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49
manuales
pciones y propuestas
estratgicas para la superacin de
la pobreza y precariedad urbana
en Amrica Latina y el Caribe
Ricardo Jordn
Coordinacin editorial
Este documento fue preparado por el Sr. Ricardo Jordn, Oficial de Asuntos
Econmicos de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos
Humanos, sobre la base de los trabajos de los consultores y consultoras del
Proyecto Pobreza Urbana: estrategia orientada a la accin para los gobiernos
e instituciones municipales en Amrica Latina y el Caribe: Silvia de los Ros,
Rosangela Das Oliveira, Vernica Filardo, Hilda Herzer, Cecilia Lombardo,
Arturo Mier y Tern, Ninette Morales, Mara Isabel Pars, Victoria Ramos,
Carla Rodrguez, Marisol Saborido, Nelson Saule Jnior, Ana Lilin Valencia
y Mara Clara Vejarano. Se cont con la colaboracin de los asistentes de
investigacin Sr. Horacio Maximiliano Carbonetti y Sr. Majid DehghanManshad Kemm.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin
editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir
con las de la Organizacin.
N 49
ndice
Resumen ........................................................................................ 7
Presentacin ..................................................................................... 9
I. La participacin ciudadana en barrios con intervencin
del Programa Hbitat de Mxico Arturo Mier y Tern....... 13
1. Problemtica ....................................................................... 13
1.1 Modalidades de intervencin del Programa Hbitat .... 14
2. Objetivos ............................................................................. 16
3. Estrategias ........................................................................... 16
3.1 Propuestas estratgicas para el reconocimiento de los
actores participantes .................................................... 16
3.2 Propuestas estratgicas para la creacin y/o
fortalecimiento de espacios de participacin
ciudadana local ............................................................ 17
3.3 Recomendaciones para contribuir a fortalecer la
participacin ciudadana en el Programa Hbitat.......... 17
4. Lecciones aprendidas .......................................................... 18
II. Estrategia municipal para la intervencin integral de
asentamientos humanos espontneos de Managua,
Nicaragua Mara Isabel Pars.................................................. 21
1. Problemtica ....................................................................... 22
2. Objetivos ............................................................................. 23
3. Estrategia ............................................................................. 24
4. Lecciones aprendidas .......................................................... 26
III. Estrategia municipal para la participacin comunitaria
en el mejoramiento del hbitat en Managua, Nicaragua
Ninette Morales ........................................................................... 29
1. Problemtica ....................................................................... 29
3
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
2. Objetivos ....................................................................................................................32
3. Estrategia ...................................................................................................................32
4. Lecciones aprendidas .................................................................................................34
Laboratorio de gestin urbana sostenible. Plan parcial de renovacin
urbana sector La Galera en Manizales, Colombia Ana Lilian Valencia........37
1. Problemtica ..............................................................................................................37
2. Objetivos ....................................................................................................................39
3. Estrategia ...................................................................................................................39
4. Lecciones aprendidas .................................................................................................43
Laboratorio de gestin urbana plan parcial de expansin macroproyecto
Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, en Pereira, Colombia
Mara Clara Vejarano........................................................................................................45
1. Problemtica ..............................................................................................................46
2. Objetivos ....................................................................................................................47
3. Estrategia ...................................................................................................................47
3.1 Avances y estrategias actuales ............................................................................47
3.2 Anuncio del proyecto ..........................................................................................49
3.3 El avalo de los predios, como instrumento de gestin pblica del suelo..........49
3.4 Reparto equitativo de las cargas y los beneficios generados por el
macroproyecto Ciudadela GVR ......................................................................50
4. Lecciones aprendidas .................................................................................................50
Observatorio habitacional en la ciudad de So Paulo, instrumento de
gestin y operacin Nelson Saule Jnior.....................................................................53
1. Problemtica ..............................................................................................................54
2. Objetivos ....................................................................................................................55
3. Estrategia ...................................................................................................................55
3.1 Requisitos para implementacin del Observatorio Habitacional de la ciudad
de So Paulo .......................................................................................................55
3.2 Estrategia de implementacin del Observatorio Habitacional de la ciudad
de So Paulo........................................................................................................57
4. Lecciones aprendidas .................................................................................................58
Observatorio de la vivienda en la ciudad de So Paulo: caracterizacin,
procesos y situaciones crticas en su ejecucin Rosangela Das
Oliveira Da Paz..................................................................................................................59
1. Problemtica ..............................................................................................................59
1.1 Mapa de exclusin / inclusin social en la ciudad de Sao Paulo........................60
1.2 Mapa de vulnerabilidad social ...........................................................................61
1.3 Las condiciones institucionales del municipio ..................................................61
1.4 La disponibilidad de recursos en la resolucin de temas de suelo y vivienda ...61
2. Objetivos ....................................................................................................................62
3. Estrategia ...................................................................................................................62
4. Lecciones aprendidas .................................................................................................63
Desarrollo de una base metodolgica para fortalecer capacidades
municipales en materia de identificacin, formulacin y gestin de
proyectos de mejoramiento barrial en el Per Silvia de los Ros..........................65
1. Problemtica ..............................................................................................................65
1.1 Poblacin y dficit habitacional .........................................................................67
2. Objetivos ....................................................................................................................68
3. Estrategia ...................................................................................................................68
3.1 Componentes metodolgicos de la estrategia ....................................................68
N 49
N 49
Resumen
N 49
Presentacin
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
Sin embargo, son las reas urbanas de la Regin, las que tambin experimentan
desequilibrios y asimetras resultado de las externalidades negativas que en ellas tienen lugar. Este
desarrollo urbano polarizado con aumento y concentracin de la riqueza en ciertos territorios y
con un grupo especfico poblacional, y aumento y difusin de la pobreza en otros territorios y
poblaciones, se traduce en la coexistencia de beneficios y potencialidades que se consolidan a
escala territorial, en grandes economas urbanas, con importantes dficit y condiciones extremas de
pobreza y precariedad. En efecto, estos ltimos conceptos de la realidad latinoamericana y caribea
la pobreza y la precariedad, comienzan a exigir su redefinicin, especificacin y tratamiento
particularizado en tanto y cuanto afectan las realidades urbanas de la Regin de manera diferente.
En este sentido, en los asentamientos humanos de la Regin, se ha advertido que la pobreza
urbana se manifiesta principalmente a travs de carencias cuantificadas a travs de ingreso o
consumo de los hogares mientras que el fenmeno de la precariedad, en deficiencias cuanti cualitativas del hbitat, ya sea en materia de tenencia, acceso a servicios bsicos y urbanos, calidad
estructural de la vivienda, o hacinamiento. Distinciones que permiten sostener que en la Regin,
dichos fenmenos no coinciden necesariamente, y por lo cual confiere al tratamiento de ambos
fenmenos, una singular complejidad no siempre reconocida en la gestin de ciudades tanto a nivel
analtico como propositivo.
Si bien es posible sostener que la dinmica de la urbanizacin ha creado las circunstancias
propicias para superar condiciones de pobreza y precariedad al proveer un conjunto de condiciones
que facilitan la satisfaccin de carencias, no se debe olvidar, el papel que ha cumplido la
planificacin y la gestin urbana en Amrica Latina y el Caribe tanto en materia de potencialidades
pero tambin en lo que respecta a desafos. En este sentido, estos procesos liderados por el Estado,
han generado condiciones propicias para la manifestacin y aprovechamiento de las externalidades
positivas aunque tambin, por diversos motivos (institucionales, presupuestarios, instrumentales, de
capacitacin entre otros) han dejando advertir dficits que provenan de una dinmica urbana sin
orientacin ni estrategias especficas, lo cual coadyuv a profundizar los fenmenos de precariedad
y pobreza en distintas ciudades dentro de lo que se ha dado a llamar la urbanizacin de la
pobreza.
Se ha generado hacia dentro de los pases de la Regin, el impulso y desarrollo de procesos
de redefiniciones institucionales en materia de regulacin y gestin urbana, desde las agencias
ministeriales de nivel nacional y central comprometidas en la materia territorial. Estas reformas
han sido acompaadas de otras iniciativas de relevante magnitud en mbitos tales como lo fiscal,
judicial, educacional entre otras reas. Algunas iniciativas comprendidas dentro de estas
redefiniciones en la regulacin y la gestin urbana alcanzan las politicas de suelo, las de vivienda,
de transporte pblico masivo e integral, las referidas a la ciudadana en los espacios pblicos,
proteccin y conservacin del patrimonio y a los instrumentos especficos de la planificacin
territorial y gestin urbana.
Esta complejidad de los asentamientos humanos de la Regin en materia de potencialidades
y desafos tanto en materia de situacin como en materia de institucionalidad y gestin, refuerza y
renueva la necesidad de orientar los procesos y las polticas hacia un desarrollo urbano
sostenible que comprenda simultneamente variables sociales, econmicas y ambientales, sin
descuidar mecanismos de financiamiento, institucionalidad y participacin. Exige hoy plantearse
un doble desafo en materia de gestin estratgica del desarrollo urbano: lograr procesos
estratgicos a nivel de gestin urbana que logren aumentar la funcionalidad de las ciudades como
nodos de un sistema econmico articulado globalmente lo que significa aumentar la cantidad y
calidad de la plataforma de infraestructura y equipamiento, y de manera simultnea, mejorar la
habitabilidad superando las condiciones de pobreza y precariedad, a partir de una poltica de
gestin urbano-territorial de escala nacional y local.
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N 49
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
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N 49
I.
La participacin ciudadana en
barrios con intervencin del
Programa Hbitat de Mxico
1.
Problemtica
13
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
Mapa 1
MEXICO
14
Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
N 49
En este contexto, el estudio efectuado sobre esta iniciativa pblica, propone estrategias en
base a tres casos de estudio en los cuales se analiza el tema de la participacin ciudadana en el
Programa Hbitat, desde la perspectiva local. Se trata de tres municipios urbanos muy diferentes
entre s con dinmicas y grado de desarrollo econmico distintos: Tlaxcala es una capital estatal
con actividades de servicios y con una importante produccin artesanal; Iguala, una ciudad del
estado de Guerrero con una economa muy debilitada y Boca del Ro, un prspero municipio
metropolitano de uno de los ms importantes puertos del pas, Veracruz. La caraterstica comn en
los tres casos, es que en ellos se localizan polgonos en los que predominan situaciones de pobreza
urbana que son contexto objeto de la intervencin por parte del Programa Hbitat. Desde el punto
de vista poltico cada uno est gobernado por uno de los tres grandes partidos polticos siendo de
distintos partido, los que dirigen los poderes ejecutivos respectivos. Se debe aadir que en los tres
casos, el Programa ha sido bien receptado por las autoridades e instituciones locales e incorporado
a las polticas sociales.
Es posible advertir que estos tres municipios son ejemplos de la diversidad de formas de
gestin para enfrentar la pobreza urbana que se generan a partir de la intervencin de Hbitat en el
espacio local. En el caso de Tlaxcala, el taller escuela de la cooperativa del Barro Bruido es una
experiencia impulsada a travs de una metodologa de promocin de empresas artesanales en el
marco del Programa de Empleo SEPUEDE del gobierno estatal. En dicho programa se reafirma el
criterio de equidad de gnero que promueve el Programa Hbitat y la corresponsabilidad entre el
mbito de gobierno estatal y el federal. La de Boca del Ro es una experiencia de trabajo en red en
la que juega un papel destacado el Instituto Municipal de Planificacin (IMPLAN), espacio de
consenso entre diversos representantes sociales y oficina de enlace entre la delegacin estatal de
SEDESOL, las oficinas ejecutoras y la Comisin Hbitat de los representantes polticos en el
Cabildo. En el municipio de Iguala, se crea una oficina especfica para la operacin de proyectos
sociales aunque se delega la operacin de las obras y los proyectos sociales en distintas
dependencias del gobierno municipal.
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Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
2.
Objetivos
El objetivo principal del Programa Hbitat es mejorar la calidad de vida de las personas y de
los hogares en los barrios en los cuales se desarrolla el programa y como consecuencia tambin en
las ciudades, a travs de un nuevo y ms intenso ejercicio de corresponsabilidad entre los distintos
mbitos de gobierno (federal, estatal y municipal) y la ciudadana.
En este contexto, el estudio desarrollado del Programa se propuso:
Se trata de una revisin del diseo y la gestin del Programa Hbitat, desde la perspectiva
particular de la participacin ciudadana advirtiendo las fortalezas y potencialidades que presenta, y
sobre esta base, presentar opciones estratgicas para el fortalecimeinto de los derechos y las
obligaciones ciudadanas a travs de dicha iniciativa gubernamental.
3.
Estrategias
Las propuestas estratgicas se orientan principalmente sobre la base de los tres municipios
seleccionados por SEDESOL, por significacin dentro del universo de ciudades y proyectos que
incluye el Programa Hbitat. De esta forma, se identificaron tres componentes relevantes del
proceso de participacin ciudadana a saber:
16
Elaborar de un mapa del Programa Hbitat en el mbito local identificando cada una de
las instancias gubernamentales de los tres mbitos de gobierno federal, estatal y
municipal que participan en la operacin, sus atribuciones reales as como de los
recursos humanos, materiales y financieros que disponen para cada una de las
modalidades;
N 49
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
Concebir el mejoramiento barrial como detonador del desarrollo local en las reas de
concentracin de pobreza urbana, considerando los siguientes aspectos:
Efecto detonador en zonas prioritarias. El Programa Hbitat que puede
considerarse orientado al mejoramiento de barrios identificando territorial y
socialmente, polgonos de actuacin prioritaria. La focalizacin del programa en
polgonos de mayor concentracin de pobreza pretende lograr un efecto detonador
en el desarrollo urbano;
Democratizacin de la planificacin. Los funcionarios locales y la ciudadana
deben conocer y aplicar las metodologas participativas a partir de las cuales se
desarrollan nuevos instrumentos, tales como el presupuesto participativo;
4.
Lecciones aprendidas
Es fundamental recordar que la idea principal que sustenta las propuestas estratgicas es que
fortalecer la participacin de la ciudadana en las decisiones pblicas del Programa Hbitat, supone
realizar un doble esfuerzo: diseo institucional participativo y voluntad poltica para
implementarlo.
Dado que el Programa plantea una sumatoria de esfuerzos de diferentes actores concentrando
sus acciones en un mismo territorio y en un mismo momento, es importante prestar atencin a los
posibles participantes de los distintos mbitos de gobierno y de la ciudadana. Es relevante
asimismo, definir el papel que pueden cumplir todos los participantes, conocer sus capacidades y
los recursos con los que cuentan ya que esto ser de gran utilidad para profundizar la participacin
ciudadana de manera corresponsable y activa en los distintos proyectos Hbitat.
Por otro lado, con relacin a la creacin y reconocimiento de espacios e instrumentos de
participacin, no se formula en el mbito local un diseo institucional participativo que reconozca
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N 49
los espacios de participacin ciudadana existentes a partir de los cuales pueda funcionar el
Programa de manera corresponsable con la ciudadana.
El programa Hbitat tiene algunos antecedentes significativos en las polticas y programas
sociales de los gobiernos mexicanos. Durante las ltimas tres dcadas, las polticas y programas
que se caracterizaron por ser desde la perspectiva de la participacin ciudadana, han incorporado la
ciudadana, por lo general, como beneficiario o usuario, existiendo slo en algunas modalidades de
intervencin, el aporte de trabajo comunitario. El tema de la participacin ciudadana en el diseo e
implementacin de los proyectos, programas o planes no siempre est explcitamente incorporado,
ni es parte de las prcticas que surgen de estas iniciativas.
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Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
1.
Problemtica
Managua, es uno de los centros urbanos en el mbito nacional con mayor pobreza y
precariedad, reuniendo un alto nmero de asentamientos humanos espontneos. Estos constituyen
actualmente, alrededor de 280 asentamientos disgregados por todo el territorio municipal, la mayor
parte de ellos localizados dentro del permetro urbano, y en zonas catalogadas como de alto riesgo
ambiental y con altos ndices de pobreza. En este sentido, con el fin de solucionar los problemas de
dficit sustanciales de los servicios pblicos, situacin de alto riesgo y falta de ordenamiento de los
barrios marginales, la Alcalda de Managua, a travs de la Direccin de Urbanismo, formul y
dise un programa integral de mejoramiento de barrios marginales denominado Programa de
Renovacin Urbana (PRU), que involucr activamente a la poblacin y diferentes instancias
gubernamentales y no gubernamentales.
Este Programa constituye la primera iniciativa de renovacin integral de barrios marginales
de tipo piloto en Managua, impulsada desde la Municipalidad y concertada con diferentes actores
locales y nacionales. Este Programa ha perseguido como objetivo, la puesta en prctica de la
experiencia de mejoramiento urbano en una ciudad disgregada y desarticulada como Managua,
como as tambin, proyectos especficos de renovacin ejecutados en cada barrio, con la
participacin activa de sus pobladores, ampliando la visin de barrio y permitiendo la comprensin
de su problemtica dentro de la ciudad. De esta manera, los proyectos de reordenamiento de cada
barrio han sido implementados a partir de la base organizativa de la poblacin, integrndola a la
definicin de los conceptos de diseo, los niveles de intervencin y la definicin de los alcances de
mejoramiento, acordes con la particularidad de la problemtica urbana de cada barrio.
Mapa 22
NICARAGUA
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Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
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Esto demandar para futuros programas de mejoramiento urbano, la necesidad de definir una
contraparte tcnica interna, en la figura de una entidad existente dentro de ALMA como la
Direccin de Urbanismo, o una nueva como podra ser una Direccin de Asentamientos Humanos,
que d tratamiento especial, gil y con mecanismos ms expeditos a los procesos de planificacin y
diseo del reordenamiento urbano, as como de revisin y aprobacin de las propuestas de diseo, a
fin de asegurar giles acciones de mejoramiento urbano y con menos costos econmicos y sociales,
tanto para la ALMA como para las poblaciones de los prximos barrios a renovar en Managua.
Con respecto a las coordinaciones internas, es necesario resaltar los impasses que
frecuentemente se produjeron en la articulacin de las acciones con las Delegaciones de Distrito y
los tcnicos del PRU en el territorio, debido a la falta de apoyo tanto de personal tcnico como de
los Delegados, durante la realizacin de las acciones en los barrios donde los proyectos pilotos
tenan efecto.
Por otro lado, la constante rotacin y cambio de personal tcnico definido como contraparte
del Programa, debilit la ejecucin de las tareas y el acompaamiento tcnico, social (promotora)
y logstico adecuado, en las acciones de cada barrio por parte de la Unidad Tcnica del PRU. En
cuanto a la definicin de los nuevos planes de mejoramiento urbano en los barrios marginales de la
ciudad, el avance ha sido dbil debido que la Unidad Tcnica del PRU no cont con un cuerpo de
especialistas en el mbito del diseo urbano requerido para la elaboracin e implementacin de las
acciones.
En consecuencia, sigue vigente la necesidad de conformar un equipo tcnico
multidisciplinario en las reas de formulacin y diseo urbano, y en la promotora social, con lo
cual se podra incorporar una cartera de proyectos para el mejoramiento urbano de los restantes
asentamientos precarios con que cuenta la ciudad y que se encuentran sin intervencin alguna. Sin
embargo, es necesario destacar la identificacin y seleccin preliminar de un conjunto de zonas
homogneas de intervencin compuestas por asentamientos humanos en Managua que podran ser
sujetos de esta intervencin.
Finalmente, dado que actualmente la institucin no cuenta con normativas urbanas especiales
para el diseo, dimensionamiento y ordenamiento urbano de los barrios marginales, es necesario
definir qu tipo de herramientas de diseo y regulacin de las acciones de renovacin en los barrios
sern implementadas, de acuerdo a sus caractersticas urbanas, econmicas y sociales. La
normativa urbana con la que cuenta la Alcalda de Managua est orientada al diseo de proyectos
de urbanizaciones convencionales, con lo cual una contribucin de enorme importancia a retomar
es la elaboracin de criterios y normas de diseo urbano para su aplicacin en barrios irregulares o
marginales al momento de su reordenamiento.
Se ha avanzado en la sistematizacin y anlisis de un conjunto de criterios de diseo para la
elaboracin de propuestas de intervencin en barrios con similares caractersticas de informalidad e
ilegalidad de los barrios del PRU, de los cuales se han derivado un conjunto de consideraciones de
diseo respecto al lote, reas comunales y vialidad, que deben ser tomadas en cuenta. Tambin, se
ha elaborado un documento preliminar, revisado durante un exhaustivo proceso, con tcnicos de la
Direccin de Urbanismo.
2.
Objetivos
Desarrollar un estudio para identificar una estrategia para la intervencin integral en reas
homogneas de la Ciudad de Managua, que asegure la inclusin de los asentamientos espontneos
en la ciudad, considerando todas sus relaciones con el entorno, en estrecha coordinacin con la
Direccin de Desarrollo Urbano de la Alcalda de Managua. La propuesta busca fortalecer la
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Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
3.
Estrategia
A la luz de la experiencia del PRU y de las relevancias de una variada muestra de iniciativas
que desde diferentes instancias se estn ejecutando en el mbito de la precariedad urbana en
Managua, se establecen a continuacin algunos elementos necesarios para la implementacin de
una estrategia municipal de intervencin en asentamientos y sectores marginales de la Ciudad de
Managua.
En general, se trata de intervenir en asentamientos precarios o en estado de
marginalidad urbana, localizados mayoritariamente en los Sectores Oriental (Distritos 5 y 6) y
Suroccidental (Distrito 3) de Managua, administrados por las Delegaciones Distritales
correspondientes (5, 6 y 3) de la ciudad. Estos distritos estn constituidos por una poblacin
aproximada de 831.217 habitantes y una cantidad total de 123.357 viviendas, que representan el
60% de las viviendas de toda la ciudad.
La estrategia municipal para la intervencin en asentamientos humanos espontneos en la
ciudad de Managua, ha llevado a la definicin del tipo de asentamiento y condicin humana sobre
el cual se deber actuar, estando estos barrios en condicin de precariedad urbana.
En funcin de lo anterior, se han establecido tres niveles de intervencin, segn el grado de
la problemtica urbana del asentamiento o sector urbano deteriorado o precario:
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N 49
En este sentido, el grupo meta de las intervenciones son grupos humanos con situacin social
y econmica marcada por la condicin de pobreza, problemas sociales relacionados con la
violencia intrafamiliar e inseguridad ciudadana, vinculada al trfico o consumo de drogas, pandillas
y delincuencia, cuya poblacin auto-construye su hbitat en terrenos marginales, sin servicios
bsicos, con alto grado de insalubridad, vivienda precaria, hacinamiento y sin ttulo de propiedad.
De esta forma, el concepto de intervenciones urbanas a implementar requiere de un enfoque
integral de mejoramiento urbano, entendindolo desde el punto de vista fsico del mejoramiento de
las condiciones que a continuacin se detallan:
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
El plan general de desarrollo municipal requiere que desde el Plan Nacional de Desarrollo y
la Poltica de Ordenamiento Territorial en el nivel nacional, se disee una poltica especfica para
el ordenamiento y tratamiento de los asentamientos humanos en el territorio y su jerarquizacin
correspondiente en la dotacin de los servicios y equipamiento social, de acuerdo a su rol y
funciones en los subsistemas de asentamientos.
4.
Lecciones aprendidas
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N 49
Ninette Morales
Esta seccin parte analizando las realidades y relaciones
existentes entre precariedad, pobreza urbana y exclusin social que se
presentan en la ciudad de Managua. Se analizan 6 casos de estudio de
estrategias de superacin de la pobreza, las cuales sirven de base para
la elaboracin de una propuesta estratgica municipal para la
participacin comunitaria en acciones de mejoramiento del hbitat.
1.
Problemtica
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Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
NICARAGUA
Hasta el momento, los principales programas de la estrategia formulada por el Estado para la
reduccin de la pobreza han sido administrados sectorialmente por las instituciones del gobierno
central. Su focalizacin ha sido para el mbito rural y en el nivel municipal. La atencin en materia
habitacional ha sido concentrada en acciones de agua y saneamiento. El Plan Nacional de
Desarrollo, si bien en lo enunciativo muestra la importancia de la vivienda, en los instrumentos
programticos no ha existido la correspondencia necesaria, que prevea y dimensione un impacto
significativo en la problemtica a corto y mediano plazo.
Dado que la precariedad urbana es una expresin de la pobreza, es importante que las
estrategias de desarrollo del sector pblico en el mbito local y municipal, revaloricen la
intervencin en los territorios populares donde se concentra la poblacin de bajos ingresos y se
aborden en forma integrada los problemas que restringen el acceso a condiciones de habitabilidad
dignas para la poblacin nicaragense. Es en esta lnea que el mejoramiento integral de barrios se
constituye en un instrumento valioso para abordar la precariedad urbana y por tanto, un factor que
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Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
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puede contribuir con la reduccin de la pobreza. En este marco se desarrollan nuevas experiencias
de participacin comunitaria para el mejoramiento del hbitat, cuya promocin fortalece el
ejercicio democrtico de participacin ciudadana en la gestin local, que se abordan con un mayor
detalle para encontrar lecciones aprendidas que nutran la formulacin de la estrategia municipal de
participacin comunitaria.
Se han analizado seis experiencias de distintas naturaleza, que se han desarrollado
recientemente o que se en desarrollo, con distinto mbito de cobertura, y desde diversos actores
sociales, lo cual enriquece la perspectiva de anlisis. stas tratan sobre:
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
incida en una disminucin de embarazos de adolescentes y del ndice de ETS entre los
jvenes.
2.
Objetivos
3.
Elevar la capacidad institucional del gobierno local para asistir tcnicamente a las
comunidades organizadas, en el diseo, negociacin, ejecucin, seguimiento y control
de programas y proyectos, orientados a superar la precariedad urbana y promover un
involucramiento activo de las instituciones gubernamentales sectoriales.
Estrategia
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Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
4.
Lecciones aprendidas
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N 49
1.
Problemtica
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Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
El sector denominado con el nombre de La Galera, se ubica al norte del centro histrico
de la ciudad de Manizales, teniendo como borde inicial, la avenida Gilberto Alzate Avendao o
Avenida Centro. Su morfologa es la continuacin de la trama ortogonal del damero como parte de
los espacios conformados por la ciudad fundacional. En su entorno inmediato se localizan barrios
de gran importancia para la ciudad por su connotacin histrica que se remonta a los tiempos de la
fundacin de Manizales como lo son los barrios de San Jos y Los Agustinos. El nombre Galera
surge en esta regin se vincula a las edificaciones que albergan el mercado pblico, el cual
inicialmente se desarrollaba en un espacio pblico abierto. Estos mercados en la mayora de los
casos ocupaban en das domingos, la plaza principal; de all que tambin se le identifique como
plaza de mercado. El sector aludido est conformado por un conjunto de cuatro edificaciones. Cada
una corresponde a una manzana, las cuales se distribuyen dentro de la cuadrcula que contiene el
damero en forma de gran manzana.
Mapa 44
COLOMBIA
El caso de la galera de Manizales, al igual que otras galeras del Eje Cafetero, se desplazan
las actividades de comercio de perecederos al espacio pblico y se acompaa con usos de suelo en
sus edificaciones contiguas relacionados con venta y consumo de licor, residencias o hoteles de
baja categora. Usos de suelo que generan una expulsin de la actividad residencial de manera
acelerada, provocando espacios urbanos de poca accesibilidad para la ciudadana y cobijo para los
habitantes de las calles que no poseen viviendas. El deterioro extremo que se ha desencadenado en
otros lugares del pas como Bogot, Cali y la vecina ciudad de Pereira, no se asemeja al panorama
de Manizales. La ciudad se encuentra en un momento oportuno de actuacin y puede evitar llegar a
los grados de obsolescencia urbana y social con situaciones de mayor complejidad para su
intervencin.
La puesta en marcha del Laboratorio de Gestin Urbana Sostenible en la ciudad de
Manizales permite al municipio anticiparse a situaciones tcnicas y operativas propias de los
procesos de desarrollo urbano que se requieren emprender de manera prioritaria dentro del
permetro urbano y ms especficamente dentro de la zona consolidada del centro. El espacio de
discusin y concertacin que se desarrolle en el marco del Laboratorio, ser propicio para la
generacin de acuerdos entre los diferentes actores, en la consecucin de una visin compartida de
la intervencin especfica a efectuarse en la zona de La Galera y en la estrategia territorial a
plantear para la obtencin del objetivo urbano propuesto.
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Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
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El Plan de Accin o de trabajo que se propone, busca definir la viabilidad de los cambios
urbanos, identificando las dificultades posibles a encontrar en el desarrollo de las etapas de
formulacin, gestin y ejecucin del proyecto urbano, a efectuarse a travs de la figura de plan
parcial de renovacin urbana.
2.
Objetivos
El objetivo general es:
3.
Establecer el Laboratorio de Gestin Urbana Plan Parcial Galera Manizales como base
para conformar una gua metodolgica para la asistencia tcnica aplicada en otros
municipios;
Estrategia
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
Enfoque temtico
Definir los lmites de la operacin en el territorio.
Establecer el plan de accin con organismos responsables y tiempos.
Efectuar una valoracin tcnica del estado del arte del proyecto.
Nivel de conocimiento
Definir la realizacin de talleres temticos.
Definir grupo de actores estratgicos.
Establecer mesas de trabajo institucionales.
Desarrollar etapas y procesos de divulgacin.
Identificar actores claves en la gestin y desarrollo del proyecto.
Estructura administrativa
Analizar la coherencia entre el plan de desarrollo y el plan de ordenamiento
Identificar las prioridades sealadas en el Plan de Ordenamiento y las definidas en el
plan de desarrollo.
Analizar el plan de accin de la entidad responsable
Revisar los compromisos presupuestales en el plan plurianual de inversiones, el plan
de desarrollo y el programa de ejecucin del Plan de Ordenamiento.
Condiciones de operatividad
Apoyar tcnicamente al laboratorio para definir los elementos de poltica en los cuales
se enmarca el proyecto.
Analizar las funciones que se deben asignar para la aplicacin de los instrumentos de
gestin.
Establecer el nivel de prioridad del proyecto.
40
N 49
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
Otra tarea tcnica importante con la cual deber iniciar el ejercicio diagnstico del
Plan Parcial de Renovacin es la territorializacin y delimitacin de las acciones o
proyectos previstos en la ficha tcnica del tratamiento de renovacin. De esta forma
se podr establecer los alcances del instrumento y la posibilidad de establecer el
desarrollo de otros planes parciales en la zona delimitada a ser renovada.
Una accin de oportunidad con la que se cuenta, es iniciar un Expediente y Base de
Datos de informacin, que permitirn consolidar un diagnstico-soporte de la
informacin y estadstica sobre la posibilidad de construir en la zona.
42
N 49
Prever en los trminos de referencia, los gastos operativos y logsticos que implique el
proyecto. Estos gastos no debieran ser administrados con recursos del ente central,
condicionando as la formulacin del plan.
Incluir las etapas y espacios de socializacin, divulgacin y comunicacin como parte
importante y fundamental del desarrollo interno del plan parcial en sus distintas
etapas.
4.
Lecciones aprendidas
Dentro de las lecciones aprendidas en la experiencia, ha sido posible identificar los
siguientes aspectos a resaltar:
43
N 49
45
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
1.
Problemtica
Los gobiernos locales de distintas ciudades no slo de pases desarrollados sino de pases en
desarrollo incluyendo latinoamericanos, implementan mecanismos de recuperacin de los
incrementos de valor del suelo que estas mismas entidades generan con sus acciones ya sean obras
pblicas que emprenden, manejo de derechos a utilizar el suelo, entre otras iniciativas. Los
municipios tienden a asignar los fondos que reciben a inversiones a favor de la comunidad.
En este contexto surge el Macroproyecto Ciudadela GVR, siendo su diseo, gestin y
ejecucin, una decisin del actual gobierno del municipio de Pereira. Su orientacin y contenido,
privilegia la adecuacin de nuevo suelo para la provisin de aproximadamente 8.500 viviendas para
la poblacin de ms bajos ingresos de la ciudad. La medida ha encontrado respaldo en diversos
procesos previos de toma de decisiones polticas, diagnsticos y propuestas de carcter tcnico.
Respecto al proceso de expansin urbana de la ciudad, se debe sealar que ste se orienta
hacia la zona suroccidental, en concreto a la vereda San Joaqun. Asimismo se han considerado y
estimado en Pereira, unas 180 hectreas dedicadas a la construccin de planes de vivienda de
inters social especialmente para la construccin de planes de vivienda de inters social, de
vivienda de inters preferencial y para la realizacin de importantes obras de infraestructura, bienes
y servicios.
Mapa 55
COLOMBIA
En este contexto, es de especial relevancia el decreto N 755 del ao 2004, el cual regula los
avalos de referencia para el suelo de expansin de planes parciales de renovacin. Dicha norma
permitir limitar la especulacin en el precio del suelo, evitar la accin de los urbanizadores
ilegales y la urbanizacin en zonas de alto riesgo. La alternativa respecto a la construccin de
viviendas de inters social, fue escogida en virtud de distintos factores. Se debe sealar que se trata
de una zona que brinda posibilidades para la expansin de redes de acueducto, alcantarillado y
energa elctrica a un menor costo promedio de infraestructura y adems ofrece facilidades en el
acceso del transporte pblico. Todo ello busca reducir el dficit de vivienda que afecta a la ciudad,
el cual se calcula en 12.269 viviendas.
46
Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
N 49
2.
Objetivos
Los objetivos del Macroproyecto Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo son los siguientes:
3.
Regular los precios del suelo para permitir el acceso a viviendas a las familias de ms
bajos ingresos;
Estrategia
3.1 Avances y estrategias actuales
En la actualidad (abril de 2005) adems de los avances obtenidos en materia de difusin del
proyecto, solicitud de avalos, clculo preliminar del reparto de cargas y beneficios de la
urbanizacin, conformacin del equipo de trabajo y evaluaciones preliminares, se realiz un
diagnstico del rea del macroproyecto. Para realizar este diagnstico, la Secretara de Planeacin
Municipal, contrat con recursos propios y por intermedio de la ONG Vida y Futuro, un equipo de
consultores que realiz las siguientes estrategias y acciones:
47
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
Evaluacin de las polticas y estrategias del POT, de acuerdo con el objeto del Plan
Parcial.
Inclusin de la delimitacin del Plan Parcial, las vas y las construcciones existentes, el
permetro urbano y de expansin, que se encuentren dentro de la zona del proyecto.
Inicio del trabajo social con los propietarios de la tierra involucrndolos en el proyecto.
El diagnstico confirm la factibilidad del terreno para realizar el macroproyecto, que haba
sido establecida en la consultora sobre Programacin de Suelo y Vivienda, realizada en el marco
del convenio Alcalda Universidad Tecnolgica de Pereira. Desarrolla con detalle el diagnstico
ambiental, dentro del cual especifica el estado de los recursos naturales (geologa y geomorfologa,
sistema hdrico y usos del suelo y coberturas vegetales), aptitud del suelo para el uso urbano,
amenazas, riesgos, impactos ambientales, y suelos de proteccin.
Se concluye que no existen riesgos ni obstculos para el desarrollo del macroproyecto
provenientes de las condiciones fsicas naturales del rea. Se obtuvo adems informacin con
relacin a los recursos naturales en el rea y las condiciones geogrficas cursos de agua,
pendientes, usos del suelo, etc., aspectos que facilitarn la adopcin de decisiones de diseo
urbanstico.
En relacin con los servicios pblicos domiciliarios acueducto, alcantarillado, energa, gas,
telfono, el diagnstico confirma la posibilidad tcnica de prestacin de estos servicios en el corto
plazo; es decir, las redes maestras que constituirn el vnculo entre el rea del macroproyecto y la
red general de la ciudad, se encuentran en localizaciones muy prximas al rea del plan parcial.
Ac se identifican algunos hechos urbanos preexistentes, que requerirn un tratamiento
especial en el diseo del macroproyecto y en el sistema de reparto equitativo de las cargas y los
beneficios: i) tres barrios de origen informal asentados en el rea, ii) un barrio construido como
parte de los proyectos de reconstruccin motivados por el terremoto de 2000 tambin dentro del
rea, iii) un plan parcial recientemente aprobado localizado en el rea del Macroproyecto (lmite
noroccidental), iv) un plan parcial que se encuentra en fase de diagnstico, y, v) el proyecto de una
va nacional Autopista del Caf que atraviesa el rea del macroproyecto por su parte media en
sentido noroccidentesuroriente (o viceversa) y en el que una proporcin importante de los predios
ya ha sido adquirida por la entidad nacional responsable del proyecto.
Los anteriores proyectos y preexistencias hacen parte del comn denominador que se va a
encontrar en la realizacin de los planes parciales de expansin. Ser necesario hacer claridad
sobre el manejo que deba drseles, especialmente en relacin con el tratamiento a las personas
48
N 49
asentadas en estas reas, la posible relocalizacin de ellas en la misma rea del proyecto, la
asuncin de cargas y la distribucin de beneficios.
El diagnstico no pudo avanzar suficientemente en el estudio de los predios. Si bien se
consigui la informacin necesaria (certificados de tradicin y libertad de los predios e
informacin catastral), en las fuentes de informacin pertinentes (Superintendencia de Notariado y
Registro e Instituto Geogrfico Agustn Codazzi), an es necesario trabajar ms sobre estos datos
para obtener informacin que permita hacer anlisis y sntesis. Por ahora los datos obtenidos son
incompletos y dispersos.
El paso siguiente en el proceso del macroproyecto, es el de iniciar el diseo definitivo del
mismo, tanto desde el punto de vista urbanstico como del sistema de reparto equitativo de cargas y
beneficios. Esta tarea la debe iniciar un equipo contratado por el municipio (con profesionales que
participaron en la elaboracin del diagnstico), bajo la coordinacin de la Secretara de Planeacin
Municipal, con el mtodo de asesora del convenio LILP/CIDER/DAPD/ Fedevivienda, durante los
prximos das inmediatos.
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
de los dems instrumentos, sin establecer el precio que puede atribuirse a un predio en un momento
determinado.
En Colombia, el avalo de los predios para efectos de ordenamiento territorial urbano y
cuando se trata de una relacin entre el Estado y los particulares, debe expresar de manera
inequvoca en trminos de precio del suelo, el contenido del derechodeber de propiedad que rige
en Colombia y que aplica para el predio o los predios de que se trate.
Los criterios para la determinacin de dicho precio, estn claramente establecidos en la Ley
de Desarrollo Territorial y en las normas que han reglamentado dicha Ley en materia de avalos:
Decreto 1420 de 1998 y Resolucin 762 de 1998 del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.
En el caso del Macroproyecto Ciudadela GVR, una vez decretado oficialmente el anuncio
del proyecto, mediante Decreto del Alcalde Municipal No 755 del 23 de noviembre de 2003, la
Secretara de Planeacin Municipal, dentro del plazo de los cinco (5) das hbiles, solicit la
realizacin de los avalos, mediante invitacin a presentar propuesta tcnica y econmica, a las dos
Lonjas con domicilio en el municipio de Pereira Lonja de Risaralda y Lonja de Camacol. En la
actualidad, mes de marzo de 2005, la Lonja de CamacolRisaralda se encuentra realizando los
avalos.
4.
Lecciones aprendidas
50
N 49
51
N 49
53
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
1.
Problemtica
BRASIL
54
Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
N 49
Ciudad (ley nacional que dispone sobre la poltica de desarrollo urbano), y las acciones del
Gobierno Federal en el mbito del Ministerio de la Ciudad referentes las polticas y programas
habitacionales y urbanas que estn siendo desarrolladas en la ciudad de So Paulo.
2.
Objetivos
Algunos objetivos generales del Observatorio Habitacional son los siguientes:
3.
Estrategia
Las funciones, objetivos y las actividades del Observatorio Habitacional conviene que sean
definidos a partir de un marco referencial institucional y normativo, ejes estratgicos para la
constitucin del Observatorio. Para la constitucin del Observatorio Habitacional deben ser
considerados los siguientes ejes estratgicos:
55
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
La ley municipal que crea el Observatorio debe establecer sus atribuciones para alcanzar sus
objetivos, como tambin evitar sobreposiciones de las funciones ya ejercidas por los demas rganos
del sistema municipal de vivienda. Para que el Observatorio Habitacional pueda promover el
seguimiento de polticas, programas y proyectos habitacionales desarrollados en la ciudad de So
Paulo, deben ser previstas las siguientes atribuciones:
N 49
El cuarto paso es sistematizar los resultados del Seminario y presentar la propuesta del
Observatorio Habitacional para ser aprobado por el Consejo Municipal de la Vivienda.
57
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
4.
El quinto paso implica elaborar el proyecto de ley para ser presentado en la Cmara
Municipal de la Vivienda sobre la base de la propuesta de Observatorio aprobada en el
Consejo Municipal de la Vivienda.
Lecciones aprendidas
Los Observatorios Urbanos pueden contribuir con la capacidad de los gobiernos nacionales,
autoridades locales y organizaciones de la sociedad civil, a desarrollar y aplicar estadsticas e
indicadores sobre la poltica y gestin urbana.
Para que el Observatorio Habitacional pueda apoyar el proceso de planificacin y gestin
urbana de la ciudad de So Paulo ser necesario realizar un seguimiento de las actividades,
programas y proyectos de las instancias encargadas del desarrollo de la vivienda en la ciudad;
construir y analizar indicadores sobre condiciones de vivienda adecuada; suministrar
informaciones, conocimientos y experiencias positivas de acceso a la vivienda para el Observatorio
Urbano del Municipio de So Paulo; producir informaciones sobre los temas y problemas de
vivienda de la ciudad de So Paulo entre otras actividades.
58
N 49
Rosangela Das
El presente anlisis parte de la caracterizacin del contexto
social y de las condiciones institucionales del municipio de So Paulo,
elementos que a la postre permiten justificar la necesidad de contar
con un sistema de informacin que contribuya a la gestin de la
poltica habitacional como as tambin al control de la sociedad civil
organizada en dicha temtica.
1.
Problemtica
59
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
BRASIL
Varios estudios muestran que hay un vaco en las reas cntricas y una explosin poblacional
en las reas ms pobres de la ciudad. En los distritos cntricos, con mayor infraestructura urbana y
servicios, la poblacin habitante se redujo en hasta un 26,5% durante la dcada de los noventa y
paralelamente en los distritos fronterizos en las regiones sur, este y norte de la ciudad, la
poblacin se duplic a finales de la dcada, sin que la infraestructura y la provisin de servicios
pblicos bsicos haya acompaado dicho crecimiento. El caso de las favelas tambin es central en
la problemtica habitacional del municipio. Ya que la poblacin favelada de So Paulo es estimada
en 1.160.597 personas. La magnitud de estos nmeros muestra el inmenso desafo colocado por el
problema de las favelas.
60
Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
N 49
Con este escenario es preciso tener opciones de poltica vlidas para el mejoramiento de las
condiciones de vivienda de la poblacin, generando metas y programas que correspondan a las
demandas y necesidades de la poblacin.
El Plan Municipal de la Vivienda, elaborado por la Secretara Municipal de la Vivienda
(SEHAB) revela las carencias de las unidades habitacionales, a partir de los datos de inadequacin
de los domicilios por tipo de asentamiento, favelas, loteamentos, conjuntos habitacionales entre
otras variables.
61
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
2.
Objetivos
3.
Estrategia
En la opcin estratgica que se propone, se advierten dos aportes:
N 49
Por otro lado, los indicadores son instrumentos de medicin, un conjunto de variables,
consistentes, especficas y sensibles, que posibilitan captar y medir un concepto, siendo
sealizadores de procesos, resultados e impactos relativos a una accin planificada. La
construccin de indicadores parte de parmetros y concepciones definidos con base en los
objetivos/resultados y estrategias de conduccin del plan de accin.
La eleccin de indicadores debe considerar la disponibilidad y facilidad en la obtencin de
informacin, la claridad de significado, la pertinencia y consistencia, la universalizacin del uso.
Deben ser consensuados de forma de permitir a todos los involucrados, gestores, equipos tcnicos,
consejeros, habitantes, observar y acompaar el desempeo del plan de accin siendo importante
que todos puedan participar en la evaluacin de la accin. Debe ser una necesidad importante del
Observatorio de la Vivienda, la construccin de sus indicadores y de la metodologa de seguimiento
y evaluacin.
4.
Lecciones aprendidas
63
N 49
1.
Problemtica
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
busque soluciones informales a su problema de vivienda, las que operan al margen de las
regulaciones formales de desarrollo urbano y albergan entre un 20 a un 50 % de la poblacin de las
ciudades ms grandes de Amrica Latina. Las condiciones de vida en estos asentamientos son
generalmente deplorables, debido a las grandes deficiencias de infraestructura bsica, servicios
urbanos y malas condiciones ambientales.
En la actualidad (2005) Per est iniciando un proceso de modernizacin del esquema
organizacional del Estado, algunas de cuyas acciones afectan al sector vivienda. El primer
resultado positivo de esta reforma fue la creacin del Ministerio de Vivienda, Construccin y
Saneamiento (MVCS). Con la creacin del MVCS, se sientan las bases que permitirn un cambio
institucional y de poltica en el sector habitacional. Antes de este importante hecho, diferentes
instituciones del gobierno trabajaban descoordinadamente en distintos aspectos de la poltica de
vivienda y urbanismo, constituyndose uno de los principales obstculos para lograr mayor
eficiencia y eficacia en el sector.
Mapa 88
PER
66
Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
N 49
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
2.
3.
Objetivos
Identificar las fortalezas y debilidades que presentan las Direcciones locales, regionales
y la Direccin Nacional de Urbanismo del Vice Ministerio de Vivienda y Construccin
en la articulacin de proyectos de mejoramiento barrial vinculados al desarrollo
urbano, en vistas a la promocin de agendas de desarrollo urbano que favorezcan el
alivio de la pobreza urbana.
Estrategia
68
a.
b.
c.
N 49
e.
f.
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
De pedagoga urbana.
N 49
las municipalidades,
4.
Lecciones aprendidas
71
N 49
Victoria Ramos
Sobre la base del anlisis de tres experiencias piloto de
mejoramiento integral de barrios desarrolladas en Lima, en contextos
urbanos de fuerte pobreza, se plantea una propuesta metodolgica de
seguimiento y monitoreo de programas y proyectos de mejoramiento
barrial, que mediante distintas fases, promueve lneas de accin y
estrategias utilizando la experiencia existente. Se incorpora la
articulacin entre los distintos actores que participan en estos
programas junto con la descripcin y anlisis de lo ejecutado hasta el
momento en los barrios donde se efectuaron las experiencias.
1.
Problemtica
73
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
PER
74
Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
N 49
para la ciudad misma, por la falta de integracin a redes de servicios, a sistemas de transporte o a
centros de atencin social con equipamientos complementarios.
El desarrollo urbano informal que se ha venido dando como respuesta a la falta de
alternativas legales ha significado que gran parte de las reas urbanas del pas hayan sido
conformadas a partir de procesos espontneos de ocupacin del territorio. En esta alternativa, las
organizaciones comunales territoriales han desarrollado diversas estrategias y mecanismos que les
ha permitido impulsar la instalacin de infraestructura urbana bsica en sus reas a partir de trabajo
constante durante 25 o 30 aos. Por el lado del Estado, se han llevado a cabo actividades
relacionadas con el saneamiento fsico y legal de las reas ocupadas sobre terrenos de propiedad
estatal o municipal; se han instalado mecanismos de relacin con la poblacin que permiten la
participacin; se han modificado los conceptos y las metodologas para atender el problema de la
vivienda desde una perspectiva de desarrollo urbano que supere la atencin al problema del dficit
cuantitativo.
2.
Objetivos
Metas de impacto,
Rutas estratgicas.
75
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
3.
Estrategia
76
c)
Descripcin de actividades
Asistencia tcnica previa: Busca asegurar un amplio conocimiento de la naturaleza y
alcances del MIDB,
N 49
d)
Metas de impacto
De acuerdo a las tres experiencias registradas en Lima, las metas de impacto se producen en
tres momentos del proceso: en la inscripcin de solicitudes al PMIB con la entrega del Expediente
Tcnico MIB; en la entrega del Proyecto MIB y en la culminacin y entrega de las obras de
infraestructura y comunales.
e)
Puntos crticos del proceso
De acuerdo al anlisis comparativo de las tres experiencias mencionadas, la actividad ms
compleja del proceso es la elaboracin del proyecto de habilitacin urbana. En el caso de Villa El
Salvador esta actividad demor cuatro meses, en San Juan de Lurigancho cinco meses y medio y en
Puente Piedra ocho meses.
77
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
3.1.1 Componentes
Los componentes estn dados por: la promocin y comunicacin; la elegibilidad; la
formulacin del proyecto y ejecucin de la obra; y finalmente, por la gestin y operacin del
programa.
3.1.2 Seguimiento y monitoreo
Los procesos
Tcnico: Responsable de conducir y ejecutar el PMIB, perfeccionando mtodos,
instrumentos y procedimientos que coadyuven a la identificacin de los barrios
objetivo y el impacto del Programa como instrumento de la poltica de vivienda.
Asimismo conviene disear estrategias adecuadas para garantizar la gestin y
operacin del Programa.
Social: Orientado a crear un espacio de integracin de objetivos y actividades entre las
Organizaciones sociales, las Municipalidades y el Gobierno Nacional. Constituye el
eje central del proceso sobre el cual se sustentar el xito del proceso tcnico.
Comprende actividades de promocin y comunicacin.
Poltico e institucional: Responsable de la gestin y operacin, es el espacio desde el
cual se toman las decisiones de ejecutar, apoyar y participar en el Programa.
Seguimiento
Para la ejecucin del programa se requiere contar con indicadores de seguimiento que
brinden informacin relacionada con el comportamiento de las variables que intervienen
en la ejecucin de actividades. Para el seguimiento del PMIB, los principales indicadores
de seguimiento a la ejecucin fsica de los proyectos son:
Indicador de eficiencia: Relaciona la actividad especfica con el tiempo de su
desarrollo. El indicador se mide en porcentaje de ejecucin en los diferentes perodos
de tiempo. Este indicador deber compararse con lo planeado en el cronograma de
actividades; comparacin que determina la necesidad de ajuste o la continuacin en
similares condiciones. El documento de seguimiento debe presentar un formato que
facilite la obtencin del indicador y debe considerar la unidad de medida y la cantidad
total de la actividad a realizar. Este indicador se puede obtener para el total del
Programa, para cada componente y para cada actividad.
Indicador de calidad: Este indicador mide el cumplimiento de los objetivos del
programa. Se obtiene mediante los Informes de Avance que presenta la entidad
responsable de cada actividad. El informe deber describir el proceso, las facilidades y
obstculos encontrados.
Monitoreo
Para realizar una observacin detallada que nos permita el seguimiento de los procesos y
la retroalimentacin permanente a travs de la verificacin de los indicadores de
eficiencia y calidad, es indispensable contar con un sistema de informacin que disponga
de documentacin indicada como fuente de verificacin y de los registros realizados en
los formatos de seguimiento como en los Informes de Avance. El registro del
seguimiento permitir posteriormente sistematizar el proceso.
78
4.
N 49
Lecciones aprendidas
79
N 49
Cecilia Lombardo
El presente documento aborda una caracterizacin fsicoterritorial y socioeconmica de las unidades perifricas de la ciudad
de Montevideo, Uruguay. Se puso especial nfasis en aquellas
unidades de mayor dinmica de crecimiento de la pobreza urbana,
destacando la dinmica del barrio Casavalle, conocido por sus
alarmantes niveles de criticidad en materia de indicadores sociales.
1.
Problemtica
81
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
URUGUAY
Se reconoce a Casavalle como uno de los fragmentos que caracterizan las nuevas periferias
de Montevideo. La singularidad radica que en s mismo constituye un mosaico territorial,
promovido desde los aos sesenta, por actuaciones pblicas, tanto en el campo de las polticas
urbanas (nivel municipal) como de las habitacionales (nivel nacional). Estas han generado reas
desestructuradas, carencias en materia de equipamientos urbanos y dificultades en la accesibilidad
a los servicios que la ciudad brinda.
Hoy Casavalle incorpora un funcionamiento que presenta un fuerte aislamiento, tanto a nivel
simblico como fsico. La conformacin fragmentaria del barrio se profundiza si se considera la
forma de desarrollo de los conjuntos habitacionales al margen de la ciudad existente, la calidad
constructiva de la edificacin y la pobreza del diseo de la oferta habitacional. Se evidencia as la
realidad y la necesidad de revisar los criterios tcnicos de la poltica de vivienda promoviendo
distintas alternativas que incluyan el capital de activos locales. En el caso de Casavalle se cuenta
con recursos humanos con capacidad para la autoconstruccin que con correcto asesoramiento
tcnico pueden contribuir a cambiar la imagen urbana del rea y paralelamente solucionar los
problemas habitacionales detectados.
10
82
Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
N 49
El barrio Casavalle est considerado como una de las zonas de Montevideo con
problemas importantes de delincuencia, en particular la zona seleccionada para el
anlisis se le atribuyen las mayores dificultades en este sentido.
2.
Objetivos
3.
Estrategia
Las estrategias que han orientado la accin, se han enmarcado en la vinculacin entre el
Estado, el mercado y la sociedad civil, pero no han dado los resultados esperados para el conjunto
de la poblacin ms vulnerable de la sociedad montevideana.
Es posible plantear que los cinco ejes fundamentales de intervencin (suelo, vivienda,
empleo e ingreso, espacio pblico, servicios pblicos), propuestos en la Agenda Urbana Sostenible
para Amrica Latina y el Caribe, para ser abordados prioritariamente en s mismos, van a promover
pequeos cambios en Casavalle que no atiende la urgencia de los mismos. El dilema es en qu
83
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
direccin se articulan estos ejes para promover las necesarias transformaciones en las mltiples
dimensiones constitutivas del problema de la pobreza urbana en este contexto socio territorial.
Las propuestas que se presentan se basan en la combinacin de componentes que tienen
como objetivo desatar un proceso de gestin que establezca una relacin dialctica entre las
propuestas urbanas para la ciudad de Montevideo y para Casavalle, apoyadas en el capital fsico y
social existente desde una perspectiva integradora.
Tanto desde la perspectiva fsica como social, los problemas de Casavalle dan cuenta de la
diversidad de la condicin de pobreza, que van desde las situaciones de emergencia hasta las
estructurales. Esta heterogeneidad requiere una estrategia proactiva donde la dimensin temporal es
un elemento clave para permitir anticipar soluciones que a la vez resuelvan tanto las situaciones
que requieran una intervencin de corte asistencialista como aquellas dirigidas a la promocin
social. Por otro lado, para no repetir el error de disear una batera de programas generalmente
compartimentalizados, desarticulados y a menudo, con una eficiencia discutible, la consideracin
multisectorial de los proyectos y la coordinacin de las polticas deber estar apoyadas por
articulaciones interinstitucionales.
En Casavalle la alta participacin existente de organizaciones no gubernamentales conviene
que est articulada con los actores estatales y entre s, de manera tal que la implementacin de las
polticas sociales sea eficiente y logren un impacto acorde con la inversin realizada. Desde esta
perspectiva, la descentralizacin municipal juega un rol protagnico en la articulacin de las
polticas generales con las locales.
A continuacin se presentan los lineamientos estratgicos, base de la propuesta de este
anlisis:
84
Formular una Poltica de Tierras para promover y orientar el desarrollo de las ciudades,
y particularmente para mejorar las condiciones de acceso formal al suelo de la
poblacin de menores recursos econmicos.
N 49
Apoyarse en las herramientas de gestin que han aportado los distintos niveles de
planificacin, ya que cuentan con los respaldos necesarios y dan un marco legal para la
ejecucin de las propuestas.
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
4.
Lecciones aprendidas
Es evidente que una orientacin en materia de gestin urbana por s sola no puede
transformar la estructura social, aunque s est en condiciones de promover que las inversiones en
desarrollo urbano y polticas habitacionales incorporen la dimensin de la integracin social como
objetivo estratgico. Slo se mitigan situaciones de pobreza y no resuelven el origen de la
problemtica. La ampliacin del mercado de empleo productivo junto con la articulacin sistmica
de las polticas sociales, pueden iniciar un proceso autosostenido de reduccin efectiva de la
pobreza.
Por otro lado, dados los altos niveles de delincuencia de Casavalle cualquier propuesta que
se realice, desde una perspectiva integradora, deber tener como objetivo, adems de bajar los
niveles de delincuencia, a nivel simblico deber lograr su resignificacin en el imaginario
colectivo.
Alcanzar dicho objetivo, que en ltima instancia se trata de quebrar la lgica de gueto
urbano, se prev en el largo plazo. Sin embargo, el trnsito hacia ello debe estar pautado por
acciones que no debiliten el camino en esa direccin. El desafo radica en lograr los acuerdos
necesarios (polticos, sociales y tcnicos) para disear una estrategia concurrente, que haga
sostenible la propuesta.
Evidentemente para viabilizar las propuestas planteadas, la necesidad de lograr acuerdos se
torna imprescindible. Hasta el momento en los mbitos polticos y sociales se advierten escasos
avances, por lo cual impulsar estos acuerdos es tarea prioritaria. En cambio, en el mbito tcnico
existe cierto nivel de consenso por ejemplo, respecto a demoler la edificacin considerando el
estado de la construccin, la obsolescencia de la infraestructura y en consecuencia el alto costo de
mantenimiento que no puede afrontar la poblacin residente, los niveles de hacinamiento y la
concentracin de una seria problemtica social.
Se evidencia la realidad y la necesidad de revisar los criterios tcnicos de la poltica de
vivienda promoviendo distintas alternativas que incluyan el capital de activos locales. En el caso de
Casavalle se cuenta con recursos humanos con capacidad para la autoconstruccin que con un buen
asesoramiento tcnico pueden contribuir a cambiar la imagen urbana del rea y paralelamente
solucionar los problemas habitacionales detectados.
Finalmente, toma gran relevancia el gran potencial que representa la presencia de un nmero
importante de organizaciones no gubernamentales en el barrio las que pueden colaborar en la
construccin de un proyecto colectivo de base territorial como pretende ser la propuesta estratgica
para la resignificacin de Casavalle.
86
N 49
Vernica Filardo
Se presenta en este documento un anlisis situacional y una
propuesta para el rea territorial perifrica de Casavalle en la ciudad
de Montevideo, la cual presenta niveles agudos de criticidad en
indicadores sociales. Se enfatiz en la dimensin urbanstica,
especialmente en la situacin del parque habitacional viviendas como
as tambin en las redes sociales y el sistema de actores que operan en
el rea. Ambas lneas de trabajo se desarrollaron simultneamente y
tuvieron autonoma relativa.
Especficamente en el rea de anlisis correspondiente al
estudio de las redes sociales, se estructur sobre la base de una
reflexin conceptual. Posteriormente se caracteriz el rea de estudio
en torno al sistema de actores que all operan, a partir de una
aproximacin cualitativa basada en observaciones, entrevistas y
anlisis de material documental y fuentes secundarias de informacin.
A lo anterior se agrega una propuesta estratgica para Casavalle,
la cual combina elementos de desarrollo local, cooperacin pblica
privada y utilizacin de recursos existentes de la comunidad y
externos en la zona.
87
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
1.
Problemtica
URUGUAY
a) Sistema de actores
Existe una constelacin de mltiples actores que confluyen en la zona, de diverso carcter
destacando el caso de las organizaciones no gubernamentales: se relev ms de una docena de estas
instituciones que localizan programas e intervenciones sociales en la zona de estudio. La
concentracin desde el punto de vista fsico de las organizaciones es significativo y contrasta con
otras reas en la ciudad. Las interpretaciones de esta situacin son variadas. En primer lugar las
carencias sociales que se verifican en la zona justifican de manera los proyectos e intervenciones
que puedan tener las organizaciones no gubernamentales en la bsqueda de financiamiento con esta
poblacin objetivo. Tomar a la poblacin de Casavalle como poblacin destinataria podra
significar una ventaja comparativa en la bsqueda de financiamiento, ms an si los proyectos
son concursables. Sin embargo, la enorme mayora de ellas, tienen un arraigo local desde hace
11
88
Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
N 49
mucho tiempo, han fijado sus intervenciones en la zona como parte de su identidad y misin y han
logrado un compromiso territorial sostenible.
b) Propiedad del suelo
En Casavalle, prcticamente toda la extensin, es tierra municipal. Esta situacin implica que
toda la poblacin que reside en ese suelo no es sujeto pasible de cobro de contribucin inmobiliaria
por parte de la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM), existe por tanto una subvencin a
esta poblacin por el resto de la ciudad.
En las entrevistas se revela la existencia de iniciativas por parte de la IMM para regularizar
esta situacin, sin embargo estas acciones realizadas de forma desarticulada y sin estudios de
viabilidad, fracasaron bsicamente por la actitud negativa de los vecinos por el temor a tener que
pagar por algo que en la actualidad no tienen que hacer. La resistencia a la propiedad del suelo,
bsicamente remite a contraer las obligaciones que se deriven de ello.
c) Vivienda
A pesar del anlisis sobre la situacin de las viviendas de los complejos habitacionales en
Casavalle, el tema de la vivienda no constituye un tema de referencia central de la zona. En las
entrevistas realizadas, no se constata una preocupacin sobre esta cuestin social que produzca ni
demandas ni movilizaciones.
d) Servicios sociales
Respecto a educacin, las escuelas pblicas de la zona se ubican como de contexto
socioeconmico muy desfavorable. Respecto al nivel secundario, no hay en Casavalle ni un
establecimiento del nivel de liceo. El nivel secundario de educacin en esta rea se encuentra
desprovisto por el sistema nacional de educacin.
Respecto a alimentacin, todas las escuelas pblicas de la zona tienen comedor para la
poblacin escolar que atienden, as como los jardines asistenciales. Adems casi todas las
organizaciones no gubernamentales de la zona tienen servicio de comedor, en algunos casos
asociados a programas concretos, que por lo general funcionan ampliados y cubren a una poblacin
mayor, y otros son autofinanciados. A partir de la crisis econmico-financiera del ao 2001, en el
Uruguay surgen mltiples merenderos de organizacin estrictamente comunitaria. Estos
merenderos son de muy diversa ndole en cuanto a organizacin, periodicidad de la atencin y
calidad del servicio que brindan. La cobertura en alimentacin del rea es muy relevante, aunque
focalizada en nios y jvenes. Esto genera a su vez miradas crticas sobre el desarrollo de estas
soluciones, a las que se catalogan como asistencialistas y sobre externalidades negativas,
designndole como la cultura del comedor.
Respecto a servicios de salud, se encuentran en la zona varias policlnicas: la Policlnica
Casavalle es municipal, la Policlnica Santa Rita que depende del Ministerio de Salud Pblica,
varias otras que son de gestin mixta y otras que se denominan comunitarias o vecinales y son
gestionadas por una organizacin no gubernamental. Las policlnicas de la zona coordinan sus
actividades e integran la Red de Salud con la Comisin de Salud derivada del Consejo Vecinal del
Centro Comunal Zonal.
Se visualiza que gran parte de las experiencias exitosas, en gran medida dependen de quienes
sean las personas que ocupan los puestos de direccin. Muchas de las valoraciones favorables que
se realizan acerca de las propuestas de trabajo, no responden a polticas institucionales sino a
iniciativas personales de quienes las llevan adelante. Casi como una constante, la ausencia de
evaluaciones, sistematizaciones de experiencias y procesos, estudios de impactos y de resultados
89
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
2.
Objetivos
3.
Estrategia
N 49
formacin, asegurando canales de integracin social una vez cumplida esta etapa, que conduzcan a
una insercin productiva y de realizacin de capacidades y logros.
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
92
Firma de convenios con shoppings/ hipermercados y empresas del sector privado que
aseguren la venta y/o canales para la venta de la produccin del vivero.
Firma de convenios con agentes privados de ciudad integrada para puestos de trabajo
de poblacin de Casavalle en actividades conexas al vivero.
N 49
4.
Campaa publicitaria de cambio de imaginario del barrio, que posibilite disminuir las
resistencias de la ciudad integrada a los intercambios y fomentar los flujos de
interaccin urbana,
Lecciones aprendidas
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
Podra formularse la hiptesis que la inversin social que se realiza actualmente en Casavalle
podra generar mejores impactos y resultados en caso de enfocarse desde un programa estratgico
para el territorio de carcter productivo y de carcter autosostenible.
94
N 49
Carla Rodrguez
El estudio aborda la situacin actual del parque habitacional de
vivienda social adjudicada construida de la ciudad de Rosario entre
1928 y 2000, identificando los aspectos crticos en las dimensiones
socioeconmicas, fsicas y urbansticas que permitan plantear algunas
perspectivas en torno a una propuesta de intervencin pblica desde el
nivel local de gobierno. Dicho estudio contempla una caracterizacin
cuantitativa y cualitativa de los conjuntos habitacionales, un anlisis
de las soluciones implementadas desde la poltica pblica, de las
condiciones socioeconmicas y de las polticas pblicas que se
implementaron en la materia.
1.
Problemtica
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
ARGENTINA
96
Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
N 49
97
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
2.
Objetivos
98
3.
N 49
Estrategia
99
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
El problema se centra en los parmetros establecidos a travs de las polticas desde el ciclo
de su proceso productivo y etapas posteriores. Por ello, resultara necesario revisar y modificar
dichos parmetros:
100
4.
N 49
Lecciones aprendidas
De los resultados del estudio respecto a los conjuntos habitacionales, se advierten dos
principales factores crticos: la necesidad de rehabilitacin y mantenimiento de los
edificios ya construidos, y el deterioro y subutilizacin funcional de los espacios de
uso colectivo; ambos factores implican un empobrecimiento de la calidad de vida en
los conjuntos y hacia el entorno barrial inmediato.
Los lineamientos polticos en los cuales se enmarcan las intervenciones deben prever
un conjunto de medidas complementarias vinculadas con la etapa del habitar y la vida
posterior de los edificios y las comunidades.
101
N 49
Hilda Herzer
1.
Problemtica
103
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
Respecto al crecimiento econmico del AMR en la ltima dcada, ste no es muy elevado; se
observa una desaceleracin asociada a la desindustrializacin, a la prdida del atractivo migratorio
de la ciudad por la inexistencia de empleos y una menor fertilidad propia de los centros urbanos
ms importantes de la jerarqua urbana. El AMR presenta una estructura productiva diversificada.
El rea industrial de Rosario-Villa Gobernador Glvez tiene una produccin diversificada
concentrando actividades relacionadas con la industria metalmecnica y alimenticia. Tambin se
localizan en la ciudad y su zona de influencia empresas petroqumicas, siderrgicas, papeleras,
madereras, aceiteras, frigorficas, lcteas, textiles, plsticas y farmacuticas, mientras que en los
ltimos tiempos est cobrando gran importancia el sector de desarrollo de software y servicios
informticos. El AMR posee el segundo mercado concentrador de hacienda vacuna del pas y
formador de precios. La cuenca lechera santafesina constituye la regin productora ms importante
de Amrica Latina. Respecto a la industria metalmecnica, es una de las regiones del pas con
mayor presencia de industrias de maquinaria agrcola. Se destacan, importantes fbricas de
tractores y cosechadoras que abastecen el mercado nacional e internacional.
Mapa 1313
ARGENTINA
El cuadro laboral del Gran Rosario muestra un proceso de deterioro que se expresa en
crecientes niveles de desempleo, precarizacin del empleo y empeoramiento de las condiciones
laborales. En 2002, la tasa de empleo del Gran Rosario era del 31,4%; en aquel contexto de crisis,
la destruccin de puestos de trabajo asalariados motoriz la cada del empleo formal y el sector
informal se mostr incapaz de apuntalar el empleo con ocupaciones de baja productividad. Se
observa una leve declinacin de la tasa de asalarizacin, una reduccin del empleo pleno, un
aumento de la precariedad laboral en el AMR y un agravamiento en materia de cobertura de
seguridad social de los asalariados.
En el AMR, el problema de la poblacin indigente se revela como de gran importancia. A
pesar que las necesidades bsicas insatisfechas han disminuido por la extensin de las redes de
servicio, se advierte que dicho indicador debe ser complementado con la pobreza por ingresos. Si
13
Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
104
N 49
bien las condiciones de vida de los pobres han mejorado en forma relativa comparadas con las de
hace un par de aos, la distribucin de la pobreza no ha cambiado demasiado. En las reas urbanas
donde la pobreza subsiste, se encuentran bajos niveles educacionales, subempleo, dbiles redes que
abran acceso a nuevas oportunidades y una poblacin estigmatizada por la violencia. Existen
asentamientos precarios generalmente en el corredor de la troncal ferroviaria, donde se localizan
96.196 habitantes aunque dichas localizaciones no han crecido significativamente en los ltimos
aos.
Respecto a las transformaciones en el rea metropolitana, se observa un crecimiento
desarrollado por la infraestructura ferroviaria y portuaria hasta los aos cincuenta. Posteriormente
con el proceso de sustitucin de importaciones, Rosario se constituye en un entorno atractivo para
la radicacin de industrias bsicas y manufactureras. A partir de los noventa, con la privatizacin
de los servicios y de la infraestructura pblica, el rea pasa a convertirse en un centro de servicios y
logstica de transporte. Un proceso de crecimiento urbano marcado por la existencia de tierras
pblicas, un desarrollo de infraestructuras bsicas y una red de comunicaciones acuticas, vial y
ferroviaria.
La organizacin territorial metropolitana tiene forma tentacular siguiendo los principales ejes
infraestructurales de movilidad que llegan a la ciudad. Existe un predominio de la extensin nortesur, paralela a la costa, expresin del rol productivo de la aglomeracin, estructural e
histricamente vinculada a la actividad portuaria. La sucesin de instalaciones portuarias han
convertido al rea metropolitana en una ciudad-puerto que muestra la necesidad de establecer
una poltica integrada en lugar de producir soluciones puntuales y fragmentarias. La tradicional
vinculacin entre la ciudad y el ro, sintetizada en la idea de ciudad-puerto, se modifica
sustancialmente a partir del desmantelamiento de las viejas instalaciones portuarias y ferroviarias
en la ribera y su reemplazo en la ciudad de Rosario por un sistema de parques equipados.
En el norte del AMR se produce una gama de actividades contaminantes que afectan hacia el
sur. Se trata de olores como contaminacin atmosfrica, en particular los que produce por ejemplo,
la planta que fabrica pasta de papel, y contaminacin hdrica en el ro Paran, la cual va inhibiendo
el uso recreativo de la costa fluvial y que puede crear problemas de provisin de agua potable.
Junto a ello, otro problema que evidencia un tratamiento urgente es la disposicin de los residuos
slidos urbanos aunque se reconoce las dificultades polticas y sociales para encontrar las
soluciones ms adecuadas y adaptables al rea.
2.
Objetivos
Construir un sistema de gestin para el rea metropolitana con medios para reunir y
analizar la informacin, atender a las necesidades del rea y tomar decisiones que
permitan superar sus problemas;
105
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
3.
Estrategia
De entre todas las experiencias y propuestas para gestionar las distintas problemticas que se
presentan en el mbito metropolitano de Rosario, la ms relevante hasta ahora sigue siendo el Plan
Estratgico Rosario (PER). Este plan propone para su eje metropolitano y su aspiracin de la
ciudad de la integracin, dos proyectos: el Ente de Coordinacin Metropolitana y la Agencia
Regional de Desarrollo. La primera institucin busca consolidar un espacio metropolitano,
dinmico e innovador, que siente las bases de una gestin conjunta de los asuntos metropolitanos.
Este ente deber contar con un marco normativo que legitime su accionar y abra las puertas de una
nueva concepcin de Estado, basada en la necesidad de ampliar autonomas municipales y
comunales. Sus funciones centrales son entre otras, las de consensuar entre los municipios y
comunas de la regin metropolitana del Gran Rosario, y entre estos y el gobierno provincial, la
necesidad de conformar un espacio de gestin metropolitano. Por su parte, la Agencia Regional de
Desarrollo se plantea como instrumento de gestin y promocin del desarrollo territorial y
empresarial de la regin metropolitana del Gran Rosario, con la misin de crear un ambiente
favorable para el desarrollo territorial y sentar las bases de una nueva cultura empresarial, basada
en la colaboracin pblico-privada y en la capacidad de innovacin local. Dentro del mismo marco
del PER, existe el Acta de Compromiso Metropolitana suscrita en el 2001 por Intendentes y
Presidentes Comunales de la Regin de Rosario, con el objeto de apuntalar el desarrollo de las
iniciativas institucionales de carcter metropolitano que ya estn en funcionamiento convocando a
los sectores de la sociedad civil del rea metropolitana a participar activamente y concretar las
reglas institucionales que permitan conseguir los objetivos planteados.
Adems del PER, existe desde el ao 2003, el Plan Estratgico Metropolitano (PEM) Regin
Rosario. Este define regin metropolitana como el mbito urbano rural que se estructura en torno a
la ciudad central y se articula con otros centros urbanos que cuentan con mercados de trabajo y
mbitos comerciales propios, vinculados al centro, incluyendo as a las municipalidades alejadas de
la de Rosario. Es el mbito de las infraestructuras y actividades econmicas regionales vinculadas.
Dentro del PEM, se han definido ejes de actuacin:
El Plan plantea una serie de temas crticos a nivel del territorio metropolitano: 1) residuos
slidos urbanos; 2) uso del suelo y de la costa, 3) polucin industrial; 4) infraestructura para el
transporte de cargas. Respecto a la sociedad metropolitana: 1) identidad e integracin regional. 2)
salud y vivienda social, 3) transporte de pasajeros. En el sistema productivo regional, los temas
son: 1) capacitacin / reconversin laboral, 2) cadenas de valor, 3) turismo. Respecto a las
instituciones de la regin: 1) compatibilizacin de las normativas, 2) coordinacin en salud, 3)
mbito de coordinacin institucional, 4) coordinacin gobierno, empresas y universidades. El PEM
trabaja en los siguientes proyectos:
106
Ente de coordinacin;
Autonoma municipal;
Normativas metropolitanas.
N 49
Dentro de las estrategias tambin se deben considerar otras iniciativas por ejemplo, que se
encuentran en el mbito municipal. En efecto, en la ciudad de Rosario, el Servicio Pblico de la
Vivienda (SPV) organismo municipal autrquico, concentra la ejecucin y el financiamiento de
programas que atienden al problema de la vivienda para la poblacin de menores recursos. El resto
de los municipios del rea Metropolitana no cuentan con recursos para llevar adelante planes
propios. Dentro de la competencia del SPV-Rosario, se cuentan los siguientes programas:
4.
Lecciones aprendidas
Varios de los desafos que surgen de la evolucin del rea Metropolitana de Rosario no
estn contenidos en el espacio institucional considerado local. Por el contrario, se manifiestan
estos desafos en un nivel desprovisto de institucionalidad al no existir un espacio poltico
metropolitano. De las distintas experiencias en materia de gestin y planificacin urbana en
Rosario, se han podido extraer algunas lecciones aprendidas, a saber:
107
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
108
Los planes estratgicos han evidenciado que una debilidad del mtodo radica en una
excesiva identificacin del instrumento con su impulsor lo cual plantea riesgos para su
continuidad. Asimismo se han advertido dificultades en diversas materias de la
planificacin y gestin territorial, entre ellos: informacin desagregada a escala
municipal sobre construccin de viviendas sociales y de financiamiento pblico;
informacin presupuestaria actualizada, fiable y disponible para los municipios y
comunas; carencia de indicadores econmico-financieros, presupuestarios como as
tambin de mecanismos de auditora, monitoreo o control social.
N 49
Marisol Saborido
Este estudio analiza el Programa Chile Barrio, con nfasis en la
identificacin de reas o aspectos de inters para futuras estrategias de
intervencin. En este sentido, ms que evaluar el programa en s,
interesa analizar su trayectoria, su planteamiento inicial y su
desempeo en la prctica, los cambios ocurridos a lo largo de su
desarrollo, su organizacin y gestin, logros y dificultades enfrentados
en su operacin, a fin de extraer aprendizajes relevantes para el
planteamiento de propuestas a futuro. El Programa Chile Barrio, con
ms de seis aos de duracin, presenta una oportunidad para analizar
la relacin entre precariedad habitacional y pobreza y para reexaminar
la orientacin de las polticas y programas sociales.
1.
Problemtica
109
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
CHILE
Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
110
N 49
2.
Objetivos
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
3.
Estrategia
a)
Componentes especficos
El programa tiene como producto final un conjunto de asentamientos que se constituyen
como barrios, social y econmicamente integrados, avanzando de esta forma hacia la superacin de
condiciones de pobreza, informalidad y precariedad habitacional. El principal instrumento para el
logro de este objetivo es la entrega de una vivienda digna en trminos de habitabilidad, acceso a
servicios bsicos y equipamiento, tenencia legalizada. La intervencin privilegia la radicacin de
los asentamientos en todos los casos en que ello sea posible. La unidad de intervencin son las
familias en sus territorios de habitacin. Se trabaja con ellas, sus dirigentes y organizaciones, para
generar las capacidades necesarias para una vida en comunidad.
Los componentes o mbitos de intervencin que considera el programa son: 1) mejoramiento
de la vivienda y barrio, 2) desarrollo comunitario e insercin social, 3) habilitacin laboral y
productiva; y 4) apoyo al fortalecimiento de programas destinados a la superacin de la pobreza.
Los tres primeros producen bienes o servicios directos a la poblacin objetivo; entregan productos
y servicios propios de los organismos sectoriales que participan en el programa y son ejecutados
por los organismos respectivos, dentro de sus mbitos de competencia y de acuerdo con la
modalidad que cada uno establece. El cuarto componente se dirige a las instituciones, por tanto,
aspecto central para el desempeo del programa y para su eventual replicabilidad. A continuacin
se detalla la dinmica que posee cada uno de estos componentes:
Componente 1 - Mejoramiento de la vivienda y el barrio: Las familias acceden a una
estructura urbana que cuenta con vivienda, servicios bsicos (agua, luz, solucin sanitaria) y
equipamiento comunitario. Las principales instituciones responsables son: MINVU (vivienda y
urbanizacin); Bienes Nacionales (regularizacin de ttulos); Subsecretara de Desarrollo Regional
(SUBDERE) (Programa de mejoramiento de barrios, urbanizacin y dotacin de infraestructura
social); a su vez, Chile Barrio complementa los instrumentos sectoriales con apoyos especficos.
Este componente es el eje en el modelo de intervencin del programa. En torno a l se articulan el
segundo y tercer componente. Este define adems los plazos de intervencin ya que la entrega de
soluciones habitacionales y/o infraestructura determina el egreso de los beneficiarios y con sta, el
trmino de las acciones del programa en el asentamiento correspondiente. Sus objetivos son:
112
N 49
b)
Metas, plazos y logros
El programa tiene metas y plazos definidos en funcin de su poblacin objetivo. En una
primera etapa se establecieron metas para el perodo 1997 2003. A partir de 1998 comienza el
funcionamiento regular del programa, incorporndose 120 nuevos asentamientos y un plan para el
perodo 1999-2003.
Entre 1997 y 2001, un 27% de las familias habitantes de 295 asentamientos precarios
obtuvieron una solucin habitacional y de infraestructura a travs del programa, aunque no se
detallan resultados de los otros mbitos de accin segn evaluacin del programa. El programa se
encuentra en su etapa final correspondiente al trmino de los proyectos, esto es pre-inversin y
ejecucin de las obras para la totalidad de los asentamientos. El avance al ao 2004, corresponde a
un 52% del universo total, faltando todava un 48%. En el perodo de 5 aos, entre1998 y 2002, se
atendi a un total de 413 asentamientos equivalente a un 42,5% del total; lo que corresponde a un
promedio de 82,6 asentamientos atendidos por ao. Para lograr la meta de atencin a 559
asentamientos para el perodo 2003-2006 se requerira atender un promedio de 149 asentamientos
por ao.
113
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
c)
Gestin, monitoreo y evaluacin del Programa
La organizacin del Programa considera una Direccin Ejecutiva en el mbito central,
encargada de la coordinacin interinstitucional de las inversiones, la gestin tcnico-operativa y la
aplicacin del modelo de intervencin. En el mbito regional acta el Secretario Tcnico, en la
definicin del Plan Regional de Inversin, de mediano y largo plazo con cada gobierno regional y
un Plan de Accin Comunal con los equipos tcnicos de cada municipio. Un profesional o personal
calificado, denominado Servicio de Apoyo al Desarrollo del Barrio, colabora en las acciones en el
nivel regional y comunal, a cargo de uno o ms asentamientos. Sus funciones son articulacin y
coordinacin con el Municipio; vinculacin con organismos sectoriales y regionales participantes;
trabajo con la comunidad de los asentamientos. La responsabilidad del Programa en el mbito
regional recae en el Intendente cuya funcin es focalizar y planificar la inversin del programa y
allegar recursos propios. La responsabilidad del programa en el nivel comunal es del municipio.
Los equipos tcnicos municipales establecen el Plan de Accin Comunal cuyo objetivo es ordenar
la inversin y acciones del programa en los diferentes asentamientos de la comuna. Respecto a las
funciones de monitoreo y evaluacin, en la Direccin Ejecutiva se centraliza la informacin
respecto al monitoreo y evaluacin de la marcha de los proyectos que se desarrollan en cada
asentamiento. La informacin est orientada a evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas
formulados en la planificacin inicial, segn se expone a continuacin:
4.
Lecciones aprendidas
El Programa Chile Barrio constituye una propuesta innovadora en materia de poltica social,
con una riqueza y complejidad acorde con las complejidades y desafos que plantea la pobreza. Se
propone incidir tanto en aspectos materiales (entrega de bienes o servicios, necesidades de
infraestructura, asistencia tcnica como en aspectos de tipo inmaterial (la disposicin de las
personas y la expansin de capacidades).
La articulacin entre estas dimensiones diversas requiere entre otros aspectos, flexibilidad en
sus plazos, formas de intervencin no estandarizadas, operadores capacitados en esta lgica no
tradicional y coordinacin entre actores y niveles diferentes de accin. Esta concepcin innovadora
entra en contradiccin con la propuesta de operar exclusivamente sobre la base del universo
definido por el Catastro de 1997.
En la perspectiva que plantea Chile Barrio trata de crear condiciones desde las personas y
sus comunidades, es til la nocin de una estrategia en construccin como un proceso continuo
de ajuste y negociacin para mejorar las condiciones de vida y la calidad residencial. De esta forma
se aprovecha y capitaliza mejor la experiencia haciendo un uso ms efectivo de los recursos
invertidos como as tambin, plantear la posibilidad de abrir el Programa a otras situaciones de
pobreza y precariedad.
114
N 49
115
N 49
XV. Conclusiones
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
los distintos niveles de capacidad que detentan estos sujetos o actores del desarrollo (a
nivel de recursos que manejan tangibles o intangibles);
la percepcin de los mismos sobre las acciones hasta el momento llevadas adelante en
el rea urbana;
En otras palabras, conviene advertir fcilmente las actitudes que estos sujetos demuestran
pero a la vez y lo ms importante, por su potencialidad, las aptitudes de los mismos, tanto para
su insercin, su consolidacin (considerando todos los aportes que los mismos puedan hacer) y su
adaptabilidad de sus roles en los procesos y proyectos de la gestin estratgica dirigida a la
superacin de la pobreza y la precariedad urbana. Esto ltimo resulta clave para analizar el grado
de sostenibilidad que pudiese lograr la estrategia con este grupo de sujetos del desarrollo viendo
la posibilidad real de renegociar y de atraer nuevos socios sobre la base de distintas condiciones
o de redefinir roles que ya se desarrollaban dentro de los procesos y proyectos.
Esta identificacin clara de sujetos y capacidades trae consigo un importante grupo de
ventajas, por ejemplo: trabajar sobre la base de un planteo realista que optimiza la potencialidad de
las funciones del conjunto de sujetos de desarrollo a travs de una valorizacin de su funciones
puntuales; incorporar a la ciudadana como verdadero sujeto plausible de generar compromiso y
hbitos respecto al sentido cvico en general y al mejoramiento del propio nivel de vida en
particular; engendrar un proceso que base su sostenibilidad en beneficios directos y concretos en la
calidad de vida del grupo poblacional y territorial tanto en lo tangible como en lo intangible como
tambin en la asuncin de los costos y externalidades negativas que los procesos de desarrollos
generan, entre otros aspectos.
118
N 49
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
agenda urbana sostenible para los pases de la Regin sumado a lo antes mencionado, justifica de
manera la consolidacin de este instrumental en los procesos de desarrollo urbano de este tipo.
4. Integralidad y operatividad
Conviene que estas caractersticas impregnen los procesos y proyectos sobre los cuales se
focaliza nuestro anlisis especialmente en tres niveles o dimensiones a saber:
Institucional: entre distintos sectores y niveles del gobierno local o instituciones
gubernamentales involucradas (nacionales, provinciales/estaduales, locales,
metropolitanas);
De objetivos de gestin: intervenciones multipropsito;
Territorial: entre los dems proyectos y planes que se implementan en los distintos
sectores del territorio urbano orientados hacia distintos objetivos de desarrollo.
Respecto a la integracin en el mbito territorial, la experiencia ha sealado la importancia
que el gobierno local extienda los procesos, proyectos y planes que afectan a un rea especfica de
la ciudad, a los otros procesos, proyectos y planes que se desarrollan en reas cercanas o
colindantes, e incluso a aquellas que por una determinada actividad, tenga una vinculacin fuerte
con la que se est interviniendo. La efectiva integracin territorial debe no slo expresarse en los
planos si no y principalmente en la dinmica real de las actividades inherentes a los procesos y
proyectos. Por ejemplo, la importancia de consolidar esta cualidad en acciones tendientes a integrar
territorialmente zonas tugurizadas con el rea urbana formal junto con el diseo del sistema de
transporte pblico local o la definicin de las rutas de recoleccin de residuos por parte de las
empresas concesionarias de este servicio urbano.
Respecto a la integracin en el mbito de los objetivos de la gestin misma, conviene
considerar el nivel de articulacin existente entre procesos, proyectos y planes que se aplican a la
superacin de la pobreza y precariedad urbana. Indudablemente una poltica de generacin y
recalificacin del empleo con un proyecto de prefactibilidad de microempresas para el centro
histrico tienen mucha vinculacin; o un proyecto de reubicacin del comercio minorista est
fuertemente vinculado con uno de micro crditos para emprendedores urbanos o uno de
redefinicin del uso del suelo en las periferias, o uno de renovacin y habilitacin de viviendas
con la poltica de transporte, y con medidas de peatonalizacin o de accesos a los servicios
pblicos, por ejemplo. En virtud de ello, se ha comenzado a coincidir con las ventajas respecto a
las denominadas intervenciones multipropsito de las cuales existen ejemplos en la Regin.
Estas apreciaciones implican verdaderos desafos en materia de armonizacin e integracin
no slo de planes y proyectos sino de agencias y reas de trabajo a nivel intramunicipal,
intermunicipal y con otras instancias que estn involucradas de manera efectiva en los proyectos:
otros niveles de gobiernos, empresas privadas concesionadas, fundaciones, organizaciones no
gubernamentales, instancias de crdito, sindicatos, entre otras. En este sentido, se privilegia una
integralidad programtica u operativa ante que la estrictamente institucional o administrativa.
5.
Voluntad poltica y liderazgo colectivo para conducir procesos que tienen como
poblacin objetivo de compromiso a sectores socialmente vulnerables. Previsin
del impacto de las intervenciones mediante acciones concretas.
Uno de los desafos a los cuales se ha tenido que enfrentar la gestin urbana en general y
especialmente aquella que se orienta bajo la planificacin estratgica, es la necesidad de superar la
cuasi natural adhesin de las iniciativas urbanas con el lder promotor de la estrategia mayor.
Este desafo no invalida la idea de un lder efectivo que oriente las acciones a escala urbana
siempre y cuando este liderazgo se sostenga en un apoyo mayor colectivo mediante acciones y
120
N 49
La actual necesidad de orientar los procesos urbanos de las ciudades de la Regin no slo
hacia mejores estndares de habitabilidad, funcionalidad si no tambin hacia la productividad,
muestra que la arquitectura de gestin y de planificacin de estas ciudades debe caracterizarse
por una combinacin virtuosa entre consistencia y flexibilidad a nivel conceptual como
operativo.
Ahora bien, si la dinmica de gestin urbana se encuentra sustentada por un eficiente y
prospectivo instrumental de planificacin urbana que le sirva en las distintas etapas de los
procesos y proyectos, una herramienta integral que incorpore los mencionados objetivos de gestin
urbana (habitabilidad, funcionalidad, productividad) junto al de superacin a la pobreza y la
precariedad urbana, es la propuesta de un sistema inteligente de intervenciones urbanas. Un
mecanismo analticooperativo que recoge y reconoce bajo la integralidad de la accin, los
anteriores factores de gravitacin y viabilidad de la gestin, buscando mediante su quehacer, la
construccin y sostenimiento de una ciudad con mejores niveles de equidad en la totalidad de
grupos territoriales y ciudadanos.
121
N 49
123
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
Matriz
Nombre
Estrategias
Lecciones aprendidas
MEXICO
Vivienda
Articular los programas de vivienda popular en una
perspectiva integral.
Empleo e ingresos
Reforzar el mejoramiento barrial como detonador de
desarrollo local en las reas de concentracin de
pobreza urbana.
Servicios pblicos
Se debe garantizar su permanencia en los barrios
consolidados cercanos a las oportunidades de empleo
y a los servicios.
Gobernabilidad
Reforzar la visin integral del Programa, a travs de la
elaboracin del Plan de Desarrollo Comunitario que
permite avanzar en la elaboracin de propuestas y
acciones integrales por lo menos en el momento de la
planeacin. De este modo, es una necesidad al
elaborar un plan de Desarrollo Comunitario dotar a la
comunidad de un modelo de ciudad.
Crear un registro de las organizaciones sociales y
civiles que actan en cada polgono de pobreza y en el
campo de las distintas modalidades es de suma
utilidad, tal como se observ en los municipios
analizados.
La participacin
social en barrios
con intervencin
del programa
Hbitat de Mxico
NICARAGUA
Estrategia
municipal para la
intervencin
integral de
asentamientos
humanos
espontneos de
Managua,
Nicaragua
(contina)
124
Nombre
NICARAGUA
Estrategia
municipal para la
participacin
comunitaria en el
mejoramiento del
hbitat
COLOMBIA
Laboratorio de
gestin urbana
sostenible. Plan
parcial de
renovacin urbana
sector de La
Galera Manizales,
Colombia
COLOMBIA
Laboratorio de
gestin urbana
plan parcial de
expansin
macroproyecto
Ciudadela Gonzalo
Vallejo Restrepo
Pereira
N 49
Estrategias
Lecciones aprendidas
Institucionalidad
La estrategia propone un marco jurdico para la
participacin comunitaria en el mejoramiento del
Hbitat y un marco conceptual para la Participacin
Comunitaria en el Mejoramiento del Hbitat.
Gobernabilidad
Busca crear un modelo de participacin ciudadana que
permita a la poblacin organizada, jvenes,
adolescentes y adultos de ambos sexos, discutir,
proponer, ejecutar, dar seguimiento y evaluar acciones,
tendientes a superar la situacin de precariedad urbana
persistente en los barrios de la ciudad de Managua.
Suelo
La aplicacin de un Plan Parcial como instrumento de
planificacin, en la zona de la Galera en Manizales
constituye la opcin de mayor viabilidad en la gestin
de suelo.
Financiamiento e institucionalidad
Se est efectuando un convenio entre el Instituto de
Financiamiento, Promocin y Desarrollo de Manizales
y la Alcalda, para que sea a travs de esta entidad de
carcter descentralizado y con autonoma de gestin y
accin que se direccione la formulacin y desarrollo del
Plan Parcial. De manera paralela, la secretara de
planeacin, espera conformar los trminos de
referencia en un lapso de tiempo inmediato para iniciar
procesos de licitacin o concurso en el primer trimestre
del ao 2005.
Sin embargo, no existen compromisos presupuestales
en ejecucin que se deriven de este acuerdo hasta el
momento.
125
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
Nombre
Estrategias
Lecciones aprendidas
BRASIL
Vivienda
Promover un efectivo seguimiento y evaluacin de las
condiciones de vivienda incluyendo las condiciones de
los sin casa y de las viviendas inadecuadas, mediante
consultas y participacin de la poblacin en la
formulacin y adopcin de polticas habitacionales.
Gobernabilidad
Los estudios, anlisis e informaciones producidas por
el Observatorio Habitacional deben ser divulgados de
forma amplia y peridica y para que sean accesibles a
cualquier persona. Los mecanismos de comunicacin y
divulgacin de los trabajos del Observatorio deben
contener un lenguaje que posibilite su comprensin por
cualquier persona interesada en los asuntos
habitacionales.
Institucionalidad
El Observatorio Habitacional debe poseer un Consejo
Gestor formado por representantes del Gobierno
Municipal y de distintos segmentos de la sociedad.
importante prever un representante del Observatorio
Urbano de la ciudad de So Paulo. Del Gobierno
Municipal los representantes deben ser de la Secretara
Municipal de Vivienda y Desarrollo Urbano, siendo
necesario una representacin de la Superintendencia
de Vivienda Popular y una representacin de la
Compaa Metropolitana de Vivienda.
Observatorio
habitacional en la
ciudad de So
Paulo, instrumento
de gestin y
operacin
Institucional
La complejidad del municipio, en su configuracin
Observatorio de la
social, econmica y territorial, as como las condiciones
vivienda en la
poltico-institucionales, apuntan a que el Observatorio
ciudad de So Paulo de la Habitacin sea un instrumento de gestin y
control social. La consecuencia de esa idea es de que
caracterizacin,
el Observatorio debe producir informaciones y anlisis
procesos y
situaciones crticas que deben ser pautadas y priorizadas por la Secretara
de direccionamiento y Consejo de Vivienda.
Vivienda
En la produccin de estudios, anlisis, evaluaciones
sobre los procesos, resultados e impactos de las
acciones del rea de habitacin, deben ser
privilegiadas las evaluaciones de resultados e
impactos, pues son esas las que permitirn, tanto al
gestor como al Consejo de Vivienda, replanificar las
acciones y controlar la poltica pblica.
Es evidente la importancia de
construccin de un sistema de
seguimiento y evaluacin, que
organice y produzca
informaciones sobre la poltica,
programas y acciones de la
Secretara de Vivienda,
auxiliando los proceso de toma
de decisiones, por los gestores,
como tambin por el Consejo
Municipal de Vivienda, y, que
tambin entregue las
informaciones para la sociedad
en general, y articule la accin
de los diversos agentes y
rganos pblicos.
Institucional
Se requiere fortalecer la infraestructura institucional por
lo que la estrategia propuesta consiste en la
implementacin de metodologas y procedimientos
para fortalecer capacidades municipales en materia de
identificacin, formulacin y gestin de proyectos de
mejoramiento barrial, as como tambin fortalecer las
capacidades de las organizaciones sociales y
empresariado.
El diseo de polticas y
programas debe formularse en
base a las prioridades
identificadas por los
beneficiarios, con el apoyo de
profesionales, tcnicos y no por
ellos, para no caer en el
pragmatismo tecnocrtico que
no conoce la pobreza, en su
verdadera dimensin y efecto.
Por lo tanto, se debe fortalecer
la relacin entre los
beneficiarios y los profesionales
que trabajan el tema.
BRASIL
PER
Desarrollo de una
base metodolgica
para fortalecer
capacidades
municipales en
materia de
identificacin,
formulacin y
gestin de
proyectos de
mejoramiento
barrial
(contina)
126
Nombre
PER
Propuesta de una
metodologa de
seguimiento y
monitoreo de los
programas y
proyectos de
mejoramiento
barrial
URUGUAY
Hacia la
resignificacin del
barrio Casavalle en
Montevideo:
lineamientos fsicos
territoriales
N 49
Estrategias
Lecciones aprendidas
Gobernabilidad
Con relacin al Gobierno Local y la Organizacin
Comunitaria, se busca estimular los procesos de
organizacin social y el desarrollo comunitario que
aseguren la participacin activa de la comunidad, e
incentivar, inducir y fortalecer las capacidades locales
de los gobiernos municipales apoyando la
modernizacin de sus instrumentos y mecanismos de
gestin de desarrollo urbano.
Financiamiento
La finalidad del programa de mejoramiento barrial
(PMIB) es mejorar las condiciones de vida de la
poblacin pobre residente en las zonas marginales de
las ciudades; los instrumentos estratgicos para lograr
esta finalidad es el financiamiento compartido y la
participacin conjunta del Gobierno Nacional, el
Gobierno Local y la Comunidad Barrial.
Institucional
El Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento,
es la unidad ejecutora a travs del Viceministerio de
Vivienda y Urbanismo en asistencia tcnica, promocin
y difusin y seguimiento de todas las actividades del
PMIB. Por otro lado El Banco de Materiales, es una
empresa de servicios que tiene como finalidad
colaborar al desarrollo integral de la comunidad urbana
y rural, realizando actividades de promocin, ejecucin
y/o aprovisionamiento de recursos, bienes y servicios
realizara la edificacin y mejoramiento de la vivienda
bsica mnima, de las habilitaciones urbanas, de la
infraestructura urbana y rural, de la infraestructura
productiva y de servicios, as como del equipamiento
de la microempresa de todos los sectores productivos.
Las Municipalidades, y las Organizaciones Comunales
Vecinales cuya preocupacin central es la problemtica
de la vivienda, sus servicios y la habilitacin urbana.
Es indudable que el
mejoramiento de las
condiciones de vida de la
poblacin que se ha logrado a
travs de la ejecucin de los
Proyectos piloto del PMIB. Sin
embargo, es necesario precisar
que se trata de una accin
puntual que a pesar del
esfuerzo de las instituciones
involucradas no tiene un
impacto en la situacin de la
poblacin como debera
corresponder a una poltica de
vivienda. En este sentido ha
causado desaliento para
aquellos que estn ocupando
reas vecinas a los proyectos
hace muchos aos pero que no
han recibido sus beneficios.
La existencia de un capital
social expresado en modos de
actuar y relacionarse de manera
solidaria y participativa facilita y
la ejecucin del Programa en
trminos de eficacia y tiempo.
Espacio pblico
Promover el proceso de reconstruccin y reapropiacin
del espacio pblico, generando un soporte fsico
adecuado para favorecer la interaccin social y
construir una nueva identidad urbana en contraposicin
a la imagen estigmatizada imperante. En otras palabras
la recuperacin de la condicin de ciudadana.
Suelo
La formulacin de una poltica de tierras deber
promover el uso ms racional del suelo donde la
densificacin de la ciudad consolidada sea una
alternativa frente a la compra de terrenos en las reas
perifricas.
Vivienda
Fortalecer el sistema participativo y descentralizado
para que potencie la estructura de oportunidades de
acceso a la vivienda.
Empleo e ingresos
Integrar el potencial de la autoconstruccin de
viviendas por esfuerzo propio, ya que constituye una
alternativa de gran inters social frente a las
necesidades de relocalizacin de poblacin y al
crecimiento de los asentamientos irregulares.
127
Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
Nombre
URUGUAY
Hacia la
resignificacin de
Casavalle. Lnea de
trabajo: redes
sociales
ARGENTINA
Situacin actual y
tendencias
previsibles del
parque
habitacional de
vivienda social
adjudicada y su
poblacin
residente en la
ciudad de Rosario
Estrategias
Lecciones aprendidas
Empleo e ingresos
La estrategia productiva central es la creacin de un
vivero, instrumento que rene las caractersticas
prioritarias de: capitalizacin de las experiencias y
recursos del territorio, resignificacin del barrio,
estructuracin en torno a un proyecto productivo
cooperativo que permita ser sustentable en trminos de
trabajo para la poblacin local y articulacin con el
resto de la ciudad.
Espacios pblicos
Revalorizacin de espacios pblicos locales mediante
el acondicionamiento y equipamiento junto a la
realizacin actividades que promuevan el uso y cuidado
de los mismos por parte de la poblacin local.
Institucionalidad
Se quiere lograr el fortalecimiento de una red interinstitucional local para lo cual la propuesta incluye la
construccin de al menos una institucin en el rea. Ya
que en Casavalle se realizan cursos que capacitan
para la realizacin de determinados oficios, por otro
lado la propuesta prioriza las vinculaciones entre
Casavalle y el resto de la ciudad por medio del
fortalecimiento de una red inter-institucional local con
otros agentes, actores e instituciones pblicos y
privados pertenecientes a la ciudad integrada.
Se advierte que la
concentracin registrada de
transferencias de recursos de la
sociedad al rea, el nmero de
organizaciones no
gubernamentales trabajando, la
cantidad de programas sociales
que funcionan all, los subsidios
ms o menos velados con que
cuenta la poblacin residente,
son sistemticamente
insuficientes como as tambin
ineficientes en revertir la
situacin de partida.
Financiamiento
Conviene el diseo de algn mecanismo de
financiamiento constituyendo un fondo de
rehabilitacin, mantenimiento y recalificacin de los
espacios de uso colectivo. El mismo podra
constituirse, inicialmente, con los recuperos de las
operatorias vinculndolos con criterios de sostenibilidad
de la inversin pblica y con la mejora de la calidad de
vida cotidiana de los habitantes, para incentivar
mayores recuperos.
Vivienda
Se parte del supuesto que el actual modelo de
intervencin estatal, hacia el futuro, promueve la
existencia de un parque habitacional obsoleto, inserto
en la trama urbana. Prevenir este proceso, supone
adoptar acciones para la rehabilitacin y mejoramiento
de los conjuntos habitacionales y valorizando este tipo
de actuacin urbana. Los gastos involucrados en el
mantenimiento y la rehabilitacin, debieran ser
considerados inversin social, valorizando el esfuerzo
pblico desarrollado en cada perodo en la produccin
del patrimonio habitacional.
(contina)
128
Nombre
ARGENTINA
Situacin del
hbitat de los
municipios del
rea metropolitana
de Rosario en
materia de suelo y
vivienda
CHILE
El programa Chile
Barrio: lecciones y
desafos para la
superacin de la
pobreza y la
precariedad
habitacional
N 49
Estrategias
Lecciones aprendidas
Gobernabilidad, institucionalidad
Para profundizar el proceso de gobernabilidad y
fortalecer la institucionalidad se ha implementado el
Plan Estratgico Rosario (PER). Este plan propone
para su eje metropolitano y su aspiracin de la
ciudad de la integracin, dos proyectos: el Ente de
Coordinacin Metropolitana y la Agencia Regional de
Desarrollo.
La primera institucin busca consolidar un espacio
metropolitano, dinmico e innovador, que siente las
bases de una gestin conjunta de los asuntos
metropolitanos. Sus funciones centrales son entre
otras, las de consensuar entre los municipios y
comunas de la regin metropolitana del Gran Rosario, y
entre estos y el gobierno provincial, la necesidad de
conformar un espacio de gestin metropolitano.
La Agencia Regional de Desarrollo se plantea como
instrumento de gestin y promocin del desarrollo
territorial y empresarial de la regin metropolitana del
Gran Rosario, con la misin de crear un ambiente
favorable para el desarrollo territorial y sentar las
bases de una nueva cultura empresarial, basada en la
colaboracin pblico-privada y en la capacidad de
innovacin local.
129
N 49
Bibliografa
131
N 49
Serie
manuales
Nmeros publicados
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
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23.
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NGHYHQWD6,,.G.56 (US$ 10.00), 1999.
Control de gestin y evaluacin de resultados en la gerencia pblica (LC/L.1242-P; LC/IP/L.164), N de venta:
S.99.II.G.25 (US$ 10.00), 1999.
Metodologa de evaluacin de proyectos de viviendas sociales (LC/L.1266-P; LC/IP/L.166), N GH YHQWD
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Manual para la preparacin del cuestionario sobre medidas que afectan al comercio de servicios en el hemisferio
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(US$ 10.00), 2000.
Curso a distancia sobre formulacin de proyectos de informacin (LC/L.1310-P), N GH YHQWD 6,,*
(US$ 10.00), 2000.
Manual de cuentas trimestrales, Oficina de Estadsticas de la Unin Europea (EUROSESTAT) (LC/L.1379-P, NGH
venta: S.99.II.G.52 (US$ 10.00), 2000.
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable (LC/L.1413-P), N GH YHQWD 6,,* 86 10.00),
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Manual de cuentas nacionales bajo condiciones de alta inflacin (LC/L.1489-P), N GH YHQWD 6,,*
(US$ 10.00), 2001.
Marco conceptual y operativo del banco de proyectos exitosos (LC/L.1461-P; LC/IP/L.184), N GH YHQWD
S.00.II.G.142 (US$ 10.00), 2000.
Glosario de ttulos y trminos utilizados en documentos recientes de la CEPAL (LC/L.1508-P), N GH YHQWD
S.01.II.G.43 (US$ 10.00), 2001.
El papel de la legislacin y la regulacin en las polticas de uso eficiente de la energa en la Unin Europea y sus
Estados Miembros, Wolfgang F. Lutz (LC/L.1531-P), NGHYHQWD6,,*86 10.00), 2001.
El uso de indicadores socioeconmicos en la formulacin y evaluacin de proyectos sociales, en prensa (US$ 10.00),
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Indicadores de sostenibilidad ambiental y de desarrollo sostenible: estado del arte y perspectivas (LC/L.1607-), NGH
venta: S.01.II.G.149 (US$ 10.00), 2001.
Retirado de circulacin.
Desafos y propuestas para la implementacin ms efectiva de instrumentos econmicos en la gestin ambiental de
Amrica Latina y el Caribe (LC/L.1690-P), NGHYHQWD6,,*86 10.00), 2002.
International trade and transport profiles of Latin American Countries, year 2000 (LC/L.1711-P), Sales N
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Diseo de un sistema de medicin de desempeo para evaluar la gestin municipal: una propuesta metodolgica,
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Manual de licitaciones pblicas, Isabel Correa (LC/L.1818-P; LC/IP/L.212) N GH YHQWD 6,,*
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La modernizacin de los sistemas nacionales de inversin pblica: Anlisis crtico y perspectivas (LC/L.1830-P;
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de venta: S.03.II.G.48, (US$ 10.00), 2003.
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Opciones y propuestas estratgicas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe
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Contreras (LC/L.2210-P), N de venta: S.04.II.G.133 (US$ 10.00), 2004.
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(LC/L. 2214-P), N de venta: S.04.II.G.136 (US$ 15.00), 2004.
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Juan Francisco Pacheco Horacio Roura (LC/L.2326-P), N de venta: S.05.II.G.69, 2005.
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S.05.II.G.53, 2005.
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(LC/L.2288-P), N de venta: S.05.II.G.41, 2005.
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Ortegn Juan Francisco Pacheco Adriana Prieto (LC/L.2288-P), N de venta: S.05.II.G.89, 2005.
43. Estadsticas del medio ambiente en Amrica Latina y el Caribe: avances y perspectivas, Rayn Quiroga Martnez
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Francisco Pacheco y Ana Carolina Cmpora Rudolff (LC/L.2387-P; LC/IP/L.261). N de venta: S.05.II.G.130, 2005.
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45. Indicadores de desempeo en el sector pblico, Juan Cristbal Bonnefoy y Marianela Armijo (LC/L.2416-P;
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N 49
El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@cepal.org.
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