 50-59.
135
Quince artculos constitucionales no fueron objeto de mencin alguna:

el 32, 37, 68, 69, 77, 85, 86, 88, 91, 106, 112, 113, 118, 126 y 128.
De los ponentes, 29 se manifestaron a favor de crear una nueva Constitucin y 19 se declararon en contra. 13
Al trmino de ese ejercicio las ponencias presentadas sumaban ms de
730 y los artculos constitucionales que se proponan reformar haban aumentado a 122.
A partir de septiembre de 2000, se reuni la Comisin de Estudios para la Reforma del Estado, que haba sido instalada el anterior 21 de agosto por el entonces presidente electo Vicente Fox. Esa Comisin fue coordinada por Porfirio Muoz Ledo; se formaron seis mesas de trabajo,
subdivididas en cinco temas cada una, y participaron 167 ponentes.
El nmero de propuestas fue inmenso; en diversas ocasiones, las ponencias discreparon y no fue posible alcanzar consenso. La abundancia
de las propuestas y la naturaleza tan amplia de las mismas implicaran no
slo la creacin de una nueva Constitucin, con grandes contradicciones
entre sus normas, sino la refundacin de la nacin, y el programa de gobierno de varios sexenios.14
No obstante, el esfuerzo realizado fue grande, y algunas de las propuestas merecen ser rescatadas, en virtud de su seriedad y pertinencia.
Dicho ejercicio no prosper debido a que el presidente Fox design a
Muoz Ledo como embajador de Mxico ante la Unin Europea, con lo
cual dio a entender que realmente no suscriba la labor de esa Comisin, la
que l haba aceptado, ni tena confianza en el coordinador de la misma.
En marzo de 2001, la Secretara de Gobernacin convoc a un Foro
para la Revisin Integral de la Constitucin, mismo que se subdividi
en foros o grandes temas, los que, a su vez, se desarrollaron en diversas
mesas, durante seis meses.
Se celebraron 51 sesiones, tanto en la ciudad de Mxico como en otras
ciudades de la Repblica, se presentaron 324 trabajos escritos. Se propusieron reformas o adiciones a 75 artculos constitucionales. Dichos foros
Peridico El Universal, del 20 de octubre de 1998, primera seccin, p. 21.

Muoz Ledo, Porfirio (coord.), Comisin de Estudios para la reforma del Estado.
Conclusiones y propuestas, Mxico, UNAM, 2004, 292 pp.
13
14
136
se caracterizaron por haber gozado de amplia difusin en los medios de

comunicacin.15
La reforma del Estado, durante el sexenio de Fox, result en mucho
ruido y ninguna nuez, aunque s se prest a situaciones chuscas, a las que
no me voy a referir. nicamente, como ejemplo, sealo que cuando pareca que al fin se iba a conseguir la reeleccin de los legisladores, hubo
marcha atrs. El Senado, en febrero de 2005, por la diferencia de un voto, y una abstencin, decidi suspender la discusin del dictamen favorable y que ste regresara a las comisiones respectivas, donde permanece
congelado. La escuela gatopardista al cuadrado.
La campaa electoral de 2006 pareca momento propicio para resucitar la idea de la tan trada reforma del Estado, ms, dado que Porfirio
Muoz Ledo volvi a estar cerca de uno de los tres candidatos presidenciables ms importantes. No obstante, la campaa de 2006 se caracteriz
por la escasez de propuestas.
En consecuencia, algunas reformas constitucionales constituyen an
materia pendiente. El ltimo paquete de renovacin constitucional en
Mxico aconteci en 1996. A partir de entonces, no se ha perdido el
tiempo; ha servido para que las ideas se depuren y las propuestas se ponderen y mediten con ms cuidado.
En este ensayo-homenaje a mi venerada Constitucin de 1917, no vuelvo los ojos al pasado ni al presente, miro al futuro. Me sito dentro de la
denominada reforma del Estado para expresar cules son, segn mi criterio, las modificaciones que nuestra Constitucin necesita para continuar
fortalecindose y renovndose. Son ideas para discutirse, porque considero
que nuestra ley fundamental no habr de tocarse sino despus de un gran
debate nacional sobre una agenda precisa, debate de corta duracin pero
suficiente, en virtud de que este proceso se prolonga ya durante largos
aos, aunque en forma irregular y sin que la nacin lo sienta como suyo.
Mis propuestas van seguidas de los argumentos y razones que los sostienen, para que si stos no son o no se consideran adecuados o bien fundados, puedan ser desechados. Reitero, con las reformas constitucionales
no se experimenta, ni se realizan en virtud de corazonadas o ideas bri15 Agradezco al doctor Francisco Valds Ugalde la amplia informacin que me proporcion respecto al desarrollo de esos foros, contenida en un CD. El doctor Valds
Ugalde fue el responsable de la organizacin de aqullos, en su carcter de director del
Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana.
137
llantes, sino con base en la realidad, los conocimientos serios, la experiencia en otros pases y la ponderacin de las ventajas y los inconvenientes de cada propuesta.
IV. PROPUESTAS RELACIONADAS CON EL PODER JUDICIAL
Con fundamento en lo expresado en las pginas anteriores, expongo
mis propuestas.
1. Propuesta: la creacin del Tribunal Superior Colegiado
de la Federacin, Corte de Casacin o Tribunal
Superior de Justicia de la Federacin, es necesaria 16
Mis argumentos son:
1) No cabe duda alguna de que hay que garantizar la unidad de la interpretacin de las leyes, resolviendo las contradicciones de las tesis de
los mltiples Tribunales Colegiados de Circuito.
2) As, esta competencia y otras como la resolucin de conflictos de
competencia entre tribunales que no corresponden a un Tribunal Constitucional, se suprimiran de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
3) La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, a travs de un proceso
evolutivo, principalmente con las reformas constitucionales de 1988 y
1995, se convirti en un verdadero tribunal constitucional, aunque an es
necesario concluir dicho proceso.
4) Es preferible la creacin de un Tribunal Superior Colegiado de la
Federacin o Tribunal Superior de Justicia de la Federacin que la de un
rgano que se denomine Tribunal Constitucional, cuando ya lo tenemos.
Nuestra Suprema Corte goza del prestigio de casi dos siglos de existencia, y a partir de 1995 se ha fortalecido con nuevas competencias y procesos relativos a la justicia constitucional.
5) Se evitaran posibles conflictos entre la Suprema Corte de Justicia y
un nuevo Tribunal Constitucional, que lo nico que haran, sera vulnerar
la confianza social en la justicia. Dichos conflictos seran muy posibles,
16 Carpizo, Jorge, Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal y a la jurisdiccin constitucional, del 31 de diciembre de 1994, Boletn Mexicano de Derecho
Comparado, Mxico, nueva serie, nm. 83, 1995, t. XXVIII, pp. 810 y 811.
138
tal y como ha acontecido en otros pases. Como ejemplo sealo el caso

de Espaa y los fuertes enfrentamientos entre el Tribunal Constitucional
y el Tribunal Supremo.17
6) Puede alguien pensar que es concebible que en Estados Unidos de
Amrica, su Suprema Corte se convierta en una Corte de Casacin porque se crea un Tribunal Constitucional? Tal propuesta parece absurda.
As de absurda me parece respecto a Mxico.
7) La justicia, en general, y la constitucional en particular, sufrira con
gravedad si la finalidad de la creacin de un Tribunal Constitucional persiguiera finalidades polticas, como pudiera ser la creacin del rgano judicial constitucional de ltima instancia con integracin de miembros afines a un gobierno. Incluso, a nivel internacional, probara que el orden
jurdico mexicano no es confiable ni predecible, como muchas voces lo
manifiestan ms all de nuestras fronteras.
8) Es probable que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, con todos sus problemas y deficiencias, se encuentre en uno de los mejores momentos de su existencia, por la independencia que ha ido forjando, y por
la superacin, aunque no total, de varios problemas aejos, como la acumulacin de sentencias de amparo inejecutadas, y el clientelismo judicial
de varios de sus ministros.18
9) Tampoco estoy de acuerdo con que el nmero de ministros de la
Suprema Corte pudiera aumentarse, en virtud de que actualmente es el
correcto, y porque ste ha sido el camino que algunos gobiernos han seguido con la finalidad de conseguir mayora incondicional favorable a
sus actos. El solo ejemplo de Argentina, en la poca de Carlos Menem,19
debe alertarnos de lo peligrosas que estas reformas son para el Estado de
17 Vanse Tajadura Tejada, Javier, La posicin constitucional del Tribunal Supremo
(segundo premio), Boletn de la Facultad de Derecho, Madrid, nm. 25, 2004, pp. 49-84;
Requejo Pags, Juan Luis et al., Doctrina del Tribunal Constitucional durante el primer
cuatrimestre de 2004, Revista Espaola de Derecho Constitucional, Madrid, 2004, pp.
295-299. Figueruelo Burrieza, ngela, Crisis constitucional y abuso del derecho a la tutela judicial efectiva, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, Mxico,
nm. 5, 2006, pp. 301-318.
18 Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, cit., nota 5, pp. 195-196.
19 Novaro, Marcos, Presidentes, equilibrios institucionales y coaliciones de gobierno en Argentina (1989-2000), en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y
coaliciones polticas en Amrica Latina, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales-Agencia Sueca de Desarrollo Internacional, 2001, pp. 62 y 63.
139
derecho. Para un gobierno sin conviccin democrtica resulta atractivo

subordinar a la Suprema Corte o Tribunal Constitucional, para contar
con la incondicionalidad de la mayora de sus miembros.
10) El Tribunal Superior de Justicia de la Federacin podra contar
con siete o nueve magistrados, cuyo nombramiento, garantas y duracin
podran ser similares a los de ministro de la Suprema Corte.
2. Propuesta: hay que suprimir cualquier intervencin de la Suprema
Corte o del Tribunal Superior de Justicia de la Federacin
respecto al Consejo de la Judicatura Federal
Mis argumentos son:
1) El Consejo de la Judicatura Federal debe gozar de autonoma tcnica
y funcional, sus decisiones no deben ser revisadas por ningn tribunal, en
virtud de que el Consejo es el garante de la carrera judicial, y la funcin de
los tribunales es de naturaleza jurisdiccional. El buen funcionamiento del
Consejo se protege con la integracin adecuada de sus miembros.
2) Un Tribunal Constitucional no debe distraer su labor esencial y delicada de la interpretacin constitucional con la administracin de la carrera judicial, por lo cual precisamente existe el Consejo de la Judicatura
Federal.
3) El recurso de revisin que actualmente procede respecto a diversas decisiones del Consejo ante el Pleno de la Suprema Corte es una aberracin
jurdica, que no tiene relacin con el mundo del derecho, sino del poder.20
4) Igualmente aberrante es la reforma de 1999 que concedi al Pleno
de la Suprema Corte facultades para revisar los acuerdos generales del
Consejo y para ordenarle la expedicin de acuerdos generales en sentido
determinado, aunque es necesario en ambos casos que el qurum de votacin sea cuando menos de ocho votos.21 Con la reforma constitucional
de 1999 se persegua, y se logr, la subordinacin del Consejo de la Judicatura Federal al mencionado Pleno.
20 Carpizo, Jorge, Reformas constitucionales al Poder Judicial..., cit., nota 16, pp.
827 y 828.
21 Ibidem, pp. 480-483.
140
3. Propuesta: las sentencias de amparo que declaran

inconstitucional una ley cuando hayan integrado jurisprudencia,
deben tener efectos erga omnes
Mis argumentos son:
1) Seguir aplicando una ley inconstitucional vulnera el principio de la
supremaca constitucional. Es aceptar que la ley prima sobre la Constitucin, y que el mencionado principio es slo una buena intencin, sin
trascendencia jurdica.
2) Es negarle valor normativo a la Constitucin y a su carcter protector de los derechos y libertades de los individuos. Es desconocer el procedimiento especial de defensa de la Constitucin para su reforma, ya
que sta puede ser modificada por norma expedida por el Poder Legislativo. En consecuencia, este poder prima sobre el rgano reformador de la
propia Constitucin.
3) Se rompe con el principio constitucional de igualdad, porque se deja de aplicar la ley a quien ha obtenido la proteccin constitucional, y a
todas las dems personas que se encuentran en idntico supuesto legal s
se les aplica la norma declarada inconstitucional.
Adems, quienes no interpusieron el recurso de amparo, son generalmente las personas con menores posibilidades econmicas y sociales, y
quienes ms necesitan la proteccin constitucional. Los recursos de amparo suelen implicar los servicios onerosos de un abogado, mismos que
la gran mayora de la poblacin difcilmente se encuentra en posibilidad
de contratar.
4) Por economa procesal, en virtud de que declarada la inconstitucionalidad de la norma, y satisfacindose una serie de requisitos, sera superfluo la interposicin del recurso de amparo. 22
5) Un solo caso, resuelto por el pleno de la H. Suprema Corte de Justicia, debera ser suficiente para la inaplicacin de la norma inconstitucional. Sin embargo, en una primera etapa, en forma transitoria, podra
aceptarse que la inaplicacin tuviera efectos al configurarse jurispruden22 Varios tratadistas, y desde hace dcadas, han propuesto que dichas sentencias tengan efectos erga omnes. Entre otros, pueden citarse Fix-Zamudio, Hctor, La declaracin general de inconstitucionalidad y el juicio de amparo, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nueva serie, ao IV, nms. 10 y 11, 1971, pp. 93-95; Castro,
Juventino V., Hacia el amparo evolucionado, Mxico, Porra, 1977, pp. 26-44; Carpizo,
Jorge, La Constitucin mexicana, cit., nota 1, pp. 264 y 265.
141
cia en los trminos del artculo 192 de la Ley de Amparo cinco sentencias ejecutoriadas ininterrumpidas por otra en contrario y con votacin
calificada, aunque me inclino a que, en la etapa transitoria, la jurisprudencia se integrara con la existencia de tres sentencias en el mismo sentido y en forma ininterrumpida, resueltas en diferentes sesiones, tal y como
propone el proyecto de Ley de Amparo que se encuentra en el Senado de la
Repblica, pero con una mayora de seis votos en el Pleno de la Suprema
Corte, y no de ocho como propone el mencionado proyecto.
6) La propuesta de efectos generales en las sentencias de amparo en
relacin con normas declaradas inconstitucionales es antigua, pero se ha
topado con una muralla que hasta ahora ha resultado inexpugnable: la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico presenta los proyectos de leyes
tributarias a la consideracin del presidente de la Repblica, aun conociendo que varios de ellos son inconstitucionales. Dicha Secretara, con
posterioridad, presiona al Congreso y en un alto porcentaje, logra que su
proyecto inconstitucional se apruebe. Esa Secretara ya efectu el clculo
de cuntos amparos se presentarn e, incluso, en el caso de que la ley
fuera declarada inconstitucional por la Suprema Corte, a cunto ascendera la recaudacin por el mencionado impuesto, debido a que el nmero
de personas que hacen uso del recurso de amparo es restringido.
Lo anterior implica cinismo constitucional y falta absoluta de respeto
a la norma cspide del orden jurdico. Desde luego que el gobierno federal debe contar con los recursos necesarios para satisfacer su presupuesto, pero con leyes impositivas constitucionales.
Todos sabemos que desde hace aos vegeta en el Senado de la Repblica un buen proyecto de Ley de Amparo que modernizara esta institucin, hacindola expedita y con mayores posibilidades de brindar mejor
proteccin constitucional. No obstante, el proyecto ha quedado como tal
por la oposicin de la Secretara de Hacienda al principio erga omnes de
las sentencias de amparo en el supuesto mencionado.
7) El artculo 105 constitucional, respecto a las controversias constitucionales, en varios de sus supuestos, y a las acciones de constitucionalidad,
seala que la Suprema Corte slo puede declarar la invalidez de la norma
impugnada, si su resolucin es aprobada por una mayora de cuando menos ocho votos.
Tal disposicin proviene de la reforma constitucional de 1995 y fue
entendible ante la suspicacia y reticencia por la renovacin y la creacin de las garantas constitucionales mencionadas. Sin embargo, el
142
principio debe ser de mayora simple o, en todo caso, de mayora de los

integrantes del Pleno, que correspondera a seis votos.
Defender la norma inconstitucional vulnera todo el Estado de derecho, y a la Constitucin como la garanta ltima de las libertades de las
personas.
4. Propuesta: el nombramiento de los ministros de la Suprema Corte
El sistema de terna debe desaparecer y la intervencin del presidente
debe ser acotada.
El presidente de la Repblica presentara al Senado una sola propuesta, pero sta debera circunscribirse a uno de los candidatos que le hubieran propuesto el Consejo de la Judicatura Federal, la Comisin Nacional
de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos y
la Asociacin Nacional de Facultades, Escuelas de Derecho, Departamentos de Derecho e Institutos de Investigacin Jurdica, A.C. Cada una
de ellas le presentara dos nombres, uno de los cuales no podra pertenecer a un miembro de ese sector, rgano o asociacin.23
El qurum de votacin para el nombramiento debe seguir siendo el actual: las dos terceras partes de los senadores presentes.
Mis argumentos son:
1) El sistema de ternas puede inhibir que acepten integrarla las personas ms idneas, para no exponerse a no ser designadas, en virtud de una
negociacin partidista en el Senado, a pesar de poseer las mejores credenciales jurdicas, como ya aconteci en poca reciente.
2) En estos aos, a partir de la reforma de 1995, el sistema de terna ha
mostrado su insuficiencia. Por ejemplo, el presidente envi una terna al
23 Mi propuesta, en parte, est inspirada en varios autores: Fix-Zamudio, Hctor,
Valor actual del principio de la divisin de poderes y su consagracin en las Constituciones de 1857 y 1917, Boletn del Instituto de Derecho Comparado de Mxico, Mxico, ao XX, nms. 58 y 59, 1967, p. 68; Flores Garca, Fernando, Implantacin de la
carrera judicial en Mxico, Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, Mxico, t. X,
nms. 37-40, 1960, p. 368; Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, Mxico,
Porra, 1973, p. 897. Soberanes, Jos Luis, Informe sobre Mxico, Situacin y polticas judiciales en Amrica Latina, Santiago de Chile, Escuela de Derecho, Universidad
Diego Portales, 1993; pp. 452 y 453. Yo mismo he realizado con anterioridad, en 1995,
una propuesta al respecto. Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal..., cit.,
nota 16, pp. 814 y 815.
143
Senado; ninguno de los integrantes obtuvo la votacin requerida, entonces se solicit una nueva. El presidente la present, integrada con una de
las personas que formaba parte de la primera terna rechazada, y el Senado design ministro exactamente a esa persona. Independientemente de
los mritos de sta, que son muchos, la situacin resulta grotesca, lesiona
la dignidad de la Suprema Corte, y es slo un ejemplo de lo peculiar que
aparece el sistema de terna para estas designaciones.
3) Por otra parte, es inconveniente e imprudente dejar en las manos
exclusivas del presidente la propuesta, en virtud de que puede inclinarse
por personas afines a su ideologa, ms all de sus mritos jurdicos y
personales, y quien le puede quedar agradecida. La historia de dichas
propuestas muestra la frecuencia con que el presidente se ha equivocado.
4) Por esa razn, resulta prudente que rganos estrechamente ligados
al universo jurdico, con prestigio, de carcter colegiado, propongan
nombres y, para evitar el corporativismo, uno de los dos propuestos
debe ser ajeno al sector proponente.
5) La intervencin del Consejo de la Judicatura Federal responde a la
idea de que no existe ningn otro rgano que cuente con la informacin
precisa sobre la capacidad y desempeo de magistrados y jueces federales. Se les dara a stos la oportunidad de culminar su carrera judicial en
el rgano cspide que interpreta la Constitucin.
6) La intervencin de la mencionada Comisin Nacional de los Tribunales Superiores de Justicia sera para reconocer la capacidad de los mejores juzgadores de las entidades federativas.
7) La intervencin de la Asociacin Nacional de Facultades, Escuelas de Derecho, Departamentos de Derecho e Institutos de Investigacin Jurdica, A. C. tendra la finalidad de que el Tribunal Constitucional pudiera beneficiarse con la presencia de los grandes juristas y
acadmicos. Muchos de estos ltimos ejercen la profesin de abogados
o han desempeado cargos polticos, su experiencia es benfica para el
Tribunal Constitucional.
8) Adems, la idea de que uno de los propuestos no pertenezca al sector del rgano u asociacin proponente, ayudara a precisar quines gozan de prestigio nacional en campo ajeno al suyo, lo cual puede ser til
en la ponderacin que haga el Ejecutivo.
9) Propongo que el presidente de la Repblica contine participando en
la designacin, pero en forma acotada, por la visin general que debe tener
del pas, y debido a que se supone que es la persona ms informada.
144
10) Los medios de comunicacin y la opinin pblica deben interesarse ms en el procedimiento y en la personalidad y cualidades de las personas propuestas para ministro de la Suprema Corte; pueden contribuir a
que no se vaya a realizar una designacin incorrecta.
11) Si mi propuesta no se considera certera, prefiero que se regrese al
sistema original que dise la Constitucin de 1917, y que fue cambiado
11 aos despus de su promulgacin: los ministros eran designados por
el Congreso de la Unin en funciones de colegio electoral. Cada legislatura de entidad federativa propona un candidato, en la forma que sealaba la propia ley local.24
V. PROPUESTAS RELACIONADAS CON EL PODER LEGISLATIVO
1. Propuesta: la reeleccin de diputados y senadores con un lmite
Mis argumentos son:
1) Esta medida es necesaria para fortalecer la existencia de la carrera legislativa, la que hoy en da se encuentra en pinitos, ya que un legislador
ininterrumpida y sucesivamente s tiene la posibilidad de desempearse
como senador, diputado federal, diputado local o de la Asamblea del Distrito Federal.
2) Para que respondan ante sus electores. Si han desempeado bien su
funcin, posiblemente logren la reeleccin o, en caso contrario, no sean
favorecidos por los electores.
3) Para que gocen de cierta independencia respecto a las burocracias
partidistas y del propio Poder Ejecutivo, ya que su nominacin no sera
exclusivamente decisin de la cpula partidista, ni su futuro inmediato
consistira en la posibilidad de que el Poder Ejecutivo le ofrezca un cargo
en el amplio campo de la administracin.
4) Para la adquisicin de experiencia legislativa, misma que es til en
el trabajo de comisiones.25

2002, p. 182.
25 Muoz Ledo, Porfirio (coord.), Comisin de Estudios para..., cit., nota 14, pp.
143-145; Carbonell, Miguel, La Constitucin pendiente. Agenda mnima de reformas constitucionales, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2004, pp. 84-88.
145
5) No obstante, la reeleccin debe tener un lmite de dos, tres o cuatro

periodos, tomando en cuenta la duracin del periodo legislativo. La democracia implica tambin alternancia en los cargos. Nadie debe perpetuarse en alguno de ellos.
Adems, la rutina puede hacer que los legisladores pierdan eficacia e
inters en su labor.
6) Ahora bien, la reeleccin de los legisladores no debe abrir la puerta a
la reeleccin de presidente de la Repblica ni gobernador, debido a: a) la
historia mexicana as lo ensea; b) es una de las bases de la estabilidad poltica del pas; c) cuando existen posibilidades de reeleccin se alimentan
apetitos de poder; d) debe existir alternancia en los cargos, e) incluso pases que permitan la reeleccin indefinida, la han limitado, como en Estados Unidos; f) la reeleccin de los presidentes latinoamericanos ha sido
nefasta para los pases. Pinsese nicamente en ejemplos no lejanos en el
tiempo, de quienes desempearon una presidencia mediocre o aceptable en
el primer periodo, y en el segundo resultaron un fracaso maysculo, como
Carlos Andrs Prez y Rafael Caldera en Venezuela, o Carlos Menem en
Argentina.
Incluso, quienes no terminaron en fracaso absoluto, tuvieron mejor desempeo en el primer periodo que en el segundo, como Henrique Fernando Cardoso en Brasil.
7) Admitir la posibilidad de la reeleccin de legisladores me ha resultado difcil, ante el temor de que pudiera ser el primer paso para la reeleccin del presidente de la Repblica y los gobernadores, ya que estoy completamente en contra por las razones que he expuesto con detenimiento en
otras ocasiones.26 No obstante, he superado mis escrpulos por las razones apuntadas y debido a que confo en la madurez poltica de la sociedad mexicana, que sabr diferenciar que la reeleccin de los legisladores
es asunto diverso de la de los poderes ejecutivos.
No obstante, si estoy equivocado respecto a la mencionada madurez,
nicamente puedo expresar que el pueblo que no aprende las lecciones
de su evolucin poltica, y contina tropezndose con la misma piedra, lo
paga extraordinariamente caro o, como se dice vulgarmente, en el pecado
se lleva la penitencia.
26 Carpizo, Jorge, The No Re-election Principle in Mexico, The Mexican Forum,
Austin, vol. 3, nm. 4, 1983, pp. 9-13. Traducido y ampliado en Estudios jurdicos en
memoria de Roberto L. Mantilla Molina, Mxico, Porra, 1984, pp. 253-262.
146
2. Propuesta: la existencia de verdaderas leyes orgnicas

constitucionales
Mis argumentos son:
1) No es conveniente que las Constituciones contengan normas reglamentarias, que se persiga que toda la organizacin y funcionamiento de los
rganos constitucionales se encuentren regulados en la ley fundamental.
2) Lo anterior se debe a que los procedimientos de reforma constitucional generalmente poseen rigidez para llevar a cabo aqulla, y no es
prudente que disposiciones que no son fundamentales o principios bsicos de la estructura del Estado, tengan la misma proteccin o rigidez de
aquellas que s poseen la naturaleza sealada.
3) No obstante, existen normas que van a desarrollar, precisar, o hacer
vigente el imperativo constitucional; son disposiciones que forman parte
de la propia Constitucin en cuanto son necesarias para el desarrollo del
precepto constitucional.
4) Las leyes orgnicas o reglamentarias de la Constitucin deben gozar de una proteccin especial para su creacin y su modificacin, con lo
cual, en la jerarqua de las normas no existira duda alguna de que se encuentran en un escao superior a las normas ordinarias o secundarias, federales o locales, pero en uno inferior respecto a la Constitucin.27 Si dichas leyes no son protegidas con un procedimiento y qurum especiales,
se les llame como se les llame, formalmente equivalen a cualquier norma
secundaria.
5) Sin embargo, para conseguir la finalidad anterior, esa proteccin
especial resulta indispensable. Propongo que las leyes orgnicas o reglamentarias constitucionales sean aprobadas o modificadas por las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada una de las Cmaras del
Congreso Federal,28 tal y como acontece en otros pases.
27 Carpizo, Jorge, La interpretacin del artculo 133 constitucional, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nueva serie, t. II, nm. 4, 1969, pp. 19-23; y Los
tratados internacionales tienen jerarqua superior a las leyes federales. Comentario a la
tesis 192,867 de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, Mxico, nm. 3, 2000, pp. 177-183.
28 Estos aspectos los ha reflexionado muy bien Fix-Zamudio, Hctor, Breve Introduccin al concepto de leyes orgnicas constitucionales, Visin iberoamericana del tema
constitucional, Venezuela, Fundacin Manuel Garca Pelayo, 2003, pp. 479-514. Este mismo autor precisa su pensamiento respecto a este importante tema en su Prlogo al libro
147
6) La propuesta est relacionada con la que realizo, con posterioridad,

respecto al procedimiento de la reforma constitucional, en virtud de que
sugiero mayor rigidez para aqulla.
7) En un artculo transitorio podran enumerarse las leyes orgnicas
constitucionales que actualmente existen orgnicas y reglamentarias.
En el articulado de la Constitucin se les definira para que dicha enumeracin no fuera de carcter limitativo, menos para el futuro.
8) Las leyes orgnicas constitucionales impediran que se contine reformando la Constitucin en aspectos que no son bsicos, y que son propios de leyes orgnicas y reglamentarias, y precisamente sta es una de
las causas fundamentales por las que esta clase de leyes existe.
9) En Mxico, la idea de leyes orgnicas es antigua, en virtud de que
ya se encuentra en el voto particular de don Mariano Otero, de mayo de
1847, quien las denomin leyes constitucionales. La concepcin de Otero es la misma que actualmente existe en diversos pases, y que estoy
proponiendo para el nuestro.
10) La tendencia a establecer leyes orgnicas, cuya creacin y reforma siga procedimiento ms complicado que el de la norma ordinaria, lo encontramos en las actuales Constituciones de Francia y Espaa, e incluso en algunas de las de Amrica Latina, como son los casos de Venezuela, Chile,
Colombia, Per, Ecuador, Argentina y Brasil, de manera menos clara.
VI. PROPUESTAS RELACIONADAS CON EL PODER EJECUTIVO
1. Propuesta: el Senado debe ratificar los principales
o todos los nombramientos del gabinete presidencial
Mis argumentos son:
1) El presidente ponderara mejor las cualidades del candidato para el
cargo, con lo cual es probable que se decidiera por personas idneas, de
competencia probada y prestigio.
Las leyes orgnicas constitucionales de Ricardo Jess Seplveda I., actualmente en la imprenta. Vase Pegoraro, Lucio, Le leggi organiche, profile comparatistici, Padua, Cedam,
1990, 273 pp., en el cual se realiza un estudio de las leyes orgnicas en los sistemas jurdicos de Francia y Espaa, con algunos aspectos que comparte el sistema italiano.
148
2) Existira un breve periodo durante el cual organizaciones sociales o

medios de comunicacin tendran la oportunidad de expresar, sin procedimiento formal alguno, objeciones a dicha designacin.
3) Existe la posibilidad de que el Senado pudiera impedir un nombramiento desacertado, que va a incidir desfavorablemente en la buena marcha del gobierno y, especficamente, del rea correspondiente.
4) En los pases en que este sistema existe, los aspectos favorables son
superiores a los inconvenientes, y la no aprobacin del nombramiento
constituye la excepcin. Desde luego, la no ratificacin no es un duelo
poltico entre los dos poderes, nicamente debe ocurrir cuando sea notorio que la propuesta de nombramiento no resulta idnea. 29
2. Propuesta: frmulas contra la parlisis legislativa
En este aspecto pienso principalmente en dos cuestiones:
El presupuesto de egresos.
Proyectos de leyes de tramitacin prioritaria y urgente.
Mis argumentos son:
1) Es posible que en el futuro inmediato y mediato subsista el sistema
tripartito de partidos y, en virtud de la pluralidad de la sociedad mexicana, puede resultar difcil que un partido alcance mayora de legisladores
en las dos Cmaras del Congreso o, tal vez, en ninguna.
En consecuencia, el partido poltico del presidente de la Repblica no
contara con mayora legislativa. Esta situacin es ms o menos reciente
en Mxico. En 1997, el partido del presidente no cont con mayora en la
Cmara de Diputados, situacin que se repiti durante todo el periodo
del presidente Fox, en las dos Cmaras del Congreso de la Unin.
29 Este sistema se sigue en Estados Unidos de Amrica. Vase James, Louis C., Senatorial Rejections of Presidential Nominations to the Cabinet: A Study in Constitutional
Custom, Arizona Law Review, Tucson, vol. 3, nm. 2, 1961, p. 261; Shugart, Mattew
Soberg, y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992, pp. 107-111, 124-126.
En Amrica Latina, los presidentes designan libremente a los ministros o secretarios de su gabinete salvo, con modalidades, en Per y Uruguay, mismas que no implican
realmente ratificacin por parte del Congreso. Vase Valads, Diego, El gobierno de gabinete, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 36 y 37. Al respecto, Carbonell, Miguel, La Constitucin pendiente, cit., nota 25, pp. 102-104.
149
Esta situacin resulta comn en algunos pases de Amrica del Sur y a

nadie extraa ni alarma. Al contrario, as como tiene inconvenientes, presenta tambin beneficios.30
Asimismo, lo anterior ocurre cada da con mayor frecuencia en los
Estados Unidos de America, donde ya no causa sorpresa, y los gobiernos
divididos han funcionado razonablemente bien. 31
2) Lo primero que debo asentar es que el mandato popular siempre es
claro; si no otorga mayora legislativa al presidente de la Repblica, le
est sealando que tiene que negociar para lograr la aprobacin de su
programa de gobierno o proyectos de leyes especficas. De acuerdo con
cada situacin concreta, deben tomarse las medidas del caso, incluso el
gobierno de coalicin, en el cual el presidente discute con uno o dos partidos de oposicin la realizacin de un programa comn, e invita a los dirigentes o personajes de ese partido o partidos a integrarse al gabinete. El
presidente sabe que tiene que negociar polticamente para poder lograr la
aprobacin de sus proyectos.
Ciertamente, un gobierno de coalicin puede presentar problemas, no
es la panacea, pero se encuentran ejemplos latinoamericanos exitosos.32
30 Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en
Amrica Latina, cit., nota 19, p. 359, principalmente los trabajos del propio Jorge Lanzaro; Mayorga, Ren Antonio; Lujambio, Alonso y Chasquetti, Daniel; Scott, Morgenstern y Domingo, Pilar, The Success of Presidentialism? Breaking Gridlock in Presidential Regimes, en Valads, Diego y Serna, Jos Mara (comps.), El gobierno en
Amrica Latina presidencialismo o parlamentarismo?, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2000, pp. 95, 100-107 y 110; Thibaut, Bernhart, El gobierno presidencial: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay en una perspectiva comparada, en
Nohlen, Dieter y Fernndez B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio poltico en Amrica Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, pp. 138-143.
31 Sundquist, James L., Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition
Government in the United States, Political Science Quarterly, vol. 103, nm. 4, invierno de 1988-1989, pp. 613-635.
32 Mainwaring, Scott, Presidentialism in Latin America, Latin American Research
Review, vol. 25, nm. 1, 1990, pp. 168 y 169; y Presidencialismo, multipartidismo y democracia: la difcil combinacin, Revista de Estudios Polticos, Madrid, nueva poca,
nm. 88, abril-junio de 1995, pp. 117, 137 y 138; Chasquetti, Daniel, Democracia, multipartidismo y coaliciones en Amrica Latina: evaluando la difcil combinacin, Tipos
de presidencialismo y coaliciones, Lanzaro, Jorge (comp.), cit., nota 19, pp. 321-347;
Arturo Valenzuela es uno de los grandes defensores de la tesis parlamentaria para Amrica Latina; no obstante, su anlisis de las coaliciones en Chile es muy interesante, Party
Politics and the Crisis of Presidentialism in Chile, en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo
150
Tambin, ciertamente, el gobierno del presidente Fox vio que muchos

de sus proyectos ms importantes se detenan en el Congreso federal, pero el principal culpable fue l, porque: a) anunciaba los proyectos y tardaba mucho en enviarlos al Congreso, ni siquiera los tena listos; en mltiples casos ni las reas de su gobierno, involucradas en el tema, se
ponan de acuerdo y l no tomaba la decisin; b) fue alrgico a la idea de
la concertacin poltica. El Partido Verde Ecologista lo ayud a ganar la
presidencia, y posteriormente a ninguno de sus dirigentes incorpor al
gobierno, con lo que perdi un aliado importante; c) en lugar de negociacin poltica, insultaba a los partidos de oposicin y al Poder Legislativo,
das despus pareca que quera cambiar su estrategia de la confrontacin, pero pronto volva a incurrir en ella; d) muchos de sus proyectos,
que no prosperaron, eran inconvenientes para el pas y hubieran significado retrocesos. A uno de ellos me he referido con anterioridad;33 e) la
opinin pblica no apoy varios de dichos proyectos, y f) le faltaron operadores polticos o, tal vez, los neutraliz con su poltica de confrontacin, o con su verborrea irresponsable.
3) En consecuencia, Mxico debe conocer mejor y rpido, por el bien
del pas, la existencia de las coaliciones exitosas en Amrica del Sur.
Desde luego, esta cuestin es fundamentalmente de cultura, pragmatismo
y realidad polticas, no de reforma constitucional. Me atrevo a decir que
lo anterior es de sentido comn poltico, a menos que el gobierno quiera
asumir el costo de la inamovilidad poltica, aunque se culpe de ello a
otros agentes polticos o sociales.
4) Sin embargo, debe realizarse la reforma constitucional para incorporar, en su caso, una precisin y una propuesta.
5) La precisin. Un pas no puede quedarse sin presupuesto de egresos.
Si la Cmara de Diputados no aprueba uno en la fecha debida, ya sea el
que present el presidente, tal y como lo envi, o con las reformas que
considere pertinentes, hay que darle solucin al asunto. Diversas Constituciones prevn tal caso, y considero que es lo ms fcil y adecuado, que el
presupuesto que se est aplicando, prolongue su vigencia hasta que se
(eds.), The Failure of Presidential Democracy. The Case of Latin America, Baltimore,
The Johns Hopkins University Press, 1994, vol. 2, pp. 115-125.
33 Carpizo, Jorge, El ministerio pblico chiapaneco como rgano constitucional autnomo, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional,
Mxico, nm. 14, 2006, pp. 289 y 290.
151
apruebe el nuevo. Desde luego que tal medida conlleva problemas, pero
menores, comparados a los que se crearan por la falta de presupuesto.34
Con dicha reforma se evitaran discusiones intiles, aunque bien entendida la Constitucin, en su artculo 75, sera suficiente interpretarla en
el sentido apuntado en el prrafo anterior.
Tambin podran hacerse precisiones al respecto: puede la Cmara de
Diputados reasignar partidas? Considero que s. Puede superar el tope
de los egresos sealados por el presidente? ste es un punto controvertido. Al respecto, el derecho constitucional latinoamericano puede ser de
provecho para tomar las decisiones adecuadas en nuestro sistema.35
6) La propuesta: supongamos que no es posible, por la razn que sea,
alcanzar una coalicin de gobierno o el nmero de votos para la aprobacin de un proyecto determinado, y el presidente considera que su aprobacin es necesaria y hasta urgente.
En tales casos, el derecho latinoamericano comparado ofrece posibilidades y alternativas diversas.36 Adems, el sistema constitucional francs
admite los denominados proyectos bloqueados. 37
34 Vase Carrillo, Ulises y Lujambio, Alonso, op. cit., nota 12, pp. 252-260 y 262; Gutirrez, Gernimo; Lujambio, Alonso, y Valads, Diego, El proceso presupuestario y las
relaciones entre los rganos del poder. El caso mexicano en perspectiva histrica y comparada, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2001, 180 pp.; Vase Carbonell, Miguel, La Constitucin pendiente, cit., nota 25, pp. 95-98, 101 y 102.
35 Morgenstern, Scott, y Domingo, Pilar, op. cit., nota 30, pp. 114, 117, 120-122;
Cox, Gary y Morgenstern, Scott, Reactive Assemblies and Proactive Presidents: A
Typology of Latin American Presidents and Legislaturas, cit., nota 30, p. 159; Carey,
John M., Consequences of Institutional Design: Term Limits and Budgetary Procedures
in Presidential Systems, cit., nota 30 y en sta, pp. 182-183, 194-195.
36 Carey, John M. y Shugart, Mattew Soberg (eds.), Executive Decree Authority,
Nueva York, Cambridge University Press, 1998, pp. 33-61, 104-171, 197-230, 274-298;
Garca Belaunde, Domingo, El sistema constitucional peruano, en Garca Belaunde,
Domingo et al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid,
Dykinson, 1992, p. 752; Shugart, Mattew Soberg, y Carey, John M., Presidents and
Assemblies..., cit., nota 29, pp. 140 y 150; Gonzlez, Luis Eduardo, y Gillespie, Charles
Guy, Presidentialism and Democratic Stability in Uruguay en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.), The Failure of..., cit., nota 32, pp. 157 y 158; Lamounier, Bolvar,
La reforma institucional en Brasil: proyectos y resultados 1985-1993 en Nohlen, Dieter
y Fernndez B., Mario (eds.), op. cit., nota 30, p. 234.
37 Burdeau, Georges et al., Manuel de droit constitutionnel, Pars, LGDJ, 1997, p.
657; Favoreu, Louis et al., Droit constitutionnel, Pars, Dalloz, 1999, p. 763; Valads,
Diego, El control del..., cit., nota 12, p. 416; Huber, John D., Executive Decree Authority in France, Executive Decree Authority, cit., nota 36, pp. 247-250.
152
Despus de haber sopesado los diversos sistemas, me inclino por uno

que pudiera tener las siguientes caractersticas:
a) El presidente tendra la facultad de enviar al Congreso proyectos
que podra calificar de tramitacin prioritaria y urgente.
b) La Cmara que recibiera el proyecto no podra realizar ninguna modificacin al mismo, pero tendra la posibilidad dentro del trmino de 45
das naturales de:
Aprobar el proyecto tal y como se envi.
Rechazarlo expresamente por mayora simple.
c) Si transcurrido ese trmino la Cmara no rechaza el proyecto, ste
se considera aprobado, y pasa a la colegisladora para tramitacin similar.
d) Transcurridos los trminos, si en ninguna de las Cmaras el proyecto es expresamente rechazado, se enva al Ejecutivo para su publicacin.
Si en un plazo de diez das el Ejecutivo no recibe la ley, est autorizado a
publicarla.
e) El presidente, en un ao legislativo a partir del comienzo de las sesiones del Congreso, podra enviar hasta un mximo de seis proyectos de
tramitacin prioritaria y urgente, no ms, para que el Congreso no vaya a
verse desbordado de trabajo por un nmero excesivo de proyectos de tal
naturaleza que le impida examinarlos y considerarlos con seriedad. Adems, el presidente no debe, a travs de este mecanismo, sustituir al Congreso y volverse el gran legislador.
f) El proyecto de tramitacin prioritaria y urgente convertido en ley
podra ser reformado o abrogado de acuerdo con el procedimiento que se
sigue con cualquier otra norma.
g) Los proyectos de tramitacin prioritaria y urgente no procederan
para reformas constitucionales, ni en el caso de leyes que tienen periodicidad fija como son la ley de ingresos y el presupuesto de egresos.
3. Propuesta: al prrafo segundo del artculo 108 constitucional,
que seala las causas por las cuales el presidente de la Repblica
puede ser acusado durante su encargo, agregarle la causal
de violacin expresa de la Constitucin
Mis argumentos son:
1) Esta causal estaba contemplada en nuestra Constitucin de 1857. El
proyecto de Carranza la suprimi y no se expres la razn. La segunda
153
comisin de Constitucin casi no se refiri a la supresin. El proyecto de

artculo se discuti en el Congreso Constituyente y fue aprobado por 101
votos a favor y 51 en contra. 38
2) En otra ocasin he afirmado que nuestro artculo 108 constitucional
debe ser interpretado en forma amplia y considerar que, en una interpretacin hermenutica de la ley fundamental, la supresin aludida s es parte de la norma, porque si no, qu se podra hacer jurdicamente ante un
presidente que aboliera el sistema republicano, decidiera reelegirse, suprimiera o desconociera facultades que le corresponden a los poderes Legislativo o Judicial?39
3) Esta interpretacin es en el fondo la misma que sostuvo el presidente de la Repblica en 1947, cuando envi una iniciativa de reforma constitucional para ampliar la responsabilidad del titular del Poder Ejecutivo
por golpes de Estado contra el legtimo funcionamiento de los poderes
Legislativo y Judicial de la Federacin. 40
4) El presidente, de acuerdo con el artculo 128 constitucional, protest guardar y hacer guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen; sta es su primera obligacin.
5) La Constitucin es una norma, y como tal, si es violada, debe ser
resarcida y sancionarse al violador.
6) En estas situaciones, lo que est en juego es el propio Estado de derecho y la intangibilidad de la Constitucin, as como el principio de su
supremaca.
7) Considero que esta proposicin es ms adecuada y conveniente al
buen funcionamiento constitucional que la institucin de la revocacin
del mandato de los funcionarios electos, incluido el presidente de la Repblica, como es el caso del artculo 72 de la Constitucin de Venezuela
de 1999,41 y cuyas caractersticas sobresalientes son: no se puede solici38 Diario de los Debates del Congreso Constituyente. 1916-1917, Mxico, Comisin
Nacional para la Celebracin del Sesquicentenario de la Proclamacin de la Independencia Nacional y del Cincuentenario de la Revolucin Mexicana, 1969, t. II, pp. 584 y 585,
756-759.
39 Carpizo, Jorge, El presidencialismo, cit., nota 24, 212 y 213.
40 Vase Herrera y Lasso, Manuel, Estudios constitucionales, Mxico, Jus, 1964, segunda serie, 1964, pp. 32 y 33.
41 En la Constitucin venezolana de 1961 ya se prevea la institucin de la revocacin
de mandato en el caso del presidente de la Repblica. La Constitucin actual generaliz dicho supuesto a todos los funcionarios electos. Vase Moderne, Frank, El resurgimiento de
154
tar antes de la mitad del periodo; se debe pedir al menos por el 20% de
los electores inscritos en la circunscripcin; para la revocacin del mandato se necesita que as lo decida igual o mayor nmero de electores que
quienes lo eligieron y que vote cuando menos el 25% del padrn electoral, y en el periodo del funcionario no se puede realizar ms de una peticin de revocacin.
En 2004, este procedimiento se utiliz respecto al presidente Chvez;
fue muy largo, controvertido, lleno de problemas e incidentes, dividi a
la clase poltica venezolana, y a la sociedad en general.
VII. PROPUESTA RELACIONADA CON LOS PARTIDOS POLTICOS
Los partidos polticos, para poder tener representantes en el Congreso,
deben haber logrado cuando menos el 4 o 5% de la votacin, de acuerdo
con las modalidades que seale la Constitucin
Mis argumentos son:
1) Un partido poltico debe representar una corriente ideolgica importante del electorado.
2) Se evitaran los partidos-familia, los partidos-negocio, los partidosclan.
3) Se obstaculizara la multiplicacin innecesaria de partidos. Un sistema atomizado de partidos dificulta la gobernabilidad y los consensos,
pero propicia el aventurismo poltico.42
4) Para que una disposicin de esta naturaleza obtenga los beneficios
que se persiguen, sera necesario que las alianzas o coaliciones electorales no permitan subsistir a partidos que no cuentan con representatividad
social y que encuentran en dichas coaliciones un subterfugio para poder
eludir el requisito que se propone. En consecuencia, se votara por cada
partido, aunque dos o ms postulen el mismo candidato.
los procedimientos de democracia semidirecta en los regmenes presidencialistas de Amrica Latina, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, vol. 6, p. 358.
42 Lujambio, Alonso, Federalismo y Congreso en el cambio poltico de Mxico, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1995, pp. 94-105.
155
5) El 2% a que se refiere la fraccin II del artculo 54 constitucional

respecto a las listas regionales de las circunscripciones plurinominales
para diputados, se incrementara a 4 o 5%.
6) Para los senadores electos por el sistema de listas a que se refiere el
artculo 56 constitucional, se exigira el mencionado 4 o 5% de la votacin, tanto en el caso de la respectiva entidad federativa, como en el de la
lista a nivel nacional.
VIII. PROPUESTAS RELACIONADAS CON RGANOS
CONSTITUCIONALES AUTNOMOS
1. Propuesta: la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin

debe convertirse en rgano constitucional autnomo
Mis argumentos son:
1) La corrupcin es uno de los problemas ms graves que aquejan al
pas. De acuerdo con Transparencia Internacional, Mxico est en este
aspecto peor que en 2000. Para que este rgano cumpla bien sus funciones no debe estar ubicado dentro de ninguno de los poderes de la federacin, porque ello puede vulnerar su autonoma.
2) La coordinacin y evaluacin que de esa entidad realiza la Cmara
de Diputados puede lesionar su autonoma tcnica y de gestin, partidizando sus funciones.
3) La naturaleza de esta entidad corresponde a las caractersticas de
un rgano constitucional autnomo, mismas que he enunciado en otra
ocasin.43
4) Cmo la supervisin que realiza este rgano abarca, entre otros, a
los Poderes de la Unin, no debe formar parte de ninguno de ellos para
garantizar su imparcialidad y objetividad.
5) Fiscalizar a la entidad de fiscalizacin es demostrarle desconfianza.
Es, a fin de cuentas, encomendarle una funcin tcnica con una capitis
deminutio poltica, y plantea el grave problema de supervisar al supervisor, de custodiar al custodio.
43 Carpizo, Jorge, Propuestas sobre el Ministerio Pblico y la funcin de investigacin
de la Suprema Corte, Mxico, Porra-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, 2005, p. 35.
156
2. Propuesta: el Ministerio Pblico debe constituirse como rgano

constitucional autnomo
Mis argumentos son:
1) Realiza labor judicial extraordinariamente sensible para los derechos humanos.
2) Es una funcin tcnica, que debe estar alejada de la poltica, los
partidos polticos, el gobierno, los intereses de grupo o de persona.
3) Son numerosos los casos de procuracin de justicia que se determinan por razones polticas en contra de los derechos humanos y las pruebas contenidas en la investigacin.44
4) El peor sistema es aquel que hace depender jerrquicamente del Poder Ejecutivo a los fiscales. Al contrario, resulta indispensable garantizar
a stos la carrera ministerial y su independencia tcnica.
5) Los aspectos que comprende la autonoma real del ministerio pblico son: la designacin del procurador general, la creacin de Consejos
del Ministerio Pblico y de la polica de investigacin, la carrera ministerial y policial, la autonoma presupuestal, la autonoma interna de los fiscales, y la existencia del juez de control especializado en la averiguacin
previa, aspectos que he estudiado en otra ocasin. 45
IX. PROPUESTA RELACIONADA CON LAS IGLESIAS
Propuesta: prohibicin a concesiones de radio, televisin
o cualquier otro medio electrnico
Mis argumentos son:
1) Varias Iglesias no respetan las disposiciones contenidas en los artculos 3o. y 130 constitucionales. El Estado mexicano ha mostrado gran
debilidad frente a ellas al no aplicarles la Ley.
2) El activismo poltico de muchos sacerdotes no conoce lmites. Para
ellos la violacin de las normas constitucionales no tiene importancia algu44 Ibidem, pp. 2 y 3; Dez-Picazo, Luis Mara, El poder de acusar. Ministerio Fiscal
y constitucionalismo, Barcelona, Ariel Derecho, 2000, pp. 11 y 12, 17 y 18, 109, 126,
133 y 134.
45 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 43, pp. 36-47.
157
na; tratan de influir en las decisiones polticas y en la vida poltica del pas,
de acuerdo con los intereses de sus corporaciones y los suyos propios.
3) Las Iglesias exigen respeto del Estado, y as debe ser, pero sus actitudes no son recprocas.
4) A partir de las reformas constitucionales de 1992, que otorgaron a
las Iglesias un marco jurdico benvolo y aparentemente racional,46 varias Iglesias presionan para obtener privilegios o para que el Estado
acepte sin ms su participacin poltica y sin limitacin alguna.
5) Las enseanzas histricas no pueden olvidarse. Parte de la historia
de Mxico ha estado determinada polticamente por las ansias de poder de
una de las Iglesias.47
6) Las concesiones de medios electrnicos no seran para beneficio de
la colectividad, sino de sus corporaciones y de los fines particulares que
persiguen. Los hechos a partir de la reforma de 1992 confirman los peores temores al respecto.
7) Debe quedar claro que constitucionalmente ya se estableci el marco que rige las relaciones del Estado con las Iglesias bajo el principio de
su separacin, mismo que stas estn obligadas a respetar. Si dicho marco se revisara, sera para proteger al Estado y a la sociedad del activismo
poltico de Iglesias y de muchos de sus jerarcas, que ms que lderes espirituales actan como lderes polticos. Es decir, sera necesario revisar
todo aquello que se concedi en 1992; a partir de entonces se ha demostrado que fue un grave error, en virtud de que el nuevo marco jurdico es
utilizado para el activismo poltico que no tiene relacin con la funcin
religiosa de las Iglesias, y slo sirve para confundir y dividir a la sociedad, as como para que las Iglesias presionen al gobierno para continuar
fortaleciendo su influencia poltica en beneficio de intereses particulares.
46 Carpizo, Jorge, y Carbonell, Miguel, Derecho constitucional, cit., nota 2, pp.

62-64. Vase Saldaa, Javier (coord.), Diez aos de vigencia de la Ley de Asociaciones
Religiosas y Culto Pblico en Mxico (1992-2002), Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas-Secretara de Gobernacin, 2003, 147 pp.
47 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana..., cit., nota 1, pp. 244-251. Vanse Portes Gil, Emilio, La lucha entre el poder civil y el clero, Mxico, 1934, pp. 31, 81-85; Toro Alfonso, La Iglesia y el Estado en Mxico, Mxico, Talleres Grficos de la Nacin,
1927, pp. 107, 167, 171, 302-303; Sierra, Justo, La evolucin poltica del pueblo mexicano, Mxico, UNAM, 1957, p. 328.
158
X. PROPUESTAS RELACIONADAS CON GOBIERNO SEMIDIRECTO

1. Propuesta: la reforma constitucional, cualquiera que sta sea, continuara
efectundose a travs del procedimiento que seala el artculo 135
constitucional, pero simplificado, y sujeta a referendo posterior
El referendo podra realizarse simultneamente con un proceso electoral federal, a menos que el Congreso de la Unin decidiera que se efectuase en tiempo diverso.
Mis argumentos son:
1) El procedimiento de la reforma constitucional adquirira mayor rigidez que el que actualmente posee. Es por esta razn que esta propuesta
se relaciona con la de la existencia de leyes constitucionales, orgnicas y
reglamentarias, y los efectos erga omnes de las sentencias de amparo,
respecto a la constitucionalidad de normas generales, que fortaleceran la
interpretacin constitucional de ltima instancia.
2) El Congreso de la Unin y las legislaturas locales aprobaran un proyecto de reformas. En este caso se constituiran en asamblea proyectista.
La aprobacin en cada una de las Cmaras sera por mayora absoluta, no
calificada, de los legisladores presentes, precisamente porque se trata de
un proyecto, y debido a que la experiencia demuestra que tan inconveniente es la flexibilidad como la rigidez extrema de la Constitucin.
3) La participacin de las legislaturas locales en el proyecto es una garanta para la existencia del propio sistema federal.
4) La reforma constitucional sera ms meditada y ponderada por el
Congreso y las legislaturas locales al saber que la ltima palabra la dirn
los votantes.
5) Los votantes se beneficiaran de los argumentos favorables y en contra del proyecto, lo que les auxiliara a considerar los mritos de aqul.
6) Una Constitucin o sus reformas nicamente deben ser aprobadas
por la sociedad poltica en ejercicio directo de su soberana. Los Congresos o Asambleas Constituyentes son una etapa superada, deben ser pieza
de museo. Las decisiones constituyentes corresponden nicamente a la
sociedad poltica, al pueblo, quien, al decidir la estructura poltico-social
bsica, est otorgando a sus representantes las facultades que poseen y
los lmites a esas facultades, as como las modalidades de su ejercicio.
7) El titular del Poder Constituyente es el mismo que el de la soberana. En este sentido, Poder Constituyente, soberana y pueblo son trmi-
159
nos intercambiables, y la decisin sobre la Constitucin y sus reformas

deben provenir precisamente de ese titular, fuente ltima del poder y
creador del orden jurdico.48
8) Aunque existen antecedentes como Francia en 1793 y Suiza en
1848, es a partir de la terminacin de la Segunda Guerra Mundial que
los pases democrticos llegaron a la conclusin de que las Constituciones nuevas y sus reformas deben ser aprobadas por el pueblo a travs de
referendos, como ejercicio directo de su soberana.
2. Propuesta: iniciativa popular ms referendo
Sera tanto para materia constitucional como legislativa, con las siguientes caractersticas: a) la iniciativa debe ir avalada cuando menos
por el 25% de los integrantes del padrn electoral para materia constitucional, y por el 20% para materia legislativa; b) la iniciativa no procedera en materia tributaria, presupuestaria o penal; c) la iniciativa sera
puesta a referendo en una eleccin federal o en una especial, si as lo decide el Congreso; d) ste podra formular un proyecto alternativo al de la
iniciativa popular, aprobado por el mismo procedimiento de la ley, mismo que sera presentado en el referendo; e) para que dicha iniciativa popular o proyecto del Congreso se convirtiera en parte de la Constitucin
debera ser aprobada cuando menos por el 60% de los votantes, y para
ser aprobada como ley, por cuando menos el 50% de los mismos.
Mis argumentos son:
1) La representacin poltica debe combinarse con algn procedimiento de gobierno directo, en el cual los ciudadanos intervengan sin intermediarios en la creacin de normas constitucionales y legislativas. 49
2) Los casos de ejercicio directo de la soberana por los votantes no
deben ser frecuentes, porque podran afectar la gobernabilidad y la estabilidad polticas. sta es la razn por la cual para el ejercicio de la iniciativa popular, se sugiere un porcentaje alto del padrn electoral. Es decir,
estos mecanismos son de carcter excepcional. El gobierno se desarrolla
cotidianamente a travs del sistema representativo.
48
49
Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, Mxico, UNAM-Porra, 2003, p. 574.

Vase Muoz Ledo, Porfirio (coord.), op. cit., nota 14, pp. 131-134.
160
3) Se excluyen de la iniciativa popular aquellas materias que afectan

ms directamente al pueblo, y que por ello mismo, pueden ser manejadas
demaggicamente, como es el tema de las contribuciones. Sera por dems inconveniente una reduccin impositiva que impidiera al gobierno
cubrir el presupuesto.
4) Si el Congreso considera que la iniciativa popular contiene inconvenientes serios, podra presentar un proyecto alternativo o una serie de
enmiendas a la iniciativa popular, y el electorado es quien decide en ltima instancia.
5) Para la reforma constitucional, pienso en la aprobacin del 60% de
los votantes, en virtud de que constituira un segundo procedimiento
de modificacin constitucional, en el cual no intervendran las legislaturas locales.
6) Es obvio que los mecanismos del ejercicio directo de la soberana slo pueden ser utilizados tal y como establece la Constitucin. Ningn poder constituido puede crear uno nuevo, en virtud de que sus facultades son
nicamente aquellas que expresamente seala la Constitucin. Si se considera prudente aumentar los mecanismos de gobierno semidirecto, resulta
indispensable reformar la Constitucin para que sta as lo disponga.
7) No ignoro que los mecanismos de gobierno semidirecto presentan
problemas, debido a que, en ocasiones, demagogos los han utilizado para
legitimarse, desconocer la propia Constitucin o vulnerarla. No obstante,
empleados bien, con prudencia, en sociedades maduras polticamente,
son tiles para reforzar el sistema democrtico, y para que el pueblo diga
la ltima palabra en cuestiones en las cuales la debe tener, como son las
reformas constitucionales, en virtud de que la norma constitucional estructura al Estado, a su gobierno, los lmites de ste y seala los principios fundamentales del orden jurdico, de las leyes y de las sentencias. 50
XI. TRES PROPUESTAS PARA PONDERARSE DE NUEVO
Me resta expresar algunas ideas en relacin con tres aspectos que se
han discutido en los foros de la reforma del Estado, mismos que ya han
sido aceptados en varios pases de Amrica Latina, y pareciera que cada
50 Moderne, Frank, op. cit., nota 41, pp. 350-352; Gros Espiell, Hctor, El ejercicio
directo de la soberana segn la Constitucin uruguaya y la Corte Electoral, Montevideo, Ingranusi LTDA, 2001, serie Ensayos, nm. 3, pp. 5-19.
161
da ms naciones de la regin los estn incorporando a su orden constitucional. No desconozco que pueden presentar virtudes, aunque tienen aspectos que me preocupan y considero que ameritan ponderarse con mayor detenimiento y, desde luego, discutirse una vez ms.
1. El gobierno de gabinete y el jefe del gabinete
Mis consideraciones son:
1) Esta propuesta la han presentado varios juristas; una de las mejores
exposiciones la ha realizado el insigne tratadista Diego Valads en varios
estudios, pero primordialmente en su excelente libro intitulado El gobierno de gabinete.
Diego Valads es uno de los ms distinguidos constitucionalistas iberoamericanos de la actualidad, quien posee amplia experiencia poltica
en virtud de que ha desempeado altos cargos acadmicos, administrativos, jurisdiccionales y polticos, incluidos dos puestos de gabinete. En
consecuencia, una propuesta suya amerita analizarse con especial inters.
2) Diego Valads indica las ventajas de la existencia del gabinete.
Entre otras, enumera: si bien los ministros o secretarios dependen del
presidente, su presencia y funcionamiento atenan los efectos de la concentracin del poder; los secretarios se encuentran informados de los
asuntos gubernativos ms importantes; deben mostrar que poseen un mnimo de cualidades para formar parte de un gobierno; se explicitan las
polticas pblicas y se coordinan las acciones de los miembros del propio
gabinete; en la integracin plural del gabinete, ste es espacio privilegiado para la conciliacin y la cooperacin entre los partidos polticos. 51
3) Expone asimismo las facultades que el gabinete ejerce en los pases
latinoamericanos en los que existe por disposicin constitucional, informacin que le es til para proponer que las funciones de este rgano deben ser las siguientes: analizar y aprobar el proyecto de ingresos y de
presupuesto, as como las iniciativas de ley que el gobierno vaya a presentar; elaborar los reglamentos que expida el gobierno; refrendar las leyes y discutir la decisin presidencial de interponer el veto; aprobar los
51
Valads, Diego, El gobierno de..., op. cit., nota 29, pp. 56-59.
162
nombramientos relevantes y conocer las gestiones para la suscripcin de

tratados internacionales.52
4) En principio coincido con mi admirado y respetado colega, y no
tengo mayores objeciones a la introduccin constitucional de la institucin del gabinete, aunque no soy muy entusiasta de la idea por las siguientes razones, mismas que Diego Valads no deja de apuntar directa o
indirectamente en su obra, otorgndoles diverso peso y dimensin a los
de mi visin:
a) Incluso en los sistemas parlamentarios, los gabinetes generalmente
se han convertido en meros refrendatarios de las decisiones del jefe de
gobierno, quien nombra a los ministros y tiene la facultad de removerlos.
b) Desde luego que si el gabinete es de coalicin, integrado con ministros de otros partidos polticos al del jefe de gobierno, la situacin es algo diferente, aunque los aspectos conflictivos entre los partidos polticos
coaligados se suelen discutir fuera del gabinete, entre los dirigentes de
esas organizaciones.
c) Lo comn es que un ministro o secretario desee continuar en el gabinete y decida no oponerse a quien lo design y lo puede remover, y
quien tambin es el jefe real de su partido. Las excepciones existen y responden a causas diversas, como rivalidades personales o discrepancias
polticas o ideolgicas dentro del mismo partido.
d) Si un partido poltico minoritario coaligado o uno de sus dirigentes
llega a discrepar de la poltica gubernamental, puede decidir dejar de integrar ese gobierno, lo cual es asunto diverso de la existencia o no del
gabinete, especialmente en un sistema presidencial, en virtud de que no
peligra jurdicamente el periodo del jefe de gobierno.
e) Cada da son menos los asuntos que se discuten en un gabinete, stos
llegan ya acordados entre el jefe de gobierno y el ministro o secretario del
ramo, quien se supone es el experto en la materia. Por regla general, un secretario no pone reparos a cuestiones de otro sector para ser correspondido
en igual forma en relacin a sus propuestas, amn de que se supone, y generalmente as es, que es respaldado por el jefe de gobierno.
f) Respecto a la capacidad y cualidades del secretario, en buena parte,
se salva el escollo con la ratificacin del nombramiento por parte del Senado, como se ha propuesto.
52
Ibidem, pp. 44 y 90.
163
g) Las facultades del gabinete deben restringirse nicamente a las ms

importantes por razones de tiempo. Se puede incurrir en sesiones largas,
de simple trmite, que distraigan el tiempo que los ministros deben ocupar en desahogar las competencias que les corresponden. Sugiero que se
pondere la propuesta de Diego Valads al respecto, porque constituye
una buena sntesis. De especial importancia es que el gabinete discuta el
anteproyecto de presupuesto ante el presidente, con la finalidad de que la
ltima palabra en la elaboracin de aqul no sea la del secretario de Hacienda. Asimismo, el gabinete juega un papel relevante para que los ms
cercanos colaboradores del presidente cuenten con informacin relacionada con las decisiones trascendentes de la administracin pblica.
h) En nuestra Constitucin se conoce la existencia del gabinete en el
caso del artculo 29 constitucional, para la suspensin de las garantas individuales, aunque no se le designe con dicho nombre. A partir de 1857
se le calific como Consejo de Ministros, denominacin con la que pas
a la Constitucin actual, hasta la reforma de 1981. 53
i) En la prctica constitucional mexicana, cada presidente ha decidido
con libertad cundo rene conjuntamente a los secretarios de Estado, a
los entonces jefes de Departamento, y al procurador general de la Repblica, antes tambin al del Distrito Federal, o a algn otro funcionario federal, para intercambiar opiniones sobre asuntos de importancia. Esta
prctica la llev a cabo cada presidente de acuerdo con su personal estilo
de gobernar.54
j) Ms comn ha sido que el presidente rena a los secretarios de Estado de un determinado sector para coordinarlos; as se habla, por ejemplo,
del gabinete de Seguridad Nacional, de Hacienda o de Salud.
k) No desconozco las particularidades y fuerza constitucional del gabinete en Uruguay, situacin extraordinaria en el constitucionalismo latinoamericano.
l) En Mxico, por disposicin constitucional, el secretario de Estado
es responsable de los actos presidenciales que refrenda. Este sistema que
casi no ha tenido trascendencia, debe vivificarse y actualizarse.
53 Fix-Fierro, Hctor, Comentario al artculo 29 constitucional, Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, Mxico, UNAM-Porra,
2006, t. I, pp. 589 y 590.
54 Coso Villegas, Daniel, El estilo personal de gobernar, Mxico, Joaqun Mortiz,
1974, pp. 8, 9 y 12.
164
m) La reforma constitucional relacionada con el gabinete debe ser breve, slo para sealar en qu asuntos el gabinete posee competencia, dejndose todos los otros aspectos a la correspondiente Ley Orgnica.
5) Diego Valads expone las razones para proponer la existencia de un
jefe de gabinete y aclara que ste no es un jefe de gobierno, sino un delegado presidencial, que existe para lograr varios objetivos, afirmacin
con la que estoy de acuerdo. 55
Asimismo, este profundo tratadista examina los tres pases latinoamericanos en los cuales su Constitucin regula dicha figura Argentina,
Per y Venezuela, as como aquellos otros en los que jurdicamente se
prev la posibilidad de la existencia de quien coordine al gabinete. 56
Las funciones del jefe de gabinete son primordialmente dos: la coordinacin de ese rgano y la conduccin de las relaciones con el Congreso.
6) En Mxico, esas funciones las realiza la Secretara de Gobernacin,
ms con la creacin de la Secretara de Seguridad Pblica, que le suprimi facultades correspondientes a un ministerio del interior. La posicin
del secretario de Gobernacin puede ser fortalecida legalmente para que
cumpla mejor con las dos funciones de un jefe de gabinete.
7) Para la creacin y configuracin de un jefe de gabinete hay que tener
en cuenta la propuesta de que los miembros del gabinete sean ratificados por
el Senado y la posibilidad de introducir la censura calificada de los mismos
por parte del Congreso, aunque considero que este ltimo aspecto no debe
ser una reforma inmediata, si es que se llega a efectuar, de lo cual no estoy
convencido.
Hay que ser cuidadosos para que no se vaya a debilitar al Poder Ejecutivo federal en forma tal que se le imposibilite cumplir con sus atribuciones. El objetivo es conseguir un buen sistema de pesos y contrapesos, no
fortalecer a un poder en detrimento de otro.
8) El nico aspecto de la propuesta de Diego Valads que me inquieta,
estriba en que el jefe de gabinete debe proponer al presidente la designacin y remocin de los otros miembros de ese rgano. 57
Mis razones son las siguientes:
a) Como bien expres el profesor Valads, el jefe de gabinete no es un
jefe de gobierno, sino un delegado presidencial. En tal virtud no le co55
56
57
Valads, Diego, El gobierno de..., cit., nota 29, pp. 56-59.

Ibidem, pp. 51-56.
Ibidem, p. 95.
165
rresponden facultades propias de un jefe de gobierno: la integracin del

gabinete.
b) La autoridad del jefe de gabinete proviene del presidente, quien ha
sido electo. El jefe de gabinete es un secretario como los otros, que colabora con el presidente en funciones polticas que le otorgan jerarqua especial. Es un colaborador privilegiado. Es, entre los ministros, el nmero
uno, en virtud de que los coordina.
c) Los secretarios de Estado no deben tener dos jefes, slo uno, el presidente, quien designa al coordinador del gabinete con objetivos muy
precisos. Generalmente no conlleva a buenos resultados la existencia de
dos jefes, quienes pueden incluso llegar a discrepar.
d) Si un secretario de Estado conoce que el cargo lo debe primordialmente al jefe de gabinete, su lealtad primera ser a l, no al presidente.
e) En los tres pases latinoamericanos en los que existe esta figura
constitucional, hasta ahora no ha tenido trascendencia. Las expectativas
fueron mayores, los resultados casi nulos.
f) No obstante, si el jefe de gabinete deja de ser un delegado presidencial, el sistema de gobierno se ir transformando a uno semipresidencial
o, incluso, parlamentario, si ese funcionario realmente es responsable no
slo ante el presidente, sino tambin ante el Congreso, y los ministros
depositan su lealtad poltica primordialmente en l, en virtud de la decisiva intervencin del jefe de gabinete en su nombramiento y eventual remocin. As evolucion el sistema parlamentario ingls.
g) Para un ministro no resulta fcil guardar doble lealtad al presidente
y al jefe de gabinete o, incluso, triple si tambin es responsable ante el
Congreso.
2. La censura a secretarios de Estado por parte del Congreso,
con la consecuente renuncia del censurado
Mis consideraciones son:
1) ste es un elemento parlamentario; en un sistema presidencial, puede provocar una tensin extraordinaria entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
2) El tratadista Diego Valads le encuentra beneficios polticos, pues
el solo hecho de la impugnacin a un ministro se convierte en un asunto
de opinin pblica que permite desahogar las tensiones polticas y obli-
166
ga a las partes a encontrar puntos de avenimiento. En tanto que se dificulte la opcin jurdica de la remocin, se alienta a los agentes polticos a
encontrar soluciones polticas, de las que usualmente se benefician todos
los interlocutores y, por supuesto, los ciudadanos. 58
3) La censura ha venido imponindose en Amrica Latina, regin en la
cual, con diversas modalidades, 13 Constituciones la aceptan y, en Brasil, un ministro puede ser destituido si no se presenta al Congreso al ser
notificado, si rinde informe falso o si no informa en el plazo de 30 das a
partir de que se le solicit.
Dentro de las modalidades mencionadas, incluso, como en Ecuador, la
censura no es sinnimo de remocin del ministro, lo cual es decisin del
presidente de la Repblica.
4) En todo caso, si en Mxico fuera a aceptarse la censura, considero
que habra que incluir la consecuencia lgica, la remocin, pero sta slo
procedera si se votara por las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada una de las Cmaras. La censura sera de carcter individual, no al gabinete; en cada legislatura debera establecerse un nmero
mximo de secretarios de Estado a quienes se podra comenzar el procedimiento de censura. En esta forma, considero que quiz (aunque no estoy plenamente convencido) sera factible alcanzar los beneficios polticos perseguidos. El solo comienzo del procedimiento de censura y la
discusin respectiva puede alertar a la opinin pblica de que, tal vez en
esa Secretara los asuntos no estn marchando bien.59 Lo ms importante
es que los secretarios de Estado asistan a sesiones de control ante el Congreso, lo cual ayudara a elevar su calidad.
No obstante, en un primer paquete de reformas constitucionales no debera incluirse el tema de la censura y remocin de los secretarios de
Estado, debido a que el paquete propuesto va a alterar con profundidad
las relaciones Legislativo-Ejecutivo; yo tal vez nunca lo propondra, sin
58
Ibidem, p. 98; vanse las pp. 65 y 66 de la misma obra.

Vanse Garca Laguardia, Jorge Mario, El sistema constitucional guatemalteco,
pp. 543-547; Hernndez Valle, Rubn, El sistema constitucional costarricense, pp. 218
y 219, y Garca Belaunde, Domingo, El sistema constitucional, en Domingo Garca
Belande et al. (coords.), Los sistemas cit., nota 36, p. 715; Quiroga Lavi, Humberto,
Derecho constitucional latinoamericano, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 1991, pp. 287-289; Carbonell, Miguel, La Constitucin pendiente, cit., nota
25, pp. 93 y 94.
59
167
embargo, primero, hay que contemplar los alcances de las modificaciones constitucionales efectuadas, cmo se desarrollan esas relaciones y,
posteriormente, si con las reformas se fortaleci la democracia, la gobernabilidad y el buen funcionamiento del sistema de gobierno, se podran
comenzar a ponderar otras reformas y los ajustes necesarios al conjunto
de modificaciones constitucionales realizado.
3. La eleccin del presidente de la Repblica en segunda vuelta
Cuando ninguno de los candidatos ha conseguido en la primera votacin un porcentaje de los votos, que generalmente es del 50% de los emitidos vlidamente, la segunda vuelta presenta ventajas y desventajas. 60
Las principales ventajas son:
a) Se refuerza la legitimidad democrtica del presidente as electo, a
si, por el contrario, llega al cargo, por ejemplo, con el 20, 25 o 30% de la
votacin.
b) El presidente comienza su periodo con mayor representatividad, lo
que redunda en fuerza poltica, cuando menos al principio de su mandato,
situacin que puede aprovechar para impulsar su programa de gobierno.
c) En estos casos, el electorado tiene nueva oportunidad de ponderar su
voto entre los dos candidatos que hubieren logrado el mayor nmero de
aqullos, y permite ms claridad respecto a las posibilidades reales del voto.
Las principales desventajas son:
a) El presidente as electo puede considerar que posee una fuerza poltica, de la cual carece. Si su partido no cuenta con mayora en el Congreso,
su programa de gobierno puede dificultarse en virtud de que generalmente
60 Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y sistemas de partidos en Amrica Latina,

El presidencialismo renovado, cit., nota 30, pp. 178 y 179; Valads, Diego, La eleccin del presidente como parte de la renovacin constitucional, El gobierno en Amrica
Latina cit., nota 30, pp. 240-245; Afonso da Silva, Jos, O sistema constitucional do
Brasil, Los sistemas constitucionales..., cit., nota 36, p. 147; Nogueira Alcal, Humberto, El sistema constitucional chileno, cit., supra, p. 297; Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies, cit., nota 29, pp. 209 y 210, 213-219;
Hartlyn, Jonathan, Presidentialism and Colombian Politics, The Failure of Presidential, cit., nota 32, p. 245.
168
se encuentra menos inclinado a formar un gobierno de coalicin, y a la negociacin poltica. Es decir, su fuerza poltica puede ser una ficcin.
b) Auspicia la creacin de partidos oportunistas y chantajistas, cuya
nica posibilidad consiste en negociar o vender su fuerza poltica en la
segunda vuelta, sin la existencia de la cual, sera difcil que existieran.
c) Fomenta y auspicia el presidencialismo plebiscitario, fortalecindose el ejercicio personal del poder.61
d) Aunado a lo anterior, la gobernabilidad en un sistema presidencial
se dificulta si existe un sistema exacerbado de partidos, lo que la segunda
vuelta propicia.
Al ponderar ventajas e inconvenientes, encuentro ms de estas ltimas en
el sistema de doble vuelta, incluso aunque el umbral de la votacin se reduzca del 50 al 40% como en Costa Rica, o superior al 45% como en Argentina; desde luego, estos ltimos supuestos resultan mejores que el del 50%.
En consecuencia, no soy partidario de implantar el sistema de segunda
vuelta en Mxico.
XII. REFLEXIONES FINALES
Unas reflexiones finales en relacin con la denominada reforma del
Estado:
1) Hay que ponderar con especial cuidado las reformas constitucionales que se propongan y se realicen. Hay que contemplar a la Constitucin
como un todo armnico. Hay que sopesar cmo una reforma va a afectar
a otras instituciones constitucionales o al conjunto de ellas.
Hay que guardar equilibrio entre audacia y prudencia poltica. Mucha,
pero mucha prudencia poltica.62 Hay que reformar para fortalecer la democracia y la buena marcha del gobierno, no para propiciar fenmenos
anrquicos, de ingobernabilidad o el debilitamiento de las instituciones.
2) Las reformas no pueden ser innumerables, o estarse creando una
nueva Constitucin con el subterfugio de incontables modificaciones.
Hay que observar en el tiempo los resultados del conjunto de reformas
efectuado, analizar qu ajustes son indispensables, dictados por la expe61 Valads, Diego, Segunda vuelta electoral, El Universal, 25 de mayo de 2005,
http://www.correo.unam.mx/horde/imp/view.php3/text2.html?mailbox=INBOX&index.
62 Alcocer, Jorge, Curanderos, Reforma, 5 de octubre de 2004, http://www.reforma.
com/editoriales/nacional/453087/.
169
riencia y, entonces, examinar si proceden otras modificaciones constitucionales y cules. Es desde esta perspectiva que no sugiero ms reformas
constitucionales, aunque debo admitir que hay una en que tal vez sea
pertinente la discusin: si debe aadirse a este paquete, y no posponerse, la actual integracin y sistema de eleccin de las dos Cmaras legislativas federales.63
La evolucin poltica, cuando no es indispensable, no debe constituir
una carrera de velocidad. Al contrario, habr de ser un desarrollo constante y seguro, para evitar retrocesos. Contmplese que varias de las democracias ms avanzadas han seguido este ltimo camino, tales como
Gran Bretaa, casi todos los pases escandinavos, Estados Unidos de
Amrica y Suiza. La experiencia poltica reviste valor inestimable.
Mxico est progresando en su devenir democrtico, las instituciones
se estn fortaleciendo. No partimos de cero. No tratemos de refundar todo. Hay que preservar lo que funciona bien y cambiar para superar deficiencias, errores y desequilibrios polticos. No hay que reformar por reformar. Hay que reformar para mejorar.
3) Los proyectos de reformas deben ser bien concebidos y construidos. La ingeniera y la relojera constitucionales no pueden dejarse a un
lado. Adems, las reformas no pueden constituir un engao o, incluso, si
se acta de buena fe, que aqullas no respondan a las finalidades que se
sostiene se persiguen. En los ltimos aos los ejemplos abundan. Uno
solo: el proyecto del presidente Fox para transformar al ministerio pblico federal en rgano constitucional autnomo es psimo, son puras palabras, no se incorporan los principios y mecanismos que aseguraran la independencia tcnica y de gestin; incluso, se dan muy graves pasos hacia
atrs, como independizar a la polica de investigacin del fiscal, y que la
primera dependa de una secretara de Estado.
La reforma sobre la misma materia en Chiapas es deficiente, deficitaria e, indudablemente, un fracaso. El ministerio pblico, en la realidad,
contina subordinado al Poder Ejecutivo del Estado, tal y como he afirmado, y tangencialmente expresado en este ensayo.64
63 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 10, pp. 225-230; Muoz Ledo, Porfirio (coord.),
op. cit., nota 14, pp. 145 y 146.
64 Carpizo, Jorge, El ministerio pblico chiapaneco, cit., nota 33, pp. 287-296.
170
El mal ejemplo, el antimodelo de Chiapas, va teniendo discpulos aventajados. En abril de 2006, el Senado de la Repblica aprob una reforma
constitucional para otorgar autonoma funcional y financiera a la Procuradura General de la Repblica y al Ministerio Pblico Federal. No
obstante, dicha reforma es omisa en cuestiones tan importantes como los
Consejos del Ministerio Pblico y de la polica de investigacin, la carrera de los agentes de esas corporaciones, la autonoma de los fiscales y la
existencia del juez especializado en la averiguacin previa. Por el contrario, se faculta al Senado a remover al procurador general de la Repblica,
lo cual puede anular su supuesta autonoma. Desde luego, el procurador no puede ser irresponsable, debe ser susceptible de ser sometido a un
juicio de responsabilidad poltica, como en la actualidad.
Entonces, para qu las reformas?, para engaar?, para que todo
contine como est?, para que unas personas satisfagan su ego o sus aspiraciones polticas?, para qu?
Las reformas deben ser bien construidas, o es mejor quedarnos sin ellas.
4) Ciertamente, nuestra Constitucin con tantas y tantas reformas, necesita una revisin integral de carcter tcnico y gramatical.
Con esa finalidad, el Congreso de la Unin podra designar una comisin de tres o cinco constitucionalistas destacados para que se abocara a
ello. Sera un trabajo 100% tcnico. Su labor sera dictaminada por las
comisiones correspondientes en el entendido de que se respetara el trabajo tcnico; slo se supervisara que el ejercicio de la comisin se hubiese circunscrito al objetivo que se le encarg.
Con posterioridad, se seguira el procedimiento que marca el artculo
135 constitucional para las reformas constitucionales.
Ejercicios de esa naturaleza se han llevado a cabo en diversos pases,
incluido el nuestro, como fue el caso de la revisin a la Constitucin del
Estado de Mxico en 1995, y que fue bien realizado.
5) En este aspecto de la reforma del Estado, as como en lograr que el
programa de gobierno sea exitoso, hay un factor indispensable que no es
de naturaleza jurdica, sino de cultura y voluntad polticas: el nimo de
dilogo, discusin y negociacin. Hay que saber concertar, hay que, sin
claudicar de los principios, alcanzar acuerdos que beneficien al pas. Debe tenerse visin de Estado sobre los intereses partidistas, negociar para
alcanzar acuerdos benficos para la nacin.
A veces, tengo la impresin de que con propuestas de reformas constitucionales se persigue sustituir la carencia de dilogo, negociacin y con-
171
certacin polticos, lo cual resulta ingenuo y extraordinariamente peligroso. Es como si, en un psimo partido de ftbol, su fracaso se atribuyera a
las reglas del juego, y no a los jugadores mediocres, que emplean el
tiempo en insultar a los miembros del equipo contrario y a efectuar cuanta infraccin les es posible. Es decir, en lugar de jugar decentemente, dejan que el tiempo transcurra en confrontaciones estriles e intiles. El rbitro poco puede hacer por cambiar tal situacin. Por analoga, sostengo
que a la mejor Constitucin se le pueden adjudicar defectos que no son
suyos, sino que son de la responsabilidad de mediocres actores polticos.
La norma constitucional poco puede hacer para suplir la falta de voluntad de los actores para alcanzar acuerdos y concertar polticamente.
En consecuencia, el derecho constitucional poco habr de lograr si no
existe voluntad y buena fe polticas para alcanzar consensos que sean positivos para Mxico, para fortalecer su orden jurdico y reforzar el goce
de los derechos y las libertades de todos.
171
certacin polticos, lo cual resulta ingenuo y extraordinariamente peligroso. Es como si, en un psimo partido de ftbol, su fracaso se atribuyera a
las reglas del juego, y no a los jugadores mediocres, que emplean el
tiempo en insultar a los miembros del equipo contrario y a efectuar cuanta infraccin les es posible. Es decir, en lugar de jugar decentemente, dejan que el tiempo transcurra en confrontaciones estriles e intiles. El rbitro poco puede hacer por cambiar tal situacin. Por analoga, sostengo
que a la mejor Constitucin se le pueden adjudicar defectos que no son
suyos, sino que son de la responsabilidad de mediocres actores polticos.
La norma constitucional poco puede hacer para suplir la falta de voluntad de los actores para alcanzar acuerdos y concertar polticamente.
En consecuencia, el derecho constitucional poco habr de lograr si no
existe voluntad y buena fe polticas para alcanzar consensos que sean positivos para Mxico, para fortalecer su orden jurdico y reforzar el goce
de los derechos y las libertades de todos.
PROPUESTA DE UNA TIPOLOGA DEL PRESIDENCIALISMO

LATINOAMERICANO*
I. FAMILIAS O TIPOS DE SISTEMA PARLAMENTARIO
El sistema de gobierno resulta exitoso en un pas determinado si respeta
y sabe adaptarse a las caractersticas polticas, sociales, jurdicas, histricas y culturales del mismo. Ciertamente existen modelos de sistemas de
gobierno. En el parlamentario se encuentra principalmente el modelo ingls, en el presidencial el norteamericano, en el semipresidencial el francs de 1958, aunque este ltimo no es el ms antiguo de esa familia, pero
s es el ms emblemtico y el que mayor influencia ha ejercido.
No obstante, los pases que coexisten en el planeta presentan diversidades
mltiples, desde una evolucin histrica y poltica muy variada hasta culturas y concepciones existenciales, incluidas las religiosas, con aspectos distintivos; en algunos Estados se encuentran estupendos niveles de vida para
la mayora de la poblacin, mientras en otros la mayor parte vive en pobreza
y miseria extremas; desde niveles educativos de excelencia y grandes adelantos cientficos y tecnolgicos hasta naciones que parecen existir en el medioevo. Estados con tradicin democrtica y de respeto a los derechos humanos conviven con autocracias civiles, religiosas y militares.
Las experiencias, los xitos y los fracasos de los sistemas de gobierno
configuran, en gran parte, su evolucin y posible perfeccionamiento.
En consecuencia, los Estados que configuran el planeta son variopintos, aunque puedan agruparse de acuerdo con una serie de variantes. En
forma general, suele hablarse, desde una visin geogrfica que con frecuencia guarda cierta similitud cultural, de Europa Occidental, Europa
del Este (antiguos sistemas socialistas), Rusia, el mundo rabe, frica
* Agradezco a mis colegas Csar Astudillo Reyes, Daniel A. Barcel Rojas y Manuel Barqun lvarez las sugerencias que realizaron a este ensayo. Cualquier error que
pudiera encontrarse es responsabilidad exclusiva del autor.
173
174
Negra, Sudoeste o Sudeste Asitico, etctera. No obstante, dentro de dichos bloques de pases se encuentran elementos semejantes y aspectos
heterogneos entre ellos. Lo mismo puede asegurarse respecto a los sistemas de gobierno. Entonces, si partimos de este presupuesto, no existe un
sistema parlamentario, ni uno presidencial, ni uno semipresidencial, sino
que con justicia se habla de sistemas parlamentarios, presidenciales o semipresidenciales, aunque, desde luego, cada uno de esos gneros posee
ciertas caractersticas que permiten agruparlos y, a su vez, clasificarlos.1
En cuanto al sistema parlamentario, los estudiosos del tema suelen sealar diversos tipos, clases o variedades principales. Sartori se refiere al:
a) modelo ingls, de primer ministro o gabinete, en el cual el Ejecutivo
prevalece sobre el parlamento, b) el gobierno de asamblea de la tercera y
cuarta Repblicas en Francia, y c) el controlado por los partidos. Cada
modelo presenta, a su vez, caractersticas distintivas de acuerdo con los
diversos pases. Dentro del modelo ingls, por ejemplo, encontramos el
voto de censura constructivo de los regmenes alemn y espaol, lo que
le imprime su sello al sistema, o el parlamentarismo nrdico, donde predomina un partido por largo tiempo, debido a que triunfa sucesivamente
en las elecciones, como acontece en Noruega y Suecia.2
De Vergottini distingue entre: a) parlamentarismo mayoritario o con
predominio del gobierno el ingls, b) con predominio del parlamento c) neoparlamentarismo Israel a partir de 1996, con la eleccin directa
del primer ministro, mediante un sistema electoral proporcional y simultneamente con la eleccin del parlamento con ley mayoritaria. Este dis1 Vanse las siguientes obras de Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917,
Mxico, Porra-UNAM, 2004, pp. 270 y 271; Derecho constitucional, Las humanidades
en el siglo XX. El derecho, Mxico, UNAM, 1979, t. I, pp. 120 y 121; Caractersticas
esenciales del sistema presidencial e influencias para su instauracin en Amrica Latina,
en esta obra, pp. 39-71. Loewenstein, Karl, Teora de la Constitucin, Barcelona, Ariel,
1964; pp. 105-107. Linz, Juan J., Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make
a Difference en Linz, J. y Valenzuela, Arturo (eds.), The Failure of Presidential Democracy. Comparative Perspectives, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994,
vol. 1, p. 6; Sagus, Nestor Pedro, Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sistmico para la gobernabilidad democrtica. El minipremier en el Per y en Argentina.
Experiencias y perspectivas, Revista Peruana de Derecho Pblico, Lima, ao 4, nm. 7,
2003, pp. 44 y 45.
2 Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada. Una investigacin de estructuras, incentivos y resultados, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994; pp. 116
y 117, 125 y 126.
TIPOLOGA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO
175
tinguido profesor italiano llega a la conclusin que lo especfico del sistema de gobierno liberal, se denomine como se denomine, consiste en la
existencia de la oposicin poltica y la funcin que sta desempea en el
sistema, lo que permitira desechar a los ordenamientos pseudodemocrticos o democrticos de fachada.3
El sealamiento del profesor de Bolonia es atractivo; sin embargo, el
mismo no permite diferenciar los diversos modelos de presidencialismo,
parlamentarismo y semipresidencialismo, y los submodelos respectivos.
Distinguirlos resulta til para su comprensin e, incluso, para que un sistema, sin deformarse, admita modalidades de otro con el objeto de perfeccionar su democracia con estabilidad.
Marcel Prlot contempla al sistema parlamentario desde una doble ptica: 1) de acuerdo a quin tiene la preeminencia poltica, y 2) la naturaleza
geogrfica. Dentro de la primera ptica, distingue el sistema en el cual predomina: a) el jefe de Estado, b) el jefe de gobierno o el parlamento. Dentro de la segunda, adems de Japn, los agrupa en cuatro grandes grupos
de Estados: i) Gran Bretaa y los pasesde la Commonwealth, ii) las monarquas de Europa del Norte, iii) las repblicas de Europa Occidental, y
iv) los Estados anglfonos y francfanos de frica, aunque aclar que los
mismos no haban podido implantarse con solidez.4
Philippe Ardant afirma que existen sistemas parlamentarios o, si se
desea expresar as, una familia parlamentaria, pero no un nico rgimen
parlamentario.5
Los autores que realizan la distincin de diversos parlamentarismos,
dentro del sistema o familia parlamentaria, son innumerables.6
3 Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, Mxico, UNAM-Segretariato Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, pp. 378-380, 386.
4 Prelot, Marcel y Boulouis, Jean, Institutions politiques et droit constitutionnel, Pars Dalloz, 1980; pp. 102-104, 107-109.
5 Ardant, Philippe, Institutions politiques et droit constitutionnel, Pars, Librairie
Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1996, p. 225.
6 Entre otros se pueden citar a Nohlen, Dieter, Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos, en Nohlen Dieter y Fernndez B., Mario (eds.), El
presidencialismo renovado. Instituciones y cambio poltico en Amrica Latina, Caracas,
Nueva Sociedad, 1998, p. 23; del mismo autor, Sistemas de gobierno: perspectivas conceptuales y comparativas en la misma, cit., supra, p. 100. Nogueira Alcal, Humberto,
Tpicos sobre clasificacin de los tipos de gobierno constitucionales democrticos, El
derecho pblico a comienzos del siglo XXI. Estudios en homenaje al profesor Allan R.
Brewer Caras, Madrid, Civitas, 2003, t. I, pp. 354-358.
176
Asimismo, existe la familia del sistema semipresidencial y al respecto

se puede diferenciar si: a) prevalece el jefe de gobierno, en virtud de que
la funcin de jefe de Estado es marginal, como en Austria, Islandia e
Irlanda; b) existe un equilibrio doble, en el cual el jefe de Estado prevalece si no se forma una mayora parlamentaria clara, entonces el gabinete
es integrado por el presidente como aconteci en Finlandia de 1956 a
1981, y c) prevalece el jefe de Estado, salvo en las etapas de cohabitacin, como acontece en Francia.7
En consecuencia, la realidad ensea que no existe un sistema parlamentario o semipresidencial, sino, como afirm Ardant, familias o, si se
quiere expresar de manera diversa, clases, modelos, tipos, y cada uno de
ellos, a su vez, presenta subtipos y subclases de acuerdo con las caractersticas que cada pas va adoptando dentro de una misma familia.
II. PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO
Resulta lgico que las ideas anteriores sean tambin aplicables al sistema presidencial. Existe la familia presidencial o presidencialista. El
distinguido comparativista Ren David, en 1953, se percat de que los
sistemas presidenciales de Amrica Latina, debido a las condiciones diferentes en que los pases de la regin se encontraban, se haban apartado
del sistema norteamericano y haban configurado un sistema, en gran
parte, original, con resultados diferentes a los del rgimen norteamericano; realmente deviennent autre chose que dans leur pays dorigine.8
Maurice Duverger insisti en la idea anterior, al destacar que el sistema presidencial norteamericano era diferente del presidencialismo latinoamericano. En este ltimo las facultades del congreso se han debilitado, y las del presidente aumentado.9
Vergottini, Giuseppe de, op. cit., nota 3, p. 380.
David, Ren, Le droit compar. Droits dhier, droits de demain, Pars, Economica,
1982, p. 167.
9 Duverger, Maurice, Instituciones polticas y derecho constitucional, Barcelona,
Ariel, 1962, pp. 350 y 351, en las que textualmente se pregunta A qu se debe esta
preeminencia del presidente? En ciertos casos, al hecho de que tiene el apoyo del ejrcito, bien sea uno de sus jefes, o un civil por l protegido; pero la explicacin no es suficiente. Puede invocarse asimismo la debilidad de los partidos, que da el papel esencial de
la vida poltica a las personalidades. De igual manera, la importancia del patronaje, que
asegura al presidente en el poder una gran influencia. Por encima de tales elementos, un
7
8
177
Lo primero que podemos, entonces, afirmar es que existen diferencias

entre los sistemas presidenciales de Norteamrica y de Amrica Latina,
diferencias a las cuales me he referido en otra ocasin,10 y que son consecuencia de la diversidad de aspectos polticos, sociales, econmicos, jurdicos y culturales entre esos Estados.
Ahora bien, Amrica Latina presenta semejanzas y diferencias entre
s. Un Estado es diverso del otro, unos ms, otros menos, pero cada uno
posee sus propias caractersticas.
En virtud de lo anterior, es posible afirmar que no existe un presidencialismo latinoamericano, sino varios. Los presidencialismos de la regin
los podemos agrupar en clases o tipos. Incluso se ha llegado a afirmar, lo
cual considero exagerado, que existen tantos presidencialismos en la regin
como pases en los que fue y es aplicado.11 Esta idea es compartida por diversos autores:12 no existe un nico presidencialismo latinoamericano sino
diversos; sin embargo, los podemos agrupar en tipos para su mejor comprensin. Adems, hay que tomar en cuenta que no podemos quedarnos en
el anlisis del documento constitucional, hay que examinar cmo la norma
se aplica y funciona en la realidad y veremos que en Amrica Latina no es
hecho es probablemente capital: la opinin pblica de la Amrica Latina est acostumbrada a esa preeminencia de un solo hombre Toda la tradicin poltica de la Amrica
Latina, desde la independencia, es una tradicin de poder personal; el sistema ha pasado
a las costumbres, y esas mismas costumbres son las que constituyen hoy da el fundamento esencial de la supremaca presidencial En la Amrica Latina hay con frecuencia
dictaduras cuyo poder descansa en una conquista hecha por la fuerza, la cual reduce a nada el papel de las asambleas legislativas. Pero es preciso sealar la diferencia entre esas
dictaduras y los regmenes presidencialistas normales, en los que las cmaras desempean cierto papel real, gozan de una cierta libertad de accin, en los que ciertos conflictos
pueden surgir entre ellas y el presidente, en los que las mismas pueden resistir en cierta
medida a su accin.
10 Carpizo, Jorge, Caractersticas esenciales del sistema presidencial, cit., nota 1.
11 Serrafero, Mario D., Presidencialismo y reforma poltica en Amrica Latina, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, nm. 8, 1991, p. 202.
12 Entre otros se puede citar a: Morgenstern, Scott y Domingo, Pilar, The Success
of Presidentialism? Breaking Gridlock in Presidential Regimes, en Valads, Diego y
Serna de la Garza, Jos Mara (coords.), El gobierno en Amrica Latina Presidencialismo o parlamentarismo?, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, p.
125. Mezzetti, Luca, Sobre los sistemas polticos latinoamericanos (Instituciones, partidos y gobernabilidad), Revista Peruana de Derecho Pblico, Lima, ao 6, nm. 10,
2005, p. 106. Nohlen, Dieter, Presidencialismo, sistemas electorales y sistemas de partidos en Amrica Latina, cit., nota 6, p. 171.
178
excepcional, sino al contrario que norma y realidad corran por cauces diferentes, o que no siempre sigan la misma direccin.
Ciertamente, existen diversos tipos de presidencialismo en Amrica
Latina; de su slo enunciado nos percatamos de que se engloban en un
gnero o subgnero. Dentro de la diversidad, existen elementos que
permiten referirse al presidencialismo latinoamericano. Mario Serrafero
seala tres de stos: a) la legitimacin autnoma del cargo presidencial;
b) las amplias facultades que a ste se le atribuyen, y c) la ausencia de
control institucional suficiente.13
Mara de la Paz Snchez Manzano tambin seala tres elementos
constantes en el sistema de gobierno de la regin: a) la designacin por
eleccin directa del presidente, con la consecuente legitimidad, b) facultades ms amplias que aquellas que posee el presidente norteamericano,
lo que conduce al predominio del presidente, y c) la conflictiva relacin
con el congreso.14
Entonces, s existen caractersticas comunes en el presidencialismo latinoamericano, en lo cual influye Amrica Latina como realidad y como idea;
se constata la existencia de cierta unidad dentro de una amplia diversidad.15
Los conceptos anteriores llevan una larga y buena decantacin; no obstante, pareciera que fueron hechos a un lado por diversos tratadistas, quienes aconsejaron que ante los reiterados fracasos y rupturas democrticas
en Amrica Latina, era ms que aconsejable que la regin transitara del
sistema presidencial al parlamentario, como si en la regin el sistema presidencial constituyera un tipo nico, y resultara intil y superfluo detenerse a examinar las diversas clases de presidencialismo que existen en dicha
rea geogrfica.16 En virtud del relativo xito de tal concepcin y de lo llamativa que resulta su receta generalizada a favor del sistema parlamenta13 Serrafero, Mario D., Presidencialismo y parlamentarismo en Amrica Latina: un
debate abierto, Revista Mexicana de Sociologa, Mxico, ao LX, nm. 2, 1998, p. 171.
14 Snchez Manzano, Mara de la Paz, Caracterizacin y problemtica del presidencialismo iberoamericano, Derecho. Revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Catlica del Per, Lima, nm. 53, 2000, pp. 271 y 272.
15 Carpizo, Jorge, Derecho constitucional latinoamericano y comparado, en esta
obra, pp. 4-10 y 13-16.
16 Entre otros, vanse Linz, Juan J., op. cit., nota 1, pp. 5, 69 y 70. Lijphart, Arend,
Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations en el mismo
volumen de Juan J. Linz, pp. 91-93, 96-99. Stepan, Alfred y Skach, Cindy, Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective en el mismo volumen de Juan J.
Linz, pp. 119, 132.
179
rio, considero til recordar algunas de las ms destacadas tipologas del

presidencialismo latinoamericano que se han presentado durante dcadas
y exponer una propuesta sobre dicha cuestin.
III. DIVERSAS TIPOLOGAS DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO
A. Karl Loewenstein desarroll una de las ms importantes tipologas
del presidencialismo latinoamericano, la cual ha influido en varios de los
autores que han estudiado el tema.
El conocido tratadista, en la dcada de los cuarenta del siglo pasado,
clasific a los sistemas presidenciales de Amrica Latina de aquel entonces en tres tipos; el autor alemn fue muy claro al destacar que se trataba
de una clasificacin actual; es decir, de acuerdo con el panorama que
presentaba dicho sistema de gobierno en la regin, al momento de su estudio. La clasificacin comprendi:
a) Presidencialismo puro, que se caracterizaba por la eleccin directa
del presidente, porque los miembros del gabinete eran simples ayudantes
y consejeros, cuyo nombramiento y remocin dependan exclusivamente
de la voluntad del presidente. En este tipo, coloc a la mayora de los
pases del rea latinoamericana.
b) Presidencialismo atenuado, en cuanto el Poder Ejecutivo lo ejercan en forma conjunta el presidente y sus ministros; el primero se encontraba limitado en sus decisiones por la participacin efectiva de los
segundos, a pesar de que los ministros eran responsables slo ante el presidente. Los ministros asistan al Congreso, sin voto, para informar y defender sus polticas. Adems, existan las comisiones parlamentarias de
investigacin.
c) Parlamentarismo aproximado, en el cual, desde el siglo XIX, como
en Chile, se comenzaron a introducir en el sistema presidencial algunos
mecanismos parlamentarios europeos, tales como la responsabilidad ministerial individual y colectiva ante el congreso, aunque con modalidades
diversas. En la Constitucin uruguaya de 1934, revisada en 1942, se regulaba hasta la misma dimisin del presidente cuando la censura o desaprobacin lograba cuando menos los dos tercios del congreso, sesionando en asamblea nica, con una serie de peculiaridades, a las cuales me
refiero al proponer una tipologa. 17
17
180
La clasificacin de Loewenstein tuvo relevancia, en virtud del prestigio que gozaba su autor y de que puso de relieve que en Amrica Latina
el presidencialismo se haba apartado del modelo norteamericano en casos diversos, y de que no exista un nico presidencialismo en la regin
sino varios. Dentro de cierta unidad surga la diversidad. Su clasificacin
inspir, como ya asent, a varias otras en las dcadas posteriores e, incluso, su influencia llega hasta nuestros das. Esta clasificacin ha perdurado ms de lo que su propio autor imagin.
B. Luis Snchez Agesta, destacado constitucionalista espaol, se refiri
a cinco modelos de presidencialismo latinoamericano; hizo suya la tipologa de Loewenstein y agreg dos modelos: d) el gobierno colegial del Uruguay de 1952, vigente hasta 1966, y e) la democracia popular de Cuba.18
El gobierno colegiado del Uruguay desapareci hace ms de cuatro
dcadas. Ms que un tipo nuevo de presidencialismo, en la Constitucin
de 1918 se caracteriz porque la titularidad del Poder Ejecutivo recaa en
el presidente y en un Consejo Nacional de Administracin, integrado por
nueve personas: seis del partido que hubiera obtenido la mayora de votos y tres del partido que le siguiera. Adems, se incorporaron algunos
aspectos parlamentarios. Es obvio que se persigui debilitar al Poder
Ejecutivo; fue un tipo que oscil dentro de esta tipologa entre el presidencialismo atenuado y el parlamentarismo aproximado.
En todo caso, dicho gobierno colegiado slo se implant en Uruguay,
en dos breves periodos y en forma diversa; no tuvo influencia en Amrica Latina, y el de la ley fundamental de 1934, reformada en 1952 para
reintroducir el Ejecutivo colegiado, termin en gran desprestigio, porque,
cierto o no, a l se atribuy, en buena parte, la crisis poltica y econmica
que aquel pas sufri entonces.
La Constitucin uruguaya de 1934, a la cual ya alud, seal que las
funciones ejecutivas las ejerca el presidente y el ministro respectivo. Se
cre el Consejo de Ministros con facultades respecto a todos los actos de
administracin y de gobierno que propusiera el presidente o cualquiera
de los ministros. Este Consejo, entonces, poda revocar las decisiones del
Loewenstein, Karl, La presidencia fuera de los Estados Unidos, Boletn del

Instituto de Derecho Comparado de Mxico, Mxico, ao II, nm. 5, 1949, pp. 22-27.
18 Snchez Agesta, Luis, Curso de derecho constitucional comparado, Madrid, Universidad de Madrid, Facultad de Derecho, 1976, pp. 243-245.
181
presidente, y se intent que el rgano colegiado diseara las grandes lneas polticas del gobierno.
El constituyente deline al consejo de ministros como el contralor interno del presidente. En la realidad, el presidente fue el centro del Poder
Ejecutivo, porque los ministros nombrados y removidos libremente por
l, reunidos en el Consejo, no alcanzaron a tener fuerza poltica. 19
En 1952, se reform la anterior Constitucin para modificar el Poder
Ejecutivo, el que sera ejercido por el Consejo Nacional de Gobierno, rgano integrado por nueve miembros como en 1918, con la diferencia, entre otros aspectos, que la presidencia de la Repblica desapareci como
ente independiente de dicho Consejo.
El sistema cubano constituye una autocracia; una sola persona concentra el poder desde 1959 hasta la fecha.
En consecuencia, la tipologa de Snchez Agesta es realmente la de
Loewenstein, aunque esta ltima es preferible, en virtud de que los dos
modelos que adicion el jurista espaol no son tales. Sin embargo, queda
clara mi afirmacin en el sentido de que la clasificacin de Loewenstein
ejerci influencia posterior. Snchez Agesta fue uno de los constitucionalistas espaoles ms conocidos y estudiados en la Amrica Latina de
los aos sesenta a los ochenta.
Adelanto una idea que expondr al proponer una tipologa. En una
clasificacin no es debido mezclar los gobiernos democrticos con los
autocrticos. El sistema presidencial o el presidencialismo slo existe en
gobiernos democrticos. Las autocracias son precisamente eso: autocracias, aunque se disfracen de sistema parlamentario o presidencial. Sera
tanto como afirmar que, en sus comienzos, el fascismo o el nazismo fueron parlamentarismos; no, fueron autocracias. Y Snchez Agesta incurri
en esa confusin.
C. Salvador Valencia Carmona, distinguido constitucionalista mexicano, se refiri a cuatro formas de presidencialismo en la regin latinoamericana, en la poca contempornea:
a) Dictadura oligrquica, donde el poder se concentra en un caudillo
apoyado por el ejrcito o su guardia pretoriana. Estas dictaduras solieron
prolongarse por dcadas e, incluso, el poder pas de padres a hijos, como
en el caso de los Duvalier en Hait o los Somoza en Nicaragua. Valencia
19 Gros Espiell, Hctor, Las Constituciones del Uruguay, Madrid, Centro Iberoamericano de Cooperacin, 1978, pp. 88-91, 114-116, 140-144.
182
Carmona expres que esta forma se encontraba en extincin y constitua una supervivencia del siglo XIX en el siguiente.
b) Dictadura militar, que posee un tinte marcadamente autoritario,
con frecuencia se apoy en grupos econmicos muy fuertes, y sujet al
pas a una represin generalizada. La excepcin fue la existencia de regmenes castrenses progresistas, que expidieron algunas normas reformistas y de carcter social.
c) Rgimen populista, que se caracteriz por la mezcla de elementos
autocrticos y de participacin popular, que suele ser una respuesta de
coyuntura a graves problemas econmicos y la presencia de clases sociales emergentes, a las que se intent captar. Generalmente, esta forma
requiri un lder carismtico que substituy al viejo caudillo, y quien
anim el entusiasmo colectivo y una especie de revolucin de las expectativas, en expresin de Di Tella. Entre los ejemplos, Salvador Valencia
seal a Juan Domingo Pern en Argentina, Getulio Vargas en Brasil, y
Jos Mara Velasco Ibarra en Ecuador.
d) Rgimen democrtico, que oper de manera bastante irregular en la
regin, dentro del cual mencion algunos periodos de Costa Rica, Uruguay, Chile y Colombia. 20
La clasificacin de Loewenstein, y parte de la de Snchez Agesta, est
construida con conceptos jurdicos. La de Salvador Valencia, principalmente, con nociones polticas. Este ltimo autor se interes fundamentalmente
en clasificar el sistema poltico ms que el sistema de gobierno. El criterio
de Valencia Carmona es vlido, aunque carece de un aspecto trascendental:
cul es la relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo? Es probable
que Valencia contestara que en sus tres primeras clases o tipos existe una
subordinacin total o casi total del Legislativo, al haber el Ejecutivo concentrado el poder. Entonces, esos tres tipos constituyen autocracias y pueden
ser considerados clases o subtipos de aqulla. No obstante, la visin poltica
guarda importancia para conocer la esencia del sistema, ms all de las autocalificaciones que realice el propio sistema.
D. Humberto Nogueira Alcal distingui entre los regmenes autoritarios con frmulas presidencialistas y los presidencialismos democrticos.
20 Valencia Carmona, Salvador, El Poder Ejecutivo latinoamericano, Mxico,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1979, pp. 77-83.
183
Estoy de acuerdo con esta puntualizacin, yo mismo he sealado21 que

ninguna autocracia o dictadura puede ser considerada un sistema presidencial, sino que son precisamente eso: autocracias. Los sistemas presidenciales slo existen en las democracias. Para referirse a Latinoamrica,
el autor chileno prefiere el trmino de presidencialista o presidencialismo
para diferenciar esos sistemas del norteamericano. En 1978, a mi estudio
correspondiente lo intitul El presidencialismo mexicano,22 pero generalmente esos tres trminos se emplean en forma indistinta.
A su vez, a los presidencialismos democrticos, con frmulas ms o
menos presidencialistas, los clasifica en:23
a) Presidencialismo puro, donde el presidente es el rgano preponderante del sistema poltico. Las caractersticas corresponden a la concepcin clsica del rgimen presidencial.24
b) Presidencialismo dirigido que conserva las caractersticas del puro,
pero con limitaciones, ya sean impuestas o voluntarias, a la libertad y a
la participacin de las fuerzas polticas en el gobierno del pas. Como
ejemplos seal el Frente Nacional Colombiano, que comenz en 1958,
y el rgimen mexicano hasta 1990.25
c) Presidencialismo parlamentario o atenuado, en el cual el presidente debe tomar en cuenta la integracin del congreso para definir la poltica gubernamental. El rgano legislativo posee extensas facultades fiscalizadoras, puede realizar interpelaciones, remover ministros a travs del
voto de censura o el rechazo de la mocin de confianza. El titular del Poder Ejecutivo se encuentra limitado por la participacin efectiva de los
ministros en sus decisiones.
21 Vanse las siguientes obras de Carpizo, Jorge, Caractersticas esenciales, cit.,

nota 1, pp. 39-70; Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina,
en esta obra, pp. 81, 87, nocin en la cual profundizo en este ensayo al proponer una tipologa del presidencialismo latinoamericano, en el apartado V, A.
22 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Mxico Siglo Veintiuno Editores,
1978, 240 pp.
23 Nogueira Alcal, Humberto, op. cit., nota 43, pp. 339-345. Del mismo autor, Los
regmenes presidenciales de Amrica Latina, tipologa y anlisis crtico, IV Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1992, pp. 472-486.
24 Vase la nota 1.
25 Nogueira Alcal, Humberto, Tpicos sobre clasificacin, cit., nota 43, pp. 344
y 345.
184
El distinguido tratadista sudamericano seal como ejemplos de este tipo

a las Constituciones de Costa Rica de 1949, de Uruguay de 1967, de Guatemala de 1985, de Per de 1993, y de Argentina con la reforma de 1994.
Fcil es percatarse de que la tipologa de Nogueira Alcal est inspirada, tambin,en gran parte, en la formulada por Loewenstein.
No obstante, en mi criterio, no es del todo correcto identificar al tipo
puro con el rgano preponderante del sistema, aunque en una poca de
Amrica Latina con frecuencia coincidieron. Tngase en cuenta que es
probable que se califique al sistema presidencial norteamericano como tipo puro, y dependiendo de una serie de factores, hay pocas en que el rgano preponderante ciertamente es el presidente; en otras, el congreso y,
a veces, existe equilibrio entre esos rganos del poder, pero el tipo de
presidencialismo norteamericano en las tres situaciones apuntadas conserva su mismo carcter normativo, constituye un tipo puro, y son aspectos del ser los que lo hacen oscilar y precisar el tipo de acuerdo con la
realidad. Lo mismo acontece en Amrica Latina.
Es interesante el tipo de presidencialismo dirigido que el profesor chileno propone, en virtud de que en diversas ocasiones existen situaciones
en que el rgimen no puede ser calificado de autocracia, pero presenta
carencias democrticas y, en otras, no satisface todas las caractersticas
que la democracia moderna exige, pero existe respeto a los derechos humanos, aunque no total, y el poder es susceptible de ser controlado, aunque no plenamente. En un buen anlisis de la situacin latinoamericana,
este tipo no debe ser olvidado, aunque hay que ser extremadamente cuidadoso en su manejo y examen, para no incurrir en confusiones o justificar una autocracia.
Nogueira Alcal es uno de los autores que ms se ha dedicado a estudios serios sobre presidencialismo y parlamentarismo en nuestra regin;
su tipologa es primordialmente de carcter jurdico, sin descuidar el aspecto poltico.
E. Jorge Lanzaro, inspirado principalmente en Dahl y Lijphart, distingue entre presidencialismo de mayora y presidencialismo pluralista.
Lijphart seal la anterior caracterizacin nicamente respecto a los sistemas parlamentarios porque, desde su ptica, los presidencialismos son
siempre de mayora.26
26 Lijphart, Arend, Presidentialism and Majoritarian Democracy, cit., nota 16,
pp. 91-93, 96-99, 101-102. Del mismo autor, Modelos de democracia. Formas de gobier-
185
Lanzaro utiliza las ideas del terico holands y las coloca de cabeza:
Desde luego, existe presidencialismo pluralista y Amrica Latina lo comprueba.
Para Lanzaro, el presidencialismo de mayora implica que el que gana,
gobierna. Por el contrario, en el presidencialismo pluralista, de jure o de
facto, el que gana comparte su triunfo de alguna manera y se ve obligado
a negociar los actos de gobierno. En este segundo tipo, las mayoras no
llegan manufacturadas, sino que deben ser formadas a travs de intercambios, negociaciones, compromisos y coaliciones, que relacionan al
presidente con el congreso, los partidos y las fracciones de partido.
Desde las anteriores perspectivas puede hablarse de gobierno de partido o de un solo partido (presidencialismo mayoritario) y, de su contraparte, de gobierno de compromiso, gobierno de minora o de coalicin en
sus diversas frmulas (presidencialismo pluralista).
Lanzaro resalta seis claves para discernir si el rgimen presidencial
puede ser calificado de mayora o pluralista, dependiendo de las siguientes coordenadas:
a) Las relaciones entre el gobierno y el congreso, las competencias de
cada uno de ellos, la participacin del presidente en el procedimiento legislativo, incluida la clave del veto, las facultades legislativas del presidente; la discrecionalidad de la administracin; los canales de informacin y comunicacin entre los poderes polticos; Poder Ejecutivo ms
personal o ms colegiado, y las facultades de los ministros; la organizacin del Poder Legislativo, el nmero de cmaras, el qurum y la fuerza
de sus comisiones.
b) El grado de descentralizacin poltica y su efectividad; las repercusiones del federalismo en la conformacin del sistema de partidos y en el
nivel de las instancias centrales de gobierno; la participacin de los representantes de partido exclusiva o plural en los rdenes de gobierno; las relaciones de poder de las autoridades electas y de los partidos
con los cuerpos profesionales de la sociedad, incluidas las burocracias.
c) El sistema de partidos polticos, el grado de pluralismo, el reconocimiento a las reglas de juego, la legitimidad compartida, la alternancia, la
competitividad; el patrn de intercambios y de cooperacin; el rgimen
no y resultados en treinta y seis pases, Barcelona, Ariel, 2000; pp. 14-19, 108-109,
126-132. Vase Dahl, Robert A., Dilemmas of Pluralist Democracy. Autonomy vs. Control, New Haven, Yale University Press, 1982, pp. 75-76, 166, 175-181, 202-205.
186
electoral, el principio mayoritario, proporcional o mixto; la franja de inclusin o exclusin de diversas opciones polticas.
d) Las reglas no escritas y las culturas y subculturas polticas y partidarias, con mayores o menores grados de heterogeneidad/homogeneidad,
con sus mezclas y superposiciones irregulares, sus conflictos, en un rgimen que es a la vez de articulacin y de competencia.
e) Los estilos de liderazgo y de legitimacin; el apego a la Constitucin real y las facultades metaconstitucionales que el sistema poltico o
la cultura poltica otorga al presidente, como puede ser la jefatura de su
partido poltico.
f) Los ejercicios plebiscitarios o populistas, que implican un gobierno vertical o personalista, que puede conducir a una presidencia caudillesca que incluso puede presionar o saltear los procedimientos institucionales y pueden conducir al hiperpresidencialismo. Lo opuesto es
una conduccin pluralista del gobierno.
Ahora bien, Jorge Lanzaro advierte que en la actualidad el presidencialismo latinoamericano se renueva con el presidencialismo de coalicin, cuyo origen se encuentra en esta regin geogrfica desde hace
tiempo, pero en nuestros das adquiere nuevo vigor y se extiende a pases
en los cuales era desconocido. El autor alude a coaliciones: electorales,
de reforma, legislativas y de gobierno. Estas ltimas son las ms importantes y presentan aspectos novedosos en la parte latina del continente
americano.
El autor concluy que el presidencialismo en la regin transita a travs de sendas sinuosas y diversificadas, con tipos de rgimen y modos de
gobierno distintos y mutantes, diferentes formatos de democracia y ciertas alternativas de pluralismo.27
Las ideas de Lanzaro son por dems interesantes; es la razn por la
cual las he glosado y sintetizado. No intent realizar una tipologa del
presidencialismo latinoamericano, pero se acerc mucho a ello. No obstante, sus seis claves pueden desglosarse en decenas de claves, como el
lector se habr percatado, y eso que slo expuse los aspectos ms relevantes de cada clave o subclave. Sin embargo, queda clara la distincin
27 Lanzaro, Jorge, Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en Amrica Latina, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en
Amrica Latina, Buenos Aires, Agencia Sueca de Desarrollo Internacional-Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 2001, pp. 22-28, 32-340.
187
entre presidencialismo de mayora y presidencialismo pluralista, aunque

en cada sistema los matices son dismbolos, y es probable que ningn
presidencialismo satisfaga plenamente las decenas de claves que expone,
pero s acierta en establecer una gran distincin, la que se beneficiara si
los parmetros se concretaran a seis caractersticas esenciales.
El mrito principal de Lanzaro es que rompi el mito acadmico, repetido sin mayor anlisis, de que el presidencialismo nicamente puede ser
gobierno de mayora, excluyndosele tajantemente del gobierno pluralista. Uno de los aspectos sobresalientes del presidencialismo latinoamericano, y cada da ms, son las coaliciones de gobierno, las cuales existen
generalmente cuando el Ejecutivo no cuenta con mayora en el congreso
y desea hacer realidad su programa de gobierno. Entonces, sin la colaboracin del congreso esa finalidad no podr alcanzarse o ser muy difcil y
accidentada.
Existen pases en la regin latinoamericana en los cuales se presentan
gobiernos divididos, y no son afectos a formar gobiernos de coalicin,
que, desde luego, no son la panacea, sino que pueden ser instrumento de
buen gobierno. Uno de estos ejemplos lo constituye Mxico, mi pas, el
cual debe mirar, aprender e inspirarse, en este aspecto como en muchos
otros, en el derecho constitucional latinoamericano comparado.
No estoy en contra del presidencialismo de mayora cuando un partido
o una coalicin de partidos gana las elecciones y tiene mayora en el congreso, siempre y cuando aqullas sean libres, peridicas, imparciales, objetivas y equitativas. Tal es la voluntad del electorado. nicamente hay
que respetar los derechos de las minoras polticas y siempre ser provechoso escucharlas y, hasta donde sea posible, hacerlas participar en las
decisiones. El futuro de los gobiernos en Amrica Latina, probablemente, se encuentre en gobiernos pluralistas, incluyentes, de coalicin, aunque un partido obtenga mayora electoral, en virtud de sus beneficios para la estabilidad y la gobernabilidad del pas. Al tiempo.
Las claves de Lanzaro constituyen un buen ejercicio de combinacin de
elementos jurdicos, polticos, sociolgicos y culturales, anlisis que suelen ser tiles para el conocimiento de la realidad o ser constitucionales.
F. S. Mainwaring y M. Shugart sealaron que el presidencialismo
se estn refiriendo a Latinoamrica presenta variaciones importantes
y no constituye un rgimen homogneo; en consecuencia, las diferencias
188
entre dichos presidencialismos son realmente importantes, tanto como las

que existen entre el sistema presidencial y el parlamentario.
Los presidencialismos varan principalmente de acuerdo con cuatro
factores-clave, a saber: a) si se configura como un presidencialismo puro
o qu tanto se aleja de este modelo; b) las facultades legislativas del presidente; c) el sistema de partidos polticos, que afecta la relacin entre el
congreso y el presidente, y d) la existencia o falta de disciplina partidista.
Estos autores afirmaron que existen otros factores importantes que determinan la manera en que el presidencialismo funciona, y entre ellos resaltaron: la calidad del liderazgo, la naturaleza de las divisiones sociales
y los conflictos polticos, el desarrollo econmico y la cultura poltica.
No obstante, estos tratadistas enfatizaron que los arreglos institucionales
auxilian u obstaculizan al rgimen democrtico en su objeto de gobernar
con efectividad.
Mainwaring y Shugart dedujeron tentativamente de sus trabajos y
de los de los otros autores incluidos en el libro, que: a) los sistemas presidenciales tienden a funcionar mejor cuando el presidente posee facultades legislativas limitadas, en virtud de que entonces el congreso tiene
mayor oportunidad para debatir y ponerse de acuerdo en asuntos controvertidos, adems en estos casos de facultades legislativas limitadas,
si el presidente no cuenta con mayora en el congreso, estar menos inclinado, por carencia de instrumentos, a intentar someter al congreso, con
lo cual disminuyen las probabilidades de enfrentamiento o crisis entre
esos dos rganos polticos.
Los profesores norteamericanos sealaron un segundo factor en este
punto, b) el presidencialismo generalmente funciona mejor si el Ejecutivo cuenta con el apoyo de un bloque importante de legisladores. 28
Mainwaring y Shugart construyeron una especie de tipologa en la
cual entremezclaron elementos jurdicos y polticos; no obstante, el peso
mayor recae en estos ltimos, por lo cual nos encontramos ante una clasificacin de naturaleza poltica. Esta afirmacin no contiene ningn matiz
despectivo. Por el contrario, siempre he sostenido que el derecho consti-
28 Mainwaring, Scott y Shugart, Mattew Soberg, Introduction y Conclusion:

Presidentialism and the Party System en Mainwaring, S. y Shugart, M. S. (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge University Press, Nueva
York, 1997, pp. 1, 435 y 436.
189
tucional, para su cabal comprensin y entendimiento, no puede ignorar

aspectos que por su naturaleza son analizados por otras ciencias sociales.29
G. Este tema de la tipologa del presidencialismo latinoamericano
tambin ha preocupado a otros distinguidos estudiosos entre los que podemos citar a: R. A. Gmez, Francisco Cumplido, Antonio Colomer Viadel, Dieter Nohlen y al ex director del Instituto de Investigaciones Jurdicas de Mxico, el tratadista Diego Valads.30
Carpizo, Jorge, El presidencialismo, cit., nota 22, pp. 10 y 11.
Gmez, R. A. distingui a los ejecutivos latinoamericanos en: a) el presidente
constitucional; b) el caudillo demaggico; c) el guardin militar, y d) el caudillo paternalista, en Government and Politics in Latin America, Nueva York, Random House, 1965,
pp. 90-98. Cumplido, Francisco se refiri a: a) el gobierno presidencial de ejecutivo vigorizado, b) el gobierno presidencial parlamentario, c) el gobierno presidencial controlado, d) el gobierno semipresidencial, y e) sin olvidarse del gobierno presidencial autoritario, en El sistema democrtico en Amrica Latina, Santiago de Chile, Editorial ICHEH,
1984, pp. 10-25. Colomer Viadel, Antonio propuso una clasificacin basada, segn su
afirmacin, en la relacin interna entre competencias constitucionales y comportamientos institucionales, y de otra, en la relacin externa de esta presidencia con los otros poderes y el conjunto social, y se refiri a: a) presidencialismo hegemnico de excepcin,
b) presidencialismo hegemnico constitucional democrtico, c) presidencialismo autnomo, de equilibrio de poderes, y d) presidencialismo con sujecin parlamentaria, en El
presidencialismo iberoamericano y el Estado. Notas para el anlisis de una crisis, IV
Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas-Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 1992, pp.
141-144. Nohlen, Dieter distingui, desde el aspecto constitucional, entre presidencialismo reforzado, presidencialismo puro, presidencialismo atenuado y presidencialismo parlamentarizado, en Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos, cit., nota 6, pp. 23-24. Nohlen, Dieter, en obra diversa, afirm que: En el mbito
del presidencialismo, en Amrica Latina, hay tantas variantes como casos; en forma tipolgica pueden distinguirse por lo menos cinco: el presidencialismo autoritario, el reforzado, el puro, el atenuado y el parlamentarizado. Ms all de sus propias caractersticas, influyen decididamente en su funcionamiento: primero, la relacin entre Estado y sociedad
(por ejemplo, la fuerza del factor clientelismo y corporativismo) y la fortaleza del sistema representativo; segundo, el sistema de partidos polticos, su estructura y dinmica;
tercero, los modos de comportamiento e interaccin de los actores polticos. Respecto a
stas y otras variables, los presidencialismos en Amrica Latina difieren tanto que parece
muy cuestionable debatir los problemas de gobierno bajo un nico concepto de presidencialismo. Vale aadir que incluso dentro de una variante del sistema presidencial, es importante tomar en cuenta el factor tiempo, dado que el modo de funcionamiento del sistema puede variar acorde con el cambio de los tres parmetros mencionados. Vase El
contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histrico-emprico,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas-Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, 2003, pp. 17, 55. Diego Valads identifica tres modelos de sistema
29
30
190
IV. UTILIDAD Y DIFICULTAD DE LAS CLASIFICACIONES Y TIPOLOGAS

Antes de proponer una tipologa del presidencialismo latinoamericano, abordo las razones de por qu me ocupo del tema, de su utilidad para
el conocimiento de las instituciones, y de las dificultades que implica
cualquier tipologa o clasificacin en las ciencias sociales y, en este especfico caso, en el derecho constitucional comparado.
No obstante, mi experiencia me indica que los beneficios son ms importantes que las imprecisiones en que se pueda incurrir. 31
Clasificar implica reunir, de acuerdo con las semejanzas y las diferencias, a familias, sistemas, rdenes jurdicos e instituciones que son aparentemente similares.32 Es decir, supone un ejercicio de agrupamiento de
los objetos de anlisis con la finalidad de integrar categoras sistemticas,
en las cuales se incluyan los casos que presentan elementos afines y que
permiten formar dichas categoras. Exhaustividad y exclusividad en
palabras de Giuseppe de Vergottini son los rasgos propios de una clasificacin.33
Las clasificaciones tienen valor pedaggico, nos permiten comprender
con mayor facilidad las semejanzas y las diferencias de familias, ordenamientos e instituciones que parecen iguales o similares y, concomitantemente, ayudan a precisar el derecho, cdigo o institucin nacionales. Por
contraste, aflora con mayor precisin lo nuestro, con sus fortalezas y de-
presidencial en Amrica Latina de acuerdo con la vigencia y la eficacia de los instrumentos de control. En esta forma se refiere al sistema presidencial tradicional, al transicional
y al democrtico. El tradicional se relaciona con el ejercicio autoritario del poder. En el
transicional existen controles jurisdiccionales eficaces, pero los de carcter poltico no
presentan pleno desarrollo. En el democrtico operan eficazmente tanto los controles jurisdiccionales como los polticos, en El gobierno de gabinete, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 29-31.
31 En otras ocasiones me he ocupado de proponer clasificaciones y tipologas con
finalidades didcticas. Vase Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas-Porra, 1999, pp. 62-77, 267-269, 310317, 428-433.
32 Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo, Introduccin al derecho pblico comparado,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2006, p. 86.
33 Vergottini, Giuseppe de, op. cit., nota 3, p. 41.
191
bilidades, lo cual puede constituir buen instrumento para el mejoramiento de lo clasificado.34

Las clasificaciones en el derecho constitucional comparado o en el
derecho pblico comparado presentan diversas dificultades, tal y como
ha expuesto Lucio Pegoraro, a saber: su rigor cientfico no es el que corresponde a las ciencias de la naturaleza; se utilizan trminos con significados parecidos, pero no iguales; el objeto a clasificar es extraordinariamente mutable, con lo cual un tipo o clase, en un tiempo breve, puede
pasar a otro diferente; la clasificacin no es el objeto de la investigacin,
sino nicamente un instrumento para la realizacin de la misma; la seleccin del material y su agrupamiento, as como la bsqueda de los trminos precisos para los gneros identificados, porque ambas actividades se
encuentran condicionadas por la exigencia de la verificacin emprica, y
por la existencia de los usos lingsticos.35 Adems, no es lo mismo una
clasificacin de derecho pblico que una de derecho civil y, dentro del
derecho pblico, tampoco lo es si se refiere a derecho laboral o penal que
a derecho constitucional, el cual se encuentra bastante determinado por la
terminologa relacionada con los fenmenos del poder.
Las clasificaciones realizadas en derecho constitucional presentan imprecisiones. No obstante, hay que ser lo ms preciso posible, para circunscribir el concepto con el trmino adecuado, buscando que se preste a
las menores interpretaciones; con esa finalidad, la definicin que se propone del trmino, gnero, tipo o clase, debe ser lo menos ambigua posible; habr de perseguirse que las diferencias entre conceptos y tipos sean
fcilmente ostensibles; habr que buscar el justo equilibrio entre la simplicidad y la complejidad, debido a que ambos extremos pueden inutilizar la utilidad de la clasificacin y, adems, el concepto clasificado deber tener o haber tenido alguna estabilidad temporal.36 Desde luego, los
conceptos y tipos deben ser susceptibles de comparacin para poderlos
34 David, Ren y Jauffret-Spinosi, Camille, Les grands systmes de droit contemporains, Pars, Dalloz, 2002, pp. 4, 16. Afonso da Silva, Jos, Direito constitucional comparado e processo de reforma do Estado, en Serna de la Garza, Jos Mara (coord.), Metodologa del derecho comparado. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y
Sistemas Jurdicos Comparados, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
2005, p. 269. Vergottini, Giuseppe de, op. cit., nota 3, p. 52.
35 Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo, op. cit., 32, pp. 87-92.
36 Ibidem, pp. 93-98, 100.
192
clasificar.37 La materia de la clasificacin el gnero son los tipos

la especie que se agrupan y se distinguen. La tipologa es la clasificacin que se ha afinado y completado.
Con base en lo anterior voy a proponer una tipologa de los sistemas
presidenciales latinoamericanos. Sin duda alguna, mi tipologa tiene aspectos que agradecer a las que he expuesto en este ensayo.
Las tipologas examinadas, y la ma, se encuentran dentro del campo de
la microcomparacin, en virtud de que se refieren a una institucin concreta:
el sistema presidencial en Amrica Latina, en contraste con la macrocomparacin, que es la relativa a los sistemas u ordenamientos jurdicos en su globalidad, haciendo nfasis en sus aspectos distintivos y fundamentales.
En el derecho constitucional, para la realizacin de una clasificacin
se presenta un grave problema: si nos concretamos a conocer nicamente
lo que la norma dispone e ignoramos el ser y la aplicacin de aqulla,
podemos estar caminando en el vaco y, en consecuencia, no aproximarnos al conocimiento y realidad de la institucin. Por otra parte, si nos
alejamos del campo de la norma, caemos en el de la politologa que, con
todo su valor, se aleja del derecho constitucional, de la seguridad que
otorga la forma, y estamos en mayor riesgo de equivocarnos.
A su vez, existe un tercer mtodo, contrastar la norma con la realidad
de su aplicacin, el cual Karl Loewenstein emple con gran provecho en
su conocida clasificacin ontolgica de las Constituciones.38 No obstante, una investigacin de derecho constitucional debe privilegiar los elementos jurdicos: la norma, la jurisprudencia, la doctrina, sin descuidar
aspectos polticos, sociales, econmicos y culturales.39
Todava existen juristas que son alrgicos a esta ltima clase de comparacin o clasificacin, en virtud de que se encuentran dentro de la pretendida pureza de la ciencia jurdica, la cual tanto defendi el gran jurista
Hans Kelsen.40 Sin embargo, no puede olvidarse que el derecho constituAfonso da Silva, Jos, op. cit., nota 34, p. 272.
Loewenstein, Karl, Teora de la..., cit., nota 1, pp. 422-424.
39 Silvero Salgueiro, Jorge, El mtodo funcional en la comparacin constitucional,
en Serna de la Garza, Jos Mara (coord.), Metodologa del Derecho Comparado. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurdicos Comparados, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2006, p. 411. David, Ren y Jauffret-Spinosi, Camille, Les grands systmes, cit., nota 34, p. 15.
40 Kelsen, Hans, Teora pura del derecho, Buenos Aires, Eudeba, 1960, pp. 20, 40-41,
60, 97-99.
37
38
193
cional es el cauce normativo por el cual se desarrolla el fenmeno del poder, y el estudio exclusivo de la norma, reitero, puede conducir a conclusiones errneas.
En consecuencia, los anlisis y estudios de las relaciones del deber-ser
con el ser, son parte esencial del derecho constitucional para su cabal
comprensin.
V. TIPOLOGA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO.
UNA PROPUESTA
A. Lo primero que hay que asentar respecto a una tipologa del presidencialismo latinoamericano es que ste nicamente puede ubicarse
dentro del gobierno democrtico. Es decir, las autocracias no configuran un sistema presidencial, sino algo diferente, como son las dictaduras, los gobiernos totalitarios, los gobiernos militares, los gobiernos de
facto, las tiranas, las teocracias o similares. Si estos gobiernos se autodenominan sistema presidencial o parlamentario, es nicamente una falacia, una mscara, un disfraz para ocultar la realidad.
He definido a la democracia como el mtodo y la tcnica que permite a
los ciudadanos elegir a los dirigentes, quienes se encuentran controlados y
responsabilizados en los marcos que seala el orden jurdico del pas, con
la finalidad de garantizar el goce de los derechos humanos.41 Prefiero otra
definicin ma, que es ms extensa, pero para el propsito de estos prrafos, la asentada es suficiente. En forma ejemplificativa, se puede decir que
en la democracia las elecciones son libres, existen pesos y contrapesos entre los rganos del poder, las autoridades estn limitadas, controladas y
son responsables de sus actos, y existe respeto a los derechos humanos;
por el contrario, en la autocracia no existen elecciones, o si las hay son una
farsa, el poder est concentrado sin contrapeso alguno y el detentador de
ese poder es irresponsable de sus actos; se desprecian los derechos humanos, los cuales son consuetudinariamente violados y, a veces, incluso como poltica de Estado.
Entonces, insisto, los sistemas presidenciales nicamente se encuentran dentro de gobiernos democrticos, en los cuales el poder est controlado y asegurada la vigencia de los derechos humanos.
41
Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y..., cit., nota 21, p. 100.
194
En mi tipologa, descarto por completo los gobiernos autocrticos, los

cuales por desgracia han proliferado en nuestra regin, en virtud de que
no son objeto de mi estudio. Desde luego, analizarlos es importante, pero
no en este ensayo.
As, concluyo, los sistemas presidenciales slo existen en el contexto
de gobiernos democrticos.
B. La tipologa del presidencialismo latinoamericano debe contemplarse desde tres ngulos o perspectivas:
a) La de la norma constitucional, el deber-ser constitucional o la jurdico-constitucional.
b) La de la realidad constitucional, el ser constitucional o la poltico-constitucional.
c) La de la interaccin de la norma con la realidad constitucional, la
del deber-ser con el ser o, la de la norma con la realidad poltica.
En las tres perspectivas, utilizar el primer trmino expuesto.
C. Desde la perspectiva de la norma constitucional distingo cinco tipos:
Presidencialismo puro.
Presidencialismo predominante.
Presidencialismo atemperado.
Presidencialismo con matices parlamentarios.
Presidencialismo parlamentarizado.
Desde la perspectiva de la realidad constitucional distingo tres tipos:

Presidencialismo hegemnico.
Presidencialismo equilibrado.
Presidencialismo dbil.
Adems, debe tenerse en cuenta una tercera perspectiva que ayuda a
comprender el universo del presidencialismo latinoamericano en casi dos
siglos, a partir de su implantacin en la regin.
Desde la perspectiva de la interaccin de la norma con la realidad
constitucional, se pueden distinguir diversos tipos, que se forman con los
sealados en las otras dos perspectivas:
Tanto el presidencialismo puro como el predominante, el atemperado
y el que posee matices parlamentarios pueden configurar alguno de los
195
tres tipos que se presentan en la realidad: presidencialismo hegemnico,

equilibrado o dbil.
Ahora bien, el presidencialismo parlamentarizado puede ser: hegemnico o dbil. Por su propia naturaleza excluye el tipo equilibrado, como
expondr.
En las pginas siguientes realizo comentarios sobre estos tipos y los
elementos que los caracterizan.
VI. LA PERSPECTIVA DESDE LA NORMA CONSTITUCIONAL
Examino los cinco tipos propuestos desde esta perspectiva, los caracterizo y expongo algunos ejemplos para su mayor comprensin.
Los ejemplos son tiles; sin embargo, tambin muestran que no es posible hacer una separacin como si se tratara de un pan o de una fruta. A
veces, entre un tipo y el otro, existen zonas comunes o grises que hacen
difcil su colocacin en un tipo determinado, lo cual se presta a discusin. Adems, podra pensarse que alguna de sus caractersticas casi lo
podran colocar en un tipo diverso. La tipologa propuesta sera asptica
sin los ejemplos y menos vulnerable a las crticas. A pesar de ello, opt
por los ejemplos en este inciso, porque persigo que la tipologa tenga
efectos didcticos y auxilie a comprender el complicado panorama del
presidencialismo latinoamericano frente a la concepcin que propugna su
unidad y que seala que puede ser examinado en bloque, casi olvidando
o ignorando su diversidad.
A. El presidencialismo puro, no es sinnimo de hegemnico. Se le
llama puro porque se aproxima al modelo norteamericano en gran parte: el Poder Ejecutivo es unitario; la designacin del presidente la realiza el pueblo, en eleccin directa o indirectamente y por un periodo determinado; existen equilibrios, pesos y contrapesos, entre los rganos
del poder; el presidente designa y remueve libremente a los ministros,
quienes son responsables ante el presidente; ste posee facultad de veto
respecto a los proyectos de leyes; ni el presidente ni los ministros son
polticamente responsables ante el congreso, aunque pueden ser sujetos
de un juicio de responsabilidad poltica, que es un mecanismo diverso
al de la responsabilidad poltica en un sistema parlamentario, aunque
posean algn elemento en comn.
196
Tambin se le denomina puro a este tipo debido a que no posee matices parlamentarios ni contiene elementos que alteren, en lo fundamental,
el sistema de controles mutuos del presidencialismo.
Ahora bien, lo anterior no quiere decir que las Constituciones latinoamericanas hayan seguido y sigan al pie de la letra el modelo norteamericano. Desde las primeras Constituciones, primordialmente por la influencia
de la Constitucin Espaola de Cdiz, el presidencialismo latinoamericano
present algunas caractersticas propias, como, entre otras, el refrendo ministerial de los actos del presidente, la iniciativa de ley por parte del Poder
Ejecutivo y la designacin de los ministros sin intervencin del Senado.42
En buena parte del siglo XIX, un gran nmero de Constituciones dise el tipo puro, el cual, poco a poco, fue transformndose. Hoy en da,
los pases que lo consagran son los menos, entre los cuales se pueden
mencionar a Brasil, con una caracterstica propia, y a Mxico.
Costa Rica se encuentra en una situacin limtrofe. El distinguido
constitucionalista Rubn Hernndez Valle considera que Costa Rica posee un carcter hbrido entre el presidencialismo y el parlamentarismo,
siendo predominante el primero; enuncia las caractersticas que, de
acuerdo con su criterio, son de carcter parlamentario en la Constitucin
de ese pas,43 varias de las cuales son las que he sealado como elementos propios del presidencialismo latinoamericano desde su instauracin.
En todo caso, se le podra calificar de sistema con matices parlamentarios, aunque considero que se encuentra ms cerca del tipo puro. La obligacin de los ministros de informar al congreso y la facultad de ste a citarlos a comparecer a sus sesiones en forma obligatoria y a interpelarlos,
no altera, en mi opinin, el quid del tipo puro. Si no, ni Mxico podra
ser clasificado actualmente dentro de este tipo.
Ahora bien, la Constitucin de Costa Rica contiene un precepto ambiguo que se puede prestar, a primera vista, a confusiones; es el 121, frac42 Vase Cox, Gary y Morgenstern, Scott, Reactive Assemblies and Proctive Presidents: a Typology of Latin American Presidents and Legislaturas, en Valads, Diego y
Serna de la Garza, Jos Mara (coords.), cit., nota 12, pp. 156-159, 162-165.
43 Hernndez Valle, Rubn, El sistema constitucional costarricense, en Garca Belaunde, D.; Fernndez Segado, F. y Hernndez Valle, R. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, pp. 217-219. Moulin, Richard, Le
prsidentialisme et la classification des rgimes politiques, Pars, Librairie Gnrale de
Droit et de Jurisprudence, 1978, p. 268. Respecto a Mxico, vase Carpizo, Jorge, El presidencialismo, cit., nota 22, pp. 29-40.
197
cin 24, de acuerdo al cual la Asamblea Legislativa puede: por dos tercios de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios (ministros)
cuando a juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de errores graves que hayan causado o puedan causar
perjuicio evidente a los intereses pblicos.
Ntese que para dicha censura se exige una votacin calificada, lo
que protege a los ministros; que las causas son ms de carcter penal que
poltico; que la asamblea goza de un amplio margen de discrecionalidad
a su juicio, y no se especifica nada ms, tampoco un procedimiento;
pero, lo ms importante, es que la censura no implica la renuncia del ministro, lo que el presidente de la Repblica decide libremente. Son estos
aspectos los que me inclinan a contemplar a la Constitucin de Costa Rica ms cerca del tipo de presidencialismo puro que del de matices parlamentarios.
Las Constituciones de Bolivia de 1878 y 1967 tambin dejaban los
efectos de la censura al criterio del presidente de la Repblica, aunque
ste puede verse presionado por la opinin pblica y por la necesidad de
preservar buenas relaciones con el congreso.
En otras palabras, la decisin ltima de la responsabilidad del ministro
queda en manos del titular del Poder Ejecutivo. No niego que a pesar de
lo anterior, esa censura puede tener importantes efectos polticos.
En mi criterio, esa caracterstica no configura a las tres Constituciones
citadas como presidencialistas con matices parlamentarios, en virtud de
que no existe realmente responsabilidad ministerial o, en todo caso, sta
queda al libre criterio del presidente.
B. El presidencialismo predominante se caracteriza porque la Constitucin le atribuye al presidente un gran cmulo de facultades, incluso
una fuerte influencia en los procesos econmicos, el supuesto equilibrio
entre los poderes polticos sufre un desequilibrio a favor del rgano ejecutivo o los controles respecto a ste son dbiles, en parte porque los rganos de control gozan de escasa autonoma o casi de ninguna. Es claro
que la Constitucin dise al presidente como el pivote del sistema constitucional y alrededor del cual giran,en buena parte, los otros rganos del
Estado. Sin embargo, existen mecanismos bastante eficaces para la proteccin de los derechos humanos de las personas, lo que lo aleja de cualquier autocracia.
198
La principal diferencia con el presidencialismo puro es que en ste el

diseo constitucional es de equilibrio de poderes y se persigue que as
opere en la realidad, para lo cual se establece un buen sistema de pesos y
contrapesos entre los rganos del poder. En cambio, en el presidencialismo predominante, el diseo constitucional hace del presidente de la Repblica el eje y la columna del sistema poltico y, en consecuencia, existe
un desequilibrio en el sistema de controles en su beneficio.
Dentro del marco anterior, generalmente el presidente posee amplias
facultades legislativas, de la ndole ms diversa, que contribuyen a fortalecerlo en detrimento del congreso.
Un ejemplo de este tipo es la Constitucin de la Repblica Dominicana de 1966, reformada parcialmente en 1994, en virtud de que los pesos
y contrapesos se desequilibran a favor del presidente, debido a una serie
de preceptos, entre los que se pueden mencionar: a) en el juicio de responsabilidad poltica, la Cmara de Diputados no puede formular acusacin,sino con el voto de las tres cuartas partes de la totalidad de los
miembros de la cmara, y el senado no puede destituir al funcionario, si
no es con idntico qurum de votacin; dichos qurum hacen casi inoperante el mencionado juicio; b) el congreso autoriza o no al presidente para salir al extranjero slo cuando sea por ms de quince das; realmente
el trmino nulifica el contrapeso; c)el congreso slo puede interpelar a
los altos funcionarios no al presidentecuando as lo decidan las dos
terceras partes de los legisladores presentes en la respectiva cmara. De
nueva cuenta es un qurum exagerado para una simple interpelacin sin
consecuencia jurdica alguna; d) el veto del presidente se supera con votacin de las dos terceras partes del nmero total de los miembros de cada cmara, cuando el qurum normal es de las dos terceras partes de los
legisladores presentes; e) el presidente puede suspender el ejercicio de
derechos, si el congreso no est reunido y se altera la paz pblica, cuando lo conducente sera que convocase al congreso para decidir de dicha
suspensin; f) queda en manos del presidente, incluyendo la facultad de
legislar, todo lo relativo a zonas areas, martimas, fluviales, militares,
habilitacin de puertos y costas martimas; g) las modificaciones al rgimen legal de la moneda o de la banca, necesitan la aprobacin de los dos
tercios de la totalidad de los legisladores, a menos que sea iniciativa del
presidente, a propuesta o con el voto favorable de la junta monetaria; h)
un control casi absoluto de todo lo relacionado con la Ley de Gastos P-
199
blicos por parte del presidente, en virtud de que para modificaciones a la

misma, si no es a iniciativa del propio Ejecutivo, para su aprobacin se
requieren las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada
cmara. En cambio, para dichas modificaciones, si el presidente est de
acuerdo, el qurum de votacin es de mayora simple, y si el congreso no
est reunido, prcticamente el presidente tiene manos libres respecto a
los egresos.
En consecuencia, reitero, el equilibrio que debe existir entre los poderes Ejecutivo y Legislativo se fractura en beneficio del primero, crendole un predominio que proviene de la propia Constitucin.
C. En el presidencialismo atemperado, la Constitucin disea al Poder
legislativo como el pivote del sistema constitucional, al cual le otorga las
ms importantes atribuciones; generalmente el presidente no goza de la
facultad de veto,44 y sus competencias legislativas se encuentran restringidas, y las del congreso aumentadas.
Un ejemplo clsico lo tenemos en Mxico con la Constitucin de
1857, y en buena parte, hasta las reformas de 1874: exista una sola cmara legislativa a pesar de establecerse un sistema federal, y el presidente slo poda hacer observaciones a los proyectos del congreso, las que
se superaban por ste con una votacin de mayora simple de los legisladores presentes. Es decir, el presidente no tena facultad de veto.45 Esta
carencia alteraba los pesos y contrapesos en el sistema presidencial, en
virtud de que la facultad de veto es uno de los mecanismos ms importantes, si no es que el nmero uno, que posee el presidente de la Repblica en las relaciones y controles mutuos respecto al congreso.
44 Aunque la Constitucin seale que el presidente s tiene la facultad de veto, si ste

puede ser superado por simple mayora de los legisladores presentes, entonces realmente
esa facultad no puede ser considerada como veto ni como una funcin de control del rgano ejecutivo respecto al legislativo.
45 Cueva, Mario de la, La Constitucin de 5 de febrero de 1857, El constitucionalismo a mediados del siglo XIX, Mxico, UNAM, 1957, t. II, pp. 1321-1327. Sierra, Justo, Evolucin poltica del pueblo mexicano, Mxico, UNAM, 1957, pp. 281, 284-286.
Rabasa, Emilio, La Constitucin y la Dictadura. Estudio sobre la organizacin poltica
de Mxico, Mxico, Porra, 1956, pp. 143-144, 147-149. Coso Villegas, Daniel, La
Constitucin de 1857 y sus crticos, Mxico, Editorial Hermes, 1957, pp. 151-160.
200
Otros ejemplos de ese tipo los constituyen la Constitucin Federal de

Centro Amrica de 1824,46 la del Uruguay de 1830,47 y la de Chile de 1925,
antes de la reforma de los aos setenta.48
D. Presidencialismo con matices parlamentarios. Para la comprensin
de este tipo y el siguiente presidencialismo parlamentarizado, es indispensable dilucidar cules son realmente las diferencias entre el sistema
presidencial y el parlamentario. En otros estudios, como ya asent, me he
abocado a ello,49 e incluso las he sintetizado a tres aspectos. Para el objeto
de esta tipologa resalto una de ellas: la responsabilidad poltica. El parlamento puede censurar o negarle un voto de confianza al gabinete o a un
ministro; entonces estn obligados a renunciar. A su vez, el jefe de gobierno puede solicitar al jefe del Estado la disolucin del parlamento y la convocatoria a nuevas elecciones, la que normalmente le ser concedida.
Lo anterior implica el quid de los controles en el sistema parlamentario, no as en el presidencial, el cual posee sus propios mecanismos de
control.50
Entonces, el sistema presidencial con matices parlamentarios es aquel
en el cual los controles del poder son aquellos propios del sistema presidencial, pero admite algunos aspectos que se inspiran en el parlamentario, sin alterar realmente el sistema de controles, tales como la existencia
de un consejo de ministros con facultades amplias, cuyos integrantes son
removidos libremente por el presidente, donde el congreso puede censurar a un ministro pero, para que la censura proceda, es indispensable que
la votacin sea por mayora calificada o muy calificada, o aquellos casos
en que la dimisin del ministro censurado es facultad discrecional del
presidente.
Los anteriores matices se pueden combinar tambin con que el presidente no posea la facultad de veto o ste se supera con la simple mayora
de los legisladores presentes, lo cual no constituye realmente un veto.
Este ltimo elemento, por s solo, no determina este tipo.
46 Garca Laguardia, Jorge Mario, El sistema constitucional guatemalteco en Garca Belaunde, D. et al. (coords.), cit., nota 43, p. 535.
47 Gros Espiell, Hctor, op. cit., nota 19, pp. 50 y 51.
48 Lujambio, Alonso, Presidentes y congresos. Estados Unidos, la experiencia latinoamericana y el futuro mexicano, Foro Internacional, Mxico, nm. 133, 1993, p. 539.
49 Vase la nota 1.
50 Vase el interesante criterio de Moulin, Richard, op. cit., nota 43, pp. 234-235, 320.
201
Los aspectos que enunci, y en los cuales el presidencialismo latinoamericano se apart del modelo norteamericano desde un principio, no
constituyen matices parlamentarios, sino modalidades dentro de la familia presidencial, y que respondieron a hechos precisos como el mencionado refrendo ministerial, inspirado en la Constitucin de Cdiz, que estuvo vigente en Amrica Latina, que fue conocida en la regin, y sta fue
representada en las Cortes de Cdiz por 63 diputados constituyentes.
Lo que se persigue con esos matices parlamentarios fue y es aadir
controles al Poder Ejecutivo para alcanzar un adecuado sistema de pesos
y contrapesos, pero conservando en esencia el rgimen presidencial; en
otras palabras, al analizar la Constitucin resaltan las caractersticas que
definen y circunscriben al sistema presidencial, aunque se encuentran
elementos adicionales que no lo desvirtan.
Esta corriente tiene antecedentes antiguos en la regin. Un buen ejemplo es la Constitucin de Per de 1860, que contuvo elementos que no
son matices parlamentarios y otros que s lo son. Entre los primeros, que
se alejan del modelo norteamericano, pero no son matices parlamentarios, se pueden mencionar los siguientes: los ministros ofrecan anualmente al congreso una memoria de su dependencia y, en cualquier tiempo, deban entregar los informes que se le solicitaran (artculo 100); los
ministros podan presentar proyectos de ley y concurrir a los debates del
Congreso, retirndose antes de la votacin (artculo 103); aqullos podan ser interpelados por el Congreso (artculo 103).
Al mismo tiempo, dicha Constitucin s contuvo algunos matices
parlamentarios, aunque no muy clarosinspirados en el modelo ingls,
tal y como aconteci con varias Constituciones en Sudamrica: el congreso examinaba los actos del presidente al concluir el periodo constitucional, si no los aprobaba, por lesionar la Constitucin o la ley, fincaba
la correspondiente responsabilidad (artculos 59, 24), la creacin del
Consejo de ministros (artculo 100); la responsabilidad solidaria, colegiada y la individual de los ministros por los actos de suministerio (artculo
104); la Cmara de Diputados poda entablar acusacin contra uno o varios ministros en determinados casos (artculo 107).51
La Constitucin de Uruguay de 1918 estableci que cualquier legislador poda solicitar a los ministros datos e informes (artculo 49); convo51 Ugarte del Pino, Juan Vicente, Historia de las Constituciones del Per, Lima, Editorial Andina, 1978, pp. 434 y 435.
202
car a los ministros a las cmaras, por resolucin de la tercera parte de sus
miembros con fines legislativos, de inspeccin o de fiscalizacin (artculo 50), y ya no por mayora de votos como en la anterior Constitucin de
1830; el congreso poda nombrar comisiones parlamentarias de investigacin (artculo 51); la comisin permanente poda hacer las advertencias convenientes al presidente, y si no surtan efecto a la segunda vez,
decida si convocaba a la asamblea general (artculos 54 y 55); el veto
del presidente se superaba por simple mayora si exista divergencia entre el presidente y el consejo nacional de administracin, y por los tres
quintos de dicha asamblea si no ocurra dicha discrepancia (artculo 62).
El artculo 70 dispuso que el Poder Ejecutivo se delegaba al presidente
y al consejo nacional de administracin, compuesto de nueve miembros y
electos directamente por el pueblo (artculo 82).
Lo sobresaliente de esta Constitucin estrib en que, aunque no lo seal expresamente, de los artculos citados se dedujo y se cre la costumbre constitucional de la posibilidad de renuncias ministeriales como
consecuencia de votos de censura unicamerales o de declaraciones de
falta de confianza.52
La Constitucin de Argentina, reformada profundamente en 1994,
cre la figura de jefe de gabinete, quien es nombrado y removido por el
presidente de la Repblica, pero quien es polticamente responsable ante
el congreso (artculo 100), el que lo puede remover de su cargo por la
mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara (artculo 101), sin necesidad de expresar causa. No obstante, los otros ministros
no son responsables ante el congreso. En la realidad, el jefe de gabinete
es un representante del presidente de la Repblica y un fusible, si surgen enfrentamientos graves entre los poderes polticos. 53
E. El presidencialismo parlamentarizado se caracteriza porque el presidente es nombrado directamente por el pueblo. La nica excepcin actual se encuentra en Bolivia: cuando ninguno de los candidatos alcanza
la mayora absoluta de sufragios, es elegido por el Congreso entre uno de
los dos candidatos que haya logrado la mayor votacin; el presidente tiene un periodo fijo y nombra con libertad a los ministros, pero se introducen controles propios del sistema parlamentario que pueden llegar a alteGros Espiell, Hctor, op. cit., nota 19, p. 98.
Vase Planas, Pedro, Regmenes polticos contemporneos, Lima, Fundacin Friedrich Ebert, 1997, pp. 364, 370.
52
53
203
rar el sistema presidencial, tales como: el gabinete y los ministros

individualmente son responsables tanto ante el presidente como ante el
congreso; este ltimo puede censurar a los ministros, incluso excepcionalmente al propio presidente, quienes entonces deben apartarse del cargo, con diversas modalidades; aun en contadas leyes fundamentales, el
presidente puede disolver al congreso y convocar a elecciones, dndose
incluso el caso de que, a pesar de la disolucin del congreso, el periodo
fijo del presidente se respeta. En esta ltima situacin, hay que examinar
si no estamos ante el tipo de presidencialismo predominante, en virtud de
que el control parlamentario sufre un fuerte desequilibrio a favor del presidente.
No existe duda alguna de que, en este tipo de presidencialismo, la prctica y el desarrollo de los preceptos puede conducir al sistema parlamentario, lo cual hasta ahora, como regla general, no ha acontecido, debido a
que el presidente contina siendo el pivote del sistema poltico; los aspectos parlamentarios no han funcionado o lo han hecho ocasionalmente, y en
estos ltimos casos no han modificado ni transformado el sistema de gobierno, pero dichos mecanismos se encuentran en la Constitucin y pueden ser empleados, y conducir a un pleno o casi parlamentarismo.54 Si las
condiciones polticas no son las adecuadas para el sistema parlamentario,
se corre el peligro de caer en asamblesmo, cuyo resultado es, con frecuencia, la ingobernabilidad. En los casos excepcionales en que el presidencialismo se aproxim a algo muy cercano al sistema parlamentario, las experiencias dejaron, hasta ahora, recuerdos negativos en la sociedad.
Ahora bien, me interesa que resulte difana la diferencia esencial entre
presidencialismo con matices parlamentarios y presidencialismo parlamentarizado. En el primer tipo, el presidencialismo acepta aspectos parlamentarios pero el sistema contina siendo primordialmente presidencial, en virtud de que los controles entre los poderes polticos son los
propios de este sistema. En cambio, en el presidencialismo parlamentari54 Mayorga, Ren Antonio, Presidencialismo parlamentarizado y gobiernos de coalicin en Bolivia, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones
polticas en Amrica Latina, Buenos Aires, Agencia Sueca de Desarrollo Internacional y
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 2001, p. 112. Sobre la necesidad de un
rgano legislativo fuerte, tanto en el sistema presidencial como en el parlamentario, vase Aragn Reyes, Manuel, Gobierno y forma de gobierno: problemas actuales en Aragn Reyes, Manuel y Gmez Montoso, ngel J. (coords.), El gobierno. Problemas constitucionales, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2005, pp. 54-57.
204
zado existe un rgimen hbrido que acepta los controles de ambos tipos y
los hace suyos, en combinaciones varias.
En razn de la claridad, resalto un aspecto: cuatro prrafos arriba me
refer al jefe de gabinete argentino, y lo consider como matiz parlamentario, no como elemento del presidencialismo parlamentarizado, debido a
que es responsable tanto ante el presidente, que lo puede despedir libremente, como ante el congreso. Si slo fuera responsable ante este ltimo
rgano, no dudara en considerar a ese jefe de gabinete como parte del
presidencialismo parlamentarizado, ya que sera algo parecido a un jefe
de gobierno.
A continuacin destaco cinco casos de presidencialismo parlamentarizado:
a) En la Constitucin de Per de 1856 encontramos un consejo de ministros (artculo 93) y la responsabilidad de stos por las resoluciones
que hubiesen aprobado en dicho consejo (artculo 97). La Ley de Ministros, de ese mismo ao, instaur la figura de presidente del consejo junto
con la censura ministerial, figura sta que s aconteci en la realidad durante el periodo de 1860 a 1919. 55
b) La Constitucin de Uruguay de 1934, en su seccin VIII, a partir del
artculo 137, estableci un peculiar sistema de censura; en sntesis: sta
poda ser individual o colectiva, aprobada por la mayora absoluta de los
integrantes de la asamblea, y los ministros deban renunciar. Sin embargo,
si la censura se realizaba por menos de los dos tercios del total de los componentes de la asamblea, el presidente poda objetar dicho voto de censura.
Si aquella mantena la censura con un voto inferior al mencionado, el presidente poda disolver la asamblea y convocar a elecciones.
La nueva asamblea, por mayora absoluta de los legisladores, poda
mantener o revocar la censura. Si la mantena, el presidente y el Consejo
de Ministros tenan que renunciar.
55 Planas, Pedro, cita a Manuel Vicente Villarn y su obra Posicin constitucional de

los ministros en el Per, cit., nota 53, p. 42. Del mismo autor, Rescate de la Constitucin, Lima, Abril Editores, 1992, pp. 515-521, 561-572. Garca Belaunde, D., con la colaboracin de Walter Gutirrez Camacho, Las Constituciones del Per, Lima, Ministerio
de Justicia, 1993, pp. 523-524, 527. Ugarte del Pino, Juan Vicente, op. cit., nota 51, p.
514, respecto a la Constitucin del Per de 1920.
205
El presidente estaba incapacitado para disolver la asamblea en los ltimos seis meses de su mandato.56
c) La Constitucin de Guatemala de 1985 establece el Consejo de Ministros para conocer los asuntos que le someta el presidente de la Repblica, quien lo convoca (artculo 195). Si el congreso emite un voto de
falta de confianza a un ministro, por no menos de la mayora absoluta del
total de los diputados, el ministro debe renunciar de inmediato. Empero,
satisfacindose algunos requisitos, el ministro puede recurrir la falta de
confianza y despus de escucharlo, el congreso volver a votar, y para
ratificar dicha falta de confianza, se necesita la votacin aprobatoria de
las dos terceras partes del total de los diputados que integran el congreso.
Si se ratifica el voto de falta de confianza, el ministro se tiene que separar del cargo de inmediato. En cada caso, el voto de falta de confianza no
puede exceder de cuatro ministros (artculo 167).
Aunque los ejemplos de presidencialismo parlamentarizado han venido incrementndose,57 agrego nicamente dos casos, uno reciente, y otro
antiguo, que guarda una situacin peculiar y que resulta interesante.
d) El caso reciente, la Constitucin de Colombia de 1991, en su artculo 135, numeral 9, establece que la mocin de censura a los ministros debe ser propuesta, por lo menos, por la dcima parte de los miembros de
la respectiva cmara. El ministro ser escuchado en audiencia, y si la mocin es aprobada por la mayora absoluta de los integrantes de cada cmara legislativa, es separado del cargo. Si se rechaza, no puede presentarse otra sobre idntica materia, a menos que ocurran hechos nuevos.
Esta Constitucin restringe las facultades del presidente de la Repblica y ampla las del congreso.58
e) El antiguo caso peculiar: la Constitucin de Chile de 1833, que dise un sistema presidencial con muchas de las caractersticas del tipo
puro, y agreg que los ministros podan simultneamente ser legisladores, y la facultad del congreso de acusar constitucionalmente a los ministros y destituirlos del cargo.
56 Vanse Gros Espiell, Hctor, op. cit., nota 19, p. 115; Shugart, Matthew Soberg y
Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992, pp. 24-25.
57 Vanse Shugart, Matthew Soberg, y Carey, John M., op. cit., nota 56, pp. 282 y 283.
Planas, Pedro, op. cit., nota 53, pp. 34-37, 41-42. Moulin, Richard, op. cit., nota 43, p. 225.
58 Hartlyn, Jonathan, Presidentialism and Colombia Politics, en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo, op. cit., nota 1, vol. 2, pp. 244-245.
206
Al principio, la mocin de censura tuvo efectos morales, y el gabinete ministerial resisti exitosamente dichas mociones. No obstante, la
situacin comenz a cambiar cuando el congreso se percat de la eficacia
que guardaba su colaboracin o concurso en los actos del Ejecutivo, en
virtud de que stos para perfeccionarse necesitaban su aprobacin o ratificacin.
El profesor Nogueira Alcal indica que la aplicacin de dicha Constitucin durante las primeras cuatro dcadas de su vigencia fue esencialmente
presidencialista, ms an con una hipertrofia de la funcin presidencial,
aunque a partir de 1871 se desarroll una interpretacin pseudoparlamentaria, de acuerdo con sus propias palabras, a partir de una serie de hechos
concretos; los conservadores dejaron de ser la fuerza poltica principal de
apoyo al presidente en el congreso, se ampli el cuerpo electoral, se desarroll el pluripartidismo y la construccin de alianzas electorales. Todo lo
anterior condujo a la guerra civil de 1891, en la cual triunfaron las fuerzas
adictas a la interpretacin parlamentaria de la Constitucin.
De 1891 a 1924, fecha esta ltima en que se produjo un golpe de Estado, el congreso tuvo la direccin del gobierno, conforme a las coaliciones que se formaban. En ese periodo se produjeron ochenta y ocho cambios completos y treinta y tres cambios parciales de Gabinete Ministerial,
pasando por el Gabinete quinientas treinta personas, los ministros permanecan en sus cargos un periodo promedio de cuatro meses;59 solamente
en cinco aos, hubo 18 ministros de finanzas.
Esa poca parlamentarizada dej tristes recuerdos, debido a que la inestabilidad poltica conllev repercusiones econmicas y sociales negativas.
No obstante, este ejemplo histrico es importante y aleccionador. Los
presidencialismos parlamentarizados tienden a conducir al sistema parlamentario, si el congreso tiene la fuerza suficiente, dentro de circunstancias que le son favorables, para hacer efectiva la responsabilidad ministerial que la Constitucin consagra, tmidamente permite o la insina con
ambigedad. Lo delicado del caso estriba en que si no existen las condiciones polticas para que el sistema parlamentario sea exitoso, el sistema
puede degenerar, como en el caso del tipo con matices parlamentarios, en
asamblesmo, con los conocidos defectos que implica. Es probable que
59 Nogueira Alcal, Humberto, El sistema constitucional chileno en Garca Belaunde, D. et. al. (coords.), cit., nota 43, pp. 276 y 277. Vase Moulin, Richard, op. cit.,
nota 43, pp. 333-339.
207
en este tipo el peligro de asamblesmo sea an ms real, lo que deduzco

del ejemplo mencionado de esta Constitucin chilena de 1833.
VII. LA PERSPECTIVA DESDE LA REALIDAD CONSTITUCIONAL
A. Antes de examinar los tipos propuestos desde la perspectiva de la
realidad constitucional, realizo algunas observaciones que ayudan a circunscribir los tipos.
No deja de sorprender que en general existe en Amrica Latina una
corriente, tanto en el sector poltico como en el acadmico, que apoya al
presidencialismo, cuando menos en el tiempo presente y dentro de las actuales circunstancias, aunque simultneamente propone controles propios
del parlamentarismo, como es la responsabilidad ministerial, la cual ha
estado presente en la regin, primordialmente en Sudamrica, a partir de,
cuando menos, la segunda mitad del siglo XIX.
Desde esta ptica, entonces, puede parecer extrao que el ejemplo chileno de 1871, y con mayor nfasis en 1891, no se hubiera multiplicado, y
que los ejemplos de presidencialismo parlamentarizado no se hubieran
convertido en sistemas parlamentarios, debido a que en mltiples Constituciones se colocaron los cimientos, las bases y la estructura para que tal
situacin aconteciera. Hasta se podra pensar que, desde el ngulo terico, varios de esos sistemas eran ms parlamentarios que presidenciales60
pero, en la realidad, funcionaron casi siempre como presidencialistas y,
generalmente, del tipo hegemnico. Por qu?
Si la respuesta es de carcter general, resulta obvio que sta no es aplicable cien por ciento a un pas. Sin embargo, a ms de que no pretendo
examinar caso por caso, s existen elementos que prevalecieron o prevalecen en muchos de los Estados latinoamericanos. Con esta aclaracin,
considero que entre los elementos ms importantes se pueden enunciar
los siguientes: los presidentes fueron los grandes dispensadores de favores y ddivas; en mltiples ocasiones contaron con el apoyo de los principales poderes de facto como el ejrcito, la Iglesia y los poseedores de
la riqueza; partidos polticos dbiles, dominados por el presidente o l
era el jefe indiscutible del mayor partido o fuerza poltica; los mecanismos de control parlamentario raramente se emplearon en la realidad, por
60
Vase Moulin, Richard, op. cit., nota 43, pp. 241-243, 265.
208
diseo insuficiente o por la indiscutible fuerza poltica detentada por el

presidente; el Poder Ejecutivo era el gran elector de los cargos pblicos;
la falta de cultura jurdico-poltica y el desprecio, en diversos grados, al
Estado de derecho; el fracaso de los llamados parlamentarismos en la
regin y el consecuente desprestigio, y que el sistema parlamentario se
encontraba distante de la vida poltica real del pas. 61
B. En el ser constitucional del presidencialismo latinoamericano, hay
que tener en cuenta cuatro elementos muy importantes:
El sistema de partidos, en el cual influye el rgimen electoral.

El gobierno de coalicin o compartido.
El gobierno dividido.
El poder de la calle.
a) El sistema presidencial en la realidad funciona de forma esencialmente diversa dependiendo de si el sistema de partidos responde al esquema de partido hegemnico, al bipartidismo, tripartidismo, multipartidismo moderado o multipartidismo extremo.
Asimismo, su funcionamiento depender en buena parte de la habilidad del Poder Ejecutivo para negociar y llegar a acuerdos, segn sea la
situacin que se presenta.
En los pases en los cuales existe un partido predominante y el presidente es el jefe real de l, lo ms probable es que el tipo responder al presidencialismo hegemnico. No es lo mismo gobernar en un pas con partido predominante que en uno con multipartidismo moderado o extremo,
aunque, reitero, resulta importante la habilidad poltica del presidente.
Desde luego, hay que tener en cuenta al sistema electoral que constituye
un factor trascendente para la conformacin de ese sistema de partidos.
b) Al gobierno de coalicin le denomino tambin gobierno compartido, en virtud de que el Poder Ejecutivo no es monoltico, no se integra el
gabinete con miembros de un solo partido, sino de dos o ms.
Generalmente, si el partido del presidente obtiene mayora en el congreso, ste no se inclinar a invitar al gabinete a miembros de otro partido, aunque puede hacerlo por razones diversas.
61
Vase Gros Espiell, Hctor, op. cit., 19, pp. 66 y 67, 75, 116, 143, 182 y 183.
209
Por el contrario, si no tiene esa mayora, puede estar predispuesto a

que participen en el gabinete el dirigente o dirigentes principales de otro
u otros partidos con los cuales se asegure dicha mayora.
Los gobiernos presidenciales de coalicin suelen darse en varios pases sudamericanos, y con xito. Todo depende de la relacin de fuerzas
entre los partidos coaligados, la distancia ideolgica entre ellos, la disciplina de partido, y el contexto poltico del pas. Un gobierno de coalicin
puede dar como resultado un presidencialismo equilibrado y exitoso,
aunque tambin puede configurar uno dbil si el presidente no logra un
gabinete bien integrado, bastante homogneo, con las reglas claras y alrededor de un programa de gobierno.
c) El gobierno dividido implica que el presidente no cuenta con mayora en el congreso y, por la razn que sea, no forma una coalicin de gobierno.
El gobierno dividido tambin puede ser exitoso, aunque las dificultades son mayores, si logra, a travs de la negociacin poltica, una mayora legislativa suficiente para impulsar programas, iniciativas o proyectos
concretos.
Desde luego que se corre el peligro de confrontaciones Ejecutivo-Legislativo y que se propicie la inamovilidad gubernativa, si el congreso
reiteradamente no aprueba las iniciativas presidenciales. No obstante,
existen mecanismos constitucionales que pueden coadyuvar a superar este problema como son las iniciativas bloqueadas.62
62 Carpizo, Jorge, Propuesta de modificaciones constitucionales en el marco de la

denominada reforma del Estado, en esta obra, pp. 151 y 152. Burdeau, Georges et al.,
Manuel de droit constitutionnel, Pars, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudente,
1997, p. 657; Favoreu, Louis et al., Droit constitutionnel, Pars, Dalloz, 1999, p. 763.
Huber, John D., Executive Decree Authority in France, en Carey, John M. y Shugart,
Matthew Soberg (eds.), Executive Decree Authority, Nueva York, Cambridge University
Press, 1998, pp. 247-250. Valads, Diego, El control del poder, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, p. 416. Al respecto el derecho constitucional latinoamericano comparado ofrece posibilidades y alternativas diversas. Vase Garca Belaunde, D., El sistema constitucional peruano, cit., nota 43, p. 752. Shugart, Matthew
Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies, cit., nota 56, pp. 140, 150. Gonzlez, Luis Eduardo y Gillespie, Charles Guy, Presidentialism and Democratic Stability
in Uruguay en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.), op. cit., nota 1, vol. 2, pp. 157
y 158. Lamounier, Bolvar, La reforma institucional en Brasil: proyectos y resultados
1985-1993 en Nohlen, Dieter y Fernndez B., Mario, op. cit., nota 6, p. 234.
210
El gobierno dividido no configura necesariamente un presidencialismo

dbil, aunque tiende a ello. Puede conformar un presidencialismo equilibrado, dependiendo de factores diversos como la negociacin y la habilidad poltica del Ejecutivo, la fuerza de la opinin pblica; el respeto y
dilogo entre los partidos polticos y la cultura poltica de la negociacin.
El gobierno dividido significa, entre otros aspectos, que el electorado
decidi no otorgar todo el poder a un partido. Los gobernantes deben ser
sensibles a tal situacin que, a su vez, implica el mandato de dilogo, negociacin y concertacin entre los partidos polticos.
d) El poder de la calle. Hay que tener en cuenta que en Amrica Latina, ms all de los poderes Ejecutivo y Legislativo, de las relaciones entre ellos, y de la situacin del presidente, se encuentra el poder de la calle, de las manifestaciones y movimientos sociales, lo cual puede
configurar un presidencialismo dbil, donde incluso, el titular del Ejecutivo pueda verse compelido a renunciar al cargo como ha acontecido en
Bolivia y Ecuador en aos recientes, aunque lo peculiar de este fenmeno en la actualidad es que la sustitucin presidencial se ha llevado a cabo, tal y como sealan las normas constitucionales, sin quebrantar el sistema democrtico del pas, en contraste a lo acontecido en dcadas
pasadas, en las cuales la sustitucin anticipada, y fuera del marco jurdico, del presidente, implicaba la ruptura del orden constitucional.
C. Tal y como ya asent, desde la perspectiva de la realidad constitucional, se pueden distinguir tres tipos diversos:
Presidencialismo hegemnico.
Presidencialismo equilibrado.
Presidencialismo dbil.
D. Las caractersticas del presidencialismo hegemnico son:
1) Existe un partido predominante, bipartidismo o dos bloques de
partidos y el presidente es el jefe de su partido.
2) El presidente cuenta generalmente con mayora en el congreso.
3) Existe disciplina en los partidos polticos.
4) El poder se encuentra bastante concentrado.
5) Los controles constitucionales entre los poderes polticos funcionan con debilidad.
6) Las iniciativas y propuestas presidenciales son generalmente aprobadas por el congreso sin mayor dificultad, aunque su propia ma-
211
yora legislativa puede negociar con el Ejecutivo algunas modificaciones a las iniciativas.
A pesar de la concentracin de poder, el presidencialismo hegemnico
no constituye una autocracia, porque existen elecciones libres y peridicas, alternancia en los cargos, controles deficientes o dbiles, pero controles al fin, respeto al Estado de derecho, a pesar de que ocurren arbitrariedades; los derechos humanos se acatan aunque su proteccin presenta
debilidades; sin embargo, no existe una poltica de Estado para violarlos.
Dentro de este tipo, la realidad latinoamericana ha conocido y conoce
muy diversos matices y situaciones, desde gobiernos autoritarios o casi
autoritarios, populistas, democrticos con carencias, hasta plenamente
democrticos, aunque estos ltimos han sido los menos.
Es probable que el tipo que ha predominado en la realidad de Amrica
Latina sea precisamente ste, el hegemnico, y que a esta situacin se
deba que para tratar de reforzar al congreso hayan incorporado mecanismos de control parlamentario la responsabilidad poltica de los ministros, para tratar de equilibrar el sistema, lo cual hasta ahora, en trminos generales, ha fracasado en virtud de que el sistema presidencial
cuenta con sus propios controles en los cuales hay que insistir, y son stos los que se postergan para privilegiar los de carcter parlamentario.
No obstante, no considero, como ya asent, que determinados controles que las Constituciones latinoamericanas han incorporado sean de
ndole parlamentaria o que alteren el sistema presidencial: informes
anuales, comparecencias, interpelaciones, refrendo, o comisiones de investigacin. stos pueden funcionar bien en un sistema presidencial,
sin desvirtuarlo.
E. Las caractersticas del presidencialismo equilibrado son:
1. El sistema de partidos constituye bipartidismo, tripartidismo o multipartidismo, generalmente, de carcter moderado.
2. Si el presidente no cuenta con mayora en el congreso, intenta construirla a travs del gobierno de coalicin o para proyectos determinados.
3. En general existe disciplina de partido, pero no tan rgida y, en casos diversos, los partidos dejan libertad a los legisladores para que voten
de acuerdo a su conciencia.
4. Cada uno de los poderes ejerce las facultades que le seala la Constitucin, lo cual lo fortalece dentro de su competencia.
5. Los controles constitucionales operan adecuadamente para establecer pesos y contrapesos entre los poderes polticos.
212
6. Muchas de las iniciativas del Poder Ejecutivo resultan exitosas; para ello tiene que dialogar y negociar con su propio partido, con el partido
socio en el gobierno de coalicin, o con los otros partidos en el congreso.
Con frecuencia, sus iniciativas sufren alteraciones como consecuencia de
la negociacin.
El presidencialismo equilibrado, dentro del esquema del sistema presidencial, es probablemente el que responde mejor a la idea de democracia
con gobernabilidad. El quid se encuentra en el adecuado sistema de controles y en su buen funcionamiento. El poder equilibrado refuerza el
Estado de derecho y la adecuada proteccin de los derechos humanos. En
2007, en varios pases de la regin, funciona el presidencialismo equilibrado, como en Brasil, Chile, Costa Rica, Per, Uruguay y, me inclino a
incluir entre ellos a Mxico, Estado del cual har una breve reflexin al
final de este inciso.
F. Las caractersticas del presidencialismo dbil son:
1. Casi siempre existe un sistema multipartidista, ms extremo que
moderado, y la distancia ideolgica es grande entre los partidos ms
fuertes.
2. El presidente no cuenta con mayora en el congreso y el gobierno
opera dividido, dificultndose los acuerdos para obtener la aprobacin de
sus iniciativas.
3. Aunque exista disciplina de partido, la misma puede resultar irrelevante ante la multiplicidad de partidos.
4. El poder se encuentra disperso.
5. Los controles constitucionales del sistema presidencial se ven alterados en beneficio del Poder Legislativo o con controles propios del parlamentarismo responsabilidad poltica de los ministros ante el rgano
legislativo, y este ltimo realiza una interpretacin amplia y extensiva
de los controles que la Constitucin le seala, ms que para controlar al
Ejecutivo, para subordinarlo.
6. La accin del Ejecutivo se dificulta. El congreso intenta o logra ser
el eje del gobierno. Las iniciativas presidenciales se congelan en el congreso o difcilmente son aprobadas por este rgano.
G. La misma Constitucin normativa puede, en pocas diferentes, de
acuerdo con diversos factores, operar en la realidad como presidencialismo hegemnico, equilibrado o dbil. Es ms, durante un mismo periodo
presidencial, el tipo puede modificarse si en razn de las votaciones in-
213
termedias, el presidente pierde o logra la mayora legislativa. O sea, la

realidad cambiante modifica el tipo de presidencialismo, aunque la Constitucin normativa no sufra modificacin alguna.
Ejemplifico con la Constitucin mexicana de 1917. Durante dcadas
el pas fue gobernado por un partido predominante, que cont con amplias mayoras legislativas, sin que califique como stas se obtenan, y
donde el presidente de la Repblica funga como el jefe real de un partido extraordinariamente disciplinado. Los anteriores datos son suficientes
para comprender por qu Mxico durante esas dcadas cont con un presidencialismo hegemnico en la realidad.
En las elecciones intermedias de 1997, ese partido predominante perdi la mayora en la cmara de diputados, pero el sistema continu siendo principalmente hegemnico. El presidente de la Repblica logr que
el rgano legislativo le aprobara deuda pblica que haba contratado fuera de los marcos constitucionales artculo 73, fraccin VIII y que
someti a la aprobacin del congreso con posterioridad; aunque el presidente ya no logr la aprobacin de otras iniciativas, continu siendo el
pivote del sistema poltico.
En 2000, el partido predominante dej de ser tal, perdi la eleccin
presidencial, y se termin de forjar un sistema tripartito de partidos, en el
cual ninguno obtuvo mayora en las dos cmaras legislativas federales.
El presidente, en lugar de dialogar y negociar con el congreso, lo injuriaba y no realiz ningn esfuerzo serio para que sus iniciativas se aprobaran; las anunciaba, las enviaba con retardo, y no cont con negociadores
polticos eficientes o sencillamente los neutraliz con sus ofensas al rgano legislativo y su lengua irresponsable.
El presidencialismo hegemnico comenz a oscilar hacia uno equilibrado y, alrededor de los dos aos y medio ltimos de ese periodo presidencial, se comenz a vislumbrar un presidencialismo dbil, en virtud de
que numerosas iniciativas presidenciales quedaban congeladas en el
congreso por las razones apuntadas; el Ejecutivo no trabajaba con seriedad, ya que su estrategia la bas exclusivamente en la propaganda meditica. Cierto, los controles constitucionales comenzaron a operar mejor
o de acuerdo con la Constitucin normativa, pero a pesar de ello, los dos
ltimos presidentes (1994-2006) se han burlado del congreso en un aspecto esencial: los controles relacionados con el poder de la bolsa.
En 2006, de nuevo, ninguno de los tres partidos polticos obtuvo mayora absoluta en ninguna de las dos cmaras legislativas federales. El
214
ambiente poltico subi de temperatura a grados alarmantes. La eleccin

presidencial se gan con una diferencia del 0.5% de los votos emitidos;
todo el proceso fue de antagonismo feroz, y los resultados fueron controvertidos por el partido que obtuvo el segundo lugar en la eleccin.
Actualmente, ante ese panorama, parece que el Congreso de la Unin
est decidido a tomar el liderazgo poltico, sin que pueda predecirse el desenlace. En otras palabras, no se conoce si el presidencialismo equilibrado
se va a consolidar, o si el sistema de gobierno va a oscilar a un presidencialismo dbil, como auguran algunos sntomas en el firmamento mexicano, entre ellos que el ala radical la extrema derecha del partido del
propio presidente de la repblica, ala que cuenta con gran fuerza poltica y
con un nmero importante de senadores y diputados, y se comporta ms
bien como un a fraccin de oposicin dedicada a obstaculizar al titular del
Poder Ejecutivo.
H. No hay que olvidar que, en la realidad, ms all de los aspectos
institucionales, en el funcionamiento del sistema poltico, y de acuerdo
con las condiciones de cada pas latinoamericano, gravitan con gran peso los grupos de presin y los factores reales de poder como: el gran capital, los medios de comunicacin, los sindicatos, el ejrcito, la Iglesia
catlica, las organizaciones no gubernamentales, las guerrillas y el crimen organizado. Adems, hay que tener en cuenta el contexto internacional y la presin de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
VIII. LA PERSPECTIVA DESDE LA INTERACCIN DE LA NORMA
CON LA REALIDAD CONSTITUCIONAL
A. Los tipos de presidencialismo de acuerdo con la norma y de acuerdo con la realidad interactan entre s, definen y precisan, a su vez, a los
diversos tipos.
Mi concepcin de Constitucin es que, en las escritas, sta es el punto
en el cual la realidad jurdica valorada y la norma se interfieren. La realidad el ser determina a la norma en cuanto acontece algo que puede
estar o no de acuerdo con la norma, pero sta influye y determina a la
realidad en cuanto sus preceptos se van imponiendo sobre el ser, e inclu-
215
so van alcanzando vigencia preceptos que nicamente tenan valor programtico en una poca.63
En otras palabras, coincido con la concepcin helleriana que indica que
en la nocin de Constitucin no se puede separar completamente la normalidad de la normatividad, el ser del deber-ser; as, una Constitucin poltica slo puede concebirse como un ser al que dan forma las normas.64
B. Desde la perspectiva anterior, el tipo de presidencialismo puro en la
realidad puede configurar un presidencialismo hegemnico, equilibrado
o dbil, de acuerdo a las caractersticas que he sealado para cada uno de
estos tipos. En consecuencia, se puede hablar de presidencialismo puro-hegemnico, puro-equilibrado, puro-dbil.
El presidencialismo predominante generalmente es hegemnico en la
realidad, en virtud del valor de la norma y de que el presidente de la Repblica luchar por ejercer todas las facultades que la Constitucin le
otorga. Los propios elementos de la realidad pueden configurar muy excepcionalmente un presidencialismo predominante-equilibrado o predominante-dbil.
El presidencialismo atemperado tiende a ser un presidencialismo dbil, pero de nueva cuenta, dependiendo de los elementos de la realidad,
nos podemos encontrar con un presidencialismo atemperado-hegemnico
o atemperado-equilibrado.
El presidencialismo con matices parlamentarios puede conformar los
tres tipos de presidencialismo desde la perspectiva de la realidad.
El presidencialismo parlamentarizado oscila entre el parlamentarizado-hegemnico y el parlamentarizado-dbil; difcilmente es equilibrado.
El presidencialismo parlamentarizado es el menos exitoso; la hibridacin de los sistemas de gobierno ha resultado en inestabilidad y rupturas
polticas. La mezcla de los controles de ambos sistemas no ha demostrado, en la prctica, el xito que anunciaron sus defensores. Entonces, no
se configura como un presidencialismo equilibrado, debido a que la norma no lo persigue, y a que la realidad lo rechaza.
Es curioso observar que los ingenieros del presidencialismo parlamentarizado generalmente intentaron construir un presidencialismo dbil, pero consiguieron configurar un presidencialismo parlamentarizado-hegeCarpizo, Jorge, Estudios constitucionales, cit., nota 31, pp. 42 y 43.
Heller, Hermann, Teora del Estado, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1963,
pp. 267-269.
63
64
216
mnico, cuando menos hasta ahora, en virtud de factores polticos reales,

tanto nacionales como internacionales, y de la cultura poltica de las propias sociedades.
Tengo claro que si los factores reales se modifican, el presidencialismo parlamentarizado conducir, con alto grado de probabilidad, a un sistema parlamentario, lo cual no me preocupa si se configura con gobernabilidad y estabilidad, debido a que estn dadas las condiciones polticas
para ello, y, por el contrario, se elude el asamblesmo que sera una consecuencia inevitable, si en un pas no se satisfacen los elementos para alcanzar un sistema parlamentario exitoso.
C. La tipologa que propongo persigue fines didcticos, que permitan
una mejor comprensin de la diversidad y complejidad del presidencialismo latinoamericano, conforme a circunstancias de tiempo y lugar.
Amrica Latina casi una veintena de pases ha tenido sistemas presidenciales durante casi dos siglos, sistemas que se han diseado de
acuerdo con los eventos, situaciones y los ideales de cada nacin, y que
han oscilado en el tiempo.
A veces, un mismo Estado ha cambiado su Constitucin con frecuencia.
Por ejemplo, a partir de su independencia, Bolivia ha contado con 16 leyes
fundamentales, Costa Rica con 14, Ecuador con 18 y Venezuela con 26.
Dentro de la vigencia de una misma Constitucin, el tipo de presidencialismo se ha alterado conforme a elementos de la realidad que estructuran un determinado tipo e, incluso, como asent, el tipo ha cambiado en
un mismo periodo presidencial, en virtud de mltiples factores como el
de las elecciones intermedias y la prdida u obtencin de mayora legislativa por parte del partido que detenta el Poder Ejecutivo.
En consecuencia, la tipologa del presidencialismo latinoamericano no
constituye labor fcil de elaborar y se presta a ambigedades. No obstante, vale la pena intentarla para comprender mejor dicho sistema de gobierno en la regin latina del continente americano.
IX. EL SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL EN AMRICA LATINA
Diversos autores consideran que en Latinoamericana algunas Constituciones han configurado un sistema semipresidencial como es el caso de
la peruana de 1979, o un sistema semiparlamentario como la Constitu-
217
cin cubana de 1940.65 Sin entrar a discutir dichas afirmaciones, hay que
sealar que esas Constituciones no fueron exitosas; la primera termin
con el golpe de Estado de Fujimori, y la segunda fue de presidencialismo
hegemnico en la realidad.
No obstante, no puede desconocerse que el sistema semipresidencial,
especialmente el francs de la V Repblica, presenta atractivos para diversas corrientes polticas y acadmicas que lo proponen como solucin
a los presidencialismos hegemnicos y a los dbiles en la regin, as como para superar el problema de los gobiernos divididos y su paralizacin. Dentro de esta corriente se encuentran algunos personajes que merecen mi respeto, como Humberto Nogueira Alcal, Santiago Nino,
Octavio Amorim Neto, Paulo Tafner y Giovanni Sartori.66 Lo interesante
de sus puntos de vista y anlisis es que no proponen el sistema parlamentario para Amrica Latina, porque consideran que no sera el idneo, sino
el semipresidencial.
Queda claro, entonces, que el debate sobre cul es el mejor sistema de
gobierno para Amrica Latina continuar. Es probable que no sea acertado expresar un criterio que abarque a toda la regin; antes de contestar es
indispensable examinar a fondo la situacin poltica de cada pas.
No obstante, en la actualidad, y hasta donde esta cuestin me ha preocupado y la he estudiado, pienso que probablemente el sistema de gobierno que puede ser ms idneo para nuestra regin es el presidencialismo puro-equilibrado, en el cual operen, como deben operar, los pesos y
contrapesos propios del sistema presidencial, aclarando que controles como informes ministeriales, comparecencias e interpelaciones a los ministros, as como su ratificacin por el congreso, el gabinete, el refrendo ministerial y las comisiones de investigacin legislativas no alteran la
65 Thibaut, Bernhard, Presidencialismo, parlamentarismo y el problema de la consolidacin democrtica en Amrica Latina, Estudios Internacionales, Santiago de Chile,
ao XXVI, nm. 102, 1993, p. 245. Nogueira Alcal, Humberto, Los regmenes presidencialistas de..., cit., nota 23, pp. 483-486. Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota
20, pp. 90 y 91.
66 Nogueira Alcal, Humberto, Los regmenes presidencialistas de..., cit., nota 23,
pp. 493 y 494, Nino, Carlos Santiago, El hiperpresidencialismo argentino y las concepciones de la democracia, El presidencialismo puesto a prueba, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992, p. 55. Amorim Neto, Octavio y Tafner, Paulo, Presidencialismo brasileiro: delegaao, coordenao e conflito, El gobierno en Amrica Latina,
cit., nota 12, pp. 226 y 227; Sartori, Giovanni, op. cit., nota 2, p. 115.
218
pureza del sistema, sino son consecuencia de la colaboracin y coordinacin entre los rganos del poder, y forman parte de los controles del
legislativo respecto al Ejecutivo. Reitero, lo que s altera el sistema de
controles del sistema presidencial es la introduccin de la responsabilidad poltica ministerial.
El campo en el cual se pueden hacer ajustes al presidencialismo puro-equilibrado es amplio y abarca reas como el fortalecimiento de los
tribunales constitucionales, las iniciativas legislativas de urgencia o guillotina, el cabal funcionamiento del federalismo y el municipio; de varios de estos aspectos me he ocupado en otra ocasin. 67
Lo que realmente me preocupa de esta problemtica es que los pases
de Amrica Latina no vayan a cometer errores que impliquen retrocesos
en su incipiente democracia sino, al contrario, que se realicen reformas y
adecuaciones que la fortalezcan, la vivifiquen y la protejan de aventuras
polticas.
67 Carpizo, Jorge, Propuestas de modificaciones constitucionales, cit., nota 62,

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Concepto de Democracia y Sistema de Gobierno en America Latina

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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

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PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES

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salvedad, porque considero que ledos de corrido, la alteracin resulta

lud y de trabajo; en resumen, el bajsimo nivel de vida que sufre la mitad

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ante s mismo, espejo de su patrimonio cultural y fundamento de sus esperanzas.11

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A. Sin entrar al examen de la cuestin sobre si el derecho comparado

12 Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introduccin al derecho constitucional comparado,

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D. El recurso constitucional mexicano denominado juicio de amparo,

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En 1983 se cre el Instituto Latinoamericano del Ombudsman, y en

Artculo 120: autnomo.

Artculos 124 y ss.: autnomo.

Artculos 127 y ss.: autnomo.

Artculos 249 y ss.: autnomo.

Artculos 1o. y 10 (Ley Orgnica de la Procuradura General

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