Biuletyn Instytutu Zachodniego

Zasady finansowania partii politycznych w

Republice Federalnej Niemiec
Kwestia finansowania partii politycznych z budetu pastwa
staa si w ostatnich miesicach wanym tematem debaty
politycznej w Polsce. Polska, podobnie jak wikszo pastw
europejskich i prawie wszystkie pastwa Unii Europejskiej (z
wyjtkiem Malty), zalicza si do grona krajw, w ktrych partie
otrzymuj wsparcie finansowe z budetu. Niemniej nad Wis w
ostatnich miesicach pojawiy si gosy, take ze strony
niektrych formacji politycznych, domagajce si zniesienia lub
zmiany zasad subwencjonowania partii politycznych z budetu
pastwa, a w Sejmie zoono odpowiednie projekty ustaw. W
zaplanowanym na 6 wrzenia 2015 r. referendum znalazo si
pytanie o finansowanie partii z budetu pastwa. Warto w tym
momencie przypomnie, jak wyglda finansowanie partii w

Nr 186/2015
270815
INSTYTUT ZACHODNI
im. Zygmunta
Wojciechowskiego
Pozna

Republice Federalnej Niemiec. To wanie RFN zaliczane jest

do prekursorw finansowania partii politycznych z budetu
pastwa.
System polityczny Republiki Federalnej Niemiec zalicza si do
grona najlepiej funkcjonujcych systemw demokratycznych na
wiecie. Filarem niemieckiej demokracji jest stabilny i silnie

Autor:
Piotr Kubiak
Redakcja:
Marta Gtz
Radosaw Grodzki
Krzysztof Malinowski
Korekta:
Hanna Ranek

zinstytucjonalizowany

system

partyjny

wyznaczon

konstytucyjnie dla partii politycznych rol porednika w

ksztatowaniu woli politycznej narodu. Cechuje si on gboko
posunit regulacj prawn funkcjonowania partii politycznych,
ktra znajduje swe rda w art. 21 Ustawy Zasadniczej RFN,
wielokrotnie nowelizowanej Ustawie o partiach politycznych z
1967

r.

oraz

Konstytucyjnego.

orzecznictwie

Regulacje

finansowania partii politycznych.

te

Federalnego
dotycz

Trybunau

rwnie

zasad

Ju w pierwotnej wersji art. 21, ust. 1 Ustawy Zasadniczej z 1949 r. naoono na partie
polityczne obowizek skadania publicznego sprawozdania z pochodzenia swoich
rodkw, ktry rozszerzono w nowelizacji z 1983 r. o obowizek skadania
sprawozda z uycia swoich rodkw i swojego majtku. Tym samym kluczowa staa
si transparentno finansw partii politycznych. Szczegowe zasady finansowania
partii politycznych, w tym zakres finansowania partii z budetu, zostay opisane w
Ustawie o partiach politycznych z 1967 r. Od tego czasu ustawa o partiach doczekaa
si dziesiciu nowelizacji, w tym dotyczcych zasad finansowania. Inspiracj dla
niektrych nowelizacji byy ujawniane afery zwizane z nielegalnym finansowaniem
partii politycznych, a waciwie utajnianiem przez partie darowizn od przedsibiorcw
(np. afera Flicka z pocztku lat 80. ubiegego wieku). Istniejce obecnie regulacje maj
swe rda w orzeczeniu Federalnego Trybunau Konstytucyjnego z 1992 r., ktry w
odpowiedzi na zapytanie partii Zielonych, nakaza ustawowe doprecyzowanie i
uporzdkowanie skomplikowanych zasad finansowania partii politycznych z budetu
pastwa. Stosujc si do orzeczenia FTK Bundestag uchwali w 1993 r. odpowiedni
nowelizacj Ustawy o partiach politycznych, ktra wraz z poprawkami z 2002 r. i 2011
r. (dotyczcej grnej granicy dofinansowania partii politycznych przez pastwo)
obowizuje do dzi.
Partie polityczne potrzebuj znacznych rodkw finansowych na prowadzenie
swojej dziaalnoci. Przeznaczaj je m.in. na pensje aparatu partyjnego, na dziaalno
biur partyjnych, na prowadzenie kampanii wyborczych, organizowanie zgromadze
partyjnych, agitacj polityczn, publikacje, ekspertyzy itd. W odniesieniu do
niemieckich partii politycznych mona wyrni trzy gwne rda pozyskiwania
rodkw finansowych: a) dochody wasne, b) darowizny od osb fizycznych i osb
prawnych, c) rodki pastwowe.
a. rodki wasne partii pochodz przede wszystkim ze skadek czonkowskich,
skadek poselskich (posowie i inni funkcjonariusze, ktrzy uzyskali swe mandaty dziki
wsparciu partii pac z reguy znacznie wysze skadki na rzecz partii), dochodw z
majtku partii i prowadzenia ograniczonej dziaalnoci gospodarczej, wydawania i
sprzeday publikacji oraz organizowania imprez okolicznociowych. Udzia rodkw
wasnych

caoci

dochodw

najwikszych

niemieckich

partii

politycznych

reprezentowanych w Bundestagu waha si w ostatnich latach od ok. 35% do ponad

60%. W 2013 r. (ostatnim, z ktrego Bundestag przyj sprawozdania finansowe partii)
wynosi on dla: CDU 40,8%, CSU 43,2%, SPD 51,2%, Sojuszu 90/Zielonych
46,6%, Die Linke 47,6%, a dla FDP (ktra w wyborach z 22 wrzenia 2013 r. nie

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 2

zdoaa przekroczy granicy progu wyborczego) 35,3%. Skadki czonkowskie

najwikszy procentowy udzia miay w przychodach partii lewicowych: Die Linke
(33,2%) i SPD (30,1%), nieco mniejszy w wypadku CDU (25,8%), a znacznie mniejszy
w pozostaych trzech omawianych partiach: Sojusz 90/Zieloni (21,7%), CSU (21,03%) i
FDP (19,7%).
b. Istotnym rdem dochodw partii politycznych w RFN s darowizny od
osb fizycznych i osb prawnych. W RFN, inaczej ni w Polsce, nie ma zakazu
wspierania partii politycznych przez osoby prawne, przy czym na mocy nowelizacji
Ustawy o partiach politycznych z 1983 r. zakazano partiom przyjmowania darowizn od
fundacji

politycznych

organizacji

poytku publicznego,

co

miao

zapobiec

finansowaniu partii przez rnego rodzaju organizacje kamuflaowe, ktre mogyby

stanowi przykrywk dla prawdziwych donatorw. Partie polityczne s zobowizane do
niezwocznego zgaszania przewodniczcemu Bundestagu wszystkich darowizn
przekraczajcych 50 tys. euro, a ten nakazuje ich publikowanie na specjalnej stronie
internetowej Bundestagu. Ponadto w corocznych sprawozdaniach partii publikowane
s nazwy i nazwiska wszystkich ofiarodawcw, ktrzy w cigu roku przekazali partii
darowizny przekraczajce kwot 10 tys. euro (w tym gronie pojawiaj si take
waniejsi dziaacze partyjni, ktrzy w cigu roku w ramach skadek poselskich
przekazali

partii

kwot

przekraczajc

ww.

kwot).

Za

utajnianie

darowizn

przewidziano bardzo surowe kary. Wszystko ma na celu zapobieenie ewentualnym

aferom zwizanym z nieujawnianiem przez partie polityczne nazw donatorw i
podejrzeniom o ukryte cele darczycw. W cigu roku wszystkie niemieckie partie
przyjmuj od kilkunastu do kilkudziesiciu darowizn od osb fizycznych i osb
prawnych przekraczajcych kwot 50 tys. euro. W 2012 r. darowizn tego typu zostao
zgoszonych 13, w 2013 r. (roku wyborw do Bundestagu) ju 31, a w 2014 r.
ponownie 13. Najwysza z nich opiewaa na kwot 565 000 euro (od Verband der
Bayerischen Metall- und Elektroindustrie e.V. VBM)) i bya przeznaczona dla CSU.
Najgoniejszym echem w mediach odbia si potrjna darowizna od czonkw rodziny
Quandt (wspwacicieli koncernu BMW) przeznaczona dla CDU (3 x 230 000 euro)
wpacona 9 padziernika 2013 r. Tradycyjnie najwyszy udzia darowizn od osb
fizycznych i osb prawnych w przychodach partii zanotowaa w 2013 r. FDP 32,7%
(21,6% darowizny od osb fizycznych, 11,1% od osb prawnych), a take CDU
30,75% (18,0% od osb fizycznych, 12,8% od osb prawnych), za nimi ze znacznie
niszym udziaem darowizn znalaza si CSU 20,4% (13,3% od osb fizycznych,
7,1% od osb prawnych). Znacznie mniejszy udzia darowizn od sympatykw
odnotoway partie znajdujce si na lewej stronie niemieckiej sceny politycznej: Sojusz

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 3

90/Zieloni 12,4% (10,7% od osb fizycznych, 0,7% od osb prawnych), Die Linke
9,3% (9,0% od osb fizycznych, 0,3% od osb prawnych), a take SPD 9,1% (7,7%
od osb fizycznych, 1,4% od osb prawnych). Naley w tym miejscu zaznaczy, e
udzia darowizn od osb fizycznych i osb prawnych w dochodach partii politycznych
znacznie si zmniejszy na przestrzeni ostatnich kilkudziesiciu lat, co akurat byo
zgodne z ide wprowadzenia finansowania partii politycznych z budetu pastwa.
c. Od ponad pidziesiciu lat w RFN partie polityczne otrzymuj wsparcie
finansowe ze strony pastwa. Do 1933 r. niemieckie partie polityczne pozyskiway
rodki na sw dziaalno przede wszystkim z dochodw wasnych (skadki
czonkowskie, obracanie majtkiem partii itd.) oraz dziki wsparciu sympatykw partii.
W czasach Republiki Weimarskiej (1919-1933) jedynie silnie scentralizowane partie
lewicowe (SPD, KPD), gdzie wobec czonkw wymagano aktywnego uczestniczenia w
agitacji partyjnej, utrzymyway si gwnie ze skadek czonkowskich. Inaczej
wygldaa sytuacja w partiach centrowych i prawicowych: Centrum, DDP, DVP, DNVP,
ktre nie miay tak zwartego i silnego zaplecza w postaci duej bazy czonkowskiej i
miay problemy ze cigalnoci skadek czonkowskich. Partie te musiay siga po
wsparcie krgw przemysowych i finansowych, jak np. do Kuratorium dla Odbudowy
Niemieckiego

ycia

Gospodarczego.

Inn

praktyk

byo

sprzedawanie

przemysowcom wysokich miejsc na listach partyjnych. W ten sposb np. Carl

Friedrich von Siemens zosta posem DDP w latach 1920-1924, a Hugo Stinnes trafi
do Reichstagu z ramienia DVP w latach 1920-1924. Pogrone w trudnociach
finansowych partie byy podatne na wpywy krgw przemysowych i finansowych, co
nierzadko prowadzio do zaciekych debat i sporw wewntrzpartyjnych. W
schykowym

okresie

Republiki

Weimarskiej

niekontrolowane

wsparcie

partii

politycznych (w tym NSDAP) przez krgi przemysowe byo na tyle niepokojce, e ju

po wojnie istotnym elementem debaty politycznej w pocztkach istnienia RFN staa si
kwestia poddania kontroli finansw partyjnych, m.in. w celu ograniczenia wpywu
krgw przemysowych na partie polityczne. Jednym z rozwiza majcych
uniezaleni partie polityczne od wpyww darczycw byo wprowadzenie po raz
pierwszy w 1959 r. dotowania partii politycznych z budetu pastwa, ktre pocztkowo
miao niesprecyzowany charakter. Sytuacja ta ulega zmianie wraz z uchwaleniem
Ustawy o partiach politycznych z 1967 r., na mocy ktrej partie polityczne otrzymyway
z budetu federalnego i budetw krajw federacji zryczatowane dotacje uzalenione
od uzyskanych wynikw w wyborach do Bundestagu i parlamentw krajowych (od
1979 r. w wyborach do Parlamentu Europejskiego). Zasady udzielania partiom
wsparcia ze strony pastwa ulegay kilkukrotnie zmianom, ale w tym miejscu

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 4

waniejsze bdzie skupienie si na aktualnej sytuacji. Zgodnie z 18 Ustawy o

partiach politycznych zatytuowanym Zasady i rozmiar pastwowego finansowania:
1) partie polityczne otrzymuj czciowe finansowanie swej dziaalnoci
wynikajcej z Ustawy Zasadniczej. Podstaw dla podziau rodkw pastwowych jest
sukces partii, jaki osignie ona podczas wyborw do Parlamentu Europejskiego,
Bundestagu i parlamentw krajowych, suma skadek czonkowskich i mandatowych,
jak rwnie rozmiar uzyskanych darowizn (ze rde prywatnych);
2) obowizujca obecnie grna granica wspfinansowania partii politycznych
przez pastwo zostaa okrelona na mocy dziesitej poprawki (z 2011 r.) do Ustawy o
partiach politycznych. Dla 2011 r. grna granica wydatkw pastwowych na partie
polityczne wynosia 141,9 mln euro, dla 2012 r. 150,1 mln euro, a od 2013 r. jej
wysoko jest okrelana na podstawie specjalnego indeksu cen i zarobkw. Dla 2013
r. wyniosa ona 156,7 mln euro;
3) partie otrzymuj rocznie w ramach czciowego finansowania przez
pastwo:
- 0,70 euro za kady gos na list danej partii,
- 0,70 euro za kady gos oddany w okrgu wyborczym na kandydata partii,
jeli w danym kraju nie bya zgoszona lista wyborcza partii,
- 0,38 euro za kade euro, jakie partia uzyskaa dziki skadkom i dotacjom,
przy czym brane s pod uwag jedynie dotacje od osb fizycznych do wysokoci 3300
euro.
Partie polityczne (w dwch pierwszych przypadkach) otrzymuj 0,85 euro za kady
gos do czterech pierwszych milionw gosw;
4) prawo do rodkw finansowych (zgodnie z pkt. 3.1) otrzymuj partie, ktre
uzyskay w ostatnich wyborach do Parlamentu Europejskiego i Bundestagu 0,5 na 100
gosw (0,5%), a w wyborach do parlamentu krajowego 1 na 100 (1%) gosw na swe
listy wyborcze, przy czym partia musi spenia warunki uczestnictwa we wszystkich
trzech wyborach; w wypadku pkt. 3.2 rodki pastwowe przysuguj partiom, ktre
uzyskay 10 na 100 gosw (10%) na kandydata w okrgu wyborczym. Podpunkty 3.1 i
3.2 nie dotycz partii mniejszoci narodowych;
5) wysoko finansowania partii ze rodkw pastwowych nie moe
przekroczy wysokoci jej wasnych przychodw ( 24, ust. 4) tzw. relatywna grna
granica. Suma finansowania wszystkich partii nie moe przekroczy wyznaczonej
wczeniej absolutnej granicy grnej.

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 5

W 2013 r. czne dochody niemieckich partii politycznych wyniosy 488,2 mln

euro, z tego 156,7 mln euro pochodzia ze rodkw pastwowych, co stanowio 32,1%
cznych przychodw niemieckich partii politycznych. Najwiksze rodki z budetu
otrzymay obie wielkie partie: CDU 48,1 mln euro (31,8% przychodw partii), SPD
47,9 mln euro (29,1%). Partie rednie Sojusz 90/Zieloni, Die Linke, CSU i FDP ze
wzgldu na sabsze wyniki wyborcze, mniejsz baz czonkowsk i co za tym idzie
nisze dochody ze skadek czonkowskich, a take darowizn od osb prywatnych,
uzyskiway relatywnie nisze wsparcie ze strony pastwa (na poziomie 10-15 mln
euro), co stanowio od 25,2% (CSU) do 40,4 mln euro (Die Linke) przychodw partii.
Wyjanienie istoty zasad finansowania niemieckich partii politycznych nie jest
zadaniem atwym. Wynika to zarwno z do skomplikowanej ewolucji przepisw
regulujcych zakres finansowania partii politycznych przez pastwo, jak rwnie z
powodu ujawniania afer zwizanych z nielegalnym finansowaniem partii politycznych i
utajnianiem przez partie darowizn (afera Flicka, afera tajnych kont CDU), ktre stay
si zacztkiem oglnonarodowych debat na temat finansowania partii politycznych.
Niemniej debaty dotyczyy przede wszystkim usprawnienia regulacji zwizanych z
finansowaniem partii politycznych przez pastwo, nie za rezygnacji z niego. W
Niemczech zasada finansowania partii politycznych z budetu pastwa nie budzi
wikszych wtpliwoci, a wydarzenia ostatnich 50 lat pokazay, e sprawdzia si ona
w praktyce.

Tezy zawarte w tekcie wyraaj jedynie opinie autora.

Piotr Kubiak - historyk, adiunkt w Instytucie Zachodnim, zainteresowania badawcze:

dzieje Niemiec w XIX i XX w., ewolucja niemieckiego systemu partyjnego.

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 6