Bogota Anatomia de Una Transformación

BOGOT: ANATOMA DE UNA
TRANSFORMACIN
Polticas de seguridad ciudadana
1995-2003
Diseo de cubierta: Miguel Fernando Serna Jurado

Fotografa: Hip Hop al Parque 2003, tomada por Gerard Martin
BOGOT: ANATOMA DE UNA

TRANSFORMACIN
Polticas de seguridad ciudadana
1995-2003
Gerard Martin
Miguel Ceballos
INVESTIGADORES ASOCIADOS
Constanza Ariza
Rodrigo Valencia de la Roche
Juan Carlos Garca
Claudia Gmez
Ricardo Valencia
Roco Mario
Programa Colombia
Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo otorgado por la USAID Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Bogot, y el Programa Colombia
de la Universidad de Georgetown, bajo los trminos del contrato RX 2710-819-PUJ-2
Las opiniones expresadas son propias de los autores y no reflejan necesariamente el
punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
Bogot: anatoma de una transformacin.

Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003
ISBN: 958-683-750-5
Reservados todos los derechos
Gerard Martin
Miguel Ceballos Arvalo
Alcada Mayor de Bogot D. C., Secretara de Gobierno
United States Agency for International Development (USAID)
Georgetown University, Colombia Program
Editorial Pontificia Universidad Javeriana

Transversal 4 N 42-00, primer piso,
edificio Rafael Arboleda, S.J., Bogot, D. C.
Direccin:
Selma Marken Farley
Coordinacin editorial:
Alfredo Duplat Ayala
Coordinacin de autoedicin:
Miguel Fernando Serna Jurado
Correccin de estilo:
Gustavo Patio Daz
Autoedicin:
Editorial Precolombi David Reyes
Primera edicin: diciembre 2004
Nmero de ejemplares: 2000
Fotomecnica e impresin: Javegraf
01Georgetown01.p65
12/14/04, 6:50 AM
CONTENIDO
AGRADECIMIENTOS ........................................................................................... 15
PRLOGO DE ANTANAS MOCKUS ........................................................................ 21
PRLOGO DE ARTURO VALENZUELA ................................................................... 25
INTRODUCCIN ................................................................................................. 29
LA DIMENSIN LOCAL EN LA AGENDA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA ............... 29
ANTECEDENTES, OBJETIVO Y ALCANCE DE ESTE LIBRO .................................... 35
METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN ........................................................... 40
ESTRUCTURA DEL LIBRO .............................................................................. 41
CAPTULO 1
BOGOT EN EL SIGLO XX: DE ALDEA A CIUDAD ................................................... 43
1.1 BOGOT DURANTE EL SIGLO XIX ...................................................... 44
1.2 MODERNIZACIN Y URBANIZACIN (LA PRIMERA PARTE
DEL SIGLO XX) ................................................................................ 47
1.3 HACIA UNA POLTICA URBANA (1940-1950) ....................................... 49
1.4 PRIMER PERODO DE EXCELENCIA EN LA GESTIN (1958-1974) ............ 55
1.5 POLITIQUERA, CORRUPCIN Y DESINTEGRACIN SOCIAL
(DECENIOS DE 1970 Y 1980)............................................................. 61
1.6 CIUDAD INSEGURA, CIUDAD MAL AMADA (1986-1994) ........................ 65
1.7 CONCLUSIN .................................................................................... 69
CAPTULO 2
TENDENCIAS DEMOGRFICAS Y SOCIOECONMICAS EN B OGOT (1995-2003) ........ 75
2.1 CARACTERIZACIN DEMOGRFICA DE BOGOT .................................... 76
2.2 DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN EN LA CIUDAD DE BOGOT ................ 79
2.3 LA POBLACIN DESPLAZADA Y SU IMPACTODEMOGRFICO
EN BOGOT ..................................................................................... 81
2.4 POBREZA Y ASPECTOS SOCIOECONMICOS EN BOGOT .......................... 82
2.5 ACTIVIDAD ECONMICA .................................................................... 88
2.6 EL MERCADO LABORAL ..................................................................... 90
2.7 REFLEXIONES FINALES ....................................................................... 94
CAPTULO 3
LA EVOLUCIN DE LA SEGURIDAD EN BOGOT (1977-2003) ................................ 97
3.1 EL AUGE DE LA INSEGURIDAD EN COLOMBIA Y BOGOT (1977-1991) .. 98
3.2 POLTICAS DE GOBIERNO NACIONAL FRENTE A LA CRISIS
DE SEGURIDAD NACIONAL ................................................................ 103
3.3 EL MANEJO DE LA CRISIS Y LA MEJORA EN LA SEGURIDAD
A PARTIR DE 1991 ........................................................................... 107
3.4 LA EVOLUCIN DE LOS INDICADORES DE SEGURIDAD
EN BOGOT (1991-2003) .............................................................. 110
3.5
EVOLUCIN DE LAS MUERTES POR ACCIDENTES

BOGOT (1995-2003) ........................................... 115
3.6 TERRORISMO ................................................................................. 118
3.7 EL PANORAMA CRIMINOLGICO EN LAS LOCALIDADES DE BOGOT ...... 121
3.8 CONCLUSIN .................................................................................. 124
ANEXOS MAPAS LOCALIDADES Y CRIMINALIDAD (1999, 2001 Y 2003) ................ 128
EXPERTO INVITADO .......................................................................................... 131
BOGOT: LA NUEVA VIDA URBANA EN UNA CIUDAD RECONQUISTADA ............. 131
DE TRNSITO EN
CAPTULO 4
LOS ALCALDES DE BOGOT Y LA VISIN DE SEGURIDAD CIUDADANA DE
SUS PLANES DE DESARROLLO (1995-2003) ....................................................... 139
4.1 PERFIL DE LOS ALCALDES DE BOGOT (1995-2003) ......................... 141
4.2 RASGOS COMUNES DE LOS ALCALDES DE BOGOT (1995-2003) ........ 146
4.3 MARCO CONCEPTUAL EN LOS PLANES DE DESARROLLO
DEL DISTRITO CAPITAL (1995-2003) .............................................. 148
4.4 EJES TEMTICOS DE LOS TRES PLANES DE DESARROLLO ...................... 149
4.5 OBSERVACIONES FINALES ................................................................. 169
CAPTULO 5
F ORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO EN EL TEMA DE SEGURIDAD Y
CONVIVENCIA EN LA CIUDAD DE BOGOT (1995-2003) ..................................... 173
5.1 MARCO LEGAL DEL DISTRITO CAPITAL .............................................. 175
5.2 ATRIBUTOS LEGALES DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOT
EN LOS TEMAS SEGURIDAD Y CONVIVENCIA ........................................ 178
5.3 PROGRESIVA INSTITUCIONALIZACIN DEL TEMA SEGURIDAD
EN EL MBITO DISTRITAL ................................................................. 184
5.4 ESPACIOS DE COORDINACIN INSTITUCIONAL DE
LAS POLTICAS DISTRITALES DE SEGURIDAD ........................................ 196
5.5 PLAN MAESTRO DE EQUIPAMIENTOS DE SEGURIDAD CIUDADANA,
DEFENSA Y JUSTICIA ........................................................................ 202
5.6 CONTRIBUCIONES DEL CONCEJO DISTRITAL FRENTE
AL TEMA DE SEGURIDAD .................................................................. 204
5.7 PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL MBITO MUNICIPAL
EN MATERIA DE SEGURIDAD .............................................................. 206
5.8 RECURSOS DISTRITALES PARA LA SEGURIDAD ..................................... 208
5.9 EL NUEVO CDIGO DE POLICA DE BOGOT ...................................... 209
5.10 CONCLUSIN .................................................................................. 212
CAPTULO 6
EL SISTEMA UNIFICADO DE INFORMACIN DE VIOLENCIA Y DELINCUENCIA
DE BOGOT (SUIVD) .................................................................................... 219
6.1 PREVENIR BASNDOSE EN EL USO ESTRATGICO DE LA INFORMACIN ... 221
6.2 HISTORIA INSTITUCIONAL DEL SUIVD ............................................. 221
6.3
6.4
OBJETIVOS DEL SUIVD ................................................................. 225

FUENTES DE INFORMACIN SOBRE CRIMINALIDAD Y ACCIDENTALIDAD
DISPONIBLES EN EL DISTRITO CAPITAL .............................................. 227
6.5 CARACTERSTICAS OPERATIVAS DEL SUIVD ..................................... 242
6.6 EL SUIVD COMO GENERADOR DE CONOCIMIENTO ............................ 250
6.7 CONCLUSIN .................................................................................. 254
EXPERTO INVITADO ......................................................................................... 259
LOS DESAFOS QUE QUEDAN ....................................................................... 259
CAPTULO 7
URBANISMO CON FINES SOCIALES Y SU CONTRIBUCIN AL MEJORAMIENTO
DE LA SEGURIDAD EN BOGOT (1995-2003) .................................................... 263
7.1 DECIR BASTA: LA REPOSICIN DEL TEMA URBANSTICO .................... 264
7.2 EL ENFOQUE DE MOCKUS: OBRAS CON SALDO PEDAGGICO
Y LA INTERVENCIN EN LA CARRERA QUINCE ...................................... 267
7.3 CARACTERSTICAS DE LA INTERVENCIN EN EL ESPACIO PBLICO,
DURANTE LA ADMINISTRACIN DE PEALOSA .................................... 271
7.4 LA REINSTITUCIONALIZACIN DE LAS POLTICAS URBANSTICAS ........... 279
7.5 RESTRICCIN DEL USO DEL CARRO .................................................... 286
7.6 INTRODUCCIN DEL SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO: TRANSMILENIO ... 287
7.7 CONSTRUCCIN Y REHABILITACIN DE PARQUES ................................. 291
7.8 MANTENIMIENTO Y VIGILANCIA DE LOS PARQUES ............................... 296
7.9 RECUPERACIN, CREACIN Y AMPLIACIN DE ANDENES ...................... 303
7.10 PROMOCIN DEL USO DE LA BICICLETA .............................................. 305
7.11 RECUPERACIN Y CREACIN DE ALAMEDAS ....................................... 309
7.12 DESMARGINACIN .......................................................................... 311
7.13 BIBLIOTECAS PBLICAS PARA ZONAS PERIFRICAS .............................. 313
7.14 RECUPERACIN DEL CENTRO HISTRICO DE LA CIUDAD ....................... 314
7.15 RECUPERACIN DEL HUMEDAL JUAN AMARILLO ................................ 326
7.16 OBSERVACIONES FINALES SOBRE URBANISMO Y SEGURIDAD ................. 330
CAPTULO 8
POLTICAS DISTRITALES EN BIEN DEL FORTALECIMIENTO DE LA POLICA
METROPOLITANA DE BOGOT (1995-2003) ..................................................... 337
8.1 LA CRISIS DE LA POLICA NACIONAL ................................................ 339
8.2 REFORMAS A LA POLICA ................................................................. 342
8.3 ESTRUCTURA DE LA POLICA NACIONAL Y SU PIE DE FUERZA .............. 350
8.4 ESTRUCTURA DE LA POLICA METROPOLITANA DE BOGOT ................ 352
8.5 PIE DE FUERZA DE LA POLICA EN BOGOT (1991-2003) .................. 358
8.6 RELACIONES ENTRE ALCALDES Y POLICA (1995-2003) ..................... 359
8.7 GESTIN ADMIRABLE DEL FONDO DISTRITAL DE SEGURIDAD
Y VIGILANCIA ................................................................................ 361
8.8 MEJORA DE LOS CENTROS DE ATENCIN INMEDIATA (CAI) ................. 366
8.9 ELIMINACIN DE LOS AZULES Y CREACIN DE POLICA
DE T RNSITO ................................................................................. 369
8.10
8.11
8.12
8.13
8.14
8.15
CREACIN DE LA POLICA COMUNITARIA EN BOGOT ........................ 370

CREACIN DE FRENTES DE SEGURIDAD LOCAL (DESDE 1996) .............. 376
ESCUELAS DE SEGURIDAD CIUDADANA .............................................. 378
CREACIN DE ZONAS SEGURAS EN BOGOT (DESDE 2001) ................. 380
CAPACITACIN COMPLEMENTARIA DE LA POLICA EN BOGOT ............. 385
CONCLUSIN .................................................................................. 394
CAPTULO 9
P OLTICAS DISTRITALES DE INVERSIN SOCIAL (1995-2003) ............................... 401
9.1 EVOLUCIN DEL MARCO JURDICO NACIONAL PARA LA LUCHA
CONTRA LA POBREZA ....................................................................... 402
9.2 PLANES DE DESARROLLO DISTRITAL E INVERSIN SOCIAL (1995-2003) .. 405
9.3 INCREMENTOS EN LA INVERSIN PBLICA (1995-2003) ..................... 407
9.4 INCREMENTO EN LA INVERSIN SOCIAL EN BOGOT (1995-2003) ...... 411
9.5 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN EDUCACIN PRIMARIA
Y SECUNDARIA EN BOGOT (1995-2003) ......................................... 418
9.6. EDUCACIN INICIAL ........................................................................ 424
9.7 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN SALUD ......................................... 425
9.7 EL IMPACTO DE LA INVERSIN SOCIAL ............................................... 429
9.8 CONCLUSIONES ............................................................................... 432
CAPTULO 10
P OLTICAS DISTRITALES PARA ATENDER POBLACIN VULNERABLE (1995-2003):
HABITANTES DE LA CALLE, PANDILLEROS Y TRABAJADORAS SEXUALES .................. 437
INTRODUCCIN ......................................................................................... 438
10.1 QUINES SON LOS HABITANTES DE LA CALLE EN BOGOT? ............... 439
10.2 QUINES SON LOS PANDILLEROS EN BOGOT? ................................. 441
10.3 EL IDIPRON: PROTECCIN A JVENES HABITANTES
DE LA CALLE Y PANDILLEROS ............................................................ 442
10.4 MISIN BOGOT Y SUS GUAS CVICOS ............................................. 453
10.5 OTROS PROGRAMAS DISTRITALES PARA JVENES EN RIESGO ................. 463
10.6 HACIA UNA POLTICA SOCIAL E INTEGRAL DE JUVENTUD ...................... 473
10.7 LA ATENCIN A ADULTOS EN SITUACIN DE ALTA VULNERABILIDAD
POR PARTE DEL DABS .................................................................... 477
10.8 ATENCIN A LOS CIUDADANOS Y CIUDADANAS ADULTOS,
HABITANTES DE LA CALLE (2001-2003) ........................................... 483
10.9 POLTICAS DISTRITALES DE ATENCIN A TRABAJADORAS SEXUALES ....... 488
10.10 OBSERVACIONES FINALES ................................................................. 494
CAPTULO 11
P ROMOCIN DE COMPORTAMIENTOS SEGUROS Y DE UNA CULTURA CIUDADANA
EN BOGOT (1995-2003) ............................................................................... 501
11.1 EL CAMBIO DE COMPORTAMIENTOS ................................................... 504
11.2 PROMOVER COMPORTAMIENTOS SEGUROS .......................................... 508
11.3 PROMOCIN DE LA MOVILIDAD SEGURA ............................................. 514

11.4 PROGRAMAS Y CAMPAAS DE MOVILIDAD Y PREVENCIN VIAL
(1995- 2003) ................................................................................ 522
11.5 CREACIN DE UN OBSERVATORIO DE MOVILIDAD ................................ 531
11.6 RESTRICCIN AL USO DE LA PLVORA ............................................... 532
11.7 CAMPAAS DE DESARME Y LA CONSEJERA PARA LA VIDA SAGRADA ..... 536
11.8 EL DISFRUTE PACFICO DE EVENTOS EN EL ESPACIO PBLICO ................ 543
11.9 EMISORAS ESCOLARES PARA MEJORAR LA CONVIVENCIA ...................... 544
11.10 LA CIUDAD DE LOS NIOS Y LAS NIAS: CIUDAD IMAGINADA ............... 548
11.11 CONCLUSIONES ............................................................................... 552
CAPTULO 12
AMPLIACIN DE LA OFERTA EN MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN
DE CONFLICTOS (MARC) EN B OGOT (1995-2003) ........................................ 557
12.1 LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN
DE CONFLICTOS EN COLOMBIA ......................................................... 559
12.2 LA CONCILIACIN EXTRAJUDICIAL EN BOGOT .................................. 566
12.3 LA CONCILIACIN EXTRAJUDICIAL ANTE AUTORIDADES EN
CUMPLIMIENTO DE FUNCIONES CONCILIATORIAS .................................. 578
12.4 LA MEDIACIN ............................................................................... 584
12.5 LOS JUECES DE PAZ EN EL PAS Y EN BOGOT .................................... 587
12.6 LAS CASAS DE JUSTICIA ................................................................... 591
12.7 SOSTENIBILIDAD DE LA OFERTA DE MARC EN BOGOT ..................... 593
12.8 CONCLUSIN .................................................................................. 596
CAPTULO 13
LA UNIDAD PERMANENTE DE JUSTICIA, LA CRCEL DISTRITAL Y
LA LIBERTAD ASISTIDA PARA EL MENOR INFRACTOR ............................................. 601
13.1 EL PROCESO PENAL EN COLOMBIA .................................................... 602
13.2 LA INTRODUCCIN DEL SISTEMA PENAL ACUSATORIO .......................... 608
13.3 LA CREACIN DE LA UNIDAD PERMANENTE DE JUSTICIA (UPJ) .......... 609
13.4 MODERNIZACIN DE LA CRCEL DISTRITAL EN BOGOT .................... 617
13.5 POLTICAS DE PROTECCIN AL MENOR DE EDAD INFRACTOR
EN BOGOT20 .............................................................................. 628
13.6 CONCLUSIONES ............................................................................... 638
CAPTULO 14
ENFRENTANDO EL TERRORISMO EN BOGOT: ESTRATEGIAS ANTITERRORISMO
Y RESISTENCIA CIVIL ........................................................................................ 643
4.1 ESTRATEGIAS URBANAS DE LAS FARC SOBRE BOGOT ..................... 647
14.2 LOS GRUPOS DE AUTODEFENSA EN EL DISTRITO CAPITAL .................... 653
14.3 CRIMINALIDAD ORGANIZADA EN LA CIUDAD ...................................... 654
14.4 LA QUINTA DIVISIN DEL EJRCITO ................................................... 655
14.5 LA POLICA METROPOLITANA FRENTE AL RIESGO DE TERRORISMO ....... 657
14.6 JORNADAS Y ACCIONES DE RESISTENCIA CIVIL (2002-2003) ............... 659

14.7 CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES FINALES ........................................ 667
CAPTULO 15
CONOCER, MEDIR Y MONITOREAR (1995-2003) ................................................ 671
15.1 ANTECEDENTES .............................................................................. 672
15.2 EL OBSERVATORIO DE CULTURA CIUDADANA .................................... 676
15.3 PRODUCCIN DE CONOCIMIENTO SOBRE ESPACIO PBLICO Y
GESTIN PBLICA ............................................................................ 682
15.4 SISTEMA DE MEDICIN DE LA CULTURA CIUDADANA 2001-2003 ......... 683
15.5 SISTEMA DISTRITAL DE INFORMACIN (SDI) .................................... 687
15.6 BOGOT CMO VAMOS: LA SOCIEDAD CIVIL COMO MONITOR .............. 688
15.7 CENTROS ACADMICOS Y CONOCIMIENTO SOBRE BOGOT ................... 695
15.8 SIMPOSIOS Y OTRAS ACTIVIDADES DE DIFUSIN DEL CONOCIMIENTO ..... 697
15.9 EL USO DEL CONOCIMIENTO ............................................................. 698
CAPTULO 16
CONCLUSIONES ............................................................................................... 703
16.1 OBSERVACIONES PRELIMINARES ........................................................ 704
16.2 IMPACTO DE FACTORES DEMOGRFICOS ............................................. 705
16.3 EL IMPACTO DE LOS FACTORES NACIONALES ...................................... 706
16.4 LIDERAZGO Y PLANEACIN PROGRAMTICA ....................................... 708
16.5 LA PRIORIDAD DE LA SEGURIDAD CIUDADANA .................................... 710
16.8 INSEGURIDAD Y POBREZA ................................................................. 715
16.9 APOYO LOCAL PARA LA REFORMA DE LA POLICA NACIONAL ............... 717
16.10 ESPACIO Y TRANSPORTE PBLICO DE CALIDAD .................................... 718
16.11 PARQUES, RECREACIN Y CULTURA ................................................... 720
16.12 CIUDADANA Y DERECHO ................................................................. 722
16.13 SERVICIOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS .................. 723
16.14 PROGRAMAS PARA POBLACIONES EN RIESGO ...................................... 724
16.15 DIGNIFICAR LA JUSTICIA PUNITIVA .................................................... 727
16.16 ATENCIN A MENORES SINDICADOS O EN PROCESO DE JUDICIALIZACIN .. 729
16.17 ANLISIS Y CONOCIMIENTO .............................................................. 730
16.18 DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS SEGUROS ........................................... 731
LISTADO ENTREVISTA ....................................................................................... 735
BIBLIOGRAFA ................................................................................................ 743
ACUERDOS , DECRETOS, LEYES Y SENTENCIAS ............................................ 765
PGINAS WEB CONSULTADAS: ..................................................................... 770
As como hay fenmenos que compulsan al desaliento

y a la desesperanza, no vacilamos un instante
en sealar que el talento colombiano ser capaz
de avanzar hacia una sociedad ms igualitaria,
ms justa, ms honesta y ms prspera.
GUILLERMO CANO
Medelln 1925 Bogot 1986
AGRADECIMIENTOS
Los directores del estudio agradecemos la confianza y generosidad prestada por el ex alcalde mayor de Bogot, Antanas Mockus, para poder
realizar esta investigacin con toda libertad, al abrirnos todas las puertas para visitar las dependencias de las diferentes instituciones distritales,
conocer los programas impulsados por la Administracin, realizar entrevistas con funcionarios y confrontar diferentes interpretaciones sobre el xito de las polticas impulsadas en materia de seguridad y
convivencia ciudadana en Bogot. Asimismo, agradecemos las varias
entrevistas que Antanas Mockus generosamente nos concedi en Bogot y Washington, as como su presentacin en la Universidad de
Georgetown y posterior participacin y apoyo en el foro internacional
Aprendiendo con Bogot, realizado en la Universidad de Georgetown
en noviembre 2003, en la ciudad de Washington D. C.
Agradecemos tambin al ex alcalde Enrique Pealosa, quien prest todo su apoyo a la investigacin; nos acerc a quienes haban sido
funcionarios de su Administracin; nos hizo acompaarlo en un recorrido en bicicleta por las ciclorrutas de Bogot, para mostrarnos el proceso de transformacin desde su punto de vista; a mediados de 2003
particip en una conferencia sobre Bogot, en el contexto de las reuniones de trabajo que sobre Colombia realiza nuestro programa de investigacin en la Universidad de Georgetown; nos concedi de nuevo una
entrevista en la ciudad de Nueva York, y particip en el foro Aprendiendo con Bogot, en la Universidad de Georgetown.
Agracedemos tambin la cooperacin del ex alcalde Paul Bromberg,
quien reemplaz a Antanas Mockus durante el ltimo ao de su primera
Administracin, por la entrevista que nos concedi, as como por el
apoyo que nos brind en la bsqueda documental para nuestro libro.
Para nosotros como investigadores fue de gran importancia y utilidad el compromiso y la constante cooperacin por parte de Hugo Ace-
16
Bogot: anatoma de una transformacin
ro, dada su larga experiencia en las administraciones de Mockus y de

Pealosa, primero como consejero y, posteriormente, como subsecretario de Gobierno para Asuntos de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
De la misma manera, fue crucial el apoyo brindado por el equipo
del Sistema Unificado de Informacin y Vigilancia Distrital (SUIVD),
en particular la asistencia del Carlos lvarez, el coronel (r) Jairo Hernando
Ricaurte Rozo y Sonia Cardona, con quienes tambin hemos tenido la
oportunidad de compartir las lecciones aprendidas del SUIVD y del
modelo Bogot durante proyectos de apoyo tcnico en la creacin de
sistemas de informacin en violencia y delincuencia en distintas ciudades
del pas, a travs de nuestro programa de fortalecimiento de la gobernabilidad local en Colombia, como parte de la Universidad de Georgetown.
Tambin fueron vitales el respaldo de la secretaria de Gobierno de
la segunda administracin de Mockus, Soraya Montoya; las contribuciones de Hctor Riveros, secretario de Gobierno durante la administracin de Pealosa; as como el apoyo de Juan Manuel Ospina, secretario
de Gobierno, y Carlos Jos Herrera, subsecretario de Gobierno para
Asuntos de seguridad y Convivencia Ciudadana, de la actual administracin del alcalde Luis Eduardo Garzn.
Agradecemos tambin la participacin de cada uno de los tres secretarios de Gobierno mencionados en el simposio Aprendiendo con
Bogot, en Washington, en noviembre de 2003. Agradecemos el apoyo
y la contribucin de otros funcionarios de la Secretara de Gobierno de
la segunda administracin de Mockus, en particular Fridole Baillen,
Roberto Moncada, Gerardo Burgos y Ernesto Matallana, director del
Fondo Distrital de Vigilancia y Seguridad durante la segunda administracin de Mockus. Especial agradecimiento para Estela Baracaldo por
sus aportes al Captulo 8, en cuanto a la capacitacin adicional a la Polica Metropolitana por parte de la Secretara de Gobierno Distrital.
Agradecimientos especiales se dirigen tambin a Roco Londoo,
directora del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (2001-2003); a
Gabriel Surez, director del Observatorio Urbano de la misma instancia,
durante el mismo perodo; a Leonardo Esteban Riao, director de la
Crcel Distrital, y a su equipo, Claudia Vsquez, Claudia Carrizosa y
Claudia Pearanda, por sus generosas y constructivas observaciones sobre
los captulos 10 y 11 en particular.
Gerard Martin y Miguel Ceballos
17
Agradecemos al general Jorge Daniel Castro Castro, quien en su

calidad de director de la Polica Metropolitana de Bogot y, despus,
como director general de la Polica Nacional, nos dio todo su apoyo y el
de su equipo para tener de primera mano la informacin que requerimos
de su institucin. Una expresin de sincero agradecimiento para Pablo
Casas del Observatorio del Delito de la Cmara de Comercio de Bogot,
para ngela Guerrero y su equipo de la Unidad Permanente de Justicia
(UPJ), para el padre Javier de Nicol y para Leandro Ramos, del Instituto Distrital para la Proteccin de la Niez y la Juventud (Idipron), quien
generosamente revis la seccin sobre el Idipron.
Tambin a Luis Spath y su equipo del Centro de la 32 del Idipron;
a ngela Mara Robledo y su equipo del Departamento Administrativo
de Bienestar Social (DABS); a Gustavo Montao y colegas de Renovacin Urbana en el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU); a Mara Victoria Llorente y Fabio Snchez del programa Paz pblica, de la
Universidad de los Andes; a Alberto Castaeda del CIDER de la Universidad los Andes, por su generosa revisin del captulo sobre inversin social, y a Jaime Ruiz, por las tantas salidas en bicicleta para visitar
la ciudad.
Por su apoyo en el tema urbanstico, agradecemos a Clemencia
Escalln y Fernando Molina de la Universidad de los Andes, a Alberto
Escobar de la Corporacin La Candelaria y al arquitecto Fernando Cortes de la Universidad Nacional de Colombia. Agradecimientos tambin
a Ricardo Serrano, quien contribuy como consultor de la investigacin
en una revisin del captulo sobre mecanismos alternativos de resolucin de conflictos.
Para nosotros como investigadores fue bsico poder adentrarnos
durante los meses de la investigacin (agosto de 2003-mayo de 2004)
detrs de las fachadas de los edificios de la Administracin Distrital y
encontrar a los funcionarios involucrados de manera directa o indirecta
con el tema de seguridad ciudadana. Esto nos permiti entender mejor
cmo opera la Alcalda en la gestin cotidiana de los diferentes programas. Agradecemos a cada uno de los funcionarios que nos abrieron las
puertas y que nos presentaron sus experiencias, visiones e interpretaciones, y nos cedieron tanto parte de su tiempo como el conocimiento compartido en este esfuerzo de anatoma institucional. Al final del libro
18
incluimos un listado completo de las personas que tuvimos el honor de

entrevistar.
Agradecemos a Adalgiza Reyes como interventora del convenio
suscrito entre la Secretara del Gobierno Distrital y la Universidad de
Georgetown, por su paciencia y valioso apoyo para su ejecucin y finalizacin.
Agradecemos en particular el compromiso, la seriedad y la creatividad de cada uno de los investigadores contratados durante el segundo
semestre de 2003, para apoyar el trabajo de campo y la redaccin de
primeros borradores de los captulos: Constanza Ariza y Juan Carlos
Garca (para los captulos 9, 10, 11 y 15), as como Rodrigo Valencia de
la Roche y Claudia Gmez (para los captulos 5, 7, 12 y 13). Juan Carlos Garca tambin contribuy al Captulo 14 y al Captulo 8, y cumpli, junto con Claudia Gmez, el papel de secretariado tcnico durante
el trabajo de campo. Agradecimientos para Sergio Prado Ros, quien
elabor, como consultor, un borrador avanzado del Captulo 2.
Agradecemos a todo nuestro equipo del Programa Colombia de la
Universidad de Georgetown, y en particular a Ricardo Valencia (de nuestras oficinas en Bogot y Cali), quien contribuy con entrevistas, visitas
de campo y la escritura del Captulo 8, as como a la seleccin del material fotogrfico y a la revisin y preparacin del informe final para la
Alcalda de Bogot; a Adriana Colmenares (de nuestra oficina en Bogot), por el trabajo de coordinacin logstica durante la investigacin de
campo, el seguimiento jurdico y administrativo del convenio y la coordinacin con la Editorial Pontificia Universidad Javeriana durante la
preparacin de este libro; a Sofa Quiroga, Juan Felipe Chamorro y Janeth
Patricia Muoz, por su invaluable apoyo desde nuestra oficina en Bogot.
Especial agradecimiento para Roco Mario (de nuestra oficina en
Washington D. C.), por su apoyo en el arduo trabajo de revisin de cada
uno de los captulos, en la preparacin final de la bibliografa y en el
seguimiento administrativo y logstico al convenio suscrito entre la Secretara de Gobierno de Bogot y la Universidad de Georgetown para la
realizacin de esta investigacin; a Juliana Garca Vargas, de la Maestra en Estudios Latinoamericanos de Georgetown, pasante de nuestra
oficina en Washington, por su contribucin a la elaboracin de la bibliografa.
19
Agradecemos a la Universidad Javeriana, por su apoyo logstico

para nuestra oficina y su personal; a Mary Schniedel, de la Universidad
de Georgetown, por la administracin financiera de los recursos del convenio con la Alcalda Mayor de Bogot, y a Arturo Valenzuela, director
del Centro de Estudios Latinoamericanos de la Edward E. Walsh School
of Foreign Service de la Universidad de Georgetown, cuyo apoyo ha
sido fundamental para nuestro programa desde su fundacin, as como
esencial para la realizacin de nuestra investigacin y del simposio internacional Learning with Bogot, en noviembre de 2003.
Especial agradecimiento para Thomas Johnson, Bruce Abrams y
Cristina Barrera, de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID), organismo financiador de esta investigacin a
travs del Programa Colombia de la Universidad de Georgetown, quienes prestaron su inters y apoyo continuo a la investigacin.
Queremos con afecto agradecer a nuestras esposas, hijas e hijos,
quienes paciente y generosamente aceptaron nuestra dedicacin adicional de tiempo, para poder completar en horas nocturnas y fines de semana esta anatoma de la transformacin de Bogot.
Agradecemos tambin a la ciudad misma por el optimismo y el
nimo que inspira, aun en medio de los enormes desafos que enfrenta,
y, finalmente, a los ciudadanos que en ella viven y trabajan, quienes en
ltimas han sido y sern los actores principales de Bogot y de su futuro.
PRLOGO DE ANTANAS MOCKUS
Dimensionar los xitos de Bogot en materia de seguridad en los aos

1995-2003 y explorar de manera amplia sus posibles causas es el propsito de este atractivo trabajo adelantado en la Universidad de Georgetown
en el marco del Programa Colombia.
Diez aos atrs la disputa era entre enfoques en cuanto a lo que se
deba hacer. Hoy la controversia es mucho ms amable y se da en torno
a las preguntas de qu funcion y de cmo consolidar las mejoras.
Normalmente, la seguridad no se ve como responsabilidad de los
gobernantes locales ni de los ciudadanos. La opinin y los lderes suelen
reaccionar ante la inseguridad pidiendo reducir la impunidad legal. Y el
punto no es irrelevante. Sin embargo, la experiencia de Bogot muestra
que la impunidad moral derivada de deficiencias de la educacin en lo
cognitivo y emotivo y sobre todo la impunidad social ligada a la indiferencia o a la aprobacin cultural de comportamientos contrarios a las
normas tambin cuentan y tambin pueden ser combatidas.
Ahora bien, no todo comportamiento seguro nace del miedo a la
sancin. Por el contrario, muchas veces consideraciones de racionalidad
llevan a obedecer muchas normas por simple autointers o por reconocer
en la norma su carga de solidaridad y su contribucin al aseguramiento
de los derechos propios y ajenos. La admiracin por la ley, por lo que la
ley ha permitido lograr, por la forma en que la ley se elabora y se aplica,
es una fuente no despreciable de legitimidad y por tanto de eficacia jurdica. Si los llamados operadores jurdicos, los funcionarios pblicos que
para ejercer sus funciones necesitan cumplir y asegurar el cumplimiento
de las normas, comprenden las razones de ser de la ley, cabe esperar que
los efectos sean muy distintos a si buscan hacerla cumplir por ser la ley.
De ah el rol destacadsimo que pudo tener el mejorar la cualificacin de
funcionarios, sobresaliendo la capacitacin de policas.
22
La construccin de confianza que se ha adelantado en Bogot se

basa tambin en ms autorregulacin moral de cada funcionario, de
cada ciudadano y mejor mutua regulacin entre funcionarios, entre
ciudadanos y funcionarios y entre ciudadanos Desde los mimos hasta
Misin Bogot, desde las tarjetas hasta la rendicin de cuentas, la sociedad descubri que no es tan cierto aquello de que la letra con sangre
entra. Por el contrario, aprendimos a aprender por las buenas.
Aun las medidas ms especializadas que se implantaron con ayuda
de dineros de un prstamo del BID, como el desarrollo y uso sistemtico del Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia, como desarrollo del Boletn de Seguridad creado desde los primeros
Consejos de Seguridad de 1995, fueron aplicadas en el marco de un
enfoque integral donde se preserv el optimismo constitucional, pedaggico y religioso de nuestra sociedad: Todos tenemos remedio.
La rehabilitacin de adictos y la construccin de alternativas para
poblaciones sometidas a condiciones de vida particularmente duras
demostraron ese principio: tratar a las personas como ciudadanos forma
ciudadanos.
Ser ciudadano implica moderarse en las relaciones con el desconocido y buena parte de esas relaciones tienen lugar en el espacio pblico
compartido. En la sucesin de los tres gobiernos estudiados, la transformacin del espacio pblico de la ciudad, notoriamente acentuada por el
Alcalde Enrique Pealosa, vino a asociar los cambios de comportamiento
los ya logrados y los que se impulsaran en mi segunda gestin a una
dignificacin de los espacios donde se encuentran entre s desconocidos: transporte pblico, espacio peatonal y parques. Desde el punto de
vista de consolidacin de cdigos de conducta pblica, la secuencia no
hubiera podido inventarse mejor.
Muchas intervenciones de carcter esttico no slo fueron acciones de comunicacin o de pedagoga. Como lo ha puesto de relieve
Doris Sommer, profesora de Harvard, muchas veces la sorpresa de la
accin artstica permite interrumpir el curso rutinario de hbitos y creencias, las personas se ven interpeladas, convocadas a hacer parte de un
pblico que juzga que juzga a la autoridad, que juzga al conciudadano,
que juzga la obra de arte que se le propone. Y ese ciudadano que se
Antanas Mockus
23
satisface (o no) con una gratificacin desinteresada, al volverse juez, se

hace ms sensible al desinters, se vuelve capaz de mirar desde fuera,
desde otros marcos, su comportamiento cotidiano. Este distanciamiento
esttico como soporte del cambio est presente tambin en las iniciativas de teatro legislativo de Augusto Boal en Brasil. Una accin cultural
que ayuda a cambiar la relacin social con la ley tambin fue patente en
la experiencia realizada en la ciudad de Palermo (Sicilia, Italia) del proceso de cultura de la legalidad impulsado por la alcalda, la Iglesia
catlica, los periodistas y los educadores durante los aos noventa.
Este libro recoge en buena hora un notable trabajo de documentacin y de investigacin del equipo de Georgetown. Aporta una lectura
sustentada. De hecho hay ms lecturas de lo avanzado en seguridad y
acaso a futuro podrn volver a ser temas aislables? en construccin de
ciudadana en estos aos, como las que han sugerido Francisco Gutirrez
en torno a la accin colectiva y Javier Senz, en torno a la pedagogizacin
de la accin estatal.
Para Gutirrez, acciones colectivas exitosas como reducir el consumo de plvora y los nios quemados por ella, reducir el consumo de
agua por va de disciplina ciudadana, avanzar en el desarme, la tributacin voluntaria, acoger sistemas de turnos para usar las vas carros particulares y transporte pblico, permitieron romper la desconfianza que
caracterizaba a los bogotanos. Tal vez qued atrs la poca en que muchos bogotanos llevados por la desconfianza hacia los otros bogotanos
caan en anlisis que los conducan a la trampa preventiva: si el otro me
va a tumbar puedo llegar a la conclusin de que la nica salida para m
es tumbarlo primero. La seguridad depende mucho de cmo nos imaginamos al otro. Y en cultura ciudadana y en las polticas de espacio
pblico este otro fue mirado con delicadeza. Esto se expres en la
dignificacin misma de los espacios de reclusin y de los procesos de
inclusin. En general, se busc reconocer en cada habitante de Bogot
un sujeto moral capaz de gobernarse a s mismo, un sujeto legal capaz
de vincular sus derechos con sus deberes y un sujeto cultural capaz de
transformar algunos de sus hbitos y algunas de sus creencias. Indiscutiblemente el respeto por el bien comn y por los dems aument, tanto
de parte de la ciudadana como de parte de la administracin de la ciudad.
24
Por una vez podemos compartir el placer de intentar interpretar

unos xitos que, como lo sealan en detalle los autores, otras ciudades
ya han comenzado a aprovechar, por supuesto con sendos procesos de
adaptacin.
Sea sta la ocasin para recordar y agradecer a todas las personas
que confiaron en un camino innovador. A Rodrigo Guerrero quien me
alfabetiz en epidemiologa aplicada a la violencia y el delito, a lvaro
Camacho Guizado, inicialmente, y a Hugo Acero, por ocho aos, que
apasionadamente asumieron los riesgos de una poltica de seguridad
basada en conocimiento y orientada a comprender y aprender.
La continuidad en los dos cambios de gobierno mostr muchos
frutos. Gracias a los sucesivos secretarios de Gobierno y comandantes
de la Polica, a su buena coordinacin y a al apoyo de los distintos equipos de directivos de la administracin distrital y los diversos integrantes
del Consejo de Seguridad, las intervenciones integrales y las innovaciones pudieron realizarse. La ciudadana apost y gan.
Todos la ciudadana tambin aguantamos el vrtigo y las dudas
propias de la apertura de caminos inciertos, inciertos por innovadores.
Este libro nos muestra una lucha que incluy creativamente muchas dimensiones. Vali la pena.
Diciembre de 2004
PRLOGO DE ARTURO VALENZUELA1
La publicacin del libro de Gerard Martin y Miguel Ceballos sobre la

experiencia de Bogot como ejemplo del xito de la gestin pblica en
la resolucin de problemas tan difciles como los de la inseguridad pblica, es motivo de orgullo muy especial para el Centro de Estudios
Latinoamericanos (CLAS) del Edmund A. Walsh School of Foreign
Service de la Universidad de Georgetown. El trabajo se enmarca dentro
de un esfuerzo que realiza el Centro por entender mejor los elementos
esenciales de la gobernabilidad democrtica, en esta era histrica en
Amrica Latina, donde gobiernos electos buscan consolidar instituciones
democrticas que respondan a las necesidades y aspiraciones de la ciudadana. Es as como CLAS ha enfocado sus esfuerzos de investigacin
sobre temas tan importantes como las causas de los conflictos en Centroamrica, el desempeo de los sistemas presidenciales, los desafos de la
corrupcin y las causas de la inseguridad pblica. Con los trabajos del
Programa Colombia, que se inicia en 1998 bajo el extraordinario liderazgo de Miguel Ceballos, CLAS se ha volcado al estudio sistemtico
de la experiencia de gobiernos locales no slo como tarea acadmica,
sino como un esfuerzo de apoyo directo al fortalecimiento de la gestin
pblica al nivel ms prximo de la ciudadana.
La democracia como gobierno del pueblo, por el pueblo y para el
pueblo, en las palabras de Lincoln, no puede subsistir a menos que el
Estado democrtico pueda garantizar el monopolio de la fuerza por autoridades legtimamente constituidas acorde al Estado de derecho. Como
bien sealan los autores, el Estado no se puede concebir slo como el
gobierno nacional y la seguridad nacional como funcin de las autorida-
Profesor titular de Ciencias Polticas, Director del Center for Latin American Studies de
Georgetown University.
26
des centrales ya que, en esencia, les corresponde a los gobiernos regionales y locales la tarea fundamental de velar por la seguridad y la convivencia ciudadana.
Colombia se diferencia de otras realidades hemisfricas por la naturaleza del conflicto armado, conflicto que por dcadas copa grandes
sectores del territorio nacional donde la falta de presencia del Estado es
evidente. Pero sera un error pensar que la experiencia de gobierno local
en Colombia tendra poca relevancia para otras realidades del continente por ser Colombia un pas rural. La realidad es otra. Ms de un 78% de
la poblacin vive y trabaja en ciudades, y Colombia cuenta con cerca de
125 ciudades con poblaciones entre los 30 mil y los 500 mil habitantes,
hacindolo ms urbano que rural.
Como bien documentan los autores, la extraordinaria experiencia
de Bogot bajo el liderazgo de los alcaldes Pealosa y Mockus muestra
cmo el esfuerzo decidido de las autoridades locales, actuando con perseverancia e imaginacin y sumando en forma transparente y democrtica los aportes de la comunidad, puede contribuir en forma notable a la
disminucin de la inseguridad ciudadana. sta es una experiencia valiosa para ciudades pequeas, especialmente en zonas de conflicto donde
se encuentran hoy las mayores tasas de homicidios. La reduccin de las
tasas de homicidio en Bogot se constituye en un ejemplo paradigmtico de la importancia de la gestin pblica en la resolucin de los problemas ms difciles de nuestros tiempos.
Son muchos los programas que contribuyeron al xito de la gestin de Bogot y muchos los factores demogrficos y sociales que sirven de contexto necesario para el anlisis de su experiencia. Como lo
sealan los autores, juegan un papel importante los liderazgos creativos
pero eclcticos, dispuestos a emprender esfuerzos pragmticos pero con
disciplina y claridad en la evaluacin de las experiencias. La gestin de
gobierno se desenvuelve con una gil coordinacin del esfuerzo gubernamental, velando tambin por darle una respuesta clara y decidida a
los problemas sociales, y la creacin de espacios pblicos para mejorar
la calidad de vida, al mismo tiempo que se buscan mecanismos para
afianzar las normas pblicas y la resolucin de conflictos. En conclusin, es necesario sealar la importancia del fortalecimiento de las instituciones de gobierno como tales y la democratizacin local con la
Arturo Valenzuela
27
eleccin directa de los alcaldes, como elementos centrales en el xito de

la gestin pblica.
Es gracias a estas experiencias que la ciudad de Bogot, como capital, se constituye en un modelo a seguir por las dems ciudades medianas y pequeas dentro del pas, pues lo que sucede en ella, por tratarse
de un contexto urbano, tambin puede llegar a suceder en las dems. Es
as como las experiencias de Bogot pueden entregar elementos importantes, cuidando de las idiosincrasias propias de distintas latitudes, para
los esfuerzos tan necesarios en pro del fortalecimiento en las instancias
gubernamentales ms cercanas al pueblo en otros pases de Amrica.
Por ltimo, se espera que este libro sea una contribucin importante al trabajo necesario de buscar elementos pragmticos y directos para
solucionar los grandes desafos de la consolidacin democrtica. A menudo, las ciencias sociales se quedan en lo terico o abstracto, o en lo
excesivamente descriptivo. Este esfuerzo analtico, centrado en una instancia gubernamental poco estudiada en nuestro continente, es un paso
adelante para lograr una feliz simbiosis entre el mundo de la reflexin
acadmica y los retos de la praxis poltica.
Diciembre de 2004
INTRODUCCIN
LA DIMENSIN LOCAL EN LA AGENDA DE LA SEGURIDAD

CIUDADANA
Entre los muchos y complejos desafos que enfrenta Colombia iniciando el siglo XXI, uno de los ms importantes es el de la necesidad de
fortalecer la gestin pblica en todo su territorio, y como parte de ella, la
de fortalecer el esfuerzo por garantizar el monopolio pblico de la fuerza, para garantizar a cada ciudadano su derecho a la vida, la seguridad
fsica y la propiedad. Este principio fue defendido hace ms de 300 aos
por filsofos como John Locke y Thomas Hobbes; este ltimo, en el
contexto de las guerras civiles inglesas de la poca, lleg a sostener que
el monopolio pblico de la fuerza es una condicin esencial para que la
sociedad pueda existir como tal y no se desintegre. Hobbes afirm en su
clsico libro El Leviatn (1660) que En las naciones no completamente
civilizadas, algunas familias numerosas han vivido en continua hostilidad y se han invadido unas a otras usando la fuerza privada, por lo cual,
o es suficientemente evidente que han actuado de manera injusta, o bien
que no tienen un estado.1
En Colombia hay actualmente un consenso cada vez ms generalizado que sostiene que cualquier clase de solucin que se presente frente
a la crisis de seguridad domstica, solamente puede ser sostenible cuando
implique un proceso de fortalecimiento institucional en el mbito nacio-
Thomas Hobbes, The Leviatan (1660), Chapter XXII Of Systems Subject Political and Private:
In all Commonwealths, if a private man entertain more servants than the government of his
estate and lawful employment he has for them requires, it is faction, and unlawful. For
having the protection of the Commonwealth, he needed not the defense of private force. And
where as in nations not thoroughly civilized, several numerous families have lived in continual
hostility and invaded one another with private force, yet it is evident enough that they have
done unjustly, or else that they had no Commonwealth.
30
nal, intermedio y local. En otras palabras, hay consenso en que solamente

la ampliacin y mejora de la gestin pblica nacional, departamental y
municipal, particularmente en el tema de la seguridad ciudadana, puede
garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos de paz. No debe sorprender
entonces, que profundas reformas judiciales, policivas, de inteligencia,
y en general de oferta de servicios para garantizar seguridad ciudadana
hayan sido parte central de las agendas de los presidentes colombianos
durante las ltimas dcadas, y que en la Constitucin de 1991 hayan
quedado las bases para que, en virtud de la obligacin que tiene el Estado de defender los derechos fundamentales de los ciudadanos, leyes
posteriores crearan un marco jurdico para apoyar las polticas y decisiones en materia de orden pblico y seguridad ciudadana. Resulta difcil argumentar que estas reformas no hayan contribuido a mejorar la
situacin de la seguridad ciudadana en el pas desde 1991 la tasa de
homicidio de Colombia ha disminuido constantemente sin embargo
tampoco puede afirmarse que se haya logrado un xito contundente en
la superacin de la crisis de seguridad que todava afronta el pas.
En cuanto al nivel local (alcaldes, concejos municipales) as como
al nivel regional (gobernadores y asambleas departamentales), a pesar
de que corresponde a estas autoridades jugar un papel central en el cumplimiento de la obligacin que tiene el Estado de garantizar la convivencia pacfica y el bienestar de los ciudadanos que estn bajo su
gobierno, ha sido y sigue siendo muy comn que las autoridades locales
y regionales asuman que garantizar la seguridad ciudadana es un asunto
de carcter nacional y que por tanto debe ser responsabilidad principalmente de las autoridades del orden central. Esta tendencia, sin embargo,
ha comenzado a cambiar como mostraremos en este libro, a partir de
experiencias como la de Bogot, donde los alcaldes Antanas Mockus y
Enrique Pealosa, durante el periodo 1995-2003, hicieron de las polticas de seguridad ciudadana a nivel local, una prioridad de sus administraciones.
En este sentido, el monopolio pblico de la fuerza est por definicin en manos de las autoridades legtimamente constituidas en el marco de un Estado de derecho, y aunque debe existir un liderazgo del nivel
central, los niveles intermedios y los niveles sub-nacionales, desde el
municipio ms pequeo hasta el gobernador de un departamento, tienen
31
responsabilidades concretas en materia de seguridad ciudadana, las cuales estn explcitamente definidas en la Constitucin Poltica. De hecho,
la seguridad ciudadana, como la democracia y la gobernabilidad misma,
en la prctica terminan siendo un asunto local, que se concreta cada
da, en cada una de las calles de las ciudades grandes y pequeas, en
cada una de las veredas y caseros del pas, en cada una de las personas
que temen por sus propias vidas y por las de sus familias. Es en este
sentido que el tema de la seguridad ciudadana en el nivel local cobra una
gran importancia para la sostenibilidad de las polticas de seguridad en
el pas, contrastndolo con las aproximaciones generalmente abstractas
en trminos de seguridad nacional, donde el papel y las responsabilidades de las autoridades locales, tienden a diluirse.
Hoy, la prioridad de la mayora de los colombianos es que el Estado
combata con xito los riesgos y daos reales que generan la inseguridad,
la criminalidad, la violencia y el terror, que se expresan en actos que van
desde los hurtos, las lesiones personales y el maltrato, hasta el secuestro, los atentados con explosivos, los ataques a pueblos, los homicidios
y las masacres.2 En Colombia, actualmente las tasas de homicidio ms
altas se encuentran ya no en las grandes ciudades, sino en municipalidades bajo presin de grupos armados ilegales. En otras palabras, la inseguridad y los actos de terror son ms intensos en municipios y regiones
con fuerte presencia de grupos armados ilegales, donde la densidad y
presencia institucional del Estado es muy dbil o apenas existe. No debe
sorprender entonces que haya sido una prioridad del actual gobierno
presidido por lvaro Uribe Vlez (2002-2006), el devolver la presencia
del Estado a todos los municipios del pas, comenzando por garantizar
que exista una mnima institucionalidad en todos y cada uno de ellos,
representada en los alcaldes y la Polica Nacional; debe recordarse que
hasta hace muy poco, casi 200 municipios del pas estaban sin presencia
policiva y que decenas de alcaldes gestionaban sus municipios a distancia, por falta de garantas de seguridad para su propia vida.
Frente a la pregunta de cul es el problema ms grande que enfrenta Colombia, el 32% de los
colombianos afirma que es el crimen y la delincuencia, frente a un 25% que afirma que es el
desempleo y 21% que sostiene que es conflicto armado. University of Pittsburgh, Democratic
Review of Colombia. March-April 2004. Estudio realizado con base en una encuesta contratada por USAID, aplicada en 53 municipios de Colombia.
32
Es en este contexto de la necesidad de fortalecimiento institucional

orientado a robustecer polticas de seguridad ciudadana como imperativo nacional y local, que los muy significativos logros de la ciudad de
Bogot en el mejoramiento de la seguridad y la convivencia a partir de
1995, se presentan hoy como un modelo para la complementariedad de
los esfuerzos del nivel local con los del nivel nacional. Bogot ha logrado mostrar una efectividad sin precedentes en el mejoramiento de la
seguridad ciudadana en Colombia, constituyndose en una experiencia
que puede servir de gua y ejemplo para las ciudades y municipios colombianos que buscan contribuir activamente desde la gestin pblica,
en la bsqueda de una salida a la crisis de criminalidad y terrorismo que
afecta a sus ciudadanos y al pas en general. Bogot, con 6,7 millones
de habitantes (2003), ha logrado reducir de una manera impresionante,
desde 1994, casi todas sus tasas de violencia y criminalidad, en particular
la tasa de homicidios, que disminuy de 86 homicidios por cada cien mil
habitantes (86/100.000) en 1994 a 23,4 homicidios por cada cien
mil habitantes (23,4/100.000) en el ao 2003. En 1995, la tasa de homicidios de Bogot era igual a la tasa nacional, sin embargo, en el ao
2003 la tasa de Bogot lleg a estar muy por debajo comparada con el
nivel nacional, el cual tambin ha descendido drsticamente desde 1991,
as como comparada con las tasas de homicidio en otras ciudades grandes, las cuales, tambin vale decir, han comenzado a reducir sus tasas,
como es el caso de la ciudad de Medelln. Rompiendo con la tradicin
de considerar a la seguridad como un asunto manejado exclusivamente
por el gobierno nacional y reservado para la Polica Nacional (entidad
del gobierno nacional), los alcaldes Antanas Mockus (1995-1997: y 20012003)3 y Enrique Pealosa (1998-2000) hicieron de la seguridad ciudadana una prioridad de sus respectivos planes de desarrollo distritales.
Por primera vez en Bogot la seguridad no solamente se constituy en
Cada vez que se hace referencia en este libro a la primera administracin Mockus (19951997), que de hecho fue la administracin Mockus-Bromberg, se cita solamente el nombre
del alcalde Antanas Mockus, sin mencionar el del Alcalde Paul Bromberg, con el nico
propsito de facilitar la lectura y de agilizar el texto. Paul Bromberg Zilberstein, Reemplaz
a Mockus cuando ste renunci a la Alcalda para aspirar a la Presidencia de la Repblica en
marzo de 1997, y gestion la administracin distrital hasta el 31 de diciembre de 1997, o sea
durante los ltimos 9 meses del periodo para el cual fue electo Antanas Mockus.
33
otro de los temas de la agenda de la administracin distrital, sino que se

establecieron metas precisas para la reduccin del crimen y la violencia,
cuyo cumplimiento era continuamente monitoreado y evaluado, aclarando que dichas metas eran aplicadas no solamente a la ciudad en su
conjunto, sino a cada una de las veinte (20) localidades en que Bogot se
encuentra dividida administrativamente. En un esfuerzo por hacer valer
una filosofa de trabajo interinstitucional, tanto los progresos como los
obstculos eran discutidos en reuniones frecuentes entre comandantes
de polica y alcaldes locales (en consejos de seguridad local) y entre la
alcalda mayor, los alcaldes locales y los comandantes de polica de las
respectivas localidades en los llamados Consejos de Seguridad Ampliados, creados como espacios en los cuales pudieran participar todas
las instituciones de la administracin distrital relacionadas con los diversos sectores (salud, educacin, recreacin y deporte, etc.), as como
los representantes de las fuerzas sociales y empresariales de la ciudad.
Los recursos distritales destinados a programas de seguridad y convivencia ciudadana aumentaron desde 1995, particularmente a travs del
Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia, a su vez fortalecido a travs
de la introduccin de mtodos de gestin pblica transparente y eficaz.
Gran parte de estos recursos distritales fueron destinados para la polica
en adicin a los recursos transferidos por esta institucin del nivel nacional.
Con respecto al proceso exitoso de Bogot, y frente a la pregunta
de si es vlido avanzar con este tipo de esfuerzos realizados desde lo
local, cuando la crisis de seguridad aparece de todos modos como un
tema nacional, el historiador y prestigioso colombianista ingls, Malcolm
Deas, observ lo siguiente en una presentacin hecha en la Universidad
de Georgetown en Washington D.C.:
Yo pienso que estos esfuerzos en la mitad del conflicto son importantes.
Es esencial continuar gobernando en mitad del conflicto con las guerrillas y las paramilitares y, ms aun, es polticamente necesario hacerlo.
Parar o demorar todo hasta que se haya obtenido un acuerdo de paz es
una abdicacin que ningn gobierno serio puede contemplar. Un gobierno democrtico tiene que responder a demandas populares y es indudable que la reduccin de la violencia y la promocin de la seguridad personal
representan una fuerte demanda popular en Colombia. Esta necesidad
34
tambin es constitucional. Como gobierno, es un deber proteger la vida

de los ciudadanos. Incluso en medio del conflicto, el gobierno debe continuar reduciendo la violencia de manera cotidiana. Con programas como
el de Bogot, Colombia se est moviendo en una segunda fase de reduccin de la violencia, que incluye provisiones de justicia, polica y penitenciarias. As maana tuviramos de manera milagrosa la paz en
Colombia, aun sera necesario adelantar esfuerzos enormes en el rea de
la reduccin de la violencia.4
Otro prestigioso colombianista, el socilogo francs Daniel Pecaut,

durante otra conferencia en la Universidad de Georgetown, desde una
perspectiva relacionada con el tema, subray la importancia del liderazgo en la gestin pblica frente a la seguridad:
No se puede negar la necesidad de criticar algunas instituciones, sin embargo en las circunstancias actuales (de Colombia), no es menos importante reconocer que dichas instituciones deben ser fortalecidas y
modernizadas si se quiere interrumpir el proceso de desinstitucionalizacin que alimenta todas las formas de violencia. La consolidacin de
la sociedad civil y la consolidacin de las instituciones, deben ir ambas
de la mano. La consolidacin de la sociedad civil llegara a ser una tarea
evocativa del mito de Ssifo, si el Estado no provee programas sociales
que inspiren la confianza popular; de igual manera debe ser posible definir una estrategia de paz complementaria a ese esfuerzo.5
Este libro pretende mostrar que las lecciones aprendidas del modelo Bogot tienen particular relevancia para otras ciudades grandes en
Colombia (Cali, Medelln, Barranquilla, Cartagena, entre otras), as como
para las 30 ciudades con ms de 100.000 habitantes, y para las 100 ciudades con poblaciones entre 50.000 y 100.000 habitantes. Asimismo, en
las zonas que confrontan procesos de desmovilizacin de grupos armados
ilegales como fruto de negociaciones y acuerdos de paz con el Gobierno
de Colombia, como es el caso de los procesos con las Autodefensas
4
Malcolm Deas, Rebuilding Institutions during Conflict: Urban Crime and Violence Reduction
Strategies in Colombia. Conferencia dictada Marzo 21, 2001 en la Universidad de
Georgetown a instancias del Programa Colombia. Malcolm Deas es profesor en el St.
Anthonys College, de la Universidad de Oxford en Inglaterra.
Daniel Pecaut, Georgetown University. Democracy and Terror in Colombia:Rebuilding
Civil Society during conflict. Conferencia dictada en Febrero 14 de 2001, en la Universidad de Georgetown a instancias del Programa Colombia. Daniel Pecaut es profesor de Sociologa Poltica en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), Pars, Francia.
35
Unidas de Colombia (AUC, conocidos como grupos paramilitares) en

zonas como Medelln, Urab, y el Catatumbo, y como puede llegar a ser
el caso de otras desmovilizaciones posteriores a partir de negociaciones
de paz con grupos guerrilleros como las FARC o el ELN, el xito del
proceso no depender solamente de la gestin pblica nacional, sino del
liderazgo y compromiso de las autoridades locales. En este sentido Colombia no quisiera repetir lo que sucedi en Amrica Central durante el
periodo post-conflicto, cuando las tasas de homicidio y la criminalidad,
subieron a niveles ni siquiera alcanzados durante el conflicto mismo, en
un contexto de deterioro de la seguridad ciudadana en el mbito local.
ANTECEDENTES, OBJETIVO Y ALCANCE DE ESTE LIBRO

La administracin de Bogot en particular durante el ltimo periodo
(2001-2003) cuando el modelo de gestin innovadora comenz a consolidarse se ha mostrado muy interesada y generosa en compartir lecciones aprendidas con ciudades de Colombia y de otros pases. Asimismo,
en ciudades grandes, intermedias y pequeas del pas, hay un nmero
significativo de alcaldes que afirman inspirarse en el modelo de Bogot.
Una prueba concreta de este nimo de compartir sus experiencias, es el
apoyo brindado por la subsecretara de asuntos para la seguridad y la
convivencia de la Alcalda Mayor de Bogot, y por varios funcionarios
del Sistema Unificado de Informacin en Violencia y Delincuencia
(SUIVD) adscrito a la misma subsecretara, durante el diseo de un programa de cooperacin tcnica para la creacin e implementacin de los
Observatorios Municipales del Delito similares al SUIVD, que hoy
desarrolla el Instituto CISALVA de la Universidad del Valle en 14 municipios de Colombia, con el apoyo tcnico y financiero del Programa
Colombia de la Universidad de Georgetown y de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID.
A nivel internacional, tanto el alcalde Mockus como el alcalde
Pealosa, han participado en mltiples foros, en instituciones de cooperacin multilateral (Banco Mundial, BID, PAHO) como en universidades y centros de pensamiento, para exponer el modelo Bogot e
intercambiar experiencias. En este sentido cabe mencionar la conferencia organizada en noviembre 2003 por el Programa Colombia de la
36
Universidad de Georgetown, con apoyo de USAID y el Banco Mundial,

con el propsito de intercambiar experiencias y recibir insumos por parte de expertos norteamericanos sobre el modelo de Bogot en prevencin y reduccin del crimen. Dicha conferencia tuvo como objetivo: (i)
presentar a un pblico de expertos internacionales las polticas de prevencin y reduccin de la criminalidad en Bogot (1995-2003); (ii) recibir un input del pblico de expertos internacionales sobre Bogot;
(iii) identificar fortalezas y debilidades del modelo Bogot; (iv) facilitar
informacin sobre las polticas de seguridad. Gran parte de las conclusiones de esta conferencia se presentan en el captulo de conclusiones, al
final de este libro. Durante esta conferencia expertos de la administracin
y academia de las ciudades de Boston, Chicago, Philadelphia, Nueva
York y Washington D.C., opinaron sobre las presentaciones y explicaciones del modelo Bogot hechas por el alcalde Antanas Mockus, el ex
alcalde Enrique Pealosa, la secretaria de gobierno Soraya Montoya, el
ex secretario de gobierno Hctor Riveros, el subsecretario para seguridad y convivencia Hugo Acero, el alcalde local de los Mrtires, el jefe
de gestin de la polica metropolitana Coronel William Nez.6 En octubre de 2004, se realiz una segunda conferencia internacional, llamada
La Dimensin local de la seguridad, donde se expusieron y explicaron
de nuevo las lecciones aprendidas de Bogot, y donde se debati sobre
la relacin entre polticas nacionales y locales de seguridad.
En este contexto y con base en una clara conciencia acerca de la
gran relevancia que tiene la gestin pblica local de la seguridad ciudadana como una parte integral de la agenda de seguridad nacional, as
como con el deseo de identificar y hacer accesible a otras ciudades y
departamentos (nivel intermedio de Gobierno bajo el mando de los gobernadores), las lecciones aprendidas en Bogot con programas que han
contribuido a la mejora de la seguridad ciudadana en el periodo 19952003, en el ltimo ao de la segunda administracin de Antanas Mockus
(2003) se firm un convenio entre la Alcalda Mayor de Bogot y el
Programa Colombia de la Universidad de Georgetown, cuyo resultado
final es el presente libro. El convenio, suscrito por el alcalde Antanas
Mockus, fue fruto de la iniciativa de la Subsecretara de Asuntos para la
6
Las transcripciones completas de la conferencia fueron igualmente publicadas y estn disponibles en la pgina web del Observatorio del Delito de Bogot: www.suivd.org.
37
Convivencia y la Seguridad Ciudadana como parte de la Secretara de

Gobierno Distrital y cont con el financiamiento de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El actual alcalde
de Bogot, Luis Eduardo Garzn, as como su Secretario de Gobierno,
Juan Manuel Ospina, han expresado un gran inters en los resultados de
este estudio y en la posible aplicabilidad de sus recomendaciones para la
actual administracin.
El presente libro tiene un doble propsito: por un lado presentar de
manera detallada las polticas pblicas y programas distritales (19952003) que han hecho posible el descenso exitoso de los ndices de criminalidad en la ciudad, haciendo ms nfasis en la anatoma de las gestiones
y de los programas e intervenciones que en sus impactos concretos; y
por otro lado, mostrar cmo a travs de la excelencia en la gestin pblica, la integralidad de las polticas y la prioridad dada al tema de seguridad y convivencia, se puede contribuir de manera eficaz y relevante a la
mejora y la sostenibilidad a largo plazo de las polticas de seguridad
ciudadana. Este libro se dirige, ante todo, a un pblico de funcionarios
del nivel local e intermedio en particular alcaldes, gobernadores, secretarios de gobierno, secretarios de salud, as como al personal de la
fuerza pblica, funcionarios del Ministerio de Defensa, Ministerio de
Interior y Justicia, Planeacin Nacional, a los acadmicos y analistas del
tema, y finalmente a entidades de la cooperacin internacional. De la
edicin total de 2.000 ejemplares en lengua castellana, se distribuirn
1.500 ejemplares entre autoridades departamentales y autoridades locales de las ciudades grandes e intermedias del pas, para generar un mejor
conocimiento sobre prcticas de gestin en seguridad ciudadana. Posteriormente se editar y publicar una versin en lengua inglesa, ya que es
evidente que la experiencia exitosa de Bogot tiene relevancia para ciudades en otros pases, en particular, las que tambin confrontan serios
desafos de seguridad.
Con esta Anatoma de una transformacin mostramos que el esfuerzo realizado en Bogot entre 1995 y 2003 por parte de las administraciones distritales de los alcaldes Antanas Mockus y Enrique Pealosa,
puede ser entendido en trminos de la redefinicin de un proyecto moderno de ciudad y de reconstruccin de la ciudadana, en el cual se le
apost a una gestin pblica basada en criterios racionales y democrti-
38
cos, que logr en muy corto tiempo transformar comportamientos y

mejorar la seguridad ciudadana, a partir de grandes esfuerzos de comunicacin, planeacin, reformas institucionales y obras fsicas. Este libro
busca hacer una anatoma de las diversas polticas y programas
distritales que concretamente han contribuido a estos logros, con el objetivo de sistematizar lecciones aprendidas tiles para otras ciudades del
pas, entre las cuales figura como una de las ms importantes, el que las
polticas exitosas de promocin de seguridad y convivencia en Bogot
evidencian la importancia del papel que los gobiernos locales pueden y
deben jugar en el contexto del esfuerzo nacional por recuperar la paz en
Colombia.
Este libro toma en cuenta el hecho de que las polticas nacionales
tambin han tenido un impacto considerable en Bogot. La reforma de
la administracin de la justicia, la reforma de la Polica, el fortalecimiento de los servicios de inteligencia, la lucha contra las organizaciones del crimen y en general el incremento en la coherencia de las polticas
de seguridad han contribuido a la exitosa recuperacin de la seguridad
en Bogot y a la tendencia descendente de los indicadores criminolgicos.
En este sentido se reconoce tambin que algunos de los factores nacionales que han aportado al mejoramiento de la seguridad en el pas, han
impactado con ms fuerza en Bogot que en otras partes de Colombia
como Medelln y Cali: (i) la densidad institucional de la Polica Nacional, la administracin de justicia y otras agencias vinculadas con la seguridad nacional es mayor en Bogot, de modo que las reformas tienen,
en general, un impacto ms rpido, fuerte y sostenido que en otras partes del pas; (ii) algunos programas nacionales en algunas ocasiones
financiados parcialmente con fondos internacionales, caso de la polica
comunitaria se realizan como (pruebas) piloto, con frecuente participacin de Bogot; (iii) mejor acceso que otras ciudades a la informacin
sobre programas y polticas nuevas y los recursos que los acompaan.
Nuestra anatoma de la transformacin de Bogot, tambin muestra que a partir de la Constitucin de 1991, con su descentralizacin
poltica, administrativa y fiscal y la posterior reglamentacin de la misma, se otorgaron ms responsabilidades e instrumentos a los gobiernos
locales, los cuales, a diferencia de otras ciudades, fueron utilizados por
Bogot con creatividad, constancia y eficiencia, generando oportunida-
39
des a los ciudadanos para participar en el debate sobre el futuro de la

ciudad, promoviendo una vinculacin mayor entre la ciudadana y la
administracin, para encontrar de manera ms participativa soluciones
a sus problemas mayores, entre ellos el tema de la inseguridad. Se pretende tambin ilustrar sobre la forma seria, participativa e integradora
en la que fueron formulados los planes para el desarrollo de la ciudad y
cmo sta utiliz los mandatos constitucionales para lograr ms autonoma administrativa en su condicin de ciudad capital de Colombia; en
este sentido se har especial mencin al Estatuto Orgnico, expedido
en 1993, fruto del esfuerzo y dedicacin del alcalde Jaime Castro (19921994), con respecto a quien los alcaldes Mockus y Pealosa dan crdito
explcito al decir que el Estatuto Orgnico es la condicin sine qua non
del buen gobierno y de la eficiencia en la administracin de Bogot.
Este libro no pretende ser exhaustivo ni atribuir causalidades finales, en trminos de la contribucin porcentual de cada uno de los mbitos de gestin pblica distrital, a la reduccin de las tasas de violencia y
criminalidad durante el periodo 1995-2003 en Bogot. Tampoco busca
otorgar crdito a una u otra administracin por los aciertos y logros alcanzados, ya que el objetivo es hacer visible el tipo de intervenciones
que fueron realizadas para que otros puedan aprender de ellas. Lograr
bajar las tasas de criminalidad de manera sostenible y garantizar un clima de seguridad y de convivencia en una ciudad tan grande, compleja y
sofisticada como Bogot, no puede ser atribuido a factores individuales
aisladamente considerados. El xito de Bogot es el resultado de una
gestin coherente que involucra una serie de interacciones de diversas
polticas e intervenciones, diseadas a largo plazo, innovadoras pero
realistas, creativas y consecuentes, bajo el liderazgo de alcaldes
carismticos, con gabinetes de un perfil ms profesional y tcnico que
poltico, comprometidos profundamente con la ciudad y guiados por un
estilo de trabajo que privilegi una aproximacin interinstitucional.
El tema de la seguridad y la convivencia ciudadana es apenas una
de las dimensiones sobre las cuales se puede evaluar la excelencia de la
gestin pblica de Bogot en el periodo 1995-2003; por lo tanto, dicha
evaluacin debe estar articulada con el anlisis de las dems dimensiones a partir de las cuales se construy un nuevo modelo de ciudad, y que
por lo mismo son objeto del presente estudio (cultura ciudadana, espa-
40
cio pblico, progreso social, urbanismo y productividad, legitimidad y

eficiencia institucional).
METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN
Este libro se apoya en un arduo trabajo de investigacin de campo, dirigido y coordinado por Gerard Martin como investigador principal, y
codirigido por Miguel Ceballos quien apoy la investigacin documental y coordin la ejecucin del convenio con la Alcalda Mayor de
Bogot. A continuacin se hace una sntesis de las actividades adelantadas:
a) Entrevistas con aproximadamente 200 funcionarios y ex funcionarios
distritales, expertos externos, acadmicos, habitantes de la ciudad, entre
otros.
b) Visitas a instituciones, instalaciones y lugares relacionados con el
tema, como parques, barrios, zonas de tolerancia, estaciones de polica,
crcel distrital, centros de rehabilitacin juvenil, instalaciones e entidades distritales, entre otros.
c) Asistencia y observacin de reuniones de consejos como al Consejo
de Seguridad Distrital Ampliado y al Consejo de Seguridad de
Chapinero comits, reuniones de frentes de seguridad local, comits
barriales, foros y eventos en Bogot que tenan relacin con el tema.
d) Levantamiento y consulta bibliogrfica de fuentes primarias y secundarias, incluso de una gran serie de informes producidos por el Distrito
Capital.
Para realizar el trabajo de campo se contrataron dos investigadores
asociados Constanza Ariza y Rodrigo Valencia de la Roche y dos asistentes de investigacin Juan Carlos Garca y Claudia Gmez. Los investigadores asociados y asistentes de investigacin realizaron buena
parte de las entrevistas y visitas de campo y elaboraron varios borradores de los captulos temticos (8-15). Ricardo Valencia Ramrez, miembro del equipo del Programa Colombia, coescribi el captulo sobre
espacio pblico; Roco Mario, miembro del equipo del Programa Colombia, contribuy al trabajo de edicin final; Adriana Colmenares y
41
Sofa Quiroga, miembros del equipo del Programa Colombia, apoyaron con logstica, planificacin y administracin.
Para recibir insumos externos sobre la investigacin, adems de la
organizacin de las dos conferencias ya mencionadas en Georgetown
University Learning with Bogota y The Local Dimension of Security se realiz una serie de desayunos de trabajo en Bogot, a comienzos
de 2004, con el objetivo de recibir la retroalimentacin de ex funcionarios de las administraciones de Mockus y de Pealosa sobre las versiones preliminares de todos los captulos.
En el proceso de escribir y editar la versin final del libro, se ha
recibido el apoyo generoso de muchas personas (ver seccin de agradecimientos), sin las cuales no habra sido posible llegar al grado de detalle que hemos buscado presentar en esta anatoma de la transformacin
de Bogot. La responsabilidad del texto final y su contenido es de los
autores.
ESTRUCTURA DEL LIBRO

El libro se divide en 16 captulos, que estn organizados de la siguiente
manera: Los primeros tres captulos forman un primer bloque temtico
que busca ilustrar el contexto histrico, demogrfico y de criminalidad
en Bogot. Son captulos que permiten al lector ubicarse en la ciudad, y
entender el contexto en el cual se generara la futura transformacin de
la misma. Los siguientes tres captulos (4, 5 y 6) forman un segundo
bloque temtico, que se inicia con la presentacin de los perfiles de los
alcaldes Antanas Mockus y Enrique Pealosa, seguida por la presentacin de sus respectivos planes de desarrollo, un anlisis de la normatividad e institucionalidad en el contexto de la cual se generaron los procesos,
as como de las reformas normativas e institucionales introducidas desde el nivel local para apoyar dichos procesos, haciendo nfasis sobre la
innovacin institucional que signific la creacin del Sistema Unificado
de Informacin sobre Violencia y Delincuencia SUIVD.
Los captulos 7 al 15 presentan cada uno un tema especfico de
gestin pblica distrital y su contribucin a la mejora de la seguridad en
ciudad; stos son: urbanismo con fines sociales (captulo 7), fortalecimiento de la Polica Metropolitana de Bogot (captulo 8), polticas
42
distritales de inversin social (captulo 9), polticas distritales para atender poblacin vulnerable (captulo 10), promocin de comportamientos
seguros y de una cultura ciudadana (captulo 11), mecanismos alternativos de resolucin de conflictos (captulo 12), la unidad permanente de
justicia, la crcel distrital y la libertad asistida para el menor infractor
(captulo 13), estrategias anti-terrorismo y resistencia civil (captulo 14),
y produccin de conocimiento (captulo 15).
El captulo 16 incluye a la vez una sntesis de los resultados encontrados as como de las conclusiones del estudio. Tambin incluimos una
extensa bibliografa con el propsito de facilitar la tarea a futuras investigaciones.
Para subrayar la relevancia que el proceso de Bogot tiene para
otros pases, y en particular para ciudades que tambin confronten grandes retos de inseguridad, hemos incluido en el libro una serie de contribuciones de varios expertos internacionales con cuyos aportes se pretende
ofrecer una mirada de la experiencia de Bogot que vaya ms all de sus
propias fronteras y de las fronteras de Colombia.
Captulo 1
BOGOT EN EL SIGLO XX: DE ALDEA A CIUDAD
Parque Centenario 1895. Fuente libro Historia de la fotografa en Colombia.
Hay que volver a amarrar a Bogot. Aqu no hay

administracin, esta ciudad no est gobernada,
no hay autoridad y debe elaborarse un plan de desarrollo
que se cumpla.
FRASE DEL PRESIDENTE VIRGILIO BARCO
PRONUNCIADA EN 19871
En este primer captulo presentamos los antecedentes del desarrollo urbanstico, demogrfico, econmico y social de Bogot durante el siglo
XX, para permitir al lector tener un mejor entendimiento de la ciudad y
los desafos que tuvieron que confrontar las administraciones de Antanas
Mockus y Enrique Pealosa a finales del siglo XX e inicios del siglo
XXI. En el segundo captulo se profundiza en las tendencias demogrficas y socioeconmicas, durante el periodo 1995-2003 en Bogot. Los
primeros tres captulos forman el marco contextual de las polticas de
prevencin y reduccin de la criminalidad en la ciudad. Y el tercer captulo presenta las tendencias de la seguridad en Bogot.
1.1 BOGOT DURANTE EL SIGLO XIX

Siendo alcalde, Enrique Pealosa escribi: Los espaoles construyeron nuestras ciudades alrededor de una plaza, o parque, un espacio para
la gente. La plaza era un sitio de encuentro por excelencia de todos los
miembros de la sociedad, sin importar su rango socio-econmico. Se
dice que en nuestras plazas los muchachos caminaban en una direccin
y las muchachas en la otra. Era el sitio para la interrelacin humana de
toda ndole. Inicialmente la plaza era para una ciudad de cuatro o cinco
manzanas. Era una relacin armnica: Una plaza o parque, por cada
cuatro manzanas. Cuando las construcciones privadas se multiplicaron,
los espacios pblicos de encuentro se hicieron cada vez ms escasos.
Algo de este proceso de prdida del carcter de polis, debe de haber
conocido Bogot durante la segunda mitad del siglo XIX.2 La ciudad,
fundada en 1538, contaba en 1801 con 20.000 habitantes, cerca de 35.000
en 1832, unos 85.000 en 1881 y alrededor de 100.000 en 1900. Hasta
45
despus de tres siglos de su fundacin la ciudad ocup un rea cercana a

las 300 hectreas (comprendidas entre las actuales calles 28 y 1 en sentido norte-sur y desde el pie del cerro oriental hasta la carrera 18 en
sentido oriente-occidente), equivalente al 1% del rea actual,3 hecho que
reflejaba el desarrollo esencialmente rural de Colombia, donde menos
del 10% de la poblacin viva en zonas urbanas a finales del siglo XIX.
Tabla 1
Poblacin de Bogot e incremento anual promedio de personas
(nmero personas / ingresos)
1905
1918
1938
1951
Bogot 100.000 144.000 330.000 650.000

Nmero
personas
3.400
25.000
9.300
81.000
1964
1,7 m
1973
1985
2,9 m
133.000
108.000
4,2 m
1990
4,7 m
100.000
1993
5,3 m
2003
6,8 m
150.000
200.000
/ingresos
Fuente: elaboracin de los investigadores: datos perodo 1905-1990 con base en Gouset, V. (1998) p. 8.
Datos 1993, con base en datos del DANE y datos 2003 extrapolacin DANE.
Durante la primera parte de la Colonia el espacio pblico se limitaba a la plaza como centro religioso y civil de la vida de los ciudadanos,
y se usaba para las festividades, ceremonias, celebraciones religiosas,
procesiones, el ocio y el mercado; alrededor de la plaza tambin estaban
ubicadas las sedes de las instituciones pblicas y religiosas. Bogot era
una ciudad pequea comparada con otras ciudades coloniales como Lima;
en ella no se construyeron avenidas, jardines botnicos, parques,
bulevares o plazas de toros antes de la independencia. En las afueras de
la pequea ciudad haba campo y grandes haciendas, como la de los
Rosales, El Nogal, El Salitre, El Retiro, La Cabrera, el Chic y Santa
Ana, entre otras. Durante la segunda parte del siglo XIX el teatro, la
pera, los juegos mecnicos, los botes, as como varios deportes, reflejaron nuevos gustos y necesidades para lo pblico.
En cuanto a los edificios religiosos, durante la primera parte del
siglo XIX se inici y concluy la Catedral Primada, as como decenas
de iglesias y conventos, y se inici la construccin del Capitolio Nacional, el edificio ms importante de este perodo. En cuanto a edificios
46
estatales como imaginario fsico del poder del Estado, algunos hitos
de la construccin de este perodo fueron el Observatorio Astronmico
(1802), la remodelacin del Palacio San Carlos (1828), el Cementerio
Central (1832), las Galeras Arrubla (1846), donde funcion la administracin municipal hasta cuando fueron reemplazadas por el Palacio
Livano, sede de la actual alcalda; finalmente, el edificio de mercado
en el barrio la Concepcin (1846).
Durante el segundo gobierno del General Toms Cipriano de
Mosquera (1861-1864) se expropiaron gran parte de las edificaciones y
predios pertenecientes a las corporaciones eclesisticas, y fueron adaptados como oficinas del Estado,4 y se aplaz por medio siglo la construccin de edificios gubernamentales.5 En efecto, la actividad
constructora del Estado era casi nula: se reduca a restaurar los edificios
confiscados, a mantener las construcciones existentes o a desarrollar
obras de menor rango. Ello reflejaba lo precario e inestable que era el
mismo Estado como entidad poltica, pues en medio de los conflictos y
guerras era muy poco lo que se poda emprender.6 Era evidente la urgencia de un liderazgo estatal para construir edificios pblicos, y con
ello garantizar una modernizacin de la ciudad a travs de una arquitectura civil destacada.
Desde 1870, con las primeras corrientes migratorias hacia la capital, los ros San Francisco y San Agustn, que todava formaban los lmites del centro histrico de Bogot, se transformaron en basureros y crearon
un problema higinico al convertirse en un alcantarillado abierto. La
escasez de fondos pblicos la destinacin de una parte significativa de
los recursos al mantenimiento y cuidado del empedrado de las calles7
y un desarrollo nacional focalizado en la expansin de los cultivos de
caf limitaron las intervenciones pblicas sobre la ciudad, en una poca
en la cual ciudades como Buenos Aires ya estaban desarrollando grandes intervenciones urbansticas inspiradas en las concepciones del prefecto Haussmann8 en Pars. A pesar de las limitaciones, se construyeron
el tranva (1884), el acueducto conducido a travs de tubera de hierro
(1888), el alumbrado pblico a gas (1876) y elctrico (1900), el telgrafo (1864) y el telfono (1884).
Otros ejemplos destacables de la construccin y la arquitectura
durante la segunda parte del siglo XIX fueron el Panptico (1874, actual-
47
mente el Museo Nacional), el matadero pblico (1881), el asilo de enfermos mentales de San Diego (1883), el Parque del Centenario (1883,
restaurado en los aos 20), los teatros Municipal (1881) y Coln (1885),
los hospitales de la Misericordia (1897), San Jos (1904) y Casa de Salud
Marly (1904), el Palacio de La Carrera (1906) y el Parque de La Independencia (1910). La creacin de la Escuela Nacional de Bellas Artes
en 1886 incidi en el aumento de la actividad arquitectnica futura.
En cuanto al espacio pblico, varias de las plazuelas principales,
incluso la Plaza Mayor (denominada Plaza de Bolvar desde 1846), fueron
equipadas con parques para buscar su embellecimiento, segn las concepciones de los arquitectos paisajistas de la poca. Tambin se continu
con la tradicin, iniciada en el siglo XVIII, de mejorar o construir paseos
o alamedas, como calles un poco ms amplias, arborizadas, amobladas
con bancas de madera al estilo de los Bulevares en Pars, pero sin cambiar el trazado inicial, lo cual resultaba innecesario, dada la muy pequea escala que an tena la ciudad. Los paseos y alamedas atraan gente
los domingos o los das de fiesta. Sin embargo, existen indicios de que
estos espacios se deterioraron rpidamente debido al descuido en su
mantenimiento y al robo del mobiliario.
Por otra parte, el hecho de que no se realizaran durante este perodo
obras de ampliacin de las calles cntricas, resguardadas por estrechos
andenes, u otras mejoras significativas y efectivas en la infraestructura
urbana y de servicios pblicos, sumado a un alto crecimiento demogrfico y su consiguiente proceso de densificacin, ms el deterioro en las
condiciones de habitabilidad, explica en parte la tendencia al crecimiento hacia los suburbios del casco urbano tradicional, como fue el caso de
Chapinero hacia el norte o Las Cruces y San Cristbal hacia el sur. Bogot alcanz a tener 120.000 habitantes en 1912,9 en contraste con
Medelln (70.000) y Cartagena (50.000).
1.2 MODERNIZACIN Y URBANIZACIN (LA PRIMERA PARTE

DEL SIGLO XX)
Bogot tuvo un proceso importante de industrializacin desde finales
del siglo XIX que se evidenci en la creacin de industrias y empresas
relacionadas con la construccin, como las fbricas de Tubos Moore
48
(1906) y Cementos Samper (1909), o aquellas relacionadas con las bebidas y alimentos, como la de Chocolates Chvez y Equitativa (1877), y
en particular, las cerveceras como la Rosa Blanca (1882), Cuervo (1881)
y Bavaria (4 de abril de 1889). sta ltima, fundada por el alemn Leo
Siegfried Kopp (1858-1927), empez con una moderna instalacin en
los antiguos predios del Convento de San Diego frente al Panptico.10
Por la misma poca, se formaron barrios obreros como los barrios Villa
Javier (1909) y la Perseverancia (1912) en la periferia inmediata del
centro histrico, que carecan de acueducto y alcantarillado, lo cual, en
todo caso, no representaba condiciones ms precarias que las de las viviendas rurales, de donde muchos provenan.11
Con el auge del comercio se crearon pasajes y galeras como espacios propiamente comerciales. Por su parte, y debido en gran medida a
la densificacin del centro, las familias ms adineradas se mudaron hacia nuevos barrios en la periferia del centro histrico. El transporte a
travs de automviles y autobuses transform la ciudad, al llevarla de
una ciudad caminada a una ciudad motorizada.
Entre 1918 y 1938 la poblacin de Bogot se triplic y pas de
144.000 a 330.000 habitantes un aumento promedio de 9.300 personas
al ao (entre crecimiento vegetativo y migracin interna), como muestra
la Tabla 1. Este fenmeno de expansin se tradujo en la congestin de
actividades urbanas y en la preocupacin por los servicios pblicos, la
adecuacin y apertura de vas, y en la construccin de edificios. A partir
de los aos treinta, con la intensificacin del crecimiento demogrfico y
de la industrializacin, se generaron fuertes procesos de modernizacin
de la infraestructura fsica de la ciudad. La modernizacin de Bogot se
evidenci en la construccin de edificios importantes en el centro de la
ciudad como la primera sede del peridico El Tiempo (por el arquitecto Roberto Sicard) y de los primeros equipamientos de corte moderno,
como bancos, teatros, hospitales, centros educativos, parques; al mismo
tiempo, se experiment la modernizacin de la vivienda de clase alta.
Los problemas que afrontaba Bogot al comienzo del siglo XX en
trminos de altos ritmos de crecimiento demogrfico, precariedad de
condiciones higinicas, escasez de vivienda y especulacin de suelos
eran, en parte, similares a los que amenazaban a grandes ciudades Europeas en el siglo XIX. Para el mismo perodo, en Amrica Latina las
49
ciudades de Buenos Aires y de Ro de Janeiro (aunque sta ltima un

poco ms tarde), aplicaron algunas de las estrategias de estilo Haussmann
en cuanto a obras pblicas enormes. Sin embargo, Bogot apenas comenz a actuar sobre dichos retos a mediados del siglo XX.
La modernizacin urbanstica de Bogot era evidente, pero algunos han argumentado que el proceso se realizaba sin un pensamiento
moderno en el tema urbano, y sin una relacin entre proyecto de ciudad
y proyecto de sociedad moderna.12 Esto tambin se reflejaba en una
institucionalizacin tarda del tema urbanstico. En los aos treinta, la
Sociedad de Embellecimiento de Bogot incorpor a la dirigencia cvica de la ciudad; sin embargo, aparentemente no logr un impacto significativo en la orientacin de intervenciones urbansticas.13 El trazado de
nuevas avenidas, fue de una escala mucho ms pequea en comparacin
con una ciudad como Buenos Aires, y no fue suficiente para orientar el
crecimiento de la ciudad. Bogot continu expandindose y construyndose hasta mediados de del siglo XX ms como un agregado de nuevos barrios promovidos por la iniciativa privada que como una red de
trazados viales, un sistema de servicios pblicos o un nuevo esquema
del espacio pblico.
Slo en 1933, cuando la ciudad tena 200.000 habitantes, se cre el
Departamento de Urbanismo del municipio de Bogot, acontecimiento
que se considera como el inicio de las polticas de planificacin urbana
en Bogot y Colombia.
1.3 HACIA UNA POLTICA URBANA (1940-1950)

El arquitecto y urbanista austriaco Karl Brunner (1887-1960), quien haba
trabajado en temas urbansticos en el Ministerio de Obras Pblicas en
Chile en 1929 y en la Oficina de Urbanismo de Santiago de Chile hasta
1934, fue invitado ese ao a Colombia por el presidente Enrique Olaya
Herrera (1930-1934), y nombrado por el alcalde Alonso Esguerra Gmez
(1933-1934) para organizar el Departamento de Urbanismo de Bogot,
del cual fue su primer director. Bogot tena entonces 270.000 habitantes la mitad de los de Santiago de Chile y contaba con problemas de
higiene, vivienda y circulacin de menor dimensin a los experimentados por la capital chilena. Con breves interrupciones, Brunner permane-
50
ci trabajando en Bogot por cerca de 14 aos, hasta 1948. Adems de

trabajar para la ciudad de Bogot, tambin trabaj para el gobierno nacional en temas de planificacin urbana para Barranquilla, Medelln,
Manizales, Pasto, Santa Marta, Cali y Buenaventura, y fue profesor en
la Universidad Nacional. La llegada de Brunner coincidi con la irrupcin de la arquitectura moderna en Bogot, primero con el edificio de la
Biblioteca Nacional (a partir 1933), y despus, con el campus de la Universidad Nacional (a partir 1938) ste ltimo, diseado por el arquitecto
alemn Leopoldo Richter (1894-1978) en un estilo Bauhaus, ya prohibido en Alemania en ese entonces por los nazis.
Como director del Departamento de Urbanismo de Bogot, Brunner
elabor en 1936 el primer Plan de Desarrollo Urbano, en el cual se basaron numerosos proyectos urbansticos posteriores; entre otros, urbanizaciones obreras en el sur para la descongestin y saneamiento del centro,
y la creacin de una red de parques que garantizara la existencia de
espacios de recreacin para todo los ciudadanos.14 Brunner fue el autor
de proyectos de urbanizacin como el del Bosque Izquierdo y los barrios Gaitn, Santa Luca, Palermo, Centenario y El Campn, los cuales
en la actualidad son considerados como barrios muy bien planificados.
En esta poca se construyeron importantes vas urbanas como la Avenida
Chile y la Avenida Caracas, que dieron lugar, a su vez, a nuevas urbanizaciones. Tambin se trabaj en un proyecto integral de parques para la
ciudad, en el saneamiento del sector Paseo Bolvar (alrededor de la Quinta
de Bolvar), en la recuperacin de los Cerros Orientales y en propuestas
para las ciudades Futura y Satlite. Brunner trabaj durante sus 14 aos
en Colombia en tres lneas: i) planes de desarrollo urbano y proyectos
de ciudades satlites, ii) contratacin de urbanizaciones populares y vivienda popular y iii) generacin de espacio pblico.
El posicionamiento del urbanismo racional y el trabajo de Brunner
fueron aprovechados por el gobierno del presidente Lpez Pumarejo
(1934-1938), caracterizado por su estilo modernizador. Lpez fue quien
nombr a Jorge Elicer Gaitn alcalde de Bogot, y quien apoy los
esfuerzos de Brunner como director del Departamento de Urbanismo de
la ciudad. Durante la presidencia de Lpez Pumarejo, el Ministerio de
Obras Publicas incidi sobre la construccin de nuevos edificios pblicos nacionales en Bogot, como la Ciudad Universitaria y la Biblioteca
51
Nacional, as como en el resto del pas, como una expresin del papel de
un Estado racional modernizador idea promovida por el presidente
Lpez.15 Al mismo tiempo, el Ministerio de Obras Pblicas comenz a
cumplir una importante labor en la difusin y consolidacin de regulaciones de la arquitectura moderna.16 Estos cnones se inspiraron tambin en las nuevas tendencias de la arquitectura internacional; en
particular, en el cuarto Congreso Internacional de Arquitectura Moderna (CIAM) en 1933, celebrado en un barco entre Marsella y Atenas, del
cual result el famoso manifiesto del urbanismo funcionalista: la llamada Carta de Atenas. La Carta propuso un esquema de separacin de funciones vitales y bsicas de la ciudad moderna: circular, habitar, recrear y
trabajar. Estas ideas fueron introducidas y promovidas por arquitectos y
urbanistas colombianos, varios de los cuales haban estudiado en el exterior. En esa poca la ciudad de Bogot intensific obras como escuelas, hospitales y autopistas. El inters por la ciudad y la arquitectura se
tradujo en la creacin en 1936 de la primera facultad de arquitectura en
la Universidad Nacional, la cual gradu su primera promocin en 1941.
El gobierno nacional introdujo en 1947 la obligacin legal17 de
establecer un plan regulador como instrumento de ordenamiento fsico de la ciudad, muy inspirado en tendencias de planificacin funcional
extendidas en el exterior, para lo cual se cre la Oficina del Plan Regulador de la Ciudad. El Plan Regulador para Bogot fue encargado por el
alcalde Fernando Mazuera Villegas (1948-1949) al suizo-francs Charles Eduard Janneret (ms conocido como Le Corbusier), quien a su vez
contrat como consultores a dos urbanistas y arquitectos: el Alemn Josep
Lluis Sert (1895-1987)18 y el espaol Paul Lester Wiener. Le Corbusier
era el exponente ms conocido del urbanismo funcional, y era partidario
de la modernizacin radical de la ciudad tradicional con base en la introduccin de conjuntos de rascacielos residenciales, autopistas elevadas,
centros cvicos y zonas verdes, siguiendo un esquema de separacin de
funciones vitales bsicas de la ciudad moderna propuesta por la Carta de
Atenas de 1933.
En Colombia, estas ideas fueron tambin animadas por la Sociedad
Colombiana de Arquitectos, y en particular, por el arquitecto e ingeniero
Jorge Gaitn Corts, quien fue nombrado en 1947 como primer decano
de la facultad de arquitectura de la Universidad Nacional. Gaitn Corts
52
fue Ministro de Obras Pblicas, influyente concejal de la ciudad (19581961) y posteriormente alcalde (1961-1966). Gaitn Corts fue nombrado por Le Corbusier como delegado principal en representacin de
Colombia en los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna
(CIAM), en los que se haban producido importantes desarrollos; entre
ellos, la Carta de Atenas de 1933. En 1946, un grupo de arquitectos
reunidos alrededor del arquitecto Carlos Martnez fundaron la revista
Proa, que se convirti en portavoz de la modernidad colombiana y en la
cual comenz a darse el debate en torno al Plan Regulador de Bogot,
criticando las propuestas de Brunner con base en los postulados de los
CIAM y, en particular, con base en las ideas de Le Corbusier.19
Para formular el Plan de Desarrollo de Bogot, Le Corbusier volvi en varias misiones cortas a Bogot entre 1948 y 1951.20 Durante
este periodo sucedieron los graves disturbios del 9 abril de 1948, como
consecuencia del asesinato de Jorge Elicer Gaitn lder popular del
partido Liberal, candidato a la presidencia y ex alcalde de Bogot. En
el llamado Bogotazo fueron quemados y destruidos 136 edificios en
el centro histrico de la ciudad, lo cual otorg un argumento adicional a
la administracin municipal para liderar un proceso de modernizacin
urbana, de tal manera que las propuestas de Le Corbusier se relacionaron tambin con la reconstruccin de las partes destruidas del centro,
para lo cual el Ministerio de Obras Pblicas cre una seccin de Reconstruccin de Bogot.
El plan de Le Corbusier se tradujo en una serie de propuestas tpicamente funcionalistas para Bogot, contenidas en su Plan Regulador
de 1950, pero con diseos urbanos y arquitectnicos menos inspirados
en las condiciones locales de la ciudad, como s eran los de Brunner,
mucho ms basados en su deseo de transformar la incipiente ciudad de
Bogot en un laboratorio para aplicar su esquema de la llamada Ville
Contemporaine, como lo logr mas tarde en Chandigarh, India. Segn
Le Corbusier, el trazado urbanstico del viejo Bogot es un buen trazado. La cuadra espaola, con sus ngulos rectos es una hermosa creacin.
El desorden de Bogot est en sus nuevos barrios.21 Sin embargo, propuso guardar de los edificios coloniales y republicanos del centro histrico apenas nueve manzanas por su valor arqueolgico y someter el
resto a un drstico plan de demolicin para crear rascacielos administra-
53
tivos y residenciales, entre otros alrededor de la Plaza Bolvar y la Avenida Sptima, propuesta complementada con un trazado de bulevares
para atender el incremento de trfico y fortalecer la comunicacin entre
el centro y los barrios perifricos. Pero llevar a cabo las propuestas radicales de Le Corbusier implicara, sin duda alguna, una absoluta negacin
de los comportamientos polticos, econmicos y sociales del momento.
De hecho, las propuestas de Le Corbusier para Bogot eran mucho ms
radicales que las que el mismo Haussmann haba aplicado a Pars casi
100 aos atrs.
En 1951, se adopt el Plan Piloto para Bogot, elaborado por Le
Corbusier, Wiener y Sert, con disposiciones para regular los servicios
pblicos y el carcter urbanstico de la ciudad, lo que oblig a los arquitectos a lograr un desarrollo armnico de la ciudad, con diversos planes
viales y, en general, a travs de una racionalizacin de los mtodos de
planificacin y construccin. Los planes de Le Corbusier para reconstruir partes del centro histrico a travs de un conjunto de grandes edificios modernistas no fueron acogidos y esta decisin salvaguard la
intimidad de la carrera sptima y en general de toda la vieja ciudad, ya
que las propuestas influyeron sobre la decisin de construir lo que hoy
se conoce como el centro internacional.
Otro cambio importante fue la desaparicin del tranva en 1951, no
tanto porque varios de sus vehculos fueron quemados durante el Bogotazo, como se argumenta con frecuencia, sino porque este medio de transporte fue reemplazado por unas rutas de trolleys (autobuses conectados
a cables de electricidad).
Paralelamente a la planificacin en grande, el futuro alcalde Jorge
Gaitn Corts comenz a trabajar en el Ministerio de Obras Pblicas,
desde finales de los aos cuarenta, en el diseo de vivienda popular con
base en elementos prefabricados de muros y pisos teniendo en cuenta
los proyectos adelantados por Brunner e inspirado en experiencias internacionales, pero adaptndolas a las necesidades locales. Estas tcnicas
se aplicaron en los barrios Los Alczares y Muz en Bogot, as como
en algunas otras ciudades del Pas. Sin embargo, Gaitn entenda muy
bien el impacto limitado de los esfuerzos estatales para procurar vivienda popular en momentos en que la ciudad estaba creciendo a un ritmo de
80.000 habitantes al ao (vase Tabla 1): el hecho escueto es que mien-
54
tras se logra proveer de vivienda adecuada a mil habitantes, la poblacin

en la localidad aumenta en diez mil y el problema crece en proporcin
de diez veces. Es como si estuviramos ante un espejismo que se aleja o
desaparece cuando creemos haber llegado a la meta.22
En un nuevo esfuerzo por poner orden al proceso, Bogot fue reorganizada en trminos territoriales en 1954, a travs de una ordenanza de
la Asamblea Departamental que anex los municipios aledaos de Usme,
Bosa, Fontibn, Engativ, Suba y Usaqun, lo que ampli significativamente el territorio de la ciudad e increment su poblacin en un total de
aproximadamente 70.000 habitantes de los municipios anexados.23 La
ordenanza tambin estableci alcaldes menores como representantes del
alcalde Mayor en cada uno de los municipios anexados a Bogot. Al
mismo tiempo, un Decreto Presidencial24 reorganiz administrativamente
a Bogot como un Distrito Especial (D. E.). La frmula del D. E. tena
como propsito dar autonoma administrativa a la ciudad (al separarla
de la Administracin Departamental de Cundinamarca) y dotarla de una
mayor cantidad de recursos a travs de la independencia de sus rentas.
El decreto tambin autorizaba al alcalde Mayor para crear alcaldas
menores en los distritos de la ciudad que considerara necesario, y determin que siete de los trece miembros del Concejo Municipal fueran
nombrados por el alcalde y los restantes elegidos directamente.
Durante los aos cuarenta y cincuenta a lo largo de los cuales
Bogot creci rpidamente a un milln de habitantes se vieron los primeros esfuerzos de planeacin integral y de regulacin de la ciudad. Sin
embargo, en estos aos tambin se experimentaron la polarizacin poltica del pas y los efectos sociales y econmicos del perodo ms intenso
de La Violencia (1948-1953), lo cual contribuy a una parlisis en la
construccin. Otros factores institucionales de parlisis fueron: la alta
dependencia de la ciudad frente a la Gobernacin de Cundinamarca y el
Ministerio de Obras Pblicas, y la excesiva rotacin de los alcaldes durante estos aos 25 alcaldes entre 1941 y 1955; es decir, un promedio
de 8 meses en el cargo. Esta alta rotacin elimin cualquier posibilidad
de liderazgo y planificacin a largo plazo,25 no obstante la disponibilidad de nuevos instrumentos de gestin, como el Plan Regulador, el Departamento de Urbanismo y la transformacin de la ciudad en Distrito
Especial.
55
Aunque se haban formulado planes sectoriales (viales, de alcantarillado, etc.) para dar respuesta a los principales desafos de la poca, la
ciudad en buena parte continuaba desarrollndose entre 1940 y 1959 sin
base en una buena planificacin, y la administracin se limitaba a otorgar licencias de urbanizacin a compaas privadas que se encargaron
de transformar terrenos baldos en nuevos barrios, as como de dotarlos
de servicios pblicos e infraestructura. En la prctica, la incapacidad o
desinters del municipio para orientar ms activamente el desarrollo y
el haber cedido la iniciativa a los urbanizadores privados durante estas
dcadas cruciales de crecimiento inicial de la ciudad, sembraran las
bases profundas de una desigualdad espacial.26
De hecho, el proceso intensivo de migracin de campesinos hacia
la ciudad cre un reto enorme en la provisin de soluciones de vivienda.
Muchos de los inmigrantes se alojaron inicialmente en los inquilinatos
ubicados dentro de las antiguas casonas que haban dejado las familias
adineradas del centro, en la zona colonial de La Candelaria y en barrios
cntricos como Las Cruces.27 Ello implicaba vivir en condiciones insalubres de hacinamiento, y los llevaba a mudarse constantemente hasta
cuando se hacan a un lote en barrios perifricos. Para los ms pobres,
esto se tradujo en construir precarias viviendas sobre pendientes laderas en terrenos inundables, en lotes accesibles slo por fangosas y empinadas trochas, lejos del centro y de las escuelas, empleos, hospitales y
rutas de buses, asentamientos que recibieron el nombre oficial de barrios incompletos o de barrios clandestinos, pero que reunieron a mediados de los aos sesenta, al 40% de la poblacin de la ciudad y ocuparon
un 35% de la superficie de la misma.28 Otros accedieron a barrios de
invasin y urbanizaciones piratas. La gran mayora de estos barrios surgan sin cumplir normas oficiales de urbanismo y dotacin de servicios
bsicos, razn por la cual el Distrito no los aprob oficialmente.
1.4 PRIMER PERODO DE EXCELENCIA EN LA GESTIN

(1958-1974)
La estabilidad poltica introducida por el Frente Nacional a partir de
1958 y hasta 1974 gener en Bogot pero no necesariamente en otras
ciudades una continuidad administrativa indita tanto en la Alcalda
56
como en el Concejo Distrital, en particular durante el periodo 19581969. El crecimiento econmico sostenido del pas y la excelencia de
mandatarios distritales durante los aos sesenta hicieron del perodo del
Frente Nacional, el primer perodo de gestin admirable de la ciudad, no
obstante los enormes desafos que sta afrontaba; en particular, en trminos de su crecimiento demogrfico radical. Durante el perodo del
Frente Nacional (1958-1974) la poblacin de Bogot pas de 1,1 a 3
millones de habitantes, a un ritmo anual de entre los 100.000 y 200.000
habitantes, incluyendo crecimiento vegetativo e inmigraciones. Fueron
estos los aos de mayor crecimiento demogrfico de la ciudad (vase
Tabla 1).
La Oficina de Planificacin del Distrito, apoyada por el llamado
Concejo Admirable y los alcaldes de Bogot, presentaron en 1957 un
plan vial que estructur entre otras la calle 26 (Avenida El Dorado), y
otro plan vial de 1962 que propuso los anillos viales de la Avenida 68 y
Boyac, los ejes viales de la Carrera 7, la Autopista Norte, la Calle 80,
la Avenida de las Amricas, la prolongacin de la calle 13 (Avenida
Coln) y la Avenida Caracas hacia el sur.29 Estas avenidas fueron progresivamente construidas con interrupciones debidas a las dificultades
financieras del Distrito o de la Nacin durante las muy comprometidas
y eficientes administraciones de Juan Pablo Llins (1958-61), Jorge
Gaitn Corts (1961-66) y Virgilio Barco (1966-69) quien fue ms tarde presidente de Colombia.
En cuanto al Concejo de Bogot, ste asumi un gran liderazgo
desde 1958, con un grupo de concejales muy profesionales, entre los
cuales se encontraron el economista Enrique Pealosa (padre de quien
sera el alcalde de Bogot aos despus) y Jorge Gaitn Corts, futuro
alcalde, de quien ya se ha hecho mencin. La extraordinaria dedicacin de los concejales al manejo de la cosa pblica durante el periodo
1958-1962, estaba ligada a los principales logros de la administracin
distrital, logros que sembraran la semilla legal, administrativa y tcnica
para planificar su futuro.30 Entre los legados de este Concejo Admirable, como fue conocido en ese entonces, se cuentan el Estatuto Distrital
de Valorizacin, el Estatuto Distrital de Desarrollo, el establecimiento
de las Juntas de Accin Comunal, la reestructuracin del Departamento
Administrativo de Planificacin Distrital (la anterior Oficina de Planifi-
57
cacin Distrital), la Caja Distrital de Vivienda Popular, los estudios del

plan vial de 1962, los estudios de sectorizacin del Distrito y los estudios del plan maestro de acueducto y alcantarillado.31 En la misma poca el Distrito cre sus primeros programas de erradicacin de tugurios
y se lanzaron por primera vez iniciativas de vivienda sin cuota inicial.
El xito de la gestin en Bogot durante el Frente Nacional se debi a varios aspectos: una gestin racional, la continuidad de dicha gestin entre los alcaldes y la duracin de cada administracin (tres aos en
promedio, en contraste con los cortos periodos de ocho meses durante
los decenios anteriores). Sus gestiones tcnicas con base en diagnsticos acadmicos sobre la realidad econmica, social y administrativa de
la ciudad, su conocimiento de tendencias internacionales de planeacin
urbanstica, su aprovechamiento creativo de talentos nacionales32 y su
respeto estricto de las condiciones de austeridad presupuestal produjeron resultados concretos, audaces y originales que sembraron las bases
para la Bogot moderna que actualmente conocemos.33 Esta planificacin integral se expres tambin a travs de una mayor preocupacin
por institucionalizar los procesos para la toma de decisiones en materia
de planificacin en este caso fsica por definir la forma de desarrollo
para cada urbanizacin y cada parte de la ciudad sus densidades, sus
equipamientos por fijar normas y procedimientos de trmite y aprobacin ms que por definir polticas rgidas de forma y estructura.34
Esta admirable gestin pblica se realiz, adems, cuando los desafos de tipo socio-econmico eran enormes. La tasa de crecimiento demogrfico de 7% (1951-1964), seguida por una tasa de 6% durante la dcada
siguiente, siguen siendo las tasas de crecimiento demogrfico ms altas
jams vividas por Bogot. Cada ao se sumaba un promedio de entre
100.000 y 200.000 personas a la ciudad; entre ellas, muchos inmigrantes que llegaron del campo en bsqueda de mejores oportunidades. En
1964 ms del 50% de los habitantes de la ciudad haban nacido por fuera
de Bogot; muchas veces, en veredas o municipios eminentemente rurales. Constituy un logro, que con el concurso de todos, y bajo el liderazgo de la administracin distrital, se lograra construir ciudad sin provocar
tensiones sociales mayores o problemas descomunales de criminalidad.
Proveer y mejorar servicios de salud, educacin, infraestructura y
recreacin en condiciones de escasez de recursos financieros no resultaba
58
nada fcil durante los aos sesenta, y sin embargo, los resultados fueron
notables. Por ejemplo, en materia de educacin, el nmero de nios entre
7 y 11 aos de edad matriculados en primaria se increment en Bogot
del 44% en 1950, al 65% en 1960, y al 92% en 1970, gracias a un exitoso
programa de construccin y dotacin de escuelas y contratacin de maestros. La cobertura de servicios bsicos tambin mejor (vase Tabla 2).
Tabla 2
Cobertura domiciliaria de servicios en Bogot 1951-1973
(porcentaje de viviendas cubiertas)
Entidad
1951
1964
1973
Acueducto
85,8
89,5
91,8
Alcantarillado
80,0
87,6
91,7
Energa Elctrica
81,9
88,1
95,3
Fuente: Dvila, J. Planificacin y poltica en Bogot. La vida de Jorge Gaitn Corts, Bogot, Alcalda
Mayor de Bogot, 2000, p. 179, originalmente tomado de Alan Gilbert, Santa Fe de Bogot. A Latin
American Special Case, en Gilbert, Alan (comp.), The Mega City in Latin America, New York, United
Nations University Press, 1996, cuadro 11.7.
Fue crucial la contribucin de mano de obra por parte de las comunidades en los barrios populares, a travs de la accin comunal para
obras barriales de infraestructura y de autoconstruccin de vivienda. La
accin comunal fue una pieza fundamental de la cultura poltica del Frente
Nacional. Instaurada a escala nacional mediante la Ley 19 de 1958, e
introducida en el Distrito mediante varios acuerdos del Concejo hacia
finales de los aos cincuenta y comienzos de los sesenta, la accin comunal se inspiraba en el reconocimiento de la incapacidad del Estado
para suministrar servicios pblicos a todos los habitantes de la ciudad.35
Para ello, como lo explica el prembulo de un Acuerdo promulgado por
el Concejo de Bogot en 1959, haba que recurrir a la iniciativa, la
pericia y la ingeniosidad de los vecinos, de forma que, para organizar
la cooperacin de los ciudadanos al mejoramiento y desarrollo de sus
propias comunidades es necesario establecer Juntas de Accin Comunal, en los diferentes barrios de la ciudad, fijndoles funciones y dndo-
59
les cierta intervencin en el manejo de determinados servicios.36

En 1957, cuatro aos antes de llegar a la alcalda, Gaitn Corts, como
funcionario del Ministerio de Obras Pblicas, explicaba que para que el
Estado disponga de medios adecuados para lograr el equilibrio buscado
entre el ideal de confort y la capacidad de atenderla37 es necesario el
recurso de los mismos ciudadanos para crear frmulas de autoconstruccin, con asesora tcnica de la Nacin y del Distrito. La idea se inspiraba en experiencias similares en otros pases, particularmente Chile, y
en elaboraciones tericas sobre el tema de explosin urbana, asunto
que se estaba transformando en una preocupacin internacional. Estos
programas de autoconstruccin fueron, en primera instancia, implantados por el Instituto de Crdito Territorial. Tambin se busc darle salida
al rpido incremento de la poblacin con planes de vivienda masiva para
sectores obreros, medios y medio altos, lo que dio lugar a barrios como
Ciudad Jardn, Los Alczares y Niza.38
El alcalde Jorge Gaitn Corts fortaleci la racionalidad, la eficiencia, y la planificacin de la ciudad aprovechando los aportes de Brunner
y partes del Plan de Le Corbusier. Despus, el alcalde Virgilio Barco
continu la gestin de Jorge Gaitn Corts al articular la planificacin
urbana con la planificacin social y econmica. Barco tambin insisti
en que la ciudad necesitaba un eficaz rgimen jurdico y fiscal descentralizado, y en que una reorganizacin administrativa permitira otorgarle mayor credibilidad a la administracin. La reorganizacin
administrativa se concret con la expedicin, en 1968, del Estatuto Orgnico para el Distrito Especial.39 El alcalde Barco tambin contrat un
conjunto importante de estudios sobre el tema urbano y dej preparado,
al final de su gestin, el Plan de Integracin Urbana.
En su primer discurso como alcalde, en 1966, Virgilio Barco constat que la verdadera magnitud del problema [es] proveer a la ciudad
de viviendas, de medios adecuados de transporte [], de vas [], de
aulas escolares no solamente para albergar sino para formar bien [],
de servicios de salud y aseo y de campos de recreacin....40 Las obras
se adelantaron bajo el estricto criterio de que no podan hacerse promesas ni por demagogia, ni por presiones, ni por halagos, ni por plebiscitos, y que se hicieran anuncios solamente cuando los proyectos, diseos
y recursos estaban garantizados.41 Tambin se focaliz en una gran campaa entre los habitantes para hacerlos sentir parte de la ciudad. La or-
60
ganizacin del Congreso Eucarstico Internacional (1968), a propsito

de la primera visita de un pontfice a Amrica Latina, fue excusa adicional para forzar una gran serie de obras de infraestructura particularmente de carcter vial.
La ciudad comenz a caracterizarse por un eje de servicios (centronorte), un eje industrial (centro-occidente) y el eje de las urbanizaciones
marginales (sur y periferia). An ms que las vas, lo que haca visible la
transformacin de la ciudad en una metrpolis era la multiplicacin de
los barrios, como unidades bsicas de la expansin de la ciudad, con los
principales desarrollos para estratos bajos en el sur de la ciudad, y para
estratos altos hacia el norte. Como observ en 1960 el arquitecto Carlos
Martnez, los barrios aparecieron sin obedecer cnones urbanos, como
ncleos desarticulados, porque los urbanizadores no tenan otro objetivo que la satisfaccin de su propio inters econmico, con lo que causaron los ms serios inconvenientes sociales y econmicos.
Segn estimaciones, entre 1966 y 1974 la urbanizacin directamente
orientada por el sector pblico corresponda al 20% del rea desarrollada de la ciudad.42 Se construy el Aeropuerto El Dorado, y se dise un
sistema de metro,43 pero las intervenciones en la ciudad daban prioridad
al creciente transporte automotor, se ampliaron calles existentes y construyeron nuevas carreteras que restaban espacio a los andenes. La falta
de zonas verdes funcionales su necesidad fue observada por Brunner
se evidenciaba en que estas reas correspondan apenas a 1,5 metros
cuadrados por habitante, incluyendo cementerios. Fue una preocupacin
retomada en particular por el alcalde Barco, quien promovi una poltica de parques e inaugur, entre otros, el Parque El Tunal44 y contempl
la construccin de 17 parques con un rea total superior a mil hectreas
y la dotacin de equipamientos recreativos comunitarios en barrios populares, lo que elev las reas verdes a 6,5 m2 por habitante. Entre estos
parques estaban el Nacional y La Florida, El Tunal, El Salitre I y II,
Timiza, Kennedy, Montes, el Jardn Botnico y el Veldromo Distrital
Sur. Igualmente, hubo una poltica de promocin de la cultura, con la
construccin del Planetario de Bogot, entre otros.45
Los que haban vivido en el Bogot de los aos veinte, tuvieron
que presenciar la destruccin de edificios histricos para ser reemplazados por edificios altos y modernos. Ilustrativos de este proceso fueron el
61
Hotel Tequendama (1953), el Centro Urbano Antonio Nario, el edificio de la Empresa Colombiana de Petrleos (Ecopetrol) y el Conjunto
Bavaria en el Centro Internacional. Nada qued intacto, como escribi
el urbanista Hernando Tllez: Qued, ms o menos, intacto el paisaje
de sus colinas y el de su valle, de su verde sabana, fino, melanclico,
austero.46 El proceso ms tardo de obras modernas de gran tamao a
cargo de firmas privadas en el norte de la ciudad, inicialmente alrededor
de la calle 72, ayud a convertir el sector ubicado entre las calles 72 y 93
en el nuevo centro de la ciudad, abandonando, pero al menos no destruyendo como haba propuesto Le Corbusier el centro histrico de la
ciudad. El modernismo funcionalista no logr imponerse de manera generalizada, y compiti, en parte, y gracias a arquitectos y urbanistas
colombianos, con una arquitectura moderna hecha en ladrillo visible,
parcialmente inspirada por el trabajo del holands Berlage y de la Escuela de Amsterdam, que se transform en una arquitectura orgnica
muy bogotana que alcanz fama internacional y cuyo exponente ms
conocido es el arquitecto Rogelio Salmona, quien se hizo clebre con la
construccin de las Torres del Parque.
Los aos sesenta haban mostrado un enorme compromiso de la
administracin municipal con la ciudad, y Virgilio Barco como alcalde
haba sido uno de los dos actores centrales de dicho compromiso (19661969); con la aplicacin de la planeacin integral.47 En 1969 el alcalde
Barco, en su prefacio a una nueva publicacin sobre desafos urbansticos en Bogot, y tal vez queriendo resaltar el gran esfuerzo que implicaba trabajar en una ciudad con una compleja problemtica como Bogot,
escribi: Problemas como la tasa de crecimiento de las ciudades y sus
consecuencias sobre el ingreso y su distribucin, no han tenido desafortunadamente un debate a fondo, quizs porque esos problemas son ms
o menos nuevos en los pases no desarrollados.48
1.5 POLITIQUERA, CORRUPCIN Y DESINTEGRACIN SOCIAL

(DECENIOS DE 1970 Y 1980)
La inestabilidad poltica que result del fin del Frente Nacional y de la
apertura del campo poltico que la acompa, puso fin al primer periodo
de gestin excelente en Bogot y se tradujo en una prdida de la gestin
62
racional planificada, en la falta de continuidad y en la alta rotacin de

alcaldes (vase Tabla 3), nombrados ms por razones electorales que
por su compromiso con la ciudad. De este difcil periodo cabe de todo
modo resaltar el esfuerzo hecho por los alcaldes Bernardo Gaitn Mahecha (1976-1978) y Augusto Ramrez Ocampo (1982-1984), en el sentido
de proponer una transformacin administrativa incrementando la autonoma de las alcaldas menores y fortaleciendo la posibilidad de acceso
de stas a asesoras para la realizacin de su trabajo. Sin embargo, sus
cortos perodos de gestin y la falta de continuidad impidieron la realizacin de las buenas intenciones de estos alcaldes.
Una de las principales caractersticas de esta poca fue la cantidad
de intervenciones basadas exclusivamente en criterios polticos de corto
plazo y el reemplazo de lo tcnico por lo poltico, en instituciones como
el Instituto de Desarrollo Urbano IDU (creado en 1972 con base en una
reforma del Departamento de Urbanismo de Bogot), as como la
clientelizacin de las Juntas de Accin Comunal JAC, las cuales
acabaron con su funcin tcnica como contraparte en la construccin de
obras de infraestructura local.
Tabla 3
Duracin promedio de periodos de los alcaldes de Bogot (1958-1986)
Periodo 1958-1973
19581961
Juan Pablo Llins
19611966
Jorge Gaitn Corts
Virgilio Barco Vargas
Emilio Urrea Delgado
19701973
de Soto
1975
1976
Periodo 1982-1986
1982- Augusto Ramrez
1984
Ocampo
1984Alfonso Palacio Rudas 1985
1975-
19691970
1974
1974-
19661969
Periodo 1970-1982
1973- Anbal Fernndez
Hisnardo Ardila Daz
1985Luis Prieto Ocampo
1986
1976- Bernardo Gaitn
1986-
1978
1986
Mahecha
Diego Pardo Koppel
Rafael de Zubira
1978Carlos Albn Holgun
Duracin promedio: 3 aos
1982
Hernando Durn Dussan
Duracin promedio: 2 aos
Duracin promedio: 1 ao
Fuente: cuadro elaborado por los autores basndose en informacin disponible en http://www.Bogotdc.com/varios/1900a.htm.
63
Durante el decenio de 1960 en las administraciones de Gaitn Corts y Barco se haba intentado al menos planificar y regular de manera
racional el intenso proceso de crecimiento barrial mediante un acercamiento tcnico al problema y haciendo un uso racional del mecanismo
de autoconstruccin como contraparte de intervenciones pblicas pese
a que segn algunos expertos los proyectos del Distrito contribuan en
muy poco a la solucin del problema de la vivienda entre los ms pobres.49 Con la prdida progresiva de la gestin racional, el proceso de
urbanizacin se someti al capricho de polticos y constructores. Mientras que en el norte y en el occidente de la ciudad lotes y viejas fincas
fueron comprados y transformados en barrios con cierta renuencia, en
el sur se volvieron barrios con precarias calles sin postes de luz y sin
pavimentar,50 basados en esquemas de autoconstruccin con poca o
nula asesora tcnica y sin respeto por los planes reguladores, dejando
de lado toda la herencia que el trabajo de las administraciones anteriores, el Ministerio de Obras Pblicas y la Sociedad de Arquitectos en
coordinacin con las misiones internacionales, en particular de Brunner
y Le Corbusier, haban dejado a la ciudad.
El desborde institucional
Esta expansin de la zona edificada y la densidad de la poblacin aument el problema de los servicios pblicos, lo que exigi incrementar las
redes, casi sin pausa, de energa, agua y alcantarillado. Fue insuficiente
la recoleccin de basuras [...]. Los hospitales y las escuelas desde este
momento no dieron abasto y en cuanto a la seguridad, la Polica se encontr impotente ya no slo ante los delitos ms comunes sino frente al
trfico de drogas, las bandas juveniles y acciones de guerrilla dentro de
la ciudad. Pero quienes haban ingresado en los diversos momentos de
migracin no se caracterizaron slo por su conflicto con las clases y grupos ya establecidos. Su conflicto se present tambin en como la ciudad
[...] a la cual queran adherir sin restricciones y participando de todas sus
convenciones y ofertas [...] los reciba... (Alonso, Ricardo, Ciudad para
la memoria. Virgilio Barco y la construccin de Bogot, Bogot, Alcalda de Bogot, 1999,op. cit., p. 44).
64
La ciudad continu su crecimiento en todas las direcciones: carreteras, parques, museos, edificios pblicos, ministerios, restaurantes, universidades, oficinas, industrias, servicios, cinemas, teatros, discotecas,
prostbulos, la Avenida Circunvalar y la calle 72 corazn del sector
financiero nuevo del norte (aos ochenta), el estadio de Ftbol El
Campn, el Palacio de los Deportes, el Veldromo, centros comerciales
en el Norte, como Unicentro (inaugurado el 25 de abril de 1976), Bulevar Niza, Granahorrar, Hacienda Santa Brbara; en el Occidente, con
Salitre Plaza, y en el Sur, con Sao y El Tunal (estos ltimos, construidos
en los aos noventa). Tambin se dio un notorio desarrollo del comercio,
en particular, a travs del aparecimiento de grandes supermercados.51
El acelerado crecimiento demogrfico y fsico de la ciudad, en condiciones de liderazgos dbiles y problemas de corrupcin, continu incidiendo sobre el progresivo deterioro y desorden. Al mismo tiempo, se
encarecieron los servicios pblicos bsicos, empeor la calidad de vida,
y con ello aumentaron los niveles de pobreza, como dejan ver los amplios territorios de marginalidad y la creciente irrupcin de la economa
informal en los andenes y espacios pblicos de la ciudad.
Como consecuencia, el proceso de transformacin hacia una ciudad moderna pareca, segn muchos, haber fracasado. Bogot se estaba
convirtiendo en una gran urbe ruidosa, con un trfico catico, con parques y espacios pblicos transformados en basureros, gran cantidad de
huecos en las calles, andenes acabados e invadidos por carros y vendedores ambulantes, estacionarios y semiestacionarios, y un sector informal cada vez ms grande. Al mismo tiempo, se haba convertido en una
ciudad muy desigual, con una notable desintegracin social, a tal punto
que no pocos comenzaron a hablar de guetos, de discriminacin y de la
ciudad dividida entre un Versalles del Norte y un Calcuta del Sur. El
proceso de construccin de zonas residenciales en el norte, en apariencia, consult niveles de planificacin avanzados y un cierto respeto de
andenes y zonas verdes, aunque en realidad buena parte del proceso
consisti en la privatizacin irregular de espacios legalmente pblicos.
De esta manera, muchos parques y zonas verdes pblicas terminaron en
parqueaderos privados, lo cual gener un Norte an ms excluyente.
Antes de que alguien se diera cuenta, Bogot se haba transformado en
la tpica ciudad subdesarrollada, con agudos problemas de pobreza,
65
marginacin y desigualdad, a los cuales no demoraron en sumarse, a

partir de los aos ochenta, graves problemas de inseguridad y terror
(Vase Captulo 3).
1.6 CIUDAD INSEGURA, CIUDAD MAL AMADA (1986-1994)

Cuando Virgilio Barco llega a la Presidencia en 1986 su desilusin por
la ciudad, de la que haba sido un buen alcalde, fue ms que evidente:
(De) esa ciudad pujante que gobern, hoy slo queda una gran anarqua
urbanizada, un tremendo caos, un inmenso desorden, un colosal desbarajuste. He comprobado la degradacin de sus barrios y la psima calidad
de los servicios y no logro entender a dnde van a parar los recursos
generados por los cuarenta impuestos que debe pagar hoy una familia de
clase media bogotana. Bogot se ha convertido en una ciudad poblada de
gentes sin trabajo [...] y los servicios del Estado y el suministro de bienes
esenciales han llegado a sus ms bajos niveles, de manera que quienes no
tienen ingresos suficientes, deben conformarse con una vivienda que no
responde a la dignidad del ser humano.52
El deterioro de la ciudad se reflej en varios frentes: (i) un sistema

de transporte cada vez ms catico, expuesto a la guerra del centavo,
sin una regulacin eficaz y gestionado con el apoyo explcito de diversos sectores polticos por intereses particulares ms que por intereses
pblicos; (ii) una creciente contaminacin sonora y del ambiente por
cuenta del parque automotor; (iii) un inventario enorme de vas, parques
y espacio pblico privatizados y sin mantenimiento; (iv) un desplazamiento casi definitivo de las familias adineradas desde el centro y su
sustitucin en esos espacios por otras poblaciones de menores recursos;
(v) una prdida de inters por el centro histrico llev a este a la degradacin, particularmente evidente en El Cartucho y en la plaza de San
Victorino. Todo ello, ms variables adicionales que se describen en el
captulo sobre renovacin urbana y seguridad, contribuy a generar no
slo el sentimiento o la percepcin de inseguridad, sino condiciones
reales de dicha inseguridad en la urbe.
Para Barco, era evidente que la crisis de Bogot como la del resto
del pas era en buena parte el resultado de una mala gestin pblica. En
una entrevista en 1987, el presidente Barco deca: hay que volver a
66
amarrar a Bogot. Aqu no hay administracin, esta ciudad no est gobernada, no hay autoridad y debe elaborarse un plan de desarrollo que se
cumpla....53
A esta situacin se haba sumado el tema de inseguridad, tanto en
Bogot como en el resto del pas, frente al cual Barco, como Presidente
de Colombia, estaba comprometindose a travs de la formulacin de
una poltica pblica de seguridad, de carcter nacional.
La compleja relacin entre entorno urbanstico, calidad de vida y
seguridad, as como la idea de que se pueden prevenir y reducir posibilidades de criminalidad e inseguridad a travs de diseos urbansticos y
residenciales apropiados, haba surgido como tema de inters en las grandes ciudades americanas, y a partir de los aos ochenta tambin en Europa. Despus de una primera ola de inters, demostrado por la Escuela
de Chicago de los aos treinta y cuarenta, autores como Jane Jacobsen,
Jan Gehl y scar Newman se convirtieron en figuras internacionalmente reconocidas como expertos en este tema a partir de los aos sesenta.54
El dans Jan Gehl, en su libro Life Between Buildings (1971), recurri a
la psicologa social para describir la manera como las personas utilizan
plazas, calles, y parques, y para explicar cmo son afectadas por el espacio abierto, por edificios grandes y pequeos, y por qu algunas calles o
plazas son animadas y otras no. Segn Gehl, la gente prefiere caminar
ms para poder atravesar calles animadas en vez de tomar recorridos
cortos, pero poco animados, y es apropiado planificar y construir edificios y espacio pblico segn este tipo de criterios.
Con base en estas y otras observaciones, Gehl termin definiendo
tres tipos de actividades humanas que l propone tener en cuenta para
(re) disear el espacio pblico: actividades necesarias, actividades opcionales y actividades sociales. La propuesta de Gehl permite de algn
modo interrelacionar las funciones bsicas de la ciudad, identificadas
como separadas por los modernistas en la carta de Atenas (ver arriba).
Segn Gehl, las actividades necesarias son actividades que siguen realizndose, casi independientemente del contexto urbanstico como esperar un bus, parquear una bicicleta, caminar hacia una oficina u otro
lugar de trabajo pero con un buen diseo estas actividades pueden cumplirse de manera agradable: esperar el bus protegido del clima, encontrar sitios para estacionar la bicicleta de manera segura, y tener andenes
67
sin huecos. Por su parte, las actividades opcionales, como las que realizan los empleados que toman el sol en una banca cerca de la oficina, son
actividades no esenciales en las cuales una persona se puede involucrar
cuando las condiciones climatolgicas, ambientales y de espacio constituyen un incentivo para el uso del espacio pblico. Finalmente, las actividades sociales y de placer urbano leer la prensa en una banca, observar
gente sentada en un parque, caminar con amigos por la calle son actividades que suceden cuando la gente se mueve a travs de un espacio
mirando, escuchando actividades del otro, una vez que se sale del mundo privado (oficina, edificio, medio de transporte) y se entra en la calle.
De ah la importancia del diseo y gestin de espacios pblicos que
tengan en cuenta estas actividades.
Por otra parte, el tema del espacio pblico se encuentra ntimamente relacionado, en la ciudad moderna, con el trfico de automviles y su
regulacin. Promover otros medios de transporte la bicicleta, antes que
un elemento de deporte, es un sistema de transporte y disuadir frente al
uso del carro, por ejemplo, a travs de un progresivo incremento de los
precios para estacionar en el centro o la eliminacin progresiva de cupos
de estacionamiento en el mismo sector, constituyen instrumentos tiles
para mejorar la calidad del espacio pblico.
Es precisamente a partir de la mitad de los aos setenta poca en
la cual escriben Gehl y Jacobsen cuando algunas ciudades (occidentales en particular) comienzan a reflexionar sobre las consecuencias perversas, para las condiciones de vida urbana, del uso incontrolado del
carro y del desplazamiento del silencio, del peatn y del verde a espacios cada vez ms restringidos. Ciudades como Strasbourg, Copenhague
y Groningen, en Europa, y otras como Curitiba y Crdoba, en Amrica
Latina, se lanzaron desde los aos setenta, hacia estrategias de recuperacin del ambiente urbano. Otras ciudades, como msterdam, Pars y
Londres, impusieron regulaciones que permiten conservar los centros
histricos, mientras que las ciudades americanas y muchas ciudades asiticas se muestran mucho menos interesadas en este tipo de polticas, con
notables excepciones como Baltimore y Chicago, aunque con mtodos
y aproximaciones diferentes de los europeos.
Siendo presidente de Colombia, Virgilio Barco hizo todo lo posible
para ayudar a Bogot a reencontrar el camino del desarrollo racional;
68
apoy en particular la construccin de Ciudad Salitre (240 hectreas y

un total de 22.000 viviendas), cuya creacin ha impactado el desarrollo
de todo el sector de la Avenida El Dorado y atrado desde comienzos de
los aos noventa una serie de edificios importantes, como la Embajada
de EE. UU., la Fiscala General de la Nacin, la Cmara de Comercio de
Bogot, hoteles, edificios empresariales, la Imprenta Nacional, y la Gobernacin de Cundinamarca. Otros esfuerzos cruciales fueron adelantados por la Corporacin La Candelaria, creada en 1980 por el alcalde
Hernando Durn Dussn, para la proteccin y conservacin del barrio
colonial La Candelaria, y cuya misin hoy se extiende a preservar y
promover todo el patrimonio cultural construido a Bogot, recuperar la
memoria histrica, urbana y arquitectnica de la ciudad, buscando un
mayor sentido de pertenencia de la ciudadana y una mejora en la calidad de vida de los habitantes de la ciudad capital.55 Otros esfuerzos
importantes fueron la construccin del conjunto residencial La Nueva
Santa Fe, apoyado por el Banco Central Hipotecario, como un esfuerzo
por abrir el norte hacia el sur, ya que fue construido sobre el lado sur de
la calle 7, en lmites del barrio Las Cruces, zona que vena sufriendo un
proceso de deterioro social y urbanstico fuerte y se haba vuelto uno de
los sectores ms problemticos de la ciudad en trminos de inseguridad
y criminalidad.
En Bogot, a inicios de los aos noventa, el problema no radicaba
en la ausencia de estudios, planes de mejoras o personas capaces de
entender el tipo de intervenciones necesarias. Al contrario, durante todos estos aos se realizaron importantes estudios y discusiones acerca
del proceso de urbanizacin de la ciudad. Sin embargo, lo que hizo falta
fue una combinacin adecuada de liderazgo poltico y orden en las finanzas para retomar, a travs de decisiones y realizaciones concretas, el
nfasis en la transformacin urbana planificada y respetuosa del ciudadano. Tambin hubo instrumentos nuevos, como la llamada UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante), creada como incentivo destinado
a grupos de bajos ingresos para acceder a vivienda. Este tipo de incentivos, ms all de las oportunidades reales de acceso a vivienda y sin
negar la importancia de las mismas, gener una multiplicacin de vivienda de mala calidad, sin guardar relacin con una visin integral de
la ciudad.
69
1.7 CONCLUSIN
Este captulo sin pretender ser exhaustivo muestra el trnsito de Bogot y de su gestin pblica hacia los aos noventa. La ciudad pasa por
pocas de oro en su planeacin y desarrollo, as como por momentos de
agudas crisis en su gestin pblica. Este trasegar de la ciudad prepar el
terreno sobre el cual tendran que intervenir los alcaldes Mockus y
Pealosa a travs del diseo e implementacin de polticas audaces e
innovadoras durante el periodo 1995-2003. Sera injusto no resaltar que
tanto Mockus como Pealosa construyeron sus polticas e intervenciones aprovechando lo mejor de la historia de planeacin y desarrollo de
la ciudad, para potenciar los esfuerzos pasados (concluidos e inconclusos) hacia la reconstruccin de una ciudad y una ciudadana activas.
Con el proceso de la Constitucin Poltica de 1991 y con las reformas
administrativas introducidas por el alcalde Jaime Castro entre 1993 y
1994, el pas y la ciudad tomaron a tiempo conciencia de la degradacin
de la ciudad capital e iniciaron un proceso de recuperacin no solamente
urbanstica, sino tambin social, administrativa y poltica, con el objetivo de crear una ciudad ms equitativa, ms integrada y ms segura.
La prdida (real o soada) de la polis, en trminos de una urbe
marcada por relaciones de cara a cara y de intimidad, fue inevitable ya
desde finales del siglo XIX, y de manera ms dramtica a partir de la
segunda mitad del siglo XX, debido al crecimiento demogrfico intensivo, y a procesos de urbanizacin, industrializacin, y modernizacin de
la sociedad y del Estado.56 Como cualquiera otra ciudad grande en el
mundo, Bogot tiene el reto de generar las condiciones que permitan
reconstruir la polis dentro de la metrpolis. La solucin no puede ser
otra que el diseo e implementacin de polticas pblicas racionales y
democrticas (es decir, modernas) de planificacin y administracin.
La condicin de marginacin individual o colectiva es, de algn
modo, inherente a la gran urbe moderna, y es la gestin pblica la que
debe reaccionar y responder propositivamente frente a ella.57 En el caso
de Bogot, y en Colombia en general, la gran ciudad de algn modo
apareci en escena sin que se hubiera completado la fase moderna de la
construccin del Estado, es decir, aquella que da lugar a la capacidad
institucional de generar y apoyar formas de regulacin tica, moral y
social que permiten el surgimiento de una sociedad civil basada, como
70
escribe Mockus, en un conjunto de costumbres, acciones y reglas mnimas

compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia
urbana y conducen al respeto del patrimonio comn y al reconocimiento
de los derechos y deberes ciudadanos. El dficit en el proceso de construccin de formas de regulacin civilizada de la vida pblica en Bogot
se agudiz, como lo hemos mostrado en este captulo, durante los aos
setenta y ochenta como consecuencia del proceso de desinstitucionalizacin administrativa, y a su vez como resultado de la generalizacin de
prcticas clientelistas y la corrupcin administrativa. Estas dcadas oscuras casi hicieron olvidar que Bogot fue la ciudad pionera en procesos
de planificacin racional, seria y eficaz en Colombia, y fue tambin la
que recibi medios financieros y administrativos privilegiados frente a
otras ciudades del pas, evidencia de lo cual fue su transformacin en
Distrito Especial en 1954. Sin embargo, dicha situacin privilegiada;
fruto de su excepcionalidad institucional, no fue suficiente para superar
los problemas ampliamente explicados en el captulo, lo que llev a que
la ciudad prcticamente perdiera el rumbo.
Un trasfondo de institucionalidad dbil y deslegitimada puede crear
condiciones propicias para la proliferacin de variadas formas de ilegalidad e inseguridad. En este contexto, todo el esfuerzo realizado a partir
de 1995 por parte de las administraciones de Antanas Mockus y Enrique
Pealosa puede ser entendido como la redefinicin de un proyecto moderno, que le apost a una gestin institucional racional, planificada y
fuertemente democrtica, a partir de grandes esfuerzos de comunicacin, as como de reconstruccin institucional y fsica, en el marco de la
reconstruccin de la ciudadana misma.
Notas captulo 1
1
Mosca, Juan, Bogot. Ayer, hoy y maana, Bogot, Villegas Editores, 1987, p. 280, citado
por Alonso, Ricardo, Ciudad para la memoria. Virgilio Barco y la construccin de Bogot ,
Bogot, Alcalda de Bogot, 1999, p. 119.
Vase Meja Pavony, Germn Rodrigo, Los aos del cambio . Historia Urbana de Bogot
1820-1910, 2 Edicin, Bogot, Centro Editorial Javeriano, 2003. Para el cambio urbanstico, vase en particular Captulo 3, El lugar construido (pp. 131-225), y Captulo 5, Los
hombres y los espacios (pp. 297-366).
Para la historia del desarrollo arquitectnico y urbanstico de la ciudad durante sus primeros
cuatro siglos, vase el libro de Alberto Escobar, Margarita Marino, Cesar Pea, Atlas histrico de Bogot, 1538-1910, Bogot, Corporacin la Candelaria-Alcalda de Bogot, 2004,
que no se logr consultar detalladamente, dada su reciente publicacin.
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71
Las referencias sobre el siglo XIX en Bogot son en su mayora tomadas de Meja Pavony,
op. cit.
Nio Murcia, Carlos, Arquitectura y Estado. Contexto y significado de las construcciones
del Ministerio de Obras Publicas. Colombia 1905-1960, Bogot, Universidad Nacional de
Colombia, 2003, p. 37.
Ibid., p. 37.
Meja Pavony, op. cit., p. 142.
Haussmann fue Ministro de Napolen II y prefecto de Pars. Es conocido por sus enormes
intervenciones urbansticas en los aos 1860-1870 en Pars.
Ibid., p. 132 y 480.
Vase tambin la exposicin permanente Bogot siglo XX, del Museo de Desarrollo Urbano
de Bogot, y las publicaciones que lo acompaaron.
Alonso, Ricardo, Ciudad para la memoria. Virgilio Barco y la construccin de Bogot,
Bogot, Alcalda de Bogot, 1999, p. 23.
Castillo Daza, Juan Carlos del, Bogot. El trnsito a la ciudad moderna 1920-1950, Bogot,
Universidad Nacional de Colombia, 2003, pp. 113-115.
Ibid.
Hofer, Andreas, Karl Brunner y el urbanismo europeo en Amrica Latina, Bogot, El ncora y Corporacin La Candelaria, 2003, p. 92.
Nio Murcia, op. cit.
Ibid .
Ley 88 de 1947.
El libro Can our Cities Survive?, del arquitecto cataln Jos Lluis Sert, seguidor y colaborador de Le Corbusier, fue enseado por Jorge Gaitn Corts en sus clases de arquitectura y
urbanismo en la Universidad Nacional, y fue, segn el arquitecto Roberto Rodrguez Silva :
nuestro pensamiento acerca de las ciudades. (Dvila, Julio, Planificacin y poltica en
Bogot. La vida de Jorge Gaitn Corts, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, 2000, p. 134).
El libro de Sert insiste en las cuatro funciones que debe tener la ciudad: vivienda, trabajo,
ocio y transporte, a las cuales Sert adicion posteriormente la del centro cvico. El urbanista
Lewis Mumford, tambin muy ledo en los crculos colombianos, propuso complementarlas
con las funciones polticas, educativas y culturales. Segn Julio Dvila: estos textos no
necesariamente representaban un diagnstico adecuado de lo local ni una visin acertada del
futuro urbano para Bogot y otros ciudades en pases en desarrollo, pero ofrecan elementos de reflexin y algunas frmulas de actuacin para los nefitos urbanistas que intentaran
enfrentar las altas tasas de crecimiento urbano que ya viva el pas (op. cit., p. 134).
Hofer, op. cit., p. 167.
Fernando Mazuera Villegas fue otra vez alcalde en 1957-1958 y fue claramente un mandatario que contribuy significativamente al desarrollo urbanstico y arquitectnico de la ciudad.
Alonso, op. cit., p. 35.
Gaitn Corts, Jorge, El problema de la vivienda, en Suplemento Literario de El Tiempo,
9 septiembre de 1951, citado por Dvila, op. cit., p. 121.
Goueset, Vincent, Bogot. Nacimiento de una Metrpoli, Bogot, Tercer Mundo, 1998, p. 8.
Decreto 3640 del presidente Rojas Pinilla, el cual defini que el alcalde y la mitad del Concejo eran nombrados directamente por el presidente de la Repblica.
Vase http://www.Bogot-dc.com/varios/1900a.htm.
Dvila, op. cit., p. 55.
Ibid., p. 113.
Ibid., p. 180.
Segn Dvila, op. cit., p. 150.
Ibid., p. 151 y ss., donde se describen detalladamente los componentes e impactos de cada
una de estas iniciativas.
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Apoyo y asesora por parte de expertos internacionales continuaba. El alcalde Gaitn Corts
encarg, a pocos das de posesionarse, el estudio Operacin Bogot (entregado en noviembre de 1962) sobre los problemas del crecimiento de Bogot al canadiense Lauchlin Currie,
economista de Harvard, instalado en ese entonces en la Misin del Banco Mundial en Bogot, y quien era el ms influyente consultor externo para Colombia en todos los programas de
desarrollo en los aos cincuenta y sesenta.
Dvila, op. cit., pp. 168 y 170. El informe La planificacin en Bogot, de 1963, de la administracin Gaitn Cortes, explica en su prefacio que la parte esencial de esta planificacin
radica en que en ella se conjugan y armonizan las labores de los tcnicos y administradores
con la activa participacin del Concejo de Bogot, dentro de un desenvolvimiento solidamente
afianzado en la esencia misma del sistema democrtico (Ibid ., p. 182).
Corts, Rodrigo, Del urbanismo a la planeacin en Bogot (1900-1990), Bogot, Departamento de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, mimeo, p. 32, citado por Dvila,
op. cit ., p. 183.
Dvila, op. cit. , p. 186. Es de notar que en barrios donde predominaba una afiliacin poltica
de izquierda, en la dcada de los sesenta, los dirigentes se opusieron a formar Juntas de
Accin Comunal (JAC), por considerarlas un instrumento de control del Frente Nacional,
como fue el caso en el barrio Policarpa Salavarrieta, e intentaron instalar sur propias formas
contestatarias de organizacin poltica, y eso dio lugar a conflictos incluso violentos.
Prembulo del Acuerdo 4 de 1959 del Concejo de Bogot.
Gaitn Corts, Jorge, La vivienda de inters social en los pases de Amrica, en Revista de
Amrica, vol. XXV, No. 81, 1957, citado por Dvila, op. cit., p. 186.
Silva, Armando, Bogot imaginada, Bogot, Convenio Andrs Bello y Universidad Nacional de Colombia, 2003, p. 45.
Decreto 3133 de 1968, por medio del cual se reestructura el Departamento Administrativo
de Bienestar Social.
Barco Vargas, Virgilio, La administracin de una ciudad moderna, p. 25, citado por Alonso,
op. cit ., p. 94.
Segn Silva, op. cit., p. 45, el alcalde Barco tambin llego a prever el Parque Tercer Milenio obra que iniciara cuarenta aos ms tarde el alcalde Enrique Pealosa.
Vase Barco Vargas, Virgilio, Desarrollo urbano y bienestar social. Programa de zonas
verdes recreativas y campos deportivos populares, Bogot, Sociedad Econmica de Amigos
del Pas, mimeo, 1968, citado por Alonso, op. cit., p. 137.
Tllez, Hernando, La ciudad desde el aire, en Colombia pas de ciudades , Bogot, Plinio
Mendoza Neira, 1960, citado por Alonso, op. cit., p. 46.
Virgilio Barco tambin haba sido ministro de Obras Pblicas en el perodo 1958-1960, y era
ingeniero civil con un Ph. D. en Economa Industrial en MIT.
Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), Alternativas para el desarrollo urbano de
Bogot , Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 1969, citado por Alonso, op. cit., p. 55.
Dvila, op. cit., p. 193.
Ibid., p. 113.
Segn Armando Silva, op. cit., p. 112, en Francia hay un supermercado por cada 7.000
habitantes, y en Colombia, uno por cada 35.000 habitantes uno por cada 23.000 en Bogot
(Silva no da datos de Pars).
Revista Consigna, As piensa Barco, Bogot, No. 299, mayo, 1986, citado por Alonso, op.
cit., p. 119.
Mosca, op. cit., p. 119.
Inspiradas en particular por libros como Cooper Marcus and Francis (edits.), People Places
(1990); Buchanan, P., What City? A Plea for Place in the Public Realm, en Architectural
Review , No. 1101, 1988; Carmona et al., Public Places-Urban Spaces (2003); Whyte, The
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Social Life of Small Urban Space (1980); Ronald Clarke, Situational Crime Prevention:
Successful Case Studies 1992.
http://www.corporacionlacandelaria.gov.co/msion.htm, consultada en noviembre de 2003.
Como escribe el arquitecto Alberto Saldarriaga Roa: Las formas urbanas de otra poca
muestran muchos aspectos ausentes de la ciudad de hoy: armona y riqueza visual, escala
humana, heterogeneidad dentro de la unidad, sensibilizacin esttica. Saldarriaga Roa, Alberto, Arquitectura fin de siglo. Un manifiesto de ausencia, Bogot, Universidad Nacional
de Colombia, 1999, p. 61.
Auge, Marc, Los no lugares. Espacios de anonimato. Una antropologa de la sobremodernidad , Barcelona, Gedisa, 1992.
Captulo 2
TENDENCIAS DEMOGRFICAS Y
SOCIOECONMICAS EN BOGOT (1995-2003)
Vendedores informales. Fuente Alcalda Mayor de Bogot, D. C.
(...) el sueo de una ciudad como Bogot, a treinta aos

de horizonte, puede variar de manera irreconciliable para
cada grupo social, para cada estrato econmico, para viejos y
jvenes, para quienes viven en zona plana o sobre el cordn
de los cerros, para quienes nacieron en ella y para
los inmigrantes y, en fin, para los que se proyectan en
la tecnologa del futuro o para quienes aoran el pasado.
De lo que se trata es de coincidir en algunas condiciones de
sueo comunes a una mayora.*
ROGELIO SALMONA Y RAL JARAMILLO
En este captulo se presentan los aspectos demogrficos y socioeconmicos de Bogot, con el objetivo de ofrecer al lector un panorama sobre
el contexto en el cual se han inscrito las polticas pblicas de prevencin
y reduccin de la criminalidad en la ciudad durante el perodo 19952003.1 (Para un resumen sobre las polticas sociales sectoriales, en trminos de inversiones en salud y educacin, durante el perodo se puede
consultar el Captulo 9).
Gran parte de las estadsticas en este captulo utilizan como punto de
partida el ltimo censo realizado en el pas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE), el cual se llev a cabo en 1993. En
este orden de ideas, los datos estadsticos utilizados en el presente captulo
para el perodo 1995-2003, estn sujetos a la calidad y acierto de las proyecciones que el mismo DANE y el Departamento Administrativo de Planeacin
Distrital han hecho con base en el mencionado Censo de 1993. Es asi en
todo el pais. Sin embargo, vale resaltar el esfuerzo que las recientes administraciones en Bogot han hecho para depurar y normalizar sus bases de
datos, como parte integral del proceso de mejoramiento de los instrumentos
para la focalizacin de las polticas pblicas de inversin social.
2.1 CARACTERIZACIN DEMOGRFICA DE BOGOT

De acuerdo con proyecciones elaboradas por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD) con base en el Censo de 1993, la
77
poblacin de Bogot en 2002 se estimaba en 6,7 millones de personas,

de las cuales un 52% eran mujeres y un 48%, hombres; el 28% era poblacin menor de 14 aos; el 28%, poblacin entre 15 y los 29 aos; el
30%, entre 30 y 49 aos, y un 14% poblacin mayor de 50 aos.
Hay dos tendencias demogrficas significativas, en relacin directa con el tema de seguridad en la ciudad de Bogot y en el pas, en
general. Primero, como se observa en la Tabla 1, la participacin del
grupo de edad de 0-14 aos en la poblacin total viene disminuyendo
desde 1964, y la del grupo 15-29 aos, desde 1985. Esto indica que,
aunque la poblacin joven (menor de 29 aos) sigue siendo mayoritaria,
su participacin relativa ha disminuido en las ltimas dcadas. Adicionalmente, algunas proyecciones muestran que para 2013 la poblacin
menor de 29 aos representar el 50% de la poblacin total, frente al
71% en 1973, 67% en 1985 y 62% en 1993.
Tabla 1
Porcentaje de poblacin segn rangos de edad en Bogot, 1938-2002
1938
1951
1964
1973
1985
1993
2002
0-14
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42
38
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31
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15-29
35
34
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11
14
100
100
100
100
100
100
100
50 y ms
Total
Fuente: DANE.
Segundo, como lo muestra la Tabla 2, la tasa anual de crecimiento

de la poblacin en la ciudad de Bogot tambin ha disminuido significativamente, en efecto, durante los ltimos diez aos la tasa de crecimiento anual de la poblacin se situ en 2,5%, cifra inferior a la reportada en
el perodo 1973-1985, del 3,5%, y claramente inferior al perodo 19381973, cuando el crecimiento alcanz tasas del 6%. Este menor crecimiento est asociado a la transicin demogrfica seguida en el pas desde
mediados de los aos cincuenta.
78
Tabla 2
Tasa de crecimiento de la poblacin de Bogot segn rangos de edad, 1938-2002
1985-1993
1993-2002
0-14
1938-1951
6,9%
1951-1964
8,6%
1964-1973
4,9%
1973-1985
2,3%
1,7%
1,5%
15-29
5,9%
5,6%
7,4%
3,7%
1,4%
1,3%
30-49
5,3%
6,0%
5,8%
4,4%
5,4%
3,7%
50 y ms
6,3%
6,2%
6,4%
4,9%
4,0%
5,2%
Total
6,1%
6,9%
6,0%
3,5%
2,8%
2,5%
Fuente: DANE.
La tasa anual de crecimiento ms alta (8,6%) se reporta entre los

aos 1951-1964 para el grupo de 0-14 aos, perodo que podra considerarse como el baby boom de la ciudad. Las personas nacidas en este
perodo hoy tienen entre 40 y 52 aos de edad.
Esta tasa de crecimiento poblacional de la capital de la Repblica
ha sido sistemticamente superior a la registrada en el mbito nacional
(vase Tabla 3). La tasa anual de crecimiento poblacional nacional entre
1964-1973 fue del 1,9%, frente al 6% para Bogot. Luego, en el perodo
1973-1985, fue del 2,5% frente al 3,5% para Bogot, y entre 1985 y
1993 fue del 2,2% en todo el pas frente al 2,8% para Bogot. Con base
en proyecciones sobre el ltimo censo, hoy da Bogot sigue creciendo a
una tasa ms alta (2,5%) que el total del pas (1,8%).
Tabla 3
Tasa de crecimiento de la poblacin en Colombia segn rangos
de edad, 1938-2002
1938-1951
1951-1964
1964-1973
1973-1985
1985-1993
0-14
1,3%
0,8%
1,6%
15-29
3,0%
3,6%
1,1%
30-49
1,6%
3,7%
4,0%
50 y ms
2,1%
3,9%
3,4%
1,9%
2,5%
2,2%
Total
Fuente: DANE.
2.44%
3.02%
1993-2002
1,83%
79
Como se puede observar en la Tabla 4, la tasa de natalidad cuadruplica

a la tasa de mortalidad para todos los perodos analizados. Es decir, por cada
persona que muere en la ciudad nacen al menos cuatro personas cada ao.
La tasa de crecimiento natural, es decir, la tasa de natalidad menos la tasa de
mortalidad, segn las estimaciones del DANE, se aproximar a quince personas por cada mil habitantes en el quinquenio 2000-2005. Esto quiere decir
que, vegetativamente, la ciudad crece en aproximadamente 105.000 habitantes cada ao. Si a este factor se agrega el efecto neto de las migraciones,
o sea, la diferencia entre el nmero de personas que llegan a la ciudad y las
que se retiran de ella, se encuentra que aproximadamente para el mismo
perodo a la ciudad entrarn unas 45.000 personas anualmente.
Tabla 4
Tasas de crecimiento natural, natalidad, mortalidad, nacimientos, defunciones y
migrantes netos en Bogot
Tasas implcitas
Nmero estimado
Migrantes netos
(por mil)
Crecimiento
Natalidad
Mortalidad
Nacimientos
Defunciones
Total
Tasa
(por mil)
natural
1985-1990
20
25
5,2
582.167
121.411
159.980
6,9
1990-1995
18
24
5,2
624.010
138.939
265.863
10,0
1995-2000
17
22
5,0
658.378
150.969
250.093
8,3
2000-2005
15
20
4,8
684.586
163.147
225.063
6,6
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot-DANE.
2.2 DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN EN LA CIUDAD

DE BOGOT
En 2003, por localidades, Kennedy contaba con el mayor nmero de habitantes de la capital, con cerca de 900.000 personas (14% de la poblacin
total), seguida por Engativ, con 790 mil (11%), Suba, con 800 mil personas, Ciudad Bolvar, con 600 mil (9,5%) y San Cristbal, con 488 mil (7%).
Sumadas, estas cinco localidades renen el 54% de la poblacin de Bogot.
80
La Tabla 5 muestra que si bien los rdenes de magnitud de las participaciones no cambian mucho sobre el perodo 1993-2002, en algunas
localidades la poblacin se ha incrementado significativamente, en particular en la localidad de Bosa, donde en diez aos la poblacin se duplic. Tambin se destacan, con incrementos cercanos al 50% durante los
ltimos diez aos, las localidades de Ciudad Bolvar y Fontibn, y con
crecimientos entre 25-35%, las localidades de Suba, Usme y Kennedy.
Tabla 5
Bogot: participacin y crecimiento de la poblacin segn localidades,
en relacin con la ubicacin inicial de desplazados y la evolucin de
la tasa de homicidios por localidad
1993
1998
2002
Localidad
Incremento
Ubicacin
poblacional
inicial
Evolucin
tasa
2002/1993
desplazados
homicidio
(1999-2002)
1994/2002
Ciudad Bolvar
7,7%
8,5%
9,5%
50% (2)
26,2
73/43 (4)
Bosa
4,0%
5,6%
6,8%
109% (1)
10,3
60/22 (12)
54/20 (14)
Kennedy
13,9%
14,3%
14,3%
25% (7)
11,5
Usme
3,7%
3,8%
3,9%
29% (5)
8,4
68/35 (5)
Rafael Uribe Uribe
7,0%
6,3%
5,8%
1,5%
5,4
73/32 (6)
San Cristbal
8,1%
7,4%
6,9%
4%
5,3
62/21 (13)
Tunjuelito
3,8%
3,4%
3,1%
0,0%
3,4
59/24 (11)
Santa Fe
2,0%
1,8%
1,6%
0,0%
3,3
497/202 (1)
Fontibn
3,7%
4,2%
4,5%
49% (3)
2,2
65/12 (19)
Puente Aranda
5,2%
4,7%
4,3%
0,0%
1,8
62/25 (10)
37/13 (18)
Usaqun
6,4%
6,6%
6,6%
26% (6)
1,7
Chapinero
2,3%
2,0%
1,9%
0,0%
1,3
81/31 (7)
Engativ
12,3%
12,0%
11,6%
15% (8)
47/16 (17)
Suba
35/19 (16)
10,4%
10,9%
11,4%
34% (4)
Antonio Nario
1,8%
1,6%
1,5%
0,0%
64/27 (8)
Los Mrtires
1,8%
1,6%
1,4%
0,0%
0,9
215/89 (2)
Barrios Unidos
3,2%
2,9%
2,7%
0,0%
0,7
66/25 (9)
Teusaquillo
2,3%
2,1%
1,9%
0,0%
0,6
109/20 (15)
La Candelaria
0,5%
0,5%
0,4%
0,0%
0,5
262/86 (3)
Fuentes: Alcalda Mayor de Bogot, DAPD, Unidad de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
(UAID) e Instituto Nacional de Medicina Legal.
81
2.3 LA POBLACIN DESPLAZADA Y SU IMPACTO

DEMOGRFICO EN BOGOT
Como consecuencia de la violencia y el conflicto armado que se vive en
el pas, as como por falta de perspectivas econmicas, miles de colombianos se han visto forzados a desplazarse hacia las grandes ciudades
del pas. Bogot no ha sido ajena a este proceso: por el contrario, resulta
un lugar muy atractivo para esta poblacin, que la percibe como una
gran ciudad, cada vez ms segura y mejor organizada, con mayores y
variadas oportunidades de trabajo comparativamente con otras ciudades
grandes de Colombia.
Diversas organizaciones, pblicas y no gubernamentales, trabajan
en la atencin a desplazados y, por tanto, cada una de ellas lleva sus
propias estadsticas, lo cual explica que las cifras difieran entre fuentes
y criterios de contabilizacin. Por ejemplo, segn la Red de Solidaridad
Social entre mayo de 1999 y agosto de 2002, en Bogot se han atendido
a 35 mil personas desplazadas, mientras que en registros de la organizacin no gubernamental Consultora para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (CODHES), desde 1999 hasta septiembre de 2002, figuran 177 mil personas desplazadas. La diferencia entre estas cifras radica, en parte, en que muchas personas desplazadas, bien sea por razones
de seguridad, o bien por razones de desinformacin y desconfianza, no
se notifican necesariamente ante la Red de Solidaridad Social, y prefieren hacerlo ante otras instancias como la Iglesia Catlica (Dicesis de
Bogot), la Conferencia Episcopal o el Comit Internacional de la Cruz
Roja, o simplemente optan por no presentarse del todo.
Las cifras que se presentan a continuacin provienen del sistema
de informacin que la Alcalda de Bogot, a travs de su Unidad de
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (UAID), ha consolidado
con base en los datos oficiales del Sistema nico de Registro de la Red
de Solidaridad Social. Esta fuente ha sido la considerada para este estudio, por ser de carcter oficial.
Segn la UAID la mayora de las 8.362 familias con un 56% de
hombres y un 44% de mujeres, la mitad cabeza de familia que han
llegado a Bogot en el perodo 1999-2002 provienen de Tolima (23%),
Meta (12%), Cundinamarca (10%), Antioquia (7%) y Caquet (7%).
Estos cinco departamentos son, entonces, el origen de casi el 60% de los
82
desplazados que llegan a Bogot. El 80% de los desplazados est por

debajo de los 26 aos; el 13% est entre los 27 y 45 aos, y el 7% son
mayores de 46 aos. En trminos tnicos, el 92% es mestizo, un poco
ms que el 6% corresponde a etnias afrocolombianas, y menos que 2%
declaran un origen indgena. La gran mayora (84%), en el momento de
su llegada a la ciudad no cuenta con afiliacin al sistema de seguridad
en salud, mientras que el 11% dice encontrarse en el rgimen subsidiado, y solamente el 4% seala pertenecer al rgimen contributivo.
En cuanto a su perfil educativo, los desplazados corresponden a la
poblacin rural de bajos ingresos. El 12% presenta estudios de bachillerato completo y el 3%, de estudios superiores completos. Casi el 30%
tiene primaria completa y otros tantos no lograron terminarla. El 9% es
iletrado y el 18,6% no alcanz a terminar su bachillerato. El 26,8% de
esta poblacin est vinculada, en el momento actual, al sistema educativo. En cuanto a su perfil profesional, la agricultura, la ganadera y otros
oficios relacionados con el trabajo manual y de la tierra se sealan como
las actividades econmicas preponderantes en su lugar de origen. Sin
embargo, algo ms que el 40% afirma no desempear ningn arte u oficio y el 65% de los jefes de hogar se encuentran desempleados.
La UAID y la Red de Solidaridad tambin establecen la localizacin de las familias al llegar a Bogot. Como muestra la Tabla 5, Ciudad
Bolvar, Kennedy, Bosa y Usme son las localidades receptoras de mayor
poblacin desplazada. Estas localidades tambin corresponden a aqullas con un crecimiento demogrfico significativo desde la mitad de los
aos noventa, y con mayor porcentaje de poblacin en condiciones de
pobreza y de miseria (vase Tabla 6), sin embargo, excepto por Ciudad
Bolvar, no son las localidades con las tasas de homicidio ms elevadas
(vase Tabla 5), de manera que no es posible argumentar una relacin
directa entre un incremento demogrfico por llegada de desplazados y
los ndices de inseguridad, por lo menos en trminos de homicidio (para
otros indicadores, vase captulo siguiente).
2.4 POBREZA Y ASPECTOS SOCIOECONMICOS EN BOGOT

Colombia tiene un sistema de estratificacin socioeconmico basado en
una clasificacin de seis estratos, numerados en orden ascendente desde
el estrato ms pobre (1) hasta el de mayores recursos econmicos (6).
83
En Bogot el 50% de la poblacin se encuentra en los estratos 3 y 4; es

decir, estratos de ingreso medio. Le sigue con un 45% la poblacin de
bajos ingresos, ubicada en los estratos 1 y 2. La poblacin de altos ingresos, ubicados en los estratos 5 y 6, alcanza un 5%.
La Tabla 6 muestra la distribucin por estratos segn localidad. En
7 de las 19 localidades ms del 50% de la poblacin vive en los estratos
1 y 2. Por rangos de pobreza pueden ordenarse: Usme (con un 99% en
estrato 1 y 2), Ciudad Bolvar (95%), y Bosa (93%), seguidas por las
localidades de San Cristbal, Santa Fe, La Candelaria y Tunjuelito. En
10 de las 19 localidades predominan los estratos 3 y 4, y en siete de ellas
estos dos estratos suman ms del 87% de la poblacin (Puente Aranda,
Barrios Unidos, Los Mrtires, Teusaquillo, Antonio Nario, Fontibn y
Engativ). Slo en la localidad de Chapinero, la mayor parte de sus habitantes pertenecen a los estratos de ingresos altos. En localidades como
Usaqun, Chapinero y Suba cohabitan grupos poblacionales de diferentes estratos e ingresos.
Tabla 6
Bogot: distribucin de la poblacin segn estratos por localidad
ESTRATOS
Localidad
1y2
3y4
5y6
NO RES.(1)
Usaqun
13%
53%
32%
2%
Chapinero
13%
35%
51%
1%
Santa Fe
70%
28%
1%
1%
San Cristbal
84%
15%
1%
Usme
99%
0%
1%
Tunjuelito
64%
35%
1%
Bosa
93%
7%
0%
Kennedy
40%
59%
1%
Fontibn
7%
92%
1%
10
Engativ
11%
88%
11
Suba
34%
48%
17%
1%
1%
12
Barrios Unidos
0%
96%
2%
1%
13
Teusaquillo
0%
93%
6%
14
Los Mrtires
5%
94%
1%
15
Antonio Nario
8%
92%
0%
1%
contina
84
Localidad
5y6
NO RES. (1)
1y2
3y4
16
Puente Aranda
0,3%
99%
17
La Candelaria
66%
30%
4%
18
Rafael Uribe Uribe
48%
51%
1%
19
Ciudad Bolvar
94%
4%
Total Bogot
44%
50%
0,7%
1%
5%
1%
(1) Poblacin, viviendas y hogares ubicados en manzanas no residenciales.

Fuente: DAPD. rea de Estratificacin y Monitoreo. Resultados de la actualizacin del Estudio de
estratificacin Socioeconmica del D.C.
Para medir la pobreza de una poblacin existen diversos indicadores con el fin de abarcar el concepto de diferente manera. Una definicin
ms amplia del trmino, como el Indicador de Calidad de Vida (ICV) y
el ndice de Desarrollo Humano (IDH) abarcan tambin las condiciones
de educacin, salud, entorno e infraestructura, hacinamiento, entre otros,
o sea, factores que determinan tanto la situacin actual de pobreza como
las potencialidades para salir de ella.
En la Tabla 7 se presenta la evolucin mas reciente de los Indicadores de Calidad de Vida (ICV) y de Desarrollo Humano (IDH). El
primero es una medida de bienestar, que vara entre 0 y 100 y combina
cuatro dimensiones: i) el nivel educativo de los jefes de hogar y el
acceso a la educacin de los jvenes; ii) las caractersticas de la vivienda; iii) el acceso a servicios pblicos domiciliarios y la infraestructura adyacente; iv) la composicin de la familia y el nivel de
hacinamiento. Mientras ms se acerque a 100, mejor es el nivel de
vida. El segundo es una medida constituida por tres indicadores: esperanza de vida al nacer, alfabetizacin y nivel educativo, y el ingreso.
Este indicador es propuesto y calculado por las Naciones Unidas, y de
igual forma vara entre 0 y 100; a su vez, 100 es el mayor nivel de
desarrollo humano.
Con respecto al ICV, se observa en Bogot una leve mejora desde
1993 hasta 1998, pero un retroceso en 1999 y estancamiento en 2000,
como consecuencia de la cada en el PIB nacional (-4,5%) y de la ciudad
(-8,7%) y su impacto sobre ingresos y empleo de los habitantes de la
ciudad (en secciones posteriores de este documento se presenta la evolucin del PIB y el empleo de la ciudad). De todos modos, segn este
indicador, Bogot tiene el nivel de vida ms alto del pas.
85
Lo anterior contrasta con los resultados observados en el IDH. De

acuerdo con este ndice, la ciudad ha presentado un leve, pero continuo
deterioro en su desarrollo humano en el periodo 1996-1999, y un leve
mejoramiento entre 2000 y 2001. El factor que ms influy en tal tendencia fue el comportamiento del PIB per cpita, que segn informacin de PNUD present un deterioro del 11,8% en el perodo 1996-1999.
Tabla 7
Bogot: ndice de calidad de vida e ndice desarrollo humano
1993
1996
1997
1998
1999
2000
2001
ICV
84,4
86,2
86,8
88,7
86,8
86,9
IDH
83,6
82,8
82,6
81,1
81,3
81,7
Fuente: DNP y PNUD.
La Tabla 8 presenta la evolucin de otros tres indicadores asociados

a la medicin de la pobreza: la lnea de pobreza, la lnea de indigencia y el
coeficiente de Gini. Estos tres indicadores se concentran primordialmente
en lo concerniente a la dimensin ingreso. Los dos primeros miden la
suficiencia del ingreso de los hogares frente a una canasta de referencia de
bienes y servicios (Lnea de Pobreza) y frente a los requisitos nutricionales
mnimos o de supervivencia (Lnea de Indigencia). El indicador en cada
caso refleja el porcentaje de la poblacin que no alcanza dichos umbrales.
Por su parte, el Coeficiente de Gini se refiere de forma ms general a la
concentracin del ingreso. Un coeficiente de cero implica una distribucin
completamente equitativa del ingreso; es decir, que cada persona en la
poblacin recibe la misma cantidad de ingreso. Un coeficiente de 1 indica
que slo una persona recibe o concentra todo el ingreso y los dems no
reciben nada.
La Tabla 8 confirma que se logr una reduccin importante de la
pobreza y de la indigencia durante el perodo 1993-1997, pero que
hubo un retroceso fuerte entre 1999 y 2000. El deterioro tanto de la
economa nacional como de la local conllev que en 2000 un 50% de
la poblacin de la ciudad viviera en pobreza o sea, no gener ingresos suficientes para cubrir la canasta de bienes y servicios de referen-
86
cia y que un 15% viviera en indigencia o sea, no logr ni siquiera

cubrir los gastos en los nutrientes y bienes esenciales. En el mismo
cuadro, el coeficiente de Gini demuestra que la concentracin del ingreso ha crecido en Bogot; es decir, una distribucin menos equitativa
de los ingresos.
Tabla 8
Bogot: lnea de pobreza, lnea de indigencia y coeficiente de Gini
Ao / Lnea
1993
1995
1997
1998
1999
2000
42,4
40,0
35,1
36,6
43,5
49,6
7,7
7,6
2001
Lnea de
Pobreza
Lnea de
Indigencia
Gini
6,8
7,8
11,3
14,9
0,519
0,559
0,564
0,564
0,561
Fuente: DNP-PNUD.
El nico indicador asociado a la medicin de la pobreza calculado

por localidad es el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI).
Su clculo incluye las caractersticas de la vivienda, los materiales utilizados para la construccin, la disponibilidad de servicios bsicos y el
nivel de hacinamiento. En la Tabla 9 se presenta el porcentaje de la poblacin Bogotana que vive sin satisfacer las necesidades bsicas. Como
se puede observar, la tendencia del indicador para la ciudad es decreciente desde 1993. En 8 aos el porcentaje de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas ha disminuido significativamente en 3,9 puntos
porcentuales y ha pasando del 17,2% al 13,4%.
Esta evolucin puede ser atribuida al impacto de las polticas
distritales durante el perodo aqu estudiado (1995-2003), en trminos
de la inversin en el sector social (vase Captulo 9) y de obras pblicas
(vase Captulo 7), en trminos de la transparencia y eficiencia de la
gestin y como resultado del mejoramiento de la seguridad y el fortalecimiento de la convivencia ciudadana, temas que constituyen el objeto
principal del presente libro.
87
Las cifras de la Tabla 9 han sido ordenadas de mayor a menor cantidad de NBI, tomando como base la proyeccin de NBI para 2001. Usando
este criterio, 6 de las 19 localidades superan el promedio de NBI de la
ciudad, siendo el caso ms preocupante Ciudad Bolvar, con ms de un
cuarto de su poblacin con NBI. La siguen Usme (24%), San Cristbal y
Bosa. En contraste, las localidades con menor poblacin con NBI son
Teusaquillo, Chapinero y Barrios Unidos. An cuando la tendencia en todas las localidades es decreciente sobre el perodo observado (1993-2001),
cabe resaltar cmo las localidades que ms avanzaron en estos 8 aos en la
reduccin de poblacin con NBI fueron aquellas con los porcentajes ms
altos de NBI (vase ltima columna de la Tabla 9).
Tabla 9
Bogot: porcentaje de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas
Localidad
1993
1998
1999
2000
2001
Dif
2001-1993
Ciudad Bolvar
35,3
30,7
29,2
27,7
26,1
- 9,2
Usme
34,6
28,3
26,9
25,4
23,8
- 10,8
San Cristbal
25,9
21,1
20,0
18,9
17,8
- 8,1
Bosa
24,2
20,2
19,3
18,2
17,1
- 7,1
Santa Fe
24,7
19,5
18,4
17,4
16,3
- 8,4
Rafael Uribe Uribe
21,0
16,8
16,0
15,1
14,3
- 6,8
Tunjuelito
18,6
15,0
14,2
13,5
12,8
- 5,8
Kennedy
14,3
13,6
13,3
13,1
12,6
- 1,7
- 5,4
La Candelaria
17,4
14,0
13,3
12,7
12,0
Fontibn
13,9
12,7
12,5
12,2
11,7
- 2,2
Usaqun
11,9
11,9
11,8
11,7
11,4
- 0,5
Suba
13,8
11,6
11,1
10,6
10,1
- 3,7
Engativa
11,0
9,2
8,8
8,4
8,1
- 2,9
Los Mrtires
10,6
9,1
8,8
8,4
8,1
- 2,6
Antonio Nario
10,0
8,5
8,2
7,9
7,6
- 2,4
Puente Aranda
9,1
7,9
7,7
7,4
7,2
- 2,0
Barrios Unidos
8,8
7,6
7,4
7,1
6,9
- 1,9
Chapinero
7,2
6,4
6,3
6,1
5,9
- 1,3
Teusaquillo
Total Bogot
4,2
4,2
4,2
4,2
4,2
- 0,1
17,2
15,1
14,5
14,0
13,4
- 3,9
Fuentes: DANE, Censo de poblacin y vivienda de 1993 ; DAPD, Proyecciones de poblacin, y DABS,
Proyecciones.
88
2.5 ACTIVIDAD ECONMICA

La actividad econmica en el Distrito, desde mediados de la dcada del
noventa, ha evolucionado de manera similar a la del pas; atraves primero por una fase recesiva y luego, por una de lento crecimiento. Contrasta con el auge econmico de la primera parte de los aos noventa,
cuando tanto Bogot como la nacin crecieron a tasas superiores al 5%.
Luego de la recesin de 1999, en la que el PIB de la ciudad cay 8,7
puntos, Bogot ha presentado tasas de crecimiento econmico cercanas
al 2,3% promedio anual. De todas maneras, la ciudad sigue registrando
un crecimiento superior al del pas: en 2002 el pas creci al 1,5% contra
el 2,4% por Bogot, en 2001; contra el 1,4% contra 2,5 por Bogot, y en
2000, el 2,9%, contra el 3,4% en Bogot.
Grfica 1
Variacin del PIB real de Bogot y de Colombia (1995-2002)
Segn las ramas de actividad econmica, en el ao 2002 cinco actividades concentraron el 72% de la generacin del producto en la ciudad: actividades inmobiliarias y alquiler (20%), industria manufacturera
(17%), administracin pblica y seguridad social (12%), intermediacin
financiera (12%) y comercio (11%). Desde 1999 los sectores que han
liderado el crecimiento de la economa distrital son: la industria, la construccin, las comunicaciones, el comercio y la administracin pblica.
Por su parte, los sectores que han contribuido negativamente al creci-
89
miento en el mismo perodo son: intermediacin financiera, suministro

de electricidad, gas, agua y alcantarillado, transporte y almacenamiento,
y las obras de ingeniera civil.
La baja en las tasas de crecimiento econmico ha trado como consecuencia un fuerte desplome del ingreso per cpita de los bogotanos.
En 1994 el PIB per cpita de Bogot alcanzaba un poco mas de 3.500
dlares, cifra que en 2001 apenas alcanz los 2.700 dlares, contra un
valor rcord de 4.182 dlares en 1997. Comparado con 1997, el ingreso
per cpita de los bogotanos en 2002 cay en un 35%, pero frente al de
1994 cay en un 24%. Sin embargo, comparados con el resto del pas,
los habitantes de la capital siempre han generado ms ingresos por persona. De hecho, el ingreso per cpita de Bogot es actualmente un 52%
mayor, pues el PIB per cpita del pas sin Bogot apenas alcanz los
1,770 dlares en 2001 (vase Grfica 2).
Grfica 2
PIB per cpita de Bogot y de Colombia
Por otro lado, en cuanto a los indicadores de actividad econmica,

y particularmente, los que se refieren al PIB distrital, la misma Secretara de Hacienda es cautelosa en utilizar los datos oficiales calculados
por el DANE, pues considera que la metodologa utilizada por esta entidad, la cual se basa en indicadores sectoriales de participacin para hacer la distribucin del PIB entre departamentos y el Distrito Capital, no
tiene en cuenta las dinmicas de las economas regionales. Por tal motivo, la Secretara de Hacienda Distrital considera que podra estar
90
sobrecalculado el mayor grado de la cada del PIB per cpita de Bogot,

comparada con la del pas. El DANE estima en un 11,5% la cada del
PIB de la capital en 1999. Otra estadstica, la de CEGA-BBVA, reporta
para ese mimo ao una cada del 8,5%. Debe recordarse que la evolucin del PIB, y por lo tanto, del ingreso, es uno de los insumos ms
importantes en el clculo de indicadores como el ndice de calidad de
vida y las lneas de pobreza y de indigencia.
Debe mencionarse tambin que en el ao 2000 el DANE cambi la
metodologa de la Encuesta nacional de hogares. Tal hecho afect de
manera importante la posibilidad de continuar produciendo algunos indicadores. El ndice de calidad de vida y las lneas de pobreza y de indigencia no estn disponibles para el ao 2001 y aos posteriores, debido
a esto. De igual forma, el cambio de metodologa gener una serie de
nuevos indicadores que antes no se producan, como es el caso de las
tasas de desempleo abierto y oculto, o las diferentes tasas de subempleo.
Finalmente, adems de lo anterior, la encuesta pas de ser trimestral a
mensual. Por todos estos motivos, los diferentes indicadores del mercado laboral, en estricto sentido, no son comparables; sin embargo, las
cifras histricas no por esto dejan de ser vlidas, y es til presentarlas
todas en un mismo cuadro.
2.6 EL MERCADO LABORAL

El lento crecimiento de la produccin se ha visto reflejado en mayores
tasas de desempleo. La tasa de desocupacin de la ciudad prcticamente
se cuadruplic en 8 aos, pues pasa del 5% en 1994 al 18% en 2002. La
Tabla 10 compara la tasa de desempleo de Bogot con la de las principales ciudades del pas en el perodo 1995-2003.
Tabla 10
Tasa de desempleo: Bogot y principales ciudades del pas
Bogot
Principales ciudades
Fuente: DANE.
1995
1997
1999
2001
2002
2003
7,6
10,6
16,9
17,1
18,2
16,9
11,2
13,2
18,9
16,5
15,8
18,2
91
Para el trimestre abril-junio de 2003, de la poblacin en edad de

trabajar (PET) el 66% se encontraban activas (PEA); es decir, tenan
trabajo o se encontraban buscndolo (vase Tabla 11). A este porcentaje
se le conoce como Tasa Global de Participacin (TGP) y es un buen
indicador de la oferta laboral de la ciudad. La TGP ha venido creciendo
en los ltimos 4 aos: pas del 64% en 2000 a 66% en 2002. De hecho,
la poblacin econmicamente activa ha crecido un 12% en el mismo
perodo. Este resultado, sin embargo, parece ser reflejo de la crisis econmica, que ha obligado a ms personas a salir a buscar trabajo.
Tabla 11
Estadsticas del mercado laboral de Bogot, trimestre abril-junio
Tasas
2000
2001
2002
2003
% PET
77
77
77
78
Tasa bruta participacin
49
49
51
51
Tasa global de participacin
64
64
66
66
Tasa de desempleo
18
18
18
17
16
abierto
/1
17
17
17
oculto
/2
52
53
54
55
28
28
34
33
11
12
16
13
Tasa de ocupacin
Tasa de subempleo
/3
Insuficiencia de horas
Empleo inadecuado por competencias
Empleo inadecuado por ingresos
23
21
25
25
1/ Personas que en la semana de referencia se encontraban sin empleo hicieron diligencias en el ltimo mes
para buscar empleo y tenan disponibilidad para trabajar.
2/ Personas que en la semana de referencia se encontraban sin empleo no hicieron diligencias en el
ltimo mes, pero s en los ltimos 12 meses, y tenan una razn valida de desaliento y disponibilidad para
emplearse.
3/ Las personas pueden manifestar ms de una condicin inadecuada de empleo, con lo cual la suma de
las condiciones no coincide con el nmero de subempleados.
Fuente: DANE, Encuesta continua de hogares.
Aun cuando la tasa de ocupacin tambin ha aumentado, sta no ha

sido suficiente para compensar el mayor nmero de trabajadores buscando
empleo. Esto, adems de explicar el incremento en la tasa de desempleo,
tambin explica el aumento en la tasa de subempleo. Un subempleado
es una persona que tiene un empleo que no corresponde con el nmero
92
de horas que deseara trabajar o que no corresponde con su calificacin

o su aspiracin salarial. La tasa de subempleo se asocia frecuentemente
con el concepto de informalidad. Esta tasa creci consecutivamente entre 2000 y 2002; alcanz un pico del 34% en 2002 y ha bajado un poco
en 2003 (33%).
Por ramas de actividad econmica, como lo muestra la Grfica 3,
son los servicios comunales, sociales y personales los que emplean el
mayor nmero de ciudadanos de la capital (28%), seguidos muy de cerca por la actividad comercial (27%), y despus, por la industria (18%) y
las actividades inmobiliarias (10%).
Grfica 3
Empleados por actividad econmica, abril-junio de 2003
Por rangos de edad (vase Tabla 12), la tasa de desempleo se concentra entre las personas ms jvenes. Por ejemplo, para 2002 la tasa era
26% para los jvenes entre 12 y 17 aos, y del 33%, para jvenes entre
18 y 24 aos. La tasa es ms baja para el grupo poblacional que se encuentra entre los 25 y los 55 aos, donde se registra un 14%.
Por gnero, la situacin es desfavorable para las mujeres (vase
Tabla 12). Para aquellas entre 12 y 17 aos, en 2002 la tasa de desempleo fue del 38% mientras que para los hombres fue de 34%. La situacin se nivela para el grupo de 18 a 24 aos: la tasa para las mujeres y
93
hombres se ubic en el 33%. Finalmente, la disparidad se acenta nuevamente en el grupo de 25 a 55 aos, donde la tasa de desempleo de las
mujeres es del 16%, frente al 14% para los hombres.
Tabla 12
Tasa de desempleo por rangos de edad y sexo (julio-septiembre 2002)
Rangos
TD
Hombre
Mujer
12-17
36
34
38
18-24
33
33
33
25-55
14
13
16
56 ms
12
14
Total
18,5
17
20
Clculos: SHD, Direccin de Estudios Econmicos.

La Tabla 13 muestra, de manera contraintuitiva, que las tasas de

desempleo parecen ser mayores para personas con estudios de secundaria y estudios superiores, que para personas con educacin primaria o
sin ninguna educacin. Es probable que las personas con bajos niveles
de educacin se ubiquen en el sector informal, mientras que personas
con secundaria o estudios superiores siguen buscando un empleo que
corresponde a su nivel educativo y se consideran en desempleo cuando
estn desempeando una labor que no parece corresponder con su calificacin o su aspiracin salarial.
Tabla 13
Tasa de desempleo por nivel educativo (julio-septiembre 2002)
Nivel
Ninguno
Tasa de desempleo
12,8
Primaria
14,5
Secundaria
21,0
Superior
17,3
No informa
Total
6,8
18,5
94
2.7 REFLEXIONES FINALES

Frente a estas tendencias demogrficas y de pobreza, y en relacin con
el tema de seguridad sobre el perodo 1995-2003 en Bogot, se pueden
hacer las siguientes observaciones:
Primero, el crecimiento demogrfico de Bogot (y de Colombia en
general) ha disminuido durante los ltimos aos: de 6% al ao (19641973) al 2,5% (1993-2002). Esta progresiva disminucin de las tasas de
crecimiento demogrfico puede haber contribuido, durante el perodo
1995-2003, a un crecimiento mucho menos catico y explosivo de Bogot, comparado con las dcadas anteriores, lo cual ha creado mejores
condiciones para la planificacin y el desarrollo urbanstico y la generacin de bienestar social, econmico y cultural.
Segundo, la poblacin de Bogot, y de Colombia en general, ha
venido envejecindose. En 2002 aproximadamente el 28% de la poblacin de Bogot perteneca a la franja de 15-29 aos la categora con el
riesgo ms alto de estar involucrada en el crimen, bien sea como actores
o vctimas contra un 34% hace 20 aos. La teora criminal indica que
este tipo de envejecimiento de la poblacin guarda una relacin con la
tendencia descendente de las tasas de criminalidad.
Tercero, es importante distinguir entre la evolucin de diferentes
indicadores de pobreza y diferentes formas de criminalidad. Por ejemplo, no obstante la degradacin de los indicadores de empleo e ingresos
sobre el perodo 1995-2003, los indicadores de Necesidades Bsicas
Insatisfechas han mejorado. Las caractersticas demogrficas y socioeconmicas de una ciudad como Bogot podran fcilmente inducir a pensar que los ndices de criminalidad mostraran una tendencia proporcional
al crecimiento de los ndices de pobreza y desempleo. Sin embargo, las
tendencias observadas en Bogot para el perodo 1995-2003 parecen
romper con esa idea, ya que incrementos en los ndices de desempleo,
por ejemplo, estuvieron acompaados por un descenso en las tasas de
criminalidad (vase Captulo 3). Se podra argumentar que las polticas
distritales han logrado mitigar la crisis de empleo con sus esfuerzos exitosos no solamente en el campo de la inversin social per se (vase Captulo 9), sino con la mejora en la calidad de la vida como resultado de
los avances en la cultura ciudadana y la seguridad, fruto de inversiones
y polticas muy bien adaptadas a las necesidades de la gente, como se
95
pretende mostrar en el cuerpo de este libro. Ahora bien, es posible que

formas de delincuencia, como el hurto, sean ms sensibles a variaciones
en ndices de pobreza que a la tasa de homicidio (vase Captulo 3).
Cuarto, los jvenes han sido ms duramente afectados por la crisis,
en particular, en trminos de desempleo. Sin embargo, y adicionalmente
a las tendencias demogrficas de envejecimiento, nos atrevemos a afirmar que las polticas distritales focalizadas en la juventud, tales como la
dotacin en materia de recreacin, deportes e infraestructura; la implementacin de programas de desmarginacin, de cultura ciudadana, y de
atencin a jvenes en riesgo; la inversin social en educacin y salud, e
iniciativas de la polica comunitaria todas ampliamente descritas en el
resto de este libro, tambin han logrado mitigar el impacto de la crisis
sobre los jvenes y posiblemente generando disminuciones, en lugar de
incrementos, en los incentivos para estar en las tasas de criminalidad
juvenil.
Notas captulo 2
*
Ardila Gerardo (comp), Territorio y Sociedad: El caso del Plan de Ordenamiento Territorial
de la ciudad de Bogot, 2003, UN, Bogot, p.156
Este captulo se elabor basndose en los datos recopilados por el investigador Sergio Prada
Ros, aprovechando, entre otras, las siguientes fuentes: Bogot, cmo vamos?, de los aos
1999, 2001 y 2003; Secretara de Hacienda Distrital y Secretara de Educacin Distrital; la
Revista Desarrollo Social de Bogot (nmeros de 2002, 2001 y 2000); la revista Actualidad
Econmica (nmeros de 2002, 2001 y 2000, disponible en http://www.shd.gov.co. Agradecemos la revisin de este captulo por parte de Alberto Castaeda Cordy.
Captulo 3
LA EVOLUCIN DE LA SEGURIDAD EN BOGOT
(1977-2003)
Carro bomba Calle 93. Fuente Alcalda Mayor de Bogot, D. C.
La tasa de homicidios nacional es, lgicamente,

un agregado de tasas locales y las tendencias
de la tasa nacional reflejan tendencias locales
GERARD MARTIN Y MIGUEL CEBALLOS
Despus de haber descrito en el primer captulo el desarrollo histrico

de la ciudad, y en el segundo, su evolucin demogrfica, nos centraremos en este captulo en la evolucin de la seguridad en Bogot, con
particular atencin en el perodo 1977-2003. La primera parte de este
captulo presenta una breve descripcin histrica de la crisis de seguridad que Bogot y el resto del pas han enfrentado desde 1977 hasta
comienzos de los aos noventa, y de la evolucin de las gestiones
pblica nacional y distrital frente a los desafos de la seguridad ciudadana. La segunda parte resalta con detalle la mejora significativa de
seguridad en Bogot durante las administraciones de Mockus y Pealosa (1995-2003), durante las cuales la tasa de homicidios pas de 70
por cada cien mil habitantes en 1994 a 23,4 por cada cien mil habitantes en 2003. Aunque la tasa nacional tambin se redujo en el mismo
perodo, dicha disminucin no fue tan significativa como en Bogot.
Con este captulo se cierra la primera seccin del libro, la cual
pretende ubicar al lector en la realidad de Bogot, tanto en sus dimensiones histricas y demogrficas como en su panorama criminal, y pintar
el contexto de los principales desafos a los cuales tuvieron que responder, de manera eficaz y sostenible, las administraciones de Mockus
y de Pealosa, como se mostrar en los dems captulos de este libro.
3.1 EL AUGE DE LA INSEGURIDAD EN COLOMBIA

Y BOGOT (1977-1991)
Como lo muestra la Grfica 1, desde finales de los aos setenta la tasa
de homicidios como indicador ms evidente de inseguridad creci
de manera significativa en Bogot, como en el resto del pas, bajo la
influencia combinada de niveles crecientes de criminalidad organiza-
99
da, liderada por carteles de la droga, grupos de guerrilla y grupos de

autodefensa armada, en el contexto de instituciones de seguridad y de
justicia dbiles y de altos niveles de impunidad. La tasa de homicidio
en el pas se increment de 26 homicidios por cada cien mil habitantes
en 1977 a 86 homicidios por cada cien mil habitantes en 1991, lo cual
transform a Colombia en uno de los pases con mayor tasa de muertes violentas en el mundo. La violencia y el terror no fueron fenmenos nuevos en la historia de Colombia.1 El pas ya haba sufrido otra
crisis de seguridad domstica muy grave durante los aos cuarenta y
cincuenta, en el contexto de una guerra civil entre el Partido Liberal y
el Partido Conservador, los dos partidos polticos histricamente presentes en el pas. Durante este perodo, conocido como La Violencia, y
cronolgicamente demarcado por los aos 1948-1953 (o 1946-1958,
segn la interpretacin del caso), dej un estimado total de 200.000
personas asesinadas. El perodo de La Violencia se cerr formalmente
en 1958, por un acuerdo poltico entre liberales y conservadores, quienes se comprometieron con una coalicin administrativa y poltica durante los siguientes 16 aos (1958-1974), y dieron inicio as al perodo
conocido como el Frente Nacional.
Despus de La Violencia y a comienzos de los aos sesenta, en el
contexto del Frente Nacional, la tasa de homicidios disminuy significativamente (vase Grfica 1), y eso llev a que el pas pensara en la
paz. Sin embargo, las tasas de homicidios en Colombia y probablemente varios otros indicadores de inseguridad, como el nmero de secuestros, la tasa de hurtos (en particular, en zonas rurales) y de otros
delitos de mayor impacto permanecieron significativamente ms altos
que en pases vecinos. Ni los gobiernos de turno ni los analistas de la
poca parecen haberse preocupado por el fenmeno, por lo menos hasta
la mitad de los aos setenta, cuando comenz a reaparecer con mayor
fuerza el tema violencia en el debate pblico.
100
Grfica 1
Tasas de homicidios en Colombia y Bogot durante las ltimas cuatro dcadas
Fuente: Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
El hecho de que la inseguridad se mantuvo en niveles superiores a

los de pases vecinos durante los aos sesenta y setenta, tiene varias
explicaciones. En primer lugar, con posterioridad a La Violencia, surgi
un conjunto de fenmenos que continuaron perturbando el orden pblico, tales como actividades de grupos de guerrilla algunos inspirados en
la Revolucin Cubana; otros, con races organizativas en La Violencia,
pero todos esencialmente basados en orientaciones polticas comunistas,
venganzas posviolencia y formas de justicia privada en zonas de colonizacin interna. En segundo lugar, la ausencia de una poltica de Estado
orientada a la prevencin y reduccin de la criminalidad y la poca garanta
de seguridad ciudadana se tradujeron en altos niveles de impunidad y en
la ineficiencia y falta de financiacin, modernizacin y profesionalizacin
de agencias policivas, judiciales, carcelarias, penitenciarias y del Ejrcito, que, adems, sufrieron problemas de corrupcin. Durante los aos
sesenta la probabilidad de sentencia con respecto a un acto delictivo fue
de un 10%, y se redujo a un 5% durante los setenta. En tercer lugar, no
se defini ningn papel concreto para el nivel municipal e intermedio de
gobierno, en relacin con el tema de seguridad ciudadana, con alcaldes
y gobernadores convencidos de que era un tema que corresponda exclusivamente a las entidades nacionales; en particular, policivas y de justicia. Por ltimo, en la medida en que las instituciones de la fuerza pblica
haban salido con descrdito de la poca de La Violencia , ya que sus
101
instituciones en particular, la Polica y el Ejrcito se haban dejado

manipular por uno u otro lado del conflicto, y no fueron sometidos a un
proceso de reforma modernizante, la ciudadana tena poca confianza en
ellas, y escoga muchas veces la va de los hechos para solucionar conflictos. La combinacin de estos procesos, es decir, nacientes fenmenos
de criminalidad organizada y grupos terroristas, prosper en un ambiente de impunidad, y sin respuesta eficaz de las fuerzas del orden, la justicia y el sistema carcelario.
Tabla 1
Tasa por 100 mil habitantes de homicidios para varios pases (1970-1994)
Tasa promedio de homicidios 1970-1994
Rango
Colombia
Pas
45
14-86
Jamaica
20
8-42
Mxico
18
13-22
Brasil
14
8-22
Venezuela
10
7-15
Costa Rica
4-19
Estados Unidos
6-10
Chile
2-14
Argentina
3-9
Italia
2-7
Fuente: Faynzilber P. et al. (1998) Pablo Ajnzylber, Daniel Lederman, Norman Loayza, Determinants of
Crime Rates in Latin America and the World. An Empirical Assessment. The World Bank, Washington
D.C., 1998.
Es en el contexto de la falta de una poltica pblica coherente para

promover la seguridad ciudadana, con base en reformas sustanciales y
en una clara definicin de responsabilidades para los diferentes niveles
de gobierno y para las instituciones pblicas como justicia y fuerza pblica, se dio desde la mitad de los aos setenta un crecimiento acelerado
de la economa ilegal de la droga. A esto se le sum el fortalecimiento
rpido de los grupos de guerrilla, carteles de la droga y otras redes de
criminalidad organizada, que a su vez incidieron sobre la proliferacin
de fenmenos de pandillas, bandas y sicarios, que comenzaron a marcar
el panorama criminal desde comienzos de los aos ochenta, con particu-
102
lar visibilidad en las grandes ciudades. Estos factores tuvieron impacto

sobre el rpido incremento de los ndices de muertes violentas y otros
indicadores de inseguridad, ante los cuales no haba respuestas institucionales contundentes para afrontarlos. Adems, la finalizacin del perodo del Frente Nacional (formalmente en 1974) desencaden una
apertura del campo poltico que se tradujo tambin en una fragmentacin de las redes de poder y un debilitamiento an ms evidente de regulaciones institucionales de la sociedad. El dinero producto de la economa
ilegal de las drogas se transform en un instrumento de corrupcin y una
manera fcil de financiar campaas polticas en buena parte del pas.
El incremento marcado en el nmero de homicidios (vase Grfica
1), a partir de 1977 puede ser tomado como el punto inicial de la nueva
crisis de seguridad, y el ao 1991, como su auge mximo. Como se
puede ver en la Grfica 1, un primer perodo de descenso de la tasa de
homicidios nacional desde 1991 es interrumpido a finales de los aos
noventa (1997-2001), antes de mejorarse de nuevo y muy significativamente a partir de 2002. Durante el perodo 1977-2003 hubo por lo menos 300.000 muertos en exceso, o sea, un nmero superior a la tasa
colombiana observada durante los aos sesenta y setenta, la cual era de
20 a 25 homicidios por cada 100 mil habitantes por ao (vase Grfica
1). Aunque las 200.000 muertes mencionadas durante el perodo de La
Violencia (1948-1953) se registraron sobre un lapso ms corto, y frente
a un total menor de poblacin nacional, el nmero de 300.000 vctimas
ilustra la extrema gravedad de la situacin colombiana durante las ltimas dcadas. La Tabla 1 muestra que sobre el perodo 1970-1994, o sea
en un trmino de 25 aos, Colombia contaba de lejos con la tasa promedio ms alta de homicidios de las Amricas.
La confiabilidad de la tasa de homicidios
Es importante anotar que las tasas de homicidios despus de 1993 calculadas por cualquier entidad o experto siempre son estimaciones, ya que
el ltimo censo de poblacin fue realizado en Colombia en 1993, y todas
las tasas de homicidio posteriores igual que, por ejemplo, de pobreza
son calculadas sobre estimaciones demogrficas con base en una extrapolacin de los datos del censo de 1993. Esto implica que hay significa-
103
tivos riesgos de error en la exactitud de las tasas. La mayora de los expertos considera, sin embargo, que los nmeros absolutos de los homicidios registrados, as como las proyecciones de poblacin sobre el cual se
calcula las tasas (vase Grfica 1), son los mejores datos con que se cuenta
y son suficientemente confiables para argumentar sobre ellos.
3.2 POLTICAS DE GOBIERNO NACIONAL FRENTE A LA CRISIS

DE SEGURIDAD NACIONAL
El Estado colombiano comenz a actuar desde comienzos de los aos

ochenta para afrontar la crisis de seguridad, esencialmente, desde un
enfoque de pactar o negociar soluciones. Por un lado, variedad de iniciativas de paz con grupos guerrilleros y negociaciones con carteles de
la droga fueron adelantadas durante los aos ochenta y comienzos de los
aos noventa, por los gobiernos nacionales de turno. Ocho grupos de
guerrilla (en particular, el EPL, el M-19 y el Quintn Lame), con un total
de 5.000 miembros, quedaron desmovilizados y reinsertados entre 1989
y 1994; grupos como las FARC y el ELN conservaron sus armas e incrementaron significativamente sus operaciones militares, secuestros y otros
actos de delictivos y de terror. Por otro lado, la confrontacin con los
carteles de droga se fortaleci desde la mitad de los aos ochenta, despus del asesinato del Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla en Bogot, por parte de sicarios contratados por el Cartel de Medelln. A
comienzos de los aos 90, el estado increment una guerra abierta en
contra del cartel de Medelln, que tuvo como respuesta una ola de atentados terroristas en la misma Medelln y en Bogot, y de asesinatos de
personas de la vida pblica a manos de asesinos a sueldo contratados
por los capos de la droga. Los carteles de Medelln y Cali fueron en
buena parte desintegrados en la primera mitad de la dcada de los noventa, aunque la economa ilegal de las drogas y el crimen organizado
continuaron, con un papel cada vez ms fuerte por parte de los grupos
armados ilegales, tanto guerrilla como grupos de autodefensa conocidos
como paramilitares. En un tercer frente, los grupos de autodefensa se
fortalecieron a finales de los ochenta y comienzos de los noventa, en el
contexto de la desintegracin de los grandes carteles de la droga, a travs de alianzas oportunistas con y entre barones de la droga. Las Auto-
104
defensas Unidas de Colombia (AUC) surgieron, entonces, como su expresin ms organizada y con pretensin de unificacin y estructuracin
en todo el pas. Pese a los continuos esfuerzos de paz por parte de los
gobiernos nacionales, las tasas de homicidio continuaron incrementndose durante los aos ochenta y llegaron a su mximo punto en 1991.
Los costos directos e indirectos de la crisis, incluso los altos niveles de
corrupcin poltica y administrativa, en un contexto turbio de amenazas
y eliminaciones, haban llegado a los ms altos niveles de la administracin pblica y del sector privado. Frente a la aguda situacin y a la amenaza que representaban los grupos armados y la violencia organizada,
analistas y la comunidad internacional, en particular el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), comenzaron a ver en la inseguridad generalizada un obstculo principal para el desarrollo y la estabilidad poltica y
socio-econmica del pas. El reconocimiento del carcter complejo y
multidimensional de la violencia (urbana y rural, organizada y comn,
poltica y no poltica), implicaba la necesidad de una respuesta multisectorial. En Colombia, y muy contrariamente a lo que sucede en otros
pases con conflictos internos, slo el 1% de los homicidios ocurrieron a
comienzos de los aos noventa en confrontaciones militares entre guerrilla y fuerza pblica, y un 15% adicional, en confrontaciones ms o
menos directas entre varios tipos de grupos armados privados (guerrilla,
paramilitares, etc.).2 Algunos argumentaron entonces que los grupos
armados no eran el eje central de la crisis violenta y que lo que tendra
que confrontarse seran los problemas de violencia no poltica; en particular, los problemas de violencia urbana, vistos como el resultado de
problemas sociales como pobreza, desempleo, marginacin y falta de
capital social. Por otro lado, un grupo de jvenes investigadores del
Centro de Estudios de Desarrollo Econmico (CEDE) de la Universidad
de Los Andes, dentro del cual resaltaron inicialmente los nombres de
Mauricio Rubio, Camilo Echanda y Rodolfo Escobedo, subrayaron el
papel deficiente jugado por las instituciones policivas y de justicia como
causa central del problema. En general, los anlisis coincidieron en la
debilidad institucional como eje central de la crisis de seguridad. Debilidad institucional entendida no en trminos de inestabilidad del rgimen
poltico per se desde 1958 todos los presidentes de Colombia han sido
regularmente elegidos y han terminado sus perodos constitucionales de
105
cuatro aos, sino en trminos de la debilidad de procesos de modernizacin institucional y de regulacin social.
El presidente Virgilio Barco (1986-1990) quien haba sido alcalde
de Bogot en los aos sesenta y contribuy a un importante proceso de
modernizacin y de planificacin de la ciudad sent las bases para la
definicin de una poltica de seguridad nacional apoyado en la modernizacin institucional de la fuerza pblica y de la administracin de justicia. Era una respuesta lgica frente a los fracasados esfuerzos de paz de
su antecesor, el Presidente Belisario Betancur (1982-1986), dramticamente ilustrados con la sangrienta toma armada del Palacio de Justicia
realizada en septiembre de 1985 en plena Plaza Bolvar de Bogot, a
manos del movimiento guerrillero M-19 y su retoma por parte del Ejrcito, hecho que dej ms de 100 muertes, incluso siete miembros de la
Corte Suprema de Justicia. Durante varios aos las ruinas del Palacio de
Justicia estuvieron en la Plaza Bolvar como el smbolo mismo de la
crisis del poder institucional frente a una realidad de inseguridad nacional, cada vez ms difcil de enfrentar.
La Constitucin Poltica de 1991, que reemplaz la carta promulgada
en 1886, abri espacio para los procesos de reinsercin de varios grupos
de guerrilla a finales de los aos ochenta, como un esfuerzo de creacin
un nuevo pacto social; adems, moderniz la administracin de justicia,
fortaleci la descentralizacin poltica, fiscal y administrativa al establecer nuevas responsabilidades para municipios y departamentos en temas
de prevencin de la criminalidad y seguridad; no obstante, la Polica
continu siendo una institucin nacional, dependiente del Ministerio de
Defensa. Mientras tanto, la comunidad internacional, y en particular Estados Unidos, pas preocupado por el riesgo de desestabilizacin de Colombia, haba insistido al Gobierno colombiano en la importancia de modernizar, fortalecer y reformar sus instituciones policivas, de inteligencia y
de justicia, para de esta manera combatir de manera ms eficaz el narcotrfico, el crimen organizado y su infiltracin en ambientes polticos e institucionales. El tema de la inseguridad era concebido como problema
provocado por unos grupos ilegales por fuera de la ley; sin embargo, se
comenz a ver de una manera integral con una visin de la seguridad
ciudadana producto de polticas pblicas; en particular, reformas tendientes al fortalecimiento institucional de entidades nacionales de orden pblico, inteligencia y justicia.
106
Las polticas nacionales de fortalecimiento de la fuerza pblica

comenzaron a dar resultados positivos en la ofensiva contra la guerrilla
y el narcotrfico; sin embargo, estos actores reaccionaron con acciones
terroristas y operaciones guerrilleras intensivas, caracterizadas por un
macabro panorama de carros bomba, masacres, ejecuciones de personalidades de la vida pblica nacional y local y ataques indiscriminados a la
poblacin civil. Como parte de las polticas de fortalecimiento de la fuerza
pblica se logr el desmantelamiento de varios carteles de la droga, particularmente en Medelln (1991-1993) y en Cali (1994-1995), lo cual
parece haber repercutido directamente en un descenso de las tasas de
homicidio, al menos en la ciudad de Medelln (vase Tabla 2).3
Tabla 2
Homicidios y tasas de homicidio en Colombia, Medelln, Cali, y Bogot
(1990-2003)
Ao
Colombia
Medelln
Cali
Bogot
Cantidad
Tasa
Cantidad
Tasa
Cantidad
Tasa
Cantidad
Tasa
1995
25.398
66
4.379
25
2.209
116
3.363
60
1996
26.642
68
4.024
213
2.104
107
3.303
57
1997
25.379
63
4.327
226
1.787
89
2.814
48
42
1998
23.096
57
3.046
157
1.881
91
2.482
1999
23.209
56
3.285
168
2.172
103
2.477
41
2000
25.505
60
3.097
156
1.963
2.238
36
2001
26.311
61
3.506
175
2.055
93
2.035
32
2002
28.230
64
3.585
177
2.017
89
1.902
28
2003
22.199
50
2.193
107
2.375
103
1.610
23
Fuentes: Homicidios: Instituto Nacional de Medicina Legal. Poblacin: Departamento Administrativo

Nacional de Estadstica.
El gobierno nacional comenz a lanzar polticas de seguridad, como

la Estrategia nacional contra la violencia, del gobierno del presidente
Csar Gaviria en 1991; el programa Seguridad para la gente, de 1993;
la Ley 62 de 1993 (organizacin de la Polica Nacional y del Sistema
Nacional de Participacin Ciudadana en la misma), y el Decreto Ley
2188 de 1995, del Ministerio de Justicia (Seguridad Ciudadana) durante
el gobierno del presidente Ernesto Samper.
107
Al mismo tiempo, en el contexto de los procesos de descentralizacin y de la eleccin popular de los alcaldes a partir de 1988 (anteriormente los alcaldes eran nombrados por los respectivos Gobernadores, y
en Bogot, por el Presidente), varias ciudades, en particular Cali, bajo el
liderazgo del alcalde Rodrigo Guerrero (1992-1994) y Medelln bajo la
asesora de la Consejera Presidencial para Medelln, empezaron a disear
y poner en marcha iniciativas locales para afrontar sus problemas de
seguridad y reducir niveles de criminalidad. Estos esfuerzos realizados
tanto en Cali, como en varias ciudades intermedias y municipios ms
pequeos combinaban programas y estrategias de cumplimiento de la
ley, prevencin de factores de riesgo y campaas de informacin pblica,
y llegaran a ser catalogados durante la primera mitad de los aos noventa
como exitosos, dada su contribucin al reducir de las tasas de criminalidad en dichas ciudades, a pesar de su corto perodo de implementacin.
3.3 EL MANEJO DE LA CRISIS Y LA MEJORA EN LA SEGURIDAD

A PARTIR DE 1991
Desde 1991 fue significativa la tendencia haca la disminucin de la tasa
de homicidios, y de otras variables de seguridad en Colombia (vanse
Grfica 1 y Tabla 2). En primera instancia, la tasa nacional de homicidios disminuy hasta 59 en 1998, se increment nuevamente durante los
aos 1999-2002 hasta una tasa de 64 y baj radicalmente (en un 21%) a
una tasa de 50 durante 2003; es decir, la tasa ms baja durante los ltimos 16 aos, pues en 1986 se registr una tasa de 48. Sin embargo, para
declarar que la actual crisis de seguridad ha sido superada, se puede
argumentar que la tasa tendra que bajar hasta su nivel en 1977, o sea a
26, tasa similar a la que Bogot logr registrar en 2003. En 2003 sta
segua siendo alta en comparacin con otros pases latinoamericanos,
as como frente al nivel de 20 a 25 de Colombia en los aos sesenta y
setenta. Otros indicadores, en particular el de secuestro y asaltos a municipios, que tambin pueden ser considerados indicadores de actos de
terrorismo, mostraron una tendencia incremental durante la segunda parte
de los aos noventa, en direccin opuesta a la mejora de la tasa de homicidios, pero desde 2002 tambin han venido decreciendo.
108
La tasa de homicidios nacional es, lgicamente, un agregado de

tasas locales y las tendencias de la tasa nacional reflejan tendencias locales. Sin embargo, en Colombia los esfuerzos por evaluar y analizar las
contribuciones municipales y departamentales a la tasa nacional son casi
inexistentes, y las tendencias nacionales de la tasa de homicidios son esencialmente interpretadas como el resultado de la poltica nacional. Es de
anotar que, por ejemplo, la disminucin del 5% de la tasa nacional de
homicidios sobre el perodo 1994-1998 fue en gran parte lograda gracias
a reducciones sustantivas en las tasas de homicidios en las tres grandes
ciudades, Bogot, Medelln y Cali, con una disminucin del 27%, 35%
y 27% en sus tasas, respectivamente. Asimismo, la disminucin del nmero de homicidios en el pas en el ao 2003 frente a 2002 fue de 5.949,
con la histrica reduccin de 1.954 homicidios en la zona metropolitana
de Medelln sobre el mismo perodo, lo que explica el 30% de la disminucin nacional, aunque la zona Metropolitana de Medelln tiene menos
del 10% de la poblacin nacional.4 Las causas del descenso de las tasas
de homicidios en diferentes ciudades y reas del pas pueden variar, y,
de hecho, varan. En el caso de Bogot, como se muestra en este libro, la
mejora en los indicadores es a la vez el resultado de reformas institucionales nacionales y, en particular, de una decisin poltica de los alcaldes Mockus y Pealosa para liderar una recuperacin integral de la ciudad,
con particular atencin para el tema seguridad y convivencia. En
Medelln, los mayores niveles de seguridad durante el mismo perodo se
debieron, en parte, al resultado de polticas nacionales como la desintegracin del cartel de Medelln (con la muerte de Pablo Escobar en Diciembre de 1993), la intervencin armada masiva por parte de la fuerza
pblica en sectores populares de la ciudad, particularmente en la Comuna 13 (en 2002), con el objetivo de eliminar posiciones fuertes edificadas por la guerrilla en la ciudad, y, finalmente, al proceso de negociacin
y desmovilizacin adelantado por el gobierno nacional y el Bloque Cacique Nutibara, un grupo de autodefensas que vena operando en Medelln
(grupo sucesor de la banda La Terraza), proceso que se inici a finales
de 2003. En Medelln, contrariamente a Bogot, las polticas locales no
parecen haber contribuido de manera significativa a los descensos en la
tasa de homicidios sobre el perodo 1994-2003. En zonas rurales de alto
conflicto como la zona de Urab, el descenso significativo de las tasas
109
de homicidios de municipios como Apartad, Chigorod, Carepa y Turbo desde los aos noventa, es resultado de una combinacin compleja
de factores, como son la desmovilizacin y consecuente reinsercin del
grupo guerrillero EPL (en 1991), la expulsin de las FARC por parte de
grupos paramilitares quienes se instalaron en la zona y el fortalecimiento
de la fuerza pblica en la regin. Aunque los gobiernos municipales se
han estabilizado y profesionalizado durante la segunda mitad de los aos
noventa en Urab, no hay indicios de que ello haya incidido sobre mayor seguridad, a diferencia de lo que se observa en el caso de Bogot.
Municipios pequeos en Colombia con extensas reas rurales y presencia de grupos armados o crimen organizado muchas veces han llegado
a superar las tasas de homicidio de las grandes ciudades, incluso la de
Medelln, y han llegado, durante ciertos perodos a tasas de homicidio de
800 por cada 100.000 habitantes. Pocas veces, sin embargo, estas tasas se
mantienen de manera sostenida y sus altos niveles reflejan, ms bien,
perodos de guerras locales entre bandas armadas ilegales por control
territorial. Las diez ciudades ms pobladas de Colombia, que representan
el 36% de la poblacin nacional de Colombia, llegaron a concentrar en
1997 el 50% del total nacional de homicidios. Esto implica que polticas
pblicas destinadas a enfrentar el desafo de la inseguridad en Colombia,
en buena parte se desarrollarn en escenarios urbanos, como es el caso
de Bogot.
Tanto en Bogot como en el resto del pas, las tendencias descendentes observadas en las tasas de homicidios y en otros indicadores de
seguridad, reflejan entonces una interrelacin compleja entre factores
nacionales y locales, entre los cuales nosotros hemos centrado el inters
por los relacionados con la gestin pblica de la seguridad. Lo que muestra el caso de Bogot, desde nuestro punto de vista , es cmo una poltica
de seguridad nacional puede fortalecerse y hacerse ms sostenible cuando
es apoyada y complementada por polticas locales de seguridad ciudadana. Colombia cuenta con cerca de 125 ciudades intermedias (poblacin
entre 50 mil y 500 mil habitantes), las cuales disponen de la densidad
institucional suficiente para el diseo y puesta en marcha de agendas de
seguridad local comparables con las que hemos encontrado en Bogot.
Sin embargo, durante el perodo analizado (1995-2003) muy pocas de estas ciudades tomaron la decisin de poner en marcha este tipo de polticas.
110
3.4 LA EVOLUCIN DE LOS INDICADORES DE SEGURIDAD

EN BOGOT (1991-2003)
Como ya se mostr, en Bogot, la tasa de homicidios creci paralelamente a la tasa nacional desde comienzos de la dcada de los ochenta,
para llegar a su punto mximo en 1993, mientras que la tasa nacional
alcanz su mximo punto en 1991 (vase Grfica 1).5 Durante el perodo
1994-2003 la tasa de homicidios de Bogot disminuy ms rpidamente
que la tasa nacional y que la tasa de otras grandes ciudades.6 El primer
resultado concreto, con un descenso de 70 a 59 por cada 100.000 habitantes, se logr durante 1994, el ltimo ao de la administracin del alcalde
Jaime Castro (1994), ao en el cual la tasa nacional increment ligeramente. Aunque falta un anlisis ms elaborado, segn varias fuentes,
esta disminucin parece estar relacionada con el fin de la mortal ola de
carros bomba y atentados provocados durante 1993 en Bogot por parte
del narcotraficante Pablo Escobar; cuando ste fue eliminado por fuerzas
de seguridad de Estado (Bloque de Bsqueda), en diciembre 1993. Este
primer descenso ms parece una consecuencia de la eliminacin de Escobar, en diciembre 1993, que el resultado de una poltica distrital para
promover la seguridad ciudadana.
En cuanto a los indicadores de delitos como lesiones no fatales,
hurto a personas, hurto de vehculos, residencias y bancos, stos tambin disminuyeron significativamente durante el perodo 1994-2003.
Grfica 2
Lesiones personales con incapacidad mayor a treinta das, 1994-2003
Fuente: Centro de Investigaciones de la Polica Metropolitana de Bogot (CIC).
111
Despus de los homicidios el indicador ms importante en materia

de la seguridad son las lesiones no fatales (que incluyen tentativas de
homicidio, pero excluyen las lesiones por accidentes de trnsito). Como
se puede ver en la Grfica 2, el nmero registrado de lesiones personales
no fatales con incapacidad mayor a treinta das tuvo su mximo auge en
1996, disminuy durante los siguientes cinco aos y reinici su incremento a partir de 2001. Al igual que con homicidios y lesiones no fatales, el
hurto a personas y el hurto de vehculos, residencias y locales bancarios
empez a reducirse desde 1997 (vase Tabla 3). Es de anotar que el total
de los hurtos declarados ya que hay mucho subregistro por falta de
denuncia, como es comn en todos los pases aunque en diferentes grados acumulan diez veces ms casos que los homicidios. Esto muestra
que el hurto (y en particular, el hurto a personas y residencias) es un delito
de impacto mayor en la poblacin, y su incremento o descenso puede
incidir en igual o mayor medida sobre la percepcin de seguridad de la
ciudadana, que los incrementos o descensos en la tasa de homicidios.
Tabla 3
Nmero de diversos tipos de hurto declarados en Bogot (1994-2003)
Rubro
Automo-
1994
tores
6.832
8.423
7.818
7.623
8.414
7.269
Callejero
9.372 10.329 11.898 12.309 11.732
8.771
7.768
6.921
5.959
4.940
Lesiones
Residen-
4.025
2.975
2.913
3.292
3.852
cias
Comercio
Bancos
TOTAL
1995
7.781
4.217
1996
8.532
1997
8.567
1998
1999
4.711
4.507
3.932
3.357
2000
2001
2002
2003
6.291
814
1.066
1.213
1.233
1.179
1.126
920
912
846
1.074
1.737
2.015
1.928
2.614
2.707
2.058
1.631
1.363
1.370
1.343
514
390
358
398
227
153
114
38
30
27
23.294 25.798 28.640 29.628 28.200 23.283 21.031 20.561 18.766 17.524
Fuente: CIC Polica Metropolitana de Bogot.
El hurto a residencias (vase Grfica 3) se increment durante los

aos noventa, a partir de 1997 registr un descenso y en 2003 present
nuevamente un incremento notable, lo que ilustra la falta de sostenibilidad
de algunas tendencias decrecientes. Esto se debi a una nueva orientacin
112
de la administracin Pealosa, que consider, que adems de bajar las

tasas de homicidio, tambin era importante atacar la delincuencia
cotidiana, fortaleciendo la seguridad en las calles, lo que se tradujo en el
fortalecimiento del programa de Centros de Atencin Inmediata (CAI) y
de la Polica Comunitaria, ambos procesos descritos en el Captulo 8,
as como la radical intensificacin de los programas de recuperacin del
espacio pblico y la creacin del programa Misin Bogot (vanse captulos 7 y 10).
Grfica 3
Evolucin del hurto a residencias en Bogot (1994-2003)
Fuente: CIC y Polica Metropolitana de Bogot.
La evolucin del hurto a establecimientos comerciales (vase Grfica 4) muestra un incremento fuerte durante la primera parte de los
aos noventa, en momentos en que la tasa de homicidios mostr un descenso marcado desde 1998 y una estabilizacin a partir del ao 2001.
113
Grfica 4
Evolucin del hurto a establecimientos comerciales en Bogot (1994-2003)
Fuente: CIC, Polica Metropolitana de Bogot.

Grfica: Sistema unificado de informacin sobre violencia y delincuencia (SUIVD) de Bogot, 2004.
El hurto a bancos (vase Grfica 5) ha estado en descenso significativo por lo menos desde 1994, y ms radicalmente desde 1997, debido
a las diversas modernizaciones de los sistemas de seguridad, llegando a
convertirse en un delito muy escaso en Bogot.
Grfica 5
Evolucin del hurto a bancos en Bogot (1994-2003)
Fuente: CIC, Polica Metropolitana de Bogot

Grfica: SUIVD Bogot, 2004.
114
Es evidente que los hurtos a los bancos atraen mucha cobertura de

prensa, y de ah, atencin pblica. En este sentido, su descenso radical
desde 1994, y en particular desde 1997, es un indicador importante sobre el mejoramiento de la percepcin de la seguridad en Bogot.
Grfica 6
Evolucin del hurto a automotores en Bogot (1994-2003)

Grfica: SUIVD Bogot, 2004
En cuanto al hurto a personas (vase Grfica 7), que durante muchos aos se consider como la forma de hurto ms frecuente en la ciudad, a partir del ao 2000 pas a ser inferior al nmero de hurtos a
automotores (vase Grfica 6).
115
Grfica 7
Evolucin del hurto a personas en Bogot (1994-2003)

Grfica: SUIVD Bogot, 2004
3.5 EVOLUCIN DE LAS MUERTES POR ACCIDENTES

DE TRNSITO EN BOGOT (1995-2003)
Por falta de claridad sobre el trmino muertes violentas, a veces se
considera errneamente que todas las muertes violentas son homicidios,
lo que hace olvidar de la contribucin que a las tasas hacen las muertes
en accidentes de trnsito, los suicidios y las muertes accidentales (vase
Tabla 4). Es muy reciente en Colombia la focalizacin sobre muertes
asociadas a estas causas que contribuyen en el pas aproximadamente
de un 15% a un 20% del total de las muertes violentas, y ms recientemente, a los esfuerzos nacionales y de algunas ciudades para definir
polticas en este campo.
Las polticas y acciones puestas en marcha para reducir la accidentalidad vial en Bogot durante el perodo 1995-2003 (vanse en particular
los captulos 4, 7 y 11) han tenido un impacto importante, como se puede ver en la Grfica 8 y por localidad en el grfico 9. Estas intervenciones se acompaaron de la contratacin de estudios sobre la accidentalidad
vial en Bogot, para facilitar a la administracin distrital el diseo y
aplicacin de polticas pblicas que permitieran reducir las muertas violentas; en particular, las muertes en accidentes de trnsito.7
116
Tabla 4
Muertes violentas en Colombia 2002-2003
2002
Nmero
Homicidios
2003
Participacin
Nmero
Participacin
28.534
70,8
22.199
Suicidios
2.045
5,1
1.938
5,8
Accidentes de trnsito
6.063
15,0
5.632
17,0
0,0
61
0,2
3.147
7,8
3.058
9,2
Otras accidentales de transporte

Otros accidentes
Otras muertes violentas
Total
66,9
513
1,3
318
1,0
40.302
100,0
33.206
100,0
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal (INML).
Las muertes por accidentes de trnsito en Bogot pasaron de 1.387

en 1995 (vs. 3.385 homicidios), a 697 en 2002 (vs.1.908 homicidios) y a
585 en 2003 (vs. 1610 homicidios), lo que implic una reduccin de casi
700 muertos en el ao 2002, comparado con el ao 1995, y un descenso
en la tasa de muertes en accidentes de trnsito por cada 100.000 habitantes, pasando de 25 en 1995 a 8,7 en 2003. Una parte significativa del
descenso corresponde a la reduccin en muertes de peatones atropellados de 748 (1996) a 407 (2001) y a 384 en 2003.
Grfica 8
Muertes en accidentes de trnsito en Bogot (1991-2002)
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
117
Las lesiones en accidentes de trnsito pasaron de un nmero total

de 3.351 en 1999 a un nmero total de 2.360 casos en 2002. Los registros por localidad tambin muestran que la mejora es en toda la ciudad,
sin limitarse a algunos sectores.
Grfica 9
Tasa de muertes en lesiones de trnsito por localidad 1994 vs. 2002
Fuente: Polica Metropolitana de Bogot y Polica Nacional.
La tabla 5 muestra que la reduccin en 114 muertes en accidentes

de trnsito entre 2002 y 2003 (de 699 en 2002 a 585 en 2003) fue en casi
todas las localidades de Bogot, excepto en las de Rafael Uribe y Ciudad Bolvar.
Tabla 5
Nmero de muertes en accidentes de trnsito por localidad (2002-2003)
Localidades
2002
2003
Usaqun
39
Chapinero
24
27
23
Santa Fe
24
22
San Cristbal
27
19
Usme
19
21
Tunjuelito
35
16
contina
118
Localidades
Bosa
2002
2003
27
21
Kennedy
102
74
Fontibn
36
35
Engativ
71
64
Suba
49
57
Barrios Unidos
34
27
Teusaquillo
34
24
Los Mrtires
23
22
Antonio Nario
20
10
Puente Aranda
41
40
Candelaria
Rafael Uribe
18
31
Ciudad Bolvar
39
40
Sumapaz
Bogot, D.C.
699
585
3.6 TERRORISMO
El argumento, que en algunas ocasiones se propone, de que mejorar la
seguridad en Bogot no tiene relevancia para el resto del pas, ya que
Bogot no ha sufrido el impacto de los grupos armados ilegales y redes
de criminalidad organizada, no resulta cierto8 . De hecho, ms all del
asalto al Palacio de Justicia por el M-19 en 1985, Bogot ha sido el lugar
predilecto para el asesinato de personalidades polticas y sociales nacionalmente destacadas, desde por lo menos la mitad de los aos ochenta
hasta hoy da. Adems, es la ciudad que ha experimentado los ms grandes
atentados con carros bomba y otros medios explosivos que el pas ha
conocido, los cuales han dejado centenares de vctimas y daos materiales millonarios. Estos actos terroristas, en especial los ejecutados a finales de los aos ochenta y comienzos de los noventa, que fueron atribuidos
en mayor medida al narcotrfico, provocaron una fuerte sensacin de
miedo, desconfianza y terror entre la ciudadana, que se tradujo por pocas en una significativa baja en la asistencia a sitios pblicos y centros
comerciales, y en la reduccin de actividades comunitarias y sociales.
Los siguientes actos terroristas fueron de particular impacto y siguen
siendo parte de la memoria colectiva de los bogotanos:
119
27 de noviembre de 1989. Atentado a un avin de la aerolnea Avianca

en la ruta Bogot-Cali, en la que fallecieron 107 personas.
6 de diciembre de 1989. Atentado con cerca de 1.000 kilos de dinamita
moniacal en un autobs escolar frente a las instalaciones del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), arrojando con saldo de 63
muertos y 700 heridos, y que dej en ruinas el edificio de 14 pisos.
30 de enero de 1993. Explosin de carro bomba en zona comercial
(Cra. 9A con calle 15). Saldo: 12 muertos y 60 heridos.
15 de febrero de 1993. Explosin de carro-bomba en cntrica zona
administrativa (Av. Calle 26 con cra. 9): 3 muertos y 90 heridos.
15 de abril de 1993. Explosin de carro bomba en un centro comercial
(Calle 93). 10 muertos y 110 heridos.
Ms recientemente ha habido acciones terroristas perpetradas particularmente por el grupo guerrillero de las FARC, comenzando por el
petardo contra las vlvulas de almacenamiento de la represa de Chingaza,
en enero del 2002, sin que hubiese vctimas; pero que pudo haber provocado avalanchas, aunque no el racionamiento del servicio de agua en la
ciudad. Ms adelante, el da mismo de la posesin del Presidente lvaro
Uribe (7 de Agosto de 2002), las FARC atentaron contra el palacio presidencial y dejaron veintiuna persona muertas, debido a que los rockets
lanzados no dieron en su blanco y al desviarse asesinaron a personas
inocentes. Finalmente vino el atentado con un carro bomba contra el
Club El Nogal, activado el 7 de febrero de 2003, con un saldo de 35
homicidios y 184 lesionados.9
120
Tabla 6
Casos y atribuciones de actos terroristas desde 1993
Ao
Desconocidos
ELN
FARC
M-19
CoordinadoraNacional
Total
Guerrillera
1993
54
32
91
1994
52
29
92
1995
43
11
1996
53
17
13
83
1997
43
55
1998
51
1999
70
73
2000
79
89
2001
42
44
60
60
Informacin del ao 2001, an sin consolidar.

Fuente: DIJIN- CIC.
El nmero de actos terroristas reportados desde 1993 en Bogot

(vase Tabla 6) corresponde al 3% de los hechos que ocurren en el pas
(la poblacin de Bogot representa el 13% del pas). Los actos terroristas ms comunes son petardos, cargas de dinamita, granadas, incendios
y papas explosivas. La gran mayora de las vctimas de los actos terroristas durante el perodo 1993-2001 (junio) eran civiles (592 heridos y
54 muertos), seguidos por policas (94 heridos, 40 muertos) y militares
(24 heridos y 7 muertos). Los terroristas mismos sufrieron 15 heridos y
9 muertos en estos actos.
En cuanto a la ubicacin de los actos terroristas sobre el perodo
1993-2001, como se puede observar en la Grfica 10, stos ocurrieron
esencialmente en cercanas del eje administrativo y comercial NorteSur, entre la Plaza Bolvar y el norte de la ciudad.
121
Grfica 10
Distribucin espacial de actos terroristas (1993-2001)
Fuente: Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia -SUIVD
3.7 EL PANORAMA CRIMINOLGICO EN LAS LOCALIDADES DE

BOGOT10
En Bogot la disminucin de la tasa de homicidios se refleja en sus 19
localidades,11 como lo muestra la Grfica 11, en la cual se comparan las
tasas de 1994 con las tasas de 2002, donde claramente se evidencia que
el descenso se presenta en todos los casos, o sea, cada una de las 19
localidades tena una tasa ms baja en 2002 que en 1994.
122
Grfica 11
Tasa de homicidios por localidad 1994 vs. 2002
Fuente: Polica Metropolitana de Bogot y Polica Nacional.
Lo que tambin es evidente es la diferencia en tasas entre localidades. Las menores tasas de homicidios se presentaron en localidades como
Fontibn, Usaqun, Engativ y Suba todas ubicadas en las afueras del
Norte y noroccidente de Bogot, con tasas inferiores a 20 en el ao
2002.12 El grupo de localidades con el nivel mediobajo de violencia est
compuesto por Kennedy, Bosa, Fontibn, Suba, Engativ y Usaqun.
Entre 1994 y 2002 la tasa de homicidios promedio de estas localidades
cay en un 65%, pues pas de 50 a 17. Las localidades con tasas de un
nivel medio son Teusaquillo, Usme, Antonio Nario, Tunjuelito, San
Cristbal y Barrios Unidos. En este grupo la tasa de homicidios promedio se redujo de 71 a 26 entre 1994 y 2002, lo que represent una cada
del 63%. El grupo de localidades con altas tasas de homicidio son Santa
Fe, La Candelaria, Los Mrtires y Chapinero (todas, zonas cntricas de
la ciudad), y Ciudad Bolvar, Puente Aranda y Rafael Uribe Uribe (zonas
con ingresos bajos o medio bajos y que representan barrios populares o
marginales de la ciudad). La tasa de homicidios de este grupo de localidades ms violentas se redujo en un 61% sobre el perodo 1994-2002, al
pasar de 180 a 69.
123
Segn un estudio del CEDE de la Universidad de Los Andes 13 en el

ao 1994, cinco localidades de Bogot tenan una tasa de homicidios
mayor a 100, y ocho tenan una tasa entre 50 y 100. En el ao 2002 tan
slo Santa F se ubic en el rango ms alto, con una tasa de homicidios
mayor a 100, y La Candelaria y Los Mrtires se ubicaron en el rango
medio, con tasas de homicidios entre 50 y 100. Ocho localidades pasaron del rango medio al bajo y llegaron a tener tasas de homicidios menores a 50; las dems localidades de Bogot se mantuvieron en el grupo de
violencia baja. As pues, entre 1994 y 2002 las tasas han bajado, tanto
para las localidades con niveles altos de violencia como para las localidades con niveles medios y bajos.
La cada ms significativa, se dio en la localidad de Santa Fe, donde la tasa de homicidios descendi de 497 en 1994 a 202 en 2002, sin
embargo, sigui siendo la localidad ms violenta de la ciudad. De todos
modos, es importante tomar en cuenta que esta zona (igual que Chapinero,
los Mrtires, y la Candelaria) es visitada cada da por un gran nmero de
personas por razones profesionales, comerciales, culturales, entre otras,
lo que hace de la misma una de las reas ms concurridas en trminos de
transporte, oficinas pblicas y privadas, almacenes, ministerios, universidades, etc. Si se calculara la tasa de homicidios de Santa Fe no con
base en el nmero de sus habitantes sino en el nmero de personas ah
presentes en el da, ella bajara.
Los mapas del anexo para los aos 1999, 2001 y 2003, proporcionados por el SUIVD (2003), muestran que las zonas con tasas altas o intermedias de homicidio han disminuido significativamente. El estudio de
la Universidad de Los Andes tambin muestra que tendencias similares
pueden ser construidas a partir de otros indicadores de eventos de impacto
mayor sobre la seguridad, como el hurto a personas. Por ejemplo, en 1994
siete localidades de Bogot tenan una tasa de hurtos a personas mayor a
150, y cinco tenan una tasa mayor a 250 por cada cien mil habitantes.
En el ao 2002 tan slo Santa Fe y Chapinero se ubicaron en el grupo de
localidades extremadamente violentas, con una tasa de hurtos a personas
mayor a 250, y slo tres localidades (Barrios Unidos, Teusaquillo y Los
Mrtires) se ubicaron en el grupo con tasas de hurtos a personas (entre
150 y 250). Entre 1994 y 2002 cinco localidades pasaron del rango medio
al bajo, y La Candelaria logr pasar del rango ms alto al ms bajo.
124
3.8 CONCLUSIN
Este captulo muestra el mejoramiento significativo en los indicadores
de seguridad de Bogot durante el perodo 1995-2003. Se considera que
hay suficiente evidencia para demostrar que el conjunto de estrategias
nacionales en el tema de seguridad, complementadas por las polticas
locales de los alcaldes Antanas Mockus y Enrique Pealosa para afrontar, desde una visin local y de manera integral, la crisis de seguridad en
Bogot han sido efectivas en trminos de reduccin de los ndices que
reflejaban una situacin de inseguridad. En el desarrollo del presente
libro nos encargaremos de mostrar en detalle cules fueron estas polticas
y cmo han contribuido desde diferentes mbitos a obtener este resultado.
Los autores son conscientes de los argumentos sostenidos por un
sector de expertos que consideran que los descensos en las tasas de muertos violentas y de criminalidad no ameritan mayor atencin o interpretacin. stos, por un lado, argumentan que las estadsticas no son
confiables, y, por el otro, que los problemas siguen siendo grandes y los
descensos reflejaran esencialmente los altos niveles anteriores, ms que
los bajos niveles actuales. Frente al primer argumento debemos afirmar
que es particularmente dbil, ya que los ms reconocidos analistas de la
situacin de seguridad en Colombia14 confan en la validez de este tipo
de estadsticas. De otro lado, como se muestra en el Captulo 5 del presente libro, el trabajo realizado por el Sistema Unificado de Informacin
sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD) no da lugar a cuestionamientos en su nivel tcnico, profesionalismo y confiabilidad. Lo que s es
evidente para los autores es cmo las publicaciones que intentan dar una
explicacin sobre el descenso de las tasas de homicidio en Colombia
fenmeno observado desde 1991 han sido sorprendentemente pocas, y
notoriamente recientes. Curiosamente, las referencias que se hacen al
tema de la disminucin o aumento en las tasas de muertes violentas en
Bogot, bien sea por ignorancia o nimo noticioso (algo tiene que ver la
paradoja de que las buenas noticias venden menos que las malas), no
resaltan los avances, y ms bien se centran en los pocos retrocesos. Asimismo, hay una tendencia surrealista por parte de algunos sectores a
cuestionar metodolgicamente la informacin cuando los indicadores
criminolgicos disminuyen, pero no cuando aumentan.
125
El segundo argumento, es decir, que el descenso de la criminalidad

no amerita mayor estudio, ya que los problemas siguen siendo grandes,
puede ser caracterizado como superficial. En primer lugar, hay que decir
que es evidente como el descenso de las tasas de inseguridad en Bogot,
y en general en el pas, no implica que los grupos armados ilegales, as
como la criminalidad organizada, hayan desaparecido o que no continen
teniendo capacidad de incidencia en reas rurales a travs de acciones
violentas y de terror; de hecho, es posible, como algunos han argumentado, que el descenso en los niveles de violencia se haya debido en parte
a decisiones estratgicas de los grupos armados y criminales, consistentes
en detener o disminuir estratgicamente sus acciones, como defensa o
retiro tctico frente a las polticas de seguridad y defensa del Gobierno
Nacional, para reactivarlas cuando lo juzguen oportuno. No se pretende,
pues, argumentar que con la aplicacin de polticas locales de prevencin
y reduccin de las lesiones fatales y no fatales en Bogot se podra poner fin a la existencia de grupos armados ilegales.
Es cierto tambin que nadie puede garantizar que el descenso sea
sostenible a mediano o largo plazo y que las dinmicas de la violencia
organizada y del terrorismo perpetrado por grupos como la guerrilla, autodefensas ilegales y dems organizaciones criminales siguen siendo un
factor de gran inestabilidad, particularmente en zonas rurales, y espordicamente en las ciudades intermedias y en las grandes ciudades.
No obstante todo lo anterior, ninguno de estos planteamientos
por ciertos que sean es suficiente para argumentar que prestar atencin a las causas y dinmicas de las tendencias descendentes en las tasas
de homicidio y dems indicadores criminalsticos sea innecesario o superfluo. Por una parte, la tendencia ya lleva una dcada entera (1994-2003),
lo cual implica que se trata de tendencias sostenidas en el tiempo, y que
independientemente de sus proyecciones en el futuro, vale la pena analizar y entender a fondo. Por otra parte, conocer sus razones puede generar
lecciones aprendidas sobre cmo continuar en el mismo camino y alcanzar un descenso ms sostenible. En el caso concreto de las polticas de
reduccin y prevencin de la violencia y el crimen en Bogot, las lecciones aprendidas son muy relevantes para otras ciudades que en Colombia
y en el exterior buscan seguir su ejemplo. Asimismo, es probable que
contribuyan a complementar otras estrategias nacionales; incluso, la nego-
126
ciacin poltica con los grupos ilegales, dimensin que no es competencia del nivel local.
Las iniciativas introducidas durante la ltima dcada para reducir
la violencia, tanto en el pas como en algunas ciudades, en particular
Bogot, tienen un fuerte componente de fortalecimiento institucional,
o sea, apuntan a la causa central de la crisis colombiana; es decir, la
debilidad institucional del Estado Colombiano. Es as como progresivamente se han sumado estrategias y polticas de prevencin y de reduccin
de la violencia y la criminalidad al componente de negociaciones polticas con los grupos armados. La leccin central que las exitosas polticas
de promocin de seguridad y convivencia en Bogot evidencian, es la
importancia del papel que los gobiernos locales pueden y deben jugar
frente al desarrollo de las mismas, como sucede tambin en la implementacin de otras agendas en el campo del desarrollo.
Notas captulo 3
1
5
6
9
10
Esta seccin retoma partes de Gerard Martin, Material and Symbolic Dimensions of Violence.
The Colombian Case, en Abbink, J. y Aijmer, G. (edits.), Meanings of Violence. Symbolism
and Structure in Violent Practice, Oxford: Berg Publishers, s. f. De Miguel Ceballos y Gerard
Martin, Colombia. Between Terror and Reform en Georgetown Journal of International
Affairs, vol. II, No. 2, 2001, pp. 87-96.
Bejarano, J. A.; Echanda, C.; Escobedo, R., y Len, E. Colombia. Inseguridad, violencia y
desempeo econmico en las reas rurales, Bogot, Universidad Nacional de Colombia y
Fonade, 1997, p. 15.
La tendencia de la tasa de homicidio nacional est determinada por las tasas locales (y no al
contrario).
El total de homicidios incluye en 2003 un nmero de 2.980 miembros de los grupos irregulares dados de baja en los 2.312 combates ocurridos por iniciativa de las Fuerzas Militares,
es decir, un promedio de 1,3 muertos por enfrentamiento y de 8,2 por da, una cifra superior
en ms del doble al promedio diario del ao 2002, que fue de 3,8. Vase Fundacin Seguridad y Democracia, Balance de Seguridad en Colombia. Ao 2003, Bogot, 2004.
Las tasas siempre son en nmero de homicidios por cada cien mil habitantes (HPCMH).
La tasa de homicidios de Cali en 1980 se refiere a su rea metropolitana, mientras que la de
1994 est limitada a la ciudad de Cali.
Vase, en particular, Alcalda Mayor de Bogot, La accidentalidad vial en Bogot D. C.,
Bogot, 2002, publicacin que se hizo basndose en un estudio contratado por la Secretara
de Gobierno con la Universidad Nacional de Colombia.
Vase tambin Captulo 14, Confrontando el terrorismo en Bogot. Estrategias antiterrorismo
y resistencia civil.
Ibid .
Esta seccin se apoya esencialmente en Snchez, Fabio; Espinosa, Silvia, y Rivas, ngela,
Garrote o zanahoria? Factores asociados a la disminucin de la violencia homicida y el
crimen, en Bogot, 1993-2002, documento CEDE 2003-27 (edicin electrnica), 2003.
11
12
13
14
127
Bogot cuenta con veinte localidades; sin embargo, Sumapaz, con una poblacin de 30.000
personas, es decir, 0,5% de la poblacin de Bogot, por su carcter predominantemente
rural, posee caractersticas muy diferentes de las otras 19 localidades, totalmente urbanas,
de manera que muchas de las observaciones que se hacen en este libro no tienen mucha
relevancia para la localidad de Sumapaz. En el Captulo 14 se analiza brevemente la situacin de seguridad en la localidad de Sumapaz y las polticas de seguridad all implementadas.
Snchez, Espinosa y Rivas, op. cit. Para analizar esta tendencia Snchez, Espinosa y Rivas e
ordenaron las localidades segn su nivel de violencia para el perodo 1994-2002 de la siguiente forma: se tom la tasa de homicidios promedio de cada localidad para el perodo
1994-2002, y las 19 localidades se organizaron en tres grupos: las siete localidades con la
tasa de homicidios promedio ms alta, las siguientes seis localidades y, por ltimo, las seis
localidades con la menor tasa de homicidios en el perodo.
Snchez, Espinosa y Rivas, op. cit.,
Vase, por ejemplo, la Fundacin Seguridad y Democracia y los trabajos del CEDE de la
Universidad de los Andes.
ANEXOS MAPAS LOCALIDADES Y CRIMINALIDAD (1999, 2001 Y 2003)
EXPERTO INVITADO
BOGOT: LA NUEVA VIDA URBANA EN UNA CIUDAD
RECONQUISTADA*
Por: Jan Gehl1
La ciudad siempre ha sido un lugar para la acogida y el encuentro de la

gente, un lugar para intercambiar informacin acerca de la sociedad y la
ciudad misma, y un lugar donde se organizan eventos importantes: coronaciones, procesiones, fiestas y festivales, encuentros de la poblacin
y legitimaciones, slo por mencionar algunos. La ciudad tambin era un
lugar de comercio donde se ofrecan e intercambiaban mercancas y servicios. En conclusin, la ciudad era una va pblica que vinculaba y
proporcionaba acceso a los diversos usos urbanos. Las personas se desplazaban y las mercancas se transportaban de un lugar a otro.
En el pasado, cuando la mayora de las movilizaciones se haca a
pie, se presentaba a menudo un equilibrio entre los tres usos de la ciudad. Los peatones podan caminar hacia donde lo necesitaran; mientras
todos hacan el mismo viaje a travs del pueblo, se encontraban, hablaban y comerciaban. Los usos de la ciudad se presentaban simultneamente en el mismo espacio pblico.
Sin embargo, en el siglo XX, particularmente en las naciones ya
industrializadas y en las de reciente industrializacin incluyendo a un
pas como Colombia las condiciones para los tres usos principales del
espacio pblico cambiaron. Las nuevas pautas de trfico, comercio y
comunicacin fueron tan radicales que interrumpieron siglos de tradi-
*
1
Traducido del ingls por: Andrea Torres Perdign.

Professor, Dr.Litt. Director del Center for Public Space Research en la School of Architecture
de la Royal Danish Academy of Fine Arts, Copenhagen, Dinamarca.
132
cin acerca de los usos de la ciudad. Particularmente despus de la Segunda Guerra Mundial, el trfico de automviles en la ciudad se desarroll de manera muy acelerada y de acuerdo con este desarrollo, el uso
del espacio pblico se modific. El trfico de automviles pesados no
puede coexistir apaciblemente con el uso de la ciudad como un lugar de
encuentro y de comercio. Algunos usos que haban estado en equilibrio
por siglos se encuentran ahora en conflicto.
La ciudad como un centro de comercio tambin sufri cambios
dramticos en el siglo XX. El comercio de las plazas de mercado fue
trasladado gradualmente a pequeas tiendas en calles y esquinas. Posteriormente, a tiendas cada vez ms grandes y supermercados y, finalmente, a gigantescos centros comerciales, usualmente alejados del centro de
la ciudad. En este proceso, las zonas comerciales y su vida pblica se
convirtieron en reas estrictamente controladas, donde todas las actividades y la interaccin humana son reguladas por guardias de seguridad.
Literalmente, el comercio se sac del campo de eventos pblicos y se
moviliz a la esfera privada.
El siglo XX tambin cambi decisivamente las condiciones del rol
tradicional de la Ciudad como lugar de encuentro e intercambio de informacin. El desarrollo de los medios de comunicacin impresos y electrnicos ha hecho posible proporcionar a los ciudadanos un torrente de
informacin sobre su comunidad y todo el mundo. Las oportunidades
para la comunicacin indirecta entre personas surgieron: primero el telgrafo, despus el telfono, y luego el telfono celular, el correo electrnico y la Internet. La movilidad individual proporcionada por los
automviles y otros medios de transporte y el desarrollo de medios de
transporte ms econmicos para viajes largos proporcionaron nuevas
oportunidades para el encuentro de las personas.
Una mirada a las diferentes ciudades y patrones culturales en pases donde, las comunicaciones, las zonas comerciales y el transporte
han sufrido cambios tan radicales en el ltimo siglo, hizo posible identificar y describir, en mi reciente libro Nuevos espacios urbanos, cuatro
tipos de ciudades muy diferentes con respecto al uso de espacio pblico:
La ciudad tradicional, donde los lugares de encuentro, de comercio y
el trfico continan coexistiendo ms o menos en equilibrio. En la Edad
Jan Gehl
133
media, en Europa en particular, los pueblos surgieron bajo la premisa

del trfico pedestre. Las calles se adaptaron para el trfico peatonal y las
esquinas se moldearon para usos que necesitaban espacio: los mercados, las reuniones de la poblacin, los desfiles militares, las procesiones
religiosas y as sucesivamente. Incluso hoy en da, particularmente en
Europa, hay todava muchas ciudades cuya estructura se construy durante ese periodo, y por esta razn los centros de muchas ciudades europeas todava poseen un carcter medieval, como ocurre con muchos
pueblos y pequeas poblaciones. En estas ciudades, los espacios pblicos sirvieron simultneamente como lugar de encuentro, de comercio y
trnsito. En aquellas ciudades en que no se ha permitido el trfico de
automviles, an es posible ver versiones modernas de los usos tradicionales del espacio pblico.
La ciudad invadida, donde un solo uso normalmente el trfico de
automviles ha usurpado el territorio por encima de los otros usos del
espacio de la ciudad. Bogot se haba convertido en una ciudad invadida
en los aos setenta, cuando el trfico de automviles gan la partida y el
espacio pblico no slo cambi, sino que, en parte, desapareci. En las
ciudades invadidas, como Bogot hasta las intervenciones de Pealosa
y Mockus, el trfico de automviles y el estacionamiento haban usurpado gradualmente el espacio de las calles y las esquinas. Numerosos
estudios han mostrado la evidente correlacin entre la calidad urbana y
la vida pblica. Los espacios pblicos que ofrecen muchas mejoras y
pocas desventajas, inspiran un amplio espectro de actividades. Los atractivos paseos peatonales y los lugares para detenerse por el camino, animan a los peatones, quienes a su vez promueven las actividades sociales
y recreativas. La gente al caminar se toma su tiempo para disfrutar la
escena urbana. En los espacios pblicos empobrecidos, la mayora de
las actividades sociales y recreativas desaparece completamente, dejando slo los remanentes de las actividades peatonales ms necesarias y
utilitarias.
La ciudad abandonada, donde tanto el espacio pblico como la vida
pblica han desaparecido. Tal vez esto fue aquello que Bogot empez a
experimentar hacia el final de los aos ochenta y el comienzo de los
aos noventa. Es tpico en ciudades dnde la cultura del automvil se
desarroll sin mayor control por parte de la planificacin urbana. Por
134
primera vez en la historia, el trfico peatonal se hizo casi imposible y

muchas de las actividades tradicionalmente ligadas a la movilizacin
peatonal en espacios pblicos prcticamente desaparecieron. Los ambientes que un peatn intrpido podra encontrar eran a menudo feos,
sucios y probablemente peligrosos. Tales ciudades no fueron pensadas
para que la gente se movilizara a pie. Las aceras haban desaparecido en
los centros de la ciudad as como las reas residenciales y el transporte y
la vida en s misma estaban dependiendo cada vez ms del automvil.
La dependencia casi absoluta de los automviles significa que la gente
de escasos recursos que no tiene acceso a un vehculo, los nios y los
adultos mayores que no pueden manejar y los discapacitados quienes
estn fsicamente impedidos para manejar, se deben abandonar a una
vida estacionaria o a ser transportados a todas partes por otros.
La ciudad reconquistada, es una ciudad como la Bogot de mediados
de los aos noventa donde estn hacindose fuertes esfuerzos por encontrar un nuevo y realizable equilibrio entre los usos de la ciudad como
lugar de encuentro, comercio y trfico. Como en Bogot y en otras ciudades, el inters en los espacios pblicos y la vida pblica ha empezado
a crecer de nuevo durante las ltimas dcadas, a menudo como una reaccin directa al progresivo empobrecimiento de la calidad de las condiciones de vida. Ahora muchos esfuerzos de las ciudades estn hacindose
para dar mejores condiciones a los peatones y a la vida urbana. Paradjicamente, una fuente importante de inspiracin vino de los centros comerciales, de algunas de las reas peatonales ms antiguas de Europa
como Lijnbaan, construida en el desgarro de la guerra Rotterdam en los
aos cincuenta y tambin la reconstruccin de muchas ciudades alemanas en el mismo perodo, tena este punto de partida. Muchas otras reas
peatonales establecidas en los aos sesenta y setenta a lo largo de Europa incluyendo la calle peatonal en medio Copenhague de 1962 tambin se basaban en este concepto comercial. Aunque era cierto que las
calles peatonales hacan ms fcil el desplazamiento hasta el centro de
la ciudad, el propsito principal de las versiones originales de estas calles estaba vinculado con intereses comerciales.
La idea de usar el espacio pblico como espacio social y recreativo
creci gradualmente y fue reforzado durante las dcadas siguientes. La
Jan Gehl
135
descripcin del desarrollo en las ciudades americanas de Jane Jacob en

su libro La muerte y la vida de grandes ciudades americanas, publicado
en 1961, tuvo un gran impacto. Muchos investigadores americanos y
europeos tambin contribuyeron sealando la importancia de diversas
formas de vida pblica en los espacios pblicos de la ciudad. La conexin entre la calidad de la ciudad y la magnitud y el carcter de vida
de la ciudad tambin se document durante este mismo perodo.
Particularmente en Europa, la tradicin era una tercera y muy importante fuente de inspiracin. Muchas ciudades europeas continuaron
portando una tradicin viva, al usar los espacios pblicos para las actividades sociales y recreativas. A lo largo de este perodo los aos sesenta, setenta y ochenta calles peatonales, reas y esquinas cada vez ms
apacibles se establecieron en las ciudades europeas. Tambin se mejoraron gradualmente las condiciones para los peatones en muchas calles de
las grandes metrpolis. Las aceras se ensancharon y se mejoraron con
mobiliario vial, flores y rboles.
Un importante punto de cambio para la situacin del trfico en las
ciudades fue la crisis de petrleo que comenz en 1973. El comienzo de
la expansin del trfico llev a planificar estrategias para limitar la invasin de automviles en las ciudades as como otras medidas para asegurar un buen equilibrio entre motoristas y otros medios de transporte. De
acuerdo con lo anterior, creci el inters por promover el uso de la bicicleta y del transporte pblico.
Durante este perodo, el concepto de nuevos espacios pblicos se
extendi. Una vez confinado para estrechar los intereses comerciales,
los conceptos tenan ahora un enfoque considerablemente ms amplio:
creando el espacio y las condiciones para caminar con prevenciones razonables y un desarrollo de oportunidades asegurado para las actividades urbanas sociales y recreativas.
Aunque muchas ciudades en Alemania y Escandinavia abrieron
camino a los esfuerzos para sacar a los automviles de los centros de la
ciudad y crear condiciones ms apacibles para los peatones, fue en Barcelona, desde 1980, que un concepto ms amplio de espacios pblicos
se formul en una poltica coordinada del espacio pblico.
Tambin fue en Barcelona donde naci el concepto de la ciudad
reconquistada. Por lo que se refiere a la idea y a la formulacin arqui-
136
tectnica especfica, la poltica del espacio pblico en Barcelona vino a

jugar un papel indispensable en desarrollos posteriores. Lo que ocurri
en Barcelona era el punto de partida para un nuevo e intenso perodo en
los ltimos veinte aos del siglo XX, en el que se crearon o se renovaron
cada vez ms y mejores espacios urbanos. Las ciudades holandesas, alemanas y escandinavas fueron las primeras en experimentar. Ms recientemente, muchas ciudades en Europa central y del sur han seguido esta
idea. Realizaciones de las estrategias de poltica urbana pueden encontrarse ahora en ciudades del Norte y el Sur del continente americano,
Asia y Australia. Los esfuerzos hechos en Portland (EE.UU.) y Curitiba
(Brasil), as como en Bogot son notables, y muestran que ya no es posible referirse a las estrategias de espacio pblico como fenmenos exclusivamente europeos. Cada parte del mundo tiene ciudades desoladas,
invadidas y abandonadas y tambin hay ciudades con inspiradoras e
impresionantes polticas que luchan invitando a los habitantes a volver a
usar el espacio pblico.
Hay otro rasgo comn entre estas nuevas ciudades reconquistadas y es muy evidente en Bogot: saber que la mayora de las mejoras
urbanas se lleva a cabo, o por lo menos comienza, gracias a individuos
visionarios o grupos. Puede ser un alcalde, como en Curitiba, Estrasburgo
y Bogot, un arquitecto o un concilio de la ciudad, un partido poltico o
un trabajo conjunto entre consultores, polticos y movimientos populares, pero el rasgo comn a las ciudades que han reafirmado el espacio
pblico, es que las polticas urbanas fueron enfocadas visionariamente.
Donde las visiones y polticas van de la mano al encuentro de varios de
estos objetivos, es claro que las ciudades se transforman en lugares realmente agradables para vivir y pasar el tiempo. Posteriormente se ha documentado que estas polticas urbanas orientadas hacia la calidad han
mejorado notablemente las economas de las ciudades reconquistadas
principalmente en cuanto a las inversiones provenientes del exterior y a
la creacin de nuevos empleos.
En el libro mencionado, Nuevos Espacios Urbanos, se presentan
nueve ciudades reconquistadas donde las iniciativas de las polticas
urbanas han mejorado notablemente la calidad de vida en la ciudad:
Barcelona (Espaa), Lyon (Francia), Estrasburgo (Francia), Friburgo
(Alemania), Copenhague (Dinamarca), Portland, Oregon (EE.UU.),
Jan Gehl
137
Curitiba (Brasil), Crdoba (Argentina), y Melbourne (Australia). Muy

deliberadamente decidimos presentar ciudades de varios perodos histricos, de varias partes del mundo y de varios niveles de desarrollo econmico con el fin de documentar cmo para transformar una ciudad
para mejorar drsticamente la calidad de la ciudad se debe contar con
visin y liderazgo, y no slo reducir el problema al anlisis de si se trata
de una ciudad medieval o una ciudad enrejada, una ciudad de estructura
colonial o moderna. Tampoco es una cuestin de si la ciudad es rica o
pobre, o si se trata de Europa o ultramar. Como lo muestra Bogot, reconquistar el espacio con el fin de adquirir un mejor balance entre la
ciudad como lugar de encuentro, de comercio y de transporte automovilstico, puede ocurrir en cualquier parte siempre y cuando haya visin y
una ejemplar direccin.
Si yo volviera a escribir el libro hoy, Bogot habra sido sin duda
incluida entre las interesantes ciudades reconquistadas del mundo. Sin
embargo, el proceso en Bogot ha sido tan rpido y tan reciente, que
mientras nosotros hicimos la investigacin para el libro hacia el final de
1999, el giro notable de Bogot estaba al mismo tiempo en proceso, y
por eso nos perdimos de un ejemplo notable para la inspiracin de ciudades en todo el mundo.
He tenido en los ltimos aos varias oportunidades para visitar y
estudiar las transformaciones llevadas a cabo en un impresionantemente
corto perodo en Bogot. El programa entero es bastante notable, desde
los proyectos de realojamiento, hasta programas para crear ms movilidad para los grupos privilegiados, mejorando as las condiciones para
caminar, montar en bicicleta y proporcionar transporte pblico de alta
calidad. Los programas para las escuelas, bibliotecas y el impresionante
nmero de nuevos parques urbanos son igualmente elementos importantes en el programa global.
Lo que encuentro ms impresionante, es que la ideologa subyacente sea, la nocin de que para mejorar la economa y la vida de una
inmensa y compleja ciudad, debe drsele prioridad a una poltica para
crear una buena infraestructura para las personas privilegiadas con el fin
de aumentar la movilidad, el aprendizaje y las oportunidades recreativas
y el orgullo cvico para todas las personas de la comunidad.
138
Viajar a otras ciudades donde la economa se encuentra an en desarrollo, es hoy un modelo muy interesante, por todas partes Bogot es
ahora referida como la ciudad inspiradora de casi todos los futuros programas de mejoramiento.
Bogot cre de hecho, en pocos aos, una referencia que demuestra cmo las ciudades en va de desarrollo pueden ser notablemente
mejoradas.
En los prximos aos ser interesante seguir cmo se continuarn
los desarrollos en Bogot y se extendern posteriormente.
Captulo 4
LOS ALCALDES DE BOGOT Y LA VISIN

DE SEGURIDAD CIUDADANA DE SUS PLANES
DE DESARROLLO (1995-2003)
Planes de desarrollo de las administraciones Mockus y Pealosa. Fuente Alcalda Mayor de Bogot, D. C.
El Plan de Desarrollo busca avanzar hacia una ciudad

construida colectivamente, incluyente y justa, amable con
los nios y los viejos, donde aprendemos a vivir en paz con
nuestra conciencia y con la ley.
ANTANAS M OCKUS
La ciudad cambi porque se adopt un nuevo modelo,

verdaderamente centrado en el inters general que prevalece
sobre el particular y comenz a demostrar respeto por
la dignidad humana. Sin populismo, con esfuerzo, de manera
sistemtica, en Bogot se ha construido una sociedad
ms igualitaria.
ENRIQUE PEALOSA
En los primeros tres captulos hemos presentado el contexto histrico,

demogrfico, socioeconmico y la dimensin de seguridad del desarrollo reciente de la ciudad (1995-2003). Abordaremos ahora los temas relacionados con las visiones de los Alcaldes Mockus y Pealosa y sus
planes de desarrollo durante el mismo perodo.
El desarrollo de una ciudad, cualquiera sea su tamao, el pas donde se encuentre y los hombres y mujeres que la habitan, es el resultado
de una compleja construccin de visiones, decisiones, polticas y grandes esfuerzos personales e institucionales. Las ciudades que hacemos
los hombres y mujeres son el espacio en el que fundamos nuestras familias y edificamos las instituciones que regulan, guan y protegen nuestros comportamientos individuales y sociales. El desarrollo reciente de
Bogot en particular de sus polticas de seguridad y convivencia en el
perodo 1995-2003 es tambin complejo y debe estudiarse desde distintas perspectivas de anlisis e interpretaciones.
Cuando se busca tener claridad acerca de las ideas y conceptos que
guiaron a los hombres y mujeres que lideraron el cambio en la ciudad de
Bogot en el perodo comprendido entre 1995 y 2003, especficamente
en lo que se refiere a la seguridad y a la convivencia, deben ser tenidos
141
en cuenta tanto los conceptos que quedaron plasmados en los Planes de

Desarrollo para la ciudad, los cuales se constituyen en lo que podra
llamarse el marco conceptual oficial, como los perfiles y las personalidades de los alcaldes que a partir de sus ideas y sueos lograron cambiar la manera en que vena gobernndose la ciudad, as como la actitud
de sus habitantes con respecto a sta y sus instituciones. Teniendo en
cuenta lo anterior, dividimos el presente captulo en dos secciones; la
primera esta referida a los perfiles de los alcaldes, y la segunda al marco
conceptual plasmado en los planes de desarrollo.
4.1 PERFIL DE LOS ALCALDES DE BOGOT (1995-2003)
4.1.1 Antanas Mockus Sivickas

Antanas Mockus naci en Bogot el 25 de marzo
de 1952. En mayo de 1968 roz su vida de adolescente, cuando estudiaba en el Liceo Francs Louis
Pasteur y estaba cursando quinto de bachillerato,
con el profesor de filosofa Jon Landaburu, un antroplogo especialista en lenguas indgenas quien tuvo gran ascendiente
sobre sus estudiantes. Su padre, Alfonsas, era un arquitecto que se enamor de Nijole Sivickas, en Alemania, cuando huan de las guerras en
Lituania. Nijole, su madre, es escultora y contina siendo un eje en su
vida.1 En 1972 obtuvo su grado como matemtico en la Universit de
Dijon (Francia) y en 1988 su maestra en Filosofa en la Universidad
Nacional de Colombia. Se convirti en profesor e investigador de la
Universidad Nacional de Colombia en 1975. A comienzos de los aos
ochenta, haca parte de un grupo excepcional, cosmopolita y flexible,
que combinaba el estudio de las matemticas con la pasin por la msica. De este grupo participaba como una figura relevante Carlo Federicci,
el padre de la pedagoga aplicada a la matemtica, una de las grandes
influencias en la formacin de Mockus, personaje cuyo apellido fue usado
para identificar al grupo mismo. Del grupo Federicci y del crculo del
Antanas Mockus ms en general tambin hacan parte entre otros, Carlos Eduardo Vasco, jesuita, director de la misin de ciencia de los diez
142
sabios durante el gobierno de Csar Gaviria (1990-1994), la sociloga

Roco Londoo, el politlogo Francisco Gutirrez, el socilogo lvaro
Camacho, y Fabio Chaparro, filsofo de formacin quien fuera gerente
de la Energa de Bogot durante la primera administracin Mockus y
quien ejerci gran influencia en las decisiones de Mockus para entrar en
la poltica. Chaparro fallecera trgicamente en un accidente durante este
perodo. Otro importante nombre dentro del grupo Federicci es el de
Paul Bromberg, y quien se convertira, tal vez sin haberlo sospechado
nunca, en el sucesor de su contertulio Antanas Mockus en la Alcalda de
Bogot (vase ms adelante).
Mockus tambin se involucr en temas ms generales relacionados
con la enseanza, la pedagoga y la educacin pblica, lo que lo llev a
ocupar primero la posicin de vicerrector y luego rector de la Universidad Nacional de Colombia, la universidad pblica ms importante del
pas. Como rector de la Universidad Nacional particip en las reuniones
y talleres que se realizaron previos a la expedicin de la Constitucin de
1991, particularmente en los temas relacionados con la educacin pblica. Desde la rectora impuls la reforma curricular que no se haba hecho desde 1965. Tanto en la universidad como en la vida poltica ha
funcionado apoyndose en su gran capacidad de comunicacin creativa
y de acciones y obras con saldo pedaggico. Mockus, construy la imagen de una persona que confrontaba los mtodos tradicionales asumiendo posiciones y diseando estrategias comunicativas poco ortodoxas.
En este sentido su paso por la rectora de la Universidad Nacional estuvo marcado por sus poco convencionales formas de confrontar las resistencias de estudiantes y profesores, para sacar adelante las reformas
institucionales que en ese momento requera la institucin. La imagen
de Mockus en la que se bajaba los pantalones como forma de protesta
frente a un tambin irreverente comportamiento de los estudiantes fue
captada por una cmara de televisin, cuyas imgenes le daran la vuelta
al pas entero. A partir de ese momento Mockus sera percibido para
siempre como una figura no convencional, capaz de romper esquemas y
estndares de comportamiento. Mockus sabra explotar con maestra una
situacin que inicialmente fue escandalosa, y que le costara su puesto
como rector, para convertirla en un arma a travs de la cual lograra convencer a los bogotanos para que votaran por l como una opcin dife-
143
rente con respecto a la manera tradicional de hacer la poltica en la ciudad. Varios de los actos simblicos de Mockus figurarn en la memoria
colectiva del pas, desde la espada rosada con que lleg adonde el presidente Csar Gaviria hasta la perinola para explicar su programa de alcalde, y los mimos callejeros para poner en marcha su cultura ciudadana.
Mockus llev la academia al sector pblico y arm un equipo en el
que prim el conocimiento tcnico y la afinidad con sus ideas. Partidarios y detractores reconocen el cambio de relaciones con la clase poltica y el saneamiento de las finanzas distritales, que haba empezado con
su antecesor Jaime Castro. Su planteamiento bsico fue organizar las
finanzas y buscar recursos antes de comprometerse en obras. Tom medidas impopulares como la sobretasa a la gasolina y cobros por valorizacin, y obtuvo una buena respuesta de los contribuyentes, talvez debido
a frases clebres como Creo en la Justicia Social, pero para hacerla
efectiva, hay que cobrar impuestos.2
Su carcter dialctico, racional y valeroso, quedaron impresos en
su actitud intransigente frente al terrorismo, que lo llev a iniciar una
cruzada de resistencia civil frente a los atentados perpetrados contra la
ciudad por grupos armados ilegales, particularmente las FARC, simbolizada por el uso de un chaleco antibalas que vesta todos los das, en el
cual haba recortado la parte del corazn, con el que buscaba visibilizar,
que su humanidad estaba intacta.
4.1.2 Paul Bromberg Zilberstein

Paul Bromberg Zilberstein reemplaz a Mockus
cuando ste renunci a la Alcalda para aspirar a
la Presidencia de la Repblica, en marzo de 1997,
y estuvo a cargo de la Administracin Distrital
hasta el 31 de diciembre de 1997, es decir, durante los ltimos nueve meses del perodo para
el cual fue electo Antanas Mockus. Bromberg fue
nombrado por el entonces presidente Ernesto Samper, de entre la terna
que le fue presentada a su consideracin por el alcalde Mockus. En el
momento de su designacin, Bromberg estaba a cargo de la direccin
del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDTC) que, como se explica
144
con detalle en el Captulo 11, fue la institucin que desde un principio

lider el tema de la cultura ciudadana, la principal bandera durante la
primera administracin de Mockus.
Bromberg, quien era profesor en la Universidad Nacional de Colombia, fue coinventor de muchas de las estrategias programticas y de comunicacin para avanzar en el tema de cultura ciudadana. Como alcalde,
Bromberg estaba en sintona con las lneas tanto polticas como prcticas
del mismo Mockus, comparta una misma visin de la ciudad y mantena
el mismo equipo de trabajo que Bromberg haba ayudado a construir.
As, fue conocido por su singular manera de razonar en forma dialctica,
dibujada de forma anecdtica, cuando al proponer acciones concretas craneadas por l mismo, usaba expresiones como hganlo, pero estn seguros de que va a fracasar.3 La opinin pblica en Bogot qued desilusionada con el abandono de la Alcalda por parte de Mockus, lo que afect
negativamente la capacidad de gestin de la administracin de Bromberg.
Paul Bromberg, quien es ingeniero de formacin, se distanciara
posteriormente de Mockus y escribira un artculo con el ttulo Sobre
ingenieros y profetas,4 poco apreciado por Mockus, en el que la franqueza, caracterstica de uno y otro, llev a que Bromberg crticamente
caracterizara a Mockus como profeta. Bromberg no acompa a Mockus
en su segunda administracin, sin embargo, tuvo relacin con algunos
de sus aspectos, como en el caso de la asesora que prest en la formulacin de propuestas para el fortalecimiento de los inspectores de Polica,
en el contexto de la formulacin del Plan Maestro de Seguridad (vase
Captulo 12). Muestra de su carcter poco convencional fue la decisin
de lanzarse como edil en representacin de una localidad de Bogot.
Como se expres tambin en la introduccin al presente libro, cada
vez que se hace referencia a la primera administracin de Mockus (19951997) que, de hecho, fue la administracin Mockus-Bromberg, se cita
solamente el nombre del alcalde Antanas Mockus, sin mencionar el del
alcalde Paul Bromberg, con el nico propsito de facilitar la lectura y de
agilizar el texto.
145
4.1.3 Enrique Pealosa

Pealosa naci en Washington D.C., y estudi en el
Gimnasio Campestre y en el Colegio Refous.5 Hizo
economa en la Universidad de Duke y se doctor en
Administracin en la Universidad de Pars. Es un hombre intenso, apasionado, idealista, tcnico y preciso
en el manejo de cifras. Durante cinco aos fue director del comit editorial del programa de televisin colombiano Testimonio, de la programadora Punch, de la cual su familia era
socia. Por el documental Capitalismo, la mejor opcin fue nominado al
Premio Simn Bolvar de Periodismo 1990 en la categora de Investigacin
en Televisin. Cuatro aos antes lo haba recibido en la modalidad de periodismo econmico por sus artculos en la seccin econmica del peridico
El Espectador. Su vocacin periodstica se ve reflejada en numerosos artculos publicados en importantes peridicos de Colombia como El Tiempo,
Nueva Frontera, Economa Colombiana, Carta Financiera y la revista
Diners. Desempe varios cargos en el sector financiero y de consultora.
En el campo de la poltica, donde incursion desde muy temprano recordamos que su padre fue un reconocido concejal de Bogot al comienzo del
Frente Nacional (vase Captulo 1) perteneci a las juventudes galanistas
(movimiento de apoyo a Luis Carlos Galn, lder poltico liberal independiente que fuera asesinado en agosto de 1989) y fue subgerente administrativo de la Empresa de Acueducto de Bogot. Fue elegido diputado a la
Asamblea de Cundinamarca. Luego el presidente Virgilio Barco, lo nombr
como su secretario econmico. En 1990 se lanz a la Cmara de Representantes y fue en ese momento cuando decidi independizarse de sus antiguos
aliados polticos. Fue elegido pero su presencia en el Congreso dur apenas
un ao debido a la revocatoria del Congreso en 1991, para dar paso a la
Asamblea Nacional Constituyente que redactara la Constitucin Poltica
de Colombia en 1991. En esos doce meses alcanz a presentar varios proyectos en defensa de Bogot y fue ponente de la Ley de Reforma Cambiaria. Finalmente decidi presentarse como candidato para la Alcalda de
Bogot y lleg a ser alcalde despus de tres intentos, lo cual muestra su
constancia y tenacidad. En la primera ocasin, en 1990, perdi la consulta
popular liberal (consulta interna del partido liberal colombiano) frente a
146
Jaime Castro quin luego se convertira en alcalde de Bogot. La segunda

vez se enfrent a Antanas Mockus en octubre 1994, siendo ampliamente
derrotado por ste. Finalmente gan en las elecciones de 1997. Inspirado en
las experiencias de ciudades como Barcelona, Curitiba o Nueva York sent
los pilares de cinco megaproyectos: el Transmilenio, para reestructurar el
sistema de transporte masivo, el de construccin y mantenimiento de vas,
el banco de tierras, el sistema distrital de parques y el de bibliotecas. Frente
a todos los pronsticos en su contra, Pealosa logr sacar adelante estos
megaproyectos en slo tres aos, transformando para siempre la ciudad.
Aspectos relevantes sobre sus ideas y concepciones respecto de la seguridad y la convivencia ciudadanas, se mencionan ampliamente en la siguiente
seccin del presente captulo.
4.2 RASGOS COMUNES DE LOS ALCALDES DE BOGOT

(1995-2003)
A pesar de diferencias en ideas, visiones y formas de gestin, los alcaldes
Mockus y Pealosa contribuyeron conjuntamente, en una lgica de continuidad constructiva, a imponer un nuevo estilo de administrar los asuntos
pblicos en su ejercicio como alcaldes de Bogot, el segundo cargo poltico
de ms importancia en la Democracia de Colombia, despus del de Presidente de la Repblica. Con un nfasis distinto pero complementario, el alcalde Mockus se preocup por la reconstruccin de ciudadana, mientras
que Pealosa, sin descuidar este aspecto, se centr ms en la reconstruccin de ciudad. Trajeron no solamente su propio bagaje acadmico y tcnico al trabajo, sino que no dudaron en escuchar experiencias o lecciones
aprendidas en otras ciudades del mundo, para incorporar eclcticamente y
pragmticamente, pero nunca dogmticamente elementos de stas en las
polticas y propuestas que disearon con base en una identificacin de la
demanda a partir de procesos participativos con la ciudadana.
En efecto, ambos fueron siempre respetuosos en disear intervenciones a partir de las particularidades locales y de la demanda,
en lugar de claudicar en el uso inconsulto y descontextualizado de
metodologas y esquemas de trabajo que habran funcionado en otras
latitudes. En el tema de seguridad, ninguno de los dos reivindic de
manera gratuita y a priori modelos, como el de broken windows (teo-
147
ra de la ventana rota), tolerancia cero o capital social. Ambos fueron

ante todo racionales y muy pragmticos, en el buen sentido de la palabra. Por esto frente al tema de la inseguridad lograron ir mas all de la
investigacin de las causas en la que se haban quedado muchos alcaldes en los aos noventa para pasar a lo que le corresponde a la
mxima autoridad administrativa de una ciudad, es decir, definir prioridades, analizar opciones, tomar decisiones, implementar polticas y
hacer seguimiento a sus resultados e impactos. Construyeron en sus
administraciones cerca de quince observatorios de fenmenos urbanos, con el objetivo de disponer de los mejores bancos de datos para
poder actuar de manera ms acertada.
Varios observadores caracterizan la gestin de Mockus y de Pealosa, como el inicio de una nueva cultura poltica ilustrada por conceptos y calificativos como buen gobierno, gestin transparente,
gestin no basada en intereses clientelistas, etc. que rompen con esquemas de gestin tradicional, como aquellos presentes en Bogot durante los aos setenta y ochenta (vase Captulo 1).6 Pero tampoco faltan
aquellos que califican los liderazgos fuertes de los dos alcaldes ms bien
en trminos de autoritarismo, especialmente en los casos de implantacin de nuevas reglas, que cambian el ritmo o las costumbres de determinados grupos de ciudadanos, como fue la introduccin de la Ley
Zanahoria, o del Pico y Placa (limitacin a la movilidad de vehculos
particulares en determinadas horas del da y de vehculos de transporte
pblico durante todo el da). Es claro adems que la transformacin de
Bogot no slo fue hecha a partir de intervenciones blandas. En particular durante la administracin de Pealosa y la segunda administracin
Mockus, hubo intervenciones policivas para el desalojo del espacio pblico, y la eliminacin de focos de inseguridad en zonas marginadas que
venan siendo controladas por bandas y distribuidores de droga. Sin
embargo, dichas intervenciones siempre estuvieron acompaadas con
campaas de comunicacin y esfuerzos para complementar la operacin policiva con programas sociales. El ejercicio firme de la autoridad
conferida por los electores, la Constitucin y la leyes, fue parte integral
de las herramientas de las administraciones Mockus y Pealosa para
comenzar a hacer el trnsito hacia una Bogot nueva, con base en una
gestin pblica admirable y una ciudadana que a partir de la asimila-
148
cin de comportamientos culturalmente aceptados (cultura ciudadana)

se autorregula dentro del marco del respeto a ley.
4.3 MARCO CONCEPTUAL EN LOS PLANES DE DESARROLLO

DEL DISTRITO CAPITAL (1995-2003)
Durante las tres administraciones del perodo 1995 y 2003, Bogot fue
gobernada con base en igual nmero de planes de desarrollo los cuales
fueron construidos con base en marcos conceptuales y prcticos que
antes que contradictorios, resultaron ser notablemente complementarios.
Al revisar los planes de desarrollo que para gobernar la ciudad, deben
preparar tanto los alcaldes de Bogot como todos los alcaldes del pas a
partir de la Constitucin de 1991, hemos identificado una serie de temas
cuyo contenido conceptual, aunque con nfasis y particularidades propias, refleja una gran continuidad en las visiones, metas y programas
diseados e implementados por Mockus y Pealosa. La Tabla 1 muestra
los seis ejes temticos que hemos identificado para comparar los objetivos centrales de cada uno de los tres planes.
Tabla 1
Ejes temticos y objetivos de las tres administraciones (Bogot, 1995-2003)
Formar ciudad
Por la Bogot que
Para vivir todos del
(Mockus 1:
queremos
mismo lado
1995-1997)
Ejes temticos
(Pealosa: 1998-2000) (Mockus 2: 2001-2003)
Objetivos de los planes
(I) Cultura ciudadana - Cultura ciudadana

(valores)
- Modelo igualitario
- Cultura ciudadana
de ciudad
(reglas)
(II) Seguridad y
- Seguridad y
convivencia
convivencia
(III) Espacio pblico
- Medio ambiente
- Ciudad a escala
- Espacio pblico
humana
- Progreso social
- Interaccin social
- Ambiente
- Desmarginalizacin
(IV) Progreso social
- Justicia social
- Educacin
- Familia y niez
contina
149
(V)Urbanismo y
- Productividad urbana - Urbanismo y servicios - Productividad

- Movilidad (transporte)
productividad
(VI) Legitimidad y
- Legitimidad
eficiencia institucional institucional
- Eficiencia
- Gestin pblica
institucional
admirable
Fuente: Planes de desarrollo 1995-2003, tabla elaborada por los investigadores.
Antes de entrar en la descripcin conceptual de cada eje temtico y

objetivos correspondientes de los tres planes, es importante anotar que
ambos alcaldes defendieron un todo programtico en trminos de una
constante interrelacin y una armnica interdependencia entre los ejes
temticos. Esto implica por ejemplo, que para entender la mejora en el
tema de seguridad observada en Bogot durante el perodo 1995-2003,
no es suficiente mirar los objetivos, polticas, y programas dentro del eje
temtico seguridad y convivencia, ya que sera como si durante las
dos administraciones Mockus no hubiese sido una prioridad. De ah que
los resultados exitosos en el tema seguridad deban ser analizados e interpretados tambin a la luz de los dems ejes temticos presentados en
la Tabla 1, como son la cultura ciudadana, el progreso social, el urbanismo y la legitimidad institucional, todos los cuales tocan y se entrecruzan
con el tema de la seguridad y la convivencia ciudadanas. De est interrelacin e interdependencia armnica, es de donde surge la visin integral
que pretendemos ofrecer en este libro.
4.4 EJES TEMTICOS DE LOS TRES PLANES DE DESARROLLO

En esta seccin presentamos un resumen sistemtico de los tres planes
de desarrollo del perodo 1995-2003, en trminos de los ejes temticos
identificados en la Tabla 1. Los planes de desarrollo conforme al marco legal colombiano se formulan por el alcalde entrante durante los
primeros seis meses de su administracin, y se ejecutan durante todo su
perodo de gobierno. Para hacer ms fcil la lectura del texto evitando
confundir al lector con fechas, asumiremos que los perodos de los planes son iguales a los de los perodos de los alcaldes. Por ejemplo, el Plan
de Desarrollo Formar Ciudad de la primera administracin Mockus,
aunque se aplic formalmente de agosto 1997 a agosto 2001, lo identificamos estrictamente con el perodo 1997-2000, perodo para el cual fue
150
electo Antanas Mockus. Los ttulos de los tres planes de desarrollo a los
cuales nos referimos sistemticamente eran: Formar ciudad (primera
administracin de Mockus: 1995-1997), Por la Bogot que queremos
(adminitracin de Pealosa: 1998-2000), Bogot para vivir todos del
mismo lado (segunda administracin de Mockus: 2001-2003).
4.4.1 Cultura ciudadana

4.4.1.1 La cultura ciudadana en Formar ciudad (1998-2000)
El pensamiento de Antanas Mockus qued reflejado de manera clara e
inconfundible en el plan de desarrollo Formar Ciudad, en el que el
tema de la Cultura Ciudadana qued presente de manera transversal
en todos los componentes y polticas que guiaran al gobierno de la ciudad de Bogot entre los aos 1995 y 1997. Mockus parte de una idea
inspirada en el tema de la interaccin en la reconstruccin de legalidad
y moralidad;7 se trata de la hiptesis del divorcio entre la cultura, la
ley y la moral, que permiti tomar medidas para reconciliarlas, no transformando las leyes ni la moral, sino algunos hbitos y costumbres. El
divorcio entre los tres sistemas que regulan el comportamiento humano
se expresa en acciones muchas veces ilegales pero aprobadas moral y
culturalmente, o desaprobadas culturalmente pero aceptadas moralmente, o finalmente moralmente inadmisibles pero toleradas o aceptadas en
lo cultural. Asimismo, algunas obligaciones legales no son reconocidas
como obligaciones morales, o carecen de aprobacin cultural en ciertos
medios sociales. La nocin de una cultura ciudadana buscaba, ante todo,
la regulacin propia del comportamiento entre personas. Por ello, se
hizo hincapi en la regulacin cultural de las interacciones entre desconocidos en espacios, transportes y establecimientos pblicos y entre los
ciudadanos y las autoridades, dado que lo pblico depende en gran medida de la calidad de estas interacciones.
Tomando en cuenta lo anterior, la primera administracin Mockus
defini cultura ciudadana como el conjunto de costumbres, acciones y
reglas mnimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio comn y
al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos.8
151
Como parte del Plan de Desarrollo, se definieron los cuatro objetivos correspondientes a Cultura Ciudadana, principal prioridad y columna vertebral de dicho plan: a) lograr un mayor cumplimiento de las normas
de convivencia; b) dotar a algunos ciudadanos de una mayor capacidad
para llevar a otros a cumplir las normas pacficamente; c) mejorar la
capacidad para concertar acuerdos y dar solucin pacfica a los conflictos entre ciudadanos; d) mejorar la capacidad de comunicacin de los
ciudadanos (expresin, interpretacin) por medio del arte, actividades
culturales, la recreacin y el deporte.
En un resumen hecho por el mismo Mockus sobre las diferentes
actividades e iniciativas derivadas de la prioridad que se dio al tema de
cultura ciudadana durante su primera administracin,9 el alcalde afirma
que lo avanzado en relacin con los cuatro grandes objetivos del programa Cultura Ciudadana puede interpretarse en trminos del fortalecimiento y la armonizacin de la ley, la moral y la cultura sobre cuatro
dimensiones:
Aumentar el cumplimiento de normas de convivencia implic fortalecer los tres tipos de regulaciones y restar atencin a algunas regulaciones culturales contrarias a la convivencia (respeto a la vida).
Mejorar la capacidad de algunos ciudadanos para llevar a otros a cumplir pacficamente las normas implic hacer claramente visible y conscientemente aceptable la regulacin cultural (ejemplo ms destacado:
tarjetas ciudadanas; resultado ms patente: ahorro de agua).
Mejorar la capacidad para concertar soluciones y resolver pacficamente los conflictos entre ciudadanos implic reconocer la base contractual de algunas reglas e inculcar confianza en los procedimientos
propuestos por el gobierno (avance ms patente: planeacin participativa del gasto local).
Mejorar la capacidad de comunicacin de los ciudadanos (expresin,
interpretacin) mediante el arte, la cultura, la recreacin y el deporte
facilit la difusin de las razones de la ley y la mejor comprensin de los
pluralismos cultural y moral; la diversidad se hizo pblica, as como sus
implicaciones reguladoras: la necesidad de reglas bsicas comunes (avance ms patente: muchos conflictos tomaron un cauce comunicativo y se
evitaron las negociaciones pblicamente inconfesables).
152
Para Antanas Mockus, hacer cultural y moralmente vlidas las

prescripciones legales y combatir la justificacin moral o la aceptacin
social o cultural de comportamientos ilegales fueron, en sntesis, el eje
de la accin de la Alcalda de Bogot en el perodo de 1995-1997. A
menudo se logr restar legitimidad cultural o moral a acciones contrarias
a la ley, as como comunicar (o reconstruir en un ambiente de comunicacin) las razones de ser y los aspectos favorables de la regulacin legal.10 La Tabla 2 intenta un primer acercamiento al tipo de programas
que se desarrollaron en este contexto, muchos de los cuales son descritos con ms detalle en este libro (ver en particular el Captulo 11).
Tabla 2
Acciones y mensajes bsicos de cultura ciudadana
(administracin de Mockus, 1995-1997)
Accin
Tarjetas ciudadanas
Mensaje bsico
Control social interpersonal posible y deseable
Mimos y cebras (convivencia Regulacin interpersonal pacfica y aceptada. Forma nueva de

de conductores y peatones)
intervencin de la autoridad centrada en la educacin, la comunicacin y la sealizacin
Ley zanahoria (hora lmite Los lmites de lo permitido pueden modificarse cuando hay una
para venta y consumo
justificacin
de licor)
Prohibicin de la plvora
La vida e integridad de los nios priman sobre las costumbres o los

derechos
Plan de desarme
Un ciudadano no debe tomar la justicia en sus manos ni ser un

peligro para otro ciudadano. Se foment la confianza entre
desconocidos
Desarme voluntario
Renuncia unilateral al uso de la fuerza. Mensaje eficaz de minoras

que aceptan ponerse un lmite y confan en los procesos y las
instituciones
Jornadas de vacunacin
Accin preventiva frente al vnculo entre la violencia en el hogar y
contra la violencia
en la sociedad. Visin de una parte de la violencia como problema

de salud que vctimas y posibles victimarios previenen conjuntamente
Policas formadores de
Las autoridades tambin transforman su cultura y su manera de
ciudadanos
incidir sobre el comportamiento de los ciudadanos

contina
153
Jornada Re (conciliacin)
Para resolver los conflictos de manera pacfica, se pueden adquirir
y solucin pacfica de
conocimientos y aprovechar ciertos procedimientos
conflictos
Carta de civilidad y semi-
La legislacin sobre las contravenciones que afectan a la
lleros de convivencia
convivencia ciudadana debera ser modificada con la participacin

de infractores, ciudadanos afectados y las autoridades
Interrupcin de la relacin
Respeto a la divisin de competencias y a la independencia de
clientelista Gobierno-
poderes. Ni puestos ni contratos para sobornar al rgano
Concejo
legislativo de la ciudad. Soluciones sin manejo particularista.

La igualdad de trato y de oportunidades configuran la identidad
ciudadana
Atencin de paros y
Tomar en serio al interlocutor y examinar objetivamente los
amenazas de paro
problemas permite rechazar la lgica del chantaje
Concertar para planear
Los ciudadanos dan prioridad a una inversin pblica en discusiones
con participacin
abiertas: recursos pblicos, recursos sagrados
Eventos culturales.
Las oportunidades de integracin cultural facilitan la autorregulacin y la tolerancia
4.4.1.2 Ciudadana en trminos de igualdad (Por la Bogot que

queremos 1998-2000)
Como lo muestra la Tabla 1, una de las grandes diferencias conceptuales
con la llegada del alcalde Enrique Pealosa, fue la desaparicin del uso
del trmino cultura ciudadana durante su perodo de gobierno. En efecto, ni el plan de desarrollo ni las polticas que implement esta administracin hacen referencia al concepto cultura ciudadana, ya que es
reemplazado por lo que Pealosa llama un modelo de ciudad pensado
en funcin de la igualdad democrtica, la integracin social y la calidad de vida.11
Pealosa ve su propia administracin como ideolgica en la bsqueda de la igualdad y prctica en los mecanismos para construirla.12
La ciudad cambi porque se adopt un nuevo modelo, verdaderamente
centrado en el inters general que prevalece sobre el particular y comenz a demostrar respeto por la dignidad humana. Sin populismo, con esfuerzo, de manera sistemtica, en Bogot se ha construido una sociedad
ms igualitaria.13 La visin de Pealosa es la de una ciudad igualitaria
en lo social, sostenible en lo ambiental, respetuosa de la dignidad humana, amable, feliz y atractiva a los profesionales altamente calificados y a
154
los inversionistas que generan empleo. Los ciudadanos de todas las condiciones sociales se encuentran como iguales en los parques, aceras,
sistemas de transporte pblico, actividades culturales.14
El eje transversal de aproximacin de la administracin Pealosa
migra de una concepcin centrada en la cultura ciudadana a un desarrollo pragmtico de un modelo igualitario de ciudad, que basa sus polticas y programas en la bsqueda de una mejor calidad de vida, pasando a
dar un mayor nfasis a las condiciones externas en favor de los ciudadanos (espacio pblico, recreacin, transporte, desmarginacin, etc.), dejando a un lado la edificacin cultural (legal y moral) ms propia del
fuero interno, al cual Mockus le haba dado un lugar central. Se pas
pues de una reedificacin de ciudadana (plano cultural) a una reedificacin de ciudad (plano fctico).
4.4.1.3 Cultura ciudadana en Bogot para vivir todos del mismo
lado (2001-2003)
En la segunda administracin del alcalde Mockus, el plan de desarrollo
retoma la cultura ciudadana como eje temtico central, pero con un
nfasis mayor en la bsqueda del cumplimiento de la ley: El Plan de
Desarrollo busca avanzar hacia una ciudad construida colectivamente,
incluyente y justa, amable con los nios y los viejos, donde aprendemos
a vivir en paz con nuestra conciencia y con la ley. Y cuando se menciona en el mismo plan, cules deben ser los valores que guiarn su ejecucin, aparece como el primero el del Respeto por las personas, la ley y
lo pblico. Este nuevo mpetu por buscar el cumplimiento y respeto de
la ley es un desarrollo necesario de la hiptesis planteada por Mockus
en 1995, pues una vez los ciudadanos logran romper el divorcio entre
ley, moral y costumbre, el respeto de la norma ser ms el fruto de la
buena conciencia, la cual habr sido domesticada a travs de ejercicios de autorregulacin a partir de la prctica de buenas conductas, aceptadas culturalmente y simultneamente como creadoras de cultura
(ciudadana). De esta forma la cultura ciudadana en la concepcin del
perodo 2001-2003, busca aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para
actuar segn la propia conciencia, en armona con la ley.15
155
4.4.2 Seguridad y convivencia

4.4.2.1 La seguridad y la convivencia en Formar ciudad
(1995-1997)
El tema de la seguridad y la convivencia no tuvo un tratamiento especial
y separado dentro de los planes de desarrollo, ya que fue concebido por
la primera administracin Mockus dentro del marco conceptual de la
cultura ciudadana (ver arriba). Sin embargo, an cuando se hace un detallado anlisis de la mayora de las acciones y mensajes bsicos de la
estrategia para fortalecer la cultura ciudadana en Bogot (vase Tabla 2)
muchos de ellos representan de facto el desarrollo de una poltica para
mejorar la seguridad y convivencia en la ciudad, a partir de una aproximacin suave, enmarcada en la socializacin de conductas creadoras
de una cultura menos violenta y ms abierta a la convivencia. En este
sentido nos atrevemos a decir que la aplicacin exitosa de las estrategias
de cultura ciudadana en la aproximacin de Mockus, se focaliz en mejorar la seguridad y la convivencia; de hecho la mejora en este campo
durante la administracin Mockus, fue a la vez la expresin ms clara
del avance tangible de la cultura ciudadana en la capital. De esta manera
la poltica de seguridad y la convivencia, as como sus acciones y efectos, se convirtieron en la variable por excelencia para medir los logros
de la estrategia de cultura ciudadana.
4.4.2.2 Convivencia y seguridad en Por la Bogot que queremos
(1998-2000)
En su plan de desarrollo, la administracin Pealosa incluye con nombre
propio el tema de la seguridad y la convivencia ciudadanas como una de
las prioridades para Bogot, bajo el concepto de Prevenir y sancionar
los comportamientos que lesionan el bienestar de los ciudadanos e impulsar aqullos que promueven la paz, la solidaridad, el respeto y la vida
en comunidad.16 Frente al tema de seguridad, segn la administracin
Pealosa, se trata de restablecer el balance entre las actuaciones de la
autoridad y el comportamiento de los ciudadanos, entre las acciones de
prevencin y proteccin, regulacin y control de las actividades delictivas y los comportamientos que lesionan el bienestar de la comunidad.17
156
En el tema de convivencia pueden verse rasgos de la aproximacin

de Mockus pues se denota en ella una estrategia dirigida a fortalecer
los lazos de dicha convivencia ciudadana y a promocionar la solidaridad, el respecto y el compromiso de todos los ciudadanos con los grupos
poblacionales ms vulnerables y que constituyen la semilla para la construccin de la sociedad.18 De acuerdo con esta concepcin, el componente de convivencia estara acompaado de una fuerte accin en las
reas de reconocimiento del derecho de los habitantes a un sano esparcimiento y aprovechamiento del espacio pblico y los escenarios tradicionales, fortaleciendo as los procesos de apropiacin de la ciudad y
potenciando el buen uso del tiempo libre de los ciudadanos.19 En este
sentido se ve una gran cercana entre la convivencia y el eje central de la
poltica de Pealosa cual fuera el Espacio Pblico. Con base en este
marco conceptual, Pealosa definira cinco programas bsicos para la
implementacin de la estrategia de seguridad y convivencia ciudadana:
1) Cualificacin y fortalecimiento institucional para la seguridad ciudadana; 2) Desarrollo normativo y fortalecimiento de la accin coordinada
entre las autoridades de polica y la ciudadana; 3) Promocin de la solidaridad y compromiso para la convivencia ciudadana; 4) Fomento al
buen uso del tiempo libre y el espacio pblico; 5) Prevencin de riesgos
y atencin de emergencias. En el desarrollo del presente libro nos detendremos en estos cinco programas, por estar relacionados con el tema
central de nuestro trabajo.
4.4.2.3 Seguridad ciudadana en Bogot para vivir todos de un
mismo lado (2001-2003)
Guardando coherencia con la concepcin adoptada durante su primera
administracin, en su segundo perodo como alcalde, Mockus retoma la
seguridad y la convivencia como variables de medicin de la cultura
ciudadana. Las metas son definidas en trminos de: (i) avances hacia el
desarme general por la va jurdica y el cambio de hbitos y comportamientos; (ii) reduccin del promedio de 11 muertes violentas diarias a 7;
(iii) reduccin en un 10 por ciento anual del nmero de delitos de mayor
impacto social: lesiones personales, hurto a personas, automotores, residencias, entidades financieras y establecimientos comerciales; (iv) aumento
en un 20 por ciento de la percepcin de seguridad de los ciudadanos.
157
El tema tambin queda plasmado en el plan de desarrollo en trminos de los siguientes programas y proyectos:20
Medicin de Cultura Ciudadana: seguimiento y control de los programas de Cultura Ciudadana.

Programa Vida Sagrada: Propiciar el desarme y otras acciones
orientadas a reducir las muertes violentas en la ciudad. Fomentar modos
de vida saludables y generar confianza, seguridad y tranquilidad para
que las personas ejerzan sus derechos y libertades, disfruten la ciudad,
cumplan sus deberes y confen en la justicia y en el buen uso de la fuerza
por parte del Estado.
Proteccin Ciudadana: Proteccin de la vida de las personas y de
los bienes pblicos y privados, mediante el fortalecimiento de la polica.
Intervencin en zonas crticas: atencin de poblaciones ubicadas
en zonas de deterioro urbano y social, y fortalecimiento de mecanismos
de atencin a poblaciones en alto riesgo.
Solucin de conflictos: fortalecimiento de los instrumentos de solucin pacfica y concertada de conflictos: inspecciones de polica, unidades de mediacin, comisaras de familia y casas de justicia.
4.4.3 Espacio pblico

4.4.3.1 Espacio pblico y ciudadana en Formar ciudad
(1995-1997)
Una de las seis prioridades de la primera administracin del alcalde
Mockus fue Recuperar los ambientes en que se es ciudadano: espacio
pblico. El tema del espacio pblico aparece pues con mucha claridad
desde 1995, an antes del alcalde Pealosa quien le dara gran nfasis
haciendo del mismo el programa ms visible de su administracin. Para
Mockus (1995-1997) el tema se manej tanto desde el punto de vista del
espacio pblico propiamente dicho, como desde la perspectiva del medio ambiente. La estrategia ambiental apuntaba a reorientar los procesos
que producan deterioro del entorno, desencadenando fuerzas y procesos que mitigaran, controlaran y previnieran el deterioro de la calidad
ambiental de la ciudad.21
158
El plan propuso ampliar, redistribuir y cuidar el espacio pblico a

travs de programas y proyectos interviniendo con tres tipos de componentes: los fsicos, que conforman el espacio pblico (bordes y forma); los funcionales, que permiten el uso, manejo y mantenimiento; y
los estructurales, que se refieren a cmo el espacio pblico se relaciona con otros elementos y sistemas de la ciudad como el medio ambiente natural, el sistema de transporte, la localizacin de la poblacin y el
valor cultural otorgado a ciertas zonas de la ciudad.22 De otro lado, y
como un adelanto al menos en trminos de conceptualizacin de lo
que hara la administracin Pealosa en materia de espacio pblico,
Mockus dise una estrategia dirigida a definir los bordes de la ciudad conformando grandes parques metropolitanos; recuperar con las
localidades las vas pblicas y los parques existentes para generar nuevos espacios educativos y recreativos; restituir los andenes y la sealizacin; armonizar y dotar de equipamiento urbano esencial y preservar
el patrimonio histrico.23 El Plan consider tambin de manera explcita, que el mejoramiento del espacio pblico favorece el buen
comportamiento ciudadano.24
4.4.3.2 Espacio pblico de calidad en Por la Bogot que queremos

(1998-2000)
El objetivo que se traz la administracin del alcalde Pealosa en su
plan de desarrollo fue el de Incrementar la cantidad y calidad del espacio
pblico para los bogotanos. Para ello dise una estrategia consistente
en recuperar el espacio pblico en donde se comparte socialmente la
ciudad y devolver un elemento primario al hombre para que pueda iniciar un proceso de resocializacin con el entorno y sus conciudadanos.
Se trata de reubicar el centro conceptual de la ciudad en el ser humano y
fundar parte de las bases para recomponer la vida en comn en Bogot.
De esta manera se volver a tener una ciudad que invite-convide a nios,
jvenes, ancianos y adultos a disfrutar, a gozar y a vivir alegremente en
ella. Una ciudad con mltiples parques y reas verdes que posibilite y
optimice el uso del tiempo libre de los ciudadanos, estimule la convivencia civilizada, fortalezca la amistad entre vecinos, ample las posibilidades para que personas discapacitadas tengan las mismas oportunidades
159
para disfrutar de su ciudad, mejore la seguridad ciudadana, promueva y

fomente la cultura, el cuidado y el mantenimiento del espacio pblico
por parte de los ciudadanos y ofrezca una mejor calidad de vida a todos
sus habitantes.25
El pensamiento de Enrique Pealosa sobre el Espacio Pblico y
sus implicaciones frente a los ciudadanos, su entorno y su seguridad,
pueden resumirse en las siguientes citas tomadas de varios de sus artculos:
A primera vista parece que el tema del espacio pblico peatonal fuera
irrelevante y hasta frvolo en ciudades con graves problemas de pobreza
como las nuestras. Sin embargo, all es donde ms se necesita. Durante el
tiempo libre es cuando ms se sienten las diferencias de ingreso. En las
horas de trabajo, tanto el directivo de una remuneracin alta como el
empleado de ms bajo rango pueden tener niveles similares de satisfaccin. En cambio, en el tiempo libre se presentan diferencias abismales.
Mientras que la persona de ingresos altos va a restaurantes, tiene automvil, sale al campo, va a casas de recreo, clubes, toma vacaciones en
lugares distantes, el ciudadano de menores ingresos no tiene, aparte de la
televisin, otra alternativa para l y su familia que el espacio pblico.
Qu hace un nio de un barrio popular en medio de una de las grandes
ciudades del Tercer Mundo un domingo? Debemos comenzar a ver los
parques y centros deportivos no como lujos, sino como necesidades esenciales, semejantes a los hospitales o a las escuelas. Otra virtud del espacio pblico peatonal en nuestras sociedades jerarquizadas es la de ser el
nico lugar donde todos nos encontramos como iguales.26
Todos los ciudadanos se benefician con la seguridad y la convivencia
civilizada que propicia un espacio pblico de calidad. Pero para los ciudadanos de menores recursos y sus nios el tema es particularmente crtico, pues no tienen viviendas amplias, acceso a clubes, automviles o
fincas de recreo para ir de paseo. Su nica alternativa de tiempo libre
distinta de la televisin es el espacio pblico peatonal, como los parques
y los andenes.27
Teniendo en cuenta el creciente problema de criminalidad en las ciudades en desarrollo, es de inters sealar la correlacin existente entre el
espacio pblico y la seguridad. En espacios pblicos ordenados y amables, la criminalidad se reduce sensiblemente. Hay varias explicaciones
para esto. El ex alcalde de Nueva York, Rudy Giuliani, se refera con
160
frecuencia a la teora de unos acadmicos de Harvard denominada la

teora de la ventana rota. Segn ella, si alguien rompe una ventana en un
edificio y el dao no se repara rpidamente, pronto rompern otras; luego comenzarn a arrojar basura; en seguida personas dedicadas a actividades no lcitas se ubicarn all y el lugar terminar volvindose de alta
criminalidad. En ambientes desordenados, los buenos se sienten minora
y no actan solidariamente. Por el contrario, un lugar bien tenido da la
impresin de una comunidad alerta, en la que los buenos ciudadanos actan de manera solidaria. Y como la comunidad se conoce y se integra en
los parques, campos deportivos y espacios pblicos, por eso mismo esta
comunidad es ms segura.28
Encontramos entonces en el pensamiento de Enrique Pealosa una

ntima relacin entre el tema de espacio pblico y la seguridad ciudadana. Esto confirma que para entender la mejora de la seguridad en Bogot,
es necesario tener en cuenta la interrelacin que existe entre los diversos
ejes temticos que hemos presentado en la Tabla 1, y en particular la que
existe entre espacio pblico y el tema de urbanismo y productividad. De
ah tambin que este libro dedique un captulo entero a estos temas (vase Captulo 7).
4.4.3.3 Espacio pblico en Bogot para vivir todos del mismo lado
(2001-2003)
La segunda administracin Mockus se comprometi a consolidar las
intervenciones en el espacio pblico emprendidas a gran escala por
la administracin Pealosa, pero dando un nfasis particular a su
dimensin ambiental, fijndose como objetivo el Mejorar en forma
socialmente sostenible los factores ambientales de la ciudad que inciden en la salud de las personas, la sostenibilidad de los ecosistemas
y la productividad en el Distrito y arraigar culturalmente comportamientos de respeto por el medio natural y construido hacia una nueva relacin sociedad ambiente.29 Mockus tambin retoma su actitud
pedaggica frente al tema del espacio pblico buscando desarrollar
estrategias dirigidas a: 1. Disear y poner en marcha procesos educativos orientados hacia el logro de compromisos cotidianos generadores de cambios de hbitos y cambios perdurables de actitud hacia
el ambiente natural y construido, dirigidos a grupos claves de acto-
161
res sociales con nfasis en la juventud. 2. Ejercer acciones de control

de la contaminacin ambiental y manejo de residuos slidos que incluyan mecanismos de estmulo, concertacin y autogestin para el
cumplimiento de las normas, en el marco del manejo ecunime de
los recursos hdricos, atmosfricos, antrpicos y de biodiversidad. 3.
Fortalecer la gestin en recuperacin, conservacin y crecimiento de
la estructura ecolgica principal y del sistema distrital de espacio
pblico.30
4.4.4 Progreso social

4.4.4.1 Progreso social en Formar ciudad (1995-1997)
En 1995 la primera administracin Mockus introdujo el concepto de
Progreso Social, cuyo contenido seguira presente en el marco conceptual
de las dos siguientes administraciones (Pealosa y Mockus segunda administracin). La estrategia de progreso social buscaba contribuir a
mejorar el nivel de vida de la poblacin ms pobre y vulnerable, facilitando su acceso a bienes y servicios bsicos y debilitando procesos de
exclusin social.31 La administracin fij como objetivo de la estrategia utilizar subsidios a la demanda, temporales y focalizados, principalmente en salud, vivienda y educacin, fijndose como metas las
siguientes: i) mejorar la calidad de la educacin articulando las actividades escolares con el entorno social; ii) asegurar una mayor y mejor atencin y proteccin de las mujeres y de la infancia; iii) ampliar la cobertura
de los servicios de salud mediante la afiliacin progresiva de la poblacin pobre y vulnerable al rgimen subsidiado del Sistema de Seguridad
Social en Salud; iv) concentrar la atencin en salud y educacin en la
poblacin con ms altos ndices de necesidades bsicas insatisfechas, y
v) reducir los comportamientos de exclusin social.
4.4.4.2 Interaccin social en Por la Bogot que queremos
(1998-2000)
En su plan de desarrollo Por la Bogot que queremos, Enrique Pealosa
y su administracin abordaron el tema social haciendo nfasis en el con-
162
cepto de Interaccin social buscando Mejorar significativamente los

niveles de calidad y cobertura en la oferta de los servicios sociales. La
estrategia definida para llevar a cabo este propsito buscaba crear condiciones de equidad para el acceso a la educacin, la salud y la calidad
en la prestacin de estos servicios por considerarlos factores fundamentales de cohesin y dinamizacin del progreso social y econmico de
los individuos y de la sociedad en su conjunto.
La estrategia contempl la conformacin del Comit Distrital de
Poltica Social, la creacin del Sistema Distrital de Bienestar Familiar y
el diseo de una poltica social, como un instrumento para incidir sobre
las condiciones de equidad y bienestar de la poblacin, buscando articular la inversin de los sectores de salud y bienestar social, educacin y
cultura, recreacin y deporte e integrar y definir prioridades de la inversin realizada por las entidades distritales, por los organismos no gubernamentales y el sector privado.32 Para la ejecucin de esta estrategia, la
administracin Pealosa dise tres programas bsicos: a) Mejoramiento de la calidad de la educacin; b) Mejoramiento de la calidad y cobertura en la prestacin de los servicios de salud; c) Mejoramiento de la
calidad y aumento de la cobertura de servicios a grupos vulnerables.
4.4.4.3 Progreso social en Bogot para vivir todos del mismo
lado(2001-2003)
La segunda administracin Mockus desarroll el eje temtico del progreso social a travs de tres lneas fundamentales: justicia social, educacin, y finalmente familia y niez. El tema de la justicia social buscaba
mejorar el acceso de las personas en situacin de alta vulnerabilidad al
afecto y a condiciones mnimas de nutricin, salud, educacin y habitacin con criterios de responsabilidad compartida e imparcialidad. El tema
de la educacin estaba orientado a elevar el conocimiento y la capacidad
de aprender de las personas, movilizando el potencial educativo y cultural de la ciudad desde los objetivos del plan. Finalmente, el tema de
familia y niez estaba orientado a crear condiciones para que nias y
nios puedan vivir su niez, y apoyar los comportamientos solidarios de
las diferentes formas de familia y de sus integrantes nias y nios,
jvenes, hombres, mujeres y adultos mayores.33
163
4.4.5 Urbanismo y productividad

4.4.5.1 Productividad urbana en Formar ciudad (1995-1997)
La estrategia para la productividad urbana, diseada por la primera administracin Mockus en su plan de desarrollo, buscaba aumentar la fertilidad econmica de la ciudad, mediante el mejoramiento de las
condiciones necesarias para estimular las nuevas inversiones y facilitar
el progreso de los agentes econmicos. Se pretenda que la competitividad de la ciudad se incrementara con eficientes servicios pblicos y adecuada infraestructura y organizacin del transporte terrestre y areo.
Tambin se busc la capacitacin de trabajadores pblicos y privados,
el desarrollo de mejores mtodos de gestin y de proteccin ambiental y
la armonizacin de las iniciativas pblicas y privadas en el marco de
una visin estratgica de la ciudad.
Muchas de las metas de la productividad urbana se vincularon al
tema de vas y transporte, o sea obras de infraestructura.34 Dichas metas
fueron definidas en los siguientes trminos:
Ampliar la red vial urbana con la construccin de ms de 300 km/carril.
Construir 15 intersecciones y accesos a barrios perifricos para articular la red vial.
Asegurar financieramente el mantenimiento de 12.000 km/carril y reconstruir 1600 km/carril.
Expandir y mejorar la infraestructura de los servicios domiciliarios,
ampliando el servicio de agua a 500.000 personas y el de alcantarillado
a 600.000; dar servicio telefnico a 500.000 nuevos abonados y construir 1.300 kilmetros de redes de distribucin de energa en el rea
urbana y 270 kilmetros en el rea rural.
Mejorar la eficiencia y eficacia de las empresas de servicios, reduciendo las interrupciones, las prdidas y los tiempos de conexin.
Contener el crecimiento de los tiempos de viaje y mejorar la calidad
del servicio, diversificando los sistemas de transporte.
Definir el futuro del transporte en Bogot participando en los estudios
de largo plazo sobre el mismo.
Evaluar la alternativa del Metro y su viabilidad para la ciudad.
164
4.4.5.2 Movilidad, urbanismo y servicios en Por la Bogot que

queremos (1998-2000)
La administracin de Enrique Pealosa enmarc el urbanismo vinculndolo con el tema de la movilidad, y de los servicios, con el objetivo de
desarrollar una estrategia para la regulacin, control y ordenamiento
de la dinmica urbana retomando implcitamente los principios defendidos en los aos 60 por los alcaldes Gaitn Corts y Virgilio Barco
(vase Captulo 1) de manera que la administracin pudiera lograr un
equilibrio entre la expansin de la periferia y la densificacin de la ciudad,
a travs de estrategias de movilidad y procesos de renovacin urbana.
Los beneficios de esta estrategia cubriran aspectos sociales, econmicos y de calidad de vida.35
Los programas que se disearon como parte de la estrategia de
movilidad, partan de la prioridad de la administracin Pealosa en establecer sistemas de transporte que aseguraran una disminucin en los
tiempos de viaje y proporcionaran un servicio digno, confortable y eficiente, con respeto por el entorno urbano y el ambiente. La estrategia de
movilidad apuntaba al mejoramiento general de la calidad de vida de la
poblacin capitalina mediante la constitucin y puesta en funcionamiento
de un sistema de transporte pblico nico e integrado; la construccin
de ciclo-rutas; la ampliacin, adaptacin y mejoramiento de la malla
vial; el fortalecimiento y tecnificacin de la administracin y el manejo
del trfico urbano.
Esta prioridad se vera ms que cumplida con la construccin y
puesta en marcha del sistema masivo de transporte que es conocido como
el Transmilenio (Empresa de Transporte Tercer Milenio), tambin con
la construccin e implementacin de ciclo-rutas a lo largo y ancho de la
ciudad, temas a los cuales nos referimos de manera amplia y explcita en
el Captulo 7 del presente libro.
Otro de los objetivos de la estrategia de movilidad era detener el
crecimiento desbordado del nmero de vehculos particulares (fruto de
las deficiencias en el sistema pblico de transporte) y mejorar la malla
vial que presentaba deficiencias en su estructura y mantenimiento, llevando progresivamente a la ciudad hacia el colapso y el bloqueo total, lo
cual afectaba de manera decidida la calidad de vida, el ambiente y la
competitividad, con efectos negativos sobre la inversin y la generacin
165
de empleo en Bogot. Una de las consecuencias ms notorias del cumplimiento de este objetivo fue la creacin del sistema pico y placa, a
travs del cual se limita la circulacin de vehculos pblicos y privados,
durante determinadas horas del da, y en das especficos de la semana
(vase Captulo 7).
En cuanto al tema de Urbanismo y servicios, se disearon los
siguientes programas:
Promocin de la vivienda de inters social: este programa buscaba

poner en marcha un esquema para congelar los precios en grandes bloques de tierra suburbana, dotarla de servicios y transferir la valorizacin
a los hogares pobres, con el fin de evitar que se siguieran marginando
ms familias de una vivienda digna. En desarrollo de este objetivo el
Distrito adquirir grandes terrenos tanto en la misma Capital como en
Cundinamarca para la constitucin de un Banco de Tierras y se disear
e implantar un modelo de urbanizacin controlada por el Estado en sus
caractersticas fsicas y en los precios finales. Se apoyar la provisin de
soluciones de vivienda mediante otros mecanismos financieros y la canalizacin de los recursos de la Nacin para el tema de vivienda; asimismo, se realizarn programas especficos de reubicacin de familias en
zonas de alto riesgo.
Renovacin urbana: Este programa tena como propsito que los
futuros procesos de densificacin de la ciudad se realizaran bajo el liderazgo y con la intervencin directa del Estado, garantizando que el crecimiento de la oferta habitacional se diera en forma paralela con la oferta
de servicios pblicos y el aumento de espacio pblico y equipamiento,
acordes con la densificacin del sector. Los niveles de intervencin previstos para la renovacin urbana correspondern a procesos de
redesarrollo, rehabilitacin y restauracin urbana, que tendrn en cuenta las caractersticas que presenten las zonas, relacionadas con el espacio pblico, la infraestructura de servicios pblicos, vas y transporte,
los equipamientos pblicos, los usos, la cultura y dinmica urbanas. De
acuerdo con lo anterior, se actuar, entre otros, en sectores severamente
deteriorados, como efectivamente se hizo en zonas como el Cartucho,
San Victorino, la Plaza Espaa y otros, los cuales se mencionan y explican ampliamente en el Captulo 7 del presente libro.
166
Ordenamiento de la expansin de la ciudad: Buscaba superar los

problemas de calidad urbanstica de un modelo fragmentado de crecimiento imperante en la ciudad, presente en todos los estratos, intentando agrupar propietarios en unidades de actuacin que desarrollaran planes
parciales con estndares ptimos. Para ello se utilizaran los instrumentos que brindaba el Plan de Ordenamiento Territorial para garantizar un
proceso controlado y ordenado de crecimiento. Los proyectos de expansin de los servicios pblicos fueron considerados como parte integral
del proceso ordenado de crecimiento de la ciudad. En el marco de este
programa se previ la expansin y realizacin de obras para mejorar la
calidad del servicio de energa elctrica; la ampliacin del sistema de
abastecimiento de agua y la investigacin de otras fuentes; la ampliacin de las redes de acueducto y alcantarillado; y la realizacin de estudios en el marco de un plan maestro para el manejo de basuras, evaluando
el tema desde las fuentes de contaminacin.
4.4.5.3 Impacto productivo en Bogot para vivir todos del mismo
lado(2001-2003)
La segunda administracin ampli y consolid las grandes obras urbansticas emprendidas por Pealosa, incluido el Transmilenio. Igualmente, como se puede ver en la Tabla 1, el plan de desarrollo de la segunda
administracin Mockus, mantena el tema de la productividad, buscando incrementar la generacin sostenible de riqueza y prosperidad colectiva en la ciudad y la regin, a travs de la accin conjunta entre lo
pblico y lo privado; para desarrollar este objetivo dise cinco estrategias: i) impulsar educacin y cultura para la productividad; ii) aumentar los flujos de inversin neta en el distrito y la regin; iii) racionalizar
los costos de hacer, mantener y operar la ciudad y la regin para elevar
su funcionalidad y la calidad de vida de sus habitantes; iv) integrar productivamente a Bogot con otras ciudades y regiones, y v) incentivar la
investigacin en ciencia y tecnologa en establecimientos pblicos y
privados y en la sociedad en general.36
167
4.4.6 Legitimidad y eficiencia institucional

4.4.6.1 Promover legitimidad institucional en Formar ciudad
(1995-1997)
El ltimo eje temtico legitimidad y eficiencia institucional que caracteriza los planes de desarrollo de las tres administraciones de la ciudad de Bogot durante el perodo comprendido entre 1995 y 2003 (Tabla
1) fue definido por la primera administracin Mockus bajo los trminos
de una estrategia de legitimidad institucional que apuntaba a generar
en los ciudadanos credibilidad en las instituciones, las normas, el servicio pblico y los gobernantes. Dicha legitimidad se obtendra mediante
una gestin eficaz, eficiente y oportuna cercana al ciudadano. Para el
efecto se plante estructurar la actividad gubernamental en proyectos y
programas, simplificar y darle transparencia a los procedimientos administrativos con el propsito de lograr mayores, ms cercanos y mejores
servicios y aumentar la capacidad de control de los mismos.37
Como metas de legitimidad institucional se fijaron las siguientes:
i) adecuar las instituciones distritales a las necesidades de la ciudad y de
sus ciudadanos y racionalizar el gasto; ii) reducir la actividad ejecutora
de la administracin y aumentar su capacidad de planeacin y control;
iii) aumentar la capacidad de control ciudadano sobre la administracin
y hacer ms eficiente, gil, oportuna y simplificada la atencin a los
ciudadanos, y iv) fortalecer la capacidad administrativa de las localidades y su transparencia, eficiencia y eficacia.38
4.4.6.2 Promover eficiencia institucional en Por la Bogot que
queremos (1998-2000)
Para la administracin de Pealosa este eje temtico fue reformulado en
trminos de eficiencia institucional buscando establecer una gestin
pblica que en todas sus instancias promueva una administracin eficiente y respetuosa del ciudadano. Para ello dise una estrategia de
eficiencia institucional que apuntaba a lograr mayor efectividad y menores costos para atender los problemas de los ciudadanos; de otro lado
se buscaba aumentar los niveles de gobernabilidad en la ciudad, garantizar la atencin de las demandas de los ciudadanos y optimizar la asig-
168
nacin y ejecucin del gasto pblico dentro de un escenario de recursos

limitados, mediante el impulso y consolidacin de los procesos de descentralizacin, empoderamiento de los ciudadanos y modernizacin del
Distrito Capital.39
La eficiencia institucional en la administracin Pealosa estaba
especialmente ligada a dos otros ejes temticos de su plan de desarrollo:
Espacio Pblico y Convivencia y Seguridad Ciudadana. En efecto, se
buscaba que las autoridades distritales lograrn incidir de manera efectiva sobre la vida de las localidades no slo con recursos sino mediante
la coordinacin de acciones en aspectos claramente definidos, como eran
el manejo del espacio pblico y el cumplimiento de las normas bsicas
de convivencia.40
Para la implementacin de la estrategia de eficiencia institucional,
la administracin Pealosa dise los siguientes cinco programas: 1)
fortalecimiento de la descentralizacin; 2) modernizacin y fortalecimiento de la gestin pblica; 3) modernizacin del sistema financiero
del Distrito; 4) participacin ciudadana, y 5) modernizacin y fortalecimiento del Concejo de Bogot y de los rganos de control.
4.4.6.3 Gestin pblica admirable en Para vivir todos del mismo
lado (2001-2003)
La segunda administracin del alcalde Mockus se aproxim al tema de
la legitimidad y eficiencia institucional enmarcndola dentro del concepto de Gestin Pblica Admirable, cuyo objetivo era el de elevar
la confianza y el respeto de los habitantes de Bogot hacia las instituciones y los organismos distritales y el compromiso de los servidores pblicos y de todas las personas con una gestin efectiva y transparente.41
Las polticas de gestin pblica admirable estaban diseadas para
orientar la gestin de las instituciones, las organizaciones y la provisin
de servicios a la creacin de mayor valor para todas las personas, a facilitar
su participacin y a incentivar el cumplimiento voluntario de normas;
orientar el uso del territorio a la equidad y a la competitividad; fundamentar la relacin con los servidores pblicos en el reconocimiento de
sus logros y en la dignificacin de su labor. Finalmente, se buscaba mantener una comunicacin transparente y oportuna con todos los habitantes
del Distrito Capital y garantizar el acceso a la informacin pblica. 42
169
4.5 OBSERVACIONES FINALES

El presente captulo sistematiza seis ejes temticos (Tabla 1) alrededor
de los cuales las tres ltimas administraciones distritales que gestionaron la ciudad en 1995-2003, disearon sus Planes de Desarrollo Distrital,
los que a su vez definieron los programas y acciones que transformaran
dramticamente a Bogot, los comportamientos de sus habitantes y sus
percepciones sobre su propia ciudad.
En lo que se refiere a las polticas de seguridad y convivencia, es
muy claro que los alcaldes Pealosa y Mockus, rompieron con dos paradigmas. Primero, con el paradigma de la seguridad como tarea primordialmente asignada al gobierno nacional, para pasar a una concepcin
de seguridad ciudadana con respecto a la cual los alcaldes son responsables de garantizarla, promoverla y mantenerla. Segundo, rompieron
con un esquema en el que las prioridades en el tema seguridad estn
estrictamente limitadas a las responsabilidades sectoriales de la Secretara de Gobierno las cuales dicho sea de paso, tambin fueron redefinidas
significativamente durante las administraciones aqu consideradas, como
se ver en el Captulo 5 del presente libro y optaron por una gestin
pblica integral, donde todos los ejes temticos se interrelacionaran
armnicamente. Los planes de desarrollo aqu presentados y la gestin
concreta que se construy sobre ellos rompieron con la tradicional
aproximacin que consideraba los temas de violencia y criminalidad
como parte del inters exclusivo de los sectores policiales y de justicia,
para pasar a ser abordados en forma conjunta con las autoridades administrativas responsables del diseo e implementacin de las polticas
pblicas de prevencin y control. A partir del manejo gerencial de la
administracin, ya no basado en prioridades de control electoral o consideraciones meramente polticas, los alcaldes Mockus y Pealosa lograron crear una estructura de gobierno coherente y fiel a una base
programtica. No solamente, como se demostr en el presente captulo,
definieron unos planes de desarrollo coherentes en trminos temticos y
conceptuales, sino que en los mismos definieron metas y objetivos muy
concretos que fueron constantemente utilizados para evaluar resultados
y para adaptar programas e intervenciones. Esta coherencia y gestin
racional se vio reflejada en las polticas de convivencia y seguridad ciudadanas, cuyos avances y xitos no habran sido posibles sin una visin
170
integradora de ciudad donde la cultura ciudadana, el espacio pblico, el

progreso social, el esquema de urbanismo y productividad, y finalmente
la legitimidad y eficiencia institucionales, fueran los pilares fundamentales. En el caso concreto de los temas relacionados con seguridad y
convivencia, en orden a tornar operativos los objetivos y metas trazadas, las administraciones de Mockus y Pealosa emprendieron iniciativas institucionales y normativas novedosas. En cuanto a las primeras, se
realiz una reorganizacin institucional en el interior de las administraciones mismas, a travs de la creacin de dependencias como la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana (vase
Captulo 5), y el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y
Delincuencia (SUIVD), (vase Captulo 6), slo para nombrar aqu dos
de las ms relevantes. En cuanto a los desarrollos normativos, contando
con el antecedente del estatuto orgnico introducido por la administracin del alcalde Jaime Castro (1992-1994), se hicieron dos grandes aportes para las administraciones futuras, el primero fue la expedicin de un
nuevo cdigo de polica, y el segundo la expedicin del Plan maestro
de equipamientos de seguridad ciudadana, defensa y justicia, el cual
busc consolidar el proceso de institucionalizacin de las polticas de
seguridad y convivencia que haban venido desarrollndose desde 1995
en el Distrito Capital. Ambos desarrollos el institucional y el normativo son descritos con detalle en el siguiente captulo. Los dems captulos del libro, aunque cubren temas especficos como los relacionados
con lo policivo, los mtodos alternativos de resolucin de conflictos, o
la oferta de servicios a poblacin vulnerable, deben ser siempre entendidos dentro del marco de esta visin integradora, que en concepto de los
autores, constituye uno de los argumentos centrales para explicar el xito
que en su gestin tuvieron las administraciones que gobernaron a Bogot durante el perodo 1995-2003, particularmente en el tema de seguridad y convivencia.
Notas captulo 4
1
2
3
4
Se toman varios apartes de la resea hecha en Perfiles en http://www.lanota.com.

Semana , 8 de diciembre de 2003, p. 30.
Apuntes de los autores en entrevistas con Paul Bromberg.
Paul Bromberg, Ingenieros y profetas. Transformaciones dirigidas de comportamientos co-
10
11
12
13
14
15
16
17
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19
20
21
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33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
171
lectivos, en Educacin Hoy, ao 32, No 155, julio-septiembre, 2003, pp. 25-70.

En prate based en la resent heehaw en Perfiles, en http://www.lanota.com, consultado en
junio 2004.
Vase Rojas, Christine, Forging Civic Culture in Bogota City (draft, mayo de 2003). Vase
htt://www.adb.org/Documents/Events/ 2002/Citizen_Participation/Colombia.pdf.
Carrillo, F. C., La interaccin en la reconstruccin de legalidad y moralidad, monografa de
grado dirigida por Antanas Mockus, Bogot, Departamento de Filosofa, Universidad Nacional de Colombia, 1991.
Artculo 6. Plan de Desarrollo Econmico Social y de Obras Pblicas para Santa Fe de
Bogot, D. C., 1995-1998, Formar ciudad.
Mockus, Antanas, Estudio tcnico, cultura ciudadana, programa contra la violencia en Santa
Fe de Bogot, Colombia, 1995-1997. Banco Interamericano de Desarrollo, Biblioteca Felipe Herrera, Washington, D.C. Julio del 2001, No. SOC-120 Divisin de Desarrollo Social
Publicaciones Banco Interamericano de Desarrollo.
Mockus, Estudio tcnico, cultura ciudadana, op. cit.
Pealosa Londoo, Enrique, La ciudad y la igualdad, indito.
Ibid.
Ibid .
Pealosa Londoo, Enrique, La rehabilitacin de la ciudad de Bogot 1998-2000. Propuesta de un modelo de ciudad, indito.
Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Publicas para Bogot D. C. 2001-2004
Bogot para vivir todos del mismo lado.
Ibid., artculo 24.
Ibid.
Ibid.
Ibid.
Ibid., artculo 10, literal a.2.
Plan de Desarrollo, Formar ciudad, op. cit., artculo 10.
Ibid.
Ibid.
Ibid.
Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas para Santa Fe de Bogot D. C.,
1998-2001 Por la Bogot que queremos, artculo 12.
Pealosa Londoo, La ciudad y la igualdad, op. cit.
Ibid.
Ibid.
Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, op. cit., artculos 25-29.
Ibid.
Plan de Desarrollo Formar ciudad, op. cit., artculo 13.
Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos, op. cit., artculo 9.
Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, op. cit.
Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos, op. cit.
Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, op. cit., artculo 12.
Ibid., artculo 17.
Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos, op. cit., artculo 29.
Ibid .
Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, op. cit., artculo 35
Ibid.
Captulo 5
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Y NORMATIVO EN EL TEMA DE SEGURIDAD Y
CONVIVENCIA EN LA CIUDAD DE BOGOT
(1995-2003)
Alcalda Mayor de Bogot. Fuente Miguel Fernando Serna Jurado
Los alcaldes deben conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes
que reciban del presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad del municipio.
La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las
rdenes que imparta el alcalde por conducto del respectivo
comandante (de Polica)
CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA DE 1991, ARTCULO 315
Este captulo presenta la estructura jurdico-administrativa de Bogot,

Distrito Capital, en cuanto a sus responsabilidades frente al tema de seguridad y convivencia ciudadana, y busca ilustrar cmo esta estructura
ha sido reorganizada y fortalecida durante el perodo 1995-2003 por los
respectivos alcaldes. Mostramos la progresiva institucionalizacin de
las polticas de seguridad y promocin de la convivencia durante este
perodo, en particular las instituciones y espacios de coordinacin que el
Distrito ha venido construyendo para garantizar la implantacin de las
polticas de seguridad, como la estructuracin de la Secretara de Gobierno, la creacin de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y
Seguridad Ciudadana, el Consejo de Seguridad Distrital, el Consejo de
Seguridad Ampliado, los consejos locales de seguridad para cada una de
las localidades de ciudad y el Sistema Unificado de Informacin sobre
Violencia y Delincuencia (SUIVD), al cual dedicamos todo el captulo
siguiente, con el propsito de analizarlo detalladamente. Sin la creacin
de estas entidades y espacios de coordinacin para gestionar polticas de
seguridad y convivencia ciudadana definidas en los respectivos Planes
de Desarrollo (descritos en el captulo anterior), no habra sido posible
alcanzar de manera eficaz y sostenible los objetivos y metas establecidas en los mismos.
El avance que ha logrado Bogot respecto de ciudades como Cali y
Medelln es particularmente evidente en este terreno de la institucionalizacin de las polticas de seguridad ciudadana y convivencia, como lo
muestran procesos como la formulacin participativa de un Plan Maestro de Seguridad y del Cdigo de Polica Distrital, ambos aprobados en
175
el ao 2003 y que tienen como objetivo garantizar la sostenibilidad de

las polticas de seguridad analizadas en este libro.
5.1 MARCO LEGAL DEL DISTRITO CAPITAL

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada,1 con autonoma2 de sus entidades territoriales.3 Los departamentos, distritos, municipios y territorios indgenas,
desempean funciones que se fortalecieron con la promulgacin de la
Constitucin Poltica de 1991 a travs procesos de descentralizacin
poltica, administrativa y fiscal, los cuales dotaron a estas entidades territoriales de amplias potestades para gobernarse por autoridades propias y ejercer sus competencias, dentro de los lmites fijados por la
Constitucin y las leyes.
En Colombia, el municipio es la entidad fundamental de la divisin poltico administrativa del Estado.4 Cada municipio es un Estado
en pequea escala, donde las autoridades ejercen el poder y la competencia sobre personas que habitan dentro de lmites geogrficos estables
y definidos. Este territorio est sometido a la autoridad y jurisdiccin
del gobierno municipal, liderado por el alcalde y su gabinete como parte
de la funcin ejecutiva y el concejo municipal como una corporacin
administrativa que realiza sus funciones y actos administrativos a travs
de la expedicin de los acuerdos municipales. El alcalde es el responsable de adoptar y hacer cumplir todas las medidas necesarias para que en
el mbito municipal se mantengan aquellas condiciones fundamentales
de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad pblicas, y cuya existencia permite y facilita el recto ejercicio de la libertad y el funcionamiento cabal de las instituciones pblicas.
Bogot es, a la vez, la capital poltico-administrativa de la Repblica de Colombia, la capital del departamento de Cundinamarca y el nico municipio, en Colombia, que tiene estatus de Distrito Capital desde
la Constitucin de 1991.5 A pesar de que Bogot ha sido siempre considerada como la capital poltica de la Repblica de Colombia, la evolucin de su rgimen jurdico-administrativo muestra una historia de vacos
y ambigedades que slo vinieron a ser superados con la Constitucin
Poltica de 1991. En 1945 Bogot sera considerada por primera vez
176
como un Distrito Especial.6 Sin embargo, con posterioridad a esta norma, el legislador no expidi durante una dcada ley alguna para darle
alcance a esta frmula. En 1954,7 el entonces presidente de la Repblica, General Gustavo Rojas Pinilla, en uso de las facultades especiales de
estado de sitio, expedira un decreto8 por el cual se organizaba el
Distrito Especial de Bogot, comenzando as su historia como una ciudad administrada a travs de un rgimen de carcter excepcional. En la
misma norma y en coordinacin con la Gobernacin de Cundinamarca,9 se anexaron a la ciudad los municipios de Bosa, Engativ, Fontibn,
Suba, Usaqun y Usme, y se le dio al alcalde mayor de la ciudad la
potestad de designar alcaldes menores en las zonas del territorio del
Distrito Especial que estimara conveniente, constituyndose las alcaldas menores como el antecedente de las localidades en que hoy se
divide la ciudad, las cuales son administradas por los alcaldes locales
como se ver ms adelante.10
En los aos siguientes, 196811 y 1986,12 la ciudad fue objeto de dos
actos legislativos que la mencionaban con nombre propio, sin embargo,
Bogot continuara en una especie de limbo jurdico, en buena parte
por la falta de voluntad poltica del Concejo Distrital, sobre la necesidad
de implementar reformas administrativas para buscar la descentralizacin de la ciudad, tales como la creacin de las Juntas Administradoras
Locales (JAL) previstas en la Reforma Constitucional de 1968.
La Constitucin de 1991 consolida la descentralizacin y define al
municipio como la unidad bsica de accin estatal, en donde el departamento coordina y el nivel central orienta, supervisa y apoya la ejecucin
de los programas locales, con prevalencia del principio de coordinacin
y concertacin sobre el de jerarqua. En la nueva Constitucin, Bogot,
mantiene su condicin de capital del pas y del departamento de Cundinamarca y se autoriza al gobierno para expedir el rgimen especial para
la ciudad,13 de manera que sta pudiere tener una normatividad distinta
a los dems municipios del pas, para fortalecer su autonoma poltica,
fiscal y planificadora, as como para confrontar los grandes desafos que
para una buena gestin impone una ciudad de 6.6 millones de habitantes. La Constitucin Poltica tambin autoriz al distrito para conformar
una rea Metropolitana y una Regin con otras entidades territoriales
de carcter departamental.14
177
La urgencia de la descentralizacin de las grandes ciudades era cada

vez mas obvia, como lo advertan expertos nacionales e internacionales
que se ocupaban de la evolucin poltica, jurdica, fiscal y administrativa de la ciudad, y en especial Jaime Castro, quien como ministro del
Interior, as como delegatario de la Asamblea Nacional Constituyente
de 1991, y como alcalde de Bogot (1992-1995) se convertira en figura
determinante en la reforma administrativa del Distrito a travs de su
papel en cada una de estas instancias, y en particular como autor del
Rgimen Especial para el Distrito de Capital de Bogot, conocido como
el Estatuto Orgnico de Bogot, el cual fue expedidlo a travs del Decreto Ley 1421 de 1993, firmado por el entonces presidente Csar Gaviria,
el 21 de julio de 1993, redefiniendo a fondo el rgimen jurdico administrativo de la capital, y estableciendo las bases sobre la cuales opera
hoy la administracin distrital, incluyendo los temas de seguridad y convivencia. El rgimen especial expedido para Bogot consiste en un estatuto poltico, administrativo y fiscal cuyo objeto es dotar al Distrito
Capital de los instrumentos que le permitan cumplir las funciones y prestar
los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio y
contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. El
Estatuto Orgnico dicta normas relacionadas con las autoridades de la
ciudad, estableciendo que el gobierno y la administracin del Distrito
Capital estn a cargo de: 1. El Concejo Distrital; 2. El alcalde mayor; 3.
Las juntas administradoras locales; 4. Los alcaldes y dems autoridades
locales; y 5. las entidades que el Concejo, a iniciativa del alcalde mayor,
cree y organice. De otro lado dicta regulaciones sobre los organismos de
control y vigilancia cuales son la Personera y la Contralora distritales.
Establece los parmetros para facilitar y promover la participacin comunitaria y las veeduras ciudadanas. El Estatuto Orgnico da autonoma al Distrito Capital respecto del Departamento de Cundinamarca
al establecer que las atribuciones administrativas que la Constitucin y
las leyes confieren a los departamentos se entienden otorgadas al Distrito Capital, en lo que fuere compatible con el rgimen especial de este
ltimo, y sin perjuicio de las prerrogativas polticas, fiscales y administrativas que el ordenamiento jurdico concede al departamento de Cundinamarca. Las disposiciones de la Asamblea y de la Gobernacin de
Cundinamarca no rigen en el territorio del Distrito, salvo en lo que se
178
refiere a las rentas departamentales que de conformidad con las normas

vigentes, deban recaudarse en el Distrito. En el resto del captulo haremos mencin de los aspectos ms relevantes del Estatuto Orgnico, en
lo que se refiere al tema de seguridad y convivencia.
De acuerdo con lo expuesto hasta ahora, es claro que en Bogot
convergen en contraste con prcticamente todos los dems municipios
del pas dos y no tres poderes: el nacional y el distrital, ya que Bogot
no est bajo la jurisdiccin ni el poder del Departamento de Cundinamarca, no obstante la sede de la Administracin Departamental se encuentre en Bogot, y que la misma ciudad sea la capital del
Departamento.15 Esto quiere decir que las funciones que le corresponden al nivel departamental en las dems regiones del pas, en el caso de
Bogot, son asumidas, bajo un rgimen particular, por la Administracin Distrital.16 Su tamao no es ajeno a esta situacin: con una poblacin aproximada de 6.6 millones de habitantes (2003), es no solamente
la ciudad ms grande del pas, sino que tiene ms habitantes que la mayora de los 32 Departamentos de Colombia; de otro lado, su Administracin es la ms grande en nmero de funcionarios y recursos de
inversin frente a las dems ciudades y departamentos.
5.2 ATRIBUTOS LEGALES DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOT

EN LOS TEMAS SEGURIDAD Y CONVIVENCIA
Aun cuando su estructura administrativa como Distrito Capital, y su propia normatividad, en particular el Estatuto Orgnico de 1993, le dan
mayor discrecionalidad y poder a Bogot que a otras ciudades del pas,
las polticas en materia de seguridad deben ser definidas en el Distrito
dentro del marco legal nacional y dentro del diseo institucional nacional en el tema. En la jurisdiccin de Bogot confluyen todas las instituciones nacionales con atribuciones en el tema de seguridad, como son la
Polica Nacional, la Rama Judicial y las instituciones penitenciarias nacionales.
De acuerdo con lo anterior, Bogot no tiene Polica propia, no tiene
jueces propios y no tiene instituciones penitenciarias propias, con excepcin de la Crcel Distrital. En la medida en que la Administracin
Distrital no puede formalmente incidir en nombramientos de personal
179
en estas instituciones nacionales por ejemplo, no puede incidir en el

nombramiento del comandante de Polica para la ciudad, aunque puede evaluar su desempeo y solicitar su sustitucin,17 hay evidentes lmites a las responsabilidades que tiene la ciudad de Bogot frente al tema
de seguridad.
Seguridad ciudadana y el nivel intermedio de gobierno
Todos los municipios de Colombia excepto Bogot, como Distrito Especial son parte de una jurisdiccin departamental, administrada por un
gobernador electo popularmente a partir de la Constitucin de 1991,
pues previamente era nombrado por el presidente de la Repblica y una
Asamblea Departamental, tambin elegida. A la Administracin Departamental le corresponde tambin, segn el marco legal vigente, una serie
de responsabilidades frente al tema de seguridad. En particular, los gobernadores son responsables de disear y desarrollar planes y estrategias
integrales de seguridad con la Polica Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su jurisdiccin. El marco
legal prev la organizacin de una Comisin Departamental de Polica y
Participacin Ciudadana, cuya funcin principal es proponer polticas y
mecanismos tendientes a garantizar una orientacin tica y democrtica,
educativa y social en la relacin polica-comunidad. Esta Comisin que
en muchos departamentos del pas ha tardado mucho en hacerse operativa est presidida por el gobernador e integrada por el comandante departamental de Polica, el alcalde de la ciudad capital, otros dos alcaldes
y el secretario de Hacienda del departamento, con la finalidad de analizar
el presupuesto nacional asignado a la unidad y basndose en ello solicitar,
a travs de las autoridades competentes, a la Asamblea y a los concejos
municipales, los apoyos presupuestales correspondientes. Tambin est
prevista aunque no siempre realizada en la prctica la organizacin de
un Consejo Departamental de Seguridad, como rgano consultivo de
coordinacin interinstitucional de las polticas de seguridad departamentales. En ste participan, bajo convocatoria del gobernador, las entidades
con responsabilidades o inters en el tema de seguridad. El departamento
debe coordinar acciones en materia de orden pblico, seguridad, convivencia ciudadana y proteccin del ciudadano; apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pblica en su jurisdiccin y preservar y mantener
el orden pblico en su jurisdiccin atendiendo las polticas que establezca el presidente de la Repblica. Finalmente, la administracin departa-
180
mental, en particular la Secretara de Salud, debe formular el Plan de

Atencin Bsica en Salud (PAB departamental), definiendo prioridades
y destinando fondos para el tema prevencin, en particular la asistencia
tcnica a municipios para implementar polticas de prevencin.
A pesar de su rgimen especial, en materia de seguridad y convivencia, las autoridades en Bogot tienen las mismas facultades y alcances para tomar decisiones y actuar que en ciudades como Medelln, Cali,
Barranquilla y otros municipios. Lo que es diferente es el tamao de las
instituciones, los recursos disponibles y la decisin poltica demostrada
por los alcaldes, especialmente aquellos que gobernaron durante las administraciones objeto de nuestro estudio (1995-2003).
El alcalde mayor de Bogot es el jefe del gobierno y de la administracin distrital y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito Capital. Como primera autoridad de polica en la ciudad, el alcalde
mayor dicta, de conformidad con la ley y el Cdigo de Polica del Distrito, los reglamentos, imparte las rdenes, adopta las medidas y utiliza los
medios de polica necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la
proteccin de los derechos y libertades pblicas.18 Estas atribuciones
tienen su sustento en normas constitucionales y legales como se muestra
en el siguiente recuadro.
Constitucin de 1991, artculos sobre seguridad y autoridades locales:
El artculo 2 de la Constitucin de 1991 establece que las autoridades

de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades.... El Presidente de la Repblica, los gobernadores, y
los alcaldes son autoridades de polica. Al primero corresponde conservar en todo el territorio el orden pblico y restablecerlo donde fuere turbado (Constitucin Poltica 189.4); para ello se le confa la direccin de
la fuerza pblica (Constitucin Poltica 189.3) y se le otorgan amplias
facultades en caso de conmocin interior o guerra exterior (Constitucin
Poltica 212, 213, 214). A los gobernadores, lo propio en los departamentos, con sujecin a las leyes, reglamentos nacionales y ordenanzas en tal
materia (Constitucin Poltica 296 y 300.8). Segn el artculo 296 de la
Constitucin Poltica, para la conservacin del orden pblico o para
181
restablecerlo donde fuere turbado, los actos y rdenes del Presidente de

la Repblica se aplicarn de manera inmediata y de preferencia, sobre
los gobernadores; los actos y rdenes de los gobernadores se aplicarn de
igual manera y con los mismos efectos en relacin con los alcaldes.
El artculo. 315 de la Constitucin establece que, los alcaldes deben conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las
instrucciones y rdenes que reciban del Presidente de la Repblica y del
respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad del municipio.
La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que
imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante (de Polica).
En este contexto, el pas dispuso con la Constitucin de 1991 de un

nuevo marco legal que define las responsabilidades de cada nivel de
gobierno y entregando facultades a los gobiernos municipales para promover una poltica local de reduccin de la violencia y de prevencin
del crimen. Este marco legal ha permitido a cada municipio, contar con
los instrumentos de gestin necesarios para hacer de la seguridad una
prioridad, constituyndose as el contexto en el cual alcalde y las dems
autoridades locales, deben asumir su responsabilidad como jefes de polica y como lderes polticos para que la administracin municipal cumpla sus funciones respecto de las polticas de seguridad. Depender de
cada gobierno municipal aprovechar de la mejor manera este marco,
para formular y desarrollar polticas municipales de prevencin del delito y de las violencias o sus manifestaciones.
En reglamentaciones posteriores a la Constitucin de 1991, se expusieron las funciones de las administraciones municipales en materia
de seguridad (alcalde, Gabinete y Concejo). As, por ejemplo, la Ley 62
de 1993, que expide normas de Polica Nacional, seala que: i) el alcalde es la primera autoridad de Polica en el municipio. La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que ste le imparta
por conducto del respectivo comandante o quien haga sus veces y ii)
debe disear y desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad
con la Polica Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de
las comunidades bajo su jurisdiccin. La Ley 136 de 1994, seala como
182
funcin del alcalde conservar el orden pblico en el municipio conforme a instrucciones del Presidente y del respectivo Gobernador (lo que
no se aplica en Bogot en cuanto a subordinacin con el Gobernador), y
establece que: Adems de las funciones que se le sealan en la Constitucin y la ley, es una atribucin de los concejos municipales, entre otras
muchas, la de disponer lo referente a la polica en sus distintos ramos,
sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del gobernador respectivo.19 Esa Ley tambin, establece entre
las funciones del alcalde: ejecutar acciones tendientes a la proteccin
de las personas, nios, indigentes y su integracin a la familia y a la vida
social, productiva y comunitaria.20 Asimismo, la Ley 715 del 2001, que
dicta normas en materia de recursos y competencias, reafirma y fortalece algunas funciones para los municipios en materia de seguridad y justicia: i) financiar las inspecciones de polica para la atencin de las
contravenciones y dems actividades de polica de competencia municipal; ii) apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pblica en su
jurisdiccin y iii) preservar y mantener el orden pblico en su jurisdiccin,
atendiendo las polticas que establezca el Presidente de la Repblica.
Aunque no se puede hablar an del impacto de la actual poltica de
seguridad democrtica, el gobierno del Presidente lvaro Uribe Vlez
(2002-2006) ha confirmado la importancia de poner en marcha polticas
municipales de seguridad. En el contexto de dicha poltica de seguridad
democrtica, se realza lo previsto constitucionalmente en el sentido de
que la seguridad urbana y la rural estarn en cabeza de todos los mandatarios locales del pas, ya que ellos son la primera autoridad de polica
en el mbito municipal, tanto en su casco urbano como en sus zonas
rurales. La estrategia del gobierno insiste en que son los alcaldes quienes adelantarn la coordinacin de los diferentes entes del orden nacional y local que operan en el municipio y promovern el desarrollo de
acciones en plena correspondencia con los asuntos nacionales y las necesidades locales. Para lo anterior, se fortalecer la dinmica de los consejos municipales de seguridad, con la votacin de los instrumentos
jurdicos y las facultades para que los alcaldes los creen en sus respectivos municipios.21 En materia de seguridad urbana el gobierno de Uribe
ha sido explcito en enfatizar las funciones para los alcaldes de todas las
ciudades del pas. La estrategia de defensa y seguridad democrtica hace
183
una mencin especfica del manejo de la seguridad en Bogot como un

modelo para el resto de ciudades del pas (ver el siguiente recuadro).
Seguridad Urbana en la estrategia de defensa y seguridad democrtica
(2002-2006) del presidente lvaro Uribe Vlez:
# 93. Las autoridades y los organismos de seguridad de las ciudades buscarn, mediante la formulacin e implementacin de polticas y planes
de seguridad, asegurar la convivencia ciudadana, reducir la criminalidad
y evitar que la problemtica de control territorial de algunas zonas rurales se replique en las ciudades. Si bien la situacin de seguridad en la
mayora de las ciudades requiere la implementacin de una respuesta
particular, los principios de las seis lneas de accin de la Poltica de
Defensa y Seguridad Democrtica tienen la misma relevancia. En particular, es indispensable que las autoridades locales, junto con las entidades y organismos de la Nacin:
Coordinen la respuesta del Estado. Es responsabilidad de los alcaldes
formular polticas pblicas de seguridad que integren los esfuerzos de la
Fuerza Pblica con los de las dems entidades del Estado, as como contribuir a la financiacin de los esquemas de seguridad.
Protejan y fortalezcan la autoridad de las instituciones, en particular de
la justicia.
Fomenten la cooperacin de toda la ciudadana en la consecucin y el
mantenimiento de la seguridad.
Desarrollen sistemas de informacin y estadstica fiables que permitan
hacer una evaluacin de las necesidades en materia de seguridad en las
localidades y formular respuestas adecuadas.
Desarrollen mecanismos de evaluacin permanentes que permitan medir el desempeo de todos los responsables de la seguridad de la ciudadana, corregir las deficiencias y exigir los resultados correspondientes.
# 94. Sin un compromiso firme de las autoridades locales no es posible
conseguir la seguridad de los ciudadanos. La experiencia de Bogot demuestra que la formulacin y ejecucin perseverante de polticas y metas
contina
184
de seguridad que involucran a la ciudadana, mediante mecanismos como

los Frentes Locales de Seguridad, producen resultados. Esta experiencia
confirma lo que han reconocido muchas ciudades del mundo: las alianzas entre las autoridades y la ciudadana son la va ms rpida para recuperar y mantener la seguridad. Esquemas de corresponsabilidad en el
mantenimiento de la seguridad, como por ejemplo los Contratos Locales de Seguridad que se han puesto en prctica con xito en Francia, son
un ejemplo de cmo el Estado puede coordinar y guiar de manera efectiva el apoyo de la ciudadana para resolver la problemtica de la inseguridad urbana. Coordinar polticas pblicas de prevencin y represin del
delito y complementarlas con los esfuerzos de la ciudadana y del sector
privado que impulsa el desarrollo econmico local, es la frmula ms
adecuada para recuperar la seguridad de las ciudades.
5.3 PROGRESIVA INSTITUCIONALIZACIN DEL TEMA

SEGURIDAD EN EL MBITO DISTRITAL
Basndose en el fortalecimiento de las atribuciones constitucionales y

legales desde 1991 y las polticas de los gobiernos nacionales de turno,
los alcaldes Jaime Castro (1992-1995), Antanas Mockus (1995-1997),
Enrique Pealosa (1997-2000) y Mockus (2000-2003) estructuraron una
serie de instituciones y polticas para hacer operativas estas funciones y
asumir plenamente sus responsabilidades en este campo. En adelante
haremos una presentacin de dichas instituciones, limitndonos a las
entidades directamente responsables del tema de seguridad y dejando
para ser tratadas en otros captulos las responsabilidades que tienen otras
entidades distritales en los sectores de educacin, salud, espacio pblico, cultura y deporte, y su relevancia frente al tema de seguridad.
5.3.1 La Secretara de Gobierno

Desde 1926 qued establecido que el alcalde de Bogot tendra un secretario de Gobierno.22 Aunque otras secretaras y dependencias de la
Alcalda Mayor, como la Secretara de Salud, la Secretara de Educacin, el Departamento Administrativo de Bienestar Social, Renovacin
Urbana, el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte y el Instituto Distri-
185
tal de Cultura y Turismo, tienen algunas responsabilidades en el tema de

seguridad, es a la Secretara de Gobierno a la que competen ms directamente las responsabilidades en el tema seguridad y convivencia ciudadana, y frente a las cuales el Secretario de Gobierno tiene funciones
especficas que se mencionan y explican ms adelante.
Para el ejercicio de sus funciones, la Secretara de Gobierno cuenta
con una estructura organizacional que fue rediseada en 1999 y 200123
para cumplir mejor con las polticas y funciones trazadas por las ltimas
administraciones. Al final de dicho proceso de reestructuracin la Secretara cuenta con la siguiente estructura:
1. Despacho del secretario
a. Alcaldas locales.
b. Oficina Asesora de Asuntos Disciplinarios.
c. Oficina Asesora de Control Interno.
d. Oficina Asesora Jurdica.
e. Direccin de Gestin Humana.
f. Direccin de Seguimiento y Anlisis Estratgico.
g. Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias.
h. Cuerpo Oficial de Bomberos.
i. Consejo de Justicia.
2. Subsecretara de Asuntos Locales y Desarrollo Ciudadano.
j. Direccin de Apoyo a Localidades.
k. Direccin de Participacin Ciudadana.
l. Direccin Ejecutiva Local.
3. Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana.
m. Direccin de Seguridad.
n. Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia.
o. Direccin de la Crcel Distrital.
4. Subsecretara de Planeacin y Gestin.
p. Direccin de Planeacin y Sistemas de informacin.
q. Direccin Administrativa.
r. Direccin Financiera.
Las funciones de varias de estas subsecretaras, sus respectivas direcciones y referencias a sus antecedentes, cuando ello sea relevante,
186
son analizadas ms adelante. Las reformas en temas administrativos, en

particular las de 1999 y 2001, reflejan la seriedad con la cual se buscaba
definir las funciones de los diferentes despachos, subsecretaras, oficinas y direcciones en el interior de la Secretara de Gobierno, buscando
lograr una eficaz implementacin de las polticas ya diseadas. Adems
de reformar su estructura, los alcaldes Mockus y Pealosa tambin garantizaron una muy baja rotacin de personal en la Secretara de Gobierno, en particular en el rea responsable de la seguridad ciudadana, para
garantizar continuidad y profesionalismo en la gestin del tema. Este
tipo de esfuerzos para el mejoramiento de la estructura administrativa
no se limit durante las administraciones de Mockus y Pealosa, a la
Secretara de Gobierno, sino que fue un esfuerzo integral por mejorar
toda la administracin distrital.
Con base en las reformas, sus actuales funciones prevn que la Secretara de Gobierno del Distrito se encarga de formular polticas en
materia de seguridad, justicia, proteccin y promocin de derechos y
libertades pblicas con el objeto de fortalecer y garantizar a los habitantes la convivencia y la igualdad dentro de un marco jurdico democrtico descentralizado y participativo. Para tal fin, la Secretara de Gobierno
traz objetivos encaminados al fortalecimiento de la convivencia ciudadana y de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, el
apoyo a la justicia y el control del orden pblico; el desarrollo de acciones para disminuir riesgos naturales y antrpicos no intencionales, y el
manejo de las situaciones de emergencia; el fortalecimiento poltico y
administrativo de la gestin local; y finalmente, la optimizacin de su
gestin, mediante la racionalizacin de los procesos administrativos y
financieros, el mejoramiento de la planeacin, el control institucional,
la cualificacin de los funcionarios y el buen uso de los recursos en el
marco de una gestin pblica admirable.24
A continuacin nos detendremos en aquellas dependencias que tienen una o varias funciones especficas relacionadas con el tema de la
seguridad y convivencia ciudadana, respetando el orden establecido por
el decreto en mencin.
187
5.3.1.1 Funciones del Despacho del secretario de Gobierno en temas

de seguridad y convivencia desde 2001
Formular la poltica general y evaluar y aprobar los planes anuales de
las actividades de la secretara, conforme a los lineamientos que seale
el alcalde mayor.
Formular polticas en materia de seguridad, justicia, proteccin y promocin de derechos y libertades pblicas y de gestin local y participacin ciudadana, de conformidad con los lineamientos que seale el alcalde
mayor.
Disear y poner a consideracin del alcalde mayor, las polticas, planes, programas de seguridad y orden pblico, desarrollo local y participacin ciudadana tendientes a fortalecer la capacidad de Gobierno de
las localidades del Distrito Capital.
Garantizar la proteccin a las personas en sus derechos civiles y garantas sociales, conforme a la Constitucin Poltica y a las leyes.
Instruir a la fuerza pblica en los asuntos que sean de su competencia, para
preservar el orden pblico en el territorio del Distrito Capital, en materia de
seguridad y justicia, de conformidad con lo establecido en la ley.
Vigilar y hacer cumplir la aplicacin de las normas de polica de conformidad con la ley.
Garantizar el estudio, concepto y solucin de negocios de polica asignados a la secretara de conformidad con la ley.
Servir, cuando las condiciones lo requieran, de instancia de enlace y
coordinacin en las acciones de apoyo con las fuerzas militares y de
polica, el DAS y las autoridades para la investigacin de los delitos en
el rea de su jurisdiccin.
Cooperar con las autoridades competentes para prevenir y conjurar
calamidades pblicas, a fin de dar proteccin a la vida, honra y bienes
de los ciudadanos.
5.3.1.2 Divisin de Alcaldas locales 25

Como hemos explicado, el fortalecimiento de las alcaldas locales es un
proceso reciente en Bogot, sin embargo, en nuestro concepto representa un aspecto esencial del xito de la gestin pblica bogotana, ya que
garantiza que la Administracin est ms cerca de los ciudadanos.
188
Desde 1996, cuando se expidi el Decreto 476, hasta las reformas

de 2001 (Decreto 367), las alcaldas locales de las veinte localidades
hacen parte de la estructura de la Secretara de Gobierno del Distrito
Capital y, por lo tanto, jerrquicamente se encuentran subordinadas al
secretario de Gobierno.26 Son funciones generales de los alcaldes:
Coordinar la accin administrativa del Distrito en la localidad.
Garantizar el desarrollo armnico e integrado de la localidad.
Coordinar la gestin administrativa asignada a las Comisaras de Familia, Inspecciones de Polica, Casas de Justicia y al programa de Mediacin y Conciliacin.
Las establecidas en el Estatuto Orgnico
Las dems que le sean asignadas o delegadas y que correspondan a la
naturaleza de las localidades.
Los alcaldes locales, as como los inspectores de Polica y los vocales del Consejo de Justicia adems son, igual que el alcalde mayor,
autoridades distritales de Polica.27 Las principales funciones asignadas
a los alcaldes locales en materia de seguridad y convivencia por el Estatuto Orgnico de Bogot (1993) son las siguientes:
Velar por la tranquilidad y seguridad ciudadanas. Conforme a las disposiciones vigentes, contribuir a la conservacin del orden pblico en
su localidad y con la ayuda de las autoridades Nacionales y distritales,
restablecerlo cuando fuere turbado.
Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre el desarrollo
urbano, uso del suelo y reforma urbana. De acuerdo con esas mismas
normas expedir o negar los permisos de funcionamiento que soliciten
los particulares. Sus decisiones en esta materia sern apelables ante el
jefe del departamento distrital de planeacin, o quien haga sus veces.
Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la proteccin, recuperacin y conservacin del espacio pblico, el patrimonio
cultural, arquitectnico e histrico, los monumentos de la localidad, los
recursos naturales y el ambiente, con sujecin a la ley, a las normas
nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales.
189
Conceptuar ante el Secretario de Gobierno sobre la expedicin de permisos para la realizacin de juegos, rifas y espectculos pblicos en la
localidad.
Conocer de los procesos relacionados con violacin de las normas sobre construccin de obras y urbanismo e imponer las sanciones correspondientes. El Concejo Distrital podr sealar de manera general los
casos en que son apelables las decisiones que se dicten con base en esta
atribucin y ante quin.
Expedir los permisos de demolicin en los casos de inmuebles que
amenazan ruina, previo concepto favorable de la entidad distrital de planeacin.
Parte de los esfuerzos de la Alcalda Local estn orientados precisamente al mantenimiento de la tranquilidad y seguridad, a travs de las
diversas acciones de promocin y control de cumplimiento de las normas de convivencia ciudadana y las actividades de resolucin de querellas y conciliacin. Para estos casos, la Alcalda cuenta con el apoyo de
la Estacin de Polica, an cuando dicho apoyo no est reglamentado de
manera precisa y en cierto sentido implica voluntad y colaboracin
de parte de las autoridades policiales. Esta relacin se ha ido institucionalizando y fortaleciendo a travs de los Consejos Locales de Seguridad
(vase ms adelante), a los cuales asisten los alcaldes Locales y los Comandantes de Estacin.
5.3.1.3 Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias

En 1987 fue creada la Oficina Coordinadora para la Prevencin y Atencin de Emergencias, cuyo antecedente fue la Seccin de Prevencin,
creada en 1969,28 convertida, con las reformas de 1991 y 2001 arriba
citadas, en una direccin dependiente del despacho del secretario de
Gobierno de Bogot. Son funciones de la Direccin de Prevencin y
Atencin de Emergencias las siguientes:29 (i) coordinar todas las acciones de Prevencin y Atencin de Emergencias. En caso de ocurrencia de
una emergencia, la atencin inmediata ser coordinada por el jefe de la
oficina coordinadora. (ii) Promover la creacin de comits locales en
cada Zona o Alcalda Local para la prevencin y atencin de emergen-
190
cias, y coordinar la accin de estos comits cuando se requiera. (iii)

Adelantar los estudios y diseos respectivos para la atencin de emergencias, teniendo en cuenta las nuevas tecnologas y las experiencias en
la prevencin de riesgos. (iv) Coordinar con la Secretara de Educacin
las campaas de prevencin de emergencias en las escuelas y colegios
del Distrito Especial de Bogot, lo mismo que de la comunidad en general. (v) Promover la participacin de las organizaciones comunitarias en
las tareas de prevencin y atencin de emergencias a travs del Departamento Administrativo de Accin Comunal y del Departamento Administrativo de Bienestar Social. (vi) Disear y establecer un plan de
comunicaciones de emergencia con las entidades respectivas. Motivar y
convocar al sector privado a que se vincule a los programas de prevencin y atencin de emergencias.
5.3.1.4 Cuerpo Oficial de Bomberos

Las funciones del Cuerpo Oficial de Bomberos que fue incorporado como
dependencia dentro de la estructura administrativa de la Secretara de
Gobierno en 1995, durante la primera administracin de Mockus30 y
redefinidas en 200131 durante la segunda administracin de Mockus, son
las siguientes: atender oportunamente las emergencias relacionadas con
incendios, explosiones y calamidades conexas; investigar las causa de las
emergencias que atiendan y presentar un informe oficial a las autoridades
correspondientes; desarrollar campaas pblicas y programas de prevencin de incendios y calamidades conexas; servir de organismo asesor del
Distrito en seguridad contra incendios y calamidades conexas; colaborar
con las autoridades en el control de las medidas obligatorias de seguridad
contra incendios y desarrollar supervisin y control en los dems casos
que figure delegacin; apoyar a los comits locales de prevencin y atencin de desastres en asuntos relacionados con el cuerpo de bomberos cuando
se requieran; ejecutar los planes y programas que sean adoptados por los
rganos del Sistema Nacional de Bomberos de Colombia; promover ante
las autoridades competentes, con la debida autorizacin de su representante legal y aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o
disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio con ocasin de los
incendios y calamidades conexas a cargo de los bomberos.
191
5.3.1.5 Consejo de Justicia

El Consejo de Justicia fue creado en 1969 como instrumento de la Secretara de Gobierno,32 est conformado por una serie de vocales es
decir funcionarios con voz y voto que se encuentran distribuidos en
cuatro salas: (1) Sala de Procesos de Polica de carcter civil, (2) Sala de
Procesos por Contravenciones especiales de Polica, (3) Sala de Asuntos Administrativos y (4) Sala de Procesos de Obras y Urbanismo.
El Consejo de Justicia tiene como funciones: (a) Conocer de los
recursos de apelacin y de hecho en los procesos por contravenciones
especiales de polica; (b) evaluar cualitativamente el trabajo de las Inspecciones de Polica; (c) conocer de los recursos de apelacin y queja
en: los procesos de restitucin de bienes de uso pblico y fiscales, y en
asuntos relacionados con permisos para rifas, clubes, bingos, juegos y
apuestas; (d) conocer en segunda instancia de las actuaciones administrativas proferidas por los alcaldes locales; (e) conocer los recursos de
apelacin en los procesos relacionados con violacin de las normas sobre construccin de obras y urbanismo e imponer las sanciones correspondientes,33 cuando en la providencia se impongan medidas correctivas.
Si la medida impuesta es la demolicin, el recurso se concede en el
efecto suspensivo. En los dems casos es devolutivo. (f) Conocer de los
dems asuntos que le seale la ley, el Cdigo Distrital de Polica y sus
reglamentos.
A partir de 1993, durante la administracin de Jaime Castro, los
vocales del Consejo de Justicia son autoridades distritales de polica, junto con el alcalde mayor, los alcaldes locales y los inspectores
de polica.34 Esto implica que las sentencias, los fallos y las decisiones
proferidas por el Consejo de Justicia son de su responsabilidad y llevan la firma del presidente de la corporacin. El Ministerio Pblico
(que tiene por objeto vigilar el cumplimiento de la Constitucin, las
leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos), en los asuntos que tramitan las Inspecciones de Polica en nica instancia y en los
que tramita el Consejo de Justicia de Bogot, es ejercido por delegados del Personero Distrital que velan por la eficiencia y celeridad de
los mismos. Como se mencion, el Consejo de Justicia est bajo la
estructura de la Secretara de Gobierno, a partir de las tambin mencionadas reformas de 1999 y 2001.
192
5.3.2 Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad

Ciudadana
La Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana
es la institucin distrital cuyas responsabilidades y funciones estn ms
directamente relacionadas con el tema que nos ocupa. En 1995 solamente
exista una subsecretara que se encargaba de apoyar el trabajo del secretario de Gobierno35 en todas las funciones (asuntos locales y de desarrollo
ciudadano, convivencia y seguridad y planeacin y gestin). Dentro de
sta fue creada una Consejera de Seguridad encargada de velar por los
asuntos relacionados con la convivencia y la seguridad ciudadana. En
1996, a travs del Decreto 476, Antanas Mockus cre la Subsecretara
de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, que reemplazara
a la que inicialmente fue una simple consejera, como muestra de la prioridad que quera darle al tema. Despus de su creacin formal en 1996,
tanto la administracin de Pealosa como la segunda administracin de
Mockus han venido sofisticndola y especializndola en sus funciones.
Durante el perodo comprendido entre 1995 y 2003, la Subsecretara estuvo a cargo de la misma persona, Hugo Acero, vinculado a la
administracin por el alcalde Mockus, y ratificado en su cargo por el
alcalde Pealosa y por la segunda administracin Mockus, dndose una
continuidad nica a las polticas y lneas de trabajo de la misma. El
apoyo directo por parte de los alcaldes Mockus y Pealosa a la Subsecretara, la continuidad y el profesionalismo en su gestin, as como su
enfoque interinstitucional, en lnea con el enfoque integral de ciudad
que manejaban los dos alcaldes, no tuvo paralelo durante el perodo 19952003 en las otras ciudades colombianas, y ha sido, desde nuestro punto
de vista, un factor esencial en el xito de las polticas que nos ocupan.
Basndose en la reorganizacin de la Secretara de Gobierno en
2001, las funciones de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia
y Seguridad ciudadana fueron redefinidas en los siguientes trminos:36
Formular las polticas y los planes generales referidos al apoyo a la
justicia y a la seguridad ciudadana y someterlos a consideracin del Secretario de Gobierno y, por su conducto, al alcalde mayor.
Elaborar en coordinacin con las diferentes dependencias a su cargo y
con sujecin al Plan de Desarrollo Distrital, los planes, programas y
193
proyectos y el correspondiente plan de accin de la Subsecretara y presentarlos al Secretario de Gobierno para su adopcin.
Disear y formular proyectos y programas de derechos humanos, apoyo a la justicia y garanta de derechos y libertades individuales; siguiendo los lineamientos que para el efecto seale el Secretario de Gobierno.
Proponer polticas de prevencin de delitos, contravenciones y problemas de convivencia y seguridad ciudadana.
Disear y formular proyectos y programas de prevencin de delitos,
contravenciones y problemas de convivencia y seguridad ciudadanas.
Participar con la Polica Metropolitana en la identificacin de lneas
generales de diseo, formulacin, seguimiento, evaluacin y control de
proyectos y programas genricos o especficos de prevencin y control
en seguridad ciudadana que deban ser ejecutados por ella, siguiendo las
pautas que para el efecto seale el Despacho del Secretario.
Responder por la informacin de seguridad ciudadana cualitativa y
cuantitativa, incluyendo aquella relativa a las reacciones, posturas, propuestas y acciones de otras autoridades y de la sociedad civil.
Apoyar tcnicamente a las alcaldas locales en la formulacin de proyectos y programas de seguridad ciudadana, siguiendo los lineamientos
que para el efecto seale el Secretario.
Evaluar y revisar peridicamente el impacto, la pertinencia y la oportunidad de las polticas y estrategias de seguridad ciudadana trazadas
por la Alcalda Mayor y ejecutada por las alcaldas locales.
Establecer y aplicar mtodos objetivos de evaluacin de la gestin,
realizando el seguimiento del rendimiento a los despachos policivos y a
las comisaras de familia; igualmente, recomendar al Secretario de Gobierno y, por su conducto, al alcalde mayor, la creacin y supresin de
los despachos y comisaras mencionadas.37
Controlar y evaluar peridicamente la ejecucin de los planes, programas y proyectos de sus dependencias proponiendo los ajustes que se
consideren necesarios.
Coordinar el desarrollo de un sistema de informacin referido al mapa
de riesgo de conflictos, tipificacin de conflictos, delitos, violacin de
derechos humanos, formas de resolucin de conflictos y acceso a la
justicia.
194
Identificar y evaluar las fuentes de recursos econmicos para los nuevos proyectos de su dependencia, calificando su viabilidad de acuerdo
con los parmetros establecidos.
Apoyar el cumplimiento de las normas orgnicas de la Secretara y de
las dems disposiciones que regulan los procedimientos y trmites administrativos internos, respondiendo por aqullas que tengan relacin
directa con su dependencia.
Evaluar peridicamente y hacer cumplir el convenio establecido con la
Nacin, para el manejo de la Crcel Distrital.
Las dems que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de
la Subsecretara.
La Subsecretara de asuntos para la convivencia y la seguridad ciudadana desarrolla sus funciones a travs de tres direcciones: Seguridad,
Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia, y finalmente la direccin de la
Crcel Distrital.
5.3.3 Direccin de Seguridad

La Direccin de Seguridadcreada en 199638 por la primera administracin de Mockus y modificada, en 2001,39 en sus funciones durante la
segunda administracin de Mockus es responsable de apoyar a la Subsecretara en la formulacin de polticas de prevencin de delitos, contravenciones y problemas de convivencia y seguridad ciudadana; de igual
manera disea y formula proyectos y programas de prevencin de delitos, contravenciones y problemas de convivencia y seguridad ciudadana. Asimismo, es responsable de prestar apoyo tcnico a las alcaldas
locales en la formulacin de proyectos y programas de seguridad ciudadana, siguiendo los lineamientos que para el efecto seale el Secretario
de Gobierno. Participa con la Polica Metropolitana en la identificacin
de lneas generales de diseo, formulacin, seguimiento, evaluacin y
control de proyectos y programas genricos o especficos de prevencin
y control en seguridad ciudadana que deban ser ejecutados por ella, siguiendo las pautas que para el efecto seale el despacho del Secretario
de Gobierno y/o la Subsecretara. Asume y coordina la consecucin de
informacin de seguridad ciudadana cualitativa y cuantitativa, incluyendo
195
aquella relativa a las reacciones, posturas, propuestas y acciones de otras

autoridades y de la sociedad civil. Evala y revisa peridicamente el
impacto, la pertinencia y la oportunidad de las polticas y estrategias de
seguridad ciudadana trazada por la Alcalda Mayor y ejecutada por las
alcaldas locales. Apoya el cumplimiento de las normas orgnicas de la
Secretara y de las dems disposiciones que regulan los procedimientos
y trmites administrativos internos, respondiendo por aqullas que tengan relacin directa con la Direccin. Evala peridicamente y hace
cumplir el convenio establecido con la Nacin para el manejo de la Crcel Distrital.
5.3.4 Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia

Esta Direccin tambin creada en 1996 durante la primera administracin de Mockus y reformada en sus funciones, en 2001, durante la segunda administracin de Mockus40 est encargada de proponer a la
Subsecretara polticas que faciliten la promocin de los derechos humanos, el acceso ciudadano a la justicia y la garanta de derechos y
libertades individuales. Elabora y presenta a la Subsecretara pautas y
orientaciones tcnicas que coadyuven a definir e identificar las lneas a
seguir en materia de promocin de derechos humanos, acceso ciudadano a la justicia y garanta de derechos y libertades individuales en el
Distrito Capital. Capacita sobre derechos humanos a los servidores pblicos del Distrito, las alcaldas locales y la ciudadana. Disea, formula
y ejecuta proyectos y programas para la implantacin de mecanismos
alternativos de resolucin de conflictos en los mbitos institucional; escolar y a nivel comunitario. Responde por el sistema de informacin
que facilite la toma de decisiones en materia de acercamiento, realizacin
y seguimiento de la gestin de la justicia en el Distrito Capital. Evala y
revisa peridicamente el impacto, la pertinencia y la oportunidad de las
polticas y estrategias de acceso ciudadano a la justicia trazadas por la
Alcalda Mayor y por las Alcaldas Locales. Apoya el cumplimiento de
las normas orgnicas de la Secretara y de las dems disposiciones que
regulan los procedimientos y trmites administrativos internos, respondiendo por aqullas que tengan relacin directa con la Direccin.
196
5.3.5 Direccin de la Crcel Distrital

A travs de esta Direccin, que hace parte de la estructura administrativa de la Secretara de Gobierno desde 196941 y que obtuvo el carcter de
Divisin de la Crcel Distrital en 199542 durante la primera administracin de Mockus, y cuyas funciones fueron redefinidas en 2001, durante
la segunda administracin de Mockus,43 cumple las funciones de albergar a personas que hayan infringido la ley penal con el fin de readaptarlos
a la sociedad, de acuerdo con las normas del rgimen penitenciario y el
Plan de Desarrollo del Distrito Capital en materia carcelaria, dndoles el
tratamiento integral que les permita reincorporase a la sociedad. De otro
lado debe brindar los mecanismos de seguridad en el interior del penal,
as como velar por la proteccin y el cumplimiento de los derechos humanos y constitucionales de los internos. Finalmente debe observar y
cumplir con las disposiciones que sobre el particular determine el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec).
5.4 ESPACIOS DE COORDINACIN INSTITUCIONAL DE

LAS POLTICAS DISTRITALES DE SEGURIDAD
Hay diversas instancias de coordinacin institucional de las polticas

distritales de seguridad, las cuales fueron previstas esencialmente desde
comienzos de los aos 90 en la legislacin nacional (como son los Consejos de Seguridad), y retomadas por la legislacin distrital. Adicionalmente a las reformas de la estructura administrativa ya indicadas, otro
factor que ha contribuido significativamente al xito de las polticas de
prevencin en temas de seguridad y convivencia en Bogot, ha sido el
nfasis en la seriedad y continuidad de la coordinacin institucional en
diferentes mbitos y a travs de diferentes comits, consejos y espacios
de trabajo, convocados y liderados por los alcaldes mayores de Bogot
quienes asumieron un compromiso personal en este campo. Debe anotarse que las dems grandes ciudades de Colombia gozaban de las mismas condiciones para el trabajo institucional e interinstitucional sin
embargo no parecen haber sacado el provecho que se logr en el Distrito
Capital. Todas las reglamentaciones en este mbito son complementarias a la legislacin nacional que ha permitido una interaccin y articu-
197
lacin de polticas y lneas de trabajo, ejercicio en el cual el Distrito

Capital ha sido especialmente proactivo.
A continuacin haremos referencia a las instancias de coordinacin institucional ms relevantes, creadas o fortalecidas durante el perodo 1995-2003:
5.4.1 Consejo Distrital de Seguridad

La obligatoriedad de crear un Consejo de Seguridad a nivel de cada
municipio, Departamento y Distrito fue introducida por la legislacin
nacional en 1991.44 El marco legal define, para el caso concreto del Consejo Distrital de Seguridad, que este debe estar integrado por el alcalde
del Distrito Capital de Santa fe de Bogot quien lo preside; el comandante de la guarnicin militar; el comandante del Departamento de Polica Metropolitana; el subdirector del Departamento Administrativo de
Seguridad, DAS; el delegado del procurador general de la nacin; el
director seccional de Orden Pblico y el secretario de Gobierno del Distrito Capital, quien har las veces de Secretario del Consejo.
El Consejo Distrital de Seguridad, que tuvo una mayor operatividad
y regularidad en Bogot a partir de 1995, se rene ordinariamente una
vez al mes, y extraordinariamente cuando es citado por el alcalde, quien
lo preside. Por iniciativa de cualquiera de sus miembros, el Consejo puede realizar audiencias con participacin de dirigentes cvicos, gremiales
y representantes de organismos comunitarios con el fin de discutir propuestas, canalizar inquietudes y escuchar iniciativas sobre situaciones
que afectan la convivencia regional o local con el objeto de buscar soluciones integradas entre el Estado y la comunidad, atinentes al orden pblico. Son funciones del Consejo Distrital de Seguridad las siguientes:
Elaborar o recomendar la elaboracin de planes especficos de seguridad para afrontar de acuerdo con las caractersticas de los conflictos en
su jurisdiccin, los factores de perturbacin del orden pblico.
Mantener estrecha coordinacin con las distintas instancias responsables del mantenimiento del orden pblico y con los organismos e instituciones que el gobierno ha creado para fortalecer la participacin y
colaboracin ciudadana.
198
Supervisar la ejecucin de los planes de seguridad y evaluar sus resultados con el fin de adoptar los correctivos necesarios.
Asesorar a la primera autoridad, en las situaciones especficas de alteracin
del orden pblico, para adoptar medidas correctivas que guarden estrecha
correspondencia con la naturaleza y dimensin del asunto de que se trate.
Formular recomendaciones para la preservacin de los derechos humanos y el cumplimiento de los deberes ciudadanos para lograr la convivencia pacfica.
Asegurar el intercambio permanente de informacin entre los diversos
organismos del Estado en los mbitos nacional y local, en todo lo que
tenga relacin con el orden pblico.
Constituir grupos de trabajo para el anlisis de los problemas relacionados directa o indirectamente con el orden pblico interno de su jurisdiccin.
Recomendar la realizacin de campaas de informacin pblica para
lograr que la comunidad participe en los programas de seguridad.
Coordinar los recursos disponibles y las acciones para combatir los
fenmenos generadores de perturbacin del orden pblico.
Suministrar a las autoridades la informacin necesaria sobre situaciones referentes al orden pblico en sus respectivas jurisdicciones.
5.4.2 Consejo Distrital de Seguridad Ampliado

Durante la segunda administracin del alcalde Mockus (2001-2003) se introdujo la figura de un consejo distrital de seguridad caracterizado por una
participacin ms amplia de personas e instituciones representativas de la
ciudad y directamente involucradas con temas de seguridad y convivencia.
Aunque este espacio no estaba previsto en el marco legal, tuvo una gran
capacidad de convocatoria constituyndose en un exitoso mecanismo de
coordinacin entre el alcalde mayor, los alcaldes locales y los comandantes
de estaciones de Polica. Este Consejo fue convocado cada 3 meses y con la
participacin de cada uno de los 20 alcaldes locales, los Comandantes de
Estaciones de Polica, representantes de las secretaras de Salud y Trnsito,
los directores de Misin Bogot, del Departamento Administrativo de Bienestar Social, Accin Comunal y representantes del Comando del Ejrcito de
la localidad de Sumapaz y de la Decimotercera Brigada. El promedio de
asistencia estuvo cerca a las ochenta personas.45 Estos consejos iniciaban
199
con la intervencin del alcalde mayor y una presentacin sobre la situacin

de seguridad en Bogot y en las localidades, en tanto que otras instancias
abordaban los temas de: presencia de actores armados en Bogot; resultados operativos de la Polica Metropolitana; situacin en la zona rural
Sumapaz; situacin general frente al terrorismo y por ltimo se abordaban
temas varios. El alcalde mayor basaba su intervencin en la informacin
suministrada por el SUIVD y confrontando los datos con artculos de prensa relevantes, presentaba una evaluacin de los indicadores criminolgicos
por la ciudad en su conjunto y para cada localidad.
En su presentacin, el alcalde mayor tpicamente una las observaciones de detalle sobre mejora o degradacin en las diversas localidades, con reflexiones sobre el papel de las instituciones frente a una
situacin de inseguridad (vase bloque de texto).
Liderazgo del Alcalde Mayor en el Consejo de Seguridad Ampliado
En el Consejo de Seguridad Ampliado de octubre de 2003, frente a la
percepcin sobre la presencia de grupos de Justicia Privada apoyados
por algunos comerciantes en un sector muy frecuentado de la ciudad, el
alcalde mayor Antanas Mockus deca: Es una situacin que no puede
ser tolerada, todos no solamente la administracin distrital, sino con el
apoyo de comerciantes, lderes comunitarios, ciudadanos tenemos que
oponernos. Esto va en contra de nuestra poltica. No hay nada ms opuesto
al Estado de Derecho que la justicia privada. Caer en esa trampa es un
riesgo enorme. Es el sistema ms burdo, anti-cnico., lo de contratar a
otros para garantizar la seguridad privada. Las medidas a tomar son fciles, pero absolutamente necesarias: todos los funcionarios, deben informar sobre cualquier situacin anormal. Todos quiere decir las JAC (Juntas
de Accin Comunal), alcaldes locales, Misin Bogot y otros que trabajan con comunidad. Debemos continuar en el camino que hemos escogido todos y tenemos que ser eficaces .
Son este tipo de recomendaciones, las que deben ser interpretadas y

tenidas en cuenta por los diferentes actores presentes, con el propsito de
tomar acciones apropiadas. Cuando, por ejemplo, el alcalde mayor, con
base en las evaluaciones elaboradas por el SUIVD, propona fortalecer la
Polica Comunitaria en la localidad 10, el respectivo alcalde local en coordinacin con el Comandante de la Estacin de Polica correspondiente
200
deban tomar acciones para obtener resultados sobre este eje. Adicionalmente a la presentacin del alcalde mayor, y a una serie de preguntas y
respuestas, como ya se mencion haba varias presentaciones hechas por
representantes de otras instancias, como son la Subsecretara para Asuntos de la Convivencia y Seguridad Ciudadana, la Polica, el Ejrcito (para
la zona rural Sumapaz), o un alcalde local con una experiencia particular.
Ninguna otra ciudad de Colombia hizo uso sistemtico de esta frmula durante el perodo estudiado (1995-2003). Es evidente que el Consejo Ampliado de Seguridad del Distrito Capital, fue un instrumento
muy til y eficaz para fortalecer la coordinacin entre Alcaldas Locales
y Alcalda Mayor en el tema seguridad, al mismo tiempo que permiti
crear una conciencia de que todos los funcionarios deban responder al
mismo reto (reducir la inseguridad y promover la convivencia), al cual
cada localidad tendra que aportar su grano de arena. El enfoque
intersectorial e integral se reflejaba en la participacin de las dems Secretaras y Departamentos Administrativos.
5.4.3 Comit Distrital de Orden Pblico

La legislacin nacional instituy estos consejos y comits en 199146
previendo para cada municipio, departamento y el Distrito de Bogot,
la creacin de un Comit de Orden Pblico. El marco legal prev
que el Comit Distrital de Orden Pblico est integrado por: el alcalde
del Distrito Capital; el Comandante de la guarnicin militar; el Comandante de la Polica Metropolitana; el Subdirector del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. El marco legal prev que el
Comit Distrital de Orden Pblico se puede reunir a solicitud de cualquiera de sus miembros y la asistencia de stos al mismo es de carcter
indelegable; a ste podrn ser invitados otros funcionarios de la administracin pblica que tuvieren conocimiento de utilidad para el tratamiento de los temas de orden pblico que se analizan en el comit. Sus
funciones consisten en coordinar el empleo de la Fuerza Pblica y la
puesta en ejecucin de los planes de seguridad.
El Comit Distrital de Orden Pblico no tuvo una operatividad significativa sobre el perodo observado, pues el Consejo Distrital de Seguridad (al cual nos acabamos de referir) cubra los temas relacionados
con orden pblico. Slo en contadas ocasiones el Comit de Orden P-
201
blico se reuna para tratar temas muy puntuales entre un reducido nmero de personas estrechamente relacionadas con el tema.
5.4.4 Consejos locales de seguridad

Al final de la Administracin del alcalde Enrique Pealosa, en 2000, se
crearon los consejos locales de seguridad,47 para 19 de las 20 localidades urbanas del Distrito Capital (no est previsto uno para la zona rural
de Sumapaz). Estos consejos retomaron, para el mbito de la localidad,
las funciones del Consejo Distrital de Seguridad, en cuanto en conjunto
con las autoridades locales relevantes se analizaban peridicamente la
presencia de conductas que afectaban la convivencia pacfica en su jurisdiccin y adoptaban planes y programas tendientes a su control. El
marco legal distrital establece que estos consejos locales de seguridad
estn integrados por el alcalde local, quien lo preside; el comandante de
la Estacin de Polica correspondiente; un representante de la Junta Administradora Local, preferiblemente el encargado de los temas de seguridad que, de no existir, es elegido por el alcalde local de terna presentada
por la correspondiente Junta Administradora, y, finalmente, por el coordinador de seguridad de la Alcalda Local.
De acuerdo con los temas que se vayan a tratar, los Consejos Locales
de Seguridad invitan a sus sesiones a las personas o entidades que consideren de inters para su desarrollo, como pueden ser los miembros del sector comercio, transporte y asociaciones barriales. Dicha invitacin podr
hacerse siempre y cuando, as lo considere la mitad ms uno de sus miembros. El marco legal prev que sesionan en las instalaciones de la Alcalda
Local, de manera ordinaria una vez por mes, de ser posible en la primera
semana y de forma extraordinaria cuando sobrevengan hechos que afecten
de manera notoria la localidad. De acuerdo con la norma, la asistencia de los
miembros a las sesiones de los Consejos Locales de Seguridad es obligatoria e indelegable. Son funciones del Consejo Local de Seguridad:
Disear el plan de seguridad anual para la localidad.
Presentar el plan de seguridad ante el Fondo de Desarrollo Local y la
Unidad Ejecutiva Local con el fin de prever los recursos necesarios para
su implantacin.
202
Analizar mensualmente en forma cualitativa y cuantitativa la situacin

de seguridad de la respectiva localidad.
Adoptar las medidas pertinentes desde lo local encaminadas al control
de la actividad delictiva o contravencional en su jurisdiccin.
Proponer a las autoridades del orden Distrital medidas especficas que se
consideren pertinentes para contrarrestar la problemtica de inseguridad
Coordinar y asesorar programas y proyectos que desde lo local busquen incrementar la seguridad.
Efectuar encuentros con la ciudadana para la identificacin de los
problemas de convivencia y seguridad.
Generar espacios de acercamiento con la comunidad para conocer de
primera mano la evaluacin que sta hace de las acciones emprendidas.
Presentar a la Secretara de Gobierno por conducto de la Subsecretara
de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, un informe anual
sobre los resultados del Plan de Seguridad diseado en la Localidad,
con evaluacin de los aciertos y desaciertos del mismo.
Intercambiar informacin con los dems Consejos Locales de Seguridad con el fin de analizar las medidas adoptadas y los resultados obtenidos y as potenciar su efectividad a travs de un trabajo coordinado para
el control de la actividad delictiva y contravencional.
Mantener informado al Secretario de Gobierno sobre la situacin de
seguridad en la Localidad.
Las dems que determine la ley.
Las localidades de Suba, Chapinero, Kennedy, Usaqun, Tunjuelito,
Los Mrtires y Santa Fe, convocaban en el perodo 2000-2003 con una
gran regularidad los consejos locales de seguridad, donde formulaban
tambin planes de seguridad local y les daban gran relevancia para la
toma de decisiones en materia de convivencia y seguridad.48
5.5 PLAN MAESTRO DE EQUIPAMIENTOS DE SEGURIDAD

CIUDADANA, DEFENSA Y JUSTICIA
En 2003, a finales del segundo perodo de Antanas Mockus, se tom la
decisin de elaborar un Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad
Ciudadana, Defensa y Justicia.49 El Plan Maestro consolida el proceso
de institucionalizacin de las polticas de seguridad y convivencia que
203
haba venido desarrollndose desde 1995 en el Distrito Capital, como

hemos mostrado en este captulo. El Plan Maestro se constituye entonces en un documento altamente estratgico, y que es a la vez una especie
de herencia y un plan de directivas concretas para las futuras administraciones de la ciudad en el tema seguridad.
El Plan fue fruto del trabajo coordinado durante el ao 2003 entre
el alcalde mayor, la Secretara de Gobierno, la Subsecretara de Asuntos
para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, en coordinacin con la Polica, el sector
Justicia y otras instituciones relevantes. Recordamos que la idea de Planes Maestros sectoriales fue introducida en Bogot para los temas de
alcantarillado y vial desde los aos cuarenta (vase Captulo 1) y retomada
de manera seria por las alcaldas de Mockus y Pealosa como un instrumento de planificacin racional.
El objeto central del Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad
Ciudadana, Defensa y Justicia es el de ofrecer un instrumento de planificacin, que desarrolla y complementa el Plan de Ordenamiento Territorial
(POT) del Distrito Capital50 en lo que corresponde a la ubicacin de los
equipamientos,51 la administracin, gestin y control de los servicios de
seguridad, justicia y defensa; con el fin de garantizar la prestacin, cobertura y accesibilidad adecuadas a esos servicios en todo el territorio
del Distrito Capital. No se trata solamente de un instrumento de planificacin urbanstico de instalaciones y espacios fsicos en los cuales deban funcionar dependencias relacionadas con la seguridad, la justicia o
la defensa, sino tambin de introducir con claridad lneas precisas de
poltica frente a estos temas fundamentales, los respectivos liderazgos y
formas de coordinacin entre ellos. En concreto el Plan Maestro busca:
Divulgar y motivar al ciudadano sobre el cumplimiento voluntario de
normas y la corresponsabilidad en el logro de estos objetivos.
Promover el uso de los mecanismos de resolucin pacfica de conflictos y garantizar el acceso a la justicia.
Disminuir los niveles de violencia y criminalidad procurando la oportuna, eficaz y permanente intervencin de fuerza pblica para garantizar
la seguridad ciudadana.
Proteger la poblacin, la infraestructura de servicios pblicos y los
recursos bsicos para asegurar la sostenibilidad de Ciudad-Regin y
generar la capacidad requerida para la atencin de emergencias.
204
Facilitar el acceso a la justicia formal a travs de la redefinicin de sus

equipamientos y de la efectividad de mecanismos alternativos para la
resolucin de conflictos.
Minimizar la demanda penitenciaria a travs de la prevencin y resolucin pacfica de conflictos y garantizar el cumplimiento de las funciones de la pena.
Optimizar los recursos fiscales, fsicos y espaciales para el cumplimiento del Modelo Integral.
Contribuir a la consolidacin social de las comunidades y a la construccin del Modelo Territorial desconcentrado para la Ciudad Regin,
ubicando y consolidando los equipamientos como parte integrante y factor
de estructuracin de las Centralidades Urbanas en el Distrito Capital y
de los Polos de Desarrollo de la Ciudad-Regin.
El Plan Maestro identifica 7 reas relacionadas con la prestacin
de los servicios de seguridad ciudadana, defensa y justicia. Estas reas
son: prevencin, disuasin e inteligencia; resolucin pacfica de conflictos; atencin de emergencias; coercin; investigacin; judicializacin;
penalizacin y resocializacin En cada una de esas reas establece polticas estrategias y equipamientos especficos, que recogen la experiencia de los ltimos aos.
Este Plan puede ser consultado en la pgina web del SUIVD:
www.suivd.gov.co, as como en la pgina oficial de la Alcalda Mayor
de Bogot, www.bogota.gov.co. Como ya se explic, el Plan es esencialmente una propuesta de consolidacin de polticas que se definen
con base en las lecciones aprendidas con las polticas de seguridad y
convivencia implementadas durante el perodo 1995-2003; sin embargo, no ha sido un factor crucial en la mejora de la seguridad sobre el
perodo aqu considerado.
5.6 CONTRIBUCIONES DEL CONCEJO DISTRITAL FRENTE

AL TEMA DE SEGURIDAD
El Concejo Distrital de Bogot y en general a los concejos municipales

cumplen con una gama de atribuciones administrativas, las cuales van
desde determinar la estructura de la administracin hasta adoptar el plan
205
general de desarrollo econmico y social y el plan de ordenamiento fsico

del territorio. Aunque no hay una previsin legal concreta a travs de la
cual se de un papel especfico en materias de seguridad y convivencia, al
Concejo Distrital es claro que a ste corresponde la funcin central de
control poltico. Como consecuencia, el Concejo Distrital tiene como funcin acompaar de manera constructiva a la Administracin en la formulacin, ejecucin y monitoreo de una poltica municipal de seguridad y
reduccin del crimen. Es evidente que el compromiso de la Alcalda con
polticas de seguridad y convivencia en una ciudad como Bogot se ve
fortalecido en la medida en que el Concejo contribuya activamente a que
la prevencin de delitos, violencia y criminalidad sea prioritaria como una
estrategia para mejorar las condiciones de bienestar de la poblacin.
El Consejo Distrital est compuesto por un concejal por cada
150.000 habitantes, o fraccin mayor de 75.000, elegido para un perodo de tres aos (y de cuatro aos a partir de 2004). El Concejo Distrital
se rene por derecho propio cuatro perodos al ao y cada vez las sesiones duran treinta das prorrogables hasta por diez das ms, a juicio de la
corporacin. La corporacin cuenta con cuarenta concejales y tres comisiones permanentes: Comisin del Plan de Desarrollo , encargada de
analizar con detalle asuntos como la expedicin de los planes generales
de desarrollo econmico y social, de ordenamiento fsico del territorio y
sus divisiones en localidades, el plan vial y las normas orgnicas sobre
planeacin. Comisin de Presupuesto y Hacienda , que atiende lo relacionado con el plan de inversiones y los presupuestos anuales de los
planes generales, las normas tributarias y fiscales, las orgnicas del presupuesto distrital y de las localidades y las relativas al endeudamiento
del distrito y de sus entidades descentralizadas. Por ltimo, Comisin de
Gobierno, que estudia el Cdigo de Polica y las normas sobre trnsito,
la estructura de la administracin central y la creacin, fusin o supresin de sus entidades descentralizadas, las normas sobre los organismos
distritales de vigilancia y control y la defensa del patrimonio cultural y
ecolgico. Esta ltima Comisin es la que tiene a su cargo el tema de
seguridad ciudadana como parte de sus funciones.
Como hemos argumentado, un punto central en la sostenibilidad de
las polticas de seguridad y convivencia es el papel que pueden jugar los
alcaldes locales, en el mbito de las respectivas localidades. La reforma
206
territorial interna de la ciudad, que toca temas de autonoma y alcance

de las decisiones de los alcaldes locales, ha sido objeto de mucho debate, sin que el papel del Concejo sea siempre el ms constructivo.52
Muchas de las reformas institucionales mencionadas en este captulo fueron aprobadas por decreto y no dependan, en este sentido, del
Concejo Distrital; sin embargo, no debe desconocerse el papel constructivo que ste ha desempeado en temas como el incremento de recursos
para el Fondo de Seguridad (vase ms adelante) y la introduccin de un
nuevo Cdigo de Polica en 2003, a travs del Acuerdo 79 de 2003.
5.7 PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL MBITO MUNICIPAL

EN MATERIA DE SEGURIDAD
En Bogot, gracias a la existencia de la descentralizacin interna de la

ciudad en 20 Localidades con sus respectivas Alcaldas Locales, Juntas
Administradoras Locales y la presencia adicional descentralizada de oficinas del Distrito, existen mayores posibilidades de acercamiento entre la
ciudadana y las instituciones distritales que en las otras grandes ciudades
del pas. De hecho el Estatuto Orgnico de Bogot53 expresamente menciona que la divisin territorial del Distrito Capital en localidades deber
garantizar: 1) que la comunidad o comunidades que residan en ellas se
organicen, expresen institucionalmente y contribuyan al mejoramiento de
sus condiciones y calidad de vida, y 2) la participacin efectiva de la ciudadana en la direccin, manejo y prestacin de los servicios pblicos, la
construccin de obras de inters comn y el ejercicio de las funciones que
corresponda a las autoridades. Dicha participacin tambin debe tener lugar en la fiscalizacin y vigilancia de quienes cumplan tales atribuciones.
Corresponde a la Direccin de Participacin Ciudadana de la Subsecretara de Asuntos Locales y Desarrollo Ciudadano, as como a la
Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, ambas como
parte de la Secretara de Gobierno del Distrito Capital, especficas responsabilidades tendientes a garantizar y promover la activa participacin comunitaria en la ciudad y por tanto en aquellos asuntos que tocan
temas de seguridad y convivencia ciudadana.54 Estas polticas se desarrollan en el contexto del marco legal Colombiano que ordena o permi-
207
te, basado en regulaciones directamente inspiradas en la dimensin participativa de la Constitucin de 1991, la creacin, a nivel municipal, de
las siguientes formas de participacin ciudadana en el rea de seguridad, convivencia y paz:
Tabla 1
Canales de participacin ciudadana en el rea de seguridad, convivencia y paz
Canal de participacin
Marco legal
Comisin Municipal de Polica y Participacin Ciudadana:
Ley 62 de 1993
Su funcin principal es proponer polticas y mecanismos tendientes
- Creacin no obligatoria
a garantizar una orientacin tica y democrtica, educativa y social
- Uno por Municipio.
en la relacin polica comunidad. Tambin est encargada de

garantizar las quejas y reclamos de las personas sobre el comportamiento de la polica. Esta Comisin est presidida por el alcalde
quien determina su composicin previo concepto de las respectivas
autoridades poltico administrativas.
Comit de Veedura Comunitaria: Para la prestacin de servicios Decreto 356 de 1994
comunitarios de vigilancia y seguridad privada, deber integrarse
-Obligatorio en Municipios
un comit de veedura comunitaria el cual deber conceptuar sobre
con poblacin superior a
la pertinencia de autorizar dicho servicio y ejercer una veedura
los 30.000 habitantes
permanente sobre las actividades autorizadas.
- Uno por cada Servicio

Comunitario de Vigilancia
y Seguridad Privada
Frentes de Seguridad Local: Son organizaciones de carcter
Ley 62 de 1993
comunitario, lideradas por la Polica Nacional, que tienen como
- Creacin no obligatoria
objeto promover la seguridad ciudadana y la convivencia pacifica
-Se crean por calle, cuadra,
mediante la integracin de los vecinos por cuadras, sectores, barrios, edificio, etc.
conjuntos cerrados, edificios y localidades, con el objeto de
contrarrestar y prevenir los problemas de inseguridad.
Servicio Comunitario de Vigilancia y Seguridad Privada:
Decreto 365 de 1994
El Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada (Decreto 356 de 1994) - Creacin no obligatoria

establece que las comunidades se podrn organizar en forma coope- - Puede haber varios.
rativa, junta de accin comunal o empresa comunitaria con el fin de
proveer vigilancia y seguridad privada a sus cooperados o miembros
dentro del rea donde tiene asiento la respectiva comunidad.
Fuente: Ceballos, M. y Martn, G., Participacin y fortalecimiento institucional a nivel local en Colombia,
Bogot, Centro Editorial Javeriano, 2001, p. 21.
208
En el Captulo 8, sobre el proceso de fortalecimiento de la Polica

Metropolitana en el perodo 1995-2003, retomamos con mayor detalle
el tema sobre cmo el Distrito ha venido aprovechando varias de estas
herramientas de participacin ciudadana previstas por el marco legal
nacional en sus polticas de seguridad.
5.8 RECURSOS DISTRITALES PARA LA SEGURIDAD

Como tambin se explic en el Captulo 3, muchas de las autoridades
municipales y departamentales en el pas consideran que la responsabilidad frente al tema seguridad corresponde esencialmente al orden nacional. En este sentido, el destino de fondos en el mbito local para el
tema de seguridad haba sido, per se, histricamente muy bajo. Bogot
no fue la excepcin (no estamos considerando el destino de fondos para
temas sociales, culturales, educativos, de vivienda o de infraestructura
como transporte y espacio pblico, que por supuesto pueden tener un
impacto sobre el tema seguridad). Aunque el tema del fortalecimiento
de los recursos distritales destinados para el tema seguridad es discutido
en el Captulo 8 acerca de la Polica Metropolitana, aqu presentamos
brevemente las responsabilidades y fuentes financieras del Distrito frente
al tema de seguridad.
La Ley 418 de 1997, conocida como ley de orden pblico orden la
creacin del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, y
abri la posibilidad de que las entidades territoriales (municipios y departamentos) pudiesen crear fondos de esta misma clase en sus jurisdicciones. Lo previsto en la mencionada ley fue reglamentado en el ao
2003,55 estableciendo la organizacin y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales.
Segn la legislacin vigente los fondos de seguridad de las entidades
territoriales tienen el carcter de fondos-cuenta, es decir, deben ser
administrados como una cuenta especial sin personera jurdica. Estos
fondos de seguridad, son administrados por el Gobernador o el alcalde
segn el caso, quienes pueden delegar esta responsabilidad en un Secretario del Despacho. Los recursos de los fondos-cuenta departamentales
debern ser distribuidos atendiendo las necesidades de seguridad en cada
209
jurisdiccin y su inversin ser determinada por los comits de orden

pblico; para el caso del Distrito Capital ser el Comit Distrital de Orden Pblico al que ya hicimos mencin, el que se encargue de determinar dicha inversin.
Los recursos de los Fondos Territoriales (en el caso de Bogot el
Fondo Distrital) estn constituidos principalmente por los ingresos que
se recauden de la contribucin especial equivalente al cinco por ciento
(5%) de los contratos de obras pblicas que se suscriban para la construccin y mantenimiento de vas de comunicacin terrestre o fluvial o
puertos areos, martimos o fluviales o los de adicin al valor de los
existentes, a excepcin de los contratos de concesin. Estos recursos
deben ser empleados en la realizacin de gastos destinados a propiciar
la seguridad ciudadana, la preservacin del orden pblico.
Para dar un ejemplo concreto acerca del presupuesto destinado por
el Distrito Capital en el perodo comprendido entre enero y diciembre
del ao 2003 (ltimo ao de la administracin Mockus), el Fondo de
Vigilancia y Seguridad de Bogot D.C., destin la suma de 7.402.78.967
de pesos (2,8 millones de dlares), distribuidos en los programas de
cultura ciudadana, Vida Sagrada y en la creacin y operacin de infraestructura para mantener la presencia policial.56
5.9 EL NUEVO CDIGO DE POLICA DE BOGOT

Como otra importante manifestacin del proceso de la institucionalizacin progresiva que tuvieron las polticas pblicas relacionadas con la
seguridad y la convivencia ciudadana en Bogot durante el perodo 19952003, y sin entrar en un anlisis de fondo sobre su contenido y alcance,
queremos hacer referencia al nuevo Cdigo de Polica del Distrito Capital que entr en vigencia el 20 de julio de 2003.57 Junto con el Plan
Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia
(2003), dejan un novedoso marco de accin en el tema de seguridad
ciudadana a las futuras administraciones.
La reforma del Cdigo de Polica de Bogot se inscribe dentro del
inters de las ltimas administraciones de afrontar problemas de la gestin policiva en Bogot. El nuevo Cdigo de Polica de Bogot, reform
el Cdigo anterior de 1989,58 que a su vez modific el Cdigo de 1962.59
Adems de estas reformas, surgieron varios intentos de concretar otras:
210
la Carta de Civilidad (1997) y varios proyectos de acuerdo de 2000.60 Es

claro, que el Cdigo de Polica es uno de los puntos sensibles de la vida
pblica de la ciudad y un instrumento vital para su gobierno.61
Se garantiz que su construccin fuera colectiva, basndose en el
trabajo de entidades, autoridades distritales y representantes de la comunidad. Se llevaron a cabo reuniones interinstitucionales, para conocer de
primera mano las observaciones y recomendaciones de cada una de las
entidades que tienen que ver con las temticas abordadas. Tambin hubo
reuniones con la comunidad para recoger su opinin y lograr vincularla en
el proceso de concepcin del nuevo Cdigo.62 Como aspecto comn a lo
largo de las discusiones a las que fueron sometidos los diferentes proyectos para reformar el Cdigo de Polica de Bogot, debe mencionarse la
controversia que gener el saber hasta dnde iba el alcance del Concejo
de Bogot para poder expedir un cdigo de polica en razn de la existencia del Cdigo Nacional de Polica. La respuesta siempre fue la de considerar que hay una competencia residual para que dentro de lo que no ha
sido ocupado por el Cdigo de Polica Nacional, lo implemente el Cdigo
de Polica de Bogot.63 En este orden de ideas, es al Concejo Distrital al
que corresponde la expedicin del Cdigo de Polica sobre aquellos asuntos que no hayan sido agotados por la norma nacional.64
El Cdigo Nacional de Polica de 1970 seala que la polica esta
instituida para proteger a los habitantes del territorio Colombiano en su
libertad y en los derechos que de sta se derivan.65 El antiguo Cdigo
de Polica de Bogot de 1989 sealaba: El alcalde mayor de Bogot,
como jefe superior de la polica y primera autoridad poltica del Distrito, deber tener en cuenta que el fin principal de la polica es el de mantener y garantizar el orden pblico interno, previniendo y controlando
las perturbaciones que atenten contra la seguridad, tranquilidad, salubridad, moralidad, ecologa y ornatos pblicos.66 Ambos pues, estaban
inscritos dentro de la tradicin jurdica y normativa del sistema legislativo colombiano, en la que la polica es una actividad eminentemente
administrativa cuyo objeto es la preservacin de la seguridad, la tranquilidad, la moralidad y la salubridad pblicas, esto es, el llamado orden
pblico interno, para lo cual regula los derechos individuales con el fin
de garantizar su ejercicio e impedir que del abuso de ellos pueda resultar
dao a esos bienes colectivos.
211
El nuevo Cdigo de Polica de Bogot de 2003,67 busca abrir el

espacio a una nueva concepcin de la conflictividad policiva, como en
efecto lo seala el alcalde Antanas Mockus, cuando sostiene que el nuevo Cdigo se fundamenta en tres principios bsicos: el principio de la
autorregulacin, porque busca que el cumplimiento de las normas parta
de la propia conviccin y no del temor al castigo; el principio de la
corresponsabilidad, porque la proteccin de la convivencia es un compromiso compartido entre la ciudadana y las autoridades, y el principio
de la solidaridad, porque se basa en la disposicin a pensar siempre en
los dems y tener en cuenta su derecho.68
El eje bajo el cual gir toda la propuesta del nuevo Cdigo de Polica
de Bogot fue el de la cultura ciudadana, segn los lineamientos del
Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, de la segunda administracin de Mockus (vase Captulo 4), donde la autoridad
policiva, busca propiciar una mayor conjuncin entre la ley, la moral y
la cultura, mediante el estmulo a procesos de interregulacin ciudadana.69 Desde este punto de vista el reconocimiento e interiorizacin de
normas culturales que se consideran deseables y que establecen lmites
a la accin social en medios sociales y culturales altamente heterogneos,
estimulara entonces comportamientos socialmente aceptables sin la
amenaza del castigo legal, ltima instancia de control social, y resultara
en una moral ciudadana constituida por nuevos patrones de convivencia.
De hecho, el Cdigo de Polica de Bogot70 se haba inscrito dentro
de las primeras seis prioridades del Plan de Desarrollo Distrital Formar
ciudad, correspondiente a la primera administracin del alcalde Mockus
(1995-1997). En el Captulo 4 ya se explic que ese primer Plan de Desarrollo de Mockus privilegi la Cultura Ciudadana y que a travs de ella, se
esperaba obtener resultados frente al tema de seguridad ciudadana, en buena
parte a travs de estrategias de promocin de cambio de comportamientos
(vase Captulo 10). Sin embargo, en su segunda administracin, cuando
el proyecto para el Cdigo de Polica de Bogot fue presentado nuevamente, Mockus tena ms claro como lo muestra su Plan de Desarrollo
Bogot para vivir todos del mismo lado que, adems de las contribuciones a travs mecanismos pedaggicos novedosos, la Ley Zanahoria, la
prohibicin de la plvora y la campaa contra el porte de armas, eran
exitosos no solamente por la interiorizacin de una norma asumida como
212
el resultado de su comprensin como un imperativo moral y cultural, sino

tambin porque se apoyaban en sanciones.
Para algunos crticos, el nuevo cdigo presenta falencias en el momento de considerarlo como un instrumento para solucionar problemas
en la ciudad. Segn ellos, su formulacin no se basa en un estudio
objetivo de conflictividad, que jerarquice problemas y acciones; como
consecuencia de la ausencia de este estudio no sera posible una comparacin de lo que haba antes con lo que va apareciendo con la aplicacin
de la herramienta, para medir as su eficacia y la de su instrumentacin.71 Adems, sostienen que ningn dato producido por las Inspecciones de Polica, las Unidades de Mediacin y Conciliacin, las
Estaciones de Polica o el Centro de Investigaciones Criminolgicas,
aliment el diseo del cdigo habindose recurrido ms a las percepciones de los funcionarios que representaban dichas entidades y que
no hay un diagnstico de los procedimientos de polica, en donde se
sealen de manera clara cules son las dificultades por resolver y finalmente, hay muy pocas referencias al Cdigo que se pretenda derogar,
ms all de sealar que haba que adecuarlo a la Constitucin del 91 y a
los nuevos contextos bogotanos, como Transmilenio y las ciclorrutas.72
Sin embargo, algunos de estos mismos crticos reconocen que estas
falencias por ciertas que sean no eliminan el inters ltimo que haba
detrs de la expedicin del Cdigo, el cual no era precisamente el de
resolver eventuales problemas del cdigo anterior, sino un esfuerzo de
cultura ciudadana en el que se dio prioridad al objetivo de acercar la
cultura a la ley. En este sentido, con la reforma al Cdigo anterior se
buscaba romper la dinmica cultural que asla normas y prcticas. Frente a la crtica de que lo que se conoce de la conflictividad en Bogot, sea
su percepcin ms que sus datos, y que el Cdigo no se construy sobre
un fiel anlisis de la realidad, nos parece que el proceso participativo
que se gener para discutir el proyecto de reforma del Cdigo, fue lo
suficientemente amplio y abierto para garantizar que la administracin
tuviera toda la informacin pertinente.73
5.10 CONCLUSIN
El compromiso de Bogot con el tema de la seguridad y convivencia se
ha traducido en un ptimo y productivo uso de los instrumentos consti-
213
tucionales y legales para institucionalizar las polticas relacionadas con

el tema, dentro de un esquema administrativo marcado por liderazgos y
responsabilidades bien definidas y claros canales de coordinacin, tanto
a nivel intrasectorial como intersectorial. En este sentido, el liderazgo y
la eficiencia en la gestin pblica de los alcaldes Mockus y Pealosa
han sido excepcional, como lo fue tambin el uso estratgico que ambos
hicieron de los planes de desarrollo como instrumento de gestin (vase
Captulo 4). Otras ciudades en Colombia especialmente las ms grandes, no pueden argumentar que sus retrasos en estos campos se deben a
limitantes de condiciones o herramientas legales para sus administraciones, pues el marco y las reglas de juego constitucionales y legales
son idnticos para todas. La progresiva institucionalizacin de las polticas de seguridad y convivencia en Bogot, descrita con detalle en este
captulo, qued plasmada en un conjunto de instancias y plataformas de
coordinacin, as como tambin en el Plan Maestro de Equipamientos
de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia, y en el nuevo Cdigo Distrital de Polica, que dej un marco para la gestin de los temas de seguridad y convivencia, que sin duda alguna mejora sus posibilidades de
sostenibilidad en el tiempo. Es evidente que en Bogot se recurri a
esquemas de coordinacin innovadores y audaces, como el Consejo
Ampliado de Seguridad y los consejos locales de seguridad, que bien
podran ser un modelo para otras ciudades del pas, en lnea de mejorar
la planificacin y coordinacin de sus polticas de seguridad, incluso de
manera descentralizada en el interior de la misma ciudad.
Nota capitulo 5
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4
5
Como antecedentes de descentralizacin en lo normativo tenemos: Ley 14 de 1983, aspectos

fiscales; eleccin popular de alcaldes: Acto Legislativo 1 de 1986, aspectos polticos; Decreto Ley 077 de 1987, aspectos administrativos. Surge el Plan Nacional de Rehabilitacin
(PNR).
Constitucin Poltica de Colombia, artculos 1 y 287.
Ibid., artculo 1.
Ibid., artculo 311.
Ibid., artculo 322. Bogot, Capital de la Repblica y del Departamento de Cundinamarca,
se organiza como Distrito Capital. Su rgimen poltico, fiscal y administrativo ser el que
determine la Constitucin, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.
Por una norma de rango constitucional (artculo 5 del Acto Legislativo 1 de 1945): La
ciudad de Bogot, capital de la Repblica, ser organizada como un Distrito especial, sin
fijacin al rgimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que exige la ley. La ley
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podr agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio de la capital de la Repblica, siempre que sea solicitada la anexin por las tres cuartas partes de los concejales del
respectivo municipio; sobre las rentas departamentales que se causen en Bogot, la ley determinar la participacin que le corresponda a la capital de la Repblica.
A travs del Decreto 3640 del 17 de diciembre de 1954.
El general Rojas Pinilla es el nico presidente que en el siglo XX gobern con carcter de
dictador a Colombia, sin embargo, tanto su acceso al poder como el trnsito a la democracia despus de su rgimen se hicieron de manera pacfica.
Basndose en el Acuerdo 7 del Consejo Administrativo de Cundinamarca.
La creacin de las localidades ha sido un proceso que surgi a partir de 1954, cuando fueron
anexados al entonces Distrito Especial de Bogot sus municipios y se dio al alcalde mayor la
facultad de nombrar alcaldes menores. Con posterioridad, las alcaldas menores se multiplicaron a partir de decisiones sucesivas del Concejo Distrital: Acuerdo 08 de 1977, artculo 1.
Alcaldas Menores. El territorio del Distrito Especial de Bogot estar dividido en 18 zonas
que recibirn la denominacin de Alcaldas Menores. En cada una de ellas habr una Administracin seccional dirigida por un alcalde Menor y encargada de la preservacin del orden
pblico y de la prestacin de los servicios pblicos que le hayan sido asignados. Acuerdo
14 de 1983: Se crea la Alcalda Menor de Ciudad Bolvar. Acuerdo 08 de 1987, artculo
2. Con el fin de propiciar una mayor participacin de la comunidad en la gestin y administracin y en la prestacin de los servicios pblicos, el territorio del Distrito Especial de
Bogot estar dividido en veinte (20) zonas cuya jurisdiccin coincidir con la sectorizacin
actual de cada Alcalda Menor, en cada una de las cuales habr una Junta Administradora
Zonal, un alcalde zonal, y un Fondo de Desarrollo Zonal. Acuerdo 08 de 1987, artculo 3.
Las zonas adoptarn el nombre del conglomerado urbano o sector rural tradicional que
caracteriza cada una actualmente, as: Alcaldas: Usaqun, Chapinero, Santa Fe, San Cristbal, Usme, Tunjuelito, Bosa, Kennedy, Fontibn, Engativ, Suba, Barrios Unidos, Teusaquillo,
Los Mrtires, Antonio Nario, Puente Aranda, La Candelaria, Rafael Uribe Uribe, Ciudad
Bolvar, Alcalda Rural del Sumapaz. \l 1 Acuerdo 02 de 1992, artculo 1: De conformidad con el Artculo 46 de la Ley 1 de 1992 adptanse veinte (20) localidades en el Distrito
Capital de Santa Fe de Bogot, con un territorio y nominacin de las mismas, de conformidad con la organizacin zonal sealada en los acuerdos 26 de 1972, 8 de 1977, 14 de 1983 y
9 de 1986.
El Distrito, beneficiario del Situado Fiscal. El mismo Acto Legislativo 1 de 1968 (artculo
182 de la codificacin anterior) orden que Bogot perciba una parte del porcentaje de los
ingresos ordinarios de la Nacin que la ley disponga distribuir anualmente entre los departamentos, las intendencias, las comisaras y el Distrito Especial. Los recursos que por este
concepto recibe le sirven para cubrir parcialmente los gastos que debe atender en materia de
salud y educacin.
El Acto Legislativo 1 de enero 9 de 1986 dispuso:
Los ciudadanos elegirn directamente Concejales del Distrito Especial. Era lo que vena
ocurriendo, porque la norma constitucional que as lo ordenaba para todos los municipios
del pas se aplicaba en Bogot.
Esos mismos ciudadanos escogern al alcalde mayor de la ciudad que ser jefe de la
Administracin Distrital, para perodos de dos aos , de tal manera, el alcalde dej de ser
agente del presidente de la Repblica, quien slo podr suspenderlo o removerlo en los
casos taxativamente sealados por la ley (cursivas nuestras).
Remiti a la ley la expedicin del estatuto del alcalde (inhabilidades, calidades, incompatibilidades, faltas, etc.) y la determinacin de qu autoridad nombrara al tesorero Distrital.
Autoriz la realizacin de consultas populares para decidir sobre asuntos que interesen a
los habitantes del Distrito, previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que seala
la ley.
Otorgado por el artculo 41 transitorio de la Constitucin.
Constitucin Poltica de Colombia, artculo 322: Bogot, Capital de la Repblica y del
Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. Su rgimen poltico,
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fiscal y administrativo ser el que determine la Constitucin, las leyes especiales que para el
mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Con base en las normas
generales que establezca la ley, el Concejo a iniciativa del alcalde, dividir el territorio distrital
en localidades, de acuerdo con las caractersticas sociales de sus habitantes, y har el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. A las autoridades distritales
corresponder garantizar el desarrollo armnico e integrado de la ciudad y la eficiente prestacin de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestin de los asuntos propios de
su territorio.
Decreto Ley 1421 de 1993, artculo 2: Rgimen aplicable. El Distrito Capital como entidad
territorial est sujeto al rgimen poltico, administrativo y fiscal que para l establece expresamente la Constitucin, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organizacin
y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios.
De acuerdo con el artculo 7 del Estatuto Orgnico de Bogot, Decreto Ley 1421 de 1993,
las atribuciones administrativas que la Constitucin y las leyes le confieren a los departamentos se entienden otorgadas al Distrito Capital en lo que fuere compatible en el rgimen
especial de este ltimo, y sin perjuicio de las prerrogativas polticas, fiscales y administrativas que el ordenamiento jurdico concede al departamento de Cundinamarca. Las disposiciones de la Asamblea Departamental y de la Gobernacin de Cundinamarca no rigen dentro
del Distrito Capital salvo en lo que se refiere a las rentas departamentales que de conformidad con las normas vigentes deben recaudarse en el Distrito. Asimismo las normas del Estatuto Distrital se entienden sin perjuicio de las rentas consagradas en la Constitucin y la ley
a favor de dicho departamento.
Ley 62 de 1993 expide normas sobre la Polica Nacional, crea un establecimiento pblico de
seguridad social y bienestar para la Polica Nacional, crea la Superintendencia de Vigilancia
y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al presidente de la Repblica.
Diario Oficial, No. 40987, Bogot, 12 de agosto de 1993.
Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de
Santa Fe de Bogot. Diario Oficial, No. 40958, Bogot, 22 de julio de 1993.
Ley 136 del 2 de junio de 1994. Artculo 32. Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios.
Ibid .
Presidencia de la Repblica de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, 2003. Poltica de
defensa y seguridad democrtica. Bogot, Presidencia de la Repblica, Ministerio de Defensa. Disponible en http://www.presidencia.gov.co/documentos/seguridad_democratica.pdf.
Numeral 60: A nivel regional, las autoridades integrarn consejos de seguridad, que tendrn
un comit asesor compuesto por acadmicos, empresarios y miembros de la sociedad civil
para estudiar polticas pblicas de seguridad, aportar conocimientos e implementar soluciones. A nivel local, consejos distritales y municipales de seguridad, en coordinacin con el
Consejo de Seguridad y Defensa Nacional, supervisarn la implementacin de las polticas
en las reas de su jurisdiccin.
Ley 72 de del 29 de noviembre de 1926. Sobre facultades al municipio de Bogot. Diario
Oficial , No. 20360, Bogot, 29 de noviembre de 1926.
Inicialmente mediante el Decreto 69 de 1999, y posteriormente modificada por el Decreto
367 del 30 de abril de 2001, el cual modifica la estructura organizacional y las funciones
para algunas dependencias, en la Secretara de Gobierno de Bogot, Registro Distrital No.
2381, Bogot, 30 de abril de 2001.
Pgina web de la Secretara de Gobierno de Bogot: http://www.segobdis.gov.co.
El Acuerdo 08 de 1977, del Concejo Distrital divida el entonces territorio del Distrito Especial de Bogot en 18 zonas que reciban la denominacin de Alcaldas Menores. En cada una
de ellas haba una administracin seccional dirigida por un alcalde menor y encargada de la
preservacin del orden pblico y de la prestacin de los servicios pblicos que le fueren
asignados. Posteriormente el Acuerdo 14 de 1983, del Concejo Distrital, cre la Alcalda
Menor de Ciudad Bolvar. En 1987, mediante el Acuerdo 08 del Concejo Distrital y con el
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fin de propiciar una mayor participacin de la comunidad en la gestin y administracin y en

la prestacin de los servicios pblicos, el territorio del Distrito Especial de Bogot se dividi
en veinte zonas (artculo 2), cuya jurisdiccin coincidira con la sectorizacin de cada Alcalda Menor. Vase nota pie de pgina 10.
El Decreto 476 de 1996 fue subrogado por el decreto 485 del mismo ao, a su vez reformado
por el Decreto 712 de 1998, el cual fue de nuevo subrogado por el Decreto 69 de 1999,
finalmente reformado por el Decreto 367 de 2001. En todos estos decretos las alcaldas
locales estn bajo la subordinacin de la Secretara de Gobierno, desde la creacin misma
durante la primera administracin de Mockus (Decreto 476 de 1996) de la Subsecretara de
Asuntos Locales y Desarrollo Ciudadano, de la cual haca parte la Direccin de Alcaldas
Locales.
El Acuerdo 29 de 1993 Dicta normas sobre el Consejo Distrital de Justicia, sobre las inspecciones de Polica y sobre otras materias de polica (7 de diciembre de 1993), artculo 1.
Decreto 908 del 19 de septiembre de 1969. Reorganiza la Secretara de Gobierno Distrital.
Bogot, 19 de septiembre de 1969.
Acuerdo 11 del 17 de noviembre de 1987. Crea el Fondo para la Prevencin y Atencin de
Emergencias en el Distrito Especial de Bogot. Decreto 657 del 25 de octubre de 1994,
prohbe la prestacin de servicios domiciliarios y la construccin de inmuebles en zonas de
alto riesgo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot. Registro Distrital No. 898. Bogot, 31
de octubre de 1994 y Decreto 951 del 30 de diciembre de 1994, reestructura la Alcalda
Mayor-Secretara de Gobierno del Distrito Capital y establece las funciones de sus dependencias. Registro Distrital No. 926. Bogot, 30 de diciembre de 1994.
Decreto 382 del 18 de julio de 1995. Determina la estructura interna y establece las funciones de las dependencias de la Secretara de Gobierno de Santa Fe de Bogot, D. C. Registro
Distrital No. 995. Bogot, 31 de julio de 1995.
Decreto 367 del 30 de abril de 2001. Artculo 10. Modifica la estructura organizacional y las
funciones para algunas dependencias, en la Secretara de Gobierno de Bogot, D. C. Registro Distrital No. 2381. Bogot, 30 de abril de 2001.
Decreto 908 del 19 de septiembre de 1969. Reorganiza la Secretara de Gobierno Distrital.
Bogot, 19 de septiembre de 1969.
stos son los procesos a que se refiere el numeral 9 del artculo 86 del Decreto Ley 1421 de
1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Bogot, Diario Oficial, No. 40958,
22 de julio de 1993.
Acuerdo 29 del 7 de diciembre de 1993, artculo 1. Dicta alguna norma sobre el Consejo
Distrital de Justicia, sobre las inspecciones de Polica y sobre otras materias de polica.
Bogot, 7 de diciembre de 1993.
Decreto 382 del 18 de julio de 1995. Determina la estructura interna y establece las funciones de las dependencias de la Secretara de Gobierno de Santa Fe de Bogot, D. C. Registro
Distrital No. 995. Bogot, 31 de julio de 1995.
Decreto 367 del 30 de abril de 2001. Artculo 16. Modifica la estructura organizacional y las
Modificado por el Artculo 4 del Decreto 451 del 1 de noviembre de 2002. Traslada las
funciones de las Comisaras de Familias. Registro Distrital No. 2743. Bogot, 11 de noviembre de 2002.
Mediante el Decreto 476.
Artculo 17, Decreto 367 del 30 de abril de 2001. Modifica la estructura organizacional y las
Ibid.
Basndose en el Decreto 908 de 1969.
Basndose en el Decreto 382 de 1995.
Artculo 19, Decreto 367 del 30 de abril de 2001. Modifica la estructura organizacional y las
funciones para algunas dependencias, en la Secretara de Gobierno de Bogot, D. C. Regis-
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tro Distrital No. 2381, Bogot, 30 de abril de 2001.

Decreto 2615 del 19 de noviembre de 1991. Reorganiza los Consejos Departamentales de
Seguridad y el Consejo de Seguridad del Distrito Capital; se crean los consejos regionales de
seguridad, se faculta a los gobernadores para autorizar la conformacin de los consejos
municipales de seguridad y se crean los comits de Orden Pblico. Diario Oficial, No. 40168,
Bogot, 20 de noviembre de 1991.
Informacin segn observaciones de Gerard Martin a un Consejo Distrital Ampliado de
Seguridad, segundo semestre 2003.
Artculo 12, Decreto 2615 del 19 de noviembre de 1991. Reorganiza los Consejos Departamentales de Seguridad y el Consejo de Seguridad del Distrito Capital; se crean los Consejos
Regionales de Seguridad, se faculta a los gobernadores para autorizar la conformacin de
los Consejos Municipales de Seguridad y se crean los Comits de Orden Pblico. Diario
Oficial , No. 40168, Bogot, 20 de noviembre de 1991.
Decreto 665 del 11 agosto de 2000. Crea los Consejos Comunales de Seguridad en Santa Fe
de Bogot, D. C. Registro Distrital No. 2206. Bogot, 11 de agosto de 2003.
Entrevista con Sonia Cardona, ex asesora de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana
Decreto 503 del 30 de diciembre de 2003. Adopta el Plan Maestro de Equipamientos de
Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot D. C. Registro Distrital No. 3017.
Bogot, 30 de diciembre de 2003.
Decreto 619 del 5 de abril de 2000. Efecta un ajuste en el Presupuesto General de la Nacin
para la vigencia fiscal del 2000. Diario Oficial, No. 43969, Bogot, 11 de abril de 2000.
Espacio o edificio destinado a proveer a los ciudadanos de los servicios sociales de carcter
formativo, cultural, de salud, deportivo recreativo y de bienestar social y a prestar apoyo
funcional a la administracin pblica y a los servicios urbanos bsicos de la ciudad.
Artculo 12, Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito
Capital de Santa Fe de Bogot. Diario Oficial, No. 40958, Bogot, 22 de julio de 1993.
Artculo 60, Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito
Artculos 14 y 18, Decreto 367 del 30 de abril de 2001. Modifica la estructura organizacional y las funciones para algunas dependencias, en la Secretara de Gobierno de Bogot, D.
C. Registro Distrital No. 2381. Bogot, 30 de abril de 2001.
Mediante el Decreto 2093 de 2003.
Decreto 132 del 29 de abril de 2003. Ajusta la suspensin del presupuesto de gastos e inversiones. Registro Distrital No. 2860, Bogot, 29 de abril de 2003.
Basndose en el Acuerdo 79 de 2003.
Proyectos de Acuerdo 105 y 106 de 2000.
Bromberg, P. y otros, Ideologa y poltica en Bogot. El proceso del Cdigo de Polica,
Bogot, Alcalda Mayor de Bogot-Secretara, 2003.
Existe una posicin bastante crtica sustentada, entre otros, por el ex alcalde Paul Bromberg,
respecto de la dimensin participativa del proceso de deliberacin del Cdigo de Polica de
Bogot, segn la cual ste obedeci ms a una negociacin de intereses con algunos grupos
de presin en la ciudad, que a un proceso al final del cual pudiera afirmarse que el cdigo sea
el catlogo de las reglas que las bogotanas y los bogotanos quieren darse a s mismos para
vivir en armona. Afirmacin hecha por el alcalde Mockus, la cual es considerada como
exagerada por Bromberg. En Bromberg y otros, op. cit.
Ibid .
Numeral 18 Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito
El artculo 1 del Decreto 1135 de 1970.
El artculo 2 del Acuerdo 18 de 1989.
Promulgado por el Concejo Distrital a travs de la Acuerdo 79 del 20 de enero de 2003
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Acuerdo 79 del 20 de enero de 2003. Cdigo de Polica de Bogot, Registro Distrital No.
2799 (20 de enero de 2003), pp. 5 y 6.
Mockus, A. Armonizar ley, moral y cultura: cultura ciudadana prioridad de gobierno con
resultados en prevencin y control de violencia en Bogot, 1995-1997, ponencia en la conferencia Dilogos sobre Coexistencia Cvica. Chile, Banco Interamericano de Desarrollo,
Departamento de Desarrollo Sostenible, 1999.
Se presentaron proyectos de cambio del Cdigo de Polica para Bogot en la primera administracin de Mockus, los cuales no fueron aprobados.
Bromberg y otros, op. cit.
Ibid.
Ibid .
Captulo 6
EL SISTEMA UNIFICADO DE INFORMACIN DE
VIOLENCIA Y DELINCUENCIA DE BOGOT (SUIVD)
Ejemplo mapa del SUIVD. Fuente SUIVD.
220
Una poltica municipal seria de prevencin y reduccin de criminalidad necesita de un sistema de evaluacin y monitoreo georreferenciado
sobre eventos como homicidios, lesiones, y hurtos al cual se puedan
sumar lesiones fatales y no fatales en accidentes de trnsito que permita hacer anlisis para la toma de decisiones y el desarrollo de intervenciones que contribuyan a reducir los ndices de delito y violencia.
En Bogot, la introduccin y uso estratgico del Sistema Unificado de
Informacin de Violencia y Delincuencia (SUIVD)1 presentado en
este captulo ha sido un factor esencial para el xito obtenido en la
reduccin de tasas de criminalidad en la ciudad de Bogot en el perodo 1995-2003.
En la primera parte de este captulo, se da una mirada al SUIVD y
a su historia institucional desde su creacin en el interior del Instituto
Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), hasta su transferencia y consolidacin al interior de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia
y Seguridad Ciudadana, en la Secretara de Gobierno Distrital. En la
segunda parte2 de este captulo se hace referencia a las siete entidades,
del nivel nacional y distrital, responsables de la captura de informacin sobre variables relacionadas con eventos relevantes para el tema
de seguridad y se muestra cmo vienen siendo utilizadas por diferentes entidades en el Distrito tanto por el SUIVD como por otros instrumentos de monitoreo y evaluacin para definir polticas de seguridad
y convivencia. En la ltima parte se muestra cmo el SUIVD se ha
convertido en un generador de conocimiento nuevo en temas de seguridad, en parte a travs de su propia produccin y en parte a travs de
estudios contratados externamente por la Secretara de Gobierno, para
profundizar sobre temas especficos en los cuales las administraciones
han puesto especial inters.
Con este captulo completamos la segunda seccin del libro sobre
el fortalecimiento de los instrumentos de gestin en temas de seguridad
ciudadana, utilizados en la ciudad de Bogot en el perodo 1995-2003,
del cual hacen tambin parte el Captulo 4, sobre planes de desarrollo, y
el Captulo 5, sobre fortalecimiento institucional y normativo.
221
6.1 PREVENIR BASNDOSE EN EL USO ESTRATGICO

DE LA INFORMACIN
La creacin del SUIVD fue resultado directo de la concrecin operativa

de las prioridades de los alcaldes Mockus y Pealosa, frente al tema de
seguridad ciudadana y convivencia, y es consistente con un modelo de
administracin pblica basado en metas y resultados claramente identificados a travs de indicadores precisos. Durante el perodo 1995-2003,
tanto Mockus como Pealosa, hicieron de la creacin y el uso estratgico de bancos de datos e informacin, una herramienta fundamental para
el diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin de sus polticas pblicas. El esquema de diseo y toma de decisiones con base en indicadores fue implementado primero en el sector de planeacin, durante la
administracin Mockus, y progresivamente expandido a los dems sectores de la administracin, en particular a los de finanzas, transporte y
movilidad, educacin, y mantenimiento del espacio pblico y de los
parques. La creacin de los bancos de datos se refleja tambin en un
esfuerzo ms amplio durante el mismo perodo, para fortalecer el conocimiento en el interior y en el exterior de la administracin, acerca de la
ciudad (vase Captulo 15).
6.2 HISTORIA INSTITUCIONAL DEL SUIVD

La iniciativa de organizar un sistema de informacin sobre criminalidad
y delincuencia en Bogot tuvo algunos antecedentes en Colombia. Este
sistema se realiz en el contexto de polticas nacionales para fortalecer
bancos de datos sobre diferentes dimensiones de las violencias y conflictos que el pas enfrent, en particular a partir de las administraciones
de los presidentes Virgilio Barco y Csar Gaviria. La importancia de
hacerle seguimiento y conocer mejor los hechos de la violencia es explcita en la Estrategia nacional contra la violencia del gobierno de Csar
Gaviria, en 1991; en el Programa Presidencial Seguridad para la gente, de 1993; en la Ley 62 de 1993 (Organizacin de la Polica Nacional
y del sistema nacional de participacin ciudadana), y en el Decreto Ley
2188 de 1995 del Ministerio de Justicia (seguridad ciudadana).
222
Segn Antanas Mockus, la creacin del sistema en Bogot se inspir tambin en la experiencia exitosa del Programa Desarrollo, Seguridad y Paz (Desepaz), en la ciudad de Cali, desarrollado por el alcalde y
mdico salubrista, Rodrigo Guerrero (1992-1994), quien desde un enfoque de epidemiologa de la violencia cre el sistema de vigilancia epidemiolgica. Este sistema, desarrollado en la ciudad de Cali, contena
informacin sobre violencia y criminalidad y permiti la revisin y homogeneizacin de variables de diversas instituciones esenciales para el
anlisis y la toma de decisiones de poltica que eran difundidas en un
boletn semanal. El enfoque epidemiolgico, aplicado al tema de seguridad en Cali, se caracteriz por tener las siguientes etapas: (1) definicin
del problema y recoleccin de datos confiables; (2) identificacin de las
causas y los factores de riesgo; (3) desarrollo y puesta a prueba de intervenciones, y (4) anlisis y evaluacin de la efectividad de las acciones
preventivas de la violencia.3 El innovador programa Desepaz no tuvo
continuidad durante las siguientes administraciones en Cali; sin embargo, mediante la Universidad del Valle, a travs del Instituto Cisalva,
Cali ha logrado dar continuidad al anlisis epidemiolgico de la violencia en la ciudad.
En Bogot, el SUIVD fue creado en 1995, durante la primera alcalda de Antanas Mockus, en el interior del Observatorio Urbano, el cual
haca parte del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, con el propsito
de vigilar diferentes dimensiones de la cultura ciudadana. El Observatorio Urbano concentr sus actividades en tres reas: violencia y delincuencia, calidad de vida y consumo cultural. El objetivo principal del
componente violencia y delincuencia fue el de recoger y analizar informacin estadstica criminolgica peridica y confiable, de tal forma que
se contara con la capacidad de mostrar de manera objetiva la evolucin
de los diferentes fenmenos relacionados con la violencia y delincuencia en la ciudad, en apoyo a la Consejera de Seguridad de la Alcalda
Distrital (vase Captulo 5).
De hecho, la Consejera ya haba puesto en marcha un proceso de
consolidacin de la informacin sobre datos de muertes violentas, lesiones personales y hurtos (a personas, de vehculos, de motos, a establecimientos comerciales, a residencias y a entidades financieras), con
participacin de la Fiscala regional Bogot, del Instituto Nacional de
223
Medicina Legal y Ciencias Forenses (INML), de la Polica Metropolitana y de la Personera Distrital, para analizar conjuntamente los criterios
y mtodos de recoleccin y clasificacin de la informacin recogida por
cada una de ellas.
Lo anterior permitira encontrar frmulas de unificacin, sistematizacin y optimizacin de los datos. Posicionar este sistema de informacin en el interior del Observatorio del Conflicto Urbano es decir,
en el interior de la Administracin Distrital tena como justificacin
adicional lograr que la consolidacin de la informacin fuera producida
por una institucin neutral, no comprometida directamente en la intervencin sobre los fenmenos observados.
Con el objeto de generar informacin concreta para la definicin
de poltica, se produjo el primer boletn informativo en 1995. De esta
manera, el sistema de informacin estadstica iba permitiendo a la primera administracin de Mockus, realizar un seguimiento continuo de
los principales indicadores de la inseguridad en la ciudad.
En sus inicios, el sistema cont con escasos recursos humanos y
tcnicos para su funcionamiento el software era poco apropiado y los
recursos humanos eran limitados, ya que contaban solamente con un
ingeniero de sistemas y un analista; no obstante, el Observatorio logr
constituirse rpidamente en un centro de recoleccin y consolidacin de
la informacin proporcionada por el INML sobre muertes violentas, dada
su capacidad tcnica de establecer cientficamente las causas de la muerte
y por la Polica Metropolitana, sobre los otros delitos de mayor impacto.
De esta manera, se avanz en la georreferenciacin por localidad de los
datos obtenidos y en la incorporacin de indicadores adicionales, de modo
que al finalizar la primera administracin de Mockus se contaba con un
sistema de informacin alfanumrico y de informacin grfica, con procedimientos establecidos de intercambio de informacin y la produccin sistemtica de un Boletn de Violencia.
Paralelamente a este proceso, la Secretara Distrital de Salud cre
en 1995 un sistema distrital de vigilancia de lesiones de causa externa,
con el objeto de hacer seguimiento a las lesiones de trnsito, desde los
servicios de urgencias de los hospitales en la ciudad. Asimismo, en 1996
se cre por decreto el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones
de Causa Externa,4 con el objetivo de:
224
Utilizar la informacin sobre lesiones de causa externa producida por el

Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la Consejera
de Seguridad y el Observatorio de Cultura Ciudadana con miras a unificar la informacin y el anlisis de tendencias y proponer medidas de
manejo, control y prevencin que busquen disminuir la violencia y la
accidentalidad en el Distrito Capital. (artculo 2)
En este comit participaban la Alcalda Mayor (secretaras de Gobierno, Salud y Trnsito), el INML, la Polica Metropolitana y el Fondo
de Prevencin Vial. Como se explica en otra parte de este informe (vase Captulo 5), el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de
Causa Externa se constituy en un usuario crucial de la informacin
producida por el SUIVD, para hacer propuestas de poltica al alcalde
mayor.
Fue basndose en estos procesos de recoleccin de informacin
complementados con anlisis y propuestas de poltica pblica como la
administracin de Antanas Mockus comenz a promover por primera
vez programas y campaas de prevencin, como la hora zanahoria, la
reglamentacin del uso de casco y chaleco en motociclistas, el control a
horarios para menores, entre otras polticas (vase Captulo 11).
La Consejera de Seguridad sera transformada en la Subsecretara
de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, por el alcalde
Antanas Mockus en 1996 (Decreto 476), y la encarg de la toma de
decisiones en materia de seguridad y convivencia (vase Captulo 5),
para fortalecer su institucionalizacin como parte integral de la Secretara de Gobierno. La direccin de la Subsecretara fue asumida por Hugo
Acero, quien haba sido consejero de Seguridad durante la primera administracin de Mockus, y posteriormente nombrado como subsecretario durante su segunda administracin, lo que gener una excepcional
continuidad gerencial del tema.
En este perodo se aprovecharon recursos del crdito otorgado por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el mejoramiento del tema
seguridad y convivencia en Bogota,5 en especial para el fortalecimiento
del SUIVD. Se introdujo entonces un nuevo sistema de consolidacin de
informacin, con tecnologa de punta y profesionales formados en inves-
225
tigacin. Durante la administracin de Pealosa y la segunda administracin de Mockus, el SUIVD se fortaleci, se tecnific y se ampli, mejorando la conexin en red con entidades nacionales y distritales, como el
INML, la Polica Metropolitana, la Polica de Trnsito y las localidades.6
6.3 OBJETIVOS DEL SUIVD

El SUIVD busca profundizar en el conocimiento de la ciudad sobre las
diferentes manifestaciones de violencia y delincuencia, a travs del anlisis peridico de la informacin proveniente de las entidades fuente de
informacin, y el desarrollo de investigaciones especficas que le permitan a las autoridades competentes definir polticas pblicas y tomar
decisiones sobre la adopcin de nuevas estrategias para su control. Los
objetivos especficos del sistema son:
Consolidar la informacin que sobre delitos de impacto social y otras
manifestaciones de violencia produzcan diferentes entidades del orden
distrital y nacional.
Posibilitar y participar en procesos de intercambio de informacin,
tecnologa y conocimientos que permitan su fortalecimiento.
Mejorar la comprensin de la violencia y la delincuencia en Bogot y
en sus distintas localidades, a travs de la investigacin permanente.
Promover y desarrollar eventos que posibiliten anlisis sobre los cuales se puedan disear estrategias para abordar la violencia y la inseguridad en las grandes ciudades, reflexionar sobre polticas locales, nacionales
y distritales y conocer modelos exitosos de intervencin.
Orientar la formulacin de polticas pblicas, la focalizacin de intervenciones y el seguimiento de las acciones en seguridad y convivencia.
Divulgar informacin sobre seguridad y convivencia a travs de medios de comunicacin.
La oportunidad y la pertinencia de la informacin suministrada por
el SUIVD se reflejan en los siguientes aspectos:
Entrega actualizada de informacin estadstica a la administracin permitiendo la toma decisiones para la formulacin y ejecucin de polticas
226
pblicas de seguridad y convivencia, as como el establecimiento de

metas para la administracin distrital en trminos de disminucin del
delito, por sectores de la ciudad, grupos de edad, etc.
Preparacin de insumos para el Comit de Vigilancia Epidemiolgica
de Lesiones de Causa Externa, que hace recomendaciones de poltica
pblica al alcalde. El Comit rene regularmente funcionarios del Instituto Nacional de Medicina Legal, la Secretara de Salud, la Secretara de
Trnsito, la Secretara de Gobierno, la Polica Metropolitana de Bogot,
el Fondo de Prevencin Vial, la Secretara de Educacin y otras instituciones que trabajan en la ciudad con temas de riesgo, haciendo anlisis
de cifras del SUIVD y definiendo recomendaciones. La alcalda traduce
estas recomendaciones en coordinacin con el Consejo Distrital de
Seguridad en intervenciones concretas para la Polica Metropolitana
de Bogot y dems entidades.
Generacin de insumos y asistencia tcnica para los comits locales de
seguridad que operan en cada una de las 19 localidades urbanas de
Bogot. Estos comits, en coordinacin con el Alcalde Local, el Comandante de Estacin de Polica, representantes de las juntas administradoras locales (JAL), y el Coordinador Local de Seguridad se encargan
de definir decisiones de intervencin, en coordinacin con la Alcalda
Mayor a travs de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y
Seguridad Ciudadana. El SUIVD elabora cada tres meses un documento
sntesis por localidad sobre su situacin de seguridad, con resultados
por evento, porcentajes y circunstancias por delito, en relacin con el
cumplimiento de las metas establecidas en el plan de desarrollo distrital.
Brinda informacin oportuna sobre cualquier acontecimiento en el
momento en que sea solicitado por el Alcalde Mayor, la Secretara de
Gobierno o miembros del Gabinete Distrital, Concejo Distrital, autoridades gubernamentales nacionales y todas aquellas que soliciten informacin.
El SUIVD tambin es accesible a travs de Internet www.suivd.gov.co,
aunque parte de su informacin est reservada para las entidades relevantes. Adems de la pgina web, para difundir informacin y comunicarse con la ciudadana el SUIVD cuenta con: boletines mensuales sobre
temas especficos; publicaciones trimestrales como Localidades Seguras, informacin sobre seguridad en cada localidad; y boletines semes-
227
trales con informacin consolidada de anlisis sobre la situacin de violencia y delincuencia en Bogot. Mensualmente el Observatorio publica
un documento llamado Bogot Segura en el cual analiza un tema especfico de inters ciudadano como hurto de automotores, lesiones comunes, victimizacin de los jvenes, entre otros.
Otras instituciones que monitorean la ciudad, como son la Veedura
Distrital, la Cmara de Comercio de Bogot, el Programa Bogot Cmo
Vamos, en general se apoyan en los datos del SUIVD para hacer anlisis y formular recomendaciones frente al tema de seguridad.
6.4 FUENTES DE INFORMACIN SOBRE CRIMINALIDAD Y

ACCIDENTALIDAD DISPONIBLES EN EL DISTRITO CAPITAL
Existen esencialmente siete fuentes de informacin disponibles para la
administracin distrital sobre eventos de violencia y delincuencia, de
las cuales pasamos a describir sus caractersticas bsicas:
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses - Centro de
Referencia Nacional sobre Violencia
Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC) de la Polica Metropolitana de Bogot
Secretara Distrital de Trnsito. Subsecretara Operativa
Secretara Distrital de Salud (Divisin de Salud Pblica)
Inspecciones de Polica
Unidades de Mediacin y Conciliacin (UMC)
Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS)
El uso que las diferentes instituciones del Distrito hacen de la informacin generada por estas fuentes es muy variado, y depende esencialmente de las necesidades definidas por cada entidad y de la capacidad
de gestin y uso de la informacin por parte de cada una de ellas. Debe
entonces hacerse una clara distincin entre la produccin de informacin por fuentes primarias y el uso que se hace de dicha informacin por
parte de las diferentes entidades del Distrito, en particular el SUIVD,
tema tratado a continuacin.
228
6.4.1 Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias ForensesCentro de Referencia Nacional sobre Violencia
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INML)7 es
una entidad gubernamental adscrita a la Fiscala General de la Nacin,
con la funcin de ser auxiliar de la justicia en Colombia. El centro de
referencia nacional sobre violencia (en el INML), cuenta con un sistema
de informacin que recoge, consolida, procesa y analiza la informacin
proveniente de todos los puntos de atencin de INML en el pas. El centro
inici su funcionamiento en 1995 y tiene tres tipos de cobertura: (i) Distrital para el caso de Bogot, (ii) Regional de acuerdo con la divisin y estructura administrativa regional del Instituto y (iii) Nacional. El objetivo
es ofrecer informacin analizada con indicadores de violencia y
accidentalidad, generada por el sistema mdico forense colombiano para
apoyar la construccin de polticas pblicas de prevencin de violencia.
El sistema de informacin recoge todas las actividades realizadas en el
ejercicio forense en las Unidades Locales. Se considera que la cobertura
es de toda la poblacin, pero se aclara que slo se conoce aquello que es
remitido al INML por parte de las autoridades competentes.8
Tabla 1
Eventos que registra el INML
Muertes violentas
Homicidios
Lesiones
Lesiones personales por terceros
Otros eventos
Registros de desaparecidos
Suicidios
Lesiones por violencia intrafamiliar
y N. N.
Trnsito
Lesiones por maltrato infantil
Registros especiales de
No intencionales
Lesiones por eventos de trnsito
laboratorio
(accidentales)
Lesiones por abuso sexual
Fuente: INML.
La periodicidad de la recoleccin de informacin es diaria, pero la

entrega al Distrito es mensual. En la Tabla 2 se presentan las variables
que registra el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y que constituyen una fuente importante de informacin para el
SUIVD. A partir de esta informacin registrada por el INML, esta entidad ha podido construir alrededor de 15 variables las cuales aporta como
229
informacin al SUIVD en el marco del convenio establecido entre el

INML y la Secretara de Gobierno Distrital (de la cual depende el
SUIVD). Estas variables estn relacionadas con muertes violentas, pero
no con lesiones, ya que el SUIVD utiliza como fuente para lesiones
los datos del CIC de la Polica Nacional, como se explica ms adelante.
Tabla 2
Variables que registra el INML
Sociodemogrficas
Tiempo
Lugar
Circunstancias
Otras
del hecho
Edad
Hora
Sexo
Fecha
Estado Civil
Ocupacin
Nacionalidad
Direccin del
Mecanismo de
hecho en el cual
muerte o lesin
ocurri la lesin;
(arma);
Zona del hecho
Tipo de agresor;
(urbano\rural);
Tipo de lugar
Recibi atencin
mdica;
Das de hospitalizacin;
Diagnstico
Mvil del hecho
topogrfico;
Alcohol en
sangre;
Signos especiales de torturas
Fuente: INML.
En trminos de capacidad institucional y tcnica el INML tiene

procedimientos establecidos para la captura y registro de informacin.
En relacin con las muertes, parte de la informacin se sistematiza desde su captura. La Secretara de Gobierno Distrital, tiene dos funcionarios en comisin en Medicina Legal recogiendo informacin en la morgue
(alguna informacin entra directamente por parte de los forenses que
hacen las necropsias y el resto a travs de los funcionarios en comisin).
La informacin de muertes requiere para su captura actividades de: un
tcnico forense, el forense directamente y los profesionales en comisin.
Para los lesionados, una secretaria de Medicina Legal, recibe los oficios
para los dictmenes, recoge parte de la informacin y el perito forense la
completa. Slo cuando se hacen dictmenes basados en historias clnicas
la informacin entra sistematizada directamente, de lo contrario, se
diligencian formatos especiales que luego se consolidan y sistematizan.
230
La informacin que no es directamente sistematizada es necesario

digitarla en la base de datos de Medicina Legal. La informacin relacionada
con las muertes la sistematizan los funcionarios de la Secretara de Gobierno. Una vez registrada en la base de datos, en archivos planos es enviada a la
Secretara de Gobierno Distrital. El anlisis que hace Medicina Legal sobre
la informacin que rene tanto a escala distrital como nacional es principalmente descriptivo, de frecuencias univariadas y con algunos cruces de variables, para esto cuenta con un equipo de 10 profesionales y tcnicos en la
sede nacional (otros seis estn en las seis regionales de Medicina Legal en el
pas). Como parte de la poltica distrital de fortalecimiento del SUIVD, la
Secretara de Gobierno Distrital ha entregado en comodato a Medicina Legal, recursos informticos y de comunicacin.
6.4.2 Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC)

de la Polica Metropolitana de Bogot
La Polica Nacional de Colombia desde finales de los aos sesenta viene
trabajando en la recoleccin de datos sobre el delito. A finales de la
dcada de los setenta se cre el Centro de Investigaciones Criminolgicas
(CIC),9 el cual procesa informacin relacionada con delitos y contravenciones y elabora estudios criminolgicos que sirven de insumo a las
entidades formuladoras de polticas. El CIC tiene un equipo de trece
personas, y depende de la Seccional de Polica Judicial (SIJIN) que hace
parte de la Polica Metropolitana de Bogot. La informacin de todas
las SIJIN del pas alimenta a la Direccin de Polica Judicial (DIJIN). El
CIC de Bogot inici su funcionamiento en 1993 y tiene cobertura Distrital. Su objetivo es brindar informacin estadstica confiable para la
toma de decisiones e investigar sobre el comportamiento de los factores
que inciden en la criminalidad en Bogot. El sistema de informacin
tiene base poblacional, es decir se registran los delitos establecidos en el
Cdigo Penal sucedidos en el Distrito Capital, conocidos por la entidad
a travs de las oficinas de denuncias y contravenciones, del telfono 112
o Centro Automtico de Despacho (CAD), y por las unidades de reaccin inmediata de la Fiscala (URI). Los eventos que registra la SIJIN,
estn relacionados con los delitos que se encuentran tipificados en el
Cdigo Penal como:
231
Muertes: homicidios; no intencionales (accidentales).

Otros delitos de mayor impacto: en particular, lesiones personales,
violencia sexual, violencia intrafamiliar, terrorismo, secuestro, extorsin,
hurto de vehculos y motos, hurto a establecimientos bancarios, hurto a
residencias, hurto a establecimientos comerciales, hurto a personas.
El CIC tiene un convenio con la Alcalda de Bogot, para intercambio
de informacin, sin embargo como ya se haba mencionado no aporta la de
muertes al SUIVD, slo la relacionada con lesiones y hurtos. No obstante,
en la medida en que el CIC tambin registra informacin relacionada con
muertes, se ha establecido que funcionarios del CIC y Medicina Legal se
renan semanalmente a revisar la informacin y precisar las diferencias.
Esta informacin en todo caso no se unifica totalmente pues la Polica Nacional no cubre Sumapaz, zona bajo la responsabilidad del Ejrcito.
Tabla 3
Variables recolectadas por el CIC para eventos relacionados con
muertes violentas y lesiones
Eventos
Variables socio-
Variables de
Variables de
Variables
demogrficas
tiempo
lugar
(circunstancias)
Muertes violentas Edad

y lesiones
Sexo
Ocupacin
Escolaridad
Fecha de los
hechos
Hora de los
Lugar de hechos Tipo de arma

(Direccin barrio y localidad)
hechos
Sitio del hecho
Fecha del
(Casa, bar, va
levantamiento
(Muertes)
pblica, etc.)
MvilTipo de
agresor
Nmero de
agresores
Presencia del
capturado
Hora del
levantamiento
(Muertes)
Existen tres tipos de variables registradas por el CIC: variables para

eventos relacionados con muertes violentas y lesiones (Tabla 3), variables recolectadas en el caso de violencia intrafamiliar, abuso sexual (son
idnticas a las mencionadas en Tabla 3, adems del parentesco de la
232
vctima con el agresor y das de incapacidad mdico-legal, y variables

para hurtos (Tabla 4).
Tabla 4
Variables principales recolectadas por el CIC para hurtos
Vehculos y motos
Fecha y hora de los hechos

Lugar del hecho (direccin, barrio, localidad, etc.)
Tipo de vehculo
Marca
Perpetrado con violencia (S/N)
Vehculo asegurado (S/N)
Modalidad: arma utilizada en el hecho (cuando aplica), perpetrada
con violencia (S/N)
Residencias y establecimientos comerciales

Tipo de bien robado
Monto ($)
Asegurado (S/N)
Arma utilizada en el hecho o modalidad (fuego, blanca)
Medios (intimidacin, sustancia txica [escopolamina], palancas,
llaves maestras)
Hurtos simples

Tipo de bien robado
Cuanta ($)
Asegurado (S/N)
En cuanto al mtodo de recoleccin de informacin, procesamiento

y anlisis del CIC: La captura de la informacin es diaria, pero la entrega
al SUIVD es semanal, a menos que se requiera alguna informacin puntual en un da especfico. El CIC se alimenta de la informacin que proviene de las denuncias y los hechos que son conocidos por las oficinas de
denuncias y contravenciones que existen en las estaciones de la Polica
Metropolitana, en el aeropuerto El Dorado y en la terminal de transporte
233
terrestre (vase Captulo 8 sobre Polica Metropolitana), por el centro automtico de despacho marcando 112 y por las URI de la Fiscala.
Para el caso de las muertes, se utilizan en Bogot tres organismos
que cumplen funciones de polica judicial: la SIJIN en el sector norte, el
departamento administrativo de seguridad (DAS) en el centro y el cuerpo tcnico de investigaciones de la Fiscala General de la Nacin Seccional Bogot (CTI) en el sur. Estos diligencian las actas y entregan la
informacin a la Fiscala.
La sistematizacin de los datos es realizada por los digitadores CIC,
quienes los envan a la DIJIN por fibra ptica y a la Alcalda Mayor de
Bogot a travs de un sistema de antenas de interconexin inalmbrica.
El anlisis de la informacin es descriptivo y comparativo con el perodo anterior. Tambin se hacen cruces y correlaciones entre variables, as
como proyecciones del crimen a futuro. A nivel nacional, el CIC realiza
la divulgacin de informacin a travs de los siguientes medios:
Revista de Criminalidad, publicacin anual desde 1958.10
Fascculo de Criminalidad, publicacin mensual.
Boletn de Criminalidad.
Anlisis de los departamentos de Polica.
Suministro de estadsticas de criminalidad respondiendo a requerimientos oficiales o particulares.
Anlisis criminolgicos sobre diferentes temas.
Presentaciones sobre diversos temas dirigidas a miembros de la Polica Nacional.
6.4.3 Secretara Distrital de Trnsito (Subsecretara Operativa)

La Secretara Distrital de Trnsito11 es una entidad dependiente de la Alcalda de Bogot, con la funcin de orientar, regular y operar el trnsito en
el rea metropolitana. El sistema de informacin de la Subsecretara Operativa inici su funcionamiento en 1998 y tiene como objetivo el anlisis
de las causas de los accidentes y la determinacin de los sitios de mayor
concentracin de los mismos, con el fin de orientar estrategias de prevencin. La Secretara de Trnsito no dispone de publicaciones, pero realiza
informes mensuales orientados al uso interno de la misma Secretara.
234
La Secretara Distrital de Trnsito se encarga de registrar toda la

informacin relacionada con los eventos de trnsito proveniente de los
agentes que regulan ste en la ciudad, quienes hacen parte de la Polica
Metropolitana. Desde el ao 2002 la Secretara Distrital de Trnsito comparte informacin con el SUIVD con base en un convenio firmado con
la Secretara de Gobierno Distrital.
Tabla 5
Eventos registrados por la Secretara Distrital de Trnsito
Eventos de trnsito
Variables (registradas en planillas de accidentes de trnsito,

instrumento utilizado en todo el pas)
Muertes
Lesiones
Identificacin del evento (accidente con muertos, lesionados o

slo daos)
Accidentes con slo daos Fecha y hora de los hechos

Infracciones de trnsito
Direccin de los hechos

Identificacin de los vehculos y las vctimas (nombre, sexo,
edad, cdula, marca, tipo de vehculo, placas, tarjeta de
propiedad, etc.)
Identificacin vas (tramos, interseccin, iluminacin, estado de
la va, humedad, visibilidad, etc.)
Vctima (pasajero, conductor, elementos de seguridad, etc.)
Croquis del accidente
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara Distrital de Trnsito (SDT).
La captura de la informacin es diaria, pues los agentes de trnsito

tienen 24 horas para reportar los eventos que atienden. El sistema se
alimenta de la informacin de las 25 unidades mviles de trnsito de
que dispone la Secretara. Para el caso de las muertes y lesiones, los
agentes deben entregar los informes a la Fiscala y esta informacin es
luego recuperada como parte de las estadsticas del CIC de la Polica, lo
cual puede retrasar la actualizacin de la informacin. Para el resto de
eventos se dispone de la informacin de las planillas. La sistematizacin
se hace permanentemente a medida que ingresan los informes. El anlisis de la informacin, es descriptivo y comparativo con el mes anterior.
Finalmente, se hace una georreferenciacin mediante el mapeo de los
eventos, determinando los sitios de mayor concentracin de accidentes.
235
6.4.4 Secretara Distrital de Salud (Divisin

de Salud Pblica)
Existen dos sistemas de informacin que se coordinan desde la Secretara Distrital de Salud:12 el sistema de vigilancia epidemiolgica de violencia intrafamiliar (SIVIM), y el sistema de vigilancia de lesiones de
causa externa.
El SIVIM inicia su funcionamiento en 1999; su rea de cobertura
es el Distrito y cuenta con unidades notificadoras al igual que sucede
con el resto de eventos (y enfermedades) de notificacin obligatoria. El
objetivo, es contribuir a la orientacin y desarrollo de polticas pblicas
en materia de promocin del buen trato y prevencin del maltrato a poblaciones en condicin de vulnerabilidad (principalmente mujeres, menores de edad y ancianos).
Tabla 6
Eventos que registra el SIVIM
Eventos
Todas las formas de
violencia intrafamiliar
Delitos sexuales
Variables
Identificacin (nombre, apellidos, identificacin)
Edad y sexo de la vctima
Fecha de atencin
Escolaridad
Conformacin familiar
Situacin especial de la vctima (gestante, discapacitado,
habitante de la calle)
Situacin de violencia (fsica, emocional, sexual, econmica,
abandono, negligencia)
Lugar de ocurrencia
Caso nuevo o repetido
Sexo y edad del agresor
Relacin con el agresor
Uso de drogas o alcohol por el agresor
Lugar de ocurrencia del hecho
Sntomas y signos
Atencin brindada
Observaciones
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, SIVIM.
236
La periodicidad de la recoleccin de informacin es diaria. El reporte

se hace de forma discriminada. Los casos de abuso sexual o violencia
que ponen en peligro la vida de la vctima son de notificacin inmediata
y el resto se hace de manera mensual. Existe una ficha de registro que es
diligenciada principalmente por instituciones de salud.
Para 2003 se contaba con 105 unidades notificadoras con la participacin de 22 hospitales de niveles I, II y III de la red pblica, aunque
tambin participaba la red privada en forma parcial. Tambin hacen parte de la notificacin, las instituciones prestadoras de servicios de salud
(de los niveles I, II y III), algunas organizaciones no gubernamentales e
instituciones educativas. Todas reportan a una Empresa Social del Estado (ESE) de nivel I en su respectiva zona; los coordinadores de epidemiologa de las ESE digitan la informacin y la envan en disquetes a la
Secretara Distrital de Salud. La informacin es difundida a travs boletines epidemiolgicos y anuarios estadsticos de la Secretara de Salud.
El sistema de vigilancia de lesiones de causa externa desde instituciones de salud nace en 1996, pero presenta una crisis en el ao 2000,
cuando se nota un gran subregistro y baja calidad en los datos. En 2000,
se realiza un rediseo del sistema y del formato. En 2003 contaba con 80
unidades notificadoras entre entidades de niveles I, II y III. Este sistema
recibe la informacin desde los servicios de urgencias de hospitales y
centros de salud. Aunque ya con un formato unificado, el proceso de su
aplicacin y la digitacin de la informacin estn an construyndose,
de manera que todava no est consolidado como un sistema de vigilancia; sin embargo es una herramienta potencial para la vigilancia de lesiones laborales, accidentes en el hogar e intentos de suicidio.
6.4.5 Inspecciones de Polica

Las Inspecciones de Polica dependen orgnicamente de la Secretara de
Gobierno Distrital, (Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia), como se menciona ms adelante en el Captulo 10 del presente
libro, las Inspecciones de Polica, adems de sus funciones propias sirven como instrumentos para abrir espacios de convivencia y conciliacin en la comunidad, as como para lograr una desjudicializacin de
los conflictos, e incluso contribuyen a la prevencin de los mismos. En
237
efecto, las inspecciones se encargan de prevenir, conciliar y resolver los

conflictos que surgen de las relaciones entre vecinos y todos aquellos
problemas que afectan la tranquilidad, la seguridad, la salud, la movilidad y el espacio pblico de los ciudadanos. En Bogot existen actualmente 18 secretaras generales y 44 inspecciones de polica, distribuidas
en las localidades, con excepcin de La Candelaria la cual por su reducida rea comparte las de Santa Fe y Sumapaz donde la funcin es asumida por 3 corregiduras. Las funciones que desempean las inspecciones
de polica estn ampliamente descritas en el Captulo 10, y estn relacionadas con el manejo de contravenciones, querellas, despachos
comisorios, planes de accin en tanto que las secretaras generales atienden conciliaciones antes de iniciarse el proceso de polica (asuntos conciliables: el amparo al domicilio, perturbaciones, uso de servidumbres,
humedades, grietas, obstrucciones, cambios de guarda, corte de servicios, etc.). Los eventos que registran las inspecciones de polica son:
Nmero de orientaciones en resolucin de conflictos.
Nmero de contravenciones de Polica.
Nmero de querellas policivas (decomisos, basuras, problemas con
animales, ocupacin de espacio pblico, etc.).
Actividades por localidad (planes de accin).
Las inspecciones de polica poseen formatos en los cuales registran
todas las actividades, pero slo se sistematiza el nmero total de actividades por evento. Debido a su gran volumen, no se sistematizan las variables de manera individual, sino solamente el nmero de actividades en
indicadores. La periodicidad de la recoleccin de informacin es diaria,
pero se enva un reporte mensual a la Secretara de Gobierno (Direccin
de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia). Las inspecciones reportan
a las secretaras generales y stas al nivel central. Poseen plantillas en
Excel a travs de las cuales se recoge la informacin. El anlisis es de
tipo cuantitativo segn el reporte de actividades y de tipo cualitativo
segn la problemtica especial de cada localidad o unidades de planeamiento zonal (UPZ). Cada UPZ tiene varios barrios y cada localidad
tiene varias UPZ. La informacin es difundida a travs de informes
mensuales.
238
6.4.6 Unidades de Mediacin y Conciliacin (UMC)

Las Unidades de Mediacin y Conciliacin (UMC) son dependencias
de la Secretara de Gobierno, orgnicamente ubicadas bajo la Direccin
de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia. Estas dependencias fueron
creadas en diciembre de 1998, funcionan de manera descentralizada
en 2003 existan 12 UMC y son una forma alternativa para la solucin de conflictos. Como se explica con detalle en el Captulo 12 sobre
Mecanismos Alternativos de Resolucin de Conflictos, su objetivo principal es ofrecer a la ciudadana acceso directo a los mecanismos de resolucin alternativa y pacfica de conflictos, buscando generar espacios de
participacin comunitaria y programas y procesos de convivencia que
sean incluidos en los planes de desarrollo e inversin local y conformar
y asociar redes comunitarias que cuenten con herramientas concretas de
comunicacin e intervencin. Las UMC ofrecen los siguientes servicios
(vase Captulo 12):
Orientacin profesional en las reas jurdica y social, a las personas y
grupos de personas presentes en la comunidad.
Capacitacin a travs de programas y talleres de convivencia dirigidos
al manejo de conflictos de carcter individual, familiar y grupal.
Coordinacin y gestin interinstitucional para promover la convivencia ciudadana.
Acompaamiento y coordinacin al proceso de Conciliadores en Equidad.
Mediacin en conflictos intergrupales e interpersonales como alternativa en la resolucin pacfica de los conflictos.
Formacin de Mediadores Comunitarios.
Investigacin en conflictividad local.
Conformacin y apoyo a redes comunitarias.
Los eventos que registran cada una de las 12 UMC son los siguientes:
Problemas relacionados con los arrendamientos (80% del total de conciliaciones).
Problemas laborales.
Conflictos entre vecinos.
239
Conflictos entre la familia.

Otros.
Las variables registradas se presentan en la siguiente Tabla:
Tabla 7
Variables que registran las 12 unidades de mediacin y conciliacin
Identificacin
Nmero registro o caso
Escolaridad
Ocupacin
Nombre
Resultado de la conciliacin
Edad (agrupada) y sexo
Procedencia
Direccin, telfono, barrio
Tipo de atencin
Direccin del conflicto
Tipo de conflicto
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno Distrital.
La periodicidad de la recoleccin de informacin es diaria, pero se

enva un reporte mensual a la Direccin de Derechos Humanos y Apoyo
a la Justicia, de Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad
Ciudadana. En cuanto al mtodo de recoleccin de informacin, procesamiento y anlisis: los conciliadores atienden los casos y diligencian
los formatos que son mensualmente enviados de manera consolidada a
la Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia donde se recoge la informacin de las 12 UMC y se sistematiza en un informe mensual, con base en un anlisis cuantitativo y descriptivo.
6.4.7 Departamento Administrativo de Bienestar

Social (DABS)
Existen dos sistemas de informacin relacionados con el tema de violencia intrafamiliar (VIF) y delitos sexuales en la ciudad: Sistema de
Vigilancia Epidemiolgica de Violencia y el Sistema de Informacin
y Registro de Beneficiarios (SIRBE). El SIVIM de la Secretara Distrital de Salud que fue presentado anteriormente, est en funcionamiento desde 1997, y desarrolla un sistema de vigilancia de Violencia
240
Intrafamiliar (VIF), con nfasis en maltrato infantil y maltrato contra la mujer. Este sistema captura la informacin de entidades oficiales y privadas, as como de las instituciones prestadoras de servicios
de salud.
El SIRBE cuenta con la informacin de la problemtica de los
usuarios que acceden a los servicios del Departamento Administrativo
de Bienestar Social (DABS)13 y de las actuaciones desarrolladas por
la entidad en relacin con el caso respectivo (vase Tabla 8). Este sistema funciona mediante una base de datos centralizada a la cual tienen
acceso todos los centros operativos locales (COL) y algunas unidades
operativas tanto para la alimentacin de informacin como para la consulta. Su implementacin corresponde al objetivo del plan de desarrollo distrital de la segunda Administracin Mockus, de aumentar la
revelacin, identificacin y denuncia efectiva de casos de violencia
intrafamiliar y de los delitos sexuales en un 50% y mejorar la calidad
del servicio de atencin de dichos casos. El objetivo del SIRBE es
entonces organizar y unificar la informacin para el registro de casos
de violencia intrafamiliar, delitos sexuales y explotacin sexual en el
Distrito Capital para apoyar a las instituciones y entidades en la direccin, gestin vigilancia y garanta de la calidad de la atencin de las
vctimas, con el objeto de orientar polticas y trazar directrices para la
prestacin de los servicios y las acciones que se adopten frente a esta
problemtica.
El mtodo de recoleccin de informacin, procesamiento y anlisis en el nivel local es responsabilidad de las instituciones que identifican posibles casos de violencia intrafamiliar, abuso, y explotacin
sexual de nios y nias denominadas unidades notificadoras, las cuales remiten mensualmente la informacin a las Unidades Receptoras
Locales (URL) del (SIVIM) de la Secretara Distrital de Salud. Estas
Unidades estn ubicadas en los hospitales y remiten mensualmente
la informacin a la Unidad Receptora Central (URC) de la Secretara
de Bienestar Social, la cual consolida la informacin de las 20 localidades y la enva mensualmente al SUIVD de la Secretara de Gobierno.
241
El DABS a travs del (SIRBE) consolida de manera mensual la

informacin de los casos identificados en cada uno de los COL y los
reporta directamente a la unidad receptora central de la Secretara Distrital de Salud, la cual procede a alimentar el SUIVD de la Secretara de
Gobierno.
Est previsto que las instituciones que reciben las denuncias de
violencia intrafamiliar y delitos sexuales como las URI de la Fiscala,
estaciones de Polica, comisaras de Familia y el Centro de Atencin
Integral a vctimas de delitos sexuales, reporten cada mes los casos denunciados directamente al SUIVD.
Tabla 8
Eventos que registra el SIRBE
Eventos
Informacin de
Variables referidas
Variables del
la vctima
a los hechos
agresor
Delitos sexuales
Edad
Hogar de la vctima Relacin agresor-
Explotacin sexual
Localidad
Va pblica
Violencia Intrafami-
Direccin de la
Establecimiento
liar
residencia de la
pblico
Nombre
vctima.
Sitio de trabajo
Apellido
Limitacin
Sitio de estudio
manifiesta
Otro - Cul?
Tipo de limitacin
Localidad
Gestante
Direccin de los
Identificacin
hechos
Fecha de atencin
Tipo de violencia
Lugar de ocurrencia
del ltimo hecho:
vctima
Tipo de delito
Edad
Sexo
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS).
Actualmente el sistema se encuentra en desarrollo y se est organizando la plataforma de captura, procesamiento y anlisis de los datos
para integrarse al SUIVD.
242
6.5 CARACTERSTICAS OPERATIVAS DEL SUIVD

Desde los inicios del SUIVD en 1995, aunque las dos fuentes bsicas de
informacin siguen siendo las mismas (el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y la Polica Nacional), los eventos y las
variables registradas, as como la forma de registrarlas se han ido
sofisticando para profundizar en el conocimiento de la ciudad sobre las
diferentes manifestaciones de violencia y delincuencia, a travs del anlisis peridico de la informacin proveniente de las entidades fuente y el
desarrollo de investigaciones especficas, que le permitan a las autoridades competentes definir polticas pblicas y tomar decisiones sobre la
adopcin de nuevas estrategias para su control. Por ejemplo, en 2003, a
diferencia de 1995, Medicina Legal suministr la informacin de las
muertes violentas segn lugar del hecho, lo cual permiti georreferenciar
mejor los homicidios y dems muertes violentas; de otro lado la Polica
entreg informacin de manera desagregada conforme a las necesidades analticas contempladas en el sistema. En la Tabla 9 se indican las
15 variables que el SUIVD recibe de Medicina Legal, as como las variables que recibe de la Polica.
Tabla 9
Eventos y variables de criminalidad y accidentalidad registrados por SUIVD
Eventos
Homicidios
Fuente
Medicina Legal
Variables
Sexo; edad; ocupacin; escolaridad; nacionalidad;
fecha hechos; hora hechos; direccin de los
hechos; barrio de los hechos; localidad; tipo de
lugar de los hechos; tipo de arma; presunto mvil
Muertes en eventos
Medicina Legal
de trnsito
Las mismas variables sociodemogrficas listadas

por homicidios + tipo de vehculo; condicin de
la vctima.
Tipo de accidente
Otros muertos:
suicidios y muertes
Medicina Legal
Las mismas variables sociodemogrficas listadas

por homicidios + mecanismo de muerte.
no intencionales
(accidentales)
contina
243
Eventos
Otros delitos:
Fuente
Polica (CIC)
Variables
Variables registradas para todos:
Lesiones personales
Edad, sexo de la vctima, fecha, hora, sitio, lugar
Hurto a personas
hechos
Hurto de vehculos
Variables especficas:
Hurto de motos
Hurto vehculos y motos: modalidad (atraco,
Hurto a bancos
hurto); color; marca; asegurado (S\N)
Hurto a locales
Hurto a personas, locales y residencias:
comerciales
modalidad (con violencia\llave maestra\dao
Hurto a residencias
propiedad); cuanta; asegurado (S\N)

Lesiones personales (comunes, en accidentes de
trnsito y no intencionales):Tipo de arma,
modalidad, tipo de vehculo, condicin de la
vctima en trnsito, etc.
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, SUIVD.
El SUIVD opera entonces como una bodega de datos, soportada

por procesos de extraccin y validacin de informacin en las fuentes,
que es llevada a una base de datos integrada para responder a consultas
de anlisis dinmicos, formuladas en particular por parte de la misma
administracin distrital. El SUIVD ha venido invirtiendo desde su creacin en la cualificacin del recurso humano capacitando al equipo de
trabajo. Los usuarios en particular el Distrito mismo pueden hacer
consultas y anlisis completos de manera local o remota (internet/intranet)
o anlisis limitados, de acuerdo con la metodologa actual para las temticas que ya estn incorporadas. Con el SUIVD, el Distrito se ha dotado,
desde 1995, de una herramienta esencial para monitorear y analizar la
situacin de criminalidad en la ciudad, como tambin lo fue para Nueva
York la implementacin del COMSTAT.
Los recursos para el fortalecimiento institucional del SUIVD con
apoyo de recursos del BID fueron en particular destinados a la
tecnificacin de los equipos, responsabilidad que asumi la Secretara
de Gobierno, adquiriendo nuevas unidades de cmputo y el software
adecuado para la produccin de la informacin georreferenciada y la
intercomunicacin entre las partes; en este sentido no solamente el SUIVD
ha recibido beneficios, pues otras entidades como el Centro de Referen-
244
cia Nacional sobre Violencia (CRNV) del INML, y el CIC de la Polica

Metropolitana, las cuales actan como fuentes primarias del SUIVD tambin se han visto beneficiados en consecuencia.
En el SUIVD, la recoleccin de informacin se hace de manera peridica, semanal para los delitos aportados por la Polica y mensual para
la de muertes, proveniente del Instituto Nacional de Medicina Legal. La
informacin ya viene digitada y se ingresa como archivos planos en el
sistema. All se introducen los datos previa depuracin, transformacin e
integracin a una bodega de datos y se tienen listos para el anlisis.
Con la informacin generada por el sistema se elaboran reportes
semanales y mensuales, a travs de los cuales se hace seguimiento a las
metas trazadas en el plan de desarrollo, los cuales sirven de insumo para
el Consejo de Seguridad Distrital (vase Captulo 5). Los informes van
dirigidos al Alcalde Mayor y a los alcaldes locales y contienen recomendaciones de poltica. Los reportes trimestrales analizan la informacin
en mayor detalle, ya que sta va dirigida al Consejo de Seguridad Ampliado, al cual asiste buena parte del gabinete distrital, as como los alcaldes locales y los comandantes de estaciones de la Polica Metropolitana.
El informe trimestral es revisado previamente con el Subsecretario de
Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana y utilizado para
realizar una monografa por localidad con respecto a las metas fijadas.
Con la informacin semestral se produce un boletn y anualmente se
realiza una publicacin de mayor anlisis.
El SUIVD genera informacin para realizar, cada tres meses, anlisis especiales de zonas crticas. A travs del mapeo de los eventos y un
anlisis de contextos, se delimitan reas para desarrollar estrategias de
zonas especiales o de rpida recuperacin, para intervenciones integrales en las cuales participen no solamente los organismos de seguridad, sino todas las entidades prestadoras de servicios pblicos, educacin,
bienestar social, etc. con miras a atender los problemas de manera integral (vase Captulo 8) y monitorear el impacto de la intervencin.
Como puede verse en la Tabla 10, existen eventos y variables disponibles que en la actualidad no son capturados por el SUIVD, de all la
importancia de continuar trabajando en su fortalecimiento y en el mejoramiento de su capacidad de almacenamiento de datos. En el ao 2003
para responder a los nuevos requerimientos de informacin, se inici un
245
proceso para vincular el sistema a varias fuentes de informacin: al Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), con el propsito de alimentar el sistema con informacin sobre violencia intrafamiliar
suministrada a travs de las comisaras de familia; a la Unidad de Atencin Integral a la Poblacin de Desplazada, para contar con datos sobre
desplazados forzados ubicados en el Distrito; a las unidades de mediacin y conciliacin, para obtener informacin relacionada con informacin sobre conflictos comunitarios; y a la Secretara Distrital de Salud,
para alimentar el sistema con informacin sobre intentos de suicidio.
Como puede notarse, el SUIVD se caracteriza por realizar un trabajo
interinstitucional, que se ve reflejado en la firma de convenios donde se
establecen compromisos precisos frente a las polticas de seguridad
distrital con distintas entidades relevantes.
Tabla 10
Eventos y variables no registrados por SUIVD (2003)
Eventos no Registrados
Variables disponibles pero no registrados por el SUIVD
Muertes (homicidio)
Agresores, alcohol, signos de tortura, nmero de muertos

en el mismo hecho (2, 3, ms)
Muertes (trnsito)
Medidas de seguridad y tramos viales
Suicidios y muertes no intencionales
Factores precipitantes, intentos anteriores
La Tabla 11 muestra los datos que estaban previstos para ser incluidos a diciembre de 2003 como parte de la ampliacin del sistema, encontrndose en prueba de consistencia.
Tabla 11
Eventos en proceso de inclusin en el SUIVD (diciembre de 2003)
Eventos
Violencia intrafamiliar
Delito sexual
Fuente / alimentador
Variables
El sistema de vigilancia est siendo

manejado por el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS).
contina
246
Eventos
Fuente / alimentador
Variables
Se alimentar de la informacin de las

Comisaras de Familia. En Bogot las
comisaras de familia ya no pertenecen a la Secretara de Gobierno,
sino al DABS.
Intento de suicidio
Sistema de vigilancia de causas

externas, coordinado por la Secretara
de Salud.
En diciembre de 2003 tena la plataforma de datos lista para ingresar
al SUIVD.
Lesiones de causa externa
A futuro y la fuente son los hospitales

del Distrito, que igual hacen parte
del sistema de vigilancia de causas
externas.
Accidentalidad vial (inclu-
Secretara de Trnsito.
yendo choques simples)
Vigilar muertes, lesiones

y daos.
Desplazamiento forzado
Conflictividad comunitaria
Obviamente, las variables producidas por las siete fuentes de informacin anteriormente descritas, no son exclusivamente utilizadas por el
SUIVD. Otras entidades distritales disponen de esta informacin para
planificar, implementar, monitorear y evaluar polticas y programas en
distintos sectores a nivel distrital. En el contexto de este estudio no ha
sido posible hacer una evaluacin exhaustiva del uso que dan otras entidades del Distrito a la informacin sealada; sin embargo, en la Tabla 12
se hace un resumen de la forma en que dichas entidades utilizan la informacin sobre violencia y delincuencia en el diseo de sus polticas y la
promulgacin de medidas concretas.
Aunque el uso de la informacin puede variar en el interior de cada
una de las dependencias distritales, y puede presentar fallas o errores en
dicha utilizacin, es indudable el avance institucional logrado frente al
manejo y utilizacin de la informacin en Bogot desde 1995, proceso
en el que otras ciudades y gobiernos del nivel intermedio en Colombia
247
no han logrado avanzar. Sin duda alguna uno de los factores de xito de
las administraciones distritales durante el perodo 1995-2003 ha sido el
uso de la informacin para el diseo y ejecucin de las polticas pblicas, en particular en el tema de convivencia y seguridad ciudadana.
Tabla 12
Uso de la Informacin de los sistemas de informacin de violencia
y delincuencia en la ciudad de Bogot
Fuente de
Entidades
Informacin
Algunas de las polticas distritales
informacin
distritales que
utilizada para
de seguridad implementadas con
utilizan la
apoyo en la informacin
informacin
CRNV
Alcalde
Medicina Legal
Secretara de
recursos y
(Entidad de orden
Gobierno
servicios
Secretara de
Orientacin
nacional)
Trnsito
Secretara de
Salud
Orientacin de Prohibicin de plvora (vase
de polticas
Cultura de la
informacin
Fondo de
captulo Comportamientos)
Hora Zanahoria y Rumba Sana
(vase captulo
Comportamientos)
Obligatoriedad del uso de casco
y chaleco para motociclistas
Lineamientos distritales del
Previsin Vial
programa presidencial Haz Paz
Polica
(vase captulo Poblacin
Bienestar Social
vulnerable)
Universidades
Pblico en
general
Medicina Legal
(Distrital)
CIC
Alcalde
Polica Nacional
Secretara de
Gobierno
Consejo de
Seguridad.
Comits de
vigilancia de
la Polica
Planificar
acciones en el
Universidades
interior de
Empresas de
localidades
vigilancia
Identificacin
Administradores de conjuntos
de zonas de
riesgo
Desarme (vase captulo

Comportamientos)
Hora Zanahoria
Control de plvora
Aumento y ubicacin de CAI
(vase captulo Polica)
Creacin del grupo antiterrorista
(vase captulo Antiterrorismo)
Programa Zonas Seguras (vase
captulo Polica)
contina
248
Fuente de
Entidades
Informacin
informacin
distritales que
utilizada para
utilizan la
informacin
residen.
Polica
Metropolitana
Prioridad de
recursos
Evaluacin de
polticas
implementadas
Fortalecimiento de la Polica: vehculos, comunicaciones, capacitacin (vase captulo Polica)

Incremento de Recursos del Fondo
Distrital de Vigilancia (vase
captulo Polica)
Secretara Distrital de Trnsito
Secretara de
Trnsito
Comit operativo de la Se
Alcalde
cretara (peato-
Polica
nes, ciclistas,
Metropolitana
Secretara de
Gobierno
motos etc.)
Distritos
operativos de
trnsito
Escuelas itinerantes (para

peatones, ciclistas, motociclistas,
automovilistas)
Actividades educativas colectivas:
ciclopaseos, caminatas (vase
captulo Comportamientos)
Control y sancin: lugares
especficos
Estrellas negras (vase captulo
Comportamientos).
Pico y Placa, Da sin Carro,
integrar red ciclorrutas (vase
captulo Espacio Pblico)
SIVM
COVES Distri- La poltica
Decreto 440, dentro del plan de
Secretara Dis-
tales, Concejo
distrital de
gobierno, tiene como objetivo la
trital de Salud
Distrital de aten-
salud mental
proteccin de la niez
cin a vctimas
Comit de
incluy VIF
y maltrato
lesiones de
causa externa.
Causas Externas COVES Distri- Organizacin
Secretara Dis-
tales, Consejo
de servicios de
trital de Salud
distrital de aten-
atencin de
cin a vctimas
Comit de
Lesiones de
Ninguna reportada
urgencias en
hospitales
(IPS)
causa externa.
Inspecciones
Alcalde
de polica
Secretara de
Informacin
usada como
Planes de desarrollo
Cierre de carboneras (contamin-
(Institucin
Gobierno
insumo para
acin de la ciudad por la prepa-
distrital)
(DHAJ)
los planes de
racin artesanal de carbn)

contina
249
Fuente de
Entidades
Informacin
informacin
distritales que
utilizada para
utilizan la
informacin
Inspectores
polica
Planificadores
locales
desarrollo
Espacio pblico
Recuperacin
de parques
Problemtica
de vendedores
ambulantes
UMC
Alcalde
(Institucin
Secretara de
usada como
miento de la justicia al ciudadano
Gobierno
insumo para
y mediacin conflictos
(DHAJ)
los planes de
distrital)
Planificadores
Informacin
Estrategias alternas de acerca-
desarrollo
locales
SUIVD
Alcalde
Subsecretara de Consejo
asuntos para la
seguridad y la
convivencia.
Generar
Muchos de los programas de la
informacin
Alcalda Mayor en materia de
distrital de
actualizada y
seguridad y convivencia han sido
Seguridad
confiable, y
en parte diseados, as como
Secretara de
profundizar el
monitoreado e evaluado con base
Gobierno
conocimiento
en la informacin de SUIVD.
Alcaldes locales
sobre los delitos
Comandante de
de impacto
la Polica
social y otras
Metropolitana
manifestaciones
Comandantes de
las localidades
de violencia
en la ciudad.
Concejo
Distrital
Con el tiempo, el SUIVD, adems de su funcin de registro de

datos y de divulgacin de los resultados, fue convirtindose en una instancia de anlisis de la informacin y presentacin de propuestas y recomendaciones al Consejo de Seguridad Distrital, por lo cual el sistema
empez a requerir de espacios de coordinacin interinstitucional en los
cuales se validara de manera peridica la informacin generada por el
mismo. Fue as como se cre el Comit interinstitucional con las funcio-
250
nes de reunirse de manera regular una vez por mes para validar y actualizar la informacin suministrada al Sistema con el propsito de actualizarlo, hacer seguimiento al comportamiento de los delitos en la ciudad,
generar alertas sobre el incremento de los mismos, servir como instancia de coordinacin para la generacin del boletn mensual y analizar las
posibilidades de crecimiento del sistema en variables, delitos y fuentes.
Gracias a esta coordinacin ha sido posible la visibilizacin de nuevos temas de importancia pblica, que han conducido a la inclusin de
nuevas categoras: violencia intrafamiliar, intento de suicidio, delitos
sexuales, desplazamiento forzado, accidentalidad vial, conflictos comunitarios.
El SUIVD reporta su informacin al Consejo de Seguridad Distrital, al Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de Causa Externa, al Concejo Distrital, as como a varias entidades distritales y a
diferentes comits u observatorios, entre otros el Observatorio de Vivienda, el Comit de Seguimiento al Plan de Desarrollo, la Veedura
Distrital, el Programa Bogot Cmo Vamos, y el Observatorio de la Seguridad de la Cmara de Comercio de Bogot.
6.6 EL SUIVD COMO GENERADOR DE CONOCIMIENTO

La Secretara de Gobierno Distrital ha contratado estudios, talleres de
trabajo y seminarios nacionales e internacionales con centros de investigacin y expertos de diferentes universidades, para profundizar en la
caracterizacin de determinados contextos, situaciones, eventos, actores y factores especficos con el fin de fortalecer el anlisis de los hechos, para lograr definir mejor posibles intervenciones, en campos como
la violencia homicida, suicidios, accidentalidad vial, delitos sexuales,
atracos callejeros, hurto y robo de automotores, hurto y robo a residencias y establecimientos comerciales.
Durante la primera fase del SUIVD como parte del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), se realizaron los primeros estudios en
el interior del Observatorio de Cultura Ciudadana, principalmente en lo
que se relacionaba con el componente de percepcin barras bravas de
los equipos de ftbol y hora zanahoria, infortunadamente no se cuenta
con registros de los documentos de dichos estudios producidos en esa
251
poca. La investigacin de Alonso Salazar llamada Conflictos, percepciones y opiniones de los jvenes en Santaf de Bogot, se convirti en
punto de referencia obligado para la definicin de polticas en torno a
los jvenes en el Distrito. Otros estudios adelantados por la administracin con base en la informacin georreferenciada del Observatorio,
mostraban un alto porcentaje de homicidios relacionados con el consumo de alcohol en determinadas horas de la madrugada y en ciertos lugares de la ciudad, lo que llev a la definicin e instauracin de la poltica
de Ley Zanahoria, como se conoce a la poltica de restriccin de la
venta y consumo de bebidas alcohlicas y de los horarios de funcionamiento de establecimientos de diversin donde se consumen, para prevenir estos homicidios.
Otros estudios de gran relevancia fueron: Caracterizacin de la
Violencia Homicida en Bogot, realizada entre 1999 y 2000 por la
Universidad de los Andes, en la que se combinan el anlisis estadstico
y geogrfico de datos disponibles sobre homicidios al nivel desagregado
en la ciudad, con una dimensin cualitativa de los problemas de seguridad basada en un detallado trabajo de campo en las 19 localidades
urbanas. Adems de las instituciones que hacen parte del SUIVD, participaron la Regional del DAS, la Direccin Seccional de Fiscalas y
del CTI, la Direccin de Inteligencia de la Polica Nacional y la XIII
Brigada. Los resultados de la investigacin controvirtieron algunos
elementos del diagnstico preponderante, que hicieron nfasis en fenmenos culturales como la intolerancia ciudadana, y las condiciones
socioeconmicas como la pobreza, para explicar la violencia urbana y
cuestionaron tambin las principales polticas locales enmarcadas en
ese diagnstico. Aunque la Secretara de Gobierno no comparti todas
las conclusiones del informe, fue importante para hacer algunas reflexiones sobre el tema.
Otro estudio de significativa importancia fue el de Accidentalidad
Vial en Bogot realizado por la Universidad Nacional, el cual dio como
resultado un diagnstico sobre la accidentalidad vial en la ciudad, present el estado del arte sobre los estudios de accidentalidad vial en Bogot y un anlisis de puntos crticos de la ciudad, refirindose tambin al
tratamiento institucional de la accidentalidad y a las polticas pblicas
sobre el particular.
252
Entre 2002 y 2003, el SUIVD, con el concurso de Instituto Nacional de Medicina Legal y de la Polica Metropolitana, poniendo a prueba
un nuevo sistema de investigacin (interinstitucional), desarroll cuatro
investigaciones. Para ello una entidad ejerca como coordinadora (segn el tema a tratar) y en conjunto con profesionales de las otras y asistentes de investigacin contratados para ese propsito se llevaba a cabo.
El Centro de Referencia Nacional sobre Violencia del Instituto Nacional
de Medicina Legal coordin dos investigaciones: Caracterizacin
de las muertes por homicidio de mujeres en Bogot y Estado del arte
de estudios sobre conductas suicidas y el Centro de Investigaciones Criminolgicas de la Polica Metropolitana coordin las otras dos:
Caracterizacin del paseo millonario en Bogot y Escenarios de homicidio.
Adems de las investigaciones, se dio apoyo a la realizacin de
seminarios y talleres de trabajo para posicionar temas y recibir observaciones externas. Durante 2002, la Secretara de Gobierno Distrital propici una serie de Foros o Conversatorios en la Biblioteca Luis ngel
Arango sobre temas como el porte de armas, uso del casco, habitantes
de la calle, muerte de mujeres en homicidio, en los que participaron
acadmicos, funcionarios y pblico en general. Tambin se realizaron
los Foros locales de seguridad, con la coordinacin de la Universidad
del Rosario, en 19 localidades del Distrito, con la finalidad de fortalecer
el contacto de la comunidad con las autoridades de cada localidad para
propiciar por un lado, la socializacin de la informacin de que dispone
la ciudad y por otro, la percepcin de la ciudadana en cuanto a los problemas ms graves que aquejan a su localidad en torno a la seguridad y
la convivencia. Los foros contaron con la presencia de expertos, quienes
expusieron sus hallazgos en torno al tema central, siendo ms exitosas
las presentaciones de los investigadores que exponan datos e informacin concretos de la localidad. Estos foros fueron de utilidad para la
formulacin de polticas locales de seguridad. En promedio asistieron
entre 80 y 100 personas, siendo la ms significativa la participacin de
la localidad de Engativ que cont con 140 asistentes.
Entre los seminarios, la Alcalda de Bogot, junto con una serie de
entidades pblicas y privadas y el Banco Interamericano de Desarrollo,
realiz en 2002, el Seminario Nacional sobre Violencia y Delincuen-
253
cia, con el propsito de intercambiar los resultados en torno a seguridad y convivencia en Cali, Medelln y Bogot, as como de otros lugares
del pas, lo que permiti contar con asistentes de buena parte de los
diferentes departamentos colombianos. El seminario abord diferentes
temticas: el conflicto armado y la violencia urbana, el desplazamiento
de la poblacin hacia centros urbanos; la relacin entre los medios de
comunicacin, la convivencia y la seguridad ciudadanas; el anlisis de
las diferentes expresiones de la violencia cotidiana en los mbitos de
familia, jvenes y sexualidad. Al evento asistieron 380 personas, entre
funcionarios de entidades de gobierno y de cooperacin, ONG, acadmicos y particulares interesados en estas temticas.
En 2003, la Alcalda organiz un seminario internacional sobre
Polticas de prevencin del crimen y la violencia en mbitos urbanos,
con la coordinacin de la Universidad de los Andes, donde se expusieron adems de la experiencia de Bogot, las de Nueva York, Boston,
Chicago, Buenos Aires, Sicilia, Pars y de ciudades de Brasil, Chile y
Mxico. Se cont con la asistencia de un pblico internacional de 13
pases del continente americano y 15 ciudades colombianas y del cual se
realiz una publicacin. Tambin se organiz con el Programa Colombia de la Universidad de Georgetown a finales de ese mismo ao, un
simposio en Washington bajo el nombre: Aprendiendo con Bogot,
donde participaron tanto el entonces alcalde Mockus, como el ex alcalde Pealosa y varios funcionarios distritales, en particular la Secretaria
de Gobierno Soraya Montoya, el ex secretario de Gobierno Hctor
Riveros, el Subsecretario para Asuntos de la Convivencia y Seguridad
Ciudadana, Hugo Acero, el Alcalde Local de Los Mrtires Vctor Velosa
y el Coronel William Nez, en representacin de la Polica Metropolitana. El objetivo del seminario fue presentar el modelo Bogot para un
pblico de funcionarios y expertos en seguridad de las ciudades de
Filadelfia, Boston, Nueva York, Chicago y Washington DC, quienes
analizaron y aportaron sus opiniones sobre esta experiencia.
Para la difusin de los estudios y resultados de talleres y simposios,
el SUIVD hace publicaciones y cuenta con una pgina en internet:
www.suivd.gov.co, donde est disponible informacin estadstica, boletines con diferentes periodicidades, que presentan de una manera atractiva, mediante grficos y tablas, las series de datos sobre el comportamiento
254
de los delitos que contempla el sistema de informacin. De la misma

manera se presentan breves reseas de las investigaciones realizadas, y
legislacin sobre seguridad y convivencia.
6.7 CONCLUSIN
Rompiendo con la tradicin de considerar la seguridad como un asunto
manejado exclusivamente por el nivel nacional y reservado a la Polica
Nacional (entidad del gobierno nacional), los alcaldes Mockus y Pealosa
hicieron de la seguridad y la convivencia ciudadanas una prioridad en sus
planes de desarrollo distrital (vase Captulo 4, Los alcaldes y sus Planes
de Desarrollo), y concibiendo esta prioridad en trminos de un acercamiento integral, intersectorial, coordinado, implementado, monitoreado y
evaluado por equipos interinstitucionales e intersectoriales. Como hemos
mostrado en el Captulo 5, Bogot cre y fortaleci la institucionalizacin
del tema de seguridad y convivencia, especficamente en el interior del
despacho del Secretario de Gobierno Distrital a travs de la creacin de la
Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana,
como una entidad profesional y estable encargada de la planeacin, monitoreo y evaluacin de los programas de seguridad. Por primera vez y
aparentemente como nica ciudad en Colombia la ciudad de Bogot estableci en su Plan de Desarrollo metas precisas para la reduccin del
crimen y la violencia. Estas metas fueron evaluadas con regularidad para
cada localidad y para la ciudad en su conjunto. Progresos y obstculos
eran discutidos, como lo hemos mostrado en el Captulo 5, en reuniones
frecuentes entre comandantes de polica y alcaldes locales (en Consejos
de Seguridad Local) y en los llamados Consejos de Seguridad Ampliados, espacio en el cual participaban todas las instituciones de la Administracin Distrital (Gobierno, Salud, Educacin, Recreacin y Deporte
Bienestar Social, Trnsito, etc.), representantes de las fuerzas sociales y
empresariales de la ciudad, junto con Alcalda Mayor, los alcaldes locales
y los comandantes de polica.
Para construir una lnea de base y monitorear constantemente los
indicadores de criminalidad, Bogot cre en el interior de la administracin, y especficamente en el despacho del Subsecretario de Asuntos
para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, el Sistema Unificado de
255
Informacin de Violencia y Delincuencia (SUIVD), el cual ha permitido monitorear el comportamiento del crimen y la violencia y procesar la
informacin de manera georrefenciada facilitando mapas y grficas para
evaluar situaciones de crimen y violencia en diferentes perodos de tiempo. El SUIVD ha servido como instrumento para establecer prioridades,
focalizar y evaluar polticas de prevencin y reduccin de lesiones fatales
y no fatales, as como de la criminalidad en general. El sistema identifica las reas con altas tasas de crimen, violencia y accidentes vehiculares,
y sirve de insumo para definir propuestas de intervencin, evaluar el
impacto de estas intervenciones de poltica y suministrar informacin a
la ciudadana y a los medios de comunicacin con respecto a la situacin de seguridad en la ciudad, dando lugar a un discurso balanceado e
informado sobre el tema.
Para evaluar la informacin suministrada por el SUIVD y definir
polticas de intervencin, Bogot fortaleci algunos comits de creacin obligatoria ordenada por legislacin nacional que haban sido inoperantes o poco efectivos anteriormente. Concretamente se crearon: El
Consejo Distrital de Seguridad (donde se disean las polticas), los Consejos Locales de Seguridad (donde alcaldes locales y comandantes de
polica coordinan su trabajo), Comit Distrital de Orden Pblico (creado para coordinar el empleo de la Fuerza Pblica y la puesta en ejecucin de los planes de seguridad). La importancia atribuida a estos comits
por los alcaldes mismos, el carcter intersectorial de stos (con participacin de los sectores Educacin, Salud, Obras Pblicas, Bienestar Social etc.), el compromiso y profesionalismo de sus miembros y la
continuidad en su convocatoria, contribuyeron a hacer de ellos elementos esenciales en la implementacin eficaz de las polticas de seguridad
y en el mejoramiento de la misma en la ciudad.
Con base en la informacin y anlisis producidos por el SUIVD, la
administracin de Bogot fij sus propias prioridades con respecto a los
programas de convivencia y seguridad ciudadanas, con base en un anlisis constante de las particularidades y necesidades de la ciudad. Estas
polticas se definieron como complementarias de los esfuerzos nacionales para promover paz y reducir la violencia y el terror. Ha sido evidente
el apoyo de Bogot en programas nacionales innovadores tales como la
introduccin de la Polica Comunitaria, la innovacin en campaas de
256
resistencia civil contra el terrorismo y la cooperacin en la lucha contra

el crimen organizado.
Gracias a la confiabilidad de la informacin que se produce, a travs de procesos de registro transparentes y depurados, el SUIVD se ha
convertido en lugar obligado de consulta de los centros de investigacin
de las universidades, de las ONG y de las entidades de gobierno, en el
nivel local y en el nacional. Igualmente el SUIVD ha brindado asesora
para el montaje de los observatorios de violencia en ciudades intermedias del centro y occidente del pas, en el marco del Programa Colombia
que adelanta la Universidad de Georgetown. El SUIVD es visitado en
calidad de modelo, por comisiones de diferentes pases de Amrica, entre
los que se cuentan Chile, Paraguay, Argentina, Brasil, Venezuela, Ecuador, Per, Panam, Nicaragua, Salvador, Mxico y Estados Unidos.
Notas capitulo 6
1
7
8
10
Direccin: calle 16 No. 6-66, piso 37, Edificio Avianca. Telfono\fax: 3387000-5431. Pgina web: http://www.suivd.gov.co.
La segunda parte de este captulo se apoya en el informe producido por el Instituto Cisalva
de la Universidad del Valle, por encargo del Programa Colombia de la Universidad de
Georgetown como soporte adicional para el presente libro. Vase: Espinosa, Rafael; Ortiz,
Nicols, y Nez, Adriana, Evaluacin Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y
Delincuencia de Bogot (SUIVD) , informe para Georgetown University (Programa Colombia), noviembre, 2003.
Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Divisin de
Desarrollo Social, Notas tcnicasprevencin de la violencia, nota tcnica 5, Washington,
2000.
Decreto 649 del 18 de octubre de 1996, por el cual se crea el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de Causa Externa para Santa Fe de Bogot, D. C.
Para la evaluacin del componente SUIVD del crdito BID para fortalecer la seguridad en
Bogot, vase: Componente de microgestin y anlisis del impacto del SUIVD, en
Macrogestin anlisis de la poltica. Cambios en la formulacin de polticas, programas y
proyectos e instituciones en el marco del programa de convivencia y seguridad ciudadana,
Bogot, CENDEX, Pontificia Universidad Javeriana, 2003.
Subsecretara para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, Secretara de Gobierno Distrital,
Acciones para la recuperacin de la seguridad y la convivencia ciudadana, 2000.
Calle 7 No. 12-61, telfono\fax: 3334794. Correo electrnico: crnv@medicinalegal.gov.co.
Para difusin de la informacin, el INML produce tres tipos de publicaciones: Medicina
Legal en Cifras (1991-2003), con acceso desde internet; boletines especiales de temas especficos (quemados, suicidios, trnsito, etc.), y Forensis (1999-2002), publicacin que antes
se llamaba Causas Externas (1995-1998).
Carrera 15 No. 6-20, telfono\fax: 2862348. Correo electrnico: cicjefat.mrbog@policia.gov.co.
Actualmente el CIC cuenta con una direccin en internet donde puede consultarse la Revista
Criminalidad : http://www.policia.gov.co/inicio/portal/unidades/dijin.nsf/paginas/
revistadecriminalidad.
11
12
13
257
Carrera 28a No. 17a-20, telfono/fax: 3649400, extensin 3701, correo electrnico:
jaya@transitoBogot.gov.co, jrincon@transitoBogot.gov.co.
Direccin: calle 13 No. 32-69, telfono: 3649588, correo electrnico:
halejo@saludcapital.gov.co.
Direccin: calle 11 No. 8-49, telfono/fax: 3446400, extensin 1214. Correo electrnico:
aarrieta@bienestarBogot.gov.co.
EXPERTO INVITADO
LOS DESAFOS QUE QUEDAN*
Por: Robert J. Louden1
Cuando Charles Dickens, escribi en 1859: era el mejor de los tiempos, era el peor de los tiempos, no supo que tambin podra estar refirindose a Bogot (Colombia) en 2004. Bogot est comprensiblemente
orgullosa del progreso realizado en la bsqueda de una sociedad ms
segura y justa para sus ciudadanos. Pero, an falta por hacer ms a nivel
local y para transferir los programas exitosos al resto del pas. Como
ciudad capital, el mundo observa a Bogot no slo por sus evidentes
logros durante la ltima dcada, sino tambin, para ver hasta qu punto
los xitos pueden servir como ejemplos para ser estudiados y reproducidos apropiadamente en el resto de Colombia, y quizs en otra parte.
Todava los problemas asociados con las drogas, el crimen y el terrorismo persisten y continan atrayendo la atencin mundial y exigen una
atencin fortalecida y con determinacin. Desafortunadamente, buena
parte del mundo ve a Colombia, con Bogot como su capital, a travs
del lente miope del crimen, la violencia y los problemas relacionados
con los derechos humanos. Muchos no distinguen el reciente progreso
de Bogot por ver el resto de la nacin. Casi semanalmente hay una
historia relacionada con Colombia en las pginas internacionales del
New York Times, invariablemente despachado desde Bogot. Por ejemplo, el 28 de noviembre de 2004 New York Times inform sobre una
conspiracin contra la vida de presidente estadounidense George W. Bush
en Cartagena, a travs de un informe desde Bogot. Es comprensible
*
1
Traducido del ingls por: Andrea Torres Perdign.

Ph.D. profesor, Direccin Pblica, Universidad de Justicia Delictiva John Jay, CUNY.
260
entender por qu se anuncian las historias de los peridicos desde un

sitio determinado, pero a menudo el mensaje lee inadvertidamente mal
debido al estigma del lugar de donde llega. Una mayor informacin o
una campaa de corte publicitario sern necesarios para resaltar afirmativamente las mejoras y xitos de Bogot, sin repudiar su largo y orgulloso compromiso con el pas como ciudad.
Por supuesto, Colombia tiene una larga historia de democracia; es
la segunda democracia ms vieja en el hemisferio occidental. Es el quinto
socio comercial ms grande de EE.UU. en Latinoamrica y su noveno
proveedor ms grande de petrleo. Hay tambin, lamentablemente, una
historia larga de violencia y otras formas de criminalidad. La combinacin de hechos de conducta violenta de la izquierda y la derecha, y de
los carteles de droga, de manera independiente y colectiva, ms la delincuencia comn, dieron como resultado que Colombia est siendo
catalogada como uno de los pases ms peligrosos en el mundo. Aproximadamente el 90% de la cocana que ingresa de contrabando a los EE.UU.
se origina en Colombia, y por ende resultara normal que Colombia
deba ser culpada por la dependencia de droga americana!
La reputacin de Colombia tambin se alimenta por tener el record
mundial del secuestro. De ah, que otro factor para considerar cuando se
habla de seguridad en Colombia sea la industria de la proteccin privada. Negocios que operan en Bogot y a lo largo del pas usualmente
refuerzan su posicin competitiva a travs de una variedad de servicios
privados que proporcionan proteccin de recursos a travs de: la valoracin del riesgo, el diseo de sistemas de seguridad incluyendo la prevencin del crimen a travs del diseo ambiental y la respuesta a los
secuestros y la extorsin. Algunos creen que la proteccin privada es
otro ejemplo de cmo las personas adineradas estn ms seguras que la
poblacin en general. Hay tambin un debate acerca de si el pago de
rescates puede a la vez generar futuros secuestros y ayudar a las guerrillas,
proporcionndoles el capital necesario a travs de los arreglos de seguros
y otras formas de pago de rescate. Se requerirn esfuerzos fortalecidos
para acercar la brecha, real y percibida, entre aqullos que tienen y
aqullos que no. Muchos de los aliados diplomticos de Colombia, incluso EE.UU., el Reino Unido, Canad y Australia, alertan regularmente a
sus ciudadanos de los peligros de visitar Colombia, incluso Bogot.
Robert J. Louden
261
Desde 1995 las administraciones distritales de Bogot han demostrado una apreciacin del hecho de que el crimen y la criminalidad son
multifacticos. Los cambios en la ley nacional, y en las relaciones entre
el liderazgo local y las estructuras de gobierno nacional facilitaron la
comprobacin de hiptesis sociales y de comportamiento a nivel urbano. Un acercamiento inclusivo hacia las condiciones interrelacionadas
que puedan ser parte de la causa del crimen como la pobreza, educacin,
salud, vivienda, el hacinamiento, empleo, los servicios sociales, etc., le
permitieron a los alcaldes sucesivos comprometerse con la experimentacin. La actitud abierta y curiosa hacia las investigaciones realizadas
sobre criminalidad en otros horizontes, incluyendo EE.UU., el Reino
Unido y otros pases suramericanos, obviamente le gener a Bogot ideas
para la bsqueda de una ciudad ms segura y justa. Una de las lecciones
positivas para ser aprendidas de la observacin de los xitos en Bogot,
es la franqueza en la interaccin y colaboracin con las universidades
para la investigacin, la educacin y el entrenamiento. Otro ejemplo es
el conocimiento de que las teoras relacionadas con el crimen y los acercamientos exitosos al control del crimen, as como a otros problemas
sociales alrededor del mundo, pueden ser tiles como laboratorios de
aprendizaje, pero no deben transferirse en su totalidad de una jurisdiccin a otra. Cada pas, y a menudo cada parte de un pas, merece su
propia y nica versin de un acercamiento a sus problemas sociales, lo
que garantiza otra rea fecunda para la intensa cooperacin y colaboracin con la comunidad investigativa.
Segn un informe de la Oficina de Contabilidad General de EE.UU.
(US General Accounting Office GAO) en 1999, la reforma Constitucional en Colombia de 1991 rindi algunas acciones positivas pero no
ha producido todas las mejoras anticipadas en su sistema de justicia penal. La GAO inform el incremento de entrenamiento y soporte tcnico
proporcionados a varias unidades gubernamentales y personal involucrado en el proceso de justicia penal. Tambin se advirti que un insuficiente nmero de oficiales gubernamentales estaban siguiendo realmente
los procedimientos recientemente adoptados. Los problemas de crimen
y violencia en Colombia: las drogas, el terrorismo, el crimen en las calles, la corrupcin, las amenazas y extorsiones continan sobrecargando
los recursos de la polica y el resto del sistema de justicia penal. La
262
confianza pblica contina siendo minada produciendo una persistente

falta de participacin del ciudadano. El alcalde de Bogot debera considerar alertar a la GAO sobre documentacin verificable de los resultados positivos de programas de crimen y orden social que su ciudad ha
iniciado.
El gobierno de Colombia desarroll el Plan Colombia como una
estrategia integrada para confrontar los desafos ms urgentes que afronta
el pas hoy, promoviendo el proceso de la paz, combatiendo la industria
de narcticos, reavivando la economa colombiana y fortaleciendo los
pilares democrticos de la sociedad colombiana. Como respuesta al Plan
Colombia los EE.UU. estn proporcionando un paquete de varios billones de dlares para ayudar a Colombia a confrontar el amplio abanico
de complejos e interrelacionados desafos: esfuerzos para luchar contra
el trfico ilcito de droga, para incrementar el cumplimiento de la Ley,
para proteger los derechos humanos, para expandir el desarrollo econmico, para institucionalizar la reforma judicial, y para promover la paz.
Las experimentaciones y reformas documentadas que contribuyeron a los xitos llevados a cabo en Bogot y la agenda ambiciosa del
Plan Colombia, sitan a la ciudad capital y al resto del pas en una posicin envidiable en el comienzo de un nuevo siglo. Institucionalizacin y
sostenibilidad, aunados a una diseminacin ms amplia de resultados
obtenidos y verificados por la investigacin, sern un factor clave para
un xito territorialmente ms extenso y de largo plazo.
Captulo 7
URBANISMO CON FINES SOCIALES
Y SU CONTRIBUCIN AL MEJORAMIENTO
DE LA SEGURIDAD EN BOGOT (1995-2003)
Eje ambiental 2004. Fuente Miguel Fernando Serna Jurado.
Debo confesar que en relacin con el tema del espacio pblico

aprend una leccin. En mi perodo anterior (1995-1997), pregunt a los expertos,Cunto vale arreglar las vas? Me
respondieron Trescientos millones de dlares. Pregunt
tambin: Cunto vale arreglar los andenes y los
separadores?. Volvieron a responderme: Trescientos millones de dlares. Entonces dije, toca arreglar primero las calles y dejar para luego los andenes, ya que me pareca que
comenzar por estos ltimos sera como algo suntuario. De
Pealosa aprend, que hay razn para hacer exactamente lo
contrario.
ANTANAS MOCKUS1
En nuestras ciudades no debera crecer ni un solo nio a ms

de tres cuadras de un parque.
ENRIQUE P EALOSA2
7.1 DECIR BASTA: LA REPOSICIN DEL TEMA URBANSTICO

La mejora en la seguridad de Bogot durante el perodo 1995-2003 es
por muchos entendida, antes de ser relacionada con polticas de seguridad ciudadana, en relacin con la profunda transformacin urbanstica
de la ciudad durante el mismo perodo, iniciada, en primera instancia,
por la administracin de Antanas Mockus, radicalmente intensificada y
de hecho reposicionada como el eje central de la gestin de Enrique
Pealosa (1998-2000) y consolidada por la segunda administracin
Mockus (2001-2003). Esta transformacin, que cambi en muy corto
tiempo, un caos urbano sin norte aparente, en una ciudad organizada
con visin de su propio futuro, fue resultado de una poltica integral de
desarrollo urbano, acompaada de grandes intervenciones urbansticas.
Entre 1998 y 2002, se construyeron ms de dos millones de metros cuadrados de espacio pblico; se recuperaron y crearon centenares de parques; se construyeron 270 kilmetros de ciclorrutas; se instalaron ms
de 10.000 elementos de inmobiliario pblico; se sembraron 135.000 r-
265
boles y se implement un nuevo sistema de transporte pblico. Se erigieron edificios pblicos de gran inters social y arquitectnico, como:
bibliotecas, colegios, una crcel distrital y el archivo distrital. Expertos
internacionales de visita en la ciudad, como el urbanista dans Jan Gehl,3
comparaban la transformacin de Bogot con otras ciudades recuperadas, como Lyon (Francia), Curitiba (Brasil), Crdoba (Argentina), Barcelona (Espaa), y Copenhague (Dinamarca).4 Muchos consideran que
esta transformacin urbanstica ha contribuido, de manera significativa,
a la reduccin de la inseguridad en la ciudad durante el perodo en mencin, as como al mejoramiento de la percepcin de seguridad, ya que
las obras son reconocidas por muchos bogotanos como un renacimiento
de la ciudad.
Las polticas de planeacin urbanstica de los ltimos aos, aunque
innovadoras y audaces, se construyen sobre importantes antecedentes
de planificacin y ordenamiento que se han realizado en Bogot, en particular durante los aos sesenta bajo el liderazgo de los alcaldes Jorge
Gaitn Corts (1961-1966) y Virgilio Barco (1966-1969), como se explic en el primer capitulo.5 De hecho, el proceso de los ltimos aos es
en buena parte una dinmica de recuperacin de calles, avenidas, espacios pblicos y parques existentes, respetando y aprovechando las bases
histricas de planeacin de la ciudad, es decir, la cuadrcula hispnica
con base en la cual fue fundada la ciudad. Los trazados y planes propuestos, entre otros por Karl Brunner y Le Corbusier, en las dcadas
comprendidas entre los aos treinta y cincuenta;6 y los planes de los
aos sesenta, cuando Bogot vivi su primera dcada de oro de la planificacin urbana integral, como ya se mostr en el Captulo 1, perdieron
su dinmica transformadora durante gran parte de los aos setenta y
ochenta, debido a la politiquera (procesos clientelistas), la toma de
decisiones sin criterios tcnicos y la corrupcin, aspectos que hicieron
retroceder el proceso de planeacin y desarrollo racional aplicado durante los aos sesenta, y provocaron la degradacin de la ciudad hacia
un desorden generalizado.7
La crisis urbana no fue exclusivamente experimentada por Bogot.
Las otras ciudades grandes de Colombia enfrentaron tambin una gestin administrativa municipal muchas veces marcada por lo ad hoc, en
parte resultado de la alta rotacin de alcaldes, y vieron muchas veces
266
degradar sus centros histricos y tradicionales, mientras que tambin

crecieron cinturones de miseria y se deterior la infraestructura y el espacio pblico. Sin embargo, ninguna de las otras ciudades grandes ha
experimentado, durante el perodo 1995-2003, un proceso de recuperacin urbanstica tan notable como el que Bogot emprendi a partir de
las administraciones de los alcaldes Mockus y Pealosa. Ello sugiere
que el cambio observado en Bogot no fue la consecuencia automtica
del proceso de descentralizacin en marcha desde finales de los aos
ochenta, sino del liderazgo de los alcaldes Mockus y Pealosa, quienes
coincidieron con lo que haba dicho Virgilio Barco, cuando siendo presidente, y recordando sus aos de alcalde, afirm que el deterioro de
Bogot no era fortuito, sino el resultado de polticas pblicas errneas y
una falta de gestin racional. Tal conclusin coincide con lo anotado
por Jan Gehl despus de un anlisis de procesos de transformacin urbanstica en nueve ciudades del mundo (incluso Lyon, Copenhague, Curitiba
y Rosario): la variable de mayor incidencia en estos procesos, segn
Gehl, es el momento en que alguien en general un alcalde o algn grupo de inters dice: Basta. No ms.
En este captulo describimos las ms importantes intervenciones
urbansticas que fueron realizadas en 1995-2003 y mostramos cmo stas han contribuido a un mejoramiento de la ciudad y de su imagen,
atrayendo mayores posibilidades de inversin, generando empleo en el
sector de la construccin, fortaleciendo la presencia y la legitimidad de
los servicios institucionales como de la administracin pblica distrital
en general, y finalmente, incrementando el valor de la propiedad en sectores de mejoramiento del espacio pblico y del transporte.
Ms que realizar un anlisis exhaustivo del proceso de transformacin urbanstica de la ciudad, este captulo pretende presentar una sntesis
y ofrecer elementos de interpretacin sobre cmo dicho proceso ha contribuido, directa o indirectamente, a mejorar la situacin de seguridad
en la ciudad. No se trata pues de la postulacin o el ejercicio de contraste sobre distintas hiptesis, sino de una aproximacin ms fenomenolgica, a partir de la descripcin de los pasos o procesos adelantados por la
administracin distrital y sus posibles impactos en la seguridad.
267
7.2 EL ENFOQUE DE M OCKUS: OBRAS CON SALDO

PEDAGGICO Y LA INTERVENCIN EN LA CARRERA QUINCE
Durante los aos ochenta y la primera mitad de los aos noventa existan instrumentos para intervenir en trminos urbansticos la ciudad, pero
fueron subutilizados, en parte por la alta rotacin de los alcaldes, resultando en gestiones ad hoc sin mayores obras ni visiones a largo plazo
para la ciudad (como se explic en el Captulo 1). Hubo, sin embargo,
algunas excepciones: la creacin de la ciclova durante la alcalda de
Augusto Ramrez Ocampo (1982-1984) vase ms adelante reflejaba
un inters por el espacio pblico. El proceso de Ciudad Salitre, promovido por el presidente Barco (1986-1990), resulta un caso ejemplar de
urbanizacin planificada a gran escala y acorde a principios racionales,
y fue un laboratorio importante de aprendizaje para experiencias posteriores. Asimismo, en materia de regulacin hubo algunas evoluciones
que fueron aprovechadas por los alcaldes Mockus y Pealosa:
Ley 9 de 1989: por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo
municipal y se define el espacio pblico entre otro tipo de disposiciones.
Acuerdo Distrital 6 de 1990: Establece disposiciones para ordenar el
espacio fsico de la ciudad, y como tal es uno de los antecedentes ms
importantes del Plan de Ordenamiento Territorial de 2002 (vase ms
adelante). Este Acuerdo tambin determin la figura de programas de
renovacin, aunque su uso se limit inicialmente a producir normas
que desanimaban las iniciativas de desarrollo predio a predio.
Constitucin Poltica de 1991: fortaleci el proceso de descentralizacin, y con ello la responsabilidad de los alcaldes de hacer uso de una
serie de herramientas algunas nuevas y otras no para liderar la planificacin urbana y el desarrollo local de una manera ms racional.
La Constitucin de 1991, y el espacio pblico:
El Artculo 82, establece que: Es deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular. Las entidades pblicas
268
participarn en la plusvala que genere su accin urbanstica y regularn

la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano en defensa del inters
comn.
El Artculo 63 establece, acerca de bienes inalienables, imprescriptibles
e inembargables, que Los bienes de uso pblico, los parques naturales,
las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los dems bienes que determine la
ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Mientras tanto, el inters por el tema del espacio pblico y la renovacin urbana haba continuado en publicaciones profesionales como la
revista Proa creada en 1947, en espacios acadmicos, en instituciones pblicas como el Departamento Nacional de Planeacin y en la
Administracin Distrital, a travs del Instituto de Desarrollo Urbano
(IDU). En 1985 con aportes del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE, se evalu la zona centro de Bogot, en el rea
comprendida entre la calle 45, la calle 1, los cerros orientales y la carrera 30, identificando los problemas relacionados con el nivel de deterioro
y de abandono de la zona. El estudio reconoci el excepcional valor de
el Centro en relacin con el patrimonio de la ciudad y los activos
vinculados con la cultura (se calcula que el 80% del patrimonio cultural
de la ciudad est en esa zona). En este escenario naci la oficina del
Plan Centro adscrita a la Alcalda Mayor, al cual nos referiremos ms
adelante. En 1988, la Exposicin Bogot 4: Transformaciones, proyectos, visiones realizada en el Museo de Arte Moderno, para celebrar los
450 aos de la ciudad, con un nmero de la revista Proa en forma de
catlogo, fue tambin importante, ya que focaliz su temtica particularmente en el espacio pblico. Durante la administracin del alcalde
Jaime Castro (1992-1995), se adelantaron algunas acciones de importancia en materia de espacio pblico. En particular, se conform el Taller del Espacio Pblico vase ms adelante el cual elabor por primera
vez una Cartilla de espacio pblico, que defini los elementos generales sobre el mismo y el marco conceptual para el caso bogotano.
La primera administracin de Mockus (1995-1997) contrat muy
rpidamente con el Centro de Planeacin y Urbanismo de la Universi-
269
dad de los Andes un estudio para realizar el primer gran inventario de

las zonas verdes de la ciudad, as como las primeras comparaciones sobre la disposicin de zonas verdes por habitante entre Colombia y otros
pases. El inventario sirvi para varios ejercicios posteriores, adelantados por el Instituto Distrital de Recreacin y Deportes entidad encargada de los parques pblicos los cuales fueron tenidos en cuenta en el
Plan de Ordenamiento Territorial (2002).
En 1995, con la participacin de la Cmara de Comercio de Bogot,
la firma Monitor realiz un estudio en el que analiz varios escenarios
para la competitividad de la ciudad. Una de las conclusiones ms importantes del mismo fue la relacin positiva que se encontr entre la calidad
del espacio pblico y la productividad de la ciudad, al tiempo que identific las dificultades en la movilidad de los ciudadanos. De este estudio
se desprendieron diversas iniciativas de intervencin en la ciudad, a las
cuales nos estaremos refiriendo en varios apartes del presente captulo.
En la visin de Mockus, el tema de espacio pblico encontr lugar
en relacin con la reposicin de un discurso serio sobre lo que es lo
pblico, en el sentido de patrimonio cultural y de gora para la comunicacin, interrelacin y el encuentro. Este enfoque fue radicalmente ampliado por la administracin de Pealosa, quien convierte el espacio
pblico en uno de los elementos productores de igualdad entre ciudadanos incluso manejndolo como un elemento generador de equidad en
la medida en que es el espacio donde cada ciudadano, en igualdad de
condiciones, puede gozar de la misma infraestructura de parques, de
bibliotecas, de ciclorrutas y de transporte pblico. El ocio saludable
restringido tradicionalmente a quienes tienen recursos para hacerlo de
manera privada en clubes deportivos y sociales es en la visin de
Pealosa un derecho de todos.
Durante la primera alcalda de Mockus se disearon varias de las
intervenciones que fueron importantes en su tiempo y que fueron continuadas por la administracin Pealosa. La iniciativa de Obras con Saldo
Pedaggico, consista en esquemas de planeacin barrial con metodologas participativas decididamente democrticas que permitieron el diseo, prioridad, contratacin y ejecucin de proyectos para la construccin
y recuperacin de reas de uso pblico, que a la vez que satisfacan
necesidades sentidas por la comunidad, contribuan a la construccin y
270
fortalecimiento del tejido social y de conciencia de lo pblico.8 Se realizaron miles de obras, y se logr retomar la gestin tcnica de las juntas
administrativas locales (JAL), funcin que cumplan en sus comienzos,
antes de su clientelizacin.
Otra accin importante fue la creacin del Observatorio de la Cultura Urbana en el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (vase captulo comportamientos seguros), encargado de liderar el posicionamiento
del tema de Cultura Ciudadana, y que permiti en este contexto una
serie de estudios antropolgicos en la ciudad sobre el uso del espacio
pblico y las reglas en lo social.
Mockus tambin reorganiz en 1995 el Fondo de Ventas Populares, creado en 1972 con el objetivo de arbitrar recursos financieros para
la atencin de programas relacionados con los vendedores ambulantes y
estacionarios, teniendo en cuenta las normas legales al respecto. Esta
reforma le atribuye al Fondo la funcin adicional de preservar el uso
colectivo del espacio pblico, creando as la base para su fortalecimiento como una entidad clave en la gestin relacionada con el espacio
pblico mismo (vase ms adelante).
La iniciativa de la administracin de Mockus de apoyar un proceso
participativo para la transformacin de la carrera 15 entre las calles 72 y
100 mejor conocida como La Quince en un Paseo Urbano, es el
inicio de los procesos de recuperacin del espacio pblico que caracterizaron fuertemente la posterior alcalda de Pealosa. La Quince se haba
transformado desde los aos setenta en una de las vas de mayor vocacin comercial en la ciudad, pues estaba rodeada por zonas de importante actividad en este campo y de algunos de los centros comerciales de
mayor importancia en la ciudad (particularmente para estratos altos).
Sin embargo, con el tiempo, el espacio pblico haba devenido catico y
este proceso conllev el desplazamiento de los peatones por parte de los
carros, gracias a un sistema de parqueaderos en forma de espina de pescado que haban ocupado completamente los andenes, amn de las dificultades que implicaba para el trnsito de vehculos por la va.
En 1995 se conform un grupo de residentes y comerciantes de
la zona, en lo que dos aos ms tarde se constituira legalmente como
la Corporacin Paseo Carrera 15. Como consecuencia de sus gestiones, la administracin Mockus promovi, a travs de un acuerdo ex-
271
pedido por el Concejo Distrital,9 la ejecucin de un Plan Maestro

para convertir a la carrera 15 en un paseo comercial abierto. A travs
de un concurso, se seleccion una firma liderada por el Arquitecto
Fernando Corts Larreamendy encargada de realizar los diseos de
la transformacin de la 15, con una fuerte participacin de la comunidad. Algunos opositores (acaso unos de los ms radicales) sostenan que acabar con los parqueaderos que tena la carrera 15 sobre la
va, afectara los niveles de venta de los negocios porque los clientes
no tendran donde estacionar sus automviles. Sin embargo, los estudios mostraron que el 80% de los carros que utilizaban estos estacionamientos eran de no consumidores (trabajadores de los locales,
dueos, residentes de la zona) y el 20% restante quedaba cubierto casi
por completo por la oferta de estacionamientos a lo largo de la carrera
15.
En parte por la resistencia de algunos sectores, el inicio de la obra
se demor y fue finalmente la administracin Pealosa la que adelant
la obra, complementado el proyecto con diseos del Taller del Espacio
Pblico. La obra final combinaba recuperacin de espacio pblico,
arborizacin, diseo modular del suelo (que permita hacer posteriores
intervenciones para servicios pblicos, sin necesidad de romper y reconstruir el suelo) y reubicacin del tendido elctrico, que se canaliz
de manera subterrnea.
Otro proceso importante iniciado durante la administracin Mockus,
fue el diseo del proyecto de recuperacin de la Avenida Jimnez, el
cual se describe ms adelante en este captulo.
7.3 CARACTERSTICAS DE LA INTERVENCIN EN EL ESPACIO

PBLICO, DURANTE LA ADMINISTRACIN DE P EALOSA
Enrique Pealosa era conocedor directo de los procesos de Bogot en
los aos sesenta, bajo el liderazgo de los alcaldes Gaitn Corts y Virgilio
Barco, perodo que hemos descrito como el primer perodo de gestin
admirable en el Captulo 1; de hecho, su padre era miembro del Concejo Municipal de la poca, y cercano tanto a Gaitn Corts, como a Virgilio
Barco. Ms tarde, en los aos ochenta, el futuro Alcalde Enrique Pealosa
trabajara como Consejero Econmico en la Presidencia de Virgilio Bar-
272
co, y segn su propio testimonio pudo observar de cerca la gestin del

presidente Barco para promover el proceso de Ciudad Salitre, caso ejemplar de urbanizacin planificada a gran escala y segn principios racionales. Pealosa tambin era conocedor de procesos de renovacin urbana
en otras ciudades y pases, y haba estudiado a autores como el dans
Jan Gehl y la canadiense Jane Jacobsen. Al mismo tiempo, el Observatorio Urbano y posteriormente el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), creado durante la primera administracin Mockus ya haba
empezado a analizar mejor lo que haca la gente, lo que quera hacer en
ciertos lugares en diferentes momentos del da, y qu tipo de reforma
requera cada espacio para atender estos deseos.10 Para Pealosa, ms
que cualquier otro factor, fue la mala calidad del entorno fsico de Bogot la que generaba la percepcin negativa y el rechazo de los bogotanos
frente a la ciudad, y tena incidencias negativas sobre el desarrollo econmico mismo. Para producir una buena ciudad, Pealosa consideraba necesario retomar los principios bsicos, indicados por urbanistas
como Gehl y probados en ciudades como Lyon, Amsterdam, Copenhague,
Curitiba, y Rosario, con miras a que la gente volviera a utilizar los espacios y se sintiera bien en la ciudad. Adems, no consideraba que se trataba de hacer intervenciones puntuales y dispersas en el tiempo, sino de
intervenir en toda la ciudad y en todos los frentes a la vez. Algo no visto
en Bogot desde la poca de los aos setenta. Los argumentos de la
administracin de Pealosa para defender sus obras urbansticas fueron
en trminos generales los siguientes:
a) Se debe aplicar el principio constitucional de la primaca del
bienestar general sobre el particular, en materia de espacio pblico. A
lo largo de varios aos, el espacio pblico de parques, calles, andenes,
alamedas y dems, haba sido privatizado y el beneficio del uso de
dicho espacio se restringa a minoras con capacidad de ocupacin y
aprovechamiento de los mismos. Prueba de ello eran las prcticas generalizadas como el cerramiento de parques pblicos, la invasin de
andenes por usos comerciales y automviles privados, etc. La Defensora del Espacio Pblico haba identificado 65 millones de metros cuadrados de espacio pblico, de los cuales el 50% se encontraba invadido.
No hay certeza de cuntos metros cuadrados se hayan recuperado, sin
273
embargo para finales del perodo de la administracin Pealosa se hablaba de un milln y medio de metros cuadrados, lo cual equivale solamente al 4,6% de todo el espacio invadido.
b) El aumento de ndices de inseguridad, en parte est asociado
con el inadecuado uso del espacio pblico. La privatizacin del espacio
pblico gener condiciones para el surgimiento de actividades ilcitas
diversas: expendio de drogas y armas, proliferacin de economas ilegales como el trfico de productos piratas, la adecuacin del espacio
pblico para favorecer actividades como el hurto y violaciones, etc. En
la intervencin del proyecto tercer milenio, por ejemplo, las cifras muestran que debido a una fuerte pugna territorial, los homicidios en 2000
ascendieron a 71. La intervencin de recuperacin de esta zona permiti
que para 2002 esta cifra descendiera a 2411 (el proyecto, a la fecha, no se
encuentra concluido, por lo que adicionales resultados de carcter positivo son previsibles).
Un ambiente urbanstico deteriorado, caracterizado por la suciedad
y la contaminacin, sumado a un trfico vehicular catico y al sentimiento de hacinamiento e inseguridad que produce, constituyeron elementos negativos para el desarrollo econmico de la ciudad y de la
inversin en ella. Estas caractersticas generan un ambiente repelente a
los inversionistas que buscan otro tipo de condiciones en la ciudad destino de sus recursos. Asimismo, generan una disminucin en la productividad de la ciudad, entre otras cosas asociada con la prdida de tiempo
en desplazamientos y a mayores costos de transporte de personal y carga. Teniendo en cuenta lo anterior, se incorporaron las lecciones aprendidas de la teora del criminalista americano George Kelling sobre
Broken Windows acerca del crculo vicioso entre degradacin del
entorno urbanstico y generacin de criminalidad. De ah, el carcter
cada vez ms integral de las obras, gracias al cual se involucraron las
comunidades y las localidades a los programas de renovacin urbana, al
tiempo que se relacionaron dichos programas con programas de rehabilitacin de diferentes poblaciones; sin embargo el tema de seguridad no
aparece expresamente en las formulaciones de la poltica de espacio
pblico, promovida por Pealosa, y no fue utilizado como un argumento de legitimacin de las intervenciones.12 No existe pues un documento
o un texto elaborado por las administraciones distritales, que analice la
274
relacin entre mejoramiento del espacio pblico y mejoramiento de la

seguridad, pues de hecho el objetivo que se busc inicialmente era ms
bien el de volver a una ciudad viable. Es en el curso del desarrollo de las
obras cuando se comienza a vislumbrar claramente el impacto sobre la
seguridad, tema sobre el cual estaremos haciendo hincapi pues constituye el objeto del presente captulo.
c) La inexistencia del concepto de espacio pblico en el imaginario social, hace que muchas de las conductas descritas, caractersticas
del inadecuado espacio pblico, fueran socialmente aceptadas y con
frecuencia promovidas.13 De hecho, las intervenciones iniciales generaron resistencia entre diferentes grupos sociales. Por ejemplo, instrumentos pblicos de planeacin y asignacin del gasto se haban puesto al
servicio de la privatizacin del espacio pblico. Esto era particularmente evidente en la marcada importancia dada a la construccin de condiciones favorables para el transporte privado de automviles.
Para contrastar la situacin descrita, el alcalde Enrique Pealosa y
la administracin distrital emprendieron una serie de pasos:
i) Reorientacin de la asignacin del gasto. Segn Pealosa, la
inversin en obras haba sido puesta al servicio de la privatizacin del
espacio pblico y a la construccin de condiciones favorables exclusivamente orientadas al parque automotor (carreteras, autopistas, pavimentacin) y no al transporte pblico, creacin y ampliacin de andenes y
de ciclorrutas. Ello requera un fortalecimiento de las finanzas pblicas
para estos temas, en particular para la introduccin de un nuevo sistema
de transporte propiamente pblico, el cual no exista en Bogot desde la
eliminacin del tranva en 1951 y la posterior eliminacin de los trolleys.
El ordenamiento de las finanzas pblicas de la ciudad realizado por el
alcalde Jaime Castro (1992-1995) y las polticas de austeridad que le
siguieron en la primera administracin de Mockus, permitieron a Pealosa
emprender una intervencin de gran escala en la recuperacin del espacio pblico, y en la introduccin de un sistema de transporte pblico
(Transmilenio) con unas muy favorables condiciones en trminos de
recursos. Adems, a finales de 1997, Enrique Pealosa Londoo, como
Alcalde Electo, impuls en el Concejo de Bogot el incremento de la
275
sobretasa a la gasolina, lo cual gener inicialmente 30.000 millones de

pesos anuales con destino al mantenimiento de la malla vial y al Sistema
Integrado de Transporte Masivo.14 Por otra parte, gracias al Plan Antievasin se lograron recaudar impuestos por 62.000 millones de pesos en
1999 y 70.000 millones en 2000. Por otra parte la actualizacin de la
informacin catastral permiti un mayor recaudo del impuesto predial,
amn de otro conjunto de iniciativas orientadas a fortalecer de manera
permanente los ingresos del distrito, como fueron: la simplificacin de
los sistemas de declaracin y pago de los pequeos contribuyentes, la
eliminacin de exenciones a entidades financieras y las facilidades tributarias a estacionamientos. Otros recursos importantes fueron obtenidos
gracias a la descapitalizacin de la Empresa de Energa de Bogot, a
travs de la cual se logr realizar una transferencia de recursos por un
billn de pesos a las finanzas del Distrito. Iniciativas adicionales encaminadas a la consecucin de recursos fueron: la valorizacin por beneficio local; el reajuste de tarifas de servicios pblicos, que de manera real
no se haca desde 1982 y la obtencin de recursos de las cajas de compensacin familiar que garantizaran el funcionamiento de los jardines
sociales.15
ii) Redefinicin y reorientacin de las entidades distritales e instrumentos pblicos para hacer frente a la dispersin institucional en
materia de espacio pblico debido a la cual Cada entidad marchaba
por su lado y no exista una coordinacin que enfocara el trabajo.16
Resultaba difcil encontrar casos en los cuales entidades como el Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), la oficina de Renovacin
Urbana, la Defensora del Espacio Pblico, el Fondo de Ventas Populares, entre otros, trabajaran de manera conjunta, como sucedi en la puesta
en marcha del Proyecto Tercer Milenio (ms adelante se describen las
funciones de varias de estas entidades). A pesar de ello, como se ver en
los casos que presentaremos en este captulo, una de las principales caractersticas de la intervencin en espacio pblico es el notable aumento
en la coordinacin entre las polticas y acciones de diferentes sectores
de la Administracin Distrital. Esta caracterstica represent una comprensin ms compleja y completa de las realidades que se pretenda
atender por parte del Distrito.
276
iii) Reintroducir una planificacin urbanstica a largo plazo para

la ciudad. Una de las principales herramientas en la recuperacin y consolidacin del espacio pblico fue la adopcin del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en 2000, o sea al final del perodo Pealosa.17 El
POT define el espacio pblico como un sistema formado por el conjunto de relaciones urbanas que vinculan elementos naturales y construidos, satisface necesidades colectivas que prevalecen sobre las particulares
y permiten el desarrollo del sentido de pertenencia e imagen de la ciudad.18 En este contexto se logr la aplicacin de la figura de un Plan
Parcial, gracias al cual el rea mnima de desarrollo es de 20 hectreas,
de las cuales el urbanizador debe ceder a la ciudad un rea neta del 25
por ciento urbanizable cinco hectreas divididas as: un 17 por ciento
para parques y un 8 por ciento para equipamientos. Con esta poltica se
constituye un banco de tierras de 1,6 hectreas por cada 20 hectreas
urbanizadas.19
iv) Redefinicin del concepto de espacio pblico en trminos
multidimensionales. Pealosa incorporando las lecciones de Gehl sostuvo que Bogot no solamente requera ms espacio pblico, sino un
espacio pblico de calidad. Por ello, se comenzaron a introducir formas
de anlisis y de diseo del espacio pblico (as como de otras construcciones pblicas) que solamente se haban visto en Bogot en intervenciones locales. Los encargados del tema del espacio pblico en las
distintas entidades del distrito, abandonaron una idea y un lenguaje que
haca referencia al espacio pblico de manera genrica, para acercarse a
una categorizacin ms sofisticada que permiti focalizar mejor las polticas distritales en esta materia:
Elementos naturales de espacio pblico
reas de preservacin y conservacin orogrfica como cerros y montaas.
reas de preservacin y conservacin hidrogrfica como ros, quebradas, embalses, humedales y rondas.
reas de inters ambiental y paisajstico como parques naturales, bosques, reas de control ambiental y separadores.
Elementos construidos de espacio pblico

reas de circulacin peatonal como puentes peatonales, andenes
ciclorrutas y alamedas.
reas de circulacin vehicular como puentes vehiculares, calzadas e
intersecciones.
reas para el encuentro y la articulacin urbana como plazas, plazoletas, parques, escenarios deportivos y culturales.
reas de inters y conservacin cultural y arquitectnica como monumentos, murales, esculturas y fuentes.
reas de elementos privados que hacen parte del perfil vial como
antejardines y fachadas.
Elementos complementarios del espacio pblico:
Elementos de vegetacin: rboles y jardines.
Elementos de mobiliario urbano: bancas, luminarias, juegos infantiles,
canecas, pasamanos, telfonos pblicos y paraderos.
Elementos de sealizacin: seales de trnsito y nomenclatura.
Calzada: Zona de la va destinada para la circulacin de vehculos.
Separador: Zona verde o dura de la va pblica destinada a canalizar
flujos de trfico, controlar maniobras inadecuadas y proporcionar seguridad a los peatones.
Andenes: Superficie lateral y parte de la va pblica, destinada al trnsito de peatones.
Alameda: Zona de la reserva vial destinada para la implantacin de
sistemas peatonales a travs de corredores verdes, dotados de la necesaria arborizacin peatonal.
Antejardn: rea situada entre las fachadas exteriores de la edificacin
y el andn.
Va Peatonal: rea destinada para la circulacin exclusiva de peatones.
277
278
Franja de Aislamiento: rea destinada a la ejecucin de obras de infraestructura y prestacin de servicios pblicos.
Franja de Control Ambiental: Espacio no edificable que se extiende a
lado y lado de algunas vas importantes, con el objetivo principal de aislar el entorno del impacto urbano y de contribuir paisajstica y
ambientalmente al desarrollo de la ciudad.
Ronda de Canal y Ro: Zona de reserva ecolgica no edificable de uso
pblico, constituida por una franja paralela a lado y lado de la lnea de
borde de cauce permanente de agua, hasta de 30 metros de ancho.
Paso a desnivel: Se define como el cruce subterrneo o elevado de una
o ms vas.
Zona Verde: rea de cesin en la que adems de existir una porcin de
zona verde, existen diferentes tipos de construcciones destinadas a servicios comunitarios.
Parque: Espacio libre destinado a la recreacin al aire libre y el contacto con la naturaleza.
Campo Deportivo: Zona de uso pblico cuyo equipamiento permite el
desarrollo de actividades deportivas y de recreacin activa.
Plaza: Espacio libre rodeado de edificios, donde predominan los elementos arquitectnicos sobre los paisajsticos naturales.
Plazoleta: Espacio similar a la plaza con menores dimensiones.
Ciclorruta: Carriles exclusivos para el transporte en bicicleta, ubicados en vas principales, locales y secundarias.
v) Mostrar que es importante romper culturas de tolerancia frente

a prcticas ilcitas muchas veces socialmente aceptadas y hasta promovidas, no solamente atacando este problema con campaas de educacin, como Mockus haba hecho durante su primera administracin
(1995-1997), sino aplicando las normas y reglas (en particular del Cdigo de Polica), recuperando con la justicia y la fuerza pblica el espacio pblico invadido. Las intervenciones iniciales de recuperacin del
espacio pblico generaron ms resistencia por parte de los grupos de
279
inters afectados, de las que el Alcalde Pealosa haba previsto. Frente a

lo cual el Alcalde decidi ser estricto con las reglas y no negociar.
vi) Mostrar que adems de la recuperacin del espacio pblico,
tambin le corresponde a la administracin garantizar su mantenimiento
y uso apropiado. Sin un buen mantenimiento tanto desde el punto de
vista fsico como desde variables como la seguridad y la apropiacin
por parte de las comunidades, los sitios recuperados pueden fcilmente
recaer y generar un mayor costo de futura recuperacin. Durante la administracin Pealosa y la segunda alcalda de Mockus se fortalecieron
las prcticas y exigencias de mantenimiento. Progresivamente, el tema
del mantenimiento se relacion con la perspectiva de la seguridad, dada
la relacin mencionada entre el deterioro del espacio pblico y las condiciones de seguridad. De ah la oferta de programas de capacitacin,
asesora y orientacin en espacios pblicos como los parques y hasta en
las cebras de la ciudad, as como la inclusin de asociaciones barriales,
alcaldas locales y otras formas de participacin local y comunitaria.
Por su parte, la segunda administracin de Mockus incluy dentro de
sus prioridades, mantener los principales elementos de la poltica que
agresivamente haba iniciado Pealosa. Hubo entonces una gran preocupacin por temas como el de mantenimiento de los parques (a travs
de esquemas que combinaran bajos niveles de gasto pblico y empoderamiento de las comunidades, como se ilustra adelante), profundizar la
desmarginacin con Metro Vivienda y la Caja de Vivienda Popular, el
mantenimiento de las grandes avenidas, la inversin social del Instituto
de Desarrollo Urbano (IDU), el avance en las siguientes fases del sistema de transporte masivo de Transmilenio, etc.
7.4 LA REINSTITUCIONALIZACIN DE LAS POLTICAS

URBANSTICAS
La prioridad que se les dio a las polticas urbansticas se tradujo en el

perodo 1995-2003 en una nueva fase de reorganizacin, fortalecimiento y profesionalizacin de las instituciones distritales encargadas del tema.
Este proceso se concret en dos ejes: rescate y robustecimiento de instituciones que existan con anterioridad a 1995; creacin de nuevas instituciones para apoyar la gestin de intervenciones urbansticas, como
la Empresa de Renovacin Urbana y Transmilenio.
280
7.4.1 Rescate y robustecimiento de entidades que existan con

anterioridad a 1995
Instituto de Desarrollo Urbano (IDU).20 El IDU es un establecimiento
pblico descentralizado, con personera jurdica, patrimonio propio, autonoma administrativa y domicilio en Bogot, creado en 197221 con
base en una reforma del Departamento de Urbanismo de Bogot que
haba sido creado en 1933. El IDU est destinado a ejecutar obras viales
y de espacio pblico para el desarrollo urbano de la capital. Sus recursos
provienen, en buena medida, de una proporcin del impuesto predial,
una parte de rentas especficas como la sobretasa a la gasolina y del
pago a la valorizacin (por beneficio general, creada por el alcalde Jaime Castro). Uno de los elementos interesantes del diseo institucional
del Distrito es que el IDU no construye directamente ninguna obra, sino
que se encarga de administrar, contratar estudios, interventoras y ejecuciones de proyectos, con un criterio claro: quien disea no es quien contrata. El IDU dedica buena cantidad de trabajo en el diseo de pliegos de
requisitos adecuados y en el seguimiento del contrato, y viene cumpliendo
funciones de lo que fue la Secretara de Obras Pblicas. En materia de
Espacio Pblico, son varias las funciones asignadas al IDU:
1. Mantenimiento de rboles: En 1998 se haba asignado al IDU
(Subdireccin Tcnica de Mantenimiento de Espacio Pblico) la responsabilidad de adelantar las labores asociadas al mantenimiento de rboles. Sin embargo, dicha responsabilidad fue transferida en el 2003 al
Jardn Botnico Jos Celestino Mutis.
2. Arreglo de las vas (reparcheo, rehabilitacin, mantenimiento):
En esta materia, el IDU es el encargado de realizar diagnsticos y estudios sobre el estado de la malla vial y proyectos adicionales, y de garantizar la rehabilitacin y mantenimiento de las vas.
3. Arreglo de andenes, puentes peatonales y separadores: A travs
del establecimiento de una prioridad que tiene en cuenta factores como:
Obras ejecutadas, cumplimiento del Plan de Ordenamiento Territorial,
estado de deterioro e impacto urbano, se determina qu andenes, puentes peatonales y separadores requieren recuperacin total o mantenimiento.
281
Fondo de Ventas Populares. Este Fondo existe desde 197222 con el

objetivo de obtener recursos financieros para la atencin de programas
relacionados con los vendedores ambulantes y estacionarios, teniendo
en cuenta las normas legales al respecto.23 Su misin es generar y
apoyar alternativas de organizacin, capacitacin, formalizacin o reubicacin de vendedores ambulantes y estacionarios y su visin es promover, con criterio empresarial y contenido social, la incorporacin de
vendedores ambulantes y estacionarios a la economa formal, procurando mejorar su calidad de vida en aspectos econmicos, educativos y de
seguridad social. En 1995, la primera administracin Mockus, atribuy24 al Fondo la tarea adicional de preservar el uso colectivo del espacio pblico. Con base en esta decisin, y en particular a partir de la
administracin Pealosa, el Fondo termin constituyndose en una de
las instituciones ms importantes en la recuperacin del espacio pblico, en particular porque cuenta con las herramientas distritales para darle soluciones econmicas a los vendedores ambulantes desalojados del
espacio pblico. El Fondo de Ventas Populares adquiri una alta importancia en la estrategia de la administracin Pealosa para recuperar el
espacio pblico. Particip de proyectos interinstitucionales en los que
se reubicaron vendedores ambulantes, se les dio capacitacin profesional, se les facilitaron recursos y, particularmente, se implementaron proyectos de trabajo asociativo entre las personas reubicadas en operaciones
de recuperacin de espacio pblico. En este esfuerzo de asociatividad se
implantaron frmulas de crditos asociativos que implicaron construccin de capital social, disminuyeron el esfuerzo de ahorro y aporte de
capital, y redujeron el riesgo (compartido y de la institucin que ofreca
el crdito). Las primeras experiencias mostraron que el tema arquitectnico de los lugares de reubicacin, era una variable fundamental para el
xito de estrategias como sta. Por ello, se ha pasado de esquemas de
edificios viejos de varios pisos en los que se distribuyen los locales (y
donde solamente el primer piso alcanza algo de xito) a diseos arquitectnicos adecuados que propician igualdad en el acceso al cliente. El
Fondo est adems muy bien posicionado para la gestin interinstitucional, en su Junta Directiva, cuyo presidente es el director de la Defensora del Espacio Pblico; y tiene como miembros: la Secretara de
Gobierno Distrital entidad distrital de la cual depende el Fondo, el
282
Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), el Departamento Administrativo de Accin Comunal, Misin Bogot y la Subsecretara de localidades. Desde 1995 sus funciones se definieron en los
siguientes trminos:
1. Desarrollar programas de capacitacin a los vendedores informales con el propsito de facilitar su proceso de reconversin.
2. Apoyar alternativas ocupacionales para la reconversin de los
vendedores informales.
3. Participar en la adecuacin urbanstica de reas deprimidas por
ventas informales en espacio pblico, que han sido restituidas para dar
continuidad al proceso de recuperacin del espacio pblico.
El Taller del Espacio Pblico. Fue conformado en febrero de 1992

y adscrito al Departamento Administrativo de Planeacin Distrital como
ente asesor de espacio pblico.25 Una de sus principales funciones es
definir y disear elementos de espacio pblico que acerquen las intervenciones urbansticas al ser humano. La administracin Pealosa recuper el nfasis en proyectos semilla para intervenciones pequeas y de
alto impacto. En el desarrollo de sus actividades dise un plan de recuperacin de plazas, un plan de alamedas, y logr en conjunto con la
Subdireccin de Productividad Urbana del Espacio Pblico de Planeacin Distrital, incluir dentro de las obras viales criterios de espacio pblico como arborizacin, iluminacin y mobiliario.
Instituto Distrital para la Recreacin y el Deporte (IDRD). Creado
en 1978 por el Acuerdo 2 del Concejo de Bogot. Probablemente el
mayor aporte del IDRD al tema del espacio pblico es la labor que adelanta en materia de uso de parques y espacios deportivos, y en materia
de la administracin sostenible de los parques (una de las variables determinantes en el xito futuro de la estrategia de recuperacin del espacio pblico). Basado en un enfoque de sostenibilidad que deposita su
confianza en la vinculacin de las comunidades al aprovechamiento y
cuidado de los parques, el IDRD ha diseado un paquete de estrategias
agrupadas en la Red Social de Apoyo para la Sostenibilidad del Sistema
Distrital de Parques. Las estrategias de esta red son: Adopte un Parque,
Gobierna tu Parque, Ponle Nombre a tu Parque, Ambulancia de Par-
283
ques, Vive tu Parque, Comits Locales de Control Social, Club de Amigos de los Parques, Foro Mvil, Concurso de Integracin Comunitaria.
Detalles sobre el funcionamiento y avances de estas estrategias se presentan abajo, en el apartado de Parques. En materia de parques, llama la
atencin el completo sistema de georreferenciacin del sistema de parques, disponible en lnea para los usuarios de Internet.
Jardn Botnico Jos Celestino Mutis. El Jardn Botnico fue creado en 1956, gracias al trabajo e iniciativa del botnico Prez Arbelez y
su asistente Teresa Arango Bueno. En el ao 2003, le fue asignada una
funcin que vena desempeando el IDU. Por ello, ahora tiene la responsabilidad de adelantar tratamientos silviculturales en rboles ubicados en el Espacio Pblico, que presenten problemas de estabilidad, daos
fitosanitarios o que amenazan y deterioran la infraestructura urbana de
la ciudad. Adicionalmente es la encargada de los procedimientos de
arborizacin, aprovechamiento y tala del arbolado en el permetro urbano de Bogot.
Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD). La
Subdireccin de Infraestructura y Espacio Pblico de la DAPD es la
responsable de definir las polticas, planes y programas relacionados
con vas, trnsito y transporte, servicios pblicos domiciliarios y espacio pblico en el marco de lo establecido en el Plan de Ordenamiento
Territorial. Prepara para la firma del Alcalde Mayor los decretos reglamentarios del Plan de Ordenamiento Territorial en los temas viales, de
transporte, trnsito, servicios pblicos y espacio pblico. Prepara las
resoluciones, para la firma de la Directora del DAPD, que deciden el
otorgamiento de licencias de ocupacin e intervencin del espacio pblico, referidas a proyectos de escala urbana y metropolitana y expide
este tipo de licencias para proyectos de escala zonal en espacio pblico.
Igualmente, la Subdireccin es responsable de dar soporte cartogrfico
al Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD) y de
proponer los documentos para la expedicin de actos administrativos
que declaran zonas de reserva para la construccin de vas, de espacio
pblico y de infraestructura de servicios pblicos domiciliarios y de proteccin ambiental. Coordina con el IDU y la Secretara de Trnsito y
Transporte, los proyectos a cargo de estas entidades.
284
Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA). Adems de su labor natural en lo concerniente al medio ambiente, el DAMA
creado en 1990 por medio del Acuerdo 9 del Concejo Distrital es una
de las entidades que, junto con el Departamento Administrativo de Bienestar Social, el Fondo de Ventas Populares, el Instituto Distrital para la
Recreacin y el Deporte garantizan la sostenibilidad de algunas intervenciones de recuperacin del espacio pblico. En el caso del Proyecto
el Tercer Milenio, por ejemplo, acompa al grupo de microempresarios
tipgrafos desalojados del Barrio Santa Ins (Ascopro) en el establecimiento de un Ecoparque Industrial, como alternativa de asociatividad
para formar empresa de este grupo poblacional.
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot (EAAB). En las
intervenciones del Programa de Desmarginacin, el conocimiento tcnico sobre el potencial de los barrios, y su labor de extensin de las
troncales de acueducto y alcantarillado es fundamental. Adicionalmente
es la encargada de varios proyectos asociados a rondas de ros y algunos
humedales.
Dado el enfoque integral, tambin fueron completadas las funciones de otras instancias, en particular de cultura y de trabajo social, en
relacin con el proceso de recuperacin y mantenimiento del espacio
pblico, del espacio peatonal, la ciclorruta y las zonas verdes. Intervinieron en ella instituciones como el DABS y el Instituto Distrital de la
Proteccin de la Niez (Idipron), las cuales por su rol en la atencin de
poblacin vulnerable (trabajadoras sexuales, habitantes de la calle, etc.)
han desempeado un papel central en iniciativas de intervencin en el
espacio pblico como el Proyecto Tercer Milenio, en el que se intervino
la compleja poblacin de El Cartucho (vase Captulo 10 para un anlisis detallado sobre las actividades DABS e Idipron). Tambin el Departamento Administrativo de Accin Comunal (DAAC), ya que en materia
de espacio pblico est encargado de manejar las relaciones con las comunidades en proyectos que las involucren, por ejemplo, los asociados
al Programa de Desmarginalizacin.
285
7.4.2 Creacin de instituciones en apoyo a la gestin urbanstica

(1995-2003)
Empresa de Renovacin Urbana. Fue creada en 1998 como una consejera
adscrita a la oficina del alcalde. Recoge la experiencia de Plan Centro
asumiendo sus funciones y equipo; durante tres aos, 1998-2000, pone
en marcha las siguientes estrategias:
a) Crear una empresa de renovacin urbana. Se estructur el proyecto y se pas al Concejo Distrital el cual lo aprob en el ao 2000,
mediante el acuerdo 33. No se capitaliz por falta de recursos hasta julio
26 de 2004.
b) Dejar establecidas, para la ciudad, polticas y estrategias que
quedan consignadas en el POT. Asimismo, establece las zonas que deben intervenirse, para lo cual desarrolla y pone en marcha propuesta de
intervencin para sectores deteriorados. Se fundamenta en la Gestin
Urbana de Hacer, Hacer.
c) Desarrollar una intervencin en el territorio, bajo la cual se invirtieron 100 millones de pesos por hectrea (Ha), para una rea aproximada de 1.800 hectreas del centro de la ciudad.
d) Se destinaron recursos importantes para intervenir 600 predios
de la zona del cartucho y el barrio Santa Ins, para hacer un parque de 16
hectreas, con una zona comercial.
Sus funciones estn consignadas en el acuerdo 33 de 1999, que la
estructura como una empresa industrial y comercial del Estado, esto
quiere decir que es autnoma en el manejo de recursos. Su finalidad es
hacer gestin urbana, para promover, gestionar y liderar la transformacin urbana de sectores deteriorados de la ciudad en deterioro o ubicados en zonas con potencial mayor al desarrollo que tiene y en relacin
con su ubicacin estratgica.
Dentro de este segundo grupo de instituciones creadas a partir de
las administraciones Mockus y Pealosa, hay un subgrupo de otras instituciones orientadas al trabajo en la calle, y que tambin se involucraran
con la implementacin de polticas urbansticas, entre ellas resaltamos
las siguientes:
286
Empresa Transmilenio. El 13 de octubre de 1999, mediante escritura

pblica, fueron firmados los estatutos y normas de la empresa, mediante
los cuales se establecieron la misin, el tipo de sociedad, las responsabilidades de la empresa, entre otros aspectos. El objetivo inicial de la empresa fue planear, ofrecer e implantar un servicio de transporte masivo
de pasajeros para la ciudad (ms adelante se ampla la informacin sobre Transmilenio).
Misin Bogot. Este programa es ampliamente explicado en el
Captulo 10, basta por ahora mencionar la importancia que tuvo su trabajo en la generacin de espacios de orden. Inspirado en la teora de la
ventana rota, se propona garantizar la adecuacin de espacios que por
su deterioro y abandono por parte de las autoridades y de la ciudadana,
se haban convertido en focos impenetrables de inseguridad y centros de
delincuencia.
7.5 RESTRICCIN DEL USO DEL CARRO

El alcalde Enrique Pealosa insisti en la importancia de construir una
ciudad en la que cada vez sea menor la importancia de los automviles y
mayor la importancia de otros tipos de transporte, en particular transporte pblico, bicicleta y caminata. La ciudad haba invertido y entregado sus calles a la minora de mayores recursos, lo que se evidenciaba en
que:
En 1998, cerca del 95 por ciento de la malla vial era utilizada por 850.000
vehculos particulares, que slo movilizaban al 19 por ciento de los habitantes. Cada ao entraban a la ciudad 60.000 nuevos vehculos particulares y para su adecuada movilizacin era necesario construir 680 kilmetros
de nuevas vas cada ao [...] El cinco por ciento restante de la infraestructura vial era utilizada por 21.500 buses de servicio pblico, que realizaban el 72 por ciento de los viajes.26
Sumado al deterioro del espacio pblico, el problema del transporte era uno de los factores mayores que hicieron de Bogot una urbe poco
amable. Pealosa propuso entonces, un conjunto de alternativas compuesto por un sistema de transporte masivo, ciclorrutas, andenes y espacio pblico. Ello ofreca varios beneficios: (i) una ciudad ms equitativa:
buena parte de los recursos de la ciudad se destinan al mantenimiento de
287
avenidas y calles utilizadas principalmente por autos particulares, pertenecientes a ciudadanos de clases altas, lo cual desplaza inversin en las
clases bajas mayoritarias. (ii) Beneficios sobre el medio ambiente, (iii)
Condiciones de seguridad para peatones y ciclistas. Segn Pealosa, tal
vez suena simplista, pero liberara enormes recursos que son actualmente dedicados al mantenimiento de las calles casi exclusivamente utilizadas por la clase alta, para invertir en necesidades de los pobres. Por
ello, Pealosa, introdujo medidas restrictivas del uso del automvil, que
fueron posteriormente institucionalizadas a travs de una consulta popular realizada en Octubre de 2000. La introduccin del Da sin Carro
tiene un efecto pedaggico ya que sugiere e intenta demostrar a los
ciudadanos, que es posible cumplir con sus actividades cotidianas utilizando medios alternativos de transporte (Transmilenio, ciclorrutas,
etc.), excepto para unas minoras que dependen fundamentalmente del
vehculo para adelantar sus labores.
7.6 INTRODUCCIN DEL SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO:

TRANSMILENIO
La situacin catica de la ciudad, experimentada particularmente durante la dcada de los 80 y la primera parte de los 90, descrita en el Captulo
1, se reflejaba particularmente en la desorganizacin del sistema de transporte pblico. Dicho sistema se convirti paulatinamente en un sistema caracterizado por la inequidad, la contaminacin del aire, la
contaminacin sonora, y la ineficiencia, en trminos de los costos y tiempos en movilidad para los ciudadanos. Asimismo, generaba una baja e
incierta rentabilidad de los conductores y las empresas dueas, cuyos
ingresos dependan directamente del nmero de pasajeros. El sistema
fue tan perverso, que llev a una situacin denominada la guerra del
centavo, donde se da una permanente carrera de competencia entre los
conductores para recoger el mayor nmero de pasajeros.
Algunas administraciones distritales e incluso nacionales haban
explorado posibilidades de solucin de este sistema, y por ello se haban
realizado importantes estudios en particular uno financiado por la agencia de cooperacin del gobierno japons sin que nada se hubiera podido llevar a la prctica. Durante muchos aos se insisti incluso en la
288
construccin de un metro. Sin embargo, las condiciones financieras del

Distrito, sumadas a los requerimientos en trminos de inversin (infraestructura, equipos, etc.) hacan de esta alternativa una insensatez. Por
otra parte, la experiencia ms cercana en materia de metro en el pas
(Medelln) present demasiados problemas y mostr no ser rentable,
incluso diez aos despus de su construccin.
Pealosa, tomando en cuenta estas situaciones y los estudios desarrollados sobre transporte pblico en Bogot, se inclin desde un comienzo hacia opciones alternas al metro, inspirndose especialmente en
el sistema de buses articulados introducido en Curitiba (Brasil), y esfuerzos similares en Quito y otras ciudades latinoamericanas, pero con
adaptaciones a la demanda local, reconocidas nacional e internacionalmente.
Tabla 1
Sistema Transmilenio de Bogot proyectado a 2016 (287,9 km)
1998-2001
2001-2006
2006-2011
2011-2016
Calle 80 (10 km)
Av. de las Amricas
Av. Boyac (35 km)
Av. Longitud. de
Avenida Caracas (21
(16,7 km)
Av. 1 de Mayo (14,5
Occ.(48 km)
km)
Av. Suba (11 km)
km)
Av. Villavicencio
Autopista Norte (10
Corr. Frreo del Sur
Calle 13 (14,4 km)
(10,3 km)
km)
(12 km)
Viaducto Caracas (21
Avenida 68 (16 km)
Av. Norte-Quito-Sur
km)
Calle 63 (8,7 km)
(35,5 km)
Calle 200 (6,8 km)
Av. de los Cerros (7,9
Av. Ciudad de Cali
km)
(30,9 km)
Carrera 10 (13 km)
Viaducto Autonorte
Carrera 7 (11 km)
(10 km)
Calle 6 (4,9 km)

Calle 170 (9,7 km)
Calle 26 (9,7 km)
41 km
84,9 km
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot. Empresa Transmilenio S. A.
289
La frmula escogida fue un servicio de transporte masivo automotor de pasajeros, organizado con nuevos buses de motores diesel que
cumplieran con regulaciones ambientales, sobre carriles especialmente
construidos y exclusivamente reservados para Transmilenio y sobre
vas existentes donde varios carriles fueran adecuados para soportar los
buses; estaciones modernas con puertas de vidrio que se abren y cierran
para poder pasar de la estacin al bus; una red conectada, que permite
transbordos; servicios alimentadores, que son los encargados de llevar y
traer pasajeros desde los barrios perifricos de la ciudad hasta las troncales
de Transmilenio; conductores especialmente capacitados, que trabajan turnos de 6 horas. Un sistema cuya puesta en marcha implic adems, la chatarrizacin de un determinado nmero de buses viejos por
cada nuevo bus del Transmilenio puesto en marcha. Se trata entonces
de un sistema integral, cuyos ejes principales (troncales) se construyen
progresivamente en cuatro etapas, y conjuntamente con la construccin
e implantacin de los dems componentes del sistema (nuevos buses,
estaciones, lneas alimentadores etc.).
Esto se complement con espacios pblicos como ciclovas con
el objeto de promover al mismo tiempo el transporte no motorizado;
intencin reforzada con instrumentos administrativos y tributarios (como
por ejemplo el pico y placa para los automviles, consistente en la limitacin en la circulacin de vehculos de acuerdo con sus nmeros de
placa en das determinados). Adicionalmente, con la construccin de las
troncales, se le dio mucha importancia a la recuperacin de los andenes
asociados a stas. Se trat de una intervencin en la que se busc transformar de manera radical la forma en que los bogotanos se transportaban, construyendo un sistema que generara eficiencia, equidad y calidad
de vida en los usuarios; un sistema integral que incorporara todos los
elementos mencionados.
290
Ilustracin 1
Fases de construccin rutas Transmilenio en Bogot
Fuente: Empresa Transmilenio S. A.
La rapidez con la cual fue ejecutado y puesto en operacin el proyecto de Transmilenio, durante los tres aos de la administracin de
Pealosa la primera fase del sistema cubri 41 km impresion a muchos escpticos. Lograr el inicio de la operacin del sistema Transmilenio implicaba partir de cero, con diseo, construccin de
infraestructura, participacin del sector privado, cierre de avenidas centrales de la ciudad e inicio de obras de las cuales buena parte la ciudadana dudaba.
El nmero de usuarios que utiliza el sistema diariamente se ha incrementado igualmente desde el inicio del proyecto. Mientras en 2002,
el sistema contaba con 550.000 usuarios, a comienzos de 2004 la cifra
supera los 900.000 pasajeros diarios. Por supuesto, existen quejas acerca de la cantidad de personas que lo utilizan en horas pico y todava
sera posible lograr ahorros en tiempo con ciertas inversiones en infraestructura. Sin embargo, el ahorro logrado hasta el momento es admirable: el tiempo promedio de viaje, pas de tres horas al da a 1,5 horas,27
291
amn de los efectos sobre la descongestin del trfico y el ahorro en

costos para los ciudadanos: el costo del pasaje de 900 pesos 2003 es
igual al de un bus regular, pero permite transbordar sin costo contrariamente a buses regulares y viajar ms rpido y confortablemente. Hay
algunos datos que muestren que tal vez un 10% de los pasajeros Transmilenio lo escogieron frente al uso de su auto particular.
La construccin del Transmilenio, en criterio de la Secretara de
Gobierno de Bogot, debe ser uno de los factores para disminuir la
accidentalidad vial en la ciudad; el hecho de haber comenzado a ordenarse
el trfico catico de autobuses de servicio pblico, es ya una avance
evidente en esta materia. De otro lado, con respecto al tema de la seguridad ciudadana, y en especial en lo relativo al hurto callejero, es evidente
que la apertura del espacio pblico y la mayor presencia institucional
que implica el Transmilenio (operadores de las estaciones, vigilancia
policial, telfonos pblicos, iluminacin) son factores que pueden conllevar la disminucin de delitos contra la propiedad privada en la ciudad.
7.7 CONSTRUCCIN Y REHABILITACIN DE PARQUES

En ciudades como Bogot, Cali y Medelln, entre las causas de la proliferacin de pandillas y delincuencia juvenil observadas con gran fuerza
a finales de los aos ochenta y durante los aos noventa, se mencionaba
sistemticamente la ausencia de oportunidades de recreacin, deporte y
zonas verdes. Durante el perodo 1995-2003, Bogot ha creado, reconstruido y expandido parques en diferentes zonas de la ciudad, lo cual ha
incrementado significativamente la calidad del tiempo de esparcimiento
entre la poblacin. Como se explic en el Captulo 1, el tema de los
parques fue una gran preocupacin en los aos treinta, cuarenta y sesenta. Desde entonces, los parques haban sido prcticamente abandonados
por el Distrito; por dcadas no se realizaron esfuerzos importantes por
adecuarlos para la vida digna de los ciudadanos. El Distrito tampoco
haba comprado nuevos terrenos para su construccin. En muchos casos,
los parques se haban convertido en espacios propicios para el crimen y
en ciertas zonas y horarios, dichas condiciones los hacan lugares vedados para ciudadanos y ciudadanas. Pocas actividades culturales y deportivas de gran escala se realizaban en estos espacios.
292
Mockus y Pealosa retomaron la buena herencia de los aos sesenta y rescataron, mejoraron y ampliaron la oferta. Un nmero enorme de
parques grandes y pequeos han sido equipados con facilidades deportivas al aire libre y zonas de juego para nios. La nueva infraestructura ha
proporcionado una alternativa a la vida de la esquina de la calle, ampliando significativamente las oportunidades de recreo y mejorando
notoriamente el aspecto fsico de los barrios, lo cual ha despertado el
inters de las asociaciones de vecinos para trabajar con el gobierno local
en su diseo, creacin y mantenimiento.
Por s misma, la construccin o recuperacin de parques aunque
sean de alta calidad no es suficiente para generar mayores condiciones
de seguridad en una ciudad. Las experiencias colombianas y de otros
pases han mostrado que cualquier parque puede transformarse en un
foco de inseguridad cuando no est bien administrado y adecuadamente
mantenido. Para enfrentar este reto la administracin distrital, a travs
del Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD), cre una base de
datos de todos los parques de Bogot, que ahora contiene casi 5.000
parques (entre los parques grandes, medianos y pequeos), esta iniciativa se inspir en el primer inventario de zonas verdes realizado por la
Universidad de los Andes durante la primera administracin Mockus.
Dicha base de datos es usada por las diferentes instituciones pblicas
distritales como el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD),
el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), el Departamento
Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), y el Jardn Botnico, con
el propsito de articular acciones para la operacin y el mantenimiento
de los parques a travs de una mayor participacin ciudadana. Estas
instituciones han venido cooperando para ensear a los ciudadanos sobre el buen uso de los parques y su dotacin, y han trabajado en la organizacin de eventos deportivos semanales, cursos de vacaciones, torneos
de microftbol, competencias de baloncesto y tenis, entre otros eventos.
293
Tabla 2
Distribucin de la poblacin pobre y en miseria segn localidad
Localidad
% Poblacin
% Poblacin
m 2 de parque y
pobre
en miseria
zona verde/Hab.
Evolucin tasa
homicidio
1994/2002
Ciudad Bolvar
29,2
8,5
1,8
73/43 (4)
Usme
26,9
6,6
1,2
68/35 (5)
San Cristbal
20,0
3,6
1,5
62/21 (13)
Bosa
19,3
3,4
1,7
60/22 (12)
Santa Fe
18,4
3,7
7,3
497/202 (1)
Rafael Uribe
16,0
2,7
2,3
73/32 (6)
Tunjuelito
14,2
1,8
4,4
59/24 (11)
Kennedy
13,3
2,4
2,9
54/20 (14)
La Candelaria
13,3
1,9
1,1
262/86 (3)
Fontibn
12,5
2,8
3,0
65/12 (19)
Usaqun
11,8
2,5
3,1
37/13 (18)
Suba
11,1
1,7
2,2
35/19 (16)
Los Mrtires
8,8
1,2
1,5
215/89 (2)
Engativ
8,8
1,0
5,2
47/16 (17)
Antonio Nario
8,2
0,9
2,7
64/27 (8)
Puente Aranda
7,7
0,8
3,3
62/25 (10)
Barrios Unidos
7,4
0,8
11,3
66/25 (9)
Chapinero
6,3
1,0
4,1
81/37 (7)
Teusaquillo
0,5
0,6
14,3
109/20 (15)
Fuente: elaboracin de los investigadores basndose en la informacin de la Universidad de los Andes y

pgina web: http://www.empresario.com.co.
Pealosa insisti en mostrar que las condiciones particulares de

Bogot la baja motorizacin, la poca densidad de la red vial en zonas
no cntricas, amplias periferias an sin construir, y valores de tierra
relativamente bajos ofrecan oportunidades particulares para construir
zonas verdes en el presente, para garantizar suficiente espacio verde
para generaciones futuras. Segn Pealosa, con 500 millones de dlares, se pueden comprar 10.000 hectreas en las afueras de la ciudad, un
rea igual a 35% del rea actualmente construida de Bogot, para construir una zona de parques de 34 veces el tamao del Central Park, para
generar calidad de vida durante los prximos 1.000 aos y garantizar
posibilidades de acceso a infraestructura verde y de deportes para cada
294
uno de los 10 millones de habitantes que se calcula tendr Bogot en el

ao 2050.
Pealosa resalt la inequidad en el acceso a espacios verdes en la
ciudad y la importancia de romper con ella, al afirmar que mientras los
sectores socioeconmicos ms fuertes tienen acceso a clubes y casas de
campo, los sectores ms pobres viven en zonas escasamente dotadas de
zonas verdes. Como consecuencia de la creciente desigualdad y la separacin geogrfica entre sectores pobres y ricos en la ciudad, el acceso al
espacio verde termina reflejando la desigualdad de la ciudad (vase Tabla 2).
Pealosa legitim las grandes inversiones en espacio pblico verde
de calidad con los efectos positivos sobre acceso a zonas verdes de los
estratos ms bajos: calidad de vida, recreacin, beneficios ambientales.
l mismo deca que las zonas verdes y la arborizacin contribuyen a
aumentar el atractivo de una ciudad, pues stas favorecen en este sentido la competitividad y el desarrollo econmico. As esto puede redundar
en mejores oportunidades de desarrollo y empleo para los menos favorecidos.
Durante la administracin de Pealosa, con una inversin de
212.000 millones de pesos se recuperaron, mejoraron y mantuvieron
1.034 parques, es decir, el 54% del rea verde de la ciudad. Se plantaron
68.688 rboles y 183.651 plantas de jardn y con el programa de
arborizacin se intervinieron 202 kilmetros de ejes viales y 280 hectreas de parques. El trabajo fue continuado durante la segunda administracin de Mockus, quien se comprometi a consolidar la oferta (vase
tambin la siguiente seccin sobre mantenimiento de parques).
El POT determina el conjunto de parques de orden regional, metropolitano, urbano, zonal y vecinal, como la malla ms importante de espacios verdes que permiten elevar y balancear la calidad de vida de los
bogotanos. Conjuntamente forman el Sistema Distrital de Parques, el
cual constituye un eje clave para la conexin de las grandes reas geogrficas de la capital. Al IDRD le corresponde promover la recreacin,
el deporte, el buen uso de los parques y el aprovechamiento del tiempo
libre para formar mejores ciudadanos, ensear la sana competencia y
mejorar la calidad de vida de sus habitantes.28
CLASIFICACIN DE PARQUES EN BOGOT

(vase http://www.idrd.gov.co)
Parques regionales: Son espacios naturales de gran extensin de propiedad del Distrito Capital, ubicados total o parcialmente por fuera de su
permetro, como es el caso del parque La Florida, y los parques regionales de los embalses de San Rafael y Tomin.
Parques metropolitanos: Son reas libres que cubren una superficie
superior a 10 hectreas, destinadas al desarrollo de usos recreativos activos y pasivos y a la generacin de valores paisajsticos y ambientales. Su
rea de influencia abarca todo el territorio de la ciudad, son epicentros de
mltiples programas desarrollados en beneficio de los diferentes sectores sociales y culturales de la urbe. Un ejemplo es el Parque Simn Bolvar, conformado de hecho por la unin de varias reas ms pequeas
como: Parque Virgilio Barco, El Lago (Los Novios), Central Simn Bolvar, Salitre Mgico, Jardn Botnico, Unidad Deportiva El Salitre, Centro de Alto Rendimiento, Palacio de los Deportes, Museo de los Nios,
Plaza de los Artesanos y el parque Recreo-deportivo El Salitre, y conformando una rea de 360 hectreas.
Parques urbanos: Hay unos 25, cubren una superficie inferior a 10 hectreas, y son considerados urbanos por su valor histrico y simblico
para la ciudad. Entre ellos estn: el Parque Tercer Milenio, el Parque San
Cristbal, el Parque Biblioteca El Tintal, el Parque Calle 26, el Parque de
La Independencia y el Parque Mirador de los Nevados.
Parques zonales: Son reas libres, con una dimensin variable, destinada a la satisfaccin de necesidades de recreacin activa y pasiva de un
grupo de barrios. Se encuentran ubicados en la mayora de localidades,
descentralizando as el manejo del tiempo libre para miles y miles de
personas quienes no deben realizar grandes desplazamientos para encontrar un lugar de distensin. Estos cuentan con mobiliario urbano, canchas
deportivas, zonas de juegos infantiles, espacios verdes arborizados y senderos peatonales.
Parques vecinales: Son reas destinadas a la recreacin, la reunin y la
integracin de la comunidad, que cubre las necesidades de los barrios.
En la mayora de casos, fueron mejorados y rescatados de un completo
295
296
abandono a partir del programa Obras con Saldo Pedaggico de la primera administracin Mockus, ofreciendo a sus usuarios, modernos mobiliarios urbanos (bancas y canecas), iluminacin artificial, senderos
peatonales, plazoletas en zonas duras, juegos infantiles y canchas deportivas. La red de escenarios vecinales est conformada por ms de 3500
reas verdes, las cuales necesitan del cuidado y participacin de la comunidad para lograr su sostenibilidad a largo plazo, a travs de campaas de apropiacin y sentido de pertenencia. Adicionalmente se incluyen
las categoras de parques ecolgicos y parques de bolsillo.
7.8 MANTENIMIENTO Y VIGILANCIA DE LOS PARQUES

La recuperacin y construccin de nuevo espacio pblico en general, y
de parques en particular, no es por s mismo una garanta de mayores
condiciones de seguridad en la ciudad. La administracin de los espacios pblicos resulta fundamental para que ellos no generen efectos perversos en la seguridad de la ciudad; es decir, en vez de contribuir a
mejorar la calidad de vida, se transformen en focos de inseguridad. Confrontado por la enorme ampliacin de la oferta basndose en los procesos adelantados durante la administracin Pealosa, Mockus se
comprometi con el fortalecimiento de las formas de mantenimiento,
para garantizar la sostenibilidad de la oferta.
Inicialmente, el sistema de administracin de los parques intent
adelantarse con la cooperacin de las cajas de compensacin (y por
supuesto, la administracin directa de muchos parques por cuenta del
IDRD).29 Sin embargo, aunque se probaron varios esquemas financieros, ninguno logr demostrar que fuera el apropiado y, adems de la
ausencia de incentivos econmicos adecuados, en algunos sectores empez a formarse la opinin de que dichos parques estaban siendo de
alguna forma privatizados. Desde 200230 se est reorganizando la administracin de los parques otorgando beneficios tributarios del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), a las entidades sujetas a este
gravamen, que adelanten mejoras y administracin de los parques. Bajo
este sistema se han entregado, hasta el da de hoy, seis parques para ser
administrados por las cajas de compensacin familiar Compensar,
Colparques, y la unin temporal Codema-Canapro. Para los parques
297
intermedios y pequeos, sin embargo, no se ha encontrado un sistema

unificado eficiente de administracin del parque, y ms bien se han puesto
en marcha iniciativas interesantes por parte de la comunidad, en los vecindarios, como se explica ms adelante.
En materia de vigilancia, se han buscado frmulas mixtas. Los parques grandes se cierran de noche, y son vigilados da y noche tanto por
empresas de vigilancia privada que hacen presencia permanente como
por unidades de la polica que hacen rondas frecuentes. Algunos de ellos
complementan su trabajo con personas del programa Misin Bogot
(vase Captulo 10). Tambin los Frentes de Seguridad Ciudadana (FSL)
que son descritos en el Captulo 8 son herramientas importantes para
involucrar a la comunidad, con la asesora de la Alcalda Local y de la
Polica Comunitaria, en el cuidado de los parques. Los FSL y la organizacin comunitaria, con asesora de la Polica Comunitaria y la Alcalda
Local, forman conjuntamente una alianza muy apropiada para garantizar la sostenibilidad de procesos de vigilancia de los parques barriales.
Una de las herramientas ms interesantes en la administracin de los
parques es su Sistema de Georreferenciacin, elaborado inicialmente por
la Universidad de los Andes (1998) y administrado en la actualidad por el
IDRD, el cual permite, adems de la ubicacin de los parques en el mapa,
hacer un seguimiento de su estado.31 Gracias a ello, actualmente la ciudad
cuenta con 4.570 parques certificados por la Defensora del Espacio Pblico, y se espera que en los prximos dos aos esta cifra aumente a 6.500
aproximadamente, basndose en la recuperacin de espacios pblicos
potencialmente verdes, pero actualmente utilizados para otros fines, como
el estacionamiento de automviles. La identificacin de los parques se ha
convertido en una herramienta de planeacin de la mayor importancia,
tanto para autoridades como para los entes locales y la comunidad, quienes han comenzado a reclamar activamente sus espacios pblicos verdes
y no verdes. El banco de datos, adems de mapear los parques, incluye
para cada uno de los 4.570 parques actualmente registrados, una ficha
tcnica con variables como la legalidad del terreno, el nmero y tipo de
rboles, una descripcin exacta de su mobilario, el estado socioeconmico y urbanstico del vecindario y el tipo se uso que se hace del parque
(vase cuadro de texto para listado completo de variables).
298
Los elementos de la Ficha Tcnica del Sistema de Georreferenciacin

de Parques son los siguientes:
informacin general ms cdigo (2 por localidad y 3 nmeros ms)
nombre
persona de contacto con telfono
(puede ser persona JAC, Asociacin de Vecinos)
nmero de viviendas alrededor del parque
estado general parque
tipo de zona
caractersticas personas que hacen uso del parque
(edad, gnero, etc.)
horario de uso tpico
vas de acceso
tipo administracin que es responsable
recursos econmicos
herramientas
senderos
distribucin del uso en el interior del parque
cuerpos de agua
juegos infantiles
La utilidad de establecer criterios para caracterizar los parques,

consiste en que de acuerdo con unas ponderaciones objetivas, se logra
darle prioridades a la inversin en los parques. Con ello, se elimina la
prctica de beneficiar los parques a partir de la influencia de los polticos con ms alta capacidad de incidencia en las decisiones de inversin.
Instauracin de un nuevo Frente Seguridad Local en la localidad
Kennedy (2003)
Alcalde de la Localidad Kennedy: La creacin de este Frente de Seguridad Local es un esfuerzo entre el Distrito, la Polica y la Comunidad. Agradezco la cooperacin de las instituciones al habernos
colaborado, y de cada uno de ustedes por su compromiso tambin. Ustedes saben que lo que vale aqu no es la alarma, sino la solidaridad entre
los vecinos. Si no reaccionamos desde lo pequeo, ah estamos perdiendo el barrio. Primero se roban el espejo del carro, y nadie hace nada.
Segundo se roban una llanta del carro, y nadie responde. Y por fin nos
roban el carro. Reaccionar es una responsabilidad de todos. Las felicitaciones aqu son para ustedes. Trabajaron entre todos para construir este
Frente, y ahora va a ser una responsabilidad compartida garantizar que
siga funcionando. Ustedes pagan impuestos de los cuales podemos hacer
donaciones de equipos a la polica, entre otras cosas para que logren responder a las demandas de asistencia de los Frentes de Seguridad. Ustedes, como vecinos, no se van a transformar en cazadores de ladrones,
pero deben cuidar nios, cuidar sus hijos, y cuidar a la comunidad. Es
importante que instalen luces y cuiden tambin en este sentido la calle y
el barrio, como que logren mostrar una sociedad organizada. Recuerden:
este es el barrio suyo, pero tambin era de sus padres, y va a ser de sus
hijos. Continuemos entonces colaborando en su cuidado. Agradezco a
todos.
Agente de la Polica Comunitaria: Felicitaciones por la creacin del
FSL. Como deca el alcalde, la alarma es apenas el 5%, y el Frente lo son
ustedes, los vecinos, el comercio, las casas. Parece que desde hace 15
das que este Frente est operando, y ya se mejor algo el sentimiento de
seguridad. Unidos y apoyndonos logramos resultados. Esta es la primera alarma en el barrio, pero ya hay tres otras en gestin. Este es el primer
paso para acabar con el problema del parque, con los problemas de pandillas y de drogadiccin. Con los frentes vamos creando un crculo, encerrando el problema.
Lder de la comunidad: Agradecemos al Alcalde y a la duea de la
casa donde estamos inaugurando este frente y al seor holands que vino
a asistir a esta reunin. Aqu vive mucha gente pensionada de la polica.
La creacin de este frente nos ha creado nuevamente una camaradera.
Hace unos das, cuando salimos por primera vez todos a la calle, al sonar
la alarma, ah mismo nos dimos cuenta del compromiso de cada uno con
la calle y la cuadra. Creo que estamos comprometidos con esto, y si hay
unas preguntas, favor hacerlas.
Alguien del pblico: Alcalde, cuntenos por favor cmo vamos con las
barras bravas en el parque, ya que el problema es grave con unos 20 de
Santa Fe en el uno y unos 30 de Millonarios en el otro (parque), dando
bala en la mitad y pintando murales en las casas del vecindario. Hay
drogas guardadas en el parque por debajo del gazn. Todo el mundo lo
299
300
sabe. O sea la situacin est muy grave y tambin peligrosa. Mi casa est
frente al parque pero cuando yo llamo al nmero 112 o directamente al
CAI, no vienen, o vienen muy tarde.
Alcalde: Primero, la gente de las barras no es toda de aqu. Entre los dos
grupos, ha habido ataques y han sacado revlveres, que es muy grave. La
polica tiene los nombres de los lderes y les vamos a citar a plantear el
problema, a ver de dnde son y en qu estn. Tambin estamos trabajando ya con el padre Alirio, con su programa Goles en Paz, a ver como
hablamos con esos jvenes y si se logra hacer un campeonato, en vez de
peleas. Tambin estamos buscando varias conciliaciones, y ustedes como
Frente de Seguridad pueden contribuir a hablar con ellos. Pero es claro
que podemos aceptar la libre expresin pero no podemos aceptar que nos
invadan propiedades pblicas o privadas o que acaben con la libertad de
los dems.
Agente de la Polica Comunitaria: Es importante que conjuntamente
hablemos con los jvenes, en vez de confrontarlos de manera agresiva
desde un comienzo. Ustedes, como padres, madres, hermanos o hermanas de estos jvenes, es importante que no guarden el silencio con ellos,
sino que hablen y expliquen.
Representante de la comunidad: Est bien lo que usted dice, agente,
pero cuando ellos estn con navajas y cuchillos en el parque, cmo hacemos nosotros? Ah toca que ustedes los lleven a la Estacin y los encierren! Ah hay como 30 marihuaneros. Si ellos se sienten tan grandes en lo
malo, que no lloren cuando sean castigados!.
Agente de la Polica Comunitaria: Es cierto. Pero tambin le quiero
recordar que cuando traemos jvenes a la Estacin, estn directamente
llamndonos los padres, de este mismo barrio, pidiendo soltarlos, dicindonos que no es justo traerlos a la estacin....
Alcalde: As es. Es justo que yo tenga que cambiarme y vestido de
polica a las 11 de la noche arrestar esos nios, ponerles cadena? Y los
padres? Qu hacen los padres? No son los padres quienes deben cuidar
a sus hijos? No seamos tan cnicos. Busquemos arreglar entre todos. Los
padres de estos jvenes tambin son hinchas. Tenemos que trabajar con
los padres para que expliquen a sus hijos lo que implica ser hincha y lo
que no implica. Hagamos como dice el alcalde Mockus: celebrar pactos
301
y hacerlos cumplir. Adems, si ustedes tienen un Frente de Seguridad, y

si ustedes tienen una Junta de Accin Comunal, ah ustedes tienen capacidad de exigir cosas. Yo se que la JAC est bastante desanimada y ah
est el problema. Los problemas ac se crearon por la falta de unin
entre los vecinos, por no haber reaccionado a tiempo. No esperen por
favor que solamente la polica con revlver y pistola venga a solucionar
este tipo de problemas. Tampoco tenemos que pensar solamente en mi
casa, sino en el barrio, en la familia, en el vecindario. Los felicito otra
vez por este esfuerzo, y cuenten conmigo.
En el cuidado de los parques se ha asignado gran importancia a la

participacin y articulacin ciudadanas. El Distrito ha impulsado la constitucin de una Red Social de Apoyo para la sostenibilidad del sistema
distrital de parques con asesora de instituciones como la Defensora del
Espacio Pblico y el IDRD. La Tabla 3 indica los programas que la Red
Social de Apoyo impuls en 2001-2003.
Tabla 3
Programas impulsados por el IDRD
Programa
Ponle Nombre a tu Parque: Un proceso
Avances
332 parques bautizados
comunitario de escoger un nombre.
13.070 personas participantes.
Vive tu Parque (programa de buen uso del
193 parques intervenidos, 323 lderes
parque): un programa de capacitacin e
capacitados correspondientes a 156
implantacin de reglas con la comunidad
organizaciones.
para respetar el parque

Adopta un parque (vinculacin de la empresa
5 parques con Carrefour (en ejecucin).
privada): para atender un parque
16 parques con EPM (en ejecucin).
Convenios de Administracin y Mantenimiento

de Parques con Comunidades: en el cual se
implican tambin Juntas barriales (JAC) y FSL.
Fuente: elaboracin de los investigadores basndose en informacin del IDRD.
302
Sin embargo, el mantenimiento y administracin de los parques

sigue siendo el mayor reto que enfrenta el Distrito en la sostenibilidad
de este tipo de espacios, tanto por su nmero, como por los costos que
implica. La idea de generar esquemas de administracin delegada, parece
ser la nica forma de garantizar este propsito. Existe evidencia de que
los parques abandonados o percibidos como inseguros son rpidamente
visitados y utilizados exclusivamente por grupos de jvenes masculinos, que pueden tambin ser alguna forma de pandilla o banda.32 De ah
que la construccin del parque puede ser, a largo plazo, un gasto menos
importante que el gasto en su mantenimiento, o incluso en su vigilancia.
La nica entidad que ha desarrollado ndices de inseguridad de los
parques bajo su gestin ha sido CAFAM, una de las cajas de compensacin familiar ms importantes de Colombia. Segn ella, la seguridad es
uno de los pilares de la asistencia a los parques. En cuanto a la seguridad
basndose en encuestas CAFAM sostiene que los accidentes, infracciones y delitos han bajado de un ndice de 4,8 a un ndice de 2,6, con
solamente un ligero incremento en el ao 2001, que se explica, segn la
misma CAFAM, por la introduccin de un mayor rigor en las definiciones de los casos que deben ser tenidos en cuenta para el ndice de inseguridad.
La importancia que han dado las ltimas administraciones distritales
al tema de parques, es tal, que las diferentes comunidades estn volviendo a los parques como actividad recuperadora de sus labores y se est
regenerando una cultura de parques que se haba perdido durante los
aos setenta y ochenta. Mockus cuenta cmo dentro de su primera Alcalda, (1995-1997) se le acerc un grupo de profesores de la Universidad Nacional de Colombia con planes enormes que decan Parque Simn
Bolvar: un parque ms grande que el Central Park de Nueva York en el
corazn de Bogot. Ellos mostraron a Mockus los planes para extender
el Parque Simn Bolvar (originalmente creado en la dcada de los sesenta), frente a lo cual el Alcalde les miraba pensando cmo hago para
que no se me vea el escepticismo por estos pobres soadores. Luego,
en el ao 2003, despus de varios aos de trabajo de su primera administracin as como de la de Pealosa, Mockus visit el parque y se dijo
tenga ... Para que vea... Los soadores pueden tener razn.33
303
7.9 RECUPERACIN, CREACIN Y AMPLIACIN DE ANDENES

Durante los aos setenta y ochenta las vas pblicas fueron construidas
pensando casi exclusivamente en los automviles, y muchas veces ni
siquiera se construyeron andenes. Los andenes existentes fueron progresivamente transformados en lugares para estacionar carros. Era socialmente aceptado usar los andenes como espacios de estacionamiento para
los automviles, amn de vendedores ambulantes y la extensin de reas
privadas comerciales. Uno de los principales elementos de la renovacin
urbana experimentada por la ciudad con la administracin Pealosa, que
continu durante la segunda administracin Mockus, fue la reincorporacin al espacio pblico de los andenes, sacando de ellos los carros, amplindolos y rehacindolos y poniendo decenas de miles de bolardos para
evitar que los carros se estacionaran ah. (La variedad de soluciones
para el problema del abuso de los andenes como estacionamientos es
limitada: Amsterdam, por ejemplo, tiene ms bolardos que habitantes).
La Tabla 4 muestra el tamao de las obras en cuanto al nmero de
puentes peatonales, kilmetros de ciclorrutas y metros cuadrados de espacio pblico construido.
Esta poltica de recuperacin de los andenes fue acompaada inicialmente con numerosas manifestaciones en contra, en particular del sector
comercial, por automovilistas que no vean dnde ms estacionar y por
polticos que se quejaron del costo de la operacin. Una vez que los
ciudadanos lograron recuperar para el esparcimiento espacios que haban
sido invadidos por los automviles, la opinin pblica asumi el reto y
comenz a defender el espacio pblico. La recuperacin de los andenes
incidi directamente sobre la descaotizacin y el deshacinamiento
de muchos sectores, creando sentido de pertenencia sobre este tipo de
espacios, y generando mayores sentimientos de seguridad. Pealosa defendi su poltica insistiendo sobre la prioridad del bien pblico frente
al bien privado (el carro) y explicando que no era solamente contra los
carros sino tambin contra el sector informal, el cual haba invadido los
andenes. A travs de esta poltica, muy defendida tambin por Mockus,
los estratos altos aprendieron a no utilizar los andenes como parqueadero,
a no ir de compras subiendo el carro al andn, y los estratos ms populares aprendieron que no se poda acudir a la invasin del espacio pblico
para vender sus mercancas, como mecanismo para sobrevivir.
304
Tabla 4
Indicadores de Infraestructura Construida 1998-2004
INDICADOR
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Km-carril de troncales
construidos (1) (2)
Puentes peatonales
16
37
112
107
52
93,78
185
1555,32
2.159
17
14
11
52
m2
(m2)
13
114
51
17
113
63
21
57
351.807
construidos
Puentes peatonales
mantenidos
Km de ciclorrutas
construidos
Km de ciclorrutas
mantenidos
m2 de espacio pblico
(andenes, separadores,
alamedas, etc.) construidos
5.000
212.831
570.837
498.444
2.810
29.000
296.026
75.000
451.982 1.163.277
m2 de zonas duras de espacio

pblico (andenes, separadores, alamedas, etc.)
mantenidos
147.140 1.737.755 4.260.861
Fuente: IDU.
La recuperacin de los andenes y la introduccin de ciclorrutas

(vase abajo) fue parte de la poltica de promocin de un sistema de
transporte intermodal, estimulando articulaciones y un balance entre
los diferentes medios de transporte, incluso entre el peatn y el ciclista.
Pealosa introdujo un fuerte discurso sobre el tema, indicando que el
uso del carro particular para el desplazamiento cotidiano de todo el mundo
es imposible, y adems muy costoso en trminos de impuestos, ya que
se tendra que construir una enorme cantidad de vas. Para generar alternativas, la ciudad se debe comprometer con la construccin de infraestructura de hecho mucho ms econmica para bicicletas, peatones y
transporte pblico de calidad. En este contexto, varias avenidas, calles y
zonas comerciales fueron transformadas en zonas semipeatonales,
como es el caso de la Avenida Jimnez en el centro de la ciudad.
305
7.10 PROMOCIN DEL USO DE LA BICICLETA
7.10.1 La ciclova
El antecedente ms cercano del gran esfuerzo que ha realizado el Distrito sobre el perodo 1995-2003 en materia de promocin de uso de la
bicicleta, fue la iniciativa del alcalde Augusto Ramrez Ocampo 19821984 con la creacin de la llamada ciclova. Al considerar que el sistema vial de Bogot era poco utilizado los domingos, en particular antes
de medio da, Ramrez Ocampo decidi cerrar varias vas con el objeto
de que los ciudadanos dispusieran de ellas para la prctica del ciclismo.
La ciclova como fue llamada desde sus orgenes se inici con unos
tramos relativamente cortos, que fueron progresivamente ampliados y
durante los ltimos aos transformados en un circuito completo que recorre toda la ciudad y que alcanza unos 121 kilmetros. Su xito ha sido
tan notorio que mucha gente identifica la ciclova como la playa de
Bogot, donde la gente no slo asiste para hacer deporte, sino para ver y
hacerse ver.34 Unas 700.000 personas la utilizan cada domingo, en particular muchos jvenes. Su gestin est a cargo del IDRD, que coordina
cerca de 2.500 personas, quienes tanto los domingos como los das festivos hacen las veces de orientadores de los usuarios. La ciclova probablemente es uno de los escenarios pblicos no solamente ms seguros,
sino ms equitativos de la ciudad, pues permite integrar la ciudad, haciendo circular la gente del norte (identificada con ms recursos econmicos) hacia el sur y la del sur (de barrios con poblacin de menores
ingresos) hacia el norte; el decir del Alcalde Pealosa: en la ciclova
todos somos iguales ricos y pobres, es el nico lugar en el que un padre
de familia de bajos ingresos, que no tiene acceso a clubes de recreacin,
puede ofrecer a sus hijos un lugar seguro para hacer deporte y descansar.
En el tiempo libre es cuando la gente siente ms la pobreza y por eso hay
que darle alternativas de recreacin y esparcimiento.35 La conexin a
la red de la ciclova de barrios como Las Cruces, ubicado directamente al sur del centro histrico de la ciudad y afectado por graves problemas delincuenciales durante los aos ochenta y noventa, ha permitido
que la gente del norte haya vuelto a visitar estos lugares histricos y
otros barrios del sur, y viceversa.
306
El xito de la ciclova ha resultado en la creacin de dos eventos

anuales adicionales: la ciclova nocturna y la ciclova de Navidad
que se aprovecha para presentar el alumbrado pblico utilizado para
esta fecha.
7.10.2 Ciclorrutas
El Plan Maestro de Ciclorruta (PMC) contratado por el IDU e incorporado en el POT es una estrategia orientada a promover, con base en
criterios estrictamente tcnicos, la movilizacin cotidiana en bicicleta
en la ciudad de Bogot, con la finalidad de reducir el trfico y la congestin y favorecer la movilizacin por este medio a los centros de trabajo,
estudio y recreacin. Este plan prev la construccin de 301 kilmetros
de ciclorrutas adicionales, acompaadas de la solucin de cruces e intersecciones, conexiones con otros sistemas de transporte, servicios y facilidades como estacionamientos con servicios complementarios para el
usuario, equipamiento urbano, paisajismo y sealizacin. La red est
igualmente prevista para conectarse con los otros municipios de la Sabana de Bogot, para lo cual se han dispuesto los puntos de contacto
respectivos.36 Aunque la ciclova ha sido exitosa desde su comienzo,
no se tradujo en una propuesta ms genrica para el uso de la bicicleta
en la ciudad. El Alcalde Mockus, durante su primera administracin,
integr en el Plan Maestro de Transporte, la construccin de ciclorrutas
para promover el uso de la bicicleta. Segn Mockus, en el IDU haba
unos fundamentalistas de la bicicleta, de hecho Mockus en persona
era un gran promotor de su uso. El IDU cre un primer circuito de
ciclorruta en una zona ambiental de Suba, con un objeto particularmente
recreativo. La Administracin Pealosa, radicaliz la idea, y lo hizo parte integral del reordenamiento del transporte, proponiendo una amplia
red de ciclorrutas en la ciudad, ya no por razones puramente recreativas,
sino como medio de transporte. Se evolucion entonces, hacia la conceptualizacin de algunas rutas y la construccin de una red interconectada.
La red de ciclorrutas se compone de (i) una red principal, que une en
forma ms directa y expedita los polos de atraccin como los centros de
307
empleo y educacin con las reas residenciales ms densas, recogiendo

adems flujos de ciclistas de (ii) la red secundaria alimentadora, que conecta centros de vivienda o centros atractores con la red principal, cumple funciones de colectar y distribuir los flujos de ciclistas desde los centros
de atraccin o centros de vivienda, hacia la red principal; (iii) la red complementaria est constituida por tramos de ciclorrutas, necesarios para
configurar el sistema de malla y distribuir flujos de ciclistas en sectores
especficos. Incluyen la red ambiental y recreativa, las redes locales y de
barrio y el sistema de parques lineales; (iv) ciclorrutas zonales como corredores de movilidad exclusivos para bicicletas, construidos en sectores
particulares o de barrios, y que tienen como objetivo conectarse con la
red principal de ciclorrutas.
El sistema de ciclorrutas sobre el cual el transporte en motocicletas

es prohibido se ha convertido en una alternativa seria de transporte
para muchos usuarios de la bicicleta en la ciudad, que cuentan con un
espacio cmodo, seguro y rpido. Actualmente, conformado por 291
km construidos por la Administracin, el sistema se encuentra constituido por una red principal, una secundaria y una complementaria para
toda la ciudad. La red est zonificada de acuerdo con los futuros
cicloparqueaderos y cicloestaciones que proporcionarn las funciones
complementarias de soporte y reforzarn la movilidad de los corredores.
Todava es difcil evaluar los logros econmicos, sociales y ambientales de las ciclorrutas, as como su relacin con el tema seguridad.
Algunas, encuestas muestran que a finales de la segunda administracin
de Mockus, un 3,2% de los desplazamientos se realizaban en bicicleta,
lo cual fue menos de lo previsto en las metas (5%). El IDU, en la direccin ciclorrutas, ha realizado estudios sobre las razones de esta subutilizacin. Una de las causas ms importantes encontradas por el estudio es
el riesgo del robo de la bicicleta (y dems bienes). Frente a esta realidad,
adems de haber fortalecido los controles policivos, se cre una poltica
distrital para que entidades pblicas, universidades y empresas privadas
construyeran guarderas para bicicletas.
Los estudios de demanda a profundidad acerca de zonas de mayor
trfico, tipologas del usuario de bicicletas y dems, encontraron que el
mayor volumen horario se present en la Avenida Ciudad de Cali con
308
calle 38 Sur, con 460 bicicletas por hora en el perodo entre la 16:00 y
17:00 horas, seguido de la Avenida de la Amricas a la altura de Banderas con 360 bicicletas por hora y la Autopista Sur con calle 13 de Bosa
con 353 bicicletas hora.37 Basndose en esta informacin y otras fuentes secundarias, se concluy que en Bogot hay cerca de 82.000 usuarios de la bicicleta diarios, resultado cercano al 0,58% del total de los 14
millones de viajes que se realizan diariamente en la ciudad.
Ilustracin 2
Sistema ciclorruta de Bogot
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot.
[Por otra parte], en las encuestas realizadas a 72.184 usuarios actuales se

evidencia que el uso de la bicicleta es primordialmente masculino ya que
los hombres representan el 95% de los usuarios. En cuanto a la edad
promedio observa que el 41% de los usuarios actuales estn entre los 21
y 30 aos, seguidos del rango entre 31 y 40 aos los cuales representan el
309
26%. De la distancia promedio recorrida se destaca que el 52% de los

viajes registrados tienen una longitud menor de seis (6) kilmetros, los
recorridos entre siete (7) y diez (10) kilmetros representan el 25%, los
recorridos entre once (11) y veinte (20) kilmetros representan el 20.5%
y solo los viajes superiores a veinte (20) kilmetros representan el 3%
del total de viajes.
De acuerdo con estos estudios, el plan maestro consider una serie

de criterios con los cuales evaluar los corredores viales para el desarrollo de los proyectos de ciclorruta.38 Una de las ciclorrutas ms importantes del sistema la constituye la del Porvenir (acompaada de la
Alameda del Porvenir). Es un recorrido de 17 kilmetros en construccin que atraviesa en buena parte zonas despobladas en el occidente de
la ciudad, pero donde ya se estn iniciando unas urbanizaciones. Esta
ciclova conecta bibliotecas pblicas, parques, infraestructura de deporte y escuelas, como igual nmero de hitos de reconocimiento para los
habitantes de la zona, algunos de los cuales provienen de desplazados
de otras regiones del pas.39
7.11 RECUPERACIN Y CREACIN DE ALAMEDAS

Las alamedas o sea avenidas sembradas de lamos son definidas como
lugares de espacio pblico o paseos peatonales amplios, adornados con
rboles y destinados al esparcimiento de la comunidad. Las primeras
Alamedas en Bogot, aunque bastante modestas, se conocieron con los
nombres de Alameda Vieja y Alameda Nueva, y aparecen en el primer
plano que se conoce de Bogot y que data de 1791.40 La Alameda Vieja
corra desde la plaza de San Victorino hasta el campo abierto de San
Diego, mientras que la Nueva corra desde donde est hoy la Estacin
de la Sabana o sea sobre la calle 13 al occidente de la plaza San Victorino
hacia Puente Aranda, y fue ms tarde tambin conocida como paseo del
Prado o avenida Coln.
Este proyecto de recuperar y de reorganizar Alamedas, estuvo
enmarcado dentro de las polticas del Plan de Desarrollo Formar Ciudad
de la primera Administracin Mockus (1995-1997), como una propuesta
de recuperacin del espacio pblico. Debido a que estos proyectos son
310
nuevos y anteriormente no exista este tipo de espacio pblico, por obvias razones el inventario de la red de alamedas se ha realizado a medida
que se van construyendo los proyectos. Por otra parte, el POT ha establecido ciertas reglas para la construccin de las Alamedas: (i) las alamedas debern ser continuas en su perfil y nivel, con una longitud superior
a 500 metros y un ancho mnimo de 8 metros; (ii) Los cruces entre Alamedas y vas locales, debern privilegiar la circulacin peatonal, para lo
cual, la alameda se mantendr continua y a nivel. En los cruces con vas
del Plan Vial Arterial debern fijarse las medidas de trfico correspondientes, como semaforizacin y disminucin de velocidad; (iii) Las vas
peatonales se disearn de acuerdo con los parmetros establecidos en
la Cartilla de Andenes del DAPD, o mediante proyectos especficos aprobados por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital.
Segn Pealosa, una ciudad como Bogot, y en general ciudades en pases en desarrollo, difcilmente tendrn la posibilidad de construir una
catedral como la Notre Dame en Pars u otras joyas de arquitectura de las
ciudades europeas. Pero pueden crear, ahora que son an ciudades jvenes y no muy densificadas, un trayecto de 20 kilmetros de avenida peatonal, con rboles hermosos, y tendrn con ella algo que una ciudad como
Pars nunca ms podr crear.
El ejemplo ms impactante y ms visible en Bogot es el de la

creacin del Eje Ambiental en la Avenida Jimnez, o sea sobre una de
las arterias ms cntricas e histricas de la ciudad, sobre la cual se encuentran situados edificios tan importantes como el Banco de La Repblica, el Banco Central Hipotecario, Universidad Rosario, Universidad
de Los Andes, Academia Colombiana de Historia, Ministerio de Agricultura, Ministerio del Interior y Justicia, y la abandonada Estacin de
Ferrocarril de Bogot. Histricamente, haba sido un cao del Ro San
Francisco, que fue tapado debido al uso que se le vena dando como
botadero de basuras y a las necesidades de la ciudad por aprovechar este
corredor como una va para el desplazamiento de los vehculos. Una vez
tomada la decisin de transformar lo que era apenas la muy congestionada y ruidosa calle 13 (Avenida Jimnez) en una Alameda, el arquitecto Rogelio Salmona hizo un diseo que, entre otras cosas, permiti que
311
parte del agua del ro San Francisco corriera nuevamente por la superficie. Adicionalmente, la intervencin construy dos tramos para
Transmilenio y el resto para peatones, eliminando el trfico privado y
creando una especie de ramblas en esta parte histrica de la ciudad, conectando el sector universitario de Los Andes y Rosario ambos frecuentados por estudiantes de estratos altos con el sector popular de San
Victorino, generando tambin un nuevo ambiente para las oficinas estatales en este sector. Esta recuperacin se realiz adems de manera integrada con el proceso ms amplio de recuperacin del centro histrico
(vase adelante).
Otro ejemplo, la Alameda de El Porvenir fue creada a partir de cero
y es menos visible por situarse en la periferia de la ciudad, sin embargo
tiene un enorme impacto para esta zona de barrios populares. Son 17
kilmetros de largo y quince metros de ancho que se extienden desde la
Autopista Sur (con acceso a Soacha) hasta la Avenida Centenario (con
acceso a Fontibn) con la posibilidad de tener una variante por la Avenida de las Amricas. Adems de constituir una recuperacin del espacio
pblico para el esparcimiento de las personas, esta alameda constituye
uno de los valores que han ido transformando la imagen poco amigable
de la ciudad, hacia una imagen que hoy en da la hace proyectarse como
un destino turstico nacional. Otras Alamedas que vale la pena resaltar
son el Paseo Ro Salitre, la Alameda de la 100, la Alameda del Parque
Nacional y la Alameda de Ftima.
Las alamedas han abierto espacios de movilidad para los bogotanos de todos los estratos, creando condiciones que siendo ms dignas
para todos, pueden tener un efecto positivo en la disminucin de la inseguridad en sus reas de influencia. Segn el Alcalde Pealosa: la ciudad debe tratar bien al ciudadano, pues cuando la ciudad trata mal al
ciudadano, ste trata mal a la ciudad y a quienes la habitan.41
7.12 DESMARGINACIN
Como se explic en el Captulo 1, el modelo histrico de crecimiento
urbano de Bogot se tradujo durante buena parte del siglo XX en la
creacin de barrios en la periferia en condiciones subnormales de ausencia de servicios pblicos, vas de acceso y de propiedad legal. La
312
ciudad crece a un ritmo de ms de 50.000 hogares por ao, de los cuales

el 40% reciben ingresos inferiores a los dos salarios mnimos. En estas
circunstancias resulta prcticamente imposible acceder a la construccin o compra de vivienda en el mercado formal y se abre una enorme
oportunidad para los urbanizadores piratas.42
Aunque los costos de construir una urbanizacin planificada son
inferiores a los costos asociados a la normalizacin de una urbanizacin
pirata, la administracin Pealosa consider que era una obligacin adelantar esta tarea, como una manera de mejorar las condiciones de calidad de vida e incluir a estas nuevas poblaciones en los beneficios de la
ciudad. Durante la administracin Pealosa, se apropiaron 1,2 billones
de pesos del presupuesto distrital para este programa (vase Captulo 9).
Una caracterstica central del programa de desmarginacin es la integralidad de la intervencin. Cada intervencin cubri un rea de entre 20 y
50 hectreas en la cual se incluye tambin la construccin de acueductos, alcantarillados, vas, parques, zonas verdes, colegios, jardines sociales y en general, todas las obras de infraestructura que demandan las
zonas atrasadas.43 Adicionalmente, el programa Desmarginalizacin
trabaj en la legalizacin de los barrios, la creacin de obras para disminuir riesgos, construccin de nuevos colegios,44 reubicacin de familias
y levantamiento de jardines sociales.
Los nuevos colegios fueron otra contribucin a la mejora de la calidad de vida en las zonas donde se ubicaron. Buena parte de los nuevos
colegios se construyeron a travs del programa de Centros Educativos
Distritales, que tena como propsito brindar condiciones de mobiliario
(e inmobiliario) de alto nivel a comunidades de estratos 1 y 2, incrementar la eficiencia y velocidad de construccin de estos nuevos centros
educativos e insistir en la importancia de articular las instituciones competentes. Por ello, esta actividad se articul con un conjunto de instituciones y programas: el programa de Desmarginalizacin, el IDRD, el
IDU, el Jardn Botnico, Metrovivienda, la Red de Bibliotecas Pblicas
y la Red de Centros Preescolares del DABS. Estos colegios fueron entregados en concesin (para su administracin) a colegios con experiencia en educacin privada y altos niveles de excelencia. En el diseo y
construccin de los colegios participaron prestantes firmas de arquitectos que deban observar unos estndares de calidad especficos. La idea
313
era, de algn modo, que el colegio se convirtiera en el edificio ms bonito de la zona, para que los jvenes se sientan bien tratados e interesados a ir a la escuela.
La financiacin combin recursos del fisco distrital, de las comunidades beneficiadas, sector privado y organizaciones no gubernamentales. La participacin comunitaria no se ha limitado a la cofinanciacin
de los proyectos, sino que ha incluido la participacin de los mismos en
la priorizacin de temas, el diseo de soluciones y la ejecucin de los
proyectos, as como en el seguimiento de las obras.
7.13 BIBLIOTECAS PBLICAS PARA ZONAS PERIFRICAS

Aunque desde los aos treinta existe en el centro de la ciudad la Biblioteca Nacional, hasta comienzos de la dcada de los noventa slo exista
en Bogot una gran biblioteca pblica distrital: la biblioteca metropolitana Luis ngel Arango, construida a finales de los aos cincuenta (inaugurada con el nombre que lleva hoy en el ao 1958) en la zona colonial
de La Candelaria, que se convertira rpidamente en una de las bibliotecas ms frecuentadas de Amrica Latina, gracias a su excelente gestin.
De todos modos implicaba que los ciudadanos que no vivan en las cercanas del centro, tuvieran que realizar largos y demorados viajes para
utilizarlas. Para enfrentar esta carencia, la administracin de Pealosa
cre el programa Biblorred, con el objetivo de dotar la ciudad con un
conjunto de bibliotecas interconectadas, con altos estndares arquitectnicos, excelente dotacin y calidad del servicio.45 Adicionalmente, se
busc que estas bibliotecas quedaran en parques o espacios pblicos
amplios, con el objeto de mejorar la calidad de vida de las comunidades
bajo su influencia.
314
Ilustracin 3
Distribucin bibliotecas pblicas de Bogot
Fuente: http://www.biblored.org/bibliotecas-mapa.htm.
El mayor impacto de Biblorred fue la construccin de tres bibliotecas metropolitanas completamente nuevas, contratadas con los mejores
arquitectos y construidas durante el perodo 1998-2000. El impacto de
las bibliotecas Virgilio Barco, Tintal y Tunal ha sido enorme en las periferias occidentales de la ciudad, donde fueron construidas. Han promovido directamente su pblico y son visitadas tambin por personas de
otros sectores de la ciudad, incluso de ingresos altos, quienes antes no
tenan razn de aventurarse a estos sectores de la ciudad. En este sentido, las bibliotecas se han transformado a la vez en nuevas oportunidades
de socializacin para las zonas de su influencia y han fortalecido el proceso de integracin de la ciudad, rompiendo con fronteras reales o imaginarias anteriormente existentes.
7.14 RECUPERACIN DEL CENTRO HISTRICO DE LA CIUDAD

En el centro, se cruzan todas las tramas histricas as como todos los
estratos sociales. Es de hecho un sector relativamente amplio, y muy
heterogneo, formado por varias zonas, con carcter y desafos urbansti-
315
cos bien distintos. All tienen sus oficinas gran parte de los funcionarios
pblicos (incluso los de la Presidencia, varios ministerios, la Alcalda
Mayor de Bogot, el Congreso y las cortes), una serie de universidades,
un sector comercial de tradicin, varios museos y fundaciones y gran
serie de restaurantes populares, lo que genera un gran movimiento de
personas todo el da. El centro histrico es adems atravesado por importantes avenidas, como las carreras sptima, la dcima, la Caracas, y
las calles 13, y 19. Ah llega cada da un milln de personas, as como
3.000 vendedores ambulantes.46 Al mismo tiempo, con el desplazamiento
de residentes de altos ingresos hacia el norte de la ciudad, la degradacin social y fsica del centro ha sido un proceso constante desde la
segunda mitad del siglo XX (vase Captulo 1). Es en este contexto que
en el centro se han venido concentrando varios de los principales problemas de seguridad y convivencia de la ciudad en relacin con temas
de prostitucin, expendio de drogas y armas, invasin de espacio pblico, hurto, habitantes de la calle. Una de las principales caractersticas
del centro es la de que su poblacin es flotante. La mayora de personas
que utilizan el centro de la ciudad lo hacen para cumplir compromisos
de trabajo, comerciales o de estudio durante el da. Sin embargo, por la
noche el centro de la ciudad queda prcticamente deshabitado, en comparacin con el flujo de personas que recibe durante el da. De hecho, la
percepcin de inseguridad para el centro de la ciudad es la ms alta entre
los bogotanos. Tambin era y sigue siendo, pero mucho menos que
hace diez aos uno de los sectores ms violentos y con los ndices ms
altos en accidentes de trfico, riesgos de enfermedades de transmisin
sexual (en particular sida), atracos y atentados terroristas.
Desde hace varios aos se vienen realizando intentos por recuperar
la importancia histrica, cultural y turstica del Centro de Bogot. En
los aos setenta, se consolid una base jurdica e institucional de cobertura
nacional, cuyo objetivo fue ejecutar acciones dirigidas a posicionar las
zonas centrales de la ciudad,47 particularmente liderada por el Banco
Central Hipotecario. Otros frentes comenzaron a trabajar por el mejoramiento del sector con base en instrumentos como el Plan de Renovacin
del Centro de 1979, en particular la Corporacin la Candelaria, fundada
en 1980, y la Oficina Plan Centro, creada en 1987. En 1990 se cre la
figura de programas de renovacin, pero parece que se limit a produ-
316
cir normas que desanimaban las iniciativas de desarrollo predio a predio

de grandes intervenciones.48 Para muchos pensar en rescatar el Centro
era idntico a restaurar la parte colonial ms visible de la ciudad, o sea el
barrio La Candelaria. De otro lado tampoco haban quedado muchos
adeptos de las ideas de Le Corbusier de destruir radicalmente el centro,
excepto unos nueve cuadros con valor arqueolgico, y llenar el centro
con rascacielos, triste suerte que han corrido tantos centros histricos de
ciudades estadounidenses.
Pealosa, retomando ideas del Plan Renovacin Centro y de otras
ideas ambiciosas que circulaban en la Oficina Plan Centro o entre diversos urbanistas, no entendi el centro como aislado del resto de la ciudad,
sino ms bien como su corazn, con necesidad de un cudruple bypass.
Sin reorganizar y reanimar las zonas deprimidas y con graves problemas
sociales y de inseguridad al sur y occidente del centro, en particular
sectores como Las Cruces, El Cartucho, Santa Ins, parte de los Mrtires, con la generacin de nuevas oportunidades de comercio, la creacin
de parques y la mejora de la infraestructura de transporte, el centro continuara siendo una isla afectada por la inseguridad y el caos. Un plan
integral de reorganizacin de los ejes de trfico, andenes, ciclorrutas,
espacios verdes y actividades econmicas, sera la nica suerte que podra correr el centro. Las grandes intervenciones urbansticas del centro
formaban entonces parte integral de la estrategia de la recuperacin de
la ciudad. Al mismo tiempo, por ser una de las partes ms visibles y
concurridas de la ciudad, era oportuno definir grandes intervenciones
urbansticas especficas. Es entonces en relacin con las dems intervenciones, como la introduccin del sistema Transmilenio a travs el
Centro, la creacin del Eje Ambiental sobre la Avenida Jimnez, la ampliacin y recuperacin de andenes, creacin de una zona de prostitucin limitada, que se deben entender las obras urbansticas para la
recuperacin del Centro, de las cuales, las ms importantes se presentan
a continuacin. Las principales intervenciones que han contribuido a
esta recuperacin del Centro son: El Proyecto Tercer Milenio, la recuperacin de la zona El Cartucho, la recuperacin de la plaza San Victorino
y la recuperacin de la Plaza Espaa. Hacen parte del Plan Centro otras
intervenciones muy significativas, pero de escala ms pequea frente a
las mencionadas, razn por la cual nos limitamos a mencionarlas; tales
317
son: la restauracin de varias plazuelas entre otras la plazuela donde

est ubicada la famosa estatua de la Rebeca49 as como la rehabilitacin del Parque El Renacimiento (situado en la zona internacional) y la
del Parque Nacional en lmites del Centro histrico, yendo hacia el norte. Con anterioridad a la intervencin del Proyecto Tercer Milenio (Cartucho, Barrio Santa Ins, Plaza San Victorino) se realiz un estudio por
parte de la firma Econometra, para caracterizar dicha zona de intervencin, el cual incluy un censo de las poblaciones que la habitaban, realizado entre mayo y agosto de 1999.
7.14.1 El proyecto Tercer Milenio

Es un conjunto de tres iniciativas en el centro de la ciudad, que apuntaban a la creacin de un distrito comercial, de una zona de vivienda y de
un parque en las zonas de San Victorino entre las calles 13 y 10 (para el
distrito comercial), una parte del Barrio Santa Ins, que se comprende
entre las calles 10 y 6 y la Avenida Los Comuneros donde estaba
ubicada la calle de El Cartucho (para el parque Tercer Milenio), y, por
ltimo, la zona ubicada entre las calles 6 y la avenida 1 donde se encuentra el Barrio San Bernardo (para el componente de vivienda). Esta
intervencin atiende varios propsitos:
a) La transformacin econmica de esa zona de la ciudad ya que el
abandono de la misma por el creciente caos y los niveles de inseguridad
haban desmotivado la iniciativa privada en la creacin de actividades
econmicas de origen lcito.
b) La mejora de condiciones de vivienda con base en la reorganizacin del espacio, de acuerdo con criterios adecuados a la ley, el POT y
los lineamientos de la Administracin Distrital permitiran incrementar
el nivel de vida de los habitantes de la zona, por la existencia de viviendas ms dignas y la valorizacin de sus propiedades.
c) La transformacin esttica, en parte como resultado del Proyecto Tercer Milenio, y la reforma de la Avenida Caracas para permitir la
circulacin del Transmilenio, procesos que cambiaran la cara de esa
zona en particular y del Centro de la ciudad en general.
318
d) La renovacin social, ya que el crecimiento de actividades ilcitas

en la zona de El Cartucho (v. gr. trfico de drogas, de armas, prostitucin, homicidio) durante aos, haba generado en la zona unos altsimos
niveles de inseguridad y de deterioro social para sus habitantes. En dichas condiciones, la posibilidad de crecimiento de actividades lcitas de
comercio y el mejoramiento de la calidad de vida era prcticamente
imposible.
Proyecto Tercer Milenio en cifras

rea: 62.7 Hectreas.
Inversin: 225.524 millones de pesos (solamente inversin pblica).
No. de Residentes en el rea del Proyecto: 9.875 personas (al momento de iniciar el proyecto)
No. de Establecimientos: 4.310 (al momento de iniciar el proyecto)
Parque Tercer Milenio
rea: 20.2 Hectreas.
Inversin: 177.502 millones de pesos (Incluidos en el monto global de Inversin)
No. de Residentes: 3.985 personas (al momento de iniciar el proyecto).
No. de Establecimientos: 1.069 (al momento de iniciar el proyecto).
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot
7.14.2 Renovacin social de la zona del Cartucho

Esta zona, que se halla ubicada en el barrio Santa Ins, apenas un par de
cuadras al sur del Palacio Presidencial, se haba constituido, con la degradacin de la ciudad durante los aos setenta y ochenta, en uno de los
rompecabezas ms complejos de la ciudad, y en la ilustracin ms brutal del fracaso de la gestin pblica en Bogot. En la zona del Cartucho
con unas 4000 personas y 1069 establecimientos, se haba concentrado
de manera impresionante una serie de actividades econmicas ilcitas
como el expendio de drogas, de armas, y prostitucin. Al tiempo se concentraron ollas actividades de reciclaje, transformando parte de ellas en
un quasi basurero.
Dichas actividades haban degradado completamente la zona y generado los ms altos ndices de inseguridad de la ciudad, as como la
prdida de inversin y mantenimiento en los predios y edificios de la
zona. Debido a que el Distrito no tena claridad acerca de la situacin
319
real del barrio se acudi al trabajo que vena realizando el DABS, en

cuanto a atencin a habitantes de la calle, drogadictos y trabajadoras
sexuales (vase Captulo 10) y en coordinacin con el equipo de Renovacin Urbana, se contrat un diagnstico socioeconmico que cubri
la zona de San Bernardo y Santa Ins.
La intervencin en este sector se tradujo en uno de los mejores
ejemplos del principio de coordinacin interinstitucional, que caracteriza todo el paquete de medidas de renovacin urbana implementado
por Pealosa y la segunda administracin Mockus. Lo que se logr mostrar es que la magnitud del problema nunca es tan grande como para que
no pueda ser intervenido por una gestin pblica bien organizada y seriamente planificada, a partir de un diagnstico racional del problema y
de las soluciones que requiere. En 1998 se tom la decisin de comprar
a travs de un arduo proceso los predios necesarios para la construccin
del parque en la zona centrica de la ciudad. Posteriormente, en el segundo semestre de 1999, se dise un concurso de ideas para el desarrollo
del proyecto, y durante 2000 se realiz el mayor nmero de las 615
demoliciones de inmuebles e inici la construccin del parque. Decisin radical, criticada por el sector interesado en el patrimonio histrico
de la ciudad, pero realizado con objetivos de renovacin social y liderazgo pblico y no privado, en trminos de empresas urbanizadoras.
Continuando con el programa de recuperacin de la zona del Cartucho, la segunda administracin de Mockus logr: (i) la desocupacin
pacfica y voluntaria del espacio pblico en medio de una de las ms
difciles coyunturas econmicas, por parte de 1.500 personas que haban ocupado por aos la zona, a tal punto que la misma gente ayud a
desmontar los puestos. (ii) La construccin de confianza entre la gente y
las instituciones, al estimular la autorregulacin y la corresponsabilidad.
(iii) La participacin de las localidades, y contextualizar las soluciones,
que no pueden ser genricas.
320
Tabla 5
Principales entidades que intervienen y el tipo de apoyo que le prestan al proyecto
Entidad
Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)
Tipo de Apoyo
Adquisicin del suelo
Acompaamiento social
Pago de compensaciones
Construccin del Parque
Departamento Administrativo del Medio
Ambiente (DAMA)
Parque Tecnolgico del Reciclaje
Impacto ambiental
Ecoparque de Artes Grficas
Departamento Administrativo de Bienestar
Social (DABS)
Atencin a poblacin vulnerable
Caja de Vivienda Popular
Acompaamiento social para reubicacin
Fondo de Ventas Populares
Fortalecimiento de capacidades productivas
IDIPRON
Atencin social a la niez
de poblacin vulnerable
Polica Metropolitana
Control
Apoyo logstico en el proceso de

demolicin
Secretaria de Gobierno
Seguridad y convivencia
Programa de Renovacin Urbana
Coordinacin con las diferentes entidades

distritales
Fuente: elaboracin de los investigadores basndose en la informacin de la Alcalda Mayor de Bogot.
Ms all de la poblacin marginal actividades ilegales, el diagnstico tambin revel la presencia de actividades econmicas lcitas en la
zona, como las realizadas por los tipgrafos y una parte de los mismos
recicladores. Para rescatar este capital se requera acciones complementarias de varias instituciones. Uno de los casos ms ilustrativas es el de
Ascopro. En el barrio Santa Ins desarrollaban actividades un grupo de
microempresarios de las artes grficas caracterizados por varias circunstancias: (i) algunos de ellos se encontraban en la informalidad, (ii) la
articulacin entre ellos era prcticamente nula, (iii) los volmenes de
venta y la cultura generaban una muy precaria capacidad de ahorro, (iv)
eran escasos los desarrollos tecnolgicos. Amn de encontrarse en un
entorno de alta inseguridad, las anteriores condiciones generaban en este
321
sector varias consecuencias: (i) bajos niveles de calidad de vida, (ii)

imposibilidad para invertir: pequea sin capacidad de ahorro, era imposible emprender proyectos de inversin para cambiar de ubicacin, emprender procesos de renovacin tecnolgica y de publicidad. (iii) la
combinacin de los niveles de ahorro y la falta de articulacin hacan
imposible el emprendimiento de proyectos colectivos para el desarrollo
de mejores condiciones para el sector. En el caso Ascopro se ve bien el
trabajo del Fondo de Ventas Populares, que no consista en financiar
todo, sino en facilitar capital semilla, o cofinanciar con otras entidades.
Frente a la intervencin del Distrito en el barrio Santa Ins, los
microempresarios fueron informados del inminente desalojo. Sin embargo, el Distrito ofreci acompaar al sector en un esfuerzo de agrupamiento para hacer viable su actividad, en condiciones de negocio
favorables, ubicacin adecuada, manejo responsable del medio ambiente (debido al dao que las tintas mal tratadas ocasionan a los cuerpos de
agua). El primer reto fue asociar a los empresarios. En dicho proceso
fue fundamental el papel de un empresario lder, quien en conversaciones con cada uno de sus compaeros y compaeras, logr agruparlos en
la Asociacin de Comerciantes e Industriales de las Artes Grficas. En
la asociacin lograron emprender procesos colectivos de enorme importancia: (i) Iniciaron procesos de ahorro colectivos, (ii) Se realizaron,
con acompaamiento del DAMA y la Empresa de Renovacin Urbana,
estudios sobre las bondades e implicaciones de la construccin y puesta
en marcha de un Ecoparque de las Artes Grficas en el sector de Puente
Aranda, (iii) Se gestionaron recursos por 4.500 millones de pesos, y,
finalmente, despus de dificultades en el acceso al crdito y en la
asociatividad, (iv) lograron construir y poner en marcha el Ecoparque
de las artes grficas. Este proceso ha generado interesantes cambios en
la vida de este grupo de ciudadanos: (i) Aument su calidad de vida, (ii)
se encuentran en capacidad de vender producto de gran calidad en volmenes importantes, gracias a las sinergias que significa encontrarse asociados y produciendo en un mismo punto geogrfico, (iii) producen en
condiciones respetuosas del medio ambiente, (iv) mejoraron de manera
incomparable su situacin de seguridad y la percepcin que de la misma
tienen sus clientes, (v) ampliaron el mercado potencial de sus productos, e (vi) incrementaron su capacidad de cooperar para proyectos co-
322
munes. En conclusin, estos tipografos pasaron de ser una economa de

subsistencia, atomizada en un entorno de informalidad e inseguridad, a
ser un sector agremiado, consolidado, capaz de producir bienes competitivos y mejorar la vida de las familias implicadas. Esto constituye un
ejemplo de los principios de la intervencin mencionados arriba. La integralidad y multisectorialidad de la intervencin Distrital gener en este
ejemplo concreto un proyecto admirable y replicable para otros casos en
el Distrito posiblemente y en otras de ciudades.
7.14.3 La recuperacin de la plaza San Victorino

Otra de las intervenciones importantes en la recuperacin del Centro
Histrico de la ciudad fue esta. Una antigua plaza, ubicada a pocas cuadras del palacio presidencial, que se haba transformado durante las ltimas dcadas en un mercado informal permanente formado por un
gran conjunto de kioscos interconectados para venta de ropa, zapatos,
cueros y bolsos de viaje, eliminando de hecho la existencia de la plaza
como espacio pblico y lugar histrico. Al parecer una de las primeras
invasiones de la plaza ocurri a mediados del siglo XIX cuando el
comerciante Juan Manuel Arrubla inaugur en ella el primer mercado
pblico de la ciudad. Posteriormente, y con motivo de las ampliaciones
de la carrera dcima, el alcalde Gaitn Corts decidi reubicar a 653
vendedores ambulantes de la 10 hacia las galeras Antonio Nario (sobre el costado de la plaza San Victorino), que fueron construidas para
ser alquiladas a los vendedores.
Adicionalmente, en el ao 1976 se arrendaron los exteriores de las
galeras a 120 vendedores adicionales, y en 1986, la alcalda arrend a
otros vendedores el tramo peatonal de la calle 12 que va entre las carreras 10 y 11 y que abre sobre San Victorino. En 1998, San Victorino era la
concentracin ms grande de vendedores estacionarios de Bogot, y era
un mercado que mova mucho dinero, y en este sentido presentaba un
problema mayor el desalojar a los vendedores y garantizarles alguna
otra salida econmica. Aunque muchos frecuentaron San Victorino para
comprar a bajos precios, la zona se haba vuelto altamente insegura, en
particular por robos, uso y expendio de drogas, prostitucin y accidentes de trfico en sus alrededores. De manera que la invasin por el sector
323
privado de la plaza y la eliminacin del espacio pblico como consecuencia, no poda de ninguna manera ser interpretado como el acto espontneo de un grupo de personas desamparadas en busca de algn medio
de supervivencia. En el contexto del objetivo de recuperar el centro histrico y sus alrededores, la recuperacin de la plaza San Victorino era un
objetivo lgico y urgente.
Tabla 6
Intervencin en la plaza de San Victorino en cifras
Tipo de intervencin
Indicador de intervencin
rea Total Intervenida
16.200 metros cuadrados
Costo de la Obra
1.630 millones de pesos
Valor del Contrato de Alumbrado
135 millones de pesos
Especies Plantadas
9 palmas fnix, 7 cauchos sabaneros, 3 palmas

de cera, hiedra, 4 falsos pimientos.
Nmero de vendedores ambulantes

al comienzo de 1998
1500
Nmero. de vendedores que desalojaron

voluntariamente
700
Total indemnizacin por desalojo voluntario
7.000 millones de pesos
Nmero de vendedores reubicados en la Caseta

Popular (Diferentes a los 700 voluntarios)
600
Nmero de libreros reubicados en la

calle 15 con carrera 9
200
Fuente: elaboracin de los investigadores basndose en la informacin Alcalda Mayor de Bogot.
En este orden de ideas, la administracin de Pealosa decidi que

la recuperacin de San Victorino era necesaria por el valor histrico de
la plazuela, por la necesidad de tener un espacio pblico de calidad, por
el deterioro de la arquitectura de los alrededores y el deterioro de las
condiciones de seguridad. Adicionalmente, contrario a lo que crea buena parte de la opinin pblica, los vendedores no eran una poblacin
vulnerable.
Resolver las dudas jurdicas asociadas al desalojo de la plaza de
San Victorino requera mas tiempo que el previsto por la Administracin
Distrital, pero finalmente, en enero de 2000, cuando el Alcalde Pealosa
324
entr en su tercer y ltimo ao de gestin, se logr la expulsin de los

vendedores, su reubicacin hacia otros lugares y la demolicin completa de los kioscos y otras estructuras declaradas ilegales. La nueva Plaza
de San Victorino con palmas, espacio pblico de calidad y una escultura moderna del escultor caucano dgar Negret fue inaugurada el 19 de
Junio de 2000 y con ello la construccin de un nuevo imaginario social
asociado a la Plaza.
De acuerdo con uno de los principios rectores de la intervencin
del espacio pblico (Intervencin Integral y Multisectorial), la Administracin Distrital acompa a los vendedores desalojados en todo el proceso de reubicacin y capacitacin empresarial, al tiempo que se adelantaban las labores policivas propias de la recuperacin del espacio pblico.
7.14.4 La recuperacin de la zona de la Plaza Espaa

Ubicada en la localidad de los Mrtires, tambin era parte del Plan Centro. La Plaza se encuentra en uno de los llamados ejes fundacionales de
la ciudad, alineado al eje de la calle 10 con las Plazas Egipto, Bolvar,
Mrtires y la del barrio Ricaurte. La Plaza Espaa haba sido ocupada en
parte por sedes de la Secretara de Educacin, del DABS y del Idipron,
y por un antiguo mercado de ropavejeros, o sea de vendedores de ropa
de segunda mano.50 Adicionalmente, la parte de la Plaza que no se encontraba ocupada, haba sido encerrada con una reja que, adems de restringir
el acceso a los ciudadanos, aumentaba la percepcin de inseguridad de
la misma. Una de las caractersticas ms interesantes de la intervencin
en la Plaza Espaa fue la replicacin del esquema utilizado en el caso de
los empresarios de las artes grficas para el caso del Parque Tercer Milenio. Los ropavejeros ubicados en la Plaza se asociaron y lograron (i)
realizar un ahorro colectivo para la construccin de un centro comercial
para el desarrollo de sus actividades, (ii) crear la conciencia de diversificar su negocio y (iii) iniciar la produccin y venta de bolsas plsticas.
Esto constituye uno de los elementos ms destacables del modelo de
intervencin utilizado para la Renovacin Urbana en Bogot: los procesos de desalojo no solamente han generado compensaciones, sino procesos de asociatividad y de desarrollo econmico en varios casos.
Transmilenio 2004. Fuente Miguel Fernando Serna Jurado.
Plaza de San Victorino (antes y despus). Fuente Alcalda Mayor de Bogot, D. C.
325
326
7.15 RECUPERACIN DEL HUMEDAL JUAN AMARILLO

Se estima que a comienzos del siglo XX el rea ocupada por lagos y
humedales en el territorio hoy da cubierto por Bogot, era de 50 mil
hectreas, de las cuales unas 42 mil fueron urbanizadas de una u otra
manera. Las ocho mil hectreas de humedales restantes, se han convertido con el tiempo en basureros que contaminan y causan graves perjuicios para las comunidades cercanas por la inseguridad y las enfermedades
que generan. De ah que las intervenciones de recuperacin de humedales
iniciadas durante la administracin Pealosa no solamente tienen un
importante impacto sobre el medio ambiente y la salud de las comunidades circundantes, sino sobre temas de seguridad.
Un caso ilustrativo y espectacular es la recuperacin del humedal
Juan Amarillo hace parte del proyecto Paseo Ro Salitre,51 el cual busca
conectar la reserva boscosa de los Cerros Orientales con la Alameda del
ro Bogot en un perodo de 15 aos, habilitando ms de 400 hectreas
de zonas verdes, 43 kilmetros de senderos, 37 kilmetros de ciclorrutas
y restaurando 228 hectreas de humedal, buscando mejorar la calidad de
vida a ms de 1.500.000 habitantes de las localidades de Usaqun, Suba,
Barrios Unidos y Negativa.52 Este proyecto surge en la alcalda de Enrique Pealosa y en l trabajaron el IDU, el DAMA y la EAAB.
El humedal de Juan Amarillo, tambin llamado laguna de Tibabuyes,
se localiza en el noroccidente de la ciudad, dentro del rea inundable de
los ros Bogot y Juan Amarillo o Salitre, los que junto con el humedal
forman parte de la estructura primaria del sistema hdrico de la ciudad.
Su ancho vara entre los 400 y 700 metros, tiene un rea aproximada de
220 hectreas, que lo convierten en el humedal ms grande que sobrevive actualmente en Bogot. La parte norte de este humedal se encuentra
en la localidad de Suba, mientras que la parte sur se localiza dentro de la
localidad de Engativ.53
En los tres aos de trabajo en el Parque Ecolgico Distrital Humedal
Juan Amarillo, se han realizado diversas construcciones para lograr que
el humedal cumpla eficientemente su funcin de rea de amortiguacin
de crecientes y de mantenimiento de agua dentro del humedal, as mismo
se han realizado obras de canalizacin y de acueducto para evitar que las
aguas negras lleguen al humedal.54 Tambin se ha construido un lago artificial de 32 hectreas y un corredor paisajstico-ambiental de 5,6 kilmetros
desde el humedal hasta el Parque la Florida, el cual bordea el humedal.
327
Este corredor se ubica dentro de la localidad de Engativ y tiene

como objetivos: servir de lmite fsico perimetral para controlar la invasin del humedal por urbanizadores piratas, ser un espacio pblico de
recreacin pasiva y educacin ambiental, recuperar y valorizar urbansticamente los barrios aledaos al humedal y mejorar la calidad de vida de
los bogotanos ubicados en esta zona. Esta zona cuenta con ciclorrutas,
puentes y senderos peatonales, andenes, plazoletas con iluminacin y
equipamiento urbano, y parques vecinales en sus costados.55 En la localidad de Suba el corredor slo se extiende hasta donde finaliza el lago
artificial y cuenta con un sendero peatonal el cual tiene su respectivo
equipamiento urbano e iluminacin, as como un embarcadero, debido a
que en el futuro en este sector se prolongar la avenida Ciudad de Cali.
Otras actividades que vienen realizndose en el humedal son: la
recuperacin de la flora por medio de la revegetacin tanto terrestre
como acutica y el manejo de los recursos faunsticos, as como planes
de reubicacin de las familias que vivan en zonas de invasin, localizadas en los bordes norte y sur del humedal, con el propsito de recuperar
las zonas de ronda del Juan Amarillo y solucionar el problema de las
inundaciones de estos barrios en invierno.56
La zona urbana aledaa al humedal pertenece en su mayora a los
estratos 1 y 2. Su poblacin est compuesta principalmente por campesinos que migraron a la ciudad en los aos sesenta y setenta. Slo los
sectores de la Ciudadela Colsubsidio y del Cortijo son de un estrato
socioeconmico mayor. En el rea de influencia del Juan Amarillo existe una aguda problemtica social; sta es un rea densamente poblada en
la cual un porcentaje considerable de sus habitantes carece de algunos
de los servicios pblicos por ser estos barrios de invasin con infraestructura vial deteriorada.57 En cuanto a la seguridad existen graves problemas de violencia como consecuencia de las elevadas tasas de maltrato
intrafamiliar que se presentan en este sector y debido a la presencia de
pandillas y milicias urbanas de los grupos armados ilegales, en los barrios aledaos al humedal.58
Segn las autoridades con la intervencin al Humedal Juan Amarillo se obtuvieron algunos logros en cuanto a la seguridad, ya que se
desalojaron algunos barrios de invasin que se ubicaban en los permetros del humedal en los cuales existan ollas,59 lo cual provocaba bas-
328
tantes atracos en el sector. Con la construccin de ciclorrutas y andenes

se logr tambin mayor accesibilidad a los barrios por parte de las autoridades. Sin embargo, algunos de los barrios aledaos al Juan Amarillo
siguen teniendo los ndices ms altos de inseguridad de la localidad de
Suba60 entre ellos El Rincn y la Gaitana, y an hay algunas ollas en
la localidad de Engativ,61 aunque al igual que en toda la ciudad, las
cifras de violencia han venido disminuyendo en este sector.
Ilustracin 4
Humedal Juan Amarillo
Fuente: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot.
Lo anterior ha incidido en que durante la semana se presente ocasionalmente, en horas de la maana y de la tarde, el atraco con arma
blanca por parte de menores de edad a los peatones y ciclistas que circulan por las ciclorrutas y andenes del corredor para luego ocultarse en los
barrios o en determinados puntos solitarios del humedal. Los fines de
semana en cambio, debido a la gran afluencia de personas, no es comn
que se presenten este tipo de hechos. Otra problemtica que ha surgido
329
en esta zona es el incremento del nmero de ahogados desde cuando se

viene recuperando el Juan Amarillo, ya que ste al encontrarse antes
descuidado las personas no nadaban en l.
La presencia de la polica en el Juan Amarillo es a travs de una
patrulla, dos policas en una moto, desde las seis de la maana hasta las
ocho de la noche, as como recorridos espordicos de la polica comunitaria que opera en los barrios del sector y patrullajes permanentes de
diez auxiliares bachilleres de la polica ecolgica.
El sector norte del Humedal Juan Amarillo, el tercio alto, viene
siendo administrado por la Caja de Compensacin Familiar CAFAM a
travs de un contrato con la EAAB. En este espacio hay presencia de
vigilancia privada, dos celadores en la noche y uno en el da,62 los cuales
se encargan de brindar seguridad a los usuarios, impedir que la gente
ingrese al lago artificial, vigilar que no se roben la iluminacin y el mobiliario urbano, as como impedir que los zorreros63 utilicen los prados y la vegetacin para alimentar a sus caballos y que estos animales
hagan sus necesidades ah, as como evitar que arrojen escombros al
humedal. CAFAM contrata personas del sector del humedal para que
hagan las diversas labores de mantenimiento y realiza distintas actividades con la comunidad para que sta se apropie y cuide el corredor y el
humedal.
En el tercio medio y bajo del humedal, la EAAB y la organizacin
ambientalista Conservacin Internacional en Colombia (CI) vienen adelantando programas de manejo y proteccin del humedal, as como un
anlisis para establecer qu tipo de intervenciones se harn en el futuro
en estos sectores del Juan Amarillo, ya que las nicas intervenciones
que se han hecho en estos dos tercios es el corredor paisajstico y ecolgico, y obras de alcantarillado.
Para la comunidad que vive alrededor del Parque Ecolgico Distrital
Humedal Juan Amarillo, con la intervencin en ste se mejor su calidad
de vida ya que ahora cuentan con un nuevo espacio que les brinda parques para sus hijos, alamedas y plazoletas para la recreacin pasiva y la
educacin ambiental, la ciclorruta para transportarse, sumado a que se
valorizaron sus predios al quedar frente a un nuevo sitio turstico de la
ciudad y se mejoraron sus condiciones sanitarias al hacerse diversas obras
de alcantarillado. Sin embargo se quejan de la inseguridad debida a los
330
atracos en los senderos y ciclorrutas del humedal, lo cual provoca que

sean intransitables en horas de la noche desde su percepcin, sumado a
la existencia de algunas ollas en el sector.
7.16 OBSERVACIONES FINALES SOBRE URBANISMO Y

SEGURIDAD
Un componente esencial de la mejora en la seguridad ciudadana en

Bogot durante el perodo 1995-2003, fue el conjunto de mltiples transformaciones urbansticas implementadas por las administraciones
distritales de estos perodos; en particular: (i) diseo y construccin de
un sistema de transporte pblico masivo, limpio, seguro, rpido y de
bajo costo que ha mejorado significativamente el trfico, y reducido el
tiempo de viaje del hogar al trabajo, para amplios sectores de la ciudad;
(ii) construccin de nuevas escuelas en reas deprimidas de la ciudad,
utilizando un modelo que inclua el diseo por parte de los mejores arquitectos del pas, la excelencia en la dotacin de infraestructura y, en
algunos casos, la participacin de colegios privados en su administracin; (iv) la construccin de tres bibliotecas pblicas en reas perifricas
de la ciudad, diseadas por arquitectos de renombre, con el propsito de
descentralizar geogrficamente el acceso a los libros, en particular para
comunidades con dificultades geogrficas; (v) introduccin, construccin y ampliacin de andenes, ciclorrutas, alamedas y zonas peatonales
en todos los sectores de la ciudad, en coordinacin con localidades y
participacin ciudadana, con el objeto de generar bienestar e igualdad
de condiciones en la disponibilidad de espacio pblico peatonal; (vi)
mejoramiento de los servicios de aseo en calles, parques y otras reas
pblicas, con el propsito (y evidente efecto) de mejorar significativamente el aspecto de la ciudad; (vii) la intervencin integral de zonas de
alto deterioro en materia de espacio pblico, seguridad, calidad de vida,
movilidad y salud, como en el caso de la zona de El Cartucho.
Sera mejor argumentar que la sola ampliacin y recuperacin de la
oferta en espacio pblico contribuye a mejorar las condiciones de seguridad en una ciudad, argumentando, por ejemplo, que la creacin de
parques y bibliotecas ha ofrecido alternativas de recreacin y socializacin para los jvenes de barrios donde anteriormente la falta de este tipo
331
de facilidades estimul fenmenos de socializacin ms callejera, identificados con riesgos de participar en fenmenos de pandillas o de drogadiccin. Los espacios pblicos como parques, pueden convertirse en
lugares inseguros o ser percibidos como tales, cuando no son bien gestionados, de manera que la ampliacin de la oferta per se, no se traduce
en mayor seguridad. Las administraciones Mockus y Pealosa acogieron esta segunda perspectiva. No se trataba entonces de simplemente
ampliar la oferta, sino de garantizar su buen uso, su apropiacin por la
comunidad, su mantenimiento apropiado y su vigilancia oportuna.
Muchos bogotanos reconocen que las obras pblicas descritas en
este captulo, de una u otra manera han contribuido en una medida considerable a la disminucin en los ndices de criminalidad, aunque no
siempre por las razones ms obvias. La relacin entre las principales
intervenciones adelantadas en materia de renovacin urbana y particularmente las vinculadas a la recuperacin y ampliacin del espacio pblico y la mejora de la seguridad en la ciudad, lejos de ser directa y
univariada, est mediada por una serie de factores, entre otros el impacto de los dems programas como el fortalecimiento institucional del
trabajo policivo, la inversin en educacin y salud, la oferta de programas de atencin a poblacin vulnerable y a jvenes en riesgo, incluso
pandilleros todos descritos en este libro.
La relacin ms clara entre espacio pblico y seguridad es propuesta
por la teora de la ventana rota, ya mencionada, segn la cual, un espacio
pblico (o edificio) que se abandona y del cual se permite un deterioro
inicial, se convierte en un espacio propicio para la ocurrencia de actividades ilcitas. En esta perspectiva se suman varias consideraciones: un
espacio pblico abandonado es fcilmente ocupado por rentistas que
buscan, en la informalidad, obtener ahorros en los costos de transaccin
(el espacio pblico permite fcil movilidad, no demanda pago de impuestos ni controles institucionales sobre calidad y salubridad de los
productos). 64 Dicha ocupacin se acompaa adems, de un fenmeno
geogrfico que hace de un espacio que debera ser abierto, una suerte de
laberinto propicio para actividades ilcitas. Esto fue particularmente evidente en lo sucedido en El Cartucho y la plaza San Victorino. El abandono paulatino de lugares y sectores de la ciudad se traduce, en el
imaginario colectivo y en el de las instituciones, en una visin pesimista
332
acerca de las posibilidades futuras de recuperacin. Con ello, se genera

un crculo vicioso en el que aparecen pequeos refugios de ilegalidad en
donde los costos de transaccin para actividades como hurtos, trfico
sexual, trfico de drogas y de armas, son muy bajos.
En el caso de Bogot, para romper este crculo vicioso, hubo una
combinacin de por lo menos tres factores claves: (i) El liderazgo de los
alcaldes Mockus y Pealosa, para poner y aplicar reglas claras para todos, lo cual ha resultado determinante para acabar con la ocupacin ilegal
y el abuso de espacios pblicos para actividades ilcitas; (ii) Intervenciones integrales, con las que los procesos de recuperacin de espacios
pblicos fueron organizados de manera que implicaban a la vez la intervencin de un poder coercitivo la fuerza pblica para desalojar kioscos
o estacionamientos instalados sobre el espacio pblico y simultneamente la participacin coordinada de otras instituciones distritales, incluso
las de la atencin a poblacin vulnerable como el DABS y el Idipron, y
de generacin de empleo, como el Fondo de Ventas Populares, para garantizar soluciones sostenibles en el mediano y largo plazo. (iii) Disciplina
fiscal y polticas innovadoras de mantenimiento para garantizar que las
obras urbansticas fueran financiables de manera sostenible hacia el futuro, ya que perder el combate por la sostenibilidad podra resultar en
condiciones peores a las existentes en el momento de iniciar la intervencin. (iv) Procesos participativos, estrategias de comunicacin (vase
Captulo 11), y programas recreativos, deportivos y culturales para involucrar a los y las ciudadanos en el buen uso de las obras, como son los
parques, las ciclorrutas, las bibliotecas y el mismo Transmilenio. (v)
Ampliacin de la oferta de eventos culturales como Rock al Parque,
Rap al Parque, Hip Hop al Parque 2003 (ver cartula de este libro),
Festival de Verano etc., dirigidos a la poblacin en general y a pblicos juveniles o a grupos juveniles de jvenes en riesgo (pandillas, segmentos afectados por consumo de droga, etc.), por entidades como el
Instituto Distrital de Recreacin y Deportes y el Instituto Distrital de
Cultura y Turismo (vase Captulo 11).
Este captulo tambin ha querido mostrar que las inversiones en
edificios pblicos, espacio pblico y transporte pblico han contribuido
a: (i) un mejoramiento de la imagen de la ciudad, atrayendo mayores
posibilidades de inversin; (ii) generar empleo en el sector de la cons-
333
truccin; (iii) fortalecer la presencia, legitimidad e imagen de los servicios institucionales y de la administracin pblica Distrital en general;
(iv) incrementar el valor de la propiedad en sectores de mejoramiento
del espacio pblico y de transporte; (v) incrementar el valor de la propiedad y crear ciudadana con la desmarginacin y legalizacin de sectores urbanos de ocupacin ilegal. El impacto de estas obras pblicas en
mejora de la percepcin de seguridad se concreta en dimensiones como:
(i) menos hacinamiento en calles, andenes y espacio pblico; (ii) 600
lesiones fatales menos en accidentes de trfico al ao; (iii) mayor oferta
y aprovechamiento de espacio pblico por parte de los jvenes; (iv) nuevos colegios y bibliotecas pblicas brindando mayores oportunidades
para el aprovechamiento del tiempo libre de los jvenes; (v) una ciudad
ms limpia y abierta que facilita un mayor monitoreo y control de seguridad por parte de ciudadanos y de fuerzas de seguridad, (vi) incremento
de la cooperacin ciudadana y de asociaciones de vecinos y agencias
pblicas en la proteccin de los bienes pblicos.
Las transformaciones urbansticas, en particular los parques, bibliotecas, andenes, alamedas, ciclorrutas, el Transmilenio, la arborizacin,
obras de mantenimiento, limpieza y vigilancia han contribuido a que
Bogot ya no habla mal de Bogot, que haya ms sentido de pertenencia, mejor entendimiento y respeto por lo pblico, mayor cultura ciudadana y una visin ms optimista de los bogotanos hacia el futuro.
Notas captulo 7
1
2
Mockus, Antanas, Bogot camino a la igualdad , Apuntes de la Alcalda, 2002, p. 23.

Pealosa, Enrique, Gobernabilidad democrtica para la ciudad latinoamericana. Un nuevo
modelo para la ciudad del mundo en desarrollo, conferencia.
Jan Gehl es director del Centro para la Investigacin del Espacio Pblico en la Escuela de
Arquitectura de la Academia Royal Danesa de Finas Artes en Copenhague, y ha sido asesor
para la recuperacin de varias ciudades, incluso Melbourne y su propia Copenhague. Sus
libros ms importantes: Jan Gehl, Life between Buildings , Copenhagen, Danish Architectural
Press, 1996; Jan Gehl y Lars Gemze, Public Spaces and Public Life, Copenhagen, Danish
Architectural Press, 1996; Jan Gehl y Lars Gemze, New City Spaces, Copenhagen, The
Danish Architectural Press, 2000.
Copenhague, sobre los ltimos cuarenta aos ha cambiado 100.000 m2, usados por trfico
motorizado, en espacio pblico peatonal. Tambin se intervino en alumbrado pblico, tipo y
color de pavimentacion de andenes y amoblado pblico.
Los principales planes propuestos desde mitad del siglo XX: Plan Piloto de Le Corbusier
(1950); Estudio de Desarrollo Urbano de Bogot, Fase II (1972); Banco Mundial y Corporacin Centro Regional de Poblacin, Estudio de la ciudad (1977-1980); Misin Bogot Siglo
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31
32
33
XXI (1992); CEDE-Orstom, Estudio sobre movilidad humana en el rea metropolitana

(1993); Con Mockus, Plan estratgico Bogot 2000. Un pacto de calidad para un proyecto
de ciudad, Bogot, 1997; Agencia de Cooperacin Internacional de Japn (JICA), Estudio
del plan maestro del transporte urbano de Santa Fe de Bogot en la Republica de Colombia, Bogot, Chodai Co. Ltd. y Yachiyo Engineering Co., 1996.
Silva, Armando, Bogot imaginada, Bogot, Convenio Andrs Bello y Universidad Nacional de Colombia, 2004, p. 43.
En este difcil perodo cabe resaltar el esfuerzo hecho por los alcaldes Bernardo Gaitn
Mahecha (1976-1978) y Augusto Ramrez Ocampo (1982-1984), cuyas administraciones
constituyen notables excepciones a la crisis por la que vena atravesando la ciudad.
Ambrossi, F. y Escalln, C., Uso y sostenibilidad de parques y espacio pblico, ponencia en
III Foro Internacional, Bogot, IDRD, 2002.
Vase tambin Project for public spaces website, con informacin sobre ideas y espacio
pblico, y maneras diferentes de pensar la ciudad.
Alcalda Mayor de Bogot, Observando el Cartucho, en Bogot Segura Bogot, Observatorio de Violencia y Delincuencia de Bogot, 2002.
Entrevista con Hctor Riveros, secretario de Gobierno, administracin de Pealosa (19982000).
Vanse resultados del proyecto Bogot cmo vamos, citado arriba.
Alcalda Mayor de Bogot, La Bogot del tercer milenio. Historia de una revolucin urbana, 2001.
Ibid.
Ibid.
Mediante el Decreto 619 del 28 de julio de 2000, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley
338 de 1997. Para una visin muy completa de la relacin entre el POT y la sabana de
Bogot ms en general, vase Ardila, Gerardo (comp.), Territorio y sociedad. El caso del
plan de ordenamiento territorial de la ciudad de Bogot, Bogot, Universidad Nacional de
Colombia, 2003.
Alcalda Mayor de Bogot, La Bogot del tercer milenio..., op. cit.
Ibid.
Mayor informacin se puede encontrar en la pgina electrnica http://www.idu.gov.co.
Mediante el Acuerdo 19 de 1972 del Concejo de Bogot D. C.
El Fondo de Ventas Populares es un establecimiento pblico, descentralizado, del mbito
distrital, adscrito a la Secretara de Gobierno, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio, creado en 1972 mediante el Acuerdo del Concejo Distrital 25.
Los estatutos de la entidad fueron aprobados mediante la Resolucin de Junta Directiva 003
del 11 de mayo de 1977, segn consta en el Acta 34.
En el ao 1995, mediante Resolucin de Junta Directiva 001.
Alcalda Mayor de Bogot, Bogot para todos, en La Bogot del tercer milenio. Historia
de una revolucin urbana, 2001, p. 122.
Silva, op. cit., p. 89.
Red Social de Apoyo para la Sostenibilidad del Sistema Distrital de Parques, 2003.
Uno de los casos de mayor envergadura es el de la administracin de los parques ubicados
en los predios de Tanque el Volador, situado en Ciudad Bolvar y el Tercio Alto del Parque
Ecolgico Humedal Juan Amarillo, ubicado entre las localidades de Engativ y Suba.
Vase http://www.idrd.gov.co/parques/sdp/sistema_distrital_parques.asp.
Sentimientos de inseguridad entre mujeres en Greenwich, vase Harrison, C.; Limb, M., y
Burgess, J., Nature in the City, en Journal of Environmental Management, No. 25, 1987,
pp. 347-362.
Entrevista con Antanas Mockus, 2003, Bogot.
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Entrevista de los investigadores con Enrique Pealosa, Nueva York, 18 de noviembre de
2003.
El estudio elaborado para la formulacin del PMC incluye la elaboracin del manual de
diseo de ciclorrutas, que proporciona los parmetros y polticas generales que se deben
tener presentes para la elaboracin del diseo definitivo de stas, en que se deben suministrar datos como los anchos de va de acuerdo con la demanda de ciclistas por da y si el flujo
es unidireccional o bidireccional. Incluye las velocidades de diseo de acuerdo con las pendientes del terreno, diseo de rampas, radios de curvatura, peraltes, geometras, soluciones
para intersecciones, estructuras de suelos, drenajes, sealizacin, demarcacin de piso,
paisajismo, estacionamientos, amoblamiento urbano y manejo de redes de servicios. Adems, define las caractersticas del sitio que ocupar la ciclorruta en la infraestructura existente, como en los andenes, en la calzada, separadores y viaductos o tramos elevados.
Tomado de http://www.idu.gov.co/sist_trans/plan_maestro_ciclorrutas.htm.
Luego de la evaluacin, la calificacin fue la siguiente: Avenida las Amricas (86 puntos),
Avenida el Dorado (82 puntos), Avenida Ciudad de Cali (80 puntos), Calle 80 (75 puntos),
Avenida el Centenario (75 puntos), Avenida Longitudinal de Occidente (74 puntos), Avenida Boyac (73 puntos), Avenida Caracas-va a Usme (73 puntos), Calle 170 (70 puntos),
Avenida 19-transversal 94 (67 puntos), Canal del Arzobispo (66 puntos).
Escobar, Alberto; Marino, Margarita, y Pea, Csar, Atlas histrico de Bogot 1538-1910,
Bogot, Corporacin La Candelaria, 2004, p. 244.
Entrevista de los investigadores con Enrique Pealosa, Nueva York, 18 de noviembre de
2003.
Alcalda Mayor de Bogot, Bogot viva, en La Bogot del tercer milenio. Historia de una
revolucin urbana, 2001, p. 48.
Ibid., p. 54.
Para ver casos puntuales, consltese Los nuevos centros educativos distritales, en Proa,
Bogot, junio, 2001, pp. 443-445.
Alcalda Mayor de Bogot, Bogot viva, op. cit., p. 52.
Entrevista con Jos Aristbulo Corts Gmez, director del Fondo de Ventas Populares, 2003.
Ibid.
La importancia de La Rebeca en la historia de los parques y el arte urbano de Bogot es
grandsima. Fue ubicada en Parque Centenario, uno de los primeros de Bogot en la poca
republicana, y fue la primera escultura urbana con un motivo genrico, en una ciudad donde
haba dominado el arte religioso y posteriormente el arte histrico de las esculturas de prceres. Sin embargo, con la construccin de la avenida 26 y la carrera 10, La Rebeca fue
reubicada y poco a poco la plazoleta en la que se ubicaba (carrera 13 con calle 26) se fue
deteriorando. Por ello, el Distrito intervino la plazoleta, la ampli a 3.000 metros cuadrados,
con un estanque de quince metros de dimetro, una banca en el costado occidental y una
serie de rboles.
La EAAB recibi en el ao 2003 el premio Verde (Green Award) del Banco Mundial por
llevar a cabo este tipo de proyectos de manejo ambiental.
http://www.acueducto.com.co/ambiental_v2/02programas/PRS_01.htm.
www.bogota.gov.co/bogota/histo.php?idh=2120&patron=1#.
Entre ellas el interceptor ro Bogot, el sistema Salitre y el Box Culvert.
EAAB, Folleto Juan Amarillo, Bogot, 2003. Colombia tiene la meta de recuperar sus
humedales antes del ao 2015 en El Tiempo, 18 febrero 2004, Seccin 2.
EAAB, op. cit.
http://www.bogota.gov.co/bogota/histo.php?idh=2120&patron=1#,
http://www.bienestarbogota.gov.co/localidades/caracterizacion/
contenido.asp?idlocalidad=11&idestructura=2 y //200.110.105.66/ecosi/hum/juanama.htm.
336
58
59
60
61
62
63
64
Ibid.
Una olla es un sitio donde se venden drogas y se renen adictos a consumir.
Secretara de gobierno-SUIVD, Boletn consolidado 2003. Localidad de Suba, Bogot, 2003.
En especial en el barrio Luis Carlos Galn.
Durante el da cinco trabajadores de oficios varios que portan radios de comunicacin colaboran con la seguridad.
Un zorrero es quien utiliza como medio de trabajo un vehculo de traccin animal para
cargar material reciclable, escombros, trasteos, entre otros
Vase en particular Colquhoun, I., Design Out Crime. Creating Safe and Sustainable
Communities, s. l., Architectural Press, 2003; Harrison, Limb y Burgess, op. cit.
Captulo 8
POLTICAS DISTRITALES EN BIEN DEL
FORTALECIMIENTO DE LA POLICA
METROPOLITANA DE BOGOT (1995-2003)
Viejo Centro de Atencin Inmediata-CAI. Foto Gerard Martin.
Nuevo Centro de Atencin Inmediata-CAI. Foto Gerard Martin.
Bogot es una ciudad extremadamente compleja puesto que

tiene ciudades intermedias en su interior, pero es una ciudad
que cuenta con alcaldes locales y comandantes de estaciones
y es la presencia de estas autoridades locales la que ha permitido manejar las problemticas de seguridad y convivencia.
HUGO ACERO, SUBSECRETARIO DE GOBIERNO PARA ASUNTOS DE
S EGURIDAD Y CONVIVENCIA; ENTREVISTA 2003
Aunque en Bogot, como en el resto de ciudades colombianas, el alcalde

es jefe de polica en trminos de definicin de polticas, como se explic en el Captulo 4. La Polica Nacional es una entidad nacional, por
ello las reformas en su gestin y manejo de personal no dependen del
alcalde. En este contexto las reformas institucionales realizadas a esta
entidad, durante los aos noventa, obedecieron a polticas nacionales
ms que a polticas distritales bajo las administraciones de Mockus y
Pealosa. No obstante lo anterior, en este captulo describiremos una
serie de polticas innovadoras y programas distritales (1995-2003) tanto en trminos de destinacin de recursos como de apoyo a la Polica a
travs diferentes actividades concretas, que unidas al compromiso y
liderazgo de los alcaldes Mockus y Pealosa en el tema seguridad y
convivencia ciudadana, contribuyeron a que la modernizacin y profesionalizacin de la Polica hubiera encontrado en Bogot excelentes
condiciones de operacionalizacin.
En este captulo comenzaremos por resumir los componentes
centrales del proceso de modernizacin y profesionalizacin de la
Polica Nacional, y describiremos cmo stos contribuyeron a mejorar la seguridad en Bogot. Despus describimos la estructura organizacional de la Polica Metropolitana de Bogot (Mebog) y su
implementacin en la ciudad. El resto del captulo est dedicado a la
presentacin de una serie de procesos, programas e instrumentos que
contribuyeron a mejorar la seguridad y la convivencia ciudadana en
la ciudad durante el perodo 1995-2003. Se trata de medidas como el
incremento en la destinacin de recursos distritales para la Polica;
la gestin admirable del Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia;
339
el fortalecimiento de los Comandos de Atencin Inmediata (CAI); la

entrega de funciones de Polica de Trnsito del nivel distrital a la
Polica Nacional; la introduccin de la Polica Comunitaria; la ampliacin de la cobertura y mejora en el funcionamiento de los Frentes de Seguridad Local; la creacin de Zonas Seguras con la Cmara
de Comercio de Bogot; finalmente, la capacitacin complementaria
de la Polica por parte del distrito.
8.1 LA CRISIS DE LA POLICA NACIONAL

Fue tardo el proceso de reforma institucional de la Polica en Colombia
para llevarla a ser una polica moderna, en trminos de una organizacin
pblica con un mandato legtimo, con una estructura institucional basada en reglas claras sobre incorporacin, entrenamiento, promocin y
comportamiento del personal que la compone, y constituirla como un
cuerpo especializado responsable del mantenimiento del orden interno,
diferenciado de las instituciones militares encargadas de la defensa externa y cuyas funciones se orientan hacia el control de la criminalidad.1
Como muchas otras instituciones del pas, la vida institucional de la
Polica Nacional se vio afectada por los perodos de confrontacin partidista en el pas, en particular la Guerra de los Mil Das (1899-1902) y
el perodo de La Violencia (1948-1953). Su proceso de estructuracin
como una institucin moderna comenz apenas terminado el perodo de
La Violencia, y su consolidacin slo se dara a partir de la nueva
Constitucin Poltica de 1991.
Aunque en Bogot y en algunas otras ciudades de Colombia, existan pequeos cuerpos de polica local en el siglo XIX,2 la Polica
Nacional de Colombia (Ponal) fue fundada por decreto en 1891,3 con
base en las facultades conferidas al ejecutivo en la Constitucin Poltica de 1886, que lo autorizaban para constituir una milicia de orden
nacional. Para darle una estructura moderna y una formacin adecuada al personal que organizara la nueva institucin de Polica Nacional, el presidente Carlos Holgun haba encargado al oficial francs
Marcelino Gilibert, Comisario de primera clase de la Polica francesa,
de la organizacin de la nueva institucin, y fue Gilibert quien elabor
el Decreto de 1891.4 El decreto defini que la Polica Nacional deba
340
encargarse de los servicios de orden y seguridad, conservacin de la

tranquilidad, proteccin de las personas y las propiedades, defensa de
la moralidad, aseo y ornato de las ciudades, prevencin de los delitos y
persecucin de los delincuentes. En 1895, la Polica Nacional pas a
depender del Ministerio de Guerra, existiendo una tendencia a que los
hombres de la institucin comenzaran a recibir una formacin eminentemente militar, mas no policiva.5 El nuevo cuerpo de la Polica
Nacional, apenas creado y conformado por unos 500 jvenes distinguidos, de buena ilustracin6 fue desbordado por la llamada Guerra
de los Mil das (1899-1902) que caus la desintegracin poltica y
social del pas. La presidencia modernizante de Reyes (1904-1909),
sac a la Polica del Ministerio de Guerra, para hacerla parte del Ministerio de Gobierno, donde qued ubicada hasta el final del perodo
de La Violencia (1948-1953), del cual la Polica, igual que el Ejrcito,
salieron desacreditados.7
Hasta mediados del siglo XX, la Polica estaba compuesta por cuerpos departamentales y municipales que no hacan parte en su totalidad
de una estructura slida de carcter nacional centralizada. La utilizacin
partidista de estos cuerpos departamentales y municipales de la Polica
Nacional durante el perodo de La Violencia, hizo que la institucin
se volviera, en varias zonas del pas, parte activa de la confrontacin
poltica:8
Adicionalmente, en la medida en que la Nacin no contaba con los recursos suficientes para extender el cubrimiento del Cuerpo de Polica Nacional, en muchas regiones del pas operaban policas departamentales y
municipales dependientes de los gobernadores y alcaldes, las cuales eran
relativamente autnomas respecto del control del gobierno central. En
estas policas el problema de la parcializacin poltica era an ms agudo
ya que el personal careca de preparacin tcnica y era reclutado entre los
seguidores de los jefes polticos regionales y locales.9
Con el advenimiento del gobierno militar (1953-1957) y el acuerdo bipartidista del Frente Nacional (1958-1974), se logr apaciguar la
vida bipartidista que haba llevado el pas a la guerra civil, y el deseo
de reconstituir a la Polica como un ente pblico centralizado y
341
despolitizado.10 Esto implic su transferencia, al comienzo del Frente

Nacional, del Ministerio de Gobierno al Ministerio de Guerra, hoy Ministerio de Defensa,11 como cuarto componente de las Fuerzas Armadas de Colombia, adems de la Armada Nacional (Marina), la Fuerza
Area y el Ejrcito.12 En 1953 se cre el Departamento Administrativo
del Servicio de Inteligencia Colombiano (SIC),13 con el propsito de
contar dentro de la estructura del Estado con una entidad especializada
en los asuntos de inteligencia la cual, durante el Gobierno del presidente Alberto Lleras Camargo, fue sustituida por el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). A partir de 1954, la Polica qued
tambin sometida a la autoridad de las cortes marciales en el marco
del Cdigo Penal Militar y se incluy entre los requisitos para los procesos de ascenso, la formacin en la Escuela Militar por parte del personal de polica que haca curso para pasar de teniente a capitn. En la
cadena de mando, el oficial de ms alto rango en la Polica ocupara el
grado de brigadier general,14 puesto que el grado de general se hizo
exclusivo de los militares.
Las reorganizaciones posteriores, durante la primera mitad de los
aos sesenta,15 definieron que: el servicio de vigilancia urbana y rural constitua la base de las actividades de la Polica Nacional, que
deba distribuir en la jurisdiccin las unidades de manera ininterrumpida y conforme a las necesidades y caractersticas de las regiones,
nmero de habitantes, idiosincrasia, actividades de la gente y el tipo
de delincuencia imperante. Se igual la escala de pagos de la Polica
a la de las fuerzas militares, se crearon unidades capaces de apoyar
eficazmente las labores de contrainsurgencia del Ejrcito (persecucin
del enemigo interno) y se fortaleci la vigilancia urbana, incluyendo
los cuerpos de fuerza disponible para el control de multitudes y motines. En 1966,16 la Polica Nacional estaba dividida en departamentos
de polica, cuya jurisdiccin se circunscriba, con excepcin de los
territorios nacionales (zonas que hoy tienen el carcter de departamentos), a la divisin poltico-administrativa del pas. Para el Distrito Especial de Bogot fue igualmente estructurada en un Departamento de
Polica. En 1967 sera creada la Polica Judicial.
Cuando en 1977 empez la nueva crisis de seguridad domstica
(vase Captulo 3), Colombia no dispona de una fuerza pblica moder-
342
na y suficientemente fuerte para evitar el rpido desborde de la crisis,

frente a lo cual la Polica termin operando como una institucin de
corte militar y no civil. El Estado tard otra dcada para incrementar los
recursos destinados a la Polica, para nombrar civiles como ministros de
Defensa y para implementar una poltica de fortalecimiento y profesionalizacin de la institucin.
Durante el perodo 1977-1991, la Polica tuvo que afrontar el desbordado incremento de asesinatos de policas, jueces y otros funcionarios pblicos, as como la infiltracin y corrupcin por grupos
criminales, en particular, del narcotrfico. Se presentaron graves problemas de corrupcin dentro de la institucin, casos en los que la Polica incurri en violacin de derechos humanos, incapacidad de mostrar
resultados sostenibles en la lucha anticriminal, y una imagen que se
deterior con el incremento de criminalidad, violencia y terror. En ciudades como Bogot, Medelln y Cali, por no hablar de municipios en
zonas como Urab, Magdalena Medio y Bajo Cauca, la Polica Nacional no logr asumir el reto de brindar seguridad a los ciudadanos, y fue
en general percibida como un actor generador de inseguridad, ms que
de seguridad.
8.2 REFORMAS A LA POLICA

Una prioridad central del presidente Virgilio Barco (1986-1990) quien
haba sido veinte aos atrs uno de los mejores alcaldes de Bogot (vase Captulo 1) fue la modernizacin del Estado, incluso para confrontar la aguda crisis de seguridad domstica, lo que se tradujo en la
preparacin de acuerdos para una nueva Constitucin Poltica, finalmente aprobada durante el primer ao del presidente Csar Gaviria (19901994), logrndose as la cristalizacin del esfuerzo de modernizacin
institucional de la Polica Nacional.
La Constitucin Poltica de 1991 refleja la necesidad sentida de fortalecer la fuerza pblica, y en particular la Polica; en el Tabla 1 se establecen los artculos que en dicha Constitucin hacen referencia a ella.
343
Tabla 1
Artculos de la Constitucin que hacen referencia a la Polica Nacional
Artculos
216
Determinaciones
La fuerza pblica estar integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la
Polica Nacional, adicionando, sin reformarlo el artculo 216 de la Constitucin de
1886
217
Precisa que la Nacin tendr para su defensa unas Fuerzas Militares (no solo el
Ejrcito) de carcter permanente, define su finalidad en forma ms especfica: Las
Fuerzas Militares tendrn como finalidad primordial la defensa de la soberana, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
218
La Polica Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de

la Nacin, cuyo fin primordial es el establecimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y las libertades pblicas, y para asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz. La Ley determinara el rgimen de
carrera, prestacional y disciplinario para la misma.
189
Define qu Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas es el presidente de la

Repblica, y es quien dirige la Fuerza Pblica, es responsable de conservar el orden
pblico interno y restablecerlo cuando fuese perturbado... y confiere grados
militares y policiales.
Fuente: elaboracin de los autores con base en informacin de la Constitucin Poltica de Colombia, 1991.
Reformas posteriores a la Constitucin operacionalizaron el concepto del monopolio de la fuerza para los instrumentos de seguridad del
Estado, al determinar que slo el Gobierno poda introducir y fabricar
armas, municiones de guerra y explosivos y el requisito de autorizacin
gubernamental para porte y tenencia de armas por particulares y las limitaciones en su transporte e introduccin a determinados actos pblicos. Por otra parte, se facult a los miembros de organismos de seguridad
del Estado, de carcter permanente, creados y autorizados por la ley,
para portar armas bajo control del gobierno, con base en los principios y
procedimientos que ste sealase.
En la estrategia nacional contra la violencia Seguridad para la
Gente diseada por el gobierno de Csar Gaviria cuyo objetivo era
combatir los delitos que ms afectaban la estabilidad social, tales como
el homicidio, el secuestro, la extorsin, el narcotrfico, el hurto de automotores, entre otros se desarrollaron las siguientes lneas de accin:
fortalecimiento y mayor presencia de la justicia y la fuerza pblica; pro-
344
fundizar el aspecto preventivo, atencin a la juventud evitando su participacin en actos criminales, aplicando plenamente el Cdigo del Menor y el derecho de familia.17
Respondiendo a solicitudes de reforma de la Polica misma, y debido
a los problemas de corrupcin en el interior de esta entidad, con los cuales
fue confrontado el gobierno Gaviria (1990-1994), el entonces Ministro de
Defensa, Rafael Pardo Rueda quin sera el primer ministro civil en esta
cartera, convoc dos comisiones18 para que acometieran la reforma de la
institucin. Al mismo tiempo se contrat un estudio conocido como Consulta Ciudadana, el cual fue contratado con una empresa colombiana de
consultora,19 para hacer un sondeo sobre la percepcin de los ciudadanos
frente a la Polica Nacional. El estudio identific los siguientes factores
causantes de la crisis de legitimidad de la Polica Nacional:
i) Debilitamiento de principios y valores corporativos; ii) Gestin de mandos caracterizada por ausencia de liderazgo; iii) Deficientes resultados
del servicio de polica (diversificacin excesiva del servicio); iv) Enfoque inadecuado de la administracin del talento humano; v) Deficiencias
en los procesos de formacin y capacitacin; vi) Ineficaces sistemas de
evaluacin y seguimiento; vii) Alejamiento Polica-comunidad; viii) Violacin de los derechos humanos. El punto ms relevante que arroj el
estudio fue el alejamiento que perciba el ciudadano comn frente a la
Polica. La gente quera ver una polica amiga y ms cercana. Paradjicamente, el estudio mostraba que la preocupacin fundamental de la gente
no era necesariamente la inseguridad, sino que la Polica atendiera sus
quejas y prestara atencin a sus necesidades.20
El trabajo de las dos comisiones se materializ en la Ley 62 de 1993,

conocida como la ley de la reforma a la Polica Nacional, que abrira definitivamente el debate interno y externo sobre la Polica y su papel en la
sociedad colombiana.21 La reforma acentuaba el carcter civil de la Polica, profundizando su separacin del estamento militar e insistiendo sobre
tres aspectos fundamentales: (1) la creacin de mecanismos que permitieran un mayor control civil del ejercicio policial e incentivaran la participacin ciudadana en asuntos de polica; (2) la reorganizacin de la estructura
orgnica para responder de manera diferencial a los requerimientos de la
seguridad ciudadana, frente a los de la seguridad nacional y, (3) la introduccin de una nueva carrera profesional con miras a desarrollar una es-
345
tructura de mando menos jerarquizada.22 A partir de este momento, 1993,

el ingreso a la Polica Nacional requiere ser bachiller anteriormente tener
16 aos y educacin primaria era suficiente tener un puntaje mnimo en
el examen nacional del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES), aprobar una entrevista y un examen de seguridad e iniciar un proceso de formacin de 18 meses en escuelas de polica
localizadas en distintas regiones del pas, con un currculo que versa sobre
temas de derechos humanos, psicologa y tica. Para el nivel de oficiales
los requisitos de ingreso son un puntaje ms alto del ICFES y la terminacin de una formacin de tres aos en la Escuela de Cadetes de Polica
General Santander en Bogot. Estos nuevos requisitos permiten por s
mismos un cambio importante en la Polica.
En cuanto a la subordinacin de los cuerpos de polica a las autoridades poltico administrativas departamentales y municipales se establece que: el gobernador y el alcalde son las primeras autoridades de
polica en el departamento y el municipio, respectivamente. La Polica
Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que stas le
impartan por conducto del respectivo comandante o quien haga sus veces.23 Los cuerpos especiales continan sin embargo bajo el mando del
Gobierno Nacional. Es este el espacio para que las autoridades locales
elegidas democrticamente diseen sus planes de seguridad tomando en
cuenta las necesidades de sus residentes locales.
8.2.1 Otras novedades institucionales que introdujo la Reforma

de 1993
La reforma constitucional de 1993 cre las siguientes instancias, cuya
operacionalidad, dicho sea de paso, ha sido ms lenta que en otras dimensiones:
Consejo Nacional de Polica y Seguridad Ciudadana, un consejo de
alto nivel24 presidido por el presidente de la Repblica encargado de
recomendar las polticas que el Estado debe implementar en materia de
seguridad de la comunidad, estableciendo planes y responsabilidades
entre las diferentes entidades comprometidas.
Comisionado Nacional para la Polica. Se trata de un funcionario civil
nombrado por el presidente de la Repblica, a partir de una terna envia-
346
da por el Consejo Nacional de Polica y Seguridad Ciudadana, quien

podr ser removido discrecionalmente por el mismo Consejo.25 Su responsabilidad es ejercer la vigilancia del rgimen disciplinario y operacional, y tramitar las quejas de la ciudadana, sin perjuicio de la vigilancia
que les corresponde a los organismos de control, convirtindose de esta
forma en la mxima instancia de vigilancia y control disciplinario interno.
Sistema Nacional de Participacin: fue establecido con el fin de fortalecer las relaciones entre el ciudadano y la institucin, instituyendo mecanismos efectivos que permitan que se expresen y sean atendidos
distintos intereses sectoriales y regionales atinentes al servicio de polica y a la seguridad ciudadana (art. 25).26
Comisin Nacional de Polica y Participacin Ciudadana, mecanismo del ms alto nivel encargado de orientar y fiscalizar las relaciones
entre la ciudadana y la institucin.27
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, adscrita al Ministerio de Defensa, creada con el fin de regular el funcionamiento de
las entidades prestadoras del servicio de seguridad privada.28 Esta Superintendencia parece haber influido sobre una reglamentacin progresiva y una profesionalizacin marcada en el mundo de la seguridad
privada. La proliferacin de formas y empresas de seguridad privada de
todo tipo, fue un fenmeno creciente en las grandes ciudades.
La Polica Nacional misma an antes de formalizarse la reforma de
1993 haba lanzado en 1992 una estrategia de modernizacin de la institucin hacia la calidad total y haba definido las siguientes metas para cumplir en los siguientes 10 aos: (i) El 10% del total de la planta de personal de
la Polica Nacional deberan ser oficiales (ii) El aumento de su planta de
personal en un 30%; (iii) el 50% de la planta de personal total de la Polica
Nacional, estara compuesto por los auxiliares de: policas bachilleres, agentes
profesionales especiales, auxiliares de polica regulares y alumnos; (iv) un
10% estara conformado por el personal no uniformado.
El proceso de transformacin cultural y mejoramiento institucional
constitua uno de los vehculos ms importantes para aplicar esta modalidad de servicio en Bogot se considera que ste proceso va ms all de
las reformas de carcter estructural y organizacional y pretende fundamentalmente un cambio de mentalidad en todo el personal que forma parte
347
de la Polica Metropolitana. Tambin pretende una nueva concepcin

gerencial en la prestacin del servicio policial, que permita una proyeccin permanente de la Institucin, en funcin del inters pblico y dando
una mayor participacin a su principal actor o protagonista: el ciudadano.
8.2.2 Estructura institucional de la Polica Nacional

En Colombia, la estructura de la Polica Nacional refleja, como en cualquier
pas, el mapa delincuencial que la institucin misma y otras instituciones
relevantes producen del panorama criminal. Hasta la mitad de los aos ochenta, la Polica Nacional manejaba categoras criminolgicas tradicionales y
de delincuencia comn, con modalidades como: el raponeo, el hurto simple, el hurto callejero, las lesiones personales o los homicidios comunes por
ser los factores que determinan el mayor o menor grado de inseguridad que
generalmente la ciudadana percibe. Sin embargo, no reflejaban las particularidades de los desafos que el pas confrontaba en trminos de narcotrfico, la subversin, la delincuencia organizada, el terrorismo, el homicidio
selectivo, el homicidio cualificado, los magnicidios y el secuestro. Por supuesto, la realidad quedaba grande frente a cualquier intento de
categorizacin, debido a la interdependencia delincuencial misma, de por s
muy fuerte en Colombia. Insuficiencias en inteligencia y altos grados de
impunidad no permitieron analizar si un delito era ejecutado por subversivos o por delincuentes comunes, pues cada grupo poda hacerse pasar por el
otro. El narcotrfico tambin disfrazaba sus acciones retaliatorias, como de
origen delincuencial comn o subversivo. Lo anterior llev a que se dieran
procesos como los que se mencionan a continuacin:
La reorganizacin de la Direccin Central de Polica Judicial (Dijin).29
La creacin del Grupo de Operaciones Especiales (GOES) con subordinacin directa al director de la Dijin, y la reestructuracin de la Polica
antinarcticos.30
La creacin de un Archivo nico Nacional bajo la responsabilidad de
la Polica Nacional a fin de perfeccionar la sistematizacin de la informacin de la divisin de criminalstica, por ser sta la dependencia donde funciona el archivo de antecedentes, rdenes de captura, dactiloscopia,
vehculos matriculados, hurtados y estadstica criminal entre otros, y
348
lograr la integracin nacional con todos los organismos de seguridad,

estamentos pblicos y dems sectores del pas.
La creacin del grupo de identificacin forense con el fin de establecer
en restos humanos caractersticas morfolgicas, cromticas, edad, lapso
de deceso y posibles causas de muerte; la creacin de unidades investigativas de polica judicial, con el fin de mantener canales de comunicacin para una efectiva coordinacin entre organismos independientes
como la Fiscala General de la Nacin y la Polica Nacional.31
La creacin de nuevas regionales de polica judicial.32
La creacin de la Oficina de Asuntos Internacionales para fortalecer
relaciones con la DEA, la Interpol, el FBI, y la Polica Tcnica Judicial
(PTJ) venezolana; creacin de oficinas de enlace con las policas internacionales bajo la direccin de la Dijin, se cre la oficina de enlace entre
las policas internacionales y la Polica Nacional para intercambiar informacin sobre estadsticas delincuenciales a escala mundial.
Se crearon las divisiones de antiextorsin y secuestro Unase, dirigidas
a coordinar esfuerzos interinstitucionales de personal altamente calificado de la Polica Nacional, el Ejrcito y el DAS. Se cre la Direccin
de Servicios Especiales, para la ampliacin de funciones en los campos
de secuestro, extorsin, proteccin a dignatarios, terrorismo y seguridad
de sectores de la economa.
Se adquirieron equipos de alta tecnologa en las divisiones de
criminalstica, inteligencia electrnica y sistemas para agilizar las investigaciones.
Asimismo se crearon cinco grupos especializados para enfrentar nuevos desafos:
- Cuerpo Especial Armado, con la finalidad de contrarrestar el terrorismo que afectaba el rea rural, ubicada en forma estratgica en ocho ciudades del pas y con un grupo de Operaciones Especiales y sede de
preparacin, capacitacin y entrenamiento en Bogot.
- Centro Operativo Integrado Vial (CIO-VIAL), creado junto con un
grupo especial de piratera terrestre para fortalecer el servicio de polica
y brindar una mayor seguridad al trnsito y transporte en las carreteras
del pas, actuando en coordinacin con la Direccin de la Polica Judicial Dijin y sus seccionales Sijin.
349
- Grupo Especial de Seguridad y Proteccin, para la seguridad y proteccin personal, de las residencias y lugar de trabajo de los funcionarios
de la rama judicial, ministerios pblicos, prestar el servicio de polica
del Congreso de la Repblica y de las embajadas acreditadas ante el
gobierno de Colombia.
- Servicio ciudadano de apoyo a la Polica Nacional. Para integrar a las
autoridades, asociaciones, empresas oficiales y particulares, gremios y
ciudadana en general, con el fin de convocar la solidaridad de la sociedad en relacin con la actuacin preventiva que cumple la Polica Nacional y para obtener una convivencia pacfica.
- Grupo de los 30. Con base en el estudio independiente contratado por el
Ministerio de Defensa llamado Consulta Ciudadana (vase arriba), el
director de la Polica, general Rosso Jos Serrano,33 conform un grupo
de trabajo e intervencin que permitiera determinar los problemas organizacionales que impedan alcanzar estndares de eficiencia en los servicios
directamente relevantes para la ciudadana, para luego proponer lneas de
accin. Para tal efecto se conform el equipo llamado el grupo de los
30, dirigido por una asesora civil e integrado por varios policas, quienes
establecieron un diagnstico preliminar en donde se detectaron problemas mayores en las actividades de la Polica, a saber: (1) el debilitamiento
de los valores; (2) falta de profesionalizacin; (3) dificultades en el proceso de seleccin, incorporacin y evaluacin de los uniformados; (4) falta
de capacitacin para habilidades gerenciales en los altos mandos, y (5)
ausencia de compromiso con la institucin por parte de los uniformados.
Con el fin de dar solucin a estos problemas, el grupo de transformacin cultural plante cuatro frentes de intervencin para generar un
cambio: (i) participacin de la comunidad (ii) Nueva cultura del trabajo,
bsqueda de talento y vocacin policial (iii) Propender por la vinculacin y seguimiento de personal calificado con valores, vocacin, destrezas
y habilidades que sustenten un efectivo desempeo en el servicio policial y permitan al polica ejercer liderazgo en la comunidad (iv) Desarrollo gerencial (v) Potenciacin del conocimiento y formacin policial.
Las propuestas fueron concebidas y divulgadas ante una gran resistencia de diferentes niveles de la institucin. Esta resistencia se debi a factores
dismiles. Por ejemplo: los asesores civiles chocaron con la alta oficialidad.
El estilo impositivo de los asesores involucrados en la reforma y una oficialidad poco acostumbrada a ver cuestionados su forma y estilo de trabajo por
350
personas extraas a la jerarqua de la institucin, produjeron un freno al

proceso de cambio. Como fruto de este enfrentamiento algunos miembros
de la institucin debieron abandonar sus cargos lo que agudiz el choque.
Ciertas iniciativas fueron mal asimiladas por una parte de los altos oficiales
que no entendieron en su momento la utilidad del proceso de reforma. En
este sentido, el proceso de transformacin se desarroll a dos velocidades.
De un lado, la direccin y su grupo de asesores intentaron inculcar el proceso de transformacin cultural y, por el otro, una parte de los directores y
comandantes se mostraron incrdulos ante las bondades del proceso.34
8.3 ESTRUCTURA DE LA POLICA NACIONAL

Y SU PIE DE FUERZA
Con base en la reforma de 1993, la Polica Nacional qued organizada

de la siguiente manera: (ver ilustracin)
Ilustracin 1
Organigrama Polica Nacional de Colombia
Fuente: pgina web de la Polica Nacional de Colombia: http://www.policia.gov.co/inicio/portal/unidades/

mebog.nsf/paginas/Juridiccion
351
A continuacin la Tabla 2 presenta la estructura interna de la Direccin Operativa que aparece en el organigrama en el extremo izquierdo inferior e incluye las tres policas metropolitanas (Medelln, Cali y
Bogot), y los 32 departamentos de Polica, as como los dems cuerpos
operativos de la Polica Nacional.
Tabla 2
La direccin operativa de la Polica Nacional
Oficinas
rea de Convivencia y rea de Informacin

Seguridad Ciudadana
Oficina de Gestin
Estratgico Policial
Unidades
Desconcentradas
Grupo Seguridad urbana Policas Metropolitanas: Polica de Carreteras

(3) Medelln, Cali y
Operaciones Especiales
Bogot
Oficina de Asuntos Ju-
Grupo Seguridad Rural Departamentos de
rdicos y Disciplinarios
Escuadrn Mvil
Polica
Antidisturbios
Cobertura total de los
Coordinacin del
departamentos de
Servicio de Polica
Colombia.
Fiscal y Aduanera
Fuente: Polica Nacional de Colombia.
Aunque a partir de la reforma de la Polica Nacional en 1993, el pie

de fuerza aument de manera constante (vase Ilustracin 2); en 1995 se
present una reduccin de algo ms del diez por ciento por medidas de
depuracin35 para combatir altos niveles de corrupcin. Con el fin de
complementar la medida anterior se aumentaron los salarios tradicionalmente bajos del personal de base; un agente recin incorporado ganaba algo ms de un salario mnimo (US$136) en mayo de 1995, ya en
el primer ao de servicio un agente ganaba US$300 como sueldo bsico, para un total de US$375 con los respectivos subsidios.
352
Ilustracin 236
Pie de fuerza de la Polica Nacional de Colombia 1991-2003
Fuente: Polica Nacional de Colombia
8.4 ESTRUCTURA DE LA POLICA METROPOLITANA

DE BOGOT
Bogot tuvo cuerpos de Polica durante el siglo XIX, los cuales tenan un
carcter parroquial y se dividan en polica de aseo y polica de ornato
cuyos orgenes se remontan al ao 1859. En 1966,37 cuando la Polica
Nacional se divida en departamentos de polica, la del Distrito Especial
de Bogot fue igualmente estructurada en un departamento de polica con
sus respectivos servicios especializados (polica judicial, vial, circulacin
y trnsito, proteccin juvenil, prisiones, bomberos y turismo) agrupado en
un organismo denominado Departamento de Servicios Especiales.38 En
1983 se determin que las policas metropolitanas tendran para su funcionamiento la misma estructura orgnica de los departamentos de polica
y sus comandantes las mismas funciones y atribuciones de aqullos, otorgndoles como jurisdiccin la respectiva rea metropolitana.39
Desde 1996, la Polica Metropolitana de Bogot se encuentra divida en tres departamentos de polica: Tisquesusa, Bacat y Tequendama.40
Estos tres departamentos de polica, cubren 19 de las 20 localidades en
que poltica y administrativamente est dividida la ciudad, mientras que
la localidad de Sumapaz (con 30.000 habitantes representando el 0,5%
353
de la poblacin de Bogot), tiene cubrimiento policial por parte del departamento de polica Cundinamarca (vase Ilustracin 3).
Ilustracin 3
Organizacin poltico-administrativa de Bogot
Fuente: Pgina web Polica Nacional de Colombia: http://www.policia.gov.co/__85256EA2006C8981.nsf/

0/75E604CE1B5C767F05256DD0006EDA8C?Open
En cada localidad existe una estacin de Polica la unidad bsica

operacional de la organizacin institucional as como una serie de
micro-estaciones de polica (unidades destinadas a ejercer control policial en jurisdicciones menores), denominadas Centros de Atencin
Inmediata (CAI) y una o varias Zonas Seguras; estas ltimas consisten
en programas institucionales destinados al apoyo en la prestacin del
servicio policivo o en apoyo a la cobertura del mismo, sin embargo no
son consideradas como unidades bsicas del servicio, (vase Ilustracin 4). Todas operan bajo la responsabilidad de un comandante de
polica de la respectiva estacin.41 Existen adems otras tres dependencias que funcionan bajo la misma lgica de las estaciones que
operan en el Aeropuerto, el Terminal de Transporte y la Unidad Permanente de Justicia (UPJ), que es una unidad a donde se lleva transitoriamente a los infractores de las contravenciones, ms no tiene la misma
lgica que una estacin de polica, vase ms adelante en el Captulo
12, una descripcin completa de la UPJ.
354
Ilustracin 4
Centros de Atencin Inmediata (CAI)
Fuente: Polica Metropolitana de Bogot.
Para apoyar a los tres departamentos y a las respectivas estaciones

de Polica, la Metropolitana de Bogot cuenta con los siguientes grupos
especializados:
a) Polica Comunitaria (vase ms adelante).
b) rea de Servicios Especializados, con los siguientes servicios
especializados:
Polica de Menores: un cuerpo encargado de auxiliar y colaborar
con los organismos encargados de la prevencin y proteccin de
los menores. Compuesto en su gran mayora por mujeres polica.
Polica de Turismo.
Polica de Carabineros y Guas Caninos.
Grupo Fuerza Disponible.
Polica de Trnsito (vase ms adelante).
c) Seccional de Polica Judicial (Sijin), que es la dependencia encargada de la investigacin judicial, criminalstica y criminolgica de la
Polica para apoyar la administracin de justicia
355
d) Cuerpo Especializado Antiterrorista CEA (y CEAT desde 2002).

En 1989 se cre el cuerpo especializado armado CEA, para combatir los llamados escuadrones de la muerte, que bsicamente eran las bandas de sicarios o grupos de justicia privada que aparecieron durante la
dcada de los aos 80.42 El CEA fue significativamente fortalecido y
transformado en el Cuerpo Elite Antiterrorista CEAT en 2002, en respuesta a los atentados terroristas perpetrados por los grupos alzados en
armas durante la posesin del presidente lvaro Uribe Vlez, el da 7 de
agosto de 2002. El CEAT est conformado (2003) por 212 policas encargados de la realizacin de operaciones para prevenir, neutralizar e
investigar personas u organizaciones relacionadas con el terrorismo, que
atenten contra la integridad personal, los bienes y la seguridad en general, de la ciudadana en Bogot. Estos comandos han sido especializados en investigacin, antiexplosivos, antisecuestro, y antidisturbios, los
cuales les permiten desarrollar procedimientos de reaccin inmediata en
operaciones de alto riesgo y que requieren un manejo concreto. El CEAT
est dividido en cuatro bloques: el operativo; el grupo de seguridad plan
energtico vial, encargado de custodiar las fuentes hdricas, viales y elctricas; el de seguridad de personalidades y eventos especiales; y el grupo de prevencin y apoyo. El CEAT en Bogot cuenta con equipos de
comunicacin de alta tecnologa, armamento y vehculos especializados
para atender oportunamente las diferentes acciones terroristas que amenacen la integridad de los bogotanos. Para otras observaciones sobre la
poltica antiterrorista en Bogot, (vase Captulo 14: Confrontando el
terrorismo en Bogot).
e) Seccional de Inteligencia (Sipol). Como se puede ver en la Ilustracin 5, el Comando de la Polica Metropolitana de Bogot, que depende de la Direccin Operativa de la Polica Nacional (Ilustracin 1) se
apoya en dos subcomandos (operativo y administrativo) que normalmente se encuentran al mando de un oficial con grado de Coronel. El
subcomando operativo tiene a su cargo el funcionamiento de los tres
departamentos de polica, las 19 estaciones, los 120 Centros de Atencin Inmediata (vase ms adelante), adems de los grupos operativos
especiales como son el rea de polica comunitaria, auxiliares bachilleres, servicios especializados, Sipol, Sijin, entre otros. Por su parte el
subcomando administrativo maneja tres reas fundamentales: recursos
356
humanos, financiera y logstica. Tambin operan en la Metropolitana de

Bogot cinco oficinas directamente dependientes de la Polica Nacional:
gestin institucional, Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC),
telemtica, derechos humanos y asuntos jurdicos y disciplinarios para
responder a los nuevos retos impuestos por las estrategias utilizadas por
la Administracin Distrital en el marco del modelo de seguridad.
Ilustracin 5
Organigrama Comando de la Polica Metropolitana-MEBOG
Fuente: http://www.policianacional.gov.co.
En relacin con lo anterior y producto de la organizacin del Sistema

Unificado de Informacin de Violencia y Delincuencia (SUIVD), la consolidacin de los consejos de seguridad y vigilancia distrital y local, y la
necesidad de disear polticas pblicas especficas para atender determinadas problemticas en ciertas zonas de la ciudad, la Metropolitana de
Bogot decidi, al mando del general Jorge Daniel Castro Castro, crear
en el ao 2003 las gerencias por delitos . Esto ha permitido al Comando
357
Central realizar anlisis generales del comportamiento de cada uno de

los delitos en la ciudad y de sus diferentes modalidades, pero al mismo
tiempo identificar tendencias especficas en ciertas zonas de la ciudad.
Todos los lunes en cada localidad de Bogot se realiza el Comit de
Seguridad y Vigilancia Local. A estos comits asisten los Comandantes
de Estacin, los lderes comunitarios, el Alcalde Local, entre otros. En
los comits se analizan las problemticas de seguridad de cada localidad
y se plantean soluciones con la ayuda de la comunidad.
Yo escojo cada lunes cualquier estacin y sin avisarle al comandante de
la misma voy y observo el comit. Esto tambin lo hace el resto de comandantes de la Metropolitana de Bogot.
Todos los martes en el Comando de la Metropolitana me reno con todos
los comandantes de departamento de Estacin y el Subcomando Operativo y el Comandante de la SIJIN, con el fin de hacer un anlisis operacional. De ah sale una planeacin de servicios Planeacin Estratgica
sobre todas las eventualidades que se puedan presentar en la ciudad; por
ejemplo esta semana yo present el tema de las elecciones con el fin de
que cada comandante realizara la planeacin para prestar el servicio el
da de las elecciones. En esa reunin se analiza todo lo que pasa en la
ciudad y yo los felicito y los critico.
Los medios de comunicacin en general tienen una buena relacin con la
MEBOG, por ejemplo en Citytv presentan una separata denominada
Historias del 112 en Televisin con Alexandra Gmez Palacios. All se
presentan los casos ms inverosmiles que atiende la Metropolitana (El
General mostr a los entrevistadores el video acerca del caso de un ladrn
que se iba a fugar en un caballo). (General Jorge Daniel Castro Castro,
comandante de la Polica Metropolitana de Bogot, entrevista, 2003)
Independientemente de la calidad del trabajo realizado por cada

uno de los comandantes de estacin, no exista en la Metropolitana alguien
responsable de analizar de forma integral y clara el comportamiento de
cada uno de los delitos de mayor impacto en la ciudad, por tanto se
careca de una poltica para enfrentarlos por parte de la Metropolitana
en todo el territorio de Bogot. Con la figura de los Gerentes de Metas
para cada uno de los ocho delitos de mayor impacto social,43 el Comando
358
cuenta con una persona que, en la Metropolitana de Bogot, es responsable de analizar el comportamiento de un delito especfico en toda la
ciudad, de tal forma que pueda sugerir estrategias para combatirlo y
definir resultados en trminos de metas. En este orden de ideas, se formaron ocho gerentes de meta uno para cada delito. Todos los gerentes
son oficiales que adems de trabajar como gerentes de delitos, son comandantes de algn departamento de polica, o de alguno de los grupos
especiales de la Metropolitana.
8.5 PIE DE FUERZA DE LA POLICA EN BOGOT (1991-2003)

La mejora en la situacin de seguridad de la ciudad desde 1994, no puede ser atribuida necesariamente a un incremento significativo del pie de
fuerza de la Polica, ya que como se puede ver en la Ilustracin 6, sobre
este mismo perodo, el pie de fuerza de 14.000 hombres y mujeres ha
sido prcticamente igual, con la excepcin que se present durante los
aos 1997-1999, cuando alcanz casi 18.000. Es evidente, sin embargo,
el incremento del pie de fuerza en Bogot a comienzos de los aos 90,
cuando se pas de 9.000 a 14.000 agentes. No obstante lo anterior, la
tasa de policas por cada 100.000 habitantes sigue siendo baja en comparacin con otras ciudades de Amrica Latina y el mundo.
Ilustracin 6
Pie de Fuerza Polica Metropolitana de Bogot 1991-2003
359
8.6 RELACIONES ENTRE ALCALDES Y POLICA (1995-2003)

Tal como se seal atrs, la Constitucin Poltica de 1991 determina que
los alcaldes municipales, y en el caso de Bogot el alcalde mayor, son las
autoridades de polica en su jurisdiccin. Al mismo tiempo, la Polica
Nacional es una institucin de carcter nacional, jerrquica y centralizada. Las dos disposiciones pueden resultar contradictorias en la prctica, si
no hay un claro entendimiento tanto por parte de un alcalde, como por
parte de un comandante para cumplir rdenes de superiores o cumplir
rdenes del alcalde. En este sentido es clave la formacin recibida tanto
por el personal de la institucin policiva como por el alcalde y su equipo
en esta rea. La tendencia ha sido introducir reformas institucionales, aunque con poco acompaamiento para que los funcionarios de las instituciones sean informados sobre las mismas y su impacto. Recientemente el
gobierno nacional ha comenzado a fortalecer, con capacitacin y asesora
tcnica en todo el pas, a los alcaldes y comandantes en esta materia.
Bogot ha sido una excepcin en la materia. Durante el perodo 19952003 los alcaldes Mockus y Pealosa se comprometieron a fortalecer institucionalmente el liderazgo de sus administraciones frente al fortalecimiento
institucional de la Polica en la ciudad, a definir responsabilidades, a establecer comits y comisiones de coordinacin, como se ha explicado en el
captulo institucional. En ninguna ciudad de Colombia, se han dado procesos como los liderados en Bogot por los propios alcaldes, avanzando en
formas de coordinacin interinstitucional innovadoras y efectivas; aspectos
como la descentralizacin de la poltica de seguridad a travs de los comits
de seguridad locales y los comits lo-cales del programa zonas seguras (vase
Captulo 5) en cada una de las 20 localidades, han facilitado la coordinacin
de acciones entre la ciudadana, la Polica, el gobierno distrital y dems
instituciones relevantes, lo cual constituye un fenmeno nico entre las grandes ciudades del pas. En dichos espacios, tal y como se explic en el Captulo 5, se dio una interrelacin constructiva entre la autoridad civil (alcalde
local) y el comandante de la estacin respectiva, as como entre el Alcalde
Mayor y el comandante de la Polica Metropolitana.
El Comando Central de la Metropolitana de Bogot que depende
de la Direccin Operativa de la Polica Nacional (Ilustracin 1) ha tenido sobre el periodo 1994-2003 seis comandantes generales, todos del
grado de brigadier general o general (Tabla 3). Estos comandantes han
360
durado entre 9 meses y tres aos consecutivos, con una tendencia al

incremento del perodo de mando. Estos perodos son significativamente
ms largos que los observados en otras ciudades. Por ejemplo, el general Argemiro Serna (diciembre de 1998 a diciembre de 2001), acompa los tres aos de gestin del alcalde Pealosa y el primer ao del alcalde
Mockus durante su segunda administracin, una situacin muy poco
frecuente en otras ciudades del pas, donde la rotacin de los comandantes tiende a ser mayor que en Bogot. Esta baja rotacin favoreci las
posibilidades de coordinacin con el alcalde mayor.
El comandante de la Polica Metropolitana es designado por el director general de la Polica, previo acuerdo con el Ministro de Defensa y el
presidente de la Repblica. Segn el marco legal vigente, en ningn momento debe ser consultado el alcalde mayor para la toma de dicha decisin, aspecto que sera recomendable revisar, con el propsito de garantizar una coordinacin an mayor de la que actualmente existe entre el
alcalde y la Polica Metropolitana. A su vez el comandante de la Metropolitana nombra los tres comandantes de departamento y los 19 comandantes de estacin. Para el nombramiento de estos ltimos tiene en cuenta
la opinin de los comandantes de departamentos de polica de Bogot.
Tabla 3
Comandantes de la Polica Metropolitana de Bogot-alcaldes de Bogot
Comandantes de la Polica
Alcalde mayor de Bogot
Metropolitana
Perodo
Comandante
Alcalde
MEBOG
Febrero 1989
Nazm Yanine
Daz
Planes de
Desarrollo
Andrs Pastrana
Arango
Junio 1988mayo 1990
Enero 1991diciembre 1991
Fabio Campos Silva
Juan Martn
Caicedo
Sonia Durn de
Infante
Junio 1990-junio 1992
contina
361
Perodo
Comandante
Alcalde
Planes de
MEBOG
Desarrollo
Diciembre 1991-
Guillermo L.
diciembre 1992
Diettes Prez
Junio 1992-
Diciembre 1992-
Oscar Eduardo
diciembre 1994
junio 1993
Pelez Camona
Julio 1993-
Luis Enrique Mon-
noviembre 1994
tenegro Rincn
Jaime Castro
Diciembre 1994-
Luis Ernesto
Antanas Mockus
septiembre 1996
Gilibert Vargas
Sivikas
1 septiembre 1996-
Teodoro Campo
Formar Ciudad
Paul Bromberg
15 diciembre 1997
Enero 1995diciembre 1997
16 diciembre 1997-
Argemiro Sema
Enrique Pealosa
Por la Bogot que
8 noviembre 2000
Arias
Enero 1998-
todos queremos
diciembre 2000
9 noviembre 2000-
Jorge Enrique
Antanas Mockus
Bogot todos
7 noviembre 2001
Linares
Sivikas
para vivir
8 noviembre 2001-
Hctor Daro
Enero 2001-
agosto 2002
Castro Cabrera
diciembre 2003
Agosto 2002-
Jorge Daniel
actualmente
Castro Castro
Fuente: elaborado por investigadores con base en informacin de la Polica Metropolitana de Bogot.
8.7 GESTIN ADMIRABLE DEL FONDO DISTRITAL

DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA44
El Distrito increment significativamente durante el perodo 1995-2003
(Ilustracin 7), los recursos destinados al fortalecimiento de la Polica
Metropolitana de Bogot. Estos recursos se canalizan a travs del Fondo
Distrital de Vigilancia y Seguridad (FVS).45 ste tiene como misin elaborar y ejecutar proyectos tendientes a dotar a las autoridades competentes con las herramientas necesarias para lograr niveles ptimos de
vigilancia, seguridad y convivencia para mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos de Bogot. El FVS cuenta con una junta directiva encargada
de dar los lineamientos generales sobre la poltica de seguridad a travs de
un plan de accin anual, el cual es aprobado por sta. Su gerente es nombrado por el alcalde mayor de la ciudad. Todas las inversiones que realiza
el fondo deben estar contenidas en el plan de accin aprobado por la junta.
362
Ilustracin 7
Inversin Fondo de Vigilancia y Seguridad
Fuente: elaborado por los autores con base en informacin del Fondo de Vigilancia y Seguridad.
El incremento de la inversin durante la alcalda de Pealosa (19982000) es particularmente evidente. La Tabla 4 muestra cmo la inversin fue destinada a la renovacin y al funcionamiento del parque
automotor, seguida por el mejoramiento de los programas de vigilancia
y comunicaciones. Debe anotarse que la mejora en el parque automotor
contribuy a su vez a mejorar la movilidad de la Polica y su capacidad
de reaccin, as como su presencia en la calle.
Tabla 4
Inversin por proyectos del Fondo de Vigilancia y Seguridad
durante la administracin de Pealosa
Rubro
Administracin Enrique Pealosa

1998
1999
2000
Desarrollo de las inspecciones de Polica

para la resolucin de
conflictos
721.309.389
3.964.872.556
3.259.336.831
1.100.434.550
11.636.148.220
10.174.263.643
Adquisicin y sostenimiento de medios de

transporte (parque
automotor destinados
a la prevencin)
contina
363
Rubro
Administracin Enrique Pealosa

1998
1999
2000
Creacin y operacin
de infraestructura para
mantener la presencia
policial
233.586.974
3.534.968.597
1.241.430.084
4.797.277.702
9.534.052.458
9.554.139.518
3.063.647.304
1.069.732.278
372.806.977
3.315.717.475
2.279.420.436
422.968.094
195.326.243
765.004.752
3.969.100.130
8.831.031
443.580.434
Mejoramiento de los
programas de vigilancia y comunicaciones
para la Polica Metropolitana (CAD)
Adecuacin logstica
e informtica de la
Polica y el FVS para
mejorar la eficiencia
administrativa
Capacitacin y motivacin de policas para
mejorar el servicio a
la comunidad
Construcciones y
remodelacin de CAI
Transferencias del
Plan de Gestin
Pasivos exigibles
126.300.000
1.672.460.427
Compromisos de
vigencias anteriores
Como muestra la Ilustracin 8, el Centro Automtico de Despacho

(CAD) fue uno de los beneficiados por la inversin del Distrito, puesto
que los recursos fueron destinados a la modernizacin tcnica, lo que
permiti disminuir los tiempos de respuesta a los requerimientos de los
ciudadanos.46 Se pas de 20 a 5 minutos como tiempo promedio de respuesta.47
Aprovechando la coyuntura de Bogot, en donde los equipos que
integran el centro automtico de despacho de la Polica Metropolitana
estaban llegando al fin de su vida til, se inici en el ao 2000 un proceso encaminado a evaluar la viabilidad financiera para implementar un
364
centro automtico de despacho, que no slo atendiera emergencias

policiales, sino que se integraran las otras emergencias de la ciudad,
como son las emergencias mdicas administradas por la Secretara de
Salud a travs del Centro Regulador de Urgencias (CRU), las emergencias atendidas por el cuerpo oficial de bomberos adscrito a la Secretara
de Gobierno, la movilidad de la ciudad administrada por la Secretara de
Trnsito, y que tuviera un nmero nico de emergencias como lo sealaba el Ministerio de Comunicaciones, el CAD 123.
Lo anterior conllev a que desde el Fondo de Vigilancia y Seguridad se coordinaran las acciones para elaborar el estudio de
prefactibilidad del proyecto del nmero nico, incluyendo las distintas alternativas para obtener recursos que le permitieran su financiacin. Paralelamente a la terminacin de los estudios de prefactibilidad
por parte del Fondo, el Concejo de Bogot present, a mediados del
ao 2003, un proyecto encaminado a crear un impuesto a la tarifa telefnica con el objeto de financiar permanentemente el Sistema para la
Atencin de Emergencias de Bogot, a travs del nmero nico de
emergencias 123, el cual sera administrado por el Fondo de Vigilancia y Seguridad, proyecto que fue avalado por la Secretara de Gobierno y por la Secretara de Hacienda. El proyecto fue archivado debido a
que en la Cmara de Comercio se estaba realizando un estudio de ingeniera de detalle realizado por una firma espaola y los concejales
de Bogot prefirieron esperar que concluyera.
Sin embargo, hay un acuerdo entre las autoridades distritales sobre
la necesidad de implementar el nmero nico de emergencias 123, ya
que esto permitira una mejor coordinacin entre las distintas agencias
que tienen por funcin atender las emergencias en la ciudad, especialmente cuando puedan presentarse situaciones derivadas de la perturbacin del orden pblico como consecuencia de actos terroristas, o la
presencia de calamidades pblicas como aquellas generadas por un fuerte
invierno. La nica ciudad Colombiana que contaba para el ao 2003 con
el nmero nico de emergencias era Medelln. La siguiente Ilustracin
muestra el comportamiento de la inversin en el CAD durante los ltimos siete aos.
365
Ilustracin 8
Inversin del Fondo de Vigilancia y Seguridad en el Centro Automtico de Despacho
Teniendo en cuenta que entre las funciones del FVS estn la de

adquirir, construir, o tomar en arrendamiento, remodelar, mantener y
proveer lo indispensable para la adecuada dotacin de edificios para
estaciones, subestaciones, comandos de atencin inmediata escuelas de
formacin y capacitacin, laboratorios, unidades de polica judicial y
salas de detencin de la Metropolitana de Bogot (artculo 3 del Decreto 28 de 1992), durante la segunda administracin de Mockus, se dio
la inversin ms alta en este rubro, la cual corresponde a casi 6 billones
de pesos.
De igual forma, durante esta administracin se asign por primera
vez un rubro de inversin para la adquisicin y dotacin de unidades
mviles para la recoleccin de evidencias y control de explosivos para
el Departamento Administrativo de Seguridad DAS en Bogot, la
implementacin y desarrollo de infraestructura militar para la seguridad
de Bogot y el fortalecimiento del sistema de seguridad y vigilancia
de las entidades del distrito. Inversiones que llegaron a un total de
$1.885686.795.
Ms all de los recursos invertidos, los cuales reflejan el compromiso de las administraciones distritales, es importante resaltar lo que el
alcalde Mockus llamaba la gestin admirable, es decir la transparencia y eficiencia con que las inversiones en el tema de seguridad fueron
manejadas.
366
8.8 MEJORA DE LOS CENTROS DE ATENCIN INMEDIATA (CAI)

En 1987, la Polica Nacional comenz a instalar en Bogot, y en otras
zonas urbanas grandes del pas CAI. stos fueron concebidos como pequeos puestos de Polica con telfono y vehculos en reas no cercanas a
las estaciones de Polica y que requeran especial presencia policial por su
ubicacin. Muchos CAI en Bogot, igual que en otras ciudades, fueron
construidos en plazas o cerca de parques pblicos. Con los CAI se quera
lograr ms cortos tiempos de reaccin y llegar a un mayor acercamiento
entre la Polica y la comunidad de los barrios donde se ubicaron.
La construccin de los CAI se inici bajo la administracin del
alcalde Julio Csar Snchez y el entonces comandante de la Polica
Metropolitana de Bogot, el brigadier general Eduardo Fajardo Vanegas,
con el apoyo de los comits administrativos (Comac),48 que vieron en
este tipo de expresin una posibilidad cierta de tener seguridad en su
sector. Los Comac eran responsables de canalizar los requerimientos
comunitarios en materia de seguridad, la Polica, por su parte, a travs
de los comandantes de estacin, determinaba qu posibilidad logstica
exista para instalar las garitas, y la comunidad se encargaba de su construccin. Los CAI fueron entonces fruto de una alianza entre la administracin distrital, la Polica Metropolitana de Bogot y la comunidad.
Aunque hubo xito y reconocimiento inicial a la labor de los CAI,
por falta de recursos empezaron a presentar problemas relacionados con
la falta de personal, deficiencia en los equipos de comunicacin, carencia de lneas telefnicas, servicios pblicos deficientes como agua, luz y
alcantarillado, deterioro de las instalaciones y carencia de motos y vehculos. Adicionalmente, la serie de atentados terroristas en la ciudad los
convirti en objetivo de la criminalidad organizada y de las clulas urbanas de los grupos guerrilleros. Adems, con base en problemas de su
operatividad, se empezaron a tejer rumores que los sealaban como focos
de corrupcin y violacin de derechos humanos.49 Por lo anterior y como
alternativa se crearon unos CAI mviles, especie de patrullas ambulantes que actuaban, a diferencia de los CAI fijos, de manera coyuntural
e itinerante en diferentes sectores de la ciudad, sin que cumpliesen el
objetivo inicialmente trazado de acercar la Polica a la comunidad.
En 1997, con base en la accin coordinada entre el entonces comandante de la Polica Metropolitana, el brigadier general Argemiro
367
Serna Arias y al alcalde Pealosa, se hizo una evaluacin del funcionamiento y la ubicacin de los CAI existentes que haban llegado a ser
unos 130 y se defini una nueva reglamentacin de los mismos criterios tales como: lugares para su ubicacin, especificaciones tcnicas para
su construccin y modalidades especficas para su operacin.50
Los objetivos de los CAI fueron redefinidios en trminos de prestar atencin oportuna a los requerimientos ciudadanos, integrando la
Polica a la comunidad; contrarrestar los ndices delincuenciales y
contravencionales en la jurisdiccin asignada; optimizar el empleo del
talento humano y recursos; servir de base para desarrollar el plan de
seguridad integral en la ciudad.
Algunos de los CAI que existan en Bogot se reubicaron en sitios
estratgicos de la ciudad, teniendo en cuenta los anlisis por sector de la
actividad delictiva, proporcionados por el SUIVD y las estadsticas del
CIC. Lo anterior permiti que la Polica Metropolitana estableciese jurisdicciones fijas para cada uno de los CAI con el fin de evitar la superposicin de servicios o modalidades de vigilancia.
Qu es un Centro de Atencin Inmediata CAI en Bogot?
Un CAI es una construccin de un rea de 24 metros2 y una altura 2.50
metros con vidrios blindados, paredes y ambiente en concreto, jardn y
puertas de seguridad ubicada en un sitio estratgico de la ciudad, desde
donde opera un dispositivo de vigilancia de la Polica Metropolitana de
Bogot.51 En cada CAI operan entre 13 y 20 policas:52 un oficial, un suboficial y entre 11 y 18 patrulleros, que cuentan con carros, motos, fax, telfono y computador (en algunas ocasiones). En cuanto a las caractersticas
de funcionamiento del servicio, su prestacin es permanente, las 24 horas
del da. Cada agente debe cumplir con una jornada de trabajo establecida:
los comandantes y subcomandantes laboran de las 9:00 a.m. a las 9:00
p.m., de lunes a viernes (excepto situaciones especiales), y cada 15 das
descansan un fin de semana. Las jornadas de trabajo de los patrulleros y
agentes estn reguladas por las disposiciones del comandante de cada CAI.
Cada CAI tiene una jurisdiccin delimitada con el fin de facilitar el conocimiento de las problemticas en materia de inseguridad de su rea de
trabajo. Para esto ltimo, se debe tener en cuenta que la planeacin del
368
servicio se fundamenta en los anlisis y las conclusiones obtenidas en los

comits de vigilancia locales, las tendencias en los ndices delincuenciales
de la jurisdiccin, las quejas y denuncias de la ciudadana y el diagnstico de calidad de vida de cada sector.53
La Tabla 5 muestra los 107 CAI que existan en Bogot, y su distribucin por localidad y departamento de polica. La reforma iniciada desde
1997 disminuy el nmero total de CAI (de unos 130 a 107), pero logr
darles una ubicacin ms estratgica, una construccin mucho ms amplia y segura as como con mayores recursos humanos y logsticos (en
materia automotriz, administrativa y de comunicacin), de manera que
aunque el nmero de CAI se redujo, los servicios esperados de los mismos mejoraron notoriamente.
Tabla 5
Nmero de CAI por Departamento de Polica, Localidad y Poblacin (2003)
Jurisdiccin
Localidad
Nmero de CAI
policial
Poblacin por
Tasa de homi-
localidad
cicio 1994/2002
Departamento
Santa fe
11
103.039
479/202(1)
Bacat
Kennedy
11
574.844
54/20(14)
Fontibn
186.509
65/12(19)
Los Mrtires
95.801
215/89(2)
Puente Aranda
340.487
62/25(10)
262/86(3)
Candelaria
22.033
Departamento
Chapinero
116.053
81/35(7)
Tisquesusa
Suba
526.883
35/19(16)
47/16(17)
Engativ
609.394
Barrios Unidos
184.491
66/25(9)
Teusaquillo
148.419
109/20(15)
213.452
37/13(18)
199.961
68/35(15)
Usaqun
Departamento
San Cristbal
Tequendama
Usme
62/21(13)
Tunjuelito
200.279
59/24(11)
Bosa
218.380
60/22(12)
Antonio Nario
101.502
64/27(8)
Rafael Uribe
349.374
73/32(6)
Ciudad Bolvar
389.661
73/43(4)
Fuente: Polica y monografas locales de la Subsecretaria de Seguridad y Convivencia, 2002.
369
La Ilustracin 9 muestra los ndices de inversin en la construccin, remodelacin y gastos de mantenimiento y sostenibilidad de los
Centros de Atencin Inmediata sobre los aos 1997-2003.
Ilustracin 9
Fondo de Vigilancia y Seguridad en la construccin y remodelacin
de Centro de Atencin Inmediata
Fuente: FVS de Bogot.
8.9 ELIMINACIN DE LOS AZULES Y CREACIN DE POLICA

DE TRNSITO
Hasta 1997, el control del trnsito en Bogot era desempeado por un
cuerpo de funcionarios que dependan de la alcalda distrital, en concreto de la Secretara de Trnsito. Por su uniforme azul, estos agentes eran
comnmente conocidos por los Bogotanos como Los Azules, caracterizados por una marcada tendencia a realizar actos de corrupcin. En
1997, el alcalde Mockus tom la decisin de eliminar los azules y de
encargar dicha misin a la Polica Metropolitana de Bogot. El distrito y
la Polica Nacional suscribieron un convenio mediante el cual la Polica,
por intermedio de la Metropolitana de Bogot, se comprometi a asumir
el control operativo del trnsito en la ciudad de Bogot, frente a lo cual
la administracin distrital sera la que aportara los recursos logsticos
necesarios. Una Misin Chilena, integrada por cuatro oficiales de carabineros de Chile, especializados en trnsito, inici un proceso de capacitacin del personal adscrito, por ms de un ao. Actualmente la Polica
de Trnsito de Bogot cuenta con 1.066 unidades.
370
Haber eliminado los azules con su imagen corrupta fue un cambio radical que result en una significativa mejora del servicio y del
control de la Polica de Trnsito. Cabe mencionar que a partir del ejemplo de Bogot, otras ciudades de Colombia han adoptado este mecanismo, el cual se ha constituido en un garante del cumplimiento de las
normas de trnsito.
8.10 CREACIN DE LA POLICA COMUNITARIA EN BOGOT

La consulta ciudadana (ver antes) que realiz la Polica Metropolitana
en 1996 en Bogot, y cuyo objetivo era identificar las necesidades de la
comunidad en relacin con el servicio de polica, arroj, entre otras, las
siguientes conclusiones: la necesidad de mayor presencia policial en la
calle; de mejorar la organizacin de los barrios para trabajar conjuntamente con la comunidad; la necesidad de coordinacin entre la Polica
Metropolitana y la administracin distrital en el desarrollo de acciones
de formacin y participacin ciudadana; buscar el concurso de las localidades en la solucin de los problemas de seguridad; asegurar que el
polica conozca la problemtica de la localidad o barrio donde presta su
servicio; fortalecer la integracin con la comunidad; promover los programas institucionales de participacin ciudadana y fortalecimiento del
rol policial como educador cvico, que garantice confianza, solidaridad,
amistad y mayor acceso a la comunidad. Estas conclusiones apuntaron a
la necesidad de la introduccin de alguna forma de polica comunitaria
para Bogot. La figura de la Polica comunitaria ha sido introducida en
otras partes del mundo,54 incluso en varias ciudades latinoamericanas,
para lograr una mayor interrelacin de la Polica con los ciudadanos y
una mayor participacin de los ltimos con aqulla en un esfuerzo comn de construir una cultura de la seguridad, a travs de la identificacin de necesidades, expectativas y sugerencias a escala barrial.
La Polica Comunitaria en la localidad Ciudad Bolvar (2003)
Ciudad Bolvar es un sector popular ubicado en el sur-oriente de Santa
Fe de Bogot. Comprende 270 barrios legales y 40 subnormales, con una
poblacin que alcanza 2 millones de personas, en su gran mayora des-
371
plazados por la violencia. La Polica Comunitaria en Ciudad Bolvar est

integrada por un oficial, un suboficial, 17 patrulleros y 5 auxiliares, quienes comenzaron a trabajar en la parte baja del sector como un proyecto
piloto, en los barrios Madelena, Rincn de la Estancia, Casablanca, Candelaria IV Etapa, Casalinda-Protecho, Florida-San Luis, Lucero, Alameda y Mxico y debido a los excelentes resultados han empezado a trabajar
en la zona alta de la localidad. Para el Comandante de la Estacin de
Polica de Ciudad Bolvar: El Polica Comunitario es un objetivo institucional con el que queremos acercarnos y servir a la comunidad. Permite planear mejor el servicio para convertirse en conciliador de conflictos
y solucionador de problemas. Con ellos hemos incrementado los Frentes
de Seguridad Local y se ha establecido un dilogo con las pandillas juveniles. Los resultados se ven. Los ndices delincuenciales de esta zona han
disminuido, pero sobre todo hemos logrado crear conciencia en los ciudadanos demostrando que todo el trabajo que se hace concertado y en
conjunto se convierte en tiles aportes a la paz. Reunamos a los propietarios de los talleres y les hablamos, les explicamos unas normas de convivencia y solicitamos que slo trabajen dentro de sus garajes sin ocupar el
espacio pblico () Se trata tambin de eso, de solucionar los conflictos menores que ocasionan incomodidad a un sector. Es un trabajo diario,
por lo menos as se lo vive en estos sectores de Ciudad Bolvar.
A comienzos de 1998, durante el primer ao de la administracin

de Pealosa, el general Rosso Jos Serrano y el mayor Ernesto Gilibert
se reunieron con Germn Jaramillo Rojas, presidente de la Cmara de
Comercio55 de Bogot para evaluar la posibilidad de la introduccin de
la Polica comunitaria en la ciudad y en el pas. Para ello, se establecieron
contactos con la Universidad de Barcelona y LHospitalet de Lobregat
en Espaa, para que el personal experto en el tema de la Polica de
Proximidad expusiera su plan de trabajo, metodologa y resultados.
La Polica de Barcelona y especialmente de LHospitalet mostraron
una generosa predisposicin para aportar y plantear este nuevo proyecto
en Bogot.56 Posteriormente el presidente de la Cmara de Comercio
de Bogot, en compaa del Comandante de la Polica Metropolitana,
viaj a Espaa con el fin de organizar un convenio acadmico con la
universidad espaola. Este esfuerzo result en la capacitacin57 realizada en Espaa a 21 oficiales en 1998; con posterioridad a la misma, se
program un seminario de tres das efectuado en Bogot, con la partici-
372
pacin de todo el personal de oficiales de la Polica Metropolitana de la

ciudad, al final del cual se escogi otro grupo de oficiales que viajaran
a Espaa a capacitarse, quienes a su regreso se transformaran en los
primeros agentes de polica comunitaria del Distrito Capital, encargados de implementar el nuevo modelo.
La polica sobre la polica
En pocas pasadas, la Polica, infortunadamente, estaba alejndose de la
sociedad. La sociedad colombiana estaba viendo a la Polica como un
contradictor y en sta medida la filosofa que encierra este tema de Polica Comunitaria ha pretendido acercar nuevamente el polica al ciudadano. Esa comunin entre uniformado y ciudadano para pensar que
estamos protegidos por una institucin confiable que es pilar de la sociedad colombiana, envuelve todo un sentimiento de volver a pensar en el
polica cercano, en el que hemos llamado polica-comunitario o polica
de barrio que histricamente tena una connotacin con muchos matices
de romanticismo y de afecto. Por ello dentro de una filosofa y una metodologa nueva impulsamos y seguiremos impulsando este concepto que
indudablemente el general Serrano y el brigadier Serna han apreciado,
han aceptado y definitivamente han impulsado. (Citado en Revista de la
Polica Nacional de Colombia, enero-marzo, 1999)
Como resultado del proceso anteriormente descrito, un primer grupo de 550 policas fue capacitado en la Universidad Javeriana de Bogot.58 En 1999 se capacit un segundo grupo de 500 policas, para un
total de aproximadamente 1000 agentes, con una cobertura cercana al
60% de toda la ciudad. Un eje especfico de trabajo con la comunidad
fue la organizacin de Frentes de Seguridad Local (FSL).
El objetivo de poner en prctica la Polica comunitaria fue llegar a
tener una polica ms proactiva, menos reactiva y responsable de trabajar las dimensiones preventiva y educativa, para recobrar la confianza
con la ciudadana. Se buscaba en el perfil del polica comunitario una
persona con conocimiento de la problemtica de su sector o de su barrio
con capacidad para prevenir y educar a la comunidad en aspectos colectivos relacionados con el tema de seguridad. La Tabla 6 resume los principios rectores del modelo comunitario en Bogot, el cual fue definido
por la misma Polica.
373
Tabla 6
Principios rectores del modelo de polica comunitaria de Bogot
Principio
Proximidad con la comunidad
Definicin
Motor central del modelo, el cual se desarrolla a partir del
establecimiento de coberturas territoriales definidas y
permanentes por estacin.
Servicio proactivo, flexible
Se fundamenta en un conocimiento ms profundo de la
y dinmico
problemtica de los barrios, de manera que se establezcan

objetivos especficos y servicios adecuados a las
demandas particulares de las comunidades.
Patrullaje a pie o en bicicleta
Esencial para consolidar la presencia fsica de la Polica

en los barrios.
Formacin de equipos
Coordinacin con entidades pblicas y privadas y con la
interinstitucionales
comunidad para solucionar problemas que afectan la

seguridad y la calidad de vida de los barrios.
Mediacin y resolucin de
Herramientas preponderantes para lograr la efectividad
conflictos
del trabajo comunitario.

Polica como lder que transforma la comunidad con la
Liderazgo
que convive.
Fuente: Polica Nacional, 2000. 59
Durante la administracin del alcalde Pealosa se introdujo el modelo de polica comunitaria respaldando la iniciativa a travs la destinacin de recursos del Fondo de Vigilancia entre otros la capacitacin de
los policas en la Universidad Javeriana y para la entrega de 600
beepercels a la Polica Comunitaria inscritos en el proyecto de inversin de Misin Bogot, que entre sus objetivos iniciales tena contribuir
al fortalecimiento de los frentes de seguridad local (vase Captulo 11).60
Qu hace la Polica Comunitaria en Bogot?
En el mes de diciembre de 1998 la alcalda mayor de Bogot y un noticiero de TV promovieron dos concursos encaminados a premiar la calle
mejor embellecida con alusivos navideos. Los patrulleros Edwin Ruiz y
Edwin Rodrguez que forman parte de la Polica comunitaria del barrio
Santa Matilde en la localidad de Puente Aranda, y que trabajan como
polica comunitaria cada da de las siete de la maana a las ocho de la
374
noche por la seguridad y el bienestar de quienes habitan en este sector,

coordinaron la labor de decoracin navidea y embellecimiento del sector por parte de los vecinos quienes obtuvieron el primer puesto.
Los mismos patrulleros trabajan en programas con los ancianos y con las
personas ciegas pertenecientes al Centro de Rehabilitacin de esta zona.
Con la Unidad de Mediacin y Conciliacin (ver captulo 12) de la alcalda
local, tratan de ubicar a todos los indigentes habitantes de la calle, especialmente los que se encuentran debajo de los puentes y en los caos,
para luego llevarlos hasta los hogares que con presupuesto de la Alcalda
Mayor se han construido. All se resocializan y capacitan para que pagados por la misma Alcalda Mayor realicen labores de mejoramiento y
embellecimiento de su entorno.
Al respecto el comandante de los patrulleros el teniente Beltrn afirma:
El polica comunitario estando todos los das en un mismo sector ha
logrado integrarse y compenetrarse con el tejido social de excelente manera. Ya la gente lo conoce, lo llama por el nombre, lo busca y los habitantes del barrio saben que l tiene un telfono celular que en caso de
cualquier situacin anmala o sospecha puede comunicarse con el 112 y
alertar a las unidades ms cercanas para que acudan en su apoyo.
En cuanto a la percepcin que la comunidad tiene con respecto a la

Polica Comunitaria, (Informe de consultora, Instituto de Desarrollo
Humano de la Pontificia Universidad Javeriana) se constata que:
El 96,4% de los encuestados (en una encuesta acerca de la Polica comunitaria en Bogot) manifest que la Polica Comunitaria es una alternativa eficaz para reducir los delitos y mejorar la convivencia ciudadana,
entre otros aspectos porque desarrolla procesos de concientizacin en la
comunidad, genera compromiso, dilogo y confianza y trabaja en la prevencin y reduccin del delito.
En la encuesta realizada por la Cmara de Comercio de Bogot en

1999 a residentes de los sectores donde opera la Polica comunitaria,
despus de los primeros seis meses de trabajo se muestran similares
resultados. A la pregunta de si sabe que existe la Polica comunitaria en
Bogot, 77% dijo que s en 1999.61 La Ilustracin 10 muestra que en
los sitios cubiertos por la Polica comunitaria, ms del 80% de los hoga-
375
res consideraron que el servicio era bueno. En contraste, tan slo el 36%
de los hogares de la ciudad tuvieron una opinin favorable sobre la Polica de Bogot. En el ao 2000, la gente apreciaba a la Polica Comunitaria ms que a los frentes de seguridad local, y los ltimos ms que a la
Polica Metropolitana en general.
La mayor crtica que se hace a la Polica Comunitaria, consiste en
afirmar que sta se ha constituido ms bien en un servicio adicional a la
oferta policial vigente y no como una institucin integral con una misin y visin especficas de trabajo. A juicio de uno de los mejores expertos en el tema:
El tipo de esquema adoptado para el desarrollo de la Polica comunitaria
en Bogot corresponde ms al de un programa especfico [...], que al de
implantacin de un nuevo modelo policial. En este sentido no ha implicado necesariamente un cambio institucional de fondo, aunque, segn
se plante en su origen, se esperaba que esta experiencia irradiara al conjunto de la Polica Nacional y se tradujera eventualmente en uno de los
ejes centrales del proceso de reforma. De hecho, su implantacin no ha
llevado a reformas organizacionales sustantivas dentro del departamento
de polica de la ciudad, ni ha comprometido a un nmero considerable de
los uniformados de la unidad. Tampoco parece haber conllevado grandes
costos (se puede estimar que su costo en 1998-99, equivale al 5,7% del
total de inversiones realizadas en el mismo perodo por la Nacin y la
administracin municipal en la Polica Metropolitana).
Contar con casi 1.100 policas comunitarios en las calles (segn informacin reportada en el ao 2003), en una ciudad tan grande como Bogot,
implica tener una presencia relativamente visible, sin embargo significa
tambin un mayor y ms permanente contacto con la comunidad. Evaluar el impacto de la implantacin del modelo de la Polica comunitaria
en el mejoramiento de la seguridad en Bogot es difcil en un perodo tan
corto y en trminos absolutos, ya que ste tambin obedece a factores
relacionados con la introduccin de otras medidas, a saber: la ampliacin
del parque automotor generando mayor movilidad y de ah mayor presencia en la calle, la creacin de las zonas seguras, la mejora de los
servicios de CAI, la creacin de los frentes de seguridad local y la capacitacin de los miembros de la institucin (mas no a la incorporacin de
nuevos efectivos para ejecutar el programa).62
376
8.11 CREACIN DE FRENTES DE SEGURIDAD LOCAL

(DESDE 1996)
El programa Frente de Seguridad Local FSL es un programa de carcter nacional implementado en Bogot por la Polica Nacional a partir de 1996, bajo el liderazgo del entonces Comandante de la Polica,
mayor general Luis Ernesto Gilibert Vargas, en coordinacin con la
alcalda mayor de Bogot y las alcaldas locales. El programa FSL fue
diseado bajo la nueva concepcin de polica basada en una mejor
relacin entre la Polica y la comunidad. Los FSL buscan fortalecer
los lazos entre aqulla y sta, formando un tejido social que le impida
actuar a la delincuencia y garantice un ambiente armnico en la sociedad, posibilitando espacios de convivencia pacfica. El programa fue
inicialmente liderado por la Direccin de Participacin y Polica Comunitaria (Polco) de la Polica Nacional, y desde 1998 cuando esa
dependencia desapareci ha venido siendo liderado por la Polica
comunitaria.
Los Frentes de Seguridad Local promueven la participacin de los
residentes de la cuadra, sectores o barrios, para prevenir delitos y contravenciones por medio de la atencin y reaccin oportuna, contando
con el apoyo de las autoridades policiales de la zona. Este mecanismo
de acercamiento, integracin y organizacin de la red, permite cambiar
el concepto tradicional de seguridad como responsabilidad exclusiva del
Estado. Los FSL se definen como organizaciones comunitarias asesoradas por la Polica, cuyo objetivo es contrarrestar y prevenir los problemas de inseguridad en la ciudad mediante la integracin de vecinos con
la ayuda de alarmas y redes de comunicacin.64 El programa FSL tiene
los siguientes objetivos:
Combatir el miedo y la indiferencia ante las acciones delincuenciales.
Fomentar la solidaridad entre los vecinos.
Identificar a los lderes comunitarios en cada comunidad y propiciar su
inters a travs de diferentes actividades.
Contrarrestar y prevenir los problemas de inseguridad, diseando estrategias y mecanismos especiales para combatirlos oportunamente.
377
Para fundar un frente de seguridad local, se requiere la participacin activa de la comunidad con un coordinador de cuadra, quien debe
tener el perfil de un lder cvico de la calle o de la cuadra donde se
organiza el FSL, quien debe asumir el papel de promotor de las siguientes actividades:
Conocer o tener informacin bsica de los vecinos y de sus hogares.
Conocer las actividades y horarios laborales de los vecinos.
Detectar las zonas y horarios de mayor riesgo en el sector.
Identificar la problemtica de mayor impacto en materia de seguridad
ciudadana.
Compartir la informacin con otros vecinos, el CAI y los agentes de
estacin.
Actualizar el plano de cuadra, perfil de cuadra y rbol telefnico.
Los lderes que han participado en una formacin especfica dada
por las llamadas escuelas de seguridad ciudadana, la cual se lleva a acabo en cada estacin de polica de la ciudad (vase la siguiente seccin),
al culminar su formacin estn en capacidad de organizar un FSL en su
sector. En coordinacin con la Polica comunitaria de la zona, se elabora
un plan de cuadra de manera participativa y con el uso de algunas
metodologas ldicas; en l se registra quin vive en cada casa, las correspondientes direcciones, las actividades y dems elementos que permitan construir lazos de amistad y solidaridad. Se construye un rbol
telefnico que permite comunicacin inmediata con cualquier morador de la cuadra, manzana o barrio, asignando a cada participante en el
FSL dos nombres de vecinos para que llame y transmita un mensaje
corto cuando sea necesario, informando su preocupacin, problema o
riesgo. El rbol telefnico debe cerrar un crculo, es decir, las ltimas
personas que reciben una llamada deben comunicarse con la primera.
Como complemento del rbol telefnico estn las alarmas comunitarias
que son: luces, pitos, sirenas, cualquier cosa que la comunidad pueda
acordar con el fin de comunicarse alertndose ante cualquier peligro.
Una vez se activa la alarma, los vecinos actan de acuerdo con parmetros establecidos: abriendo las ventanas de sus casas, pidiendo auxilio,
saliendo a la calle, voceando a la Polica, prendiendo las luces de su
378
casa; es decir respondiendo con presencia y activamente a la amenaza.

Durante la primera administracin de Mockus (1995-1997) se dejaron activados 2.264 FSL, agrupados en 382 barrios (de los 1.100 existentes). La instalacin de las alarmas y la conformacin de los frentes
estuvo en manos del programa Misin Bogot (vase Captulo 10) y la
Polica comunitaria de la Polica Metropolitana. La administracin de
Pealosa, con el fin de fortalecer estas organizaciones locales, entreg
600 beepercels a la Polica comunitaria y 2.555 a los lderes de los FSL,
con salida gratuita al nmero telefnico de emergencia 112.
A finales de la administracin de Pealosa, Misin Bogot fue desvinculado del programa, el cual pas a ser manejado en su totalidad por
la Polica comunitaria. Desde entonces, sta capacit y design un personal especializado para la instalacin de las alarmas, como para su reparacin y otorg la funcin de formacin de los FSL en los comandantes
de polica comunitaria de cada estacin. Los costos de los FSL que son
mnimos, ya que se trata de una alarma y una red elctrica bsica han
sido asumidos por la alcalda mayor, por la comunidad de cada cuadra,
por las alcaldas locales y en ocasiones por entidades privadas como la
Cmara de Comercio de Bogot y Fenalco.
Los FSL, muchos de ellos liderados por mujeres, son un instrumento apropiado para fortalecer seguridad y confianza en un ncleo de
casas; permite contar con un instrumento a partir del cual se crean y
estimulan relaciones entre la Polica en primera instancia polica comunitaria y la comunidad, mientras que tambin permite alguna
asociatividad entre vecinos, que no necesariamente exista anteriormente. El xito de los FSL tambin reside en la mayor rapidez y eficacia de
los servicios prestados por la Polica, ya que su creacin hubiera sido de
poca utilidad si la Polica no hubiera logrado dar respuesta a demandas
de apoyo canalizadas a travs de los FSL. De igual forma han permitido
a la Polica orientar mejor sus respuestas a emergencias.
8.12 ESCUELAS DE SEGURIDAD CIUDADANA

Las Escuelas de Seguridad Ciudadana creadas desde 199664 en cada
Estacin de Polica de Bogot, as como en otras ciudades son otro
instrumento en la estrategia de la Polica Nacional para fortalecer los
379
nexos comunitarios y contrarrestar de esta manera la accin delincuencial,

sobre la base de acciones preventivas.65 Los directores de las escuelas
de instruccin deben incluir en los planes de estudio lo concerniente a
las escuelas de seguridad, buscando con ello que el oficial y miembro
del nivel ejecutivo al culminar sus estudios conozca, desarrolle y fortalezca el programa en las unidades donde es destinado a prestar sus servicios profesionales.
Las personas que asisten a la escuela de seguridad en su mayora
son adultos, que aprenden all el sentido y las oportunidades de organizacin y participacin comunitaria en el trabajo de prevencin. Para formar ciudadanos que estn en capacidad de iniciar y liderar un FSL, el
currculum de la escuela de seguridad ciudadana est enfocado en los
temas de seguridad ciudadana y liderazgo comunitario (vase recuadro).66
Currculo de Escuela de Seguridad Ciudadana
1. Doctrina, organizacin y funcionamiento de la Polica
2. Modernizacin policial
3. Comportamiento familiar y ciudadano
4. Seguridad ciudadana
Principios generales de derecho penal y procedimental
Seguridad personal
Normas de comportamiento para la seguridad
Prevencin y manipulacin de sustancias qumicas en casos de emergencia
Evolucin y legislacin, porte y tenencia de armas
5. Liderazgo comunitario:
Relaciones interpersonales, soluciones de conflictos
El Alcalde
Prevencin y atencin de emergencias
Participacin comunitaria
Aprendamos a ver la ciudad.
380
Por razones de seguridad, los ciudadanos que quieren participar en

las escuelas de seguridad se deben inscribir de antemano. El curso se
desarrolla durante 12 sbados en las horas de la tarde, con una intensidad de 48 horas. Desde 1996, cerca de 26.000 personas han atendido al
curso, y son reconocidos por la Polica como promotores de seguridad.67 No conocimos, en el curso de esta investigacin, evaluaciones
externas e independientes de este programa, sin embargo es evidente,
con base en observaciones directas, que las escuelas de seguridad ciudadana son concurridas y que la comunidad est interesada en estrechar
lazos con la Polica, conocer sus instalaciones y aprovechar los cursos
dictados. Es posible que con asesora externa de la cual no hemos encontrado evidencia el currculo y las metodologas pedaggicas puedan mejorar progresivamente.
8.13 CREACIN DE ZONAS SEGURAS EN BOGOT (DESDE 2001)

En el ao 2001 la Cmara de Comercio de Bogot, en alianza estratgica con la Alcalda Mayor y la Polica Metropolitana, y considerando
tanto el bajo nmero de agentes de polica como la percepcin de inseguridad de los ciudadanos en zonas comerciales o de alta concurrencia,
disearon el Programa Zonas Seguras como un medio para ofrecer a la
comunidad no slo mayor proteccin, mejor atencin a las necesidades
cotidianas, trabajando en forma conjunta sobre los aspectos objetivos y
subjetivos en materia de inseguridad, sino tambin acercar la justicia al
ciudadano facilitando mecanismos para la presentacin de todo tipo de
denuncias ante las autoridades.
El programa se implement en las zonas de la ciudad de mayor uso
urbano, entendiendo por mayor uso urbano todas aquellas reas en las cuales se concentra mayor nmero de personas entre las 7:00 a. m. y las 8:00 p.
m. por diferentes motivos (actividad comercial, industrial, educativa, salud,
recreacin, etc.). Estas zonas de mayor afluencia y actividad urbana presentaban una serie de fenmenos tales como invasin del espacio pblico, contaminacin visual, problemas de iluminacin, altos ndices de delincuencia
y violacin a las normas de convivencia, motivo por el cual requeran de
una intervencin especial, conjunta y coordinada. Las reas donde se organiz el programa zonas seguras fueron escogidas mediante un proceso de
381
concertacin entre la Alcalda Mayor, la Polica Metropolitana y la Cmara

de Comercio de Bogot. Para tal fin la alcalda mayor por intermedio de la
subsecretara de asuntos para la convivencia y seguridad ciudadana y apoyada en los anlisis del sistema de unificado de informacin de violencia y
delincuencia Suivd acerca de cada localidad, present una propuesta de las
posibles zonas seguras de la ciudad. Esta propuesta fue estudiada en forma
conjunta con la direccin de seguridad y convivencia de la Cmara de Comercio de Bogot y el subcomando operativo de la Polica Metropolitana.
De dicha propuesta fueron escogidas las primeras 12 zonas seguras, en las
cuales se llev acabo la prueba piloto. Todas estas zonas se caracterizaban
por ser cuadrantes de alto uso urbano donde se presentan altos ndices de
percepcin de inseguridad, hurto a personas, a bancos, a establecimientos
comerciales y prdida de documentos, adems de los problemas propios de
la invasin del espacio pblico por parte de vendedores ambulantes, basuras y automotores. En la Tabla 7 se referencian las primeras 12 zonas seguras y las caractersticas de cada una.
Tabla 7
Primeras 12 zonas seguras
Zona
Carrera 15
Caracterizacin
Se caracteriza por ser una zona comercial y bancaria rodeada de una zona
residencial. En esta zona estn ubicados los dos principales centros de rumba
de la ciudad Zona Rosa y Parque de la 93 motivo por el cual se presenta
problemticas relacionadas con venta y consumo de sustancias alucingenas
y embriagantes, presencia de menores en zonas restringidas, adems de la
problemtica constante y prostitucin.
Calle 72 Rosales
Aunque en su gran mayora se caracteriza por ser una zona residencial, en los
ltimos tiempos se ha venido desarrollando a la altura de la Carrera 5 una
zona de rumba bohemia que genera las problemticas propias de una zona
de rumba. De igual forma en esta zona se han presentado problemas de
hurto de automotores, paseo millonario y secuestros.
Chapinero
Tradicionalmente sta ha sido una zona comercial, donde se presenta una
Central
marcada problemtica de invasin del espacio pblico. Adems de que cuenta

con la presencia de varios centros educativos y hospitalarios que genera altos
niveles de poblacin flotante.
contina
382
Zona
Cedritos
Caracterizacin
El 50% de la zona est compuesta por un rea residencial afectada
frecuentemente por delitos tales como hurto y asalto de residencias. No
obstante, se encuentra atravesada por tres ejes viales importantes sobre los
cuales se articula una de las zonas comerciales y bancarias ms importantes
de la ciudad
Unicentro
Esta zona cuenta con la presencia de uno de los centros comerciales ms

grandes del pas, motivo por el cual los ndices de poblacin flotante son
demasiado altos. Lo anterior ha generado problemas de invasin del espacio
pblico, y problemas de trnsito sobre el eje vial de la 127.
Corferias
Aunque esta zona en un 70% es residencial la presencia del complejo

industrial y comercial de Corferias, la hace una zona con difcil situacin en
materia de seguridad y convivencia puesto que las 15 ferias que se llevan all
durante todo el ao, generan altos ndices de poblacin flotante.
PaloquemaoRicaurte
Es una de las zonas industriales ms antiguas de la ciudad, que presenta una

problemtica aguda de invasin del espacio pblico por parte de automotores
de carga, adems de colindar con una de las plazas de mercado ms grandes
de la ciudad, Paloquemao, donde se presenta una problemtica importante de
invasin del espacio pblico por parte de vendedores ambulantes.
Centro
Se caracteriza por ser una de las zonas ms grandes en materia bancaria de la
Internacional
ciudad, adems alberga uno de los ms grandes complejos de oficinas. Esta

ha sido vctima de un sinnmero de amenazas de atentados terroristas.
Centro
Como su nombre lo indica esta zona presenta todas las problemticas propias
de las zonas cntricas de cualquier ciudad del mundo, desorden, problemas de
movilidad, invasin del espacio pblico, altos ndices de delincuencia, altos
volmenes de poblacin flotante, basuras, entre otros.
Bosa
Esta es la zona cntrica de la localidad, donde se presenta una fuerte

actividad comercial y bancaria. Adems de que est ubicada en una de las
zonas de la ciudad con mayor ndice de atracos.
Restrepo
Se caracteriza por ser una de las zonas ms antiguas de la ciudad en materia

de comercio de calzado, adems por ser la Zona Rosa del sur de la ciudad
motivo por el cual cuenta con la presencia de un gran nmero de discotecas y
establecimientos de expendio y consumo de bebidas embriagantes.
Mundo
Su caracterstica fundamental es albergar en su interior una de las zonas
Aventura
recreativas ms importantes de la ciudad, all se encuentran ubicados el

Parque Mundo Aventura, la sala de cine ms grande de Colombia, el tercer
centro comercial ms visitado de Amrica Latina Plaza de las Amricas,
adems de ser la zona Rosa del Occidente de la capital.
Fuente: Elaboracin de los investigadores con base en la informacin de la Cmara de Comercio de Bogot.
383
El programa de zonas seguras pretende garantizar la presencia estable

de la autoridad competente para atender los diferentes casos que puedan
ocurrir en las zonas de mayor afluencia y actividad urbana de Bogot. De
igual forma, busca apoyar la labor que viene adelantando la Alcalda Mayor
para mejorar el uso del espacio pblico y el respeto por las normas. Cada
Zona Segura (cuadrante68) cuenta con una unidad mvil de denuncia y
contravencin, dos patrullas y una motocicleta. El dispositivo cuenta con un
equipo humano conformado por nueve policas al mando de un oficial con
grado de teniente o capitn. En algunas ocasiones un inspector de polica o
un asesor jurdico de las alcaldas locales hace recorridos en las patrullas
realizando una labor preventiva.69 La unidad mvil de denuncias y contravenciones busca facilitar el acceso de la ciudadana a la justicia.
Cada cuadrante cuenta con un comit local, conformado por la Alcalda Local, la Polica Metropolitana y la Cmara de Comercio de Bogot,
que lo lidera, adems de los presidentes y/o directores de las asociaciones
cvicas y lderes empresariales de la zona. Actualmente los comits locales
cuentan con la participacin de comerciantes, industriales, representantes
del sector salud, educacin y la Defensa Civil, entre otros, los que adems
de aportar recursos en especie y tiempo, divulgan el programa entre sus
asociados y la comunidad en general. Los comits locales tienen como objetivo principal establecer un diagnstico de cada cuadrante, determinar la
prioridad de las problemticas en materia de inseguridad, proponer posibles
soluciones y evaluar las acciones desarrolladas en el marco del programa.
El programa Zonas Seguras, despus de seis meses de funcionamiento en los doce cuadrantes, present resultados positivos mostrando
en general una reduccin del 10% en el nmero de los delitos. En siete
de las once zonas se observ un decrecimiento en el total de los delitos
de impacto denunciados durante los perodos en comparacin, es decir,
antes y despus de entrar en operacin el programa. Los cuadrantes que
presentaron este comportamiento fueron: Centro (-23%), Corferias
(-36%), Paloquemao (-42%), Centro Internacional (-29%), Bosa (-48%),
Restrepo (-43%) y (-3,1%) Rosales (estadstica 2002) Estos excelentes
resultados fueron los que dieron paso a que las instituciones socias del
programa empezaran a planear su ampliacin.
Las unidades mviles de denuncia y contravenciones han sido un
espacio importante para que la ciudadana ponga en conocimiento de la
Polica Metropolitana de Bogot cualquier hecho delictivo, disminuyendo
384
de esta forma la criminalidad oculta, en beneficio de las cifras oficiales.

As mismo, la Polica Metropolitana est haciendo ms presencia en los
sitios de mayor uso urbano de la ciudad y se encuentra mejor dotada
para responder a todo tipo de requerimientos. Finalmente, los inspectores de polica estn realizando un trabajo preventivo en los 12 cuadrantes con nfasis en recuperacin del espacio pblico.
Los excelentes resultados de la prueba piloto permitieron la ampliacin del programa en el ao 2003 a 16 cuadrantes ms en Bogot. En tres
aos la Cmara de Comercio de Bogot invirti ms de 4.500 millones de
pesos en la implementacin del programa. Una parte significativa de la
inversin se destin para la dotacin de un parque automotor de la Polica
Metropolitana de Bogot compuesto por 56 camionetas, 28 motos y 28
unidades mviles de denuncias, adems de la inversin realizada en campaas de prevencin contra el paseo millonario70 y el terrorismo. Lo anterior ha permitido que Bogot cuente hoy da (ao 2003) con 28 cuadrantes
del programa zonas seguras (Ilustracin 10). El esquema de zonas seguras
est siendo estudiado por varias otras ciudades en Colombia y ha sido
adoptado por el departamento de Cundinamarca, inicialmente para eventos y lugares de alta concurrencia, como pueden ser las zonas de turismo.
Ilustracin 10
28 zonas seguras
Fuente: Cmara de Comercio de Bogot-Presentacin Oficial del Programa. Direccin de Seguridad y

Convivencia.
385
8.14 CAPACITACIN COMPLEMENTARIA DE LA POLICA|

EN BOGOT71
En el ao 1995, el Alcalde Mayor de Bogot, Antanas Mockus, dentro
de sus objetivos de gobierno busc contribuir al fortalecimiento de la
Polica Metropolitana mediante la capacitacin de sus miembros para
mejorar su desempeo como formadores de ciudadanos. El Alcalde
Mockus, consider que los policas en ejercicio, como servidores pblicos de la ciudad, deban participar en procesos de capacitacin y actualizacin para mejorar su desempeo en el servicio de seguridad y
convivencia ciudadana y por ello haba necesidad de formar el personal
en temas que no eran parte del pnsum en las escuelas propias de la
institucin. Adems consider que tendra que ser en la universidad y no
solamente una capacitacin dirigida a oficiales, sino a todos los niveles.
Esta iniciativa fue, con base en varias negociaciones, acogida por el
general Luis Ernesto Gilibert, ya que se relacionaba con los objetivos de
transformacin cultural que el gobierno y la Polica Nacional de Colombia vena promoviendo mediante la reforma de 1993, orientada hacia la
bsqueda de una nueva identidad y ms prxima al espritu civilista
para responder a las necesidades de los ciudadanos colombianos en
materia de convivencia y seguridad ciudadana. Las partes pactaron una
alianza que se institucionaliz mediante el respaldo poltico de los Gobiernos posteriores y los mandos institucionales.
Esta alianza marc una ruptura en la tradicin institucional de la Polica y de la administracin civil de Bogot en relacin con los siguientes
aspectos: En cuanto a transformaciones en la cultura institucional de la
Polica Metropolitana, segn la Alcalda, se obtuvieron varios logros. Primero, la Polica Nacional siempre haba formado a las personas interesadas en ser policas en sus propias escuelas como una responsabilidad que
corresponde a la propia institucin. Ante la insistencia policial de que la
institucin se reserva el derecho de realizar los procesos de formacin
inicial y continua de sus miembros en las escuelas de donde los oficiales
salen como profesionales en administracin policial y el nivel ejecutivo
como tecnlogos en seguridad y convivencia, que la Alcalda Mayor de
Bogot opt por denominar como capacitacin complementaria en reas
humansticas, sociales y normativas. Esto para promover el desarrollo de
los policas como individuos, miembros de una familia, ciudadanos, ser-
386
vidores pblicos y de manera especial como formadores de ciudadanos.

La apropiacin de la capacitacin complementaria (la educacin) fue considerada como uno de los factores fundamentales para el desarrollo personal de los miembros de la Polica, el mejoramiento del clima institucional
y el servicio de convivencia y seguridad ciudadana.
Segundo, muchos policas egresaban de sus escuelas y por tiempos
significativos no acudan a capacitaciones de otra ndole que no estuvieran dentro del marco normativo y tcnico policial, generalmente para
responder a requisitos de ascenso. La propuesta de Mockus apuntaba a
una educacin permanente para el crecimiento continuo, idea que fue
acogida por la Polica. Por ello, se disearon planes educativos con un
mayor peso en reas humansticas y sociales para complementar la formacin personal y laboral de los participantes y contribuir con ello a la
comprensin de sus funciones. El nfasis sobre el polica como formador
de ciudadanos obedece a su carcter preventivo y civilista. El polica es
la figura de autoridad ms cercana a la poblacin civil, en interaccin
permanente con sta para promover los derechos humanos y proteger
las libertades individuales, funciones que se ejercen mediante acciones
educativas y de coercin, en los casos estrictamente necesarios. El cumplimiento de este rol por parte del polica amerita su formacin para el
desarrollo de habilidades pedaggicas que permitan su posicionamiento
como educador, responsabilidad que implica idoneidad y autoridad moral, entre otras caractersticas. En este sentido, la capacitacin complementaria pretenda ayudar a la Polica como institucin a entender que
el agente de polica es un ciudadano y que por ello es importante desarrollar su capacidad para entender problemas sociales, aprendiendo a escuchar a la gente. Asimismo, segn el Alcalde Mockus, la Polica deba
aumentar sus competencias como formadora de ciudadanos, con quienes
interacta de manera permanente en la calle y para quienes el polica
representa la instancia ms cercana del Estado en la vida cotidiana.
Tercero, los policas del nivel ejecutivo, 72 no haban tenido, hasta
entonces, acceso a la universidad para cursar programas regulares ni de
educacin continuada; mientras que el nivel de oficiales egresaba de la
Escuela Nacional de Polica General Santander (Egsan), que tiene el
carcter de universidad, con un ttulo profesional y posteriormente cursaba otros programas regulares de pregrado o postgrado en universida-
387
des pblicas o privadas con el fin de cumplir con requisitos de ascenso o

por inters en su desarrollo profesional. Tradicionalmente se pensaba
que la preparacin y formacin del personal slo deba ser para el nivel
ejecutivo en las universidades e incluso dentro de su misma Universidad Policial, por ello con estas reformas se logr dar un paso importante
para que grupos integrados por personal de los niveles de oficiales y de
ejecutivos73 independientemente de su formacin disciplinaria adelantaran la capacitacin en reas humansticas, sociales o policiales de
inters general.
Cuarto, era un reto enviar a los policas a capacitarse en universidades civiles pblicas y privadas, algunos das de uniforme y otros vestidos de particular, durante 23 das continuos para participar en procesos
educativos de orden ldico, reflexivo y propositivo en torno a su vida
individual, familiar, institucional. Esto permiti un encuentro de polica
y juventud, en un ambiente acadmico, fortaleciendo el dilogo e intercambio de percepciones en torno a los imaginarios sociales de estos dos
actores, incluso diseando proyectos de convivencia y seguridad en la
que los estudiantes pudieran cumplir con el servicio social exigido para
la culminacin de sus estudios profesionales.
Capacitar a la Polica fue un desafo grande, en la medida en que se
trataba de una cultura institucional muy compleja, con sus propias caractersticas de disciplina y con una poblacin predominantemente masculina. La organizacin del programa fue puesta en manos de Estela Baracaldo
Mndez y apoyada por los alcaldes Mockus y Pealosa, los respectivos
Secretarios de Gobierno y la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, liderada por Hugo Acero Velsquez durante
todo el perodo (1996 -2003). El proceso fue manejado de manera conjunta entre la alcalda mayor y la Polica Metropolitana, con parmetros acordes a la transparencia en el manejo de los recursos financieros y procurando
equilibrio entre los objetivos educativos de la Polica Metropolitana y los
de las administraciones respectivas, de acuerdo con las prioridades de sus
respectivos planes de desarrollo (vase Captulo 4).
La iniciativa encontr resistencias por parte de varias instancias.
Primero, el Concejo Distrital no vea viable comprometer recursos
distritales para capacitar una entidad de orden nacional. Segundo, la preocupacin de los ciudadanos en cuanto a lo que implicara la ausencia
388
de tantos policas en la calle garantizando seguridad, por estar en las

universidades. Tercero, el temor de las universidades privadas, primeras
ejecutoras, de abrir sus puertas a policas, actores con connotaciones
fuertes y de un perfil social muy diferente del de los alumnos que frecuentan este tipo de universidades ya que la mayora de los agentes son
de estratos 1 a 3. Por otra parte, se tuvo dificultad en encontrar profesores con experiencia temtica y metodolgica apropiada para trabajar de
manera constructiva con la Polica.
A las universidades74 se les solicit servicios acadmicos de calidad diseados dentro del marco de la educacin de adultos, educacin
para el trabajo y uso racional de la ctedra; espacios agradables y condiciones de bienestar como refrigerios y buenos materiales didcticos.
Buena parte de estos costos fueron cubiertos con recursos del crdito del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mediante el cual se impuls
la capacitacin de la Polica durante el perodo 20012003. Es de resaltar la importancia de la incursin de la Polica en instituciones pblicas
de educacin superior como la Universidad Pedaggica Nacional y la
Universidad Nacional de Colombia, en esta experiencia, como aquella
derivada de las capacitaciones en las dems universidades privadas; los
resultados fueron significativos en relacin con el logro de los objetivos
educativos, el encuentro entre docentes y policas, el acercamiento entre
estudiantes y policas y la motivacin de las universidades hacia el conocimiento y estudio de los temas relacionados con la convivencia y
seguridad ciudadana.
No obstante los xitos iniciales, en algn momento del proceso, la
administracin y la misma polica se desanimaron ante el predominio de
los mtodos de educacin regular por parte de las universidades, el desconocimiento de stas del contexto laboral de los participantes, la distancia significativa entre el discurso terico-conceptual de la convivencia
y seguridad dado por los entes acadmicos y la realidad de estos fenmenos, objeto de la accin policial y finalmente, la postulacin de profesores famosos en los equipos de trabajo con grandes dificultades de
tiempo para cumplir con sus responsabilidades acadmicas o inters por
conocer la praxis policial para fortalecer el vnculo con el discurso terico. Pronto, la administracin distrital, a travs del Instituto Distrital de
Cultura y Turismo el cual tuvo bajo su responsabilidad el manejo admi-
389
nistrativo del programa, retom la coordinacin temtica y metodolgica de la capacitacin complementaria de la Polica, conforme los intereses de la Alcalda Mayor y de la Polica Metropolitana, desde luego
permitiendo los aportes de los entes acadmicos ejecutores.76
Progresivamente se ha venido perfilando un modelo de educacin
para la Polica en su concepcin, metodologa, materiales, formas de articulacin con la realidad social y espacios de proyeccin social de la universidad en el rea de la seguridad y convivencia. Se trata de buscar la
armonizacin del modelo de la educacin regular y la educacin
no formal de adultos. Por ejemplo, despus de un curso en la Universidad
Rosario, se hizo un ejercicio de acciones preventivas de la Polica en una
zona de prostitucin, para aplicar asuntos temticos, reflexiones y propuestas elaboradas en el curso, como: saludar antes de dar una orden,
hablar con la gente para conocer las razones de un comportamiento, evitar
la agresividad y amenaza, manejar un buen tono de voz, etc. En estas
acciones, que obedecen a las funciones preventivas de los policas, los
resultados han sido significativos en cuanto al cambio de imagen del polica que en repetidas ocasiones es visto como un actor represor.
Por parte de la Polica tambin hubo dificultades, aunque fueron corrigindose progresivamente. Por ejemplo: inicialmente los policas llegaban a la capacitacin a travs de una orden de polica, sin obedecer a
criterios de seleccin y otros fueron enviados por sus comandantes como
castigo; algunas veces los participantes reciban su notificacin de pensin durante la capacitacin y no tenan inconveniente en retirarse de
manera inmediata; a otros se les trasladaba a otro lugar del pas en medio
del curso. Estas falencias fueron superadas en particular por las excelentes evaluaciones que recibi el programa por parte del personal capacitado. Dado que la misma polica participaba en la planeacin de los procesos
educativos, acompaaba sus desarrollos y haba empezado a gozar de los
beneficios de capacitar a su personal en las universidades de mayor renombre y calidad acadmica en el pas, el compromiso con el programa se
fortaleci rpidamente. Entre el ao 1995 y el 2003 los programas se planearon y ejecutaron a travs de un Comit Interinstitucional conformado
por la Administracin Civil, la Polica Metropolitana y un representante
de la Institucin Ejecutora. Se destac el Compromiso de rotacin moderada de personal, en relacin con algunos programas de capacitacin que
390
requeran de un determinado tiempo en Bogot para observar sus resultados, la Creacin del Grupo de Educacin Continuada (Gecon) como instancia responsable de la coordinacin y gestin de procesos de capacitacin
complementaria, con la Alcalda Mayor de Bogot y dems instancias
externas a la institucin y la incorporacin de la evaluacin educativa,
como componente fundamental para la toma de decisiones internas. Las
decisiones polticas sobre la capacitacin de la Polica Metropolitana de
Bogot corresponden a la Secretara de Distrital de Gobierno, instancia de
la cual forma parte el Fondo de Vigilancia y Seguridad, institucin que
administra los recursos de la ciudad para el rea de seguridad y convivencia. Con base en lo anterior se logr estructurar progresivamente la siguiente dinmica de trabajo:
1. La administracin distrital con la Polica definen contenidos, parmetros educativos en cuanto a enfoques, metodologa, materiales didcticos y perfil de los equipos de trabajo, constituidos por coordinadores
de programas, equipos de base y especialistas.
2. La universidad ejecutora, en su etapa inicial de proponente, hace
los desarrollos temticos, metodolgicos, didcticos, sugiere temas adicionales y elabora los materiales de apoyo.
3. Dentro de los equipos educativos para el desarrollo de los programas tambin participan algunos de trabajo: servidores pblicos de la administracin distrital y miembros de la Polica para el desarrollo de temas
especficos de seguridad y convivencia. Recobra importancia, sealar que
en casi todos los programas se ha contado con la intervencin temtica de
los alcaldes de la ciudad o de los comandantes de la Polica Metropolitana, que han ocupado tales cargos en el perodo descrito 1995-2004.
4. Los procesos de capacitacin han contado con dos monitoras:
una de tipo acadmico por parte de la institucin acadmica ejecutora y
otra de orden disciplinario bajo la responsabilidad de la Polica. Pues,
los particulares no estn facultados para darles rdenes a los policas y
dentro del mbito acadmico las rdenes de polica no funcionan para el
personal docente.
5. El seguimiento y evaluacin est a cargo de un equipo interinstitucional conformado por un delegado de la Polica Metropolitana, un
delegado de la Alcalda Mayor (Secretara de Gobierno-Fondo de Vigilan-
391
cia y Seguridad) y un representante de la institucin acadmica ejecutora. Tambin, segn el caso, se contrata a una firma externa para adelantar procesos de evaluacin.
En la siguiente tabla se relacionan las principales reas en las que
se ha capacitado a la Polica Metropolitana, en el perodo sealado.
Tabla 8
reas de capacitacin de la Polica Metropolitana
Clase
Temticas
Cantidad de
participantes
Programas
Formacin para formadores de ciudadanos
4.500
19952000
Mejoramiento del desempeo de la accin policial
1.500
Cursos cortos de
Investigacin criminal
actualizacin
Polica judicial e investigacin criminal
1999-2001
Uso de la fuerza en el manejo del delito (2.396)

Manejo de escena del delito
3
123
600
1.220
Conduccin de motos
600
Identificacin de automotores
150
Fotografa y video policial
16
Ingls
65
Sistemas
Secretariado ejecutivo
30
240
Medicina equina
35
Programacin en Linux, conectiva 6.0
50
Habilidades gerenciales
Polica Comunitaria: intercambio con Espaa
Formacin de la Polica en procesos comunitarios
286
20
100
Prevencin y atencin de nios y jvenes victimas de

abuso sexual
320
Atencin al usuario y vida institucional
486
Pedagoga, didctica y metodologa de educacin

de adultos
85
Derechos humanos y derecho internacional humanitario
700
Plan de capacita-
Estandarizacin de procedimientos de polica
150
cin convivencia
Gestin gerencial: clima institucional
500
y seguridad.
Gestin pblica, seguridad y convivencia
180
contina
392
Clase
Temticas
Cantidad de
participantes
Emprstito
Derecho de polica, seguridad y convivencia
BID 2001-2003
Mejoramiento de las oficinas de denuncias y
1.050
contravenciones.
200
Formacin de auditores.
Programas
46
Valores y legitimidad institucional
3.200
Total
17.400
Con base en una sntesis de los informes de seguimiento y evaluacin

a los procesos de capacitacin e implementacin de los distintos programas, los resultados cuantitativos son: 17.400 policas capacitados, en
las reas sealadas; diez mil millones de pesos invertidos; una propuesta
educativa para la capacitacin complementaria de la Polica; un sistema
de seguimiento y evaluacin de la capacitacin complementaria; materiales didcticos (impresos y audiovisuales) especficos para uso de la Polica. Logros y posibilidades para mejorar son sistematizados en la Tabla 9.
Tabla 9
Logros y dimensiones a mejorar de la capacitacin complementaria (1996-2003)
Logros
Dimensiones que se van a mejorar
Mejoramiento de autoestima de los
Predominio de mtodos de educacin regular.
participantes.
Conocimiento insuficiente del contexto de los
Mejoramiento de habilidades comunicativas:
campos de accin de los policas.
escuchar, hablar, leer, escribir y argumentar.
Material didctico genrico, no especfico.
Mayor interaccin entre polica y juventud.
Desarticulacin entre oferta regular y
Incorporacin de temas de Seguridad y
capacitacin para el trabajo (En contexto).
convivencia en las universidades.
Organizacin de equipos docentes por horas y
Produccin de materiales didcticos para la
no de dedicacin al proceso.
Polica.
Desequilibrio en el manejo de los presupues-
Diseo de un sistema de seguimiento y eva-
tos por parte de algunas de las universidades:
luacin para la capacitacin complementaria.
porcentajes significativos para gastos
Apertura de la Universidad hacia los
administrativos.
escenarios de la seguridad y la convivencia
Escaso compromiso social de la universidad,
Configuracin de metodologas apropiadas
frente a problemticas de convivencia y
para los policas como servidores pblicos.
seguridad.
contina
Logros
393
Dimensiones que se van a mejorar
Cualificacin del saber- hacer de la

seguridad y convivencia.
Aumento de oferta acadmica en convivencia y seguridad
Desarrollo de programas, como estrategia
para la intervencin multivarial de un
problema: Investigacin, planeacin,
intervencin, seguimiento y evaluacin, en
tres componentes: coordinacin interinstitucional, capacitacin y fortalecimiento
logstico y tecnolgico.
Fuente: elaborado por los investigadores con base en una sntesis de los informes de seguimiento y
evaluacin a los procesos de capacitacin e implementacin de los distintos programas.
Los resultados, proyectos y propuestas implementados en Bogot

para la capacitacin complementaria de la Polica Metropolitana, han
sido retomados por la Direccin Nacional de la Polica, instancia empeada en el mejoramiento de los procesos de incorporacin y formacin
de profesionales de los niveles de oficial y ejecutivo. Varios de los proyectos realizados en Bogot, con resultados positivos, estn siendo
implementados por la Polica Nacional, bajo la orientacin de mandos
institucionales que prestaron sus servicios en la Polica Metropolitana,
durante el perodo 19952003, objeto de estudio en este documento.
Un resultado adicional de la experiencia de la capacitacin complementaria de la Polica ha sido el proyecto Mejoramiento del desempeo de la Polica Judicial de Bogot a travs del cual ha sido posible
integrar al Cuerpo Tcnico de Investigaciones (CTI) Bogot, que hace
parte de la Fiscala General de la Nacin, el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, el Grupo de Polica Judicial, el Servicio Judicial para Bogot Polica Nacional, el Instituto Nacional de Medicina
Legal, regional Bogot y la Secretara Distrital de Salud, para coordinar
acciones de capacitacin y fortalecimiento logstico y tecnolgico orientadas a la cualificacin de los procesos de administracin de justicia en
el Distrito Capital, especialmente en lo referente a la investigacin criminal que inicia con el primer respondiente en las escenas del delito.
394
El acercamiento a las instituciones de Polica Judicial, especialmente,

Fiscala, DAS y Polica Nacional, a travs de un trabajo de coordinacin
interinstitucional, liderado por la Secretara de Gobierno, fue parte de
las iniciativas de Antanas Mockus para el mejoramiento de la convivencia y seguridad ciudadanas y la articulacin de acciones con el campo
de la justicia.
Los 17.400 policas capacitados en Bogot sobre el perodo 19962003, hoy laboran en distintos territorios del pas, en los cuales, sin duda
aprovecharn lo que han aprendido durante la capacitacin complementaria. Las universidades se han acercado a la realidad cotidiana de la
gestin policiva y distrital en materia de convivencia y seguridad y han
continuado desarrollando acciones en este campo como consecuencia
de esta actividad. Los aportes de Bogot quedan tambin como ejemplo
para ciudades que quieran emprender experiencias similares en materia
de formacin policial.
8.15 CONCLUSIN
La reforma institucional de la Polica obedeci a una poltica nacional,
pues como se explic, esta institucin conserva su carcter nacional a
diferencia de otros pases donde es eminentemente local. No obstante lo
anterior, Bogot ha contribuido directamente con recursos propios a dicho proceso, asumiendo compromisos que van ms all de sus obligaciones legales. Este apoyo de Bogot para la Polica Nacional ha sido
nico en Colombia (por lo menos hasta el ao 2003), pues la gran mayora de las otras ciudades del pas no consideraban, o no tenan claro,
cmo podran contribuir desde el gobierno local a la reforma de la Polica, mas all de la destinacin de recursos del Fondo de Seguridad Municipal, los cuales resultan generalmente muy bajos e insuficientes.
Algunos de los elementos ms importantes del apoyo de Bogot
para la Polica han sido los siguientes: (i) aumento de recursos para el
Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia, as como la administracin
del mismo de manera profesional y transparente, con el propsito de
lograr el uso ptimo de dichos recursos; (ii) capacitacin adicional financiada por la administracin de Bogot para agentes y comandantes
de polica en las mejores universidades de Bogot, en temas de convi-
395
vencia ciudadana y gestin local de polticas de seguridad (iii) capacitacin financiada por el Distrito para los oficiales de la Polica en la Universidad Nacional, la universidad pblica ms grande del pas e
histricamente caracterizada por relaciones antagonistas con la Polica
y marcada por violentas confrontaciones en aos anteriores, convirtindose en una estrategia para mejorar las relaciones entre las dos instituciones; (iv) continua y estrecha coordinacin entre el despacho del Alcalde
y el comandante de la Polica, al igual que entre los alcaldes locales y
los comandantes de la Polica local (vi) esfuerzos continuos de cooperacin constructiva con la Polica en relacin con programas sociales tales
como: campaas contra la adiccin a las drogas, prostitucin, factores
de riesgo, seguridad en espacios pblicos, entre otras; (vii) la eliminacin de la Polica de Trnsito servicio tradicionalmente corrupto de la
administracin municipal y la entrega de esta responsabilidad a la Polica Nacional, que viene administrndolo con la mayor transparencia y
eficiencia; (viii) cooperacin con el sector privado, en particular con la
Cmara de Comercio de Bogot, para apoyar a la Polica con la dotacin
de estaciones mviles; (ix) apoyo a la Polica Comunitaria.
Ms all de Bogot, la Polica Nacional goza hoy por hoy de un
elevado nivel de confianza pblica. El 57% de los colombianos y en
Bogot el 68%, segn encuesta realizada por el programa Bogot cmo
vamos en 2003, confa en la institucin, lo cual contrasta notoriamente
con el 21% nacional de hace exactamente diez aos y con el promedio
observado en el conjunto de Latinoamrica, que apenas supera el 30%.
Despus de presentado este panorama, resulta difcil argumentar que las
transformaciones de la Polica Nacional no hayan contribuido a la reduccin en las tasas de homicidios (vase Captulo 3) as como a la
mejora de la seguridad (real y percibida) en el pas.
Notas captulo 8
1
Llorente, Mara Victoria, Desmilitarizacin en tiempos de guerra? La reforma policial en

Colombia, ponencia presentada al Seminario Internacional REDES 2003, Research and
Education in Defense and Security Studies, 28-30 de octubre de 2003, Santiago de Chile,
Panel: Police Reform in the Americas.
Durante el siglo XIX fue esencialmente el Ejrcito el que asumi funciones de garante del
orden interno (y externo). Las otras cartas polticas de Colombia desde la Independencia
396
3
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5
6
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23
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hasta la Constitucin de 1886, que era centralista, reflejaban an la tensin entre una concepcin federalista con mayor autonoma por parte de los entes territoriales, tambin en
temas de seguridad, y una concepcin centralista, con un rgimen uniforme de instituciones
de orden nacional, incluido el monopolio sobre la fuerza pblica.
Basndose en el Decreto Orgnico de la Polica Nacional 1000 de 1891.
Bernal Cullar, Jaime (procurador), Evolucin del concepto seguridad Polica Nacional,
ponencia presentada en el Primer Simposio Internacional de Polica Comunitaria: Una oportunidad histrica para trabajar por la gente, noviembre de 1999, p. 19.
Ibid. , p. 20.
Londoo Crdenas, Felipe Arturo y Diettes Prez, Guillermo Len, Dependencias orgnicas mayores. Surgimiento y evolucin. Direccin Nacional Antinarcticos, en Historia de
las Fuerzas Militares de Colombia Polica, Bogot, Planeta, 1993.
Ruiz Vsquez, Juan Carlos, Reinventando la seguridad en Colombia. Reformas fallidas y
modernizacin inconclusa de la Polica colombiana, ponencia presentada al Seminario Internacional Redes 2003 Research and Education in Defense and Security Studies, 28-30 de
octubre de 2003, Santiago de Chile, Panel: Defense and Security in Colombia, p. 13.
Las policas departamentales en Colombia fueron cuerpos armados, relativamente autnomos del control del Gobierno central y estrechamente ligados a los intereses parciales que
dominaban la vida regional del pas. En Torres Velasco, Javier, La ciudadana pacta con su
Polica. El proceso de modernizacin de la Polica Nacional de Colombia, en Leal Buitrago,
Francisco y Tokatlian, Juan Gabriel (comp.), Orden mundial y seguridad. Nuevos desafos
para Colombia y Amrica Latina, Bogot, Tercer Mudo-SID-IEPRI, 1994, p. 182.
Torres, 1994, p. 182; Pardo, 1996, p. 338; Llorente, 1999, p. 400, citados por Llorente,
Desmilitarizacin en tiempos de guerra?, op. cit., p. 4.
Llorente, Desmilitarizacin en tiempos de guerra?, op. cit., p. 4.
En 1959 mediante la Ley 193, la Polica qued adscrita
Mediante el Decreto 1705 de 1960. Torres Velasco, op. cit., p. 183.
Al mismo tiempo que se estaban produciendo los cambios mencionados y teniendo como
modelo los organismos de inteligencia de Estados Unidos, mediante Decreto 2872 del 31 de
octubre de 1953. Pgina de internet del DAS: http://www.das.gov/historia/articulos/25.
Esta disposicin ser modificada en 1985 durante la presidencia de Belisario Betancur, quien
aprob el grado mximo de general para los oficiales de la Polica y ascendi a su director
ese mismo ao a ese grado.
Decreto 1705 del 18 de julio.
Decreto nacional 1667 del 30 de julio de 1966.
El presidente Csar Gaviria (1990-1994) tambin mantuvo abierta la posibilidad del dilogo
con los alzados en armas, fortaleci el Plan Nacional de Rehabilitacin lanzado por el
gobierno de Virgilio Barco para atender las zonas ms deprimidas del territorio nacional y
de esta forma al prestar atencin a esa poblacin se le estaba quitando la base social a la
guerrilla) y cre un Plan de Emergencia Energtico y Vial para el campo minero, petrleo y
comunicaciones, entre otros.
Se convoc una comisin interna compuesta por efectivos de todos los mbitos jerrquicos
de la institucin y una comisin externa compuesta por miembros del Congreso, autoridades
departamentales y municipales, organismos de control del Estado, militares y generales de
la Polica en retiro, gremios, minoras tnicas, la academia y la sociedad civil.
Centro Nacional de Consultora.
Ruiz Vsquez, op. cit., p. 16.
Artculo 16, Ley 62 del 12 de agosto de 1993. Expide normas sobre la Polica Nacional, crea
un establecimiento pblico de seguridad social y bienestar para la Polica Nacional, crea la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al presidente de la Repblica. Diario Oficial, Bogot, No. 40987, 12 de agosto de 1993.
Llorente, Desmilitarizacin en tiempos de guerra?, op. cit., p. 11.
Esta orden la imparte la Constitucin Nacional y la acoge la Ley 62 de 1993.
Compuesto por el presidente de la Repblica; los ministros de Gobierno, Defensa y Justicia;
397
el director general de la Polica Nacional; el Comisionado para la Polica; as como un gobernador y un alcalde designado por la Confederacin Nacional de Gobernadores y la Federacin Colombiana de Municipios. Adems, podrn ser invitados el procurador general de la
nacin, el fiscal general y el defensor del pueblo. ste es nombrado por el presidente de una
terna enviada por el Consejo Nacional de Polica y Seguridad Ciudadana y podr ser removido discrecionalmente por ste.
25
Para sus funciones, vase Ley 62 de 1993, ttulo IV Mecanismo de Control, artculos 21-24.
26
El Gobierno Nacional podr suspender o disolver en cualquier momento tales comisiones
por razones de orden pblico o cuando circunstancias especiales as lo ameriten, pese a ello
hasta la fecha esa Comisin no ha sido convocada de modo que el nimo participativo
qued seriamente lesionado, segn Camacho Guizado, lvaro, La Polica colombiana.
Los recorridos de una reforma, en Anlisis Poltico, No. 41, septiembre-diciembre, 2000,
p. 114.
27
Para su composicin, vase artculo 27.
28
Decreto 356 de 1994, Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada. Como consecuencia de
estas disposiciones, el ministro de Defensa de la poca (Fernando Botero) promovi el desarroll de las llamadas Convivir, como formas de defensa asociativa reguladas por el Estado, pero aparentemente no en Bogot. La precaria regulacin y supervisin de las Convivir
desencaden algunos hechos relacionados con actos de justicia privada extralegal en varias zonas rurales del pas, lo que conllev la suspensin del programa.
29
La Resolucin 5911 de 1992 crea cuatro subdirecciones en la Dijin: Polica Judicial, Inteligencia, Administrativa y Vigilancia Privada.
30
Segn la Resolucin 2849 del 30 de marzo de 1992.
31
Estas unidades de Polica Judicial se ubicaron en la Dijin, Sijin y Subsijin del pas, especficamente donde funcionaban unidades de Fiscala. Dichas unidades tenan como funcin
responder por la investigacin previa del proceso penal bajo la direccin y coordinacin del
fiscal.
32
En adicin a los ya existentes en Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla y Ccuta las recin
creadas de Meta y Llanos Orientales; en especial para trabajar en coordinacin con las regionales de la Fiscala General de la Nacin.
33
El general Serrano haba sido gerente del Proyecto de Reestructuracin y Modernizacin de
la Polica, lo que posiblemente lo sensibiliz hacia la posibilidad de una reforma gerencial.
34
Ruiz Vsquez, op. cit., p. 17.
35
A causa de varios escndalos (como el de la cooperacin de miembros de la Polica Metropolitana de Cali con el Cartel de Cali), el asunto de depuracin fue retomado por el director
de la Polica Nacional, general Rosso Jos Serrano, que con el Decreto 2010 de 1995 orden
la destitucin de cada polica sospechoso bastaba con presentar pruebas y no se someta a
un debido proceso, as en pocos meses se destituyeron cientos de policas.
36
El pie de fuerza incluye oficiales, suboficiales, agentes, nivel ejecutivo, auxiliares bachilleres, nivel regular, civiles y alumnos. Esta grfica debe ser tomada con cautela, ya que aunque fue elaborada basndose en fuentes de Polica, incorpora algunas inconsistencias
aparentes, ya que en 1995 se present supuestamente una reduccin del pie de fuerza en un
10% por razn de depuracin, que no aparece reflejada en el cuadro; por otro lado, la disminucin de 2001-2002 parece muy fuerte.
37
Decreto nacional 1667 del 30 de julio.
38
Londoo Crdenas y Diettes Prez, op. cit., p. 289.
39
Decreto-Ley 2137 del 29 de julio. Al igual que en Bogot, se formaron tambin la Metropolitana de Cali y del Valle de Aburr, que son las nicas tres policas metropolitanas que
existen en Colombia y cuya particularidad se refiere al carcter marcadamente urbano de sus
operaciones, en comparacin con los 32 departamentos de Polica.
40
Resolucin 00195 del 24 de enero de 1996.
41
Ibid., p. 289.
42
Fue creado mediante el Decreto 814 del 19 de abril de 1989.
43
Los delitos de mayor impacto son hurto de vehculos, asalto a residencias, hurto a residen-
398
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58
cias, homicidio, muerte en accidente de trnsito, atraco a personas, asalto bancario y piratera terrestre.
Agradecemos los aportes que para esta seccin ha ofrecido Ernesto Matallana, ex director
del Fondo de Vigilancia y Seguridad del Distrito de Bogot.
El Acuerdo 9 de 1980, expedido por el Concejo Distrital, cre el Fondo de Vigilancia y
Seguridad, y el Acuerdo 18 de 1983 modific su naturaleza jurdica y lo convirti en un
establecimiento pblico; posteriormente, el Acuerdo 28 de 1992 mantuvo su carcter de
establecimiento pblico del orden distrital, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la Secretara de Gobierno. El decreto establece las
funciones, la constitucin, los sistemas de control y el patrimonio del FVS.
El Ministerio de Comunicaciones expidi un decreto por el cual se reglamentaban, entre
otros, el nmero nico de emergencia asignando la cifra 123, con el cual se pretende unificar
en toda Colombia la asignacin de un nico nmero de emergencias, donde se agrupen
adems de la Polica Nacional, el sector de la Salud, los Bomberos, etc.
Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, Violencia y delincuencia en contextos
urbanos. La experiencia de Bogot en la reduccin de la criminalidad 1994-2002, documento elaborado para diciembre de 2002 y actualizado en junio de 2003.
Los Comac eran los comits administrativos diseados para reunir y manejar la participacin de todas las personas naturales o jurdicas del lugar donde se instalaba dicha unidad
policial.
Hasta la creacin de la UPJ en algunas oportunidades, los CAI se vieron forzados a utilizar
sus instalaciones para detenidos, lo que cre situaciones de hacinamiento y falta de sanidad
bsica. Vase captulo Crcel Distrital.
Decreto 477 del 9 de julio de 1999.
De acuerdo con el Proyecto 6185 del FSV, en Bogot se reconstruyeron 70 CAI y se construyeron 50 nuevos, para un total de 120 CAI en la ciudad. Con el fin que los CAI tuvieran
excelentes condiciones de seguridad, se dispuso la realizacin de pruebas de balstica en
muros de concreto macizo de 15, 20, 25 y 30 centmetros. As se determin una mayor
resistencia en el muro de 20 centmetros.
El grupo entre 13 y 20 policas se distribuyen en doble jornada de 12 horas cada uno en
grupos entre 6 y 10 agentes, con relevos que permiten coordinar estrategias de prevencin y
control del orden pblico.
Polica Metropolitana, Boletn Comandos de Atencin Inmediata (CAI) , 1999.
En algunos pases a la Polica Comunitaria se le denomina Polica de Proximidad, ya que
permite la creacin de fuertes canales de comunicacin entre Polica y sociedad.
La Cmara de Comercio de Bogot es la entidad encargada de manejar los registros distritales,
motivo por el cual sus recursos son pblicos, no obstante es una entidad regida por el derecho privado. Es una institucin moderna que lidera programas y acciones que benefician a
los habitantes y empresarios del Distrito Capital y una amplia zona de 58 municipios del
departamento de Cundinamarca, que corresponden a su jurisdiccin.
Entrevista a Germn Jaramillo, ex presidente de la Cmara de Comercio de Bogot.
La primera promocin del Curso de Gestin de la seguridad conformada por los oficiales
colombianos altern los seminarios con la prctica durante su aprendizaje. Los seminarios
conformaron el sustrato terico del curso y se hicieron en forma monogrfica. Los temas
centrales de stos fueron: Cultura Policial, Modelo Comunitario de Polica, Procesos y Tejido social, papel de la Polica en una sociedad moderna, prevencin y proactividad, seguridad ciudadana y puntos negros, atencin al conflicto urbano, planeacin y evaluacin del
servicio de Polica Comunitaria, manejo de accidentes y emergencias y direccin de equipos
y tratamiento de la informacin. En cuanto a la prctica, se trabaj desde el ttulo de sistemas
de trabajo en la Polica Comunitaria. A travs de sta conocieron desde diferentes perspectivas el modelo de proximidad que se maneja en Espaa, la interrelacin de las distintas partes
de la organizacin y las mltiples tareas que realiza cada unidad y los Equipos de Barrio,
autntico motor del modelo de Polica de Proximidad.
Los ejes centrales de esta capacitacin en la Universidad Javeriana eran: (1) comunicacin:
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399
aspectos relacionados con la dimensin personal y social del polica en relacin consigo
mismo y en el mbito de las relaciones que puede establecer con otras personas a travs de
su papel como educador y formador de ciudadanos desde la perspectiva del servicio policial
comunitario. (2) Convivencia ciudadana: elementos caractersticos de la convivencia, que
permitan diagnosticar los elementos en los distintos mbitos de relacin humana y establecer los aspectos que puedan alterarla. De esta manera se comprenden las perspectivas del
polica como orientador y dinamizador de la convivencia ciudadana. (3) Trabajo en equipo y
liderazgo ciudadano: herramientas propias de un lder comunitario y elementos necesarios
para trabajar en equipo e identificar en diferentes localidades a lderes de organizaciones
comunitarias. (4) Animacin y fortalecimiento de los procesos comunitarios: reconocer y
analizar experiencias comunitarias que se encuentran en las diferentes localidades de la ciudad y el papel del polica en esos proyectos. (5) Pedagoga comunitaria y estrategias para el
tratamiento del conflicto: reflexin pedaggica de lo que deben ser las intervenciones de los
policas en espacios comunitarios y a la construccin conjunta de estrategias que les permiten hacer un tratamiento adecuado de los conflictos, en el contexto del trabajo comunitario.
Tomado de Llorente, Mara Victoria, Informe elaborado para el Banco Interamericano de
Desarrollo, en Experiencias de Polica Comunitaria en Amrica Latina, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, en prensa.
Vase programa Misin Bogot.
Jaramillo Rojas, Germn, La percepcin ciudadana del nuevo Cuerpo de Polica Comunitaria de Santa Fe de Bogot, en Memorias del Primer Simposio Internacional de Polica
Comunitaria, Bogot, Polica Nacional de Colombia, 1999, p. 213.
Llorente, Informe elaborado para el Banco Interamericano de Desarrollo, op. cit., p. 10.
Misin Bogot, plegable Misin Bogot. Frentes de Seguridad Local y normas bsicas de
convivencia, 1999.
Mediante oficio 1498 de julio de 1996.
Gilibert Vargas, Luis Ernesto, Participacin comunitaria a travs de escuelas y frentes, en
Memorias Primer Simposio Internacional de Polica Comunitaria, Bogot, Polica Nacional de Colombia, 1999, p. 76.
Ibid., p. 77.
Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, Subsecretara de Asuntos Pblicos. Violencia y delincuencia en contextos urbanos La experiencia de Bogot en la reduccin de la
criminalidad 1994-2002, Bogot, 2003, p. 58.
Un cuadrante es una zona delimitada de alto uso urbano que hace parte de una localidad,
cada localidad puede tener varios cuadrantes en su interior y slo hay una localidad que es
cuadrante en su totalidad la localidad de La Candelaria.
Teniendo en cuenta la excelente labor que venan desarrollando los inspectores de Polica
con el personal de polica de zonas seguras, la Secretara de Gobierno dispuso, va resolucin, que todos los viernes los inspectores deben realizar trabajo comunitario en sus cuadrantes para lo cual tienen a su disposicin las patrullas y la unidad mvil.
Modalidad de hurto agravado que se presenta cuando un ciudadano es abordado por uno o
varios individuos y dentro de un vehculo automotor es paseado y luego incursiona en
diferentes cajeros automticos, donde lo obligan a realizar retiros parciales del dinero
hasta llegar al tope mximo de su cupo. Logrado el cometido los delincuentes, abandonan al
ciudadano generalmente en sectores despoblados luego de despojarlo de sus pertenencias
personales.
Agradecemos el valioso aporte de Estela Baracaldo Mndez, asesora para procesos de capacitacin en convivencia y seguridad ciudadana, de la Secretara de Gobierno de Bogot
(FVS 19952004), quien generosamente elabor un completo documento sobre el proceso
de formacin de la Polica Metropolitana de Bogot, el cual hace parte de la presente seccin.
En Colombia, actualmente, conforme a la reforma generada a travs de la Ley 62 de 1993, la
Polica Nacional est organizada en dos mbitos: el oficial y el ejecutivo. Los oficiales se
forman profesionalmente en la Escuela-Universidad Nacional de Polica General Santander,
durante tres aos, y se gradan como administradores policiales. El mbito ejecutivo realiza
400
73
74
75
un curso de un ao al cabo del cual, en calidad de tecnlogos, salen a cumplir funciones de

patrullaje. ste equivale a lo que en varios pases se denomina personal de tropa.
En el ao 1995, al iniciar esta experiencia, era muy difcil la organizacin de grupos integrados por los distintos sectores de la institucin, entre ellos y en ese momento: oficiales, suboficiales, agentes y patrulleros, ltima denominacin dada al personal egresado del reciente
nivel ejecutivo. Actualmente, los grupos estn integrados, por personas de diferentes mbitos, hombres y mujeres; de distintas edades, niveles de formacin acadmica y reas de
servicio.
Universidades y entidades que fueron contratadas para participar en este programa han sido,
en el perodo 1996-2003: el Instituto Luis Carlos Galn, la Universidad del Rosario, la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad
Libre de Colombia, la Escuela Nacional de Polica General Santander, la Universidad
Javeriana, Compensar (Caja de Compensacin), la Universidad de los Andes y la Universidad Pedaggica Nacional.
Las universidades Libre de Colombia y del Rosario parecen haber sido las que mejor respondieron a los requerimientos de la capacitacin de la Polica y se comprometieron con la
reflexin planteada sobre temas como escena del delito, formacin para formadores de ciudadanos, derecho de Polica y Cdigo de Polica de Bogot.
Captulo 9
POLTICAS DISTRITALES DE INVERSIN SOCIAL
(1995-2003)
Nuevo Colegio Chircales en consecin. Fuente Revista Proa (abril-junio 2001).
El incremento en cobertura y calidad de servicios de salud y educacin

contribuye a crear mejores condiciones de desarrollo familiar e individual, en particular en sectores marginales de la ciudad e incide, de esta
manera, sobre la mejora de contextos que pudieren ser propicios para la
creacin de comportamientos desviados o criminales. Programas estructurales de atencin a jvenes en riesgo y en particular a pandilleros
como los descritos en el Captulo 10 en relacin con la ampliacin de
la oferta sobre el perodo 1995-2003 de servicios prestados por el Instituto Distrital de Proteccin de la Niez (Idipron) y el Departamento
Administrativo de Bienestar Social (DABS), difcilmente sern exitosos si la oferta de educacin, salud y otros servicios pblicos, son de
mala calidad o tienen insuficiente cobertura. En este captulo mostramos que durante el perodo 1995-2003 se han realizado importantes inversiones en sectores como educacin y salud, lo que ha permitido ampliar
su cobertura y calidad, en particular en zonas de bajos ingresos. Tambin intentamos mostrar cmo estas polticas han generado mejoras en
la calidad de vida, de manera que pueden haber contribuido a desincentivar comportamientos proclives al delito, a la criminalidad o a la violencia, particularmente dentro de la poblacin juvenil en riesgo.
9.1 EVOLUCIN DEL MARCO JURDICO NACIONAL PARA LA

LUCHA CONTRA LA POBREZA
Bogot, al igual que los dems entes territoriales del pas, se cie en sus
polticas sociales a los lineamientos del gobierno nacional que, a la luz
de la Constitucin Poltica de 1991:
Adopt una poltica social orientada a fortalecer la capacidad de la poblacin ms pobre para beneficiarse de programas concretos en las reas de
educacin, salud, vivienda y agua potable, con prioridad en intervenciones
con mayor impacto (la educacin bsica, la salud primaria, la nutricin
infantil, la vivienda social y el agua potable) y mediante un esfuerzo de
focalizacin del gasto social en los grupos de poblacin ms pobre y
vulnerable.1
403
Las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) se obtienen estableciendo

un conjunto de necesidades humanas bsicas. En Colombia, de acuerdo
con la informacin disponible del Censo de 1985, las necesidades bsicas fueron definidas con base en los siguientes indicadores: hogares en
viviendas inadecuadas o con materiales frgiles de construccin; hogares en viviendas sin servicios pblicos; hogares con hacinamiento crtico
o en viviendas con ms de tres personas por cuarto; hogares con alta
dependencia econmica y hogares con ausentismo escolar. Los hogares
que no puedan satisfacer al menos una de estas necesidades, son considerados como pobres y a los que no puedan satisfacer ms de una, se los
clasifica en situacin de miseria. La publicacin del Departamento
Administrativo Nacional de Estadsticas DANE: La pobreza en Colombia, volmenes I y II, incluye jerarquizar todos los municipios del pas
por grado de incidencia de la pobreza. Esta informacin permite identificar, en las ciudades de ms de 40.000 habitantes y en las reas metropolitanas, las zonas o sectores ms pobres. Adems, est disponible la
representacin espacial de las NBI, conocida como Mapa de Pobreza. 2
La Ley 60 de 1993 por la cual se dictan normas orgnicas sobre la

distribucin de competencias y se distribuyen recursos segn los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica de Colombia, cre el marco
jurdico para hacer realidad las orientaciones de la poltica nacional de
lucha contra la pobreza y la desigualdad y, en desarrollo de los mismos
artculos, determin que una proporcin del situado fiscal se distribuira
entre los departamentos y distritos basndose en el ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) y a la poblacin potencial por atender en
los sectores de salud y educacin.3 Estableci que los municipios y
distritos debern impulsar preferencialmente los programas sociales cuyo
impacto sobre los grupos vulnerables sea mayor y defini la focalizacin como el proceso por el cual se garantizaba que el gasto social se
asignara a los grupos de poblacin ms pobres y vulnerables, segn
los criterios que establezca el Conpes Social para la identificacin y
seleccin de beneficiarios por parte de las entidades territoriales. Los
recursos de transferencias destinados para grupos de poblacin vulnerable deben en particular ser utilizados para el desarrollo de planes, programas y proyectos de bienestar social integral en beneficio de
poblaciones vulnerables, sin seguridad social y con necesidades bsicas
404
insatisfechas; tercera edad, nios, jvenes, mujeres gestantes, discapacitados y centros de atencin del menor infractor y atencin de emergencias.
Defnanse grupos vulnerables aquellas personas que son mujeres jefes
de hogar desempleadas o abandonadas, nios menores de 7 aos cuyos
padres estn desempleados, ancianos indigentes o en condiciones de extrema pobreza y personas discapacitadas, desempleadas o con ingresos
inferiores a un salario mnimo.4
Por otra parte, la Ley 100 de 1993 estableci el Rgimen Subsidiado de Salud, con el fin de garantizar el acceso de la poblacin ms pobre
y vulnerable al Sistema General de Seguridad Social en Salud, otorgando subsidios a quienes no estuvieran en capacidad de cotizar a dicho
sistema, introduciendo la modalidad de subsidio a la demanda. Esta misma ley cre un Fondo de Solidaridad Pensional con el objeto de subsidiar los aportes al Rgimen General de Pensiones de los trabajadores
asalariados o independientes del sector rural y urbano, cuyos recursos
fueran insuficientes para aportar al sistema, y cre un programa de auxilios para ancianos indigentes e indgenas, asignndole a los municipios
y distritos la responsabilidad de garantizar la infraestructura necesaria
para dicha atencin.
Posteriormente, el Departamento Nacional de Planeacin, en su serie
de documentos Conpes llamados as porque son producidos por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes) sobre conceptos de poltica social y en desarrollo de lo previsto por la Ley 100 del
ao anterior, estableci en el documento Conpes Social numeral 022 de
1994, que a partir 1995, los municipios y distritos deberan focalizar la
totalidad de los recursos de educacin, salud, vivienda y agua potable a
las reas geogrficas con mayor concentracin de poblacin pobre y
vulnerable, con base en la informacin proporcionada por la estratificacin socioeconmica, y que los recursos destinados a las reas rurales
no podran ser inferiores a la proporcin de poblacin rural en el municipio o distrito. De igual manera, en la misma fecha, el Conpes adopt
como instrumentos para la identificacin de reas geogrficas en las que
se concentra la poblacin pobre, la estratificacin socioeconmica para
focalizacin geogrfica; y para la identificacin de hogares o individuos pobres o vulnerables la ficha de clasificacin socioeconmica de
405
hogares, familias o individuos para la focalizacin individual, instrumento que deba ser utilizado por los municipios y distritos para la entrega de los subsidios a la demanda, dando origen a lo que se conoce
como Sistema de Seleccin de Beneficiarios de los Programas Sociales
(Sisben).5 Las medidas mencionadas fueron aplicadas en el pas a partir
de enero de 1995.
La Ley 715 de 2001 reafirm los conceptos de focalizacin y de
atencin a la poblacin vulnerable, en la que se incluy a la poblacin
desplazada.6 Se cre un instrumento para la asignacin de recursos y la
atencin a poblacin indigente, llamada Carta de Indigencia, que debe
ser certificada por las directivas de las instituciones que atienden a ese
sector de poblacin.
9.2 PLANES DE DESARROLLO DISTRITAL E INVERSIN SOCIAL

(1995-2003)
Como tambin se explica en el Captulo 4 sobre los alcaldes y sus planes
de desarrollo, las tres administraciones distritales del perodo 1995-2003,
ms que diferir, coinciden en cuanto a la prioridad de educacin, salud,
vivienda, en primera instancia, y promocin de la participacin comunitaria, recreacin y deporte, en segunda, con nfasis en atencin a la poblacin infantil, al anciano, a la mujer cabeza de familia, a los jvenes y
a la poblacin indigente.
Una de las prioridades del Plan de Desarrollo Formar ciudad de
la primera administracin de Antanas Mockus (1995-1997) fue la Estrategia para el Progreso Social, dirigida a contribuir a mejorar el nivel de
vida de la poblacin ms pobre y vulnerable facilitando su acceso a bienes y servicios bsicos y debilitando procesos de exclusin social. Ante
la inequidad en la distribucin del ingreso, se utilizaron subsidios a la
demanda, temporales y focalizados, principalmente en salud, vivienda y
educacin. La inversin social procur generar autonoma en las personas y en las comunidades y se establecieron las siguientes metas para el
progreso social: (i) Mejorar la calidad de la educacin articulando las
actividades escolares con el entorno social. (ii) Asegurar una mayor y
mejor atencin y proteccin de las mujeres y de la infancia. (iii) Ampliar
la cobertura de los servicios de salud mediante la afiliacin progresiva
406
de la poblacin pobre y vulnerable al rgimen subsidiado del Sistema de

Seguridad Social en Salud. (iv) Concentrar la atencin en salud y educacin en la poblacin con ms altos ndices de necesidades bsicas insatisfechas. (v) Reducir los comportamientos de exclusin social orientada
a la atencin de la poblacin ms pobre y vulnerable de la ciudad, para
mejorar sus oportunidades.
La administracin de Enrique Pealosa (1998-2000) estableci
como prioridades con mayor propsito social, la desmarginacin y la
interaccin social. La estrategia de interaccin social apuntaba a mejorar significativamente los niveles de calidad y cobertura en la oferta de
los servicios sociales. Los programas contemplados eran: (i) Mejoramiento de la educacin, (ii) Mejoramiento de la calidad y cobertura en
la prestacin de los servicios de salud (iii) Mejoramiento de la calidad y
aumento de la cobertura de servicios a grupos vulnerables. La poltica
de desmarginacin vase tambin Captulo 7, sobre intervenciones urbansticas apuntaba a Elevar la calidad de vida de la poblacin residente en barrios con deficiencias en infraestructura y servicios sociales,
a travs de la intervencin sobre aquellos aspectos que permitan superar
dichas deficiencias y dinamizar en la comunidad la apropiacin de la
construccin de su destino. Los programas contemplados en esta prioridad, fueron: (i) ampliacin y mejoramiento de la infraestructura vial y
de servicios; (ii) ampliacin y mejoramiento de la infraestructura del
sector social; (iii) ampliacin y mejoramiento del espacio pblico y la
infraestructura recreativa y deportiva; (iv) adecuacin de zonas de riesgo y atencin a familias afectadas; (v) promocin de la gestin comunitaria e institucional, y (vi) fomento a la inversin local.
La segunda administracin de Mockus (2001-2003) defini el objetivo Justicia Social, como una de las prioridades de su plan de desarrollo para mejorar las condiciones de la poblacin en situacin de alta
vulnerabilidad, junto con otras prioridades del Plan como Educacin
y Familia y niez. Su objetivo fue definido como el de Mejorar el
acceso de las personas en situacin de alta vulnerabilidad al afecto y a
condiciones mnimas de nutricin, salud, educacin y habitacin, con
criterios de responsabilidad compartida e imparcialidad. El Plan tena
los siguientes programas contemplados: (a) Actualizar y fortalecer los
sistemas que contribuyeran a identificar mejor las poblaciones ms vul-
407
nerables y desarrollar las redes como mecanismos de coordinacin y de

intervencin de organizaciones, instituciones y recursos. (b) Generar
procesos sostenibles de aprendizaje y autoayuda de los beneficiarios y
de su entorno inmediato e identificar y establecer formas de responsabilidad compartida. (c) Desarrollar programas que contribuyeran a generar condiciones mnimas a poblaciones vulnerables en nutricin, salud,
educacin, habitacin e infraestructura urbana.
9.3 INCREMENTOS EN LA INVERSIN PBLICA (1995-2003)

La inversin de la administracin distrital y de los establecimientos pblicos se increment en 29,5% real anual promedio entre 1994 y 1999.
En otras palabras, en 5 aos la inversin se multiplic aproximadamente 3,6 veces. Sin embargo, en 2000 y 2001 la inversin se redujo en
10,7% y 21,6 % respectivamente, debido a la disminucin de los recursos extraordinarios de capital disponibles para inversin. Para 2002, la
inversin se recuper nuevamente, creciendo 21,5%
La inversin pblica del distrito no slo ha crecido en relacin consigo misma sino con respecto a los dems gastos distritales, de 37% (19901993) de los gastos, a 63% (2001-2002), con un incremento de 73%
entre 1999 y 2000. La Tabla 1 muestra la participacin de la inversin
por sectores desde 1997, con una clara prioridad para los sectores de
educacin, salud y bienestar social, as como para trnsito, transporte y
obras viales.
Tabla 1
Inversin sectorial de la administracin central y establecimientos pblicos
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Educacin
Sector
29,1
29,9
29,0
31,2
38,2
33,1
Salud y bienestar social
27,2
26,8
19,1
22,1
28,5
25,5
Transporte, trnsito y obras civiles
21,1
23,0
30,4
28,8
20,1
24,6
Vivienda y desarrollo urbano
5,2
3,8
3,6
4,0
3,9
3,0
Medio ambiente
4,0
3,7
2,8
2,6
2,7
2,1
Cultura, recreacin y deporte
4,1
5,2
6,0
5,1
2,5
3,3
Gobierno
2,8
3,0
4,6
2,9
2,0
3,7
contina
contina
408
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Planeacin y recursos econmicos
Sector
6,0
3,4
3,2
2,1
1,7
3,9
Servicios pblicos
0,3
1,1
1,2
0,8
0,3
0,7
Concejos y organismos de control
0,3
0,3
0,2
0,5
0,1
0,3
Fuente: Departamento Administrativo de Planeacin Distrital y Clculos de Secretara de Hacienda

Distrital. Porcentajes basados en cifras a precios constantes de 2001.
As mismo, esta tabla muestra que la inversin en educacin ha

sido el componente ms alto en todo el perodo analizado, a excepcin
de 1999 durante la administracin Pealosa, cuando fue superada por el
rubro de transporte, trnsito y obras civiles, en relacin con las obras
urbansticas de la poca (vase Captulo 7). En pesos constantes la evolucin de estos tres rubros se presenta en la ilustracin 1.
Ilustracin 1
Evolucin de la inversin por sectores
Fuente: Secretara de Hacienda Departamental (SHD), Direccin de Estudios Econmicos (DEE) y

Direccin Distrital de Presupuesto (DDP)
En la Tabla 2 se compara, en las dos columnas de la izquierda, la

participacin de la inversin distrital total por localidad y el porcentaje
de la poblacin que habitaba en ella en 2002. Puede observarse que la
participacin de cada localidad en los gastos de inversin se asemeja
409
mucho a la participacin que cada una de ellas tiene en la poblacin

total. En este sentido puede afirmarse que el criterio de asignacin del
gasto de inversin, se logr realizar de manera relativamente equitativa
a la participacin de la poblacin por localidad.
Tabla 2
Inversin distrital per cpita por localidad (2002) y tasas de homicidio por
localidad (1994 y 2002)
Localidad
% Inversin
% Poblacin
Inversin
Tasa Homicidio
per capita $
1994/2002
Santa Fe
2,8%
1,6%
1125.855 (1)
Los Mrtires
1,9%
1,4%
848.913 (2)
497/202 (1)
215/89 (2)
Candelaria
0,5%
0,4%
755.373 (6)
262/86 (3)
Ciudad Bolvar
9,6%
9,5%
652.775 (11)
73/43 (4)
Usme
5,0%
3,9%
822.112 (3)
68/35 (5)
Rafael Uribe
5,6%
5,8%
629.502 (13)
73/32 (6)
Chapinero
2,0%
1,9%
705.312 (10)
81/31 (7)
Antonio Nario
1,7%
1,5%
753.088 (7)
64/27 (8)
Barrios Unidos
2,3%
2,7%
554.046 (15)
66/25 (9)
Puente Aranda
3,9%
4,3%
590.769 (14)
62/25 (10)
Tunjuelito
3,8%
3,1%
792.745 (4)
59/24 (11)
Bosa
8,0%
6,8%
759.543 (5)
60/22 (12)
62/21 (13)
San Cristbal
Kennedy
Teusaquillo
Suba
7,6%
6,9%
707.999 (8)
11,6%
14,3%
524.129 (18)
54/20 (14)
1,4%
1,9%
488.840 (19)
109/20 (15)
35/19 (16)
9,5%
11,4%
540.651 (17)
Engativ
11,3%
11,6%
630.033 (12)
47/16 (17)
Usaqun
7,2%
6,6%
702.778 (9)
37/13 (18)
Fontibn
3,8%
4,5%
545.254 (16)
65/12 (19)
Fuente: DAP. Clculos: Secretara de Hacienda Distrital-DEE.
En esta misma tabla (en la tercera columna) muestra que la inversin per cpita de la ciudad en 2002, promedi los 643 mil pesos por
persona, para toda la ciudad. Ese promedio lo superan 10 de las 19 loca-
410
lidades y en particular las localidades de Santa Fe, Mrtires y Usme.

Como se puede observar en la columna derecha de la tabla, Santa Fe y
Los Mrtires fueron tambin las localidades de primer y tercer rango en
cuanto al incremento de sus tasas de homicidio en 1994 y ocuparon el
primer y segundo rango en cuanto a tasas de homicidio en 2002. Esto
implica que hay una perfecta correlacin entre monto de inversin per
capita y tasas de homicidio para estas dos localidades, y una fuerte correlacin de estas variables en localidades como La Candelaria, tercera
en tasas de homicidio y sexta en inversin per capita. Para el resto de
localidades la correlacin es menos evidente, como muestra el caso de
la Ciudad Bolvar cuarta en rango de tasas de homicidio pero nmero
once en rango de inversin per capita. La localidad con un menor nivel
de inversin per capita es Teusaquillo, y aunque fue la cuarta localidad
ms violenta en 1994, en 2002 estuvo entre las cuatro localidades menos violentas de la ciudad en trminos de homicidios. Aunque la focalizacin de la inversin fue realizada con base en diversas variables, en
particular de pobreza y de NBI, podemos constatar que la inversin social ms alta en trminos per capita, lleg de todos modos a las localidades con mayores problemas de inseguridad, contribuyendo a mejorar la
calidad de vida de las poblaciones en aquellas reas:
En trminos generales, el gasto pblico social no se estructura de acuerdo con localidades, sino que se hace de acuerdo con programas y, segn
sea el objetivo de ste y la disponibilidad de recursos, se determina la
poblacin objetivo. Algunos programas como los realizados en el sector
de recreacin, deporte y cultura, educacin, y medio ambiente no realizan ningn tipo de focalizacin poblacional sino que hay libertad de acceso para toda la comunidad. Los casos ms representativos de inversin
en poblacin focalizada son los sectores de salud y bienestar social, los
cuales atienden los criterios de focalizacin del Sistema de Identificacin de Beneficiarios (Sisben) y se subsidian, dependiendo de los programas, los niveles 0, 1 y 2 y en algunos casos el 3 es importante tener
en cuenta que se trata de niveles socioeconmicos determinados por el
Sisben y no de estratificacin catastral.7
411
9.4 INCREMENTO EN LA INVERSIN SOCIAL EN BOGOT

(1995-2003)
Con base en la informacin de los planes de desarrollo distritales, las
tres administraciones mejoraron su oferta en programas de atencin a la
poblacin vulnerable (vase Captulo 10) e invirtieron en programas
orientados a mejorar el nivel de vida de los estratos ms bajos facilitando su acceso a bienes y servicios (en particular en mbitos de salud,
educacin y vivienda) y debilitando procesos que contribuyeran a su
marginacin.
Ilustracin 2
Gasto social en la ltima dcada en Bogot (1991-2000)
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Hacienda Distrital (SHD), Direccin de Estudios
Econmicos (DEE ) y Direccin Distrital de Presupuesto (DDP).
El compromiso de las administraciones municipales de combatir la pobreza e incrementar el gasto social, se evidencia en la Ilustracin 2, donde
se alcanza a ver un marcado incremento de la inversin distrital, particularmente a partir de 1995. Este dinamismo del gasto social refleja al
mismo tiempo la transferencia de competencias en educacin y salud de
la Nacin al Distrito. Conforme a lo expuesto, en la Ilustracin 3, se
observa que, como porcentaje del PIB, el gasto pblico social distrital
pas de 1,6% en 1991 a 7% en el 2000, en tanto que el gasto de inversin
total pas de casi 6% a 9% (Ilustracin 3), evidenciando una participacin cada vez mayor de la inversin social dentro de la inversin total.
412
Ilustracin 3
Inversin total y social distrital como % del PIB distrital (1991-2001)
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Hacienda Distrital (SHD), Direccin de Estudios
Econmicos (DEE ) y Direccin Distrital de Presupuesto (DDP).
En el Plan de Desarrollo de la administracin de Antanas Mockus,

para el perodo 19951998, la inversin destinada a programas de progreso social fue destinada prioritariamente al desarrollo social. Aunque
estas inversiones se cruzan y complementan con las proyectadas y realizadas en otras prioridades del Plan de Desarrollo, y con las inversiones
sectoriales, dejan ver el propsito claro de la administracin de dar prioridad a la atencin de una poblacin tradicionalmente marginada, en
correspondencia adems, con los lineamientos de la poltica social nacional.
La administracin Pealosa se concentr en la estrategia de interaccin social, que comprende las acciones de los sectores educacin, salud
y bienestar social, y desmarginacin, orientada a los barrios ms pobres
de la ciudad, la cual alcanza 41%, del total de $13,5 billones de pesos de
1998 destinados al plan de desarrollo. Las prioridades que atienden la
infraestructura de la ciudad, movilidad y urbanismo y servicios, alcanzaron el 42%. El 17% restante se orient al mejoramiento de las relaciones
entre ciudadanos, la recuperacin del espacio pblico y el fortalecimiento
de la eficiencia de la administracin distrital. En el Captulo 7 sobre
intervenciones urbansticas, se argumenta que las obras de movilidad y
413
urbanismo eran inherentemente sociales, y que contribuyeron no solamente a mejorar el bienestar de la poblacin ms necesitada con mejoras en transporte pblico, parques, bibliotecas pblicas, por ejemplo,
sino que tambin contribuyeron a mejorar la cultura ciudadana y la seguridad. Desde la perspectiva sectorial, el 35% de los recursos fueron
asignados a los sectores educacin, salud y bienestar social, seguidos de
trnsito, transporte y obras viales con el 27% y servicios pblicos con el
18%. Adems, no obstante las grandes inversiones en obras viales y de
movilidad, en 1998 y 1999 los gastos en educacin registraron incrementos reales de 15% y 35% respectivamente (vase ms adelante) y los
recursos invertidos en salud tuvieron un incremento real de 8% en 1998.
En la segunda administracin Mockus (2001-2003) la inversin por
objetivos del Plan de Desarrollo en 2002 se distribuy de una manera no
tradicional (o sea sectorial) en efecto: Productividad (44%), Educacin
(21%), Justicia Social (18%), Gestin Pblica Admirable (7%), Cultura
Ciudadana (4%), Medio Ambiente (4%) y Familia y Niez (2 %). Al
hacer los clculos por sectores, la inversin promedio del Plan de Desarrollo de la segunda administracin de Mockus estuvo dirigida en un 27%
a educacin, 24% a servicios pblicos, 18% a salud y bienestar social,
16% a trnsito transporte y obras civiles, 3% a Gobierno, Concejo y organismos de control, 3% a vivienda y desarrollo urbano, 3% a cultura, recreacin, deporte y comunicaciones, y finalmente 2% a medio ambiente.
En la Tabla 3 se observa la inversin en pesos de 2001 realizada
durante el perodo 1991-2000, por las entidades distritales que ejecutan
programas de tipo social, clasificadas de acuerdo con el sector en el que
operan, observndose que la tendencia para los aos 2001-2003 es idntica a lo observado desde 1995. En particular se observan los incrementos significativos, desde 1995, para las actividades del Instituto Distrital
para la Recreacin y el Deporte, del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (vanse captulos 7, 11 y 15), el Jardn Botnico (Captulo 7),
varios programas del Instituto Distrital de Urbanismo (IDU), el Idipron,
el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), el Fondo
Rotatorio de Ventas Populares (vase Captulo 7), Fondo de Vigilancia
y Seguridad (vase Captulo 5), Fondo Financiero Distrital de Salud, el
Departamento Administrativo del Medio Ambiente (vase Captulo 7),
as como para las empresas de Acueducto y de Telfonos.
Gastos de Inversin Directa
292
118
Orquesta Filarmnica de Bogot
36.944
3.392
Corporacin La Candelaria
Metrovivienda
Favidi
0
16.270
Fondatt - Ciudad a Escala Humana
18.291
0
0
IDU - Urbanismo y Servicios
1.576
IDU - Ciudad a Escala Humana
IDU - Desmarginalizacin
40.871
55.612
Vivienda y Desarrollo Urbano
Caja de Vivienda Popular

21.004
139
218
913
Sociedad Canal Capital
2.803
Instituto Distrital de Cultura y Turismo
Jardn Botnico Jos Celestino Mutis
538
888
5.116
6.924
6.068
1992
1991
10.169
Instituto Distrital para la Recreacin y el Deporte
Fundacin Gilberto Alzate Avendao
Recreacin. Deporte y Cultura
13.451
1.473
17.082
32.016
60
21
2.511
12.290
351
15.242
1993
17.372
1.413
11.335
30.120
217
254
3.979
16.546
289
21.284
1994
Millones de Pesos del 2003
62.911
2.939
84
65.934
405
712
34.191
19.594
165
55.068
1995
6.318
6.318
2.137
3.290
36.084
27.842
213
69.486
1996
4.075
16.022
20.097
4.094
1.308
1.443
40.118
39.145
208
86.307
1997
Tabla 3
Administracin pblica distrital. Gasto social por sector y entidad 1991-2000
1998
34.269
42.849
2.839
9.651
89.653
2.492
1.463
4.834
29.185
80.698
217
118.090
1999
49.556
564
95.315
39.456
59.355
3.130
5.320
252.697
5.545
1.436
16.082
36.055
130.460
255
199.752
2000
contina
42.225
255
83.596
42.577
59.476
503
10.217
238.849
3.302
1.529
16.466
33.292
88.468
392
143.449
Educacin
0
0
Emergencias
257
257
0
Comunal Distrital (DAACD)
DAPD - Desmarginalizacin
0
142
336
Departamento Administrativo de Accin
468
660
257
2.385
Secretara de Gobierno
8.178
Desarrollo Local
Fondo de Vigilancia y Seguridad
3.110
Fondo para la Prevencin y Atencin de
8.522
8.867
8.838
1.346
Social (DABS)
4.953
3.297
Seguridad Ciudadana
Departamento Adminitrativo de Bienestar
Fondo Rotatorio de Ventas Populares
Integral (SG.AM)
Unidad Coordinadora de Prevencin
2.232
6.068
la Juventud (IDIPRON)
Lotera de Bogot
1.617
14.781
22.120
Instituto para la Proteccin de la Niez y
Bienestar Social
18.394
26.643
Secretara de Educacin
494
18.888
1.721
28.364
Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas
Pedaggico IDEP
Instituto para la Investigacin y el Desarrollo
154
76.643
71
12.875
1.989
14.935
9.275
601
744
1.992
12.613
22.592
1.743
24.335
57.285
230
84.193
3.998
88.420
18.672
2.425
14
3.209
24.220
119.978
1.247
121.225
81.398
4.093
7.171
3.303
14.567
27.237
1.720
357
3.593
32.908
127.199
4.116
354
131.669
9.485
187.901
16.724
19.146
15.794
51.664
44.323
2.469
880
120
5.650
53.441
357.326
17.980
7.592
392.905
7.734
159.407
12.742
20.650
16.448
48.840
93.969
1.022
1.152
194
13.980
110.317
572.859
9.964
7.682
590.504
640
7.690
148.678
18.031
18.795
21.349
58.175
99.556
956
253
122
11.967
112.954
655.983
9.378
3.223
668.585
197
23.608
198.461
49.284
47.146
20.304
116.735
115.036
14.939
1.793
494
20.339
152.559
853.751
7.922
3.823
995.495
contina
240
16.129
161.319
18.641
36.047
9.991
64.678
116.898
6.514
1.942
405
17.379
142.638
853.082
6.116
2.297
861.495
Fondos de Desarrollo Local
Fuente: SHD y DDP, Clculos: SHD y DEE.
Total Gasto Pblico Social
Corporacin Autnoma Regional (CAR)
Ambiente (DAMA)
Medio Ambiente
Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos
de Bogot
Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe
de Bogot
Empresa de Acueducto y Alcantarillado
Servicios Pblicos Domiciliarios
Secretara de Salud
Fondo Financiero Distrital de Salud
Salud
0
355.806
0
463.121
201
201
476
476
195.204
232.136
55.582
19.909
250.786
27.161
310.123
77.987
194
19.909
0
27.161
611.768
690
690
233.940
112.230
346.177
7.494
81.624
89.117
76.459
846.681
1.009
1.009
303.299
157.307
460.606
18.579
23.934
42.513
57.284
81.398
178.416
23.408
52.948
76.356
10.740
317.624
181.911
510.175
398.175
398.175
25.836
80.820
106.655
5.288
269.468
149.710
424.379
446.112
446.112
151.673
140.442
1.888
82.300
84.188
23.650
546.303
216.311
788.264
481.759
481.759
29.633
85.367
115.000
36.461
536.862
311.637
884.960
438.285
438.285
174.656
27.540
72.296
99.836
21.794
289.047
446.476
767.318
168.948
168.948
144.950
945.375 1.736.421 1.992.618 2.550.245 3.243.984 2.948.530
7.595
36.781
44.376
8.350
204.010
153.911
366.272
153.183
153.183
417
Las instituciones que figuran como responsables del Bienestar Social

del Distrito, a cuyo cargo estn la realizacin de acciones y la ejecucin
de recursos para tal fin, son el DABS, el Idipron, la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral (UCPI) y el Fondo de Ventas Populares, cuyas
actividades son descritas en los captulos 7 y 10 del presente libro. Los
recursos destinados para inversin en Bienestar Social, al igual que en
los otros sectores mencionados, han crecido de una manera significativa
en trminos absolutos a partir de 1995, aunque no en trminos relativos
respecto de la totalidad del Gasto Social, pues su participacin se ha
mantenido en un 5% del mismo a lo largo de una dcada, pasando de
22.120 millones de pesos en 1991 a 142.638 millones de pesos en 2000
(calculados en pesos de 2001).
Ilustracin 4
Inversin en Bienestar Social en Bogot 1991-2000
Fuente: Elaborado por investigadores basndose en la informacin de la Secretara de Hacienda Distrital.

Bogot, 2001
En la tabla 4 se observa un incremento de recursos para los Fondos

de Desarrollo Local. stos reciben en conjunto el 0,3% y 0,4% del PIB
distrital.8 Las localidades a las que se dirigen mayores recursos para los
Fondos de Desarrollo Local son las de Ciudad Bolvar (11% del total en
2000), San Cristbal (10% del total), Engativ (9%) y Suba (8%). La
inversin de estos recursos en las localidades se hace de acuerdo con las
prioridades de los respectivos planes de desarrollo distrital.
418
Tabla 4
Inversin fondos de desarrollo local por prioridad 1997-2000
(millones de pesos del 2003)
Prioridad
1997
1998
1999
2000
151.611
140.310
174.656
144.950
151.432
139.298
14.257
12.063
Medio ambiente
7.983
6.758
Espacio pblico
52.693
54.003
Inversin
Formar ciudad
Antanas Mockus 1995 - 1997
Cultura ciudadana
Progreso social
40.816
25.461
Productividad urbana
10.909
14.571
Legitimidad institucional
24.773
26.441
143.860
Por la Bogot que queremos

Pealosa 98 - 00
173.342
Desmarginalizacin
57.942
48.087
Interaccin social
22.830
18.947
Ciudad a escala humana
20.085
16.669
Movilidad
26.615
22.088
Urbanismo y servicios
1.322
1.097
Seguridad y convivencia
13.715
11.383
30.833
25.589
179
1,012
1.314
1.090
Eficiencia institucional
Pasivos exigibles
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Hacienda, Direccin Distrital de Presupuesto. Clculos:
DEE.
9.5 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN EDUCACIN PRIMARIA

Y SECUNDARIA EN BOGOT (1995-2003)
La educacin pblica en Colombia es en la prctica gratuita, pues aunque se pagan unos costos de matrcula, estos valores no cubren en forma
alguna los altos costos de las inversiones locativas, de funcionamiento y
de docentes, los cuales son financiados por el Estado colombiano. En el
pas la educacin es obligatoria desde el grado cero hasta el noveno, y
para la poblacin de 5 a 15 aos.
La Secretara de Educacin Distrital (SED) es la entidad rectora de
la educacin preescolar, bsica y media en Bogot.9 Su funcin principal es definir la poltica educativa del Distrito con el objetivo de ampliar
419
la cobertura, dando prioridad al acceso de los ms pobres, mejorar la

calidad de la educacin y alcanzar una mayor eficiencia en la prestacin
del servicio, as como en el uso de los recursos asignados al sector. Igualmente, la SED autoriza la creacin de las instituciones de educacin
formal de preescolar, bsica y media de la ciudad, tanto oficial como no
oficial, y organiza y supervisa su funcionamiento.
Gracias a las transferencias de la Nacin y al esfuerzo continuo de
las distintas administraciones distritales, el gasto en educacin en Bogot creci de manera significativa a partir de 1995 (Ilustracin 5), con la
obligacin de ampliar la cobertura en educacin bsica primaria en los
sectores ms pobres y vulnerables en primera instancia, para luego fortalecer la ampliacin de cupos en educacin secundaria.
Ilustracin 5
Inversin en educacin 1991-2000
Fuente: Elaborado por los investigadores con base en la informacin de la Secretara de Hacienda Distrital
SHD, de la Alcalda de Bogot 2001
En la medida en que la cobertura escolar se ha ampliado de manera

notable en educacin pblica y privada, con una cobertura neta del 98,2%
en 2002, el sistema educativo se ha centrado en mejorar la calidad de la
competencia, mediante una evaluacin sistemtica de logros escolares
en reas como matemtica, lenguaje y ciencias. Tambin se han concretado los esfuerzos de la Secretara de Educacin en fortalecer la retencin escolar, ofreciendo estmulos alimenticios a los menores de familias
420
pobres, para elevar su nivel nutricional y garantizar que, con ese aliciente, los padres enven a sus nios a la escuela.
Segn las estadsticas, el sistema est en capacidad de atender prcticamente al 100% de la poblacin en edad escolar, pero el fenmeno de
la extraedad, producido entre otras razones por la repitiencia y la desercin, genera retrasos en la fluidez de los estudiantes en el sistema, reduciendo el ritmo de renovacin de cupos disponibles. Este fenmeno se
cuantifica comparando la tasa de cobertura bruta con la tasa de cobertura neta, que es la relacin entre la matrcula de aquellos nios y jvenes
que efectivamente tienen entre 5 y 17 aos y la poblacin en ese mismo
rango de edad. En 2002, la tasa de cobertura neta en Bogot fue del
89,9%. La Tabla 5 muestra la evolucin de estos indicadores.
Tabla 5
Tasa de cobertura primaria y secundaria y nmero de matrculas
Tasa de cobertura
1998
1999
2000
2001
2002
Tasa global de cobertura

bruta
94,3%
95,3%
97,1%
97,7%
98,2%
Tasa global de cobertura

neta
Matricula oficial
Matricula no oficial
Matricula total
88,0%
88,7%
88,4%
90,8%
89,9%
629.238
681.489
719.298
773.230
817.492
735.804
714.266
720.054
702.617
695.836
1.365.042
1.395.755
1.439.352
1.475.847
1.513.328
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Educacin Distrital SED, Direccin Distrital de
Presupuesto DDP y Secretara de Hacienda Distrital SHD.
El avance del Distrito en cobertura se ha logrado especialmente

por la creacin de cupos en el sector oficial frente a un comportamiento
decreciente del sector privado en los ltimos aos. La matrcula oficial
en Bogot present un crecimiento del 37% entre 1998 y 2003, pasando
de 629.238 a 860.859 estudiantes, lo cual representa una tasa de crecimiento promedio anual del 6,5% durante ese perodo (Tabla 7).
421
Tabla 6
Cupos escolares creados por el sector pblico. Bogot 1998- 2002
Ao
Total cupos
1998
37.257
1999
55.801
2000
50.709
2001
68.061
2002
57.452
2003
ND
Total
263.350
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Educacin Distrital SED. Citado por el DAPD. Balance
de gestin consolidado 2002-marzo 2003.
Tabla 7
Matrcula en Bogot segn sector (1998-2003)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Total oficial
Sector
629.238
681.489
719.298
773.230
817.492
860.859
Instituciones oficiales
570.575
615.583
642.477
668.999
709.397
722.963
19.374
21.430
23.109
Concesin
Subsidios
Total no oficial*
Total matrcula
58.663
65.906
65.906
84.857
86.665
114.787
735.804
714.266
720.054
702.617
695.836
695.836
1.365.042 1.395.755 1.439.352 1.475.847 1.513.328 1.556.695
Fuente: Clculos Subdireccin de Anlisis Sectorial, SED, basndose en el Sistema de Matrcula y ENH-DANE.
Nota: el clculo de la matrcula oficial incluye la matrcula de los establecimientos de educacin formal
regular, educacin especial y educacin de adultos.
*El dato de 2003 es provisional de la Secretara de Educacin Distrital SED.
Pese a que la cobertura bruta de educacin bsica y media en Bogot ha alcanzado un 98%, el porcentaje de atencin de la poblacin en
edad escolar de estratos 1 y 2, poblacin considerada como prioritaria
por parte del sector educativo oficial, se estima cercana al 70% actualmente. El restante 30% es atendido por el sector privado.
De acuerdo con el Informe de la Secretara de Hacienda Distrital
(2003), los avances en materia de cobertura han sido posibles gracias a
proyectos adelantados por la Secretara de Educacin, como el de Nmina de Centros Educativos, cuyo objetivo es garantizar a docentes y
422
administrativos el pago de las obligaciones salariales, al igual que el

pago a pensionados; el proyecto Operacin de Centros Educativos,
que permite garantizar el pago de los servicios pblicos, de vigilancia y
aseo a los establecimientos educativos y atender el giro de reposicin a
los Fondos de Servicios Educativos; y el proyecto Subsidios a la Demanda Educativa, que tiene por objeto mantener y crear cupos educativos mediante contratos de concesin con entidades sin nimo de lucro y
convenios con instituciones educativas privadas.
Estas iniciativas estuvieron acompaadas del Proyecto Desarrollo
de Competencias Laborales en la Educacin, que busca incorporar competencias laborales generales en el marco de las reas de currculo, articulando instituciones educativas bsicas y medias con empresas del sector
industrial, comercial y de servicios, desarrollando experiencias piloto
de formacin en reas estratgicas del sector productivo.
Entre el 2001 y el 2003 la administracin distrital invirti ms de
$2,4 billones en los proyectos mencionados anteriormente, con el objeto
de aumentar la cobertura y la calidad de la educacin en Bogot; con
estos recursos se ha cubierto el 86% de la demanda potencial. Para lograr la cobertura del 14% restante se estima que es necesario invertir
aproximadamente $472 mil millones adicionales.
En el ao 2002, el gasto de inversin en educacin se acerc al
21% del gasto de inversin total. En la ciudad, la poblacin mayor de 15
aos tiene en promedio 9,6 aos de educacin, frente a 7,3 del promedio
nacional. Las mujeres registran un promedio de aos de educacin (9,4
aos) menor del de los hombres (9,9 aos). La poblacin en edad escolar (PEE) en Bogot (nios y jvenes entre 5 y 17 aos) estimada para el
ao 2002, era de 1.540.798. La Tabla 9 muestra una especial presencia
de PEE en Kennedy (14%), Engativ (11%), Suba (11%), Ciudad Bolvar (11%) y San Cristbal (8%). La PEE de los Estratos 1 y 2 concentra
el 46% de la poblacin en edad escolar, unas 710.000 personas, que se
ubican principalmente en las localidades de Ciudad Bolvar, San Cristbal, Bosa, Kennedy, Usme y Suba (Tabla 8).
423
Tabla 8
Poblacin en edad escolar 2002 por localidad (5-17 aos)
Total
Localidad
Nmero
Estratos 1 y 2
Porcentaje
Nmero
Porcentaje
Usaqun
98.666
6,4%
12.570
12,7%
Chapinero
20.442
1,3%
2.713
13,3%
Santa Fe
27.444
1,8%
19.505
71,1%
127.837
8,3%
107.639
84,2%
99,1%
San Cristbal
Usme
72.137
4,7%
71.466
Tunjuelito
50.865
3,3%
32.365
63,6%
Bosa
98.172
6,4%
91.153
92,8%
Kennedy
213.644
13,9%
86.526
40,5%
Fontibn
67.46
4,4%
4.891
7,3%
Engativ
172.749
11,2%
19.313
11,2%
Suba
169.252
11,0%
58.172
34,4%
Barrios Unidos
36.566
2,4%
ND
ND
Teusaquillo
22.494
1,5%
ND
ND
Los Mrtires
21.15
1,4%
1.148
5,4%
Antonio Nario
22.546
1,5%
1.795
8,0%
Puente Aranda
62.278
4,0%
193
0,3%
La Candelaria
Rafael Uribe Uribe
Ciudad Bolvar
Total
6.389
0,4%
4.234
66,3%
86.506
5,6%
41.730
48,2%
164.200
10,7%
155.202
94,5%
1.540.798
710.616
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, SED.
El sistema educativo de Bogot est conformado por la oferta del

sector pblico y privado desde el grado cero hasta el grado undcimo. En
2002 atendi 1.513.328 nios y jvenes, lo que represent el 98.2% de
nios en edad escolar, de los cuales 54% fueron financiados por el Distrito
segn diferentes modalidades (vase Tabla 9).10 Adicionalmente a los directamente atendidos por el sector oficial, la administracin Pealosa introdujo el sistema de concesiones, que consiste en ofrecer educacin pblica
en instalaciones pblicas administradas por particulares de reconocida
idoneidad, cuyos gastos son financiados por la Secretara de Educacin
Distrital, con el objetivo de mejorar la calidad de la educacin. En esta
modalidad se han atendido particularmente jvenes beneficiarios con fo-
424
calizacin en los niveles 1 y 2 de Sisben, habiendo cubierto en el ao 2003

a cerca de 23.000 jvenes. Otra modalidad utilizada con el fin de ampliar
la cobertura aprovechando la infraestructura disponible, es la de subsidiar
nios para que puedan estudiar en colegios privados, este programa cubri en el 2003 a unos 115.000 beneficiarios. La matrcula oficial segn la
estrategia de atencin se distribuy de la siguiente manera:
Tabla 9
Matrcula oficial segn estrategia Bogot 2003
Tipo de estrategia
Poblacin atendida
Sector oficial
860.859
Instituciones educativas
722.963
Concesin
Subsidio
23.109
114.787
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, clculos Subdireccin de Anlisis Sectorial; SED, con base en Sistema
de Matrcula
9.6. EDUCACIN INICIAL

Bogot tiene actualmente una demanda potencial por atencin a nios y
nias menores de 5 aos con NBI de 154.755 cupos. Como parte de la
estrategia de proteccin a la niez el Dabs puso en marcha el Proyecto
Mundos para la Niez de 0 a 5 aos: Educacin Inicial cuyo objetivo
es promover espacios de acogida y socializacin que garanticen a nios
y nias su proteccin, el desarrollo de la identidad y el ejercicio de sus
derechos fundamentales para garantizar su participacin en la construccin de ciudad. Las modalidades de atencin a los nios y nias entre 0
y 5 aos son los jardines infantiles, casas vecinales, Alianzas Amigas de
la Niez y Acciones Solidarias (modalidad que va dirigida a los nios de
los hogares comunitarios del ICBF).
En el periodo comprendido entre 1997 y 2003 la cobertura de educacin inicial se ha incrementado en un 24.%, equivalente a 6520 nuevos
cupos (Grfico 11), pasando de 25.500 a 32.015. El salto mayor se dio en
el 2001. Actualmente el ICBF y el Dabs cubren ms del 90% de la poblacin de 0 a 5 aos con NBI de Bogot; en el 2002 el DABS y el ICBF
atendieron a 142.341 nias y nios de un total de 154.755 con NBI.
425
Ilustracin 6
Avances de cobertura de educacin inicial DABS
Fuente: Subdireccin de Planeacin DABS.
9.7 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN SALUD

El sistema de salud colombiano y por ende el de Bogot, fue sometido a
comienzos de los aos 1990 a importantes reformas,11 cuyos efectos
ms significativos fueron la descentralizacin en los sistemas territoriales en los esquemas de direccin y salud pblica, la descentralizacin
empresarial de los hospitales y el impacto del mercado en los procesos de aseguramiento y prestacin, como consecuencia del cambio del
esquema de subsidios, que pas del subsidio a la oferta en servicios de
salud, a un sistema de subsidio a la demanda.
La Secretara Distrital del Salud12 (SDS) es la entidad encargada
de dirigir y conducir la salud en el territorio de Bogot, as como de
ejecutar la poltica sectorial de salud en el marco de la aplicacin de las
leyes y reglamentos sobre descentralizacin y seguridad social en salud.
Adems debe crear las condiciones de acceso de la poblacin a los servicios de salud, como un servicio pblico a cargo del Estado, con el
concurso de los diferentes actores del sistema. Tambin, debe garantizar
el Plan de Atencin Bsica (PAB) a la poblacin del Distrito Capital.
Las transferencias de la Nacin, ms el esfuerzo de las diferentes
administraciones, ha permitido que la inversin distrital en materia de
salud haya crecido de manera significativa a partir de 1995 (Ilustracin
6), con nfasis en la atencin a la poblacin ms pobre y vulnerable y
ampliando la cobertura gracias al rgimen subsidiado.
426
Ilustracin 7
Inversin en salud en Bogot 1991-2000
Fuente: Elaborado por los investigadores con base en la informacin de la Secretara de Hacienda
Distrital. Alcalda de Bogot 2001
En cuanto a afiliacin en salud, los indicadores reflejan un avance

representado en que el 77% de la poblacin en Bogot est afiliada a
uno de los dos regmenes de salud. Con relacin al nmero de afiliados
al Rgimen Subsidiado se encuentra que en los tres ltimos aos se
afiliaron 257.159 personas adicionales, para un total de 1.314.079 afiliados en 2003 (Tabla 11).
Tabla 10
Cobertura de seguridad social en salud
Poblacin
2000
2001
2002
2003
Poblacin total
6.437.842
6.573.290
6.712.247
6.865.997
Afiliados R. subsidiado
1.046.920
1.216.970
1.292.259
1.314.079
Afiliados R. contributivo
3.539.182
3.713.214
3.383.441
3.825.490
No asegurados
1.851.740
1.643.106
2.036.547
1.726.428
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Salud, Bases de datos compensadas actualizadas 2002enero 2003.
A 31 de diciembre de 2002 los afiliados al rgimen de la seguridad

social en salud13 en Bogot fueron casi 4,9 millones (73% del total de la
poblacin). De stos, el 69% fueron afiliados al rgimen contributivo
compensado; el 27% fueron afiliados al rgimen subsidiado de la seguri-
427
dad social en salud y el 4% a regmenes especiales. En consecuencia,

existen cerca de 1,8 millones de personas no afiliadas a ninguno de los
regmenes, poblacin que de acuerdo con la lgica del sistema de seguridad social debera estar afiliada. A la vez, de acuerdo con las estimaciones
realizadas por la Direccin de Aseguramiento de la Secretara Distrital de
Salud de Bogot, con base en encuestas del Sisben, se estim que, en diciembre 2002, el total de vinculados al sistema fue de 1.216.143 as: 55.817
en el nivel 1 del Sisben, 637.301 en el nivel 2 y 523.025 en el nivel 3.
En la ilustracin 7 se puede apreciar el incremento evidente de los
afiliados al rgimen subsidiado de salud, que se ha dado a partir de 1997.
Ilustracin 8
Afiliados al rgimen subsidiado en Bogot, diciembre 1997-2002
Fuente: Departamento Administrativo de Planeacin Distrital - DAPD -, Balance de gestin consolidado

2002, de marzo de 2003.
Como lo indica el informe de la Secretara de Hacienda, sobre el

perodo 2001-2003, el avance observado en materia de coberturas de la
seguridad social en salud ha sido resultado del trabajo liderado por la Secretara de Salud a travs de proyectos como Aseguramiento y Prestacin
de Servicios de Salud a la Poblacin Pobre y Vulnerable y Cultura de
Afiliacin en Salud. A travs del primer proyecto se buscaba dar continuidad a los afilados al rgimen subsidiado y promover la afiliacin de nuevas personas, la prestacin de servicios de atencin ambulatoria, servicios
de urgencias, egresos hospitalarios y tratamientos orales terminados. El
proyecto Cultura de Afiliacin en Salud orientaba sus esfuerzos a fo-
428
mentar la afiliacin al rgimen subsidiado a travs de subsidios parciales.

Las localidades con menores porcentajes de cobertura, frente a la
poblacin clasificada en Sisben I son las de Usaqun, Suba, Los Mrtires, Puente Aranda y Santa Fe. Con menor cobertura del Sisben II son
las de Usaqun, Barrios Unidos, Teusaquillo, Engativ, Santa Fe y Usme.
En general, los porcentajes de coberturas del Sisben II son similares,
con excepcin de Suba que tiene una cobertura de 77% y Sumapaz cuya
afiliacin es mayor a la poblacin identificada en este nivel (Tabla 12).
Tabla 11
Cobertura del rgimen subsidiado de salud por nivel Sisben y localidad (2002)
Total
Localidad
Afiliados
Nivel Sisben I
Total
Nivel Sisben II
% Pob.
Total
Sin
% Pob.
clasificar
Usaqun
39.750
2.867
55,3%
36.735
43,6%
Chapinero
10.487
1.445
72,4%
8.962
49,1%
80
Santa Fe
48.074
3.513
63,3%
44.158
51,6%
403
98.062
5.154
71,4%
92.592
58,4%
316
124.087
13.494
67,6%
110.072
52,3%
521
San Cristbal
Usme
Tunjuelito
148
40.613
663
80,3%
39.801
56,1%
149
Bosa
110.387
3.774
67,1%
102.747
54,7%
3.866
Kennedy
103.652
4.782
61,9%
98.569
57,0%
301
Fontibn
26.446
577
65,5%
25.730
52,7%
139
Engativ
59.293
1.196
71,3%
57.973
50,36%
124
Suba
91.591
2.720
56,3%
88.559
76,9%
312
Barrios Unidos
15.083
488
42,6%
14.404
49,5%
191
911
54
63,5%
857
49,9%
14.673
735
56,9%
13.915
54,7%
23
Teusaquillo
Los Mrtires
Antonio Nario
Puente Aranda
La Candelaria
Rafael Uribe Uribe
Ciudad Bolvar
Sumapaz
Sin clasificar
Total
8.952
144
72,4%
8.744
59,5%
64
17.093
824
57,1%
16.208
54,5%
61
7.629
315
68,9%
7.313
58,5%
88.423
4.467
74,5%
83.496
61,1%
460
212.319
25.707
66,3%
184.723
55,6%
1.889
2.701
1.87
65,7%
749
169%
82
21.371
1.47
19.419
482
1.141.597
76.259
65,8% 1.055.726
54,0%
9.612
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Salud Distrital - SSD y Departamento Administrativo de
Planeacin Distrital - DAPD.
429
La cobertura en vacunacin ha alcanzado niveles que fluctan entre el 70% y el 82% para nios menores de un ao, segn tipo de vacunas;
en nutricin a la poblacin infantil se ha trabajado mediante dos lneas
de reaccin: la primera, consiste en ofrecer un suplemento de nutrientes
a nios y gestantes que se encuentran en situacin de vulnerabilidad; la
segunda, consiste en generar un cambio en los hbitos alimentarios que
contribuya a una vida saludable en los lugares que frecuentan los nios,
entre ellos los colegios pblicos y privados. El nmero de nios y
gestantes de la ciudad con suplemento de nutrientes lleg en 2002 a
178.967. En estas reas, aunque se ha mejorado, no se han alcanzado los
niveles esperados.
9.7 EL IMPACTO DE LA INVERSIN SOCIAL

El objetivo de este captulo fue mostrar cmo el incremento de la inversin social en el perodo 1995-2003 ha contribuido a mejorar la calidad
de la vida, en particular en sectores marginales de la ciudad, e incide de
esta manera sobre la mejora de contextos que pudieran ser propicios
para la creacin de comportamientos desviados o criminales.
La inversin social pura, como se ha descrito en este captulo, ha
tenido importantes resultados en materia de calidad del servicio, como
lo refleja la continua reduccin de las tasas de mortalidad materna, de
mortalidad de menores de cinco aos por enfermedad diarreica aguda e
infeccin respiratoria aguda. Las tasas de mortalidad por 100.000 habitantes por causas como la neumona y las enfermedades diarreicas han
descendido de manera notable: la tasa de mortalidad por neumona, en
nios menores de 5 aos, baj entre 1998 y 2001 de 82,1 a 32,4 y la tasa
de mortalidad por enfermedades diarreicas baj de 57,7 en 1986 a 7,2
por 100.000 habitantes en 2001.14
En cuanto a reduccin de la pobreza, a primera vista, los incrementos
en la inversin pblica distrital no han arrojado los resultados esperados
(Tabla 13). Durante el lapso comprendido entre 1990 y 2000, y segn el
mismo Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, el fenmeno de pobreza, medido como el porcentaje de poblacin en condiciones de pobreza por el criterio de Lnea de Indigencia (LI) y la Lnea de
Pobreza (LP), ha mostrado una tendencia a incrementarse en Bogot a
430
lo largo de la dcada de los noventa. En el perodo 1991-2000, el nmero

de personas pobres ha aumentado en un 76,9 %, que equivale a 1.388.188
personas adicionales en situacin de pobreza por carecer de ingresos
para satisfacer la adquisicin de la canasta de alimentos (LI) y la canasta
de bienes bsicos. Este aumento puede ser explicado por el incremento
del desempleo y los empleos de mala calidad a partir de la recesin de
1999, los cuales afectaron los ingresos de los hogares bogotanos.
Tabla 12
Nmero de personas y porcentaje de poblacin por debajo de la lnea de pobreza
(LP) y de la lnea de indigencia (LI) Bogot, 1991-2000
Ao
Poblacin
Poblacin
total
pobre
Porcentaje
Poblacin
Porcentaje
1991
4.828.065
1.804.982
37%
ND
ND
1992
4.917.219
2.287.441
47%
536.536
11%
1993
5.034.111
2.136.649
42%
387.710
8%
1994
5.138.946
2.080.491
40%
377.744
7%
1995
5.244.185
2.099.905
40%
398.769
8%
1996
5.867.697
1.406.811
24%
272.939
5%
1997
6.028.380
1.267.221
21%
185.689
3%
1998
6.179.316
2.499.380
40%
552.455
9%
1999
6.212.625
2.547.715
41%
617.805
10%
2000
6.437.842
3.193.170
50%
959.238
15%
en miseria
Fuente: DANE, Encuesta nacional de hogares . DNP, Sistema de estadsticas sociales . Clculos: DNP.
En el mismo perodo observado (1991-2000), la poblacin de Bogot creci en un 33%, equivalente a 1.609.777 de habitantes (incluidas
las migraciones hacia la ciudad)15 lo cual comparado con el aumento de
personas pobres equivalente al 77%, (1.388.188) para el mismo perodo, implica que el nmero absoluto de pobres se increment en una cifra
cercana al aumento de la poblacin.
La intervencin concertada de las entidades del Distrito ha conseguido mejorar, especialmente desde 1995, las condiciones de vida de la
poblacin, como lo muestra la evolucin del ndice de Condiciones de
Vida (ICV),16 que es un indicador de bienestar utilizado desde 1993 en
431
el pas.17 Para el perodo 1993-2000, el ndice ICV incrementa progresivamente de 84,4 a 86,9. Esto implica entonces una relativa mejora en la
calidad de vida de la poblacin, no obstante las dificultades econmicas
experimentadas durante la segunda parte de la dcada de los noventa.
En cuanto a la situacin de Bogot con respecto a los diferentes
ndices de medicin relacionados con la situacin socioeconmica de la
poblacin tenemos los siguientes:18 la medicin para Bogot del ndice
de NBI19 en 1998 era del 12,7% de la poblacin,20 contra un ndice
Nacional de 25,9%, mostrando una mejora con respecto a la primera
vez que se midi en la ciudad: 23,5% en 1985. Es sin embargo una
medida que arroja grandes paradojas, pues una lectura relativa o mejor
comparativa, dira que Bogot es la regin con el ms bajo ndice de
pobreza del pas, pero otra lectura (en trminos absolutos) indicara que
Bogot es la regin tanto con el mayor nmero de pobres, como con el
mayor nmero de no pobres, o sea: con el mayor nmero de personas
con Necesidades Bsicas Satisfechas y sin Necesidades Bsicas Insatisfechas. Pasando a otro criterio de medicin, Bogot tiene de lejos el
mejor ndice ICV del pas, por lo menos en comparacin con los ndices
por Departamento, aunque comparaciones con ciudades como Medelln
y Cali seran ms relevantes (vese ilustracin 8 y tabla 14). Finalmente,
el ndice de Desarrollo Humano (IDH) tambin sita a Bogot por encima del promedio nacional y nacional urbano.21
Ilustracin 9
Comparativo departamental del ndice de condiciones de vida (ICV), 2000
Fuente: DANE, Encuesta nacional de hogares, 2000.
432
Tabla 13
ndice de Condiciones de Vida - ICV Bogot 1993-1999
Ao
ICV
1993
84,4
1996
86,2
1997
86,5
1998
87,7
1999
86,6
2000
86,9
Fuente: Misin de Apoyo a la Descentralizacin y Focalizacin de Servicios, DNP.
Con base en la informacin contenida en el presente captulo, es

evidente que durante el perodo comprendido entre 1995 y 2003, las
administraciones distritales lograron fortalecer la inversin social en educacin y salud, focalizndose en la poblacin de escasos recursos, bsicamente debido al cumplimiento de sus compromisos con los
lineamientos trazados en los planes de desarrollo respectivos, y a los
programas adelantados por las diferentes instituciones distritales: Secretara de Salud, Secretara de Educacin, Secretara de Gobierno, y a
dependencias como el DABS, el Departamento Administrativo de Accin Comunal y al Idipron.
9.8 CONCLUSIONES
Es comn suponer que en una ciudad grande como Bogot los ndices
de criminalidad muestren una correlacin evidente con los ndices de
pobreza y desempleo. Sin embargo, y como ya se explic en el Captulo
2, las tendencias observadas para el perodo 1995-2003 van contra esa
idea, ya que incrementos en los ndices de desempleo (vase Captulo
3), por ejemplo, estuvieron acompaados por un descenso en las tasas
de criminalidad. De acuerdo con nuestra visin, los alcaldes Mockus y
Pealosa han mostrado que con incrementos focalizados en la inversin
social y una gestin integral orientada a crear una ciudad ms solidaria,
ms equitativa y ms segura, puede ser posible neutralizar el impacto
negativo que sobre la seguridad pueden llegar a tener incrementos en
pobreza y desempleo. Las polticas distritales han logrado mitigar la
433
crisis de empleo con sus esfuerzos exitosos no solamente en el campo

de la inversin social per se, sino con la mejora en la calidad de la vida
como resultado de los avances en la cultura ciudadana y la seguridad,
efecto de inversiones y polticas muy bien adaptadas a las necesidades
de la gente.
Los alcaldes de Bogot (1995-2003) fueron conscientes de las complejas relaciones entre los temas de seguridad y los de pobreza, tanto en
zonas cntricas como en reas perifricas de la ciudad, caracterizadas
por altos ndices de marginalizacin social, econmica e institucional.
El aumento en cobertura y el mejoramiento de calidad en los sectores de
salud y educacin, al igual que los programas de legalizacin de la propiedad y la ampliacin de servicios bsicos en los barrios pobres fueron
expandidos y focalizados mejor. Aunque resulta difcil de medir el impacto directo en la reduccin del crimen de los programas de mejoramiento en el acceso a servicios pblicos, legalizacin de propiedades,
mejoramiento del sistema educativo y de salud, sin duda dichos programas han contribuido a dar sostenibilidad a polticas de seguridad ms
puntuales. Por ejemplo, la introduccin de la polica comunitaria es difcilmente aceptada como una prioridad en zonas urbansticas degradadas,
si sta no va acompaada de instalaciones y programas educativos y sociales, as como con la ampliacin de la oferta en espacio pblico verde y
deportivo.
Con base en la informacin contenida en el presente captulo, es
evidente que durante el perodo comprendido entre 1995 y 2003, las
administraciones distritales lograron fortalecer la inversin social en educacin y salud, al centrarse en la poblacin de escasos recursos, bsicamente debido al cumplimiento de sus compromisos con los lineamientos
trazados en los planes de desarrollo respectivos y a los programas adelantados por las diferentes instituciones distritales: Secretara de Salud,
Secretara de Educacin, Secretara de Gobierno, y a dependencias como
el DABS, el DACCD, al Idipron, entre otras.
La Administracin Distrital reconoci que la violencia, el crimen y
los accidentes de trnsito generaban en las familias de bajos recursos,
que eran victimizadas por estos hechos, excesivos costos en trminos de
prdida de empleo e ingresos, debidos a incapacidad fsica o, ms an,
debidos a la prdida de la vida misma. Antes que considerar que la po-
434
breza genera inseguridad, los alcaldes Mockus y Pealosa asumieron

que es la inseguridad la que produce la pobreza. En este sentido, centraron sus polticas en las situaciones de inseguridad generadas en los barrios ms pobres, contra la idea generalizada de que la inseguridad afecta
principalmente a los barrios y reas ms ricas de una ciudad.
A travs del mapeo de la criminalidad en Bogot, realizado por el
Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia
(SUIVD), en 1995, la Administracin logr identificar zonas geogrficas muy afectadas por la inseguridad, como Ciudad Bolvar.
Los jvenes han sido ms duramente afectados por la crisis, en
particular en trminos de desempleo. Sin embargo y adicionalmente a
las tendencias demogrficas de envejecimiento (vase Captulo 2), nos
parece que las polticas distritales focalizadas en la juventud, como la
dotacin en materia de recreacin, deportes e infraestructura; la implementacin de programas de desmarginacin, de cultura ciudadana y de
atencin a jvenes en riesgo; la inversin social en educacin y salud, e
iniciativas de la polica comunitaria todas ampliamente descritas en el
resto de este libro, tambin han logrado mitigar el impacto de la crisis
sobre los jvenes y han generado disminuciones, en lugar de incrementos, en las tasas de criminalidad juvenil.
Bogot ha logrado reducir sus tasas de criminalidad durante un
perodo marcado por la peor crisis econmica del pas en los ltimos
sesenta aos, con tasas de desempleo y pobreza crecientes en la ciudad.
El xito de Bogot en polticas de seguridad y del pas en general
parece mostrar que las correlaciones entre el crimen y la pobreza vienen
invirtindose por el buen desempeo institucional, tanto en el mbito
local como en el mbito nacional, de manera que una situacin de pobreza
o crisis econmica no necesariamente ha implicado ms inseguridad.
Notas captulo 9
1
2
3
Presidencia de la Repblica, Departamento Nacional de Planeacin, La revolucin pacfica,

Bogot, 1991, citado en el Conpes Social 022 de enero de 1994.
Ibid .
Esta ley fue modificada posteriormente mediante: Acto Legislativo 01 del 2001 y la Ley 715
del 2001 por la cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
4
5
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
435
Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros.
Conpes Social 022 de enero de 1994.
La ficha Sisben considera los factores vivienda, servicios, capital humano y demografa, y
las variables caractersticas de las paredes y pisos, acceso a servicios pblicos, educacin,
seguridad social, ingreso, caractersticas demogrficas (composicin y edad de los miembros de la familia) y hacinamiento.
Atencin a grupos vulnerables: podrn establecer programas de apoyo integral a grupos de
poblacin vulnerable, como la poblacin infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de
hogar. Ley 715 de 2001, artculo 76, numeral 11.
Secretara de Hacienda Distrital de Bogot, Foro de Pobreza y Redistribucin de Recursos,
Bogot, 2001.
De acuerdo con el Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el
Distrito Capital de Santaf de Bogot, Diario Oficial, No. 40958, 22 de julio de 1993.
Secretara de Educacin Distrital, http://www.sed.edu.co, 2003.
Bogot concentra el 14% de la matrcula total de educacin bsica y media del pas, el 10%
de la matrcula pblica y el 33% de la privada. DANE, Encuesta nacional de hogares, citada
por SED, http://www.sed.edu.co, 2003.
Mediante las leyes 10 de 1990, 60 de 1993 y 100 de 1993.
Secretara Distrital de Salud, http://www.sds.gov.co.
Departamento Administrativo de Planeacin Distrital - DAPD, Balance de gestin consolidado 2002 , de marzo de 2003. Disponible en htt://www.dapd.gov.co, 2003.
Informe de la Secretara de Hacienda Distrital, Bogot 2001.
Mientras que en 1993 por primera vez la ciudad tuvo ms nacidos que migrantes, en el
2003 esta proporcin ya superaba el 60%. Revista Semana , diciembre 2003, citando Encuesta de hogares Bogot, DANE-DADP, 2003.
Segn metodologa desarrollada por la Misin de Apoyo a la Descentralizacin y Focalizacin de Servicios DNP, el ICV se elabora basndose en factores como escolaridad, hacinamiento, calidad de la vivienda y acceso a servicios pblicos bsicos. Se viene aplicando
desde 1993. DAPD, Tendencia de la pobreza en Bogot, 2001.
ste se construye basndose en factores como escolaridad, hacinamiento, calidad de la vivienda y acceso a servicios pblicos bsicos, y vara entre 0 y 100.
Reyes Morris, Vctor, Sobre la pobreza en Bogot , 2003, disponible en http://
www.univerciudad.net/e_anteriores/011. Vanse tambin algunos intentos de elaboraciones propias de medicin, como los de scar Fresneda y Diego Yepes.
El NBI es un conjunto de cinco indicadores, tres relativos a la vivienda, otro sobre inasistencia
escolar y otro sobre alta dependencia econmica. Fue adoptado como medida oficial en
Colombia en la dcada de los ochenta y constitucionalmente se adopt en 1991, entre otros,
como un criterio de focalizacin para determinadas transferencias presupuestales. El NIB se
utiliza hoy como complemento de otros ndices como el ndice de Desarrollo Humano (IDH)
y el ndice de Calidad de Vida (ICV).
Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
Un anlisis con cifras de 1998, ubica a Bogot por encima de pases como Uruguay, Costa
Rica, Mxico, Brasil, entre otros, y por debajo tan slo del promedio de pases clasificados
como de desarrollo humano alto: Barbados, Bahamas, Argentina, Antigua y Barbuda y Chile. En cuanto a ciudades latinoamericanas, Bogot registra un IDH menor que Santiago de
Chile y muy similar al de Caracas. Secretara de Hacienda Distrital de Bogot, Foro de
Pobreza y Redistribucin de Recursos. Bogot, 2001.
Captulo 10
POLTICAS DISTRITALES PARA ATENDER
POBLACIN VULNERABLE (1995-2003):
HABITANTES DE LA CALLE, PANDILLEROS
Y TRABAJADORAS SEXUALES
Almuerzo de integracin jvenes trapecistas del Idipron con polica, 2003.
Nio habitante de la calle, 2003.
Antanas, ya tengo cdula!

Grito de un habitante de la calle en la zona del Cartucho,
cuando vio pasar al alcalde electo Antanas Mockus
(diciembre de 1999).
INTRODUCCIN
Este captulo describe la ampliacin y profesionalizacin de las polticas distritales de atencin a poblacin vulnerable durante el perodo
1995-2003, en particular las del Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS) y el Instituto Distrital para la Proteccin de la
Niez y la Juventud (Idipron). Estas dos instituciones distritales atienden a personas consideradas como vulnerables e incentivan procesos
de integracin a la sociedad y de formacin integral, para que logren
empezar a superar sus condiciones de marginalizacin y a recuperar
sus derechos fundamentales de vivienda, alimentacin, educacin, salud, recreacin y empleo.
Las primeras secciones del captulo muestran cmo el DABS y el
Idipron han fortalecido, durante el perodo mencionado su trabajo con
diferentes grupos de habitantes de la calle: el Idipron atiende a la poblacin entre 8 y 22 aos y el DABS, a los habitantes de la calle y a indigentes adultos mayores de 22 aos. Adicionalmente, se describe cmo
el DABS ha venido involucrndose en atender a la niez en situacin
precaria (hasta los siete aos), as como a las trabajadoras sexuales, mientras que el Idipron ha buscado atender a pandilleros delincuentes y no
delincuentes (los ltimos a veces llamados parcheros).1
Otra seccin del presente captulo est dedicada al programa Misin Bogot. En sta se analiza su carcter innovador en la oferta de
asistencia a los habitantes de la calle, jvenes en riesgo y otros grupos
de poblacin vulnerable, en relacin con el tema de seguridad en el
espacio pblico. Tambin mostramos cmo estas polticas y programas
especficos se relacionan con un paquete de programas y polticas
distritales mucho ms amplio, diseado para la poblacin vulnerable y
desarrollado sobre el mismo perodo por otras instituciones distritales
como la Secretara de Gobierno Distrital, la Secretara de Educacin, el
439
Departamento Administrativo de Accin Comunal del Distrito (DAACD),

el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT) y la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral (UCPI).
10.1 QUINES SON LOS HABITANTES DE LA CALLE

EN BOGOT?
Para fortalecer y concentrar mejor la atencin a los habitantes de la calle, el Idipron y el DABS mejoraron, durante las administraciones de
Antanas Mockus y Enrique Pealosa, la calidad y frecuencia de sus diagnsticos, y con ello generaron un mejor conocimiento del tamao del
problema y de las caractersticas de esta poblacin. Esto permiti adaptar las polticas a la demanda y lograr una mejor focalizacin.
Los habitantes de la calle son personas, nios o adultos, que utilizan la calle como nico espacio y medio de supervivencia, lo que en
algunas situaciones los convierte en nmadas urbanos o en lo que en
ciudades como Pars llaman clochards o sans domicile fixe y en Nueva
York o Washington, homeless people. Son individuos que, en la mayora
de los casos, han roto con sus vnculos familiares y sociales, y que han
construido una cultura alterna a partir de sus propios valores, utilizando
estrategias de supervivencia por fuera de los esquemas legales de la sociedad, como venta y consumo de alcohol y drogas, prostitucin o explotacin sexual. Por todo lo anterior, se presentan altos ndices de deterioro
fsico y mental. La particularidad de la situacin bogotana y en general
de ciudades colombianas y de Amrica Latina que confrontan este problema es que una parte significativa de los habitantes de la calle son
menores de 18 aos, a tal punto que existe una palabra para ellos: gamines, mientras que en Pars y Nueva York sus homeless y clochards o
sans domicile fixe siempre son adultos, sin que el problema de los gamines exista como tal, ya que institucionalmente no es permitido y la poblacin menor de edad es rpidamente atendida. En Bogot, lugares
frecuentados por habitantes de la calle, incluso gamines, son en general
percibidos como inseguros, ya que se les asocia con la mendicidad, agresividad, riesgos de hurtos violentos, as como con degradacin urbana.
En Bogot, segn mediciones realizadas por Idipron, la poblacin
de habitantes de la calle se ha incrementado durante el perodo aqu
considerado de 4.515 en 1997, a 7.817 en 1999, y de 10.477 en 2001.2
440
La poblacin de habitantes de la calle se caracteriza por ser en un

alto porcentaje masculina (82%), mayor de edad (casi el 75% son mayores de 22 aos) y por concentrarse en el centro de Bogot, en las localidades de Santa Fe, Mrtires, Chapinero, Usaqun y Puente Aranda3 . La
mitad de esta poblacin ha nacido en Bogot y el resto proviene, particularmente, de Cundinamarca (18%) y de Antioquia (20%). El 14% no tiene
ninguna educacin, casi el 50% afirma tener algn grado de instruccin
primaria, la tercera parte posee algn grado de secundaria y un 3% afirma
haber tenido educacin superior. El 56% lleva ms de seis aos en la
calle, mientras que el resto es equitativamente distribuido sobre categoras que van de menos de uno a cinco aos de vida en la calle.
Los motivos que aducen para estar viviendo en la calle se relacionan esencialmente con problemas familiares, influencia de las malas
amistades, prdida de la familia y desplazamiento forzado por causa de
la violencia de los grupos armados ilegales. El 75% se dedica a reciclar
y a pedir limosna; otros se dedican a limpiar vidrios, cuidar automviles, tocar llantas (para comprobar si tienen suficiente aire) y a acarrear
(zorrero),4 y cerca del 7% aparentemente se dedica a robar. El 20%
afirma no consumir drogas ilcitas, mientras que el 40% consume
bazuco; 5 el 20%, marihuana; el 8%, bebidas alcohlicas, y el 6%,
pegante.6
Otra encuesta indica que la participacin de hombres jvenes entre
los 9 y 21 aos de edad es mayoritaria, y que provienen en un 93% de
familias que llevan ms de cinco aos de residencia en Bogot, lo que ira
contra la idea de que buena parte de esta poblacin es el resultado del
desplazamiento forzado. Un 43% no adelanta o ha adelantado estudios
secundarios, y el 34% proviene de una situacin de vivienda marcada por
condiciones de hacinamiento, esencialmente en Casuc, Bosa, Ciudad
Bolvar y zona Centro. Casi la mitad de los jvenes vive con su grupo
familiar completo, y en un 37% de los casos los jvenes deben contribuir
a la economa familiar. Un 24% ha abandonado su casa de manera permanente, y se quedan en casas de parientes, amigos, vecinos o en la calle.
El nmero de cambuches, es decir, de muy rudimentarias viviendas hechas de cartones, trozos de madera, telas, costales, plsticos o
cualquier otro material para protegerse del fro y la lluvia, tambin se
ha incrementado en la ciudad, de 540 (diciembre de 2001) a 710 (ju-
441
nio de 2003). Esto implica un aumento de unas 2.600 personas a cerca

de 3.500 personas que vide en cambuches, aunque la cantidad de habitantes por cada uno de stos puede variar segn el sector de la ciudad
donde se ubiquen.
Por ltimo, es relevante mencionar que segn datos aportados por
el DABS, un 35% de la poblacin carcelaria recluida en la Crcel Distrital, en el reclusorio para mujeres de El Buen Pastor y en las crceles de
la Modelo y la Picota son habitantes de la calle. Hay indicaciones de que
al interior de estos centros, estas personas se encuentran en situacin de
desproteccin y abuso por parte de los reclusos ms fuertes y organizados dentro de dichas instituciones.
10.2 QUINES SON LOS PANDILLEROS EN BOGOT?

En cuanto a la carrera delincuencial juvenil, se puede distinguir en Bogot, como en otras ciudades de Colombia y el mundo, diferentes categoras de jvenes segn el momento de su vida en el que han entrado a
actividades delictivas, as como el tipo de actividades ilegales en las
cuales se involucran.7 En Bogot, como en otros horizontes, el grupo
que empieza antes de la adolescencia muchas veces por falta de supervisin familiar es mucho ms pequeo que el grupo que entra durante
la adolescencia, cuya incursin en la carrera delincuencial est influida
por factores como la presin de los amigos o de pares (en algunos casos
de sus mismas familias), falta de supervisin o de relacin con ejemplos
positivos, exposicin a comportamientos delincuenciales, falta de oportunidades, entre otras. Pero la contribucin a la delincuencia por parte
del primer grupo es decir, de los que entran temprano y mantienen los
comportamientos delictivos parece ser mucho ms amplia que la del
segundo grupo.
Para mejor entender el problema de la poblacin pandillera en
Bogot, el Idipron realiz, junto con el IDCT en 2003, un ambicioso
estudio titulado Caractersticas, dinmicas y condiciones de emergencia de las pandillas en Bogot8 que incluy entrevistas estructuradas a miembros de 275 pandillas, de manera que representa, sin duda,
el estudio ms serio jams realizado sobre pandillas en Bogot.9 Los
442
resultados del estudio indican, segn su autor, que se puede calcular

que en Bogot y Soacha municipio vecino completamente urbanizado en el suroccidente de Bogot, y que se confunde con la localidad de
Ciudad Bolvar hay una poblacin de aproximadamente 12.000
pandilleros y 700 pandillas, y que su contribucin a la agresividad,
delincuencia y criminalidad en la ciudad parece ser considerable. Algo
menos que el 15% se ubicar en Soacha. Dado el tamao del fenmeno, es evidente la importancia del Idipron y de su fortalecimiento institucional sobre el perodo 1995-2003, ya que es la nica oferta concreta
en este campo. Aunque entre los 12.000 pandilleros hay un grupo que
ha cruzado la frontera del aparente no retorno, de los cuales el Idipron
mismo reconoce que es casi imposible motivarlos a participar o
sosternerlos en sus programas de resocializacin, el resto de este grupo estara, segn esta misma institucin, interesado en participar en
los programas IDIPRON, ya que aprecian la oferta alimentaria, educativa y de oportunidades laborales del Instituto, as como el ambiente
de aceptacin e invitacin a la autodisciplina que encuentran en estos
centros.
Un estudio de 1999,10 concluy que las actividades preventivas en
Bogot tienen que focalizarse en la generacin de oportunidades alternativas para los adolescentes, tanto de empleo como educativas y de
recreacin y deporte, y que stos deban ser confrontados con modelos
de roles adultos positivos y de supervisin, ya que muchas veces no los
encuentran en su entorno cotidiano. Adems, indican que en otros pases, programas que presentan alternativas como deporte, proyectos comunitarios o actividades sociales han tenido resultados mixtos, pero
tienden a tener un impacto positivo cuando las actividades son estructuradas.11 Como veremos, el IDIPRON ha hecho exactamente esto.
10.3 EL I DIPRON: PROTECCIN A JVENES HABITANTES

DE LA CALLE Y PANDILLEROS
El Idipron fue creado en 1967,12 y presta atencin integral a nios y jvenes vulnerables de 8 a 22 aos de dos tipos: (i) indigentes y habitantes de
la calle y de zonas pobres y marginadas, muchos de ellos involucrados en
problemas de droga, desercin escolar y delincuencia, y (ii) jvenes
443
pandilleros (o trapecistas, como los llama el Idipron), siempre y cuando

no estn judicializados.13 El padre Javier de Nicol ha sido director del
Idipron desde 1967 hasta el da de hoy (2004), lo que implica la continuidad de un modelo de intervencin con reconocida legitimidad.
La particularidad del Idipron es que las personas atendidas, incluso
los jvenes pandilleros, recurren voluntariamente a sus programas.Nadie
es enviado por orden judicial, todos pueden salir de los programas cuando quieran. Entre los jvenes pandilleros atendidos por el IDIPRON
pueden encontrarse y de hecho se encuentran aquellos que han incurrido en delitos graves, pero que no han sido judicializados o que se
encuentran en procesos prejudiciales (entre stos figuran jvenes vinculados con bandas y pandillas).
El Idipron opera basndose en una filosofa de recuperar la dignidad, el respeto y las capacidades de los ms dbiles de la sociedad, ofrecindoles un proceso en el que puedan adquirir una serie de herramientas
y habilidades sociales.14 El perodo 1995-2003 ha visto el mayor crecimiento del IDIPRON en su vida institucional. Adems, su misin fue
precisada en trminos de promover la formacin integral del nio y del
joven de la calle, y desarrollar acciones preventivas del fenmeno callejero que afecta a la poblacin joven en situacin de vulnerabilidad,
mientras afinaba sus mtodos, a fin de centrar su accionar en las causas
que conducen a esta poblacin a optar por la calle,15 para prevenir la
presencia de nuevas personas en esa situacin.
Fortalezas del IDIPRON
Tal vez el aspecto ms interesante (del Idipron), que convendra prolongar y profundizar, es la posibilidad que tienen quienes ingresan a sus
programas de llevar a cabo un ciclo completo de formacin, de mediano
y largo plazo, sin excesivas presiones para lograr resultados predeterminados. En efecto, este enfoque se opone a la visin en cierta forma coyuntural y asistencialista que preside la mayor parte de los restantes
programas que trabajan con jvenes vulnerables y genera una primera
recomendacin bsica: fortalecer las visiones de largo plazo que permitan a los jvenes llevar a cabo y culminar exitosamente procesos de transformacin que no son inmediatos. (CIDER, 2004, p. 147)
444
El respaldo que los alcaldes Mockus y Pealosa dieron a Idipron

para su fortalecimiento institucional fue crucial. En efecto, durante
los primeros 25 aos de existencia y hasta 1995, el volumen de poblacin atendida por el Idipron se increment solo paulatinamente,
ya que los recursos adjudicados por las administraciones anteriores
no permitieron un crecimiento significativo. Esto cambia de forma
radical a partir la primera administracin de Mockus y durante todo
el perodo 1995-2003, cuando el Idipron logra ampliar radicalmente
su oferta, ya que tanto Mockus como Pealosa decidieron incrementar los recursos destinados para el Instituto con miras a ampliar los
servicios y su calidad. El nmero de poblacin joven vulnerable atendida (habitantes de la calle y pandilleros) pas de 1.750 personas en
1995 a 8.252 personas en 2003, es decir, se quintuplic. Es de notar
que la primera administracin de Mockus ampli en 199516 la cobertura del Idipron de 18 hasta 22 aos de edad, lo que tambin ha contribuido a su expansin.
La cantidad de centros Idipron aument de 11 a 26 en el mismo
perodo, y esto evolucion hacia una oferta de equipamientos y metodologas que brinda un proceso educativo y teraputico diferenciado para jvenes habitantes de la calle y pandilleros, y tambin segn
la fase de socializacin en los cuales se encuentren. El Idipron no
define perodos fijos o topes de atencin, dado que las circunstancias
individuales son dismiles, excepto en casos de educacin formal o
de capacitacin para el empleo, donde los tiempos de atencin son
definidos. En la siguiente tabla estn registrados los proyectos adelantados por el Idipron con jvenes habitantes de la calle y pandilleros,
entre 1995-2003.
Con esta ampliacin se increment tambin la planta de personal
tanto en el campo teraputico con en el administrativo. Ninguna otra
ciudad en Colombia ha conocido un proceso similar de ampliacin de
oferta de servicios a jvenes habitantes de la calle o pandilleros. Tampoco ninguna otra ciudad en Colombia parece tener un Instituto como el
Idipron, y si lo tienen, no ha logrado fortalecer la cantidad y calidad de
servicios como lo hizo Bogot durante el perodo 1995-2003.
445
Tabla 1
Atencin de centros del Idipron a diferentes grupos de poblacin
Poblacin
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Habitantes de la
calle internos
1.000 1.000
1.500 1.500 1.300 1.500
1.500 1.538 1.838 1.720
Indigentes de
centros atencin
mltiple
Pandilleros
600
750 1.400 1.000 1.200 1.000 1.278 1.278 1.527 1.678
800
500 1.666 1.933 1.700 1.700 2.300 3.468 3.000
110
300
100
100
70
150
661 1,000
50
100
70
150
661 1.000
Madres de jvenes
habitantes de
la calle
300
300
320
373
300
Ex callejeros que
realicen Operacin amistad
677 1.162
954 1.368
677 1.162
954 1.368
Proyecto especial
empleo
Total
1.750 2.760
3.529 4.548 5.516 5.622
5.577 6.667 8.252 8.158
Fuente: Idipron, 2003.
10.3.1 Etapas de formacin ofrecidas por el Idipron

Desde sus inicios, a finales de los en los aos sesenta, el Idipron ha
buscado incentivar en personas vulnerables de 8 a 18 aos (22 aos a
partir de 1995) procesos de integracin a la sociedad y de formacin
integral, que les permitan superar las condiciones de indigencia, desaseo
y hbitos de la calle y recuperar sus derechos fundamentales de vivienda, alimentacin, educacin, salud, recreacin y empleo. El trabajo del
Idipron siempre se ha basado en una filosofa que reconoce a los nios y
jvenes de la calle como personas a quienes se debe acercar con respeto
y afecto para invitarlos a considerar y escoger opciones diferentes de
vida, mientras que se intenta tambin dignificar sus circunstancias personales.
En la medida en que las personas participan en programas Idipron
de manera voluntaria y nunca a partir de una decisin judicial o policiva, una parte esencial de su metodologa es una primera fase de acercamiento y conocimiento de la poblacin vulnerable joven (habitantes de
446
calle y pandilleros) para informarle sobre los programas que ofrece. Para
este trabajo, el Idipron cuenta con un equipo de personas con capacidades especiales, que muchas veces vivieron la experiencia de la calle, y
que gracias al apoyo del Idipron o de otros lograron superar esa situacin. Esta primera fase, tambin llamada Operacin amistad, consiste
en visitar cada noche parches en lenguaje coloquial, es un sitio habitual de reunin de personas amigas u ollas sitios peligrosos, donde
se expende droga, se trafica con objetos robados y habitan los delincuentes para establecer relaciones de confianza con los nios de la calle y despertar su deseo de integrarse al programa. La Operacin amistad se realiza a la vez en las calles, para abordar al nio que sufre la
experiencia callejera, verificar su estado de abandono y motivarlo a entrar, voluntariamente, al proceso de rehabilitacin, como en los clubes o
patios, donde los responsables buscan simplemente acercarse al nio o
al joven, ganarse su confianza y lograr que permanezca dentro del programa. Esta fase se entiende agotada cuando los nios y jvenes han
superado su desconfianza inicial ante la intervencin institucional.
La segunda fase, llamada de personalizacin, que ya no se realiza en
la calle, sino en el interior de algunos centros especficos del Idipron, tiene como objetivo que el joven se libere de actitudes antisociales adquiridas en ambientes callejeros y empiece a entender que la droga, el desaseo,
el robo y las dems secuelas producidas por la vida callejera inhiben sus
opciones frente a una vida digna. La tercera fase, llamada de socializacin, incluye asesora para la terminacin de la educacin primaria y la
preparacin para entrar al bachillerato. En este sentido, el Idipron brinda a
los jvenes un sistema educativo formal para el cual se han diseado metodologas especiales que les permiten avanzar a su propio ritmo. Este
proceso de capacitacin es acompaado de un proceso de socializacin
con el fin de desarrollar actitudes de participacin, de autogobierno y de
democratizacin, para que el nio o joven pueda convertirse en verdadero
agente de cambio. Se supone que el joven, con las destrezas adquiridas,
logra integrarse a la sociedad y a un trabajo productivo.
La ltima fase, de reintegracin a la sociedad, consiste, en primera
instancia, en brindar un sistema tcnico para capacitacin en talleres como
informtica, msica, cermica, vitrales, pintura, construccin,
metalmecnica, electricidad y pintura. En segunda instancia se ofrecen
447
talleres aun ms especializados, que permiten que en un corto tiempo

(ciclos de cuatro meses) el joven pueda desarrollar dos habilidades concretas de salida laboral, que le permitan ganarse dignamente la vida.
Para satisfacer esta necesidad el Idipron cuenta con dos centros especializados, que tienen una capacidad cercana a los mil jvenes cada uno, y
donde funcionan los talleres temticos. Para cada joven el Idipron disea una serie de proyectos a travs de los cuales ofrece vivienda, alimentacin, vestuario, educacin formal, capacitacin tcnica, servicios de
trabajo social, instruccin musical, recreacin y seguimiento para el desempeo laboral y proyectos que son financiados bsicamente con recursos del presupuesto distrital. Su metodologa se basa en modernos
conceptos educativos orientados al tratamiento de jvenes con problemas, como son la terapia sistmica, la teora cognitiva y la programacin
neurolingstica.
Ilustracin 1
Inversin atencin a nios y a jvenes habitantes de la calle (1991-2000)
(hace clic para modificar sobre la grfica)
Fuente: Alcalda de Bogot, Oficina de Presupuesto. Ejecuciones presupuestales 1991-2000.
Para atender jvenes habitantes de la calle, el Idipron dispone de

varios tipos de centros para manejar el proceso de atencin:
Los 2 Centros de Atencin Mltiple o Los oasis, estn situados en
cercana de los lugares ms concurridos por los habitantes de la calle, y
atienden al nio o joven de la calle que ya haya pasado por la primera fase
448
de acercamiento y conocimiento (Operacin amistad). El oasis es un

espacio en el que los jvenes pueden recuperar condiciones mnimas de
dignidad y autorrespeto: se asean, reciben una ducha tibia, lavan sus ropas
y consumen alimentos. El programa del da es esencialmente desayuno,
almuerzo, pelculas, juegos en grupo, elaboracin de artesanas, lectura y
charlas educativas, las cuales tienen como propsito inculcar y revivir en
ellos valores. Los oasis ofrecen una serie de actividades diversas con finalidades pedaggicas para generarles confianza y respeto en ellos mismos;
as como promover la tolerancia, el dilogo y la convivencia con los dems. Las actividades se caracterizan (i) por realizarse en pequeos grupos, dado el carcter solitario y desconfiado de muchos de los jvenes, y
(ii) por no ser procesos formales de terapia o de capacitacin, aunque
estn orientados por un psiclogo y un terapista ocupacional.
Algunos de los jvenes van al oasis diariamente, y llegan en buses del
Idipron, para los cuales se renen a partir de las 6:30 a. m. en varios puntos
de la ciudad no siempre en condiciones fsicas ptimas, debido a la dureza
de la vida en la calle. Los jvenes salen del centro oasis despus del almuerzo, por grupos, a ms tardar a las 4:00 p. m. (ltimo grupo). Algunos
pueden no presentarse por das, semanas o meses antes de volver. Esto sucede en algunos casos por problemas con la justicia, en otros porque se fueron
de la ciudad o porque perdieron la motivacin. Aunque no hay un plazo
establecido para culminar un proceso o tratamiento en los Centros de
Atencin Mltiple, el Idipron estima que en un ao los jvenes han culminado un proceso de desintoxicacin y de afianzamiento en ellos mismos,
que les permite vincularse a algn tipo de actividad laboral.
En el centro Oasis Uno se atienden diariamente a unos 150 jvenes,
de 18 a 22 aos (por razones excepcionales se reciben personas de mayor
edad), mientras que en el centro Oasis Dos se atienden a unos 220 jvenes
al da, durante un perodo de ocho horas. La atencin incluye un proceso
de acercamiento para involucrarlos en un programa de desintoxicacin,
ya que muchos de estos jvenes han pasado por algn proceso teraputico, pero han recado en problemas de drogadiccin.
Los centros oasis envan a los jvenes que han mostrado mejor
comportamiento y disposicin para reintegrarse a la sociedad y estn en
condiciones de asumir responsabilidades a realizar trabajos en las instituciones distritales con las que tienen convenios: por ejemplo, el Instituto
449
de Desarrollo Urbano (IDU) o la empresa de Acueducto de Bogot. Estos jvenes reciben una capacitacin especial, como talleres de manejo
del dinero, de comportamiento y de relaciones humanas. Cuando logran
vincularse a un empleo, el Centro los apoya durante cerca de un mes,
mientras reciben sus primeros ingresos. La principal dificultad del Centro est en la consecucin de empleos para jvenes con tan baja capacitacin laboral, en pocas de tan altos ndices de desempleo en la ciudad.
Estas dificultades impiden la consolidacin de procesos de reinsercin,
pues ellos fcilmente reinciden en su aislamiento a travs de las drogas
cuando se enfrentan con las dolorosas circunstancias de su realidad.
Para atender jvenes pandilleros, el Idipron dispone de otra serie
de centros de atencin, como es la Unidad Educativa la 32 Las
hormiguitas, tambin conocido como el Trapecio.17 Para llegar a un
centro como El Trapecio, donde el principal objetivo es culminar la reintegracin a la sociedad, los jvenes deben, en principio, haber cumplido, a travs de su asistencia a otros centros del Instituto, con la fase de
orientacin, personalizacin y resocializacin. Esto no implica que los
jvenes que estn en El Trapecio no conserven conductas al margen, o
que no sigan frecuentando pandillas; sin embargo, logran muchas veces
tomar distancia de ellas y reducir sus niveles de agresividad y delictividad.
Otros pocos son desertores de grupos de guerrilla y paramilitares, con
sus propias herencias complejas.
EL TRAPECIO: un nuevo centro Idipron para atender jvenes involucrados con pandillas juveniles.
Uno de los nuevos centros que el Idipron abri en 2003 es El Trapecio de
las Hormigas, situado en una zona cntrica, pero industrial de la ciudad.
El Centro est orientado a la capacitacin laboral de los trapecistas
trmino con que el Idipron prefiere denominar a esta poblacin en lugar
de que se les postule como pandilleros. Sus edades estn entre los 14
y los 22 aos, y se caracterizan por su trayectoria en pandillas juveniles.
Todos estn sujetos a grandes riesgos de involucrarse con actividades
delictivas de carcter grave, pues ya han participado en actos
delincuenciales con sus pandillas. Su vida se balancea entre las oportunidades y peligros que les brinda la calle, as como con los peligros que
implica ser recluido en una crcel.
450
El Trapecio tiene un grupo de pabellones, adecuados para dictar talleres

profesionales, y atiende en promedio unas 850 personas (en 2003). Estas
personas estn divididas en 3 grupos (A. B. C.). Cada grupo asiste dos das
por semana a las actividades pedaggicas en los talleres tcnicos del Centro y 4 das adicionales en las actividades renumeradas de capacitacin
laboral que Idipron realiza en toda la ciudad para la limpieza de parques y
plazoletas (ver captulo Espacio pblico). De manera que en el Centro hay
un grupo permanente de 200 a 300 jvenes, en cada una de las tres jornadas, quienes viven con sus familias, en su mayora son estudiantes de secundaria. El centro busca crear condiciones de esperanza y confianza en
los jvenes que tienen gran desconfianza por la accin institucional y el
temor de ser llevados a un centro de rehabilitacin para menores infractores.
El centro cuenta con una excelente dotacin para el desarrollo de las diversas actividades de capacitacin, entre otras, msica, tejidos, electricidad,
diseo grfico digital e impresin litogrfica; mecnica, latonera y pintura
de vehculos; ebanistera, y fabricacin de bicicletas. Los talleres cuentan
con maquinarias modernas y adecuadas para las labores que se realizan. La
produccin inicial est orientada a satisfacer las necesidades personales de
los jvenes, a precios muy bajos: por ejemplo, en el taller de ebanistera los
jvenes fabrican muebles para su uso personal, con la colaboracin de sus
compaeros; lo mismo en el caso del taller donde se fabrican bicicletas, el
logro ms preciado de todos los jvenes. Cada grupo cuenta con un instructor idneo, con larga experiencia y vocacin en el trabajo con jvenes;
en las reas tcnicas se cuenta con instructores muy especializados, cuya
idoneidad tcnica y pedaggica es reconocida en el pas.
El tamao de los grupos es variable, segn la demanda en cada rea y la
disponibilidad de equipos o herramientas, pero con un promedio de 10 a
30 jvenes por rea. El ciclo de estudios prev rotaciones cada cuatro
meses, para garantizar el aprendizaje de los jvenes en tres a seis reas
tcnicas en un ao, ya que cada joven puede tomar diariamente hasta dos
talleres tcnicos. Tambin reciben educacin en asuntos bsicos de urbanidad, como aprender a comportarse en la mesa y a manejar los cubiertos, y en mejorar su capacidad de expresin, su conocimiento de normas
de convivencia y reforzar valores ticos. Para mejorar la relacin entre
los jvenes y la Polica, todas las semanas se invitan 30 agentes de Polica de los sectores donde viven estos jvenes para que visiten el centro y
vivencien el deseo de cambio de los muchachos y los vean participar de
451
los talleres tcnicos que buscan generarles opciones laborales. As mismo, los jvenes a travs de talleres aprenden cmo relacionarse de manera no agresiva con la Polica; de la misma manera entienden la importancia
de portar documentos de identidad y de respetar el trabajo de la Polica y
la normatividad necesaria para evitar retenciones.
El programa en El Trapecio tambin cubre proyectos rap y break dance,
visitas a museos, los nuevas parques y bibliotecas (ver captulo Espacio
pblico), produccin de una revista, salida a la ciclorruta nocturna y otras
actividades ms, que permiten a los jvenes conocer la ciudad, apropiarla y respetarla, como parte del proceso de reintegracin social.
La ltima fase en el centro El Trapecio es de especializacin, donde el
joven se orienta hacia una profesin, con base en un aprendizaje de carcter prctico que, segn la interpretacin de los mismos jvenes, les va a
permitir generar su propio empleo. Las respuestas espontneas de los jvenes en algunas visitas al Centro indicaban que haban logrado informarse
de algunas posibilidades de obtener recursos de crdito y apoyo para el
montaje de sus propias empresas, en particular para procesos de carcter
solidario. Sin embargo, tambin resulta cierto que por la poca disciplina
que logran manejar incumplen muchas veces en procesos laborales, perdiendo oportunidades reales de reinsercin, provocando el regreso al sistema Idipron. En este contexto, el Centro tambin ha puesto en marcha un
mtodo de carcter teatral, donde se desarrolla una escena de solicitud de
empleo, en la que cada joven tiene un papel, de empleador o de solicitante,
como entrenamiento para cuando se enfrenten a una situacin parecida.
Aunque por razones de ilustracin, aqu hemos dado un papel protagnico al centro El Trapecio el Idipron maneja otras 6 unidades educativas donde llegan jvenes pandilleros y parcheros , en las cuales
tambin pueden culminar procesos de formacin educativa y laboral.
Estos centros son conocidos como los patios de: Arborizadora Alta,
El Perdomo, Santa Luca, Bosa y Carrera 27.
El Idipron tambin coopera con universidades para desarrollar proyectos especficos dirigidos a jvenes pandilleros en proceso de resocializacin.18 Por ejemplo, en 2002-2003 se organiz en las instalaciones de
la Universidad Distrital, en Ciudad Bolvar, la capacitacin para diez
452
grupos remitidos por Idipron, en reas tcnicas como ebanistera,

metalistera, mantenimiento y reparacin de electrodomsticos, mantenimiento reparacin e instalacin de dispositivos elctricos, hidrulicos
y sanitarios, reparcheo de vas, construccin y reparacin de andenes,
mantenimiento de zonas verdes y limpieza y pintura de edificios, as
como mdulos de sensibilizacin y de desarrollo cognitivo. Para dar un
ejemplo, el mdulo de sensibilizacin19 se focalizaba en potenciar la
participacin consciente de los jvenes habitantes de la calle en procesos de insercin social para la construccin de ciudad, de espacio pblico y de la sociedad colombiana.
El propsito era lograr sensibilizar a los jvenes para que se involucraran
en el proceso de formacin que, adems, estaba acompaado por apoyo
social y psicolgico. Aspecto novedoso fue el de mantener un registro
individualizado de cada joven, que incluyera, aparte de los logros y metas
obtenidos en la formacin tcnica, el comportamiento en todos los aspectos,
como capacidad de aprendizaje, comportamiento para trabajo en grupo y
desarrollo de habilidades y competencias, al igual que la valoracin y
autovaloracin de cada joven. Basndose en este seguimiento personalizado se logr focalizar las intenciones de insercin social y profesional.
La principal inquietud es precisamente la dificultad de garantizar una
ubicacin laboral a los jvenes egresados del programa. El proyecto de oportunidades de empleo de IDRIPON inici en el ao 1995 con 50 jvenes
vinculados al proyecto. En el 2000 ya haba ascendido ese nmero a mil
personas, y en el 2003 se crearon 1.420 puestos de trabajo por los cuales
rotaron 1.723 personas. El Idipron tena a finales de 2003 ms de 2.000
jvenes en nmina mensual, hasta donde fuera posible de modo ininterrumpido, lo cual es una virtud diferencial frente a ofertas semejantes a poblacin desprotegida, como parte de su esfuerzo de vinculacin laboral, y en
el marco de convenios con diferentes entidades para la realizacin de trabajos que a stas les competen o interesan: reparcheo de calles, limpieza de
parques, caos, acueductos etc., as como por otras instituciones distritales.
En la Tabla 2 se representa por las personas en el rubro Proyecto especial
empleo, Ex callejeros (que trabajan para el Idipron en procesos de acercamiento con los jvenes indigentes, habitantes de la calle y pandilleros),
as como en el grupo Trapecistas, que tambin incluye personas con vinculacin laboral. De hecho, este proyecto de vinculacin laboral es bastante
453
grande y aunque aade complejidad al modelo de intervencin del Instituto,

claramente lo torna ms sistemtico.
En su bsqueda de opciones labores para estos jvenes tanto para
los jvenes habitantes de la calle como para los jvenes pandilleros el
Idipron tambin enfrenta dificultades institucionales, ya que muchos carecen del principal documento de identidad, que en Colombia es la cdula
de ciudadana; otros carecen del pasado judicial, documento que acredita
que una persona no tiene antecedentes judiciales, y, finalmente, muchos
no tienen la libreta militar, el documento que muestra que el individuo
cumpli con sus responsabilidades de servicio militar. Sin uno o varios de
estos documentos los jvenes difcilmente encuentran trabajo, pero como
participan en los programas del Idipron de manera voluntaria y nunca
con base en su pasado judicial, no est dentro del mbito del Idipron
intervenir en este campo exigiendo documentacin a los jvenes.
La institucin ha adelantado negociaciones con el Ministerio de
Defensa para facilitar que los jvenes cobijados por sus programas obtengan la libreta militar, y se ha presentado la opcin del pago de una
multa por no haberla conseguido oportunamente; sin embargo, debido a
que estos jvenes pandilleros no tienen una fuente estable de ingresos, o
si la tienen no es suficiente para su manutencin misma, se hace difcil
que logren juntar la suma requerida.
El Idipron garantiza, a travs de varios convenios con universidades, un soporte legal a los jvenes, en un esfuerzo por ayudarles a reencontrar la legalidad. Lograr que estas personas obtengan sus documentos
de identidad es algo que va mucho ms all de un acto simblico: es
hacerlos sentir ciudadanos, con derechos y deberes. De ah el grito feliz
de un habitante de la calle al alcalde Antanas Mockus, cuando pasaba
por la zona del Cartucho, justo despus de haber sido elegido alcalde
por segunda vez: Antanas, ya tengo cdula!20
10.4 MISIN BOGOT Y SUS GUAS CVICOS

El programa Misin Bogot surgi, hacia finales de 1998, durante el
primer ao de la administracin de Pealosa,21 a partir de una asesora
por parte de Claudia Vsquez a la Polica Metropolitana y financiado
por el Distrito, para fortalecer el programa de Frentes Locales de Segu-
454
ridad (FLS), que se desarrolla en el mbito barrial con asesora de la

Polica Comunitaria. Como ya se explic en el Captulo 8, el objetivo
del programa FSL creado durante la presidencia de Andrs Pastrana
(1998-2002) es posibilitar un acercamiento entre la Polica y la comunidad, dado el notable distanciamiento entre ambos sectores, circunstancia que no es exclusiva de Colombia, pero que no haba recibido
suficiente atencin en el pas hasta la mitad de los aos noventa. Ese
distanciamiento dificulta el cumplimiento de la labor policial, que necesita para su xito la informacin y alerta permanente y confiable sobre
hechos ilcitos o sobre indicios que podran contribuir a prevenir la comisin de delitos. El objetivo de los FSL era que la Polica, apoyada por
lderes comunitarios organizados en un FSL, desarrollara, conjuntamente
con la poblacin, actividades de prevencin, mediante un sistema elemental de alarmas comunitarias manejado por el FSL.
El programa Misin Bogot fue diseado a travs la asesora realizada por Claudia Vsquez, y con apoyo de la Secretara de Gobierno
Distrital y el Fondo de Vigilancia y Seguridad, con el propsito de
promover la inclusin de jvenes y otras personas en alto riesgo para
hacer frente a la violencia. Aunque no se dirige exclusivamente a la
poblacin joven, este grupo constituye la gran mayora de quienes hacen parte de este programa. Misin Bogot inclua en sus inicios las
siguientes reas de intervencin: (a) programas de Polica y vigilancia
comunitaria o FLS, (b) generacin de espacios de orden, (c) convivencia y (d) comunicacin. El programa se inspir, adems, en una serie
de principios22 o consideraciones bsicas que iluminaban todas las
acciones en la ciudad:
Promocin de la participacin comunitaria, entendida como la oportunidad de que la comunidad expresara sus problemas y alternativas de
solucin, en lo tocante a seguridad y convivencia, y el diseo e implementacin de estrategias particulares, especficas para cada sector de
poblacin.
La desestigmatizacin de grupos de poblacin que habitualmente desempean sus oficios en condiciones de extrema pobreza, de forma marginal, principalmente en la calle, lo que hace proclive a una parte a
participar en acciones delictivas e ilegales, por lo que son percibidos por
455
la poblacin como personas riesgosas para la tranquilidad y la seguridad ciudadana. Esa poblacin estaba constituida por:
() poblaciones en riesgo compuestas por jvenes desescolarizados, sin
empleo o en conflictos diversos, los habitantes de la calle, los(as)
trabajadores(as) sexuales y los recicladores y sus familias, quienes tienen la doble condicin de ser percibidos como agentes de inseguridad y
generadores de miedo para la comunidad, pero a la vez, objetivamente,
constituirse en las principales vctimas de la violencia urbana, la intolerancia y la discriminacin por parte de los bogotanos en general.23
Focalizacin de servicios institucionales y de oportunidades, es decir,

de oferta social especfica para las poblaciones en riesgo, para promover su participacin, organizacin y acceso a las oportunidades laborales y educativas.
Focalizacin geogrfica de los lugares percibidos por los bogotanos
como inseguros, para garantizar en ellos una mayor presencia institucional, para posibilitar la constitucin de centros en torno a los cuales se
genere sentido de partencia de la ciudadana y para garantizar el cumplimiento de normas bsicas de convivencia y la reduccin de posibilidades de ocurrencia de delitos mayores.
Diseo de estrategias eficaces de comunicacin que permitieran la difusin de los objetivos del programa entre una poblacin marginal e iletrada,
por una parte, y una comunidad prevenida y asustada, por la otra.
Contribucin a la reduccin del hurto en las cinco modalidades de
mayor impacto en la ciudad: callejero, a residencias, a establecimientos
comerciales, de vehculos y a entidades financieras.
Coordinacin interinstitucional con entidades distritales y nacionales.
Para Misin Bogot era de vital importancia coordinar acciones
con la Polica y superar el distanciamiento que se haba generado a lo
largo de varias dcadas entre esta institucin y la sociedad civil. Pero no
era fcil para la Polica aceptar la coordinacin de acciones con personas
a quienes no les reconoca un suficiente conocimiento prctico del trabajo policivo o de la situacin real que se viva en las calles de la ciudad
en materia de delincuencia y criminalidad, as esas personas acreditaran
altos ttulos universitarios y cargos importantes en la administracin.24
456
El trabajo de generacin de espacios de orden, inspirado en la teora

de la ventana rota25 (ver Captulo 7) se propona garantizar la adecuacin de espacios urbanos que, por su deterioro y abandono por parte de las
autoridades y de la ciudadana, se haban convertido en focos impenetrables de inseguridad y centros de delincuencia, por una parte. En aras de la
prevencin, se buscaba incentivar en la ciudadana y en las autoridades la
conviccin de que se deba preservar el espacio pblico de un eventual
deterioro, mediante la apropiacin y mediante actividades programadas,
deliberadas y conscientes que, adems, facilitaran el acercamiento entre
los ciudadanos y de stos con los cuerpos de seguridad y vigilancia.
Para alcanzar los objetivos trazados, Misin Bogot desarroll acciones relacionadas con cerca de sesenta iniciativas y programas y con
la cooperacin de gran nmero de instituciones distritales, en un importante esfuerzo de coordinacin interinstitucional. La principal limitacin
del programa era la precariedad de recursos para financiar sus actividades, lo que llev a la necesaria coordinacin interinstitucional para lograr los cometidos. El particular inters del alcalde y la persistencia de
la directora del programa permitieron que los resultados se empezaran a
ver en relativo corto plazo, y a partir de un presupuesto inicial de 500
millones de pesos, en 1999.
Tabla 2
Poblacin atendida por Misin Bogot (1998-2002)
Resumen
1998 2000
2001
2002
Total
963
281
1.244
Poblacin de recicladores
1.193
4.006
4.282
9.481
Ciudadanos habitantes de calle
1.757
3.274
4.501
9.532
150
10
372
532
12.701
15.270
9.377
37.348
851
7.107
7.95
2348
1.385
1.347
5.080
1.928
998
1.569
4.495
Atencin de poblacin en alto riesgo 1998-2002

Poblacin en situacin de desplazamiento
Poblacin en situacin de prostitucin

Jvenes en alto riesgo vinculados a actividades
deportivas (localidades y estadio)
Jvenes en riesgo de las localidades
Acciones apoyadas en las localidades
Nmero de jvenes vinculados como
guas cvicos
Fuente: Misin Bogot.
457
Institucionalmente Misin Bogot estaba articulado de una manera

provisional con la Secretara de Gobierno: la directora del programa
estaba vinculada como consultora de las Naciones Unidas, y el programa en s mismo dependa del Fondo de Seguridad y Vigilancia de la
Secretara de Gobierno, que aportaba los recursos. En un principio, el
equipo humano de Misin Bogot era de ocho personas, con un presupuesto anual de 500 millones de pesos. Con la vinculacin de los gestores locales en 19 localidades de la ciudad se quiso garantizar cobertura
distrital, pero la escasez de recursos oblig a generar convenios con las
dems entidades distritales y con las entidades privadas. El proyecto
contaba con recursos propios asignados por la Alcalda Mayor que se
ejecutaban a travs del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogot.
Adems, se gestion la consecucin de otros fondos a travs de convenios con entidades del Gobierno Local, que desarrollaban actividades
con poblacin vulnerable o marginada y otras, cuyo fin era la educacin
y la formacin ciudadana. Tambin se accedi a recursos de organizaciones internacionales de financiacin para el desarrollo en Amrica
Latina, con los cuales se adelantaron campaas pedaggicas y comunicativas de convivencia y seguridad
Cmo empez misin Bogot
Este programa arranc en el barrio El Rosario, que es el barrio que queda al lado del Parque del Agua en Barrios Unidos. Se trata de un tringulo detrs del Parque de los Novios, donde estaba situada una invasin
muy grande de gente. El programa Misin Bogot realiz un trabajo organizado mediante brigadas en las que intervenan tanto la comunidad
como las instituciones distritales, en torno a los tres frentes principales
de intervencin: generacin de espacios de orden, frentes de seguridad
local y apoyo a la convivencia, es decir programas de convivencia que
eran apoyo a la poblacin en riesgo, fundamentalmente como una forma
de mitigar la inseguridad y de generar inclusin social. Se desarroll un
trabajo de motivacin y organizacin comunitaria en torno al arreglo de
un parque y de la limpieza de una calle. La idea era que las brigadas no
fueran slo actividad de un da, sino que generaran antes y despus toda
una continuidad y fundamentalmente una participacin fuerte de parte de
la comunidad y que la comunidad sintiera que el Estado s estaba all
458
apoyndola y dndole el respaldo. A este tipo de actividades se sumaron

otras, de tipo cultural, como una que se llam la carreta de la cultura
que era un espectculo alrededor del tema de la seguridad y la convivencia, una especie de circo que llegaba a los ms pobres de la ciudad, en el
que se trabajaba con los temas de cultura, con los temas de espacio pblico.
Posteriormente se montaron los proyectos que an persisten, dirigidos a
poblaciones en riesgo que eran los jvenes, los recicladores, las trabajadoras sexuales, las barras bravas; con cada uno de estos grupos hicimos
trabajos relacionados con generarles oportunidades de trabajar con nosotros y volverlos lderes de la comunidad y reorientarlos para que toda
esa capacidad, todo ese liderazgo y todas esas habilidades fueran hacia
un fin que a nosotros nos pareca positivo para la ciudadana.
Entrevista a Claudia Vsquez, Bogot, sep. de 2003.
Misin Bogot se desarroll en las 19 localidades urbanas de la

ciudad no se trabaj en la localidad rural de Sumapaz, gracias al apoyo de un gestor en cada localidad, quien era el representante del programa y el encargado de la coordinacin con la Alcalda local, con la
comunidad y con la Polica en la respectiva zona. El trabajo comunitario
se realiz con el apoyo de las juntas de accin comunal, que en muchos
de los barrios populares tienen una presencia significativa, y con el apoyo de la Polica Comunitaria, que en algunos lugares haba comenzado a
desarrollar un importante trabajo comunitario. Hacia finales de la administracin de Pealosa, Misin Bogot estaba concentrada en las zonas
ms crticas de la ciudad, en aras de optimizar los recursos: el Centro de
Bogot y Chapinero, en Barrios Unidos.
El programa Misin Bogot continu durante la segunda administracin de Mockus, pero con algunos cambios de enfoque, cindose
a los postulados del respectivo Plan de Desarrollo Distrital. Durante
esta administracin, Misin Bogot fue desligada del programa FLS,
esencialmente por las dificultades generadas por paralelismos y celos interinstitucionales. Como explica Claudia Vsquez, quien fue su
directora:
459
aunque en muchos sitios hubo mucho xito en el trabajo de Misin

Bogot con la Polica y con la gente, de hecho se presentaron problemas
no siempre fciles con la Polica en relacin con el trabajo de Misin
Bogot en apoyo a las FLS, porque haba muchos celos; entonces la Polica senta que estaba entregando cosas a Misin Bogot, que ellos consideraban, de todos modos, parte de su institucin. Tambin se presentaba
el problema de quin figuraba y quin no, como titular de los crditos
por los resultados obtenidos.26
Para no perder dos frmulas exitosas, las FLS volvieron a ser esencialmente responsabilidad de la Polica en cooperacin con actores como
las juntas de accin comunal y alcaldas locales, mientras que Misin
Bogot se concentr en sus otros campos de intervencin, aunque algunos afirman que se redujo esencialmente a la frmula de los guas cvicos. Los objetivos se reformularon basndose en dos principios:
Hacer visible el polo de la seguridad. Desarrollar acciones que permitan (1) la construccin de la convivencia y la seguridad y el fortalecimiento de vnculos con la vida, a travs de la prctica cotidiana de
comportamientos seguros que la preserven; (2) la construccin de cadenas de seguridad con agentes ciudadanos que las protejan (gua cvico,
polica comunitario, vecinos, lderes o personeros escolares), y (3) la
conformacin de redes por la vida mediante el contacto humano, la comunicacin abierta y el desarrollo moral en estadios posconvencionales.27
Restituir la confianza entre los ciudadanos. Restablecer y fortalecer la
confianza entre los ciudadanos, la credibilidad de los acuerdos entre los
individuos y las instituciones y en los procedimientos. El gua cvico es
el artfice del proyecto, quien con su ejemplo, acatando voluntariamente
las normas, promueve la autorregulacin y la regulacin colectiva.
Su misin se desarroll en cuatro componentes a travs de un enfoque pedaggico de acciones y logros visibles: (i) la generacin y fortalecimiento de vnculos por la vida y de relaciones sociales solidarias; (ii)
la apropiacin por parte de los ciudadanos de normas bsicas de convivencia; (iii) la inclusin social de grupos de alto riesgo y de otros ciuda-
460
danos, y (iv) la contribucin a la tranquilidad y seguridad ciudadanas,

en un trabajo que involucra a la comunidad y a las entidades del Gobierno Local.
El gua cvico
La intencin del gua cvico era que quedara absolutamente claro que la
Administracin Distrital tena que darle un reconocimiento y trabajar
desestigmatizando a los malos, o sea a quienes son pues los pordioseros, los habitantes de la calle, las trabajadoras sexuales y los ladrones.
Son ellos los malos entre comillas y con esos malos hay que trabajar y en
ese sentido yo creo que eso fue muy novedoso. Adems, cuando t trabajas con esas personas, descubres que son las ms leales, las ms solidarias, las ms libres, porque tienen una madurez y una comprensin de la
vida en muchos casos maravillosa. En vez de los malos, se convierten
en las personas ms pilas. sa era una leccin, algo que haba que
demostrar, ya que era bastante revolucionario que t tuvieras un gua
cvico y que t supieras que haba sido ladrn o trabajador sexual o
reciclador y que te estaba orientando para que fueras un mejor ciudadano. Esto entonces era una paradoja que permita romper todos los paradigmas. [] Todo un mensaje de inclusin social para demostrar que el
tema de incluir era un tema fundamental para bajar la agresividad y la
inseguridad en la ciudad y era un mensaje para el pas; ya es mucho lo
que se est haciendo en otros niveles. [] Se trataba de generar reconocimiento, no de generar empleo.
En su funcin, el gua cvico es como la versin seria del mimo

utilizado por Mockus en su primera administracin, por cuanto se buscaba con estas personas, identificadas ampliamente por la ciudadana,
dar pautas de buena conducta en el espacio pblico, en pro de la seguridad y la convivencia. Los guas cvicos eran vinculados por perodos de
tres meses, mediante contrato, que se renovaba si la persona daba buenos resultados en trminos de la responsabilidad con que asuma su rol.
Los guas eran organizados en brigadas, con un coordinador encargado
de unas veinte personas, y dotados de uniforme y, sobre todo en el caso
461
de habitantes de la calle, apoyados para garantizar unas mnimas condiciones higinicas. Algunas de estas tareas se realizaron con apoyo del
Idipron.
Los guas cvicos eran personas seleccionadas de poblaciones diversas, con experiencias previas en su vida, que las haban llevado a situaciones de desplazamiento forzoso por la violencia, prostitucin, consumo
de sustancias psicoactivas, o a habitar la calle. Tambin provenan de
barras deportivas o eran vctimas de secuestro, bachilleres egresados de
colegios distritales que an no consolidaban una opcin de formacin
superior ni de empleo, cabezas de familia desempleados o con hijos
menores desescolarizados o en proteccin. Para estos ciudadanos, el proyecto brindaba la opcin de vinculacin productiva transitoria durante
la cual se fortaleca su autonoma como individuos, facilitaba el ejercicio de su civilidad y la transicin a una valoracin de su capacidad productiva dentro de legalidad. Las acciones en torno a la convivencia y
seguridad tenan un enfoque preventivo, pedaggico y se expresaban en
el trabajo mancomunado con grupos sociales de sectores deprimidos de
la ciudad, con miras a promover la corresponsabilidad ciudadana-administracin en la construccin de una ciudad segura.
Inicialmente se trabaj con los guas cvicos en las diferentes localidades de Bogot, en el rea de generacin de espacios de orden, con la
funcin de apoyar a la Polica y a la comunidad, para que orientaran en
normas de seguridad y convivencia en el espacio pblico, realizando
actividades de recreacin y de promocin de la convivencia. Ms adelante, se contrat a algunos jvenes del Idipron, mediante convenio con
este instituto, para realizar trabajos de aseo en el espacio pblico, lo que
origin un frente de trabajo que hacia finales de 2003 persista bajo la
modalidad de brigadas de aseo y mantenimiento de espacio pblico.
Otra modalidad para promover el desarrollo moral fueron las audiencias a los guas cvicos que haban tenido comportamientos que afectan la convivencia. A estas personas se les recordaba el cumplimiento de
las obligaciones registradas en su contrato y las consecuencias de su
incumplimiento, por ello se haca hincapi en la condicin de cada uno
como sujetos morales, capaces de asumir obligaciones.
462
El gua cvico como agente de seguridad

El gua cvico es un agente que promueve los actos seguros, estos actos
seguros tienen 3 elementos bsicamente, el primero es que hay una percepcin anticipada de un riesgo, el segundo es que desencadena comportamientos propicios de seguridad, y el tercero es que se acta en primera
persona y se apoya la seguridad, es decir, cada persona debe valorar el
riesgo y actuar en consecuencia de ese riesgo a favor de su seguridad; el
gua esta recordando todo el tiempo esos actos de seguridad, el gua cvico forma parte de redes por la vida.28
Misin Bogot, en sus primeros aos, manejaba entre 1.500 y 1.800

personas, entre recicladores, jvenes de las barras bravas y otros jvenes de las distintas comunas en las que se desarrollaba el programa.
Misin Bogot tambin desarroll una estrategia de comunicacin muy
ambiciosa, con el objetivo prioritario de introducir los conceptos que
soportaban la estrategia de seguridad y convivencia de Misin Bogot:
difundir el concepto de la ventana rota y hacer conocer los FLS entre
todos los bogotanos, pues slo se conocan en los estratos uno y dos.
Adicionalmente, se buscaba crear una imagen corporativa de forma
que el programa fuera fcilmente identificado por la ciudadana. Hubo
profusin de folletos y mensajes grficos con el logo y los colores de
Misin Bogot. Durante la segunda administracin de Mockus, Misin
Bogot, en coordinacin con el programa de Comunicaciones de la Secretara de asuntos para la Convivencia, realiz una serie de publicaciones,
como las seis cartillas Hagamos un pacto, que recoge los fundamentos y
herramientas que requiere el gua para desarrollar su trabajo, para hacer
pactos con sus conciudadanos en el espacio pblico o para promover la
seguridad. Adems, se desarroll una serie de video, tambin para entrenamiento de los guas cvicos, en los que se ilustran las situaciones que
tendrn que enfrentar y la manera de hacerlo. Los principios de Misin
Bogot eran expresados en un lenguaje sencillo para que sean comprendidos e incorporados por sus agentes. As, se adelantaron ocho campaas pedaggicas de formacin ciudadana, a travs del programa de
televisin llamado Bogot vital.
463
10.5 OTROS PROGRAMAS DISTRITALES PARA JVENES

EN RIESGO29
Los programas de atencin a jvenes de la calle ofrecidos por el Idipron y

Misin Bogot se inscriben dentro de un paquete de programas y polticas
distritales mucho ms amplio, focalizado en grupos de jvenes en riesgo. Como ya se mostr en el Captulo 2, mientras que el grupo de personas entre quince y veinte aos representaba en 1985 el 34% de la poblacin
de Bogot, en 2003 (segn clculos del DANE) estaba representando slo
un 28%. De esa poblacin, los jvenes en riesgo deben ser identificados
teniendo en cuenta que no todos ellos representan el mismo peligro o vulnerabilidad para entrar en subculturas juveniles delincuenciales.
Aunque antes de 1995 haba actividades en el campo de niez y
juventud, durante el perodo 1995-2003, y basndose en la Ley de Juventud de 1997, se focalizaron acciones y se dio mayor atencin al tema
por parte del distrito a travs entidades como el DAACD, la UCPI, la
Secretara de Gobierno, el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte
(IDRD) (vase Captulo 7, sobre espacio pblico), la Secretara de Educacin y el IDCT (vase Captulo 11, sobre promocin de comportamientos seguros).
La Ley de Juventud30 de 1997 defini el rango de edad para jvenes en entre 14 y 26 aos. La Secretara de Gobierno defini de igual
manera su poblacin objetivo, y prioriz la poblacin perteneciente a
los estratos 1, 2 y 3.31 Un informe de 1997 mostr que los jvenes pobres
de Bogot son unos 300 mil, de los cuales 90 mil estn en circunstancias
particularmente difciles, ya que los ingresos propios o de sus familias
no alcanzan para cubrir el costo de la canasta mnima de subsistencia.32
La reformulacin de polticas para la juventud se apoy tambin en las
cifras del Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD), de la Secretara de Gobierno Distrital, que sealaban
cmo alrededor del 42% de la poblacin de la ciudad que sufra lesiones
personales y alrededor del 36% de la que era vctima de homicidios,
estaba conformada por jvenes. Igualmente, entre 44% (2000) y 33%
(2001) de los suicidios correspondan a jvenes, ndices que estn muy
por encima de la tasa de participacin de la poblacin joven en la poblacin total, que para esas fechas ascenda a un 27% (vase Captulo 2,
sobre tendencias demogrficas y socioeconmicas).
464
Basndose en estos datos y dado que no hay una institucin distrital

exclusivamente encargada del tema en su conjunto, la Secretara de Gobierno asumi este tema con la intencin tambin de incidir sobre las
dems entidades que de alguna manera se acercan a l o que, en general
tienen trabajo con la poblacin joven, para lo cual se plante la necesidad de consolidar acciones dirigidas a esa poblacin.
La Tabla 3 presenta algunos de los programas distritales nos limitamos al perodo 2000 y 2002 que involucran jvenes y cuyo impacto
alcanza el mbito de la prevencin de la violencia y la delincuencia juvenil. Varios de estos programas son presentados con mayor detalle en
otros apartes de este libro.
Tabla 3
Seleccin de programas distritales (2000-2002) con impacto sobre
poblacin entre 14 y 26 aos
Entidad
Secretara de
Actividad (2000, 2001 o 2002)

Apoyo a iniciativas juveniles para la
Impacto
20 organizaciones juveniles locales
Gobierno Distrital- adopcin de normas de convivencia

Misin Bogot
Secretara de
Promocin de aceleracin escolar
Educacin y
DABS
DAACD
Formulacin de la poltica distrital
Convocatoria de todas las entidades
de juventud
distritales en el Comit Poltica
Coordinacin del proceso de eleccin
mbito distrital
Distrital de Juventud.
de los Consejos Locales de Juventud
IDCT
Programa Tejedores de Sociedad
Lleg a involucrar 14.000 jvenes
Programas de Rock al Parque,
Evento multitudinario
Hip Hop
Programa Tejedores de Sociedad
Para el ao 2001: 1.250 jvenes

Para el ao 2002: 1.425 jvenes
contina
465
Entidad
UCPI
Actividad (2000, 2001 o 2002)
Impacto
Apoyo a clubes juveniles
Ha vinculado 288.354 personas en
Informacin y sensibilizacin
el 2001
Ofertas sociales
Durante el 2002, hasta octubre han
Comunicaciones
vinculado 158.751 personas. Calculan

que ms del 80% son jvenes entre 14
y 26 aos
Secretara de
Consejos estudiantiles y personeros
Sin la integracin institucional 678
Distrital de
Prevencin del consumo de alcohol y
antes del reordenamiento (2002)
Educacin-Perso- otras drogas mediante la capacitacin

nera Distrital
a orientadoras para socializar en sus
Secretara de
establecimientos educativos
908 meta 1.050 (en 2002)
Educacin y UCPI
Asesora a los manuales de conviven- 80 (en el 2002)
cia con participacin de la comunidad
educativa
Mediacin en conflictos escolares
Secretara de
Embarazo en adolescentes
Salud-DABS
Hbitos saludables
Por solicitud de los colegios
Consejera para la Programa Goles en Paz
Acompaamiento en 104 partidos.
Vida Sagrada y
460 jvenes involucrados en grupos
Misin Bogot
de control.
800 estudiantes del SENA de apoyo
de goles en paz que se ubicaron con
las barras en tribunas
7.500 nios participan en la barra
semilleros de paz
Firma del Protocolo de coordinacin
institucional.
Firma de pactos de convivencia
900 jvenes participan en la copa de
ftbol de saln Copa goles en paz
128 partidos jugados de esta copa
Consejera para la Sobre desarme
Jornadas desarme: 126.000 personas
Vida Sagrada
sensibilizadas, mediante la firma de

compromisos de desarme y
construccin
contina
466
Entidad
Actividad (2000, 2001 o 2002)
Impacto
15.000 personas vinculadas en
actividades directas en tres jornadas
de desarme. El 50% de ellos jvenes.
Contactados grupos con cerca de
doscientos jvenes de bandas
juveniles que estn en proceso de
acercamiento institucional
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, DABS.
Durante el perodo 1995-2003, las instituciones encargadas de estos programas optaron por una lgica de continuidad creativa, y aprovecharon lecciones aprendidas de administraciones anteriores, en trminos
de vinculacin y participacin juvenil, a fin de garantizar el desarrollo
progresivo de las intervenciones. Un ejemplo es el programa Tejedores
de Sociedad, desarrollado en la administracin de Pealosa, que vincul a cerca de 16.000 jvenes, y fue retomado por el IDCT durante la
segunda administracin de Mockus, con algunos cambios de enfoque.
Se destacan tambin los programas que desarrolla la UCPI en el tema
de fortalecimiento de clubes juveniles, como una estrategia de prevencin que tiene un impacto importante. Estos programas incorporan elementos de reconocimiento juvenil en los espacios locales y pretenden
generar sentido de pertenencia como componente fundamental en la prevencin, no slo de consumo de sustancias psicoactivas, sino tambin
frente a los riesgos de la delincuencia.
La UCPI es una dependencia de la Alcalda Mayor, creada en
1990, que tiene como misin promover la transformacin de las relaciones de los habitantes del Distrito Capital con las drogas, previniendo su uso indebido. Mediante programas de alta cobertura y
participacin, que incluyen una adecuada comunicacin familiar, escolar y grupal, el uso creativo del tiempo, el manejo responsable de la
sexualidad y la promocin juvenil, la Unidad busca una prevencin
integral que sirva como barrera de proteccin frente al uso indebido
de las drogas. Las actividades de prevencin que orienta la UCPI se
sostienen sobre tres pilares:
467
La cogestin, entendida como la responsabilidad compartida entre el

gobierno distrital y las comunidades en la planeacin, ejecucin y evaluacin del trabajo; la integralidad vista como el abordaje conjunto de los
distintos factores que participan en la definicin del problema del abuso
de drogas y su resolucin, y la descentralizacin como el nfasis puesto
en la desconcentracin de la inversin, la priorizacin de tareas ms especficas por cada localidad y la gestin conjunta de las comunidades
con sus gobiernos locales.33
Para la UCPI, la prevencin integral implica un conjunto de prcticas que tienen como objeto intervenir sobre el contexto social, mediante la participacin activa de la comunidad como protagonista de las
acciones preventivas [] Al abordar el uso de drogas como un fenmeno cultural [] el objeto de la intervencin preventiva no es el individuo sino el contexto.34 De esta manera:
La Prevencin Integral se materializa en la construccin de redes de soporte social articuladas a la vida cotidiana de los diferentes grupos sociales, orientadas a fortalecer los vnculos afectivos, la dinmica
comunicacional, la concertacin, la solidaridad y en general los mecanismos por los cuales se afirma positivamente la identidad y apropiacin
cultural de los ciudadanos. En estas redes de interaccin social se construyen los elementos y estrategias que hacen del manejo de conflicto una
dinmica constructora de la Prevencin Integral.35
Dada la naturaleza esencialmente preventiva de su accin, la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral (UCPI), encamina gran parte
de sus esfuerzos hacia la niez y la juventud. El Distrito ha ofrecido en
veinte localidades escuelas para desarrollo deportivo, en cooperacin
con escuelas de primaria y secundaria, juntas administradoras locales,
clubes y cajas de compensacin familiar. 36 Estas escuelas ofrecen oportunidades a jvenes de los estratos sociales ms bajos, para aprender y
practicar deportes exteriores e interiores, bajo direccin de un profesor
de educacin fsica. Segn proyecciones de la Administracin, hubo
12.000 jvenes de 6 a 11 aos y 15.000 de 12 a 17 que participaron en
1996, y un total de 55.000, en 1997.37
468
Otros programas ms estructurales fueron los de clubes y casas

juveniles. Ambos pretendan ofrecer a los jvenes alternativas a la calle,
para encontrarse y estar con otros jvenes. Tanto el Club Juvenil como
la Casa Juvenil estn libres de alcohol y drogas y cuentan con televisor,
video, boom box y juegos (ajedrez y tenis de mesa). Un coordinador en
general un estudiante universitario con capacidad de liderazgo facilita
oportunidades para organizar y participar en deporte, teatro, msica y
proyectos comunitarios. Los jvenes participan segn su inters, y la
idea es que adquieran capacidades de organizacin, planificacin, etc.
Los clubes juveniles se vienen implementando desde 1989 con la Cruz
Roja Colombiana y UCPI con apoyo financiero de UNICEF. En 1997
operaron en quince localidades con un costo cercano a los diez mil dlares al ao y prestaron servicio a unos ocho mil jvenes de manera directa. Las casas juveniles son originalmente una iniciativa del Ministerio
de Educacin, cuyos objetivo son promover factores de proteccin y
neutralizar factores de riesgo para abuso de drogas para edades entre los
12 a 24 aos. En 1997 funcionaron tres en Bogot (y nueve ms en el
pas), con unos cien jvenes directamente involucrados por casa.38
Pealosa, en su Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos,
asign recursos importantes para temas llamados voltiles, a las entidades distritales ya mencionadas para realizar intervenciones dirigidas a
la poblacin juvenil. De hecho, el abanico de actividades llevadas a cabo
con asignacin de recursos por diferentes entidades era amplio.39 El programa ms especfico fue el de Atencin a Jvenes en Riesgo y Resocializacin,40 el cual fue desarrollado por la Secretara de Gobierno Distrital
y continuado por la segunda administracin de Mockus. Este programa
plante como objetivo principal actuar sobre algunos de los factores
asociados a la violencia y la delincuencia juvenil, mediante el desarrollo
de actividades que aumentaran las ofertas sociales para la generacin de
ingresos, de reinsercin social y de participacin ciudadana. Inicialmente se priorizaron tres reas: generacin de ingresos, ocupacin del
tiempo libre y violencia escolar, de los cuales resumimos los dos ltimos:
Ocupacin del tiempo libre. La administracin de Pealosa consider el buen uso del tiempo libre como un componente importante de
su tema prioritario de seguridad y la convivencia.41 Entre 1998 y 1999
469
se organiz, desde una perspectiva esencialmente preventiva, el programa Vacaciones Creativas, que fue aprovechado por cerca de 47.000 nios y jvenes por ao, tanto en 1998 como en 1999. Se invitaba a los
nios a una serie de actividades recreativas dirigidas, durante veinte das
del perodo de las vacaciones escolares. En esta primera etapa, la Administracin haba decidido que: No se quera desplegar una serie de ofertas
exclusivamente para los jvenes involucrados en asuntos violentos. Esto
para no animar la idea que solamente merecen atencin aquellos grupos
ms problemticos. El objetivo era presentar una oferta preventiva dirigida a jvenes en estado de vulnerabilidad por su condicin educativa,
econmica, ocupacional o familiar. Sin embargo, por el mismo nmero
de jvenes implicados en el programa, las Vacaciones Creativas se convirtieron en una iniciativa costosa y exigi un gran esfuerzo logstico.
Para cada ao se destin al componente de vacaciones creativas una
cifra cercana a los mil millones de pesos.42 Sin conocer evaluaciones
concretas, consideramos sin embargo que este programa dej una marca
importante entre los jvenes que participaron, al crearles un horizonte
nuevo en trminos del uso del tiempo libre.
Violencia escolar. La administracin de Pealosa organiz, a travs la Secretara de Educacin, algunas acciones en relacin con el tema
nivelacin escolar. Estas acciones beneficiaron a 6.000 jvenes de quince instituciones escolares en 1998, a once planteles educativos y a 3.000
jvenes de veinte organizaciones juveniles, en el 2000. Se desarroll en
1999 un mdulo educativo que haca hincapi en convivencia mediante
un contrato con la Universidad Distrital. Un conjunto de cartillas de temas convencionales (espaol, matemtica, ciencias, etc.), todos atravesados por el tema de la convivencia, tambin fue producido. El proyecto
se realiz como experiencia piloto, con ocho colegios de jornadas nocturnas, en localidades con altos ndices de violencia y con dificultades
de convivencia en la comunidad educativa, identificados porque en sus
proyectos educativos institucionales (PEI) ponan el relieve en la importancia de promover la convivencia en las respectivas escuelas.
La segunda administracin de Mockus, ms que las dos administraciones anteriores, se comprometi con varias actividades dirigidas particularmente a atender jvenes en riesgo. Las actividades de formacin
para el trabajo llegaron a beneficiar a cerca de 4.000 jvenes en apoyo a
470
la participacin juvenil, se financiaron ms de 200 microproyectos de

iniciativa juvenil que promovan la convivencia. Se apoy la realizacin
del concurso Los jvenes conviven por Bogot, que se implement en
alianza con el Departamento Administrativo de Accin Comunal del
Distrito. Tambin se ejecut un programa de formacin de jvenes, en
liderazgo y participacin democrtica, que se denomin Escuela Juvenil
para la Democracia, que permiti la inclusin de cerca de 600 jvenes
en programas de formacin y ejecucin de proyectos destinados a fortalecer la participacin juvenil en los mbitos locales y distritales.
La segunda administracin de Mockus reformula, entonces, el programa Atencin a Jvenes en Riesgo y Resocializacin, iniciado por
Pealosa,43 y define su objetivo en trminos de Ejecutar programas y
acciones que contrarresten y neutralicen factores asociados a la violencia juvenil, para consolidar modelos permanentes de gestin institucional, los cuales puedan ser incorporados a las Entidades Distritales.
Despus de analizar dos alternativas y elegir la ms conveniente desde
el punto de vista de su conveniencia y oportunidad social, se plantea la
necesidad de desarrollar un proyecto de fortalecimiento institucional
para la intervencin sobre los factores que deterioran la vida y que contribuyen a aumentar los riesgos de violencia y delincuencia para los jvenes de la ciudad. Se definieron cuatro componentes: (i) promocin
de la identidad y la participacin juvenil; (ii) formacin para el trabajo y
gestin laboral para jvenes en riesgo; (iii) acciones de regularizacin
para jvenes en proceso de reinsercin social, y (iv) gestin interinstitucional distrital. Los dos primeros retoman actividades de la Administracin anterior.
Con esto se subraya la importancia de la alianza con otras entidades, programas o proyectos institucionales, para aunar conocimientos y
esfuerzos y as garantizar resultados frente a los eventos de violencia o
delincuencia de la ciudad: Secretara de Salud (temas particulares para
jvenes), Secretara de Educacin (oferta de cupos escolares, programas de validacin y de atencin para edad extraescolar), UCPI (prevencin del consumo de alcohol y otras drogas), IDRD, IDCT, DAACD
(Departamento Administrativo de Accin Comunal del Distrito), Idipron
y DABS. Tambin se involucraron en el proceso universidades pblicas
y privadas, en particular la Universidad Nacional de Colombia, la Pon-
471
tificia Universidad Javeriana y la Universidad Distrital. La Secretara de

Gobierno (Direccin de Seguridad) privilegi el trabajo coordinado con
instituciones pblicas y privadas de trayectoria en el manejo de la problemtica juvenil y de formacin para el empleo, y se reserv el papel de
orientadora de los lineamientos de poltica y coordinadora de acciones
dirigidas a jvenes vulnerables y en procesos de resocializacin.
Por fin, en el rea de participacin juvenil y formacin democrtica se realiz, desde 1999 hasta finales de 2003, el concurso Los jvenes conviven en Bogot, para apoyar las iniciativas juveniles de
convivencia con participacin de cientos de jvenes, entre quienes se
seleccionaron iniciativas grupales, que giraron en torno a temas culturales, ambientales, deportivos, productivos y otros. Los grupos seleccionados, segn su trayectoria, se dividieron en dos categoras, y recibieron
apoyo para la ejecucin de sus proyectos. En la administracin de Mockus
el concurso ya no se realiz en alianza con el DAACD y lo ejecut
directamente la Secretara de Gobierno. A continuacin se incluye como
ejemplo del tipo de organizacin juvenil que particip en el concurso
Los jvenes conviven en Bogot una descripcin del trabajo adelantado por el grupo Propadari de la Localidad de Santa Fe.
Concurso Los jvenes conviven con Bogot

El Grupo Propadari es una organizacin juvenil del barrio Las Cruces
(Localidad Santa Fe), conformado por 4 personas entre los 25 y los 28
aos. Este grupo naci en 1991 de una actividad parroquial con jvenes
y desde entonces ha realizado diferentes proyectos de apoyo a la comunidad. En 2001 se separ de la parroquia y empez a actuar como grupo
autnomo. Particip en el concurso Los jvenes conviven en Bogot
en 2002, del cual se haba enterado a travs la convocatoria en medios de
comunicacin por las alcaldas locales. Su propuesta fue orientada a actividades culturales (cine y conciertos barriales), por un valor de
$12000.000. A la convocatoria respondieron unos 280 grupos, de los
que fueron seleccionados 58 proyectos, incluido Propadari, que recibi
de la Alcalda un incentivo de $3000.000, que le permiti el desarrollo
un programa de 10 sesiones de proyeccin de cine en su barrio, y cuatro
conciertos de rap, hip hop y rock, actividades en las que invirtieron la
472
totalidad de premio. El objetivo era el de aprovechar el espacio generado

a travs de las actividades para promover la integracin de la comunidad
e introducir temas de convivencia y de resolucin amigable de sus diferencias entre los asistentes a las sesiones de cine o a los conciertos. El
grupo ha continuado desarrollando sus actividades con la comunidad,
buscando asegurarse una mnima sostenibilidad con la venta de diferentes servicios.
Finalmente, cabe mencionar la experiencia que gener el proyecto

Formacin tcnica a jvenes en proceso de resocializacin,44 ejecutado por la Fundacin Superior Diners para la Secretara de Gobierno Distrital, el cual tena como objetivo generar conocimientos en temas que
ayudaran a los jvenes a generar ingresos. Dentro de este proceso, adicionalmente, se promovi el fortalecimiento de la autogestin en los
jvenes, a travs del anlisis reflexivo sobre conceptos del ser humano y
sobre el desarrollo de capacidades internas y externas, todo esto encaminado a prevenir situaciones de riesgo y a darles herramientas para construir una mejor calidad de vida. El programa se dirigi a poblacin juvenil
con edades entre 14 y 18 aos, cuarto grado de escolaridad, como mnimo, vinculacin al Sisben 1 y 2, que se encuentren en proceso de
resocializacin y alto riesgo.
Estos jvenes provenan de distintas instituciones del Distrito, cajas de compensacin y ONG. Entre otras, el DABS, Misin Bogot,
UCPI, ICBF, Consejera Vida Sagrada, Idipron y Colsubsidio. En este
contexto, se dictaron veinte cursos, en tres ciclos, en cuatro reas tcnicas y se capacitaron unos 68045 jvenes en distintas reas tcnicas.46 El
programa se desarroll mediante ejercicios individuales y grupales,
conversatorios, plenarias, pelculas, autoevaluacin, ejercicios de escritura, y se lograron concertar 125 pasantas para otros tantos jvenes, en
las diferentes reas, con empresas que, adems, dieron incentivos econmicos a los jvenes vinculados (medio salario mnimo por un mes de
pasanta, con una dedicacin de tiempo completo). De estos jvenes, 21
lograron vincularse de manera permanente a las empresas.
El Informe final recoge la evaluacin de las instituciones aportantes
de jvenes al proyecto, que en sntesis reconoce un cambio significativo
en las conductas y actos de los jvenes, reflejando crecimiento con res-
473
ponsabilidad tanto en lo personal como en lo colectivo. En lo correspondiente con los aspectos tcnicos, se recomienda ajustar la formacin al
perfil de los jvenes, dadas las dificultades presentadas en algunos de
los cursos y darles continuidad a las pasantas laborales. Se recomienda
una segunda fase del programa, para garantizarlo.
El Informe tambin recoge las conclusiones de las empresas que apoyaron el programa con pasantas laborales, las cuales, en resumen, sealan
las ventajas de un proceso que les permiti desarrollar proyectos a mnimo
costo en tiempo rcord; asimismo, recomiendan ciertos campos especficos
de formacin tcnica, ms acordes con el mercado laboral. En la evaluacin
que hacen los jvenes del proceso de formacin se destaca su aspiracin a
que la capacitacin tcnica se oriente de manera ms precisa hacia los temas
con los que se enfrentan en la prctica laboral, que se clasifiquen los grupos
segn su nivel de formacin para el rea de desarrollo humano y competencias bsicas y que las pasantas laborales beneficien a la totalidad de los
participantes. La evaluacin que hace la Fundacin de todo el proceso es
favorable, frente a los resultados obtenidos.
10.6 HACIA UNA POLTICA SOCIAL E INTEGRAL DE JUVENTUD

Los alcaldes Mockus y Pealosa, paralelamente al fortalecimiento y consolidacin de la oferta a travs de instituciones como DABS, Idipron,
Misin Bogot, UCPI, Secretara de Gobierno y Secretara de Salud,
estaban convencidos de que era importante superar el viejo modelo de
varios programas con un carcter fundamentalmente sectorializado, para
llegar a una poltica pblica dirigida a los jvenes bogotanos que se
encuentran en condiciones de mayor vulnerabilidad y que, a juicio de
las autoridades, exigen la intervencin de la Administracin Distrital.
De este modo, la administracin de Pealosa, a travs del Consejo
Distrital de Poltica Social de Bogot, hizo un esfuerzo para consolidar
una poltica integral para los jvenes, ya que muchos coincidieron en
que haba una oferta de servicios, pero no haba una poltica integral de
atencin47 orientada a crear las condiciones para formar y fortalecer una
generacin de ciudadanos y ciudadanas aptos para construir y dar sostenibilidad a La Bogot que queremos, es decir, la Bogot propuesta en
el Plan de Desarrollo de Pealosa. Dicha poltica defina a la juventud
474
como una poblacin de importancia para la ciudad y reconoca que

los jvenes de la capital tienen derechos y deberes y por su condicin
vital son capaces de impulsar transformaciones para la ciudad. Adems,
buscaba articular las acciones de todas las entidades para que tuvieran
coherencia y ganaran en eficacia, y planteaba la necesidad de concentrar
las inversiones hacia los jvenes ms pobres y en condiciones de riesgo.
As, sta tendra los siguientes objetivos:
Focalizar y articular las acciones de las entidades del sector social del
Distrito dirigidas a los jvenes entre 15 y 25 aos en los estratos 1 y 2 de
la ciudad.
Promover la formacin integral del joven, ampliando la cobertura y
mejorando la prestacin de servicios en las reas de educacin, cultura,
recreacin y deporte.
Reconocer las formas de participacin de los jvenes y propiciar su
activa vinculacin a la vida social, econmica, poltica y cultural de la
ciudad.
Propiciar condiciones de bienestar para los jvenes, ampliando la cobertura y mejorando la prestacin de servicios que aseguren una mejor
calidad de vida.
Fortalecer los procesos de prevencin a la poblacin joven en estado de
vulnerabilidad y alto riego, mediante acciones dirigidas al mejoramiento
de su relacin con la ciudad y el desarrollo pleno de sus capacidades.
Este proceso de construccin de polticas a largo plazo continu
durante la segunda administracin del alcalde Mockus y se bas en tres
escenarios, coordinado por el DAACD, con la orientacin y apoyo tcnicos del Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER) la
Universidad de los Andes: un escenario tendencial, que registra las caractersticas probables de esa situacin al final del perodo, si las cosas
siguen como van; un escenario deseable que, basado esencialmente en
lo expresado por diversos grupos de jvenes, registra la imagen de la
juventud y el contexto en que se desenvuelve y lo que ellos quisieran ver
convertido en realidad en un plazo de diez aos, y, finalmente, el escenario
posible, que muestra los rasgos que la juventud y su contexto podran
tener si se llevara a cabo un conjunto de acciones dirigidas a reorientar
475
las tendencias identificadas con el fin de que se aproximen a las expectativas y aspiraciones de los jvenes que participaron en el trabajo.48
Este proceso condujo a la formulacin de un conjunto de lineamientos de poltica, conforme a los cuales el desarrollo de la poblacin
joven en Bogot requiere una intervencin decidida del conjunto de la
sociedad, bajo la direccin de las autoridades distritales, con el fin de
lograr la apertura de mayores oportunidades al alcance de todos los jvenes residentes en la capital, fortalecer sus capacidades a travs del
aprovechamiento de tales oportunidades y promover su accin para retroalimentar el proceso oportunidades-capacidades.
Estos lineamientos fueron retomados por el Consejo Distrital de
Poltica Social de Bogot (CDPS), cuya secretara tcnica es responsabilidad del DABS, en su esfuerzo colectivo con plena implicacin de
los consejos locales de poltica social para identificar un enfoque a
largo plazo, con el objetivo de recrear la credibilidad en lo pblico a travs polticas que garanticen la concrecin de estos derechos.49 Basndose
en este trabajo fundamental, se publica al final de la segunda administracin de Mockus un documento, Lineamientos generales de poltica
social para Bogot 2004-2014, que refleja en su subttulo Aproximacin desde los derechos de la niez, la juventud, las mujeres, las personas y la familia el enfoque de los derechos, tema central durante la
segunda administracin de Mockus. Este documento del CDPS que
fue parte del empalme con la nueva administracin de Luis Eduardo
Garzn (2004-2007) define lineamientos a largo plazo. Para detalles,
vase el siguiente bloque de texto.
Lineamiento de poltica social para Bogot 2004 - 2014
Lineamiento 1: Consolidar la familia, a las instituciones educativas y al
vecindario y/o barrio como mbitos de desarrollo personal y social de la
juventud bogotana y, de esta manera, contrarrestar la vulnerabilidad de los
jvenes frente a los fenmenos de violencia familiar, social y poltica.
Lineamiento 2: Promover un medio social e institucional que contribuya
a formar jvenes capaces de comprender los procesos de la sociedad en
que estn inmersos y reconocer sus responsabilidades como ciudadanos
476
y, de esta manera, brindarles o construir con ellos herramientas conceptuales, metodolgicas y operativas para asumirlos en la prctica y transformarlos cuando sea necesario
Lineamiento 3: Lograr que la familia, las instituciones educativas y el
vecindario se conviertan en mbitos que brinden oportunidades de reconocimiento y autorrealizacin a los y las jvenes y generen procesos de
inclusin social, tanto a jvenes, como a sus organizaciones juveniles.
Lineamiento 4: Extender las oportunidades de escolarizacin en la educacin bsica, media, tcnica y universitaria, as como las oportunidades
de educacin no-formal y la identificacin temprana de talentos e intereses en los y las jvenes.
Lineamiento 5: Poner al alcance de los y las jvenes los servicios de
proteccin y seguridad social existentes.
Lineamiento 6: Mejorar las condiciones de dotacin y acceso a la infraestructura y a los medios de comunicacin de expresin juvenil, buscando con ello brindar opciones para el uso del tiempo libre.
Lineamiento 7: Promover oportunidades de trabajo asalariado o independiente para jvenes mayores de 18 aos, sin que ello implique favorecer la desercin escolar.
Lineamiento 8: Crear, fortalecer y reglamentar las condiciones y los espacios para la participacin, con el fin de facilitar la intervencin de los y
las jvenes en los procesos decisorios del Distrito en las etapas de planeacin, organizacin de los recursos, ejecucin de los planes, seguimiento y evaluacin de las transformaciones impulsadas.
Lineamiento 9: Promover alianzas con entidades internacionales, nacionales y del sector privado vinculadas a los temas de desarrollo y juventud.
La redefinicin de polticas sociales en este campo tambin ha resultado en reformas institucionales para consolidar una oferta coherente. As, por ejemplo, la UCPI, que estaba adscrita a la Secretara General
de la Alcalda, fue incorporada al DABS desde enero 2003, donde lgicamente est mucho mejor ubicada, dadas sus funciones.
477
Procesos similares de definicin de polticas distritales integrales a

los que se observan en el campo de los jvenes fueron realizados para
los dems sectores, como niez, vejez y habitantes de la calle. En relacin con los ltimos, el compromiso de la Administracin Distrital y sus
nuevas polticas pblicas en este campo se reflejan en la integracin en
el nuevo Cdigo Distrital de Polica (vase captulo sobre el tema institucional), en el que por primera vez se dedica una seccin especial (su
Captulo 5) a los derechos y deberes de la poblacin vulnerable.
10.7 LA ATENCIN A ADULTOS EN SITUACIN DE ALTA

VULNERABILIDAD POR PARTE DEL DABS
Aunque el Distrito asumi actividades de asistencia social en los barrios
del sur de la ciudad desde los aos treinta, su institucionalizacin data
de los comienzos de los aos sesenta, cuando la administracin del alcalde Juan Pablo Llins cre el Departamento Administrativo de Proteccin y Asistencia Social,50 que orientaba sus servicios a los grupos
poblacionales menos favorecidos, en particular para las reas de infancia, proteccin de mujeres e invlidos, ancianos indigentes, mendigos y
vctimas de calamidades sociales y casos de emergencia, higiene mental
y nutricin.51 En 1968, la entidad se reestructur y recibi el nombre
definitivo de Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS),
con funciones en trminos de asistencia y proteccin social en el mbito
distrital.52
En 1989, el DABS cre seis regionales en el interior de la ciudad
para la operacin desconcentrada de los servicios sociales. De esta forma, la desconcentracin de funciones se fortaleci a partir de 1993 con
la implementacin de veinte Centros Operativos Locales (COL), uno
por localidad, basndose en el nuevo Estatuto Orgnico impulsado por
el alcalde Jaime Castro (1992-1994). Los COL son instancias de coordinacin administrativa y operativa del DABS, ubicados en las localidades con el fin de planear, gestionar, organizar y supervisar la ejecucin
de proyectos que se desarrollan a travs de las unidades operativas de
las veinte localidades. Con estos centros se busca detectar la poblacin
en pobreza, canalizar la oferta de servicios y garantizar la cobertura. Por
su parte, las unidades operativas atienden directamente a la poblacin,
478
por ejemplo, con los jardines infantiles y con los centros de adultos
mayores.
La primera administracin de Mockus contrat los servicios de
la Fundacin Hogares Claret,53 que desarrollaba una exitosa labor de
atencin a adultos habitantes de la calle en Medelln, orientada a la
rehabilitacin frente a la farmacodependencia, basndose en experiencias italianas. La Fundacin vincul en Bogot a personas que
tenan experiencia con la poblacin infantil, gracias a su trabajo con
Idipron o con la Fundacin Nios de los Andes. Se cre, adems, un
hogar en la Localidad de Mrtires, en el barrio Santa Ins,54 para la
atencin al habitante de la calle en edades de 22 a 59 aos. La Fundacin aport su conocimiento metodolgico, que consisti en la creacin de lo que se llam la comunidad teraputica para el habitante
de calle, centrada en la modificacin de comportamientos mediante
terapia de confrontacin y terapia de grupo, con una intervencin
llamada mixta, que inclua como orientadores u operadores a personas rehabilitadas que se haban preparado para apoyar estos procesos,55 que daban testimonio de su sobriedad y de su proyecto de vida.
El carcter mixto resida en que se contaba tambin con un grupo de
terapeutas con formacin acadmica en ciencias de la salud y ciencias humanas. La intervencin mixta aporta a la visin del profesional desde lo terico; desde la academia; desde una intervencin
clnica, de psicologa, de trabajo social, de pedagoga reeducativa,
de psiquiatra, de medicina, y tambin desde la visin de quien estuvo en la calle, del que vivi todo el proceso de rehabilitacin y todo
el proceso de estar en dificultad.
La fundacin operaba a travs de una fase ambulatoria llamada
brigadas de acercamiento en calle, en la que se realizaba la aproximacin a la persona y a quien se le vea decisin y voluntad de cambio, se
le invitaba a la segunda fase, la de comunidad teraputica, que se llevaba a cabo en un internado. En su primera etapa, sta duraba 18 meses,
tiempo estimado como el adecuado para personas que podan llevar entre veinte y cuarenta aos viviendo en la calle, consumiendo sustancias
psicoactivas desde los nueve aos de edad.
A partir del aprendizaje hecho en esta experiencia, y teniendo en
cuenta nuevos enfoques sociales que hablaban de inclusin, despus
479
de dos aos de intervencin de la Fundacin, el DABS inici la creacin de su propio centro de atencin, en el que incorpor y desarroll
la metodologa utilizada en esta experiencia, formando a sus colaboradores mediante pasantas en la Fundacin en Medelln y vinculando a
su planta algunos operadores de la experiencia de Bogot, de tal manera que se pudiera tener un elemento interno de medicin y de conocimiento del quehacer de lo privado, desde la entidad pblica. El primer
hogar creado directamente por el DABS atendi a otras cien personas,
y en un lapso de dos aos se crearon nuevos hogares, para un total de
cuatro, tres a cargo de Fundacin Hogares Claret y uno a cargo de
DABS, que llegaron a atender un total de trescientas personas en un
perodo de cuatro aos. La visin DABS evoluciona de todos modos
desde una aproximacin al problema del habitante de la calle desde el
punto de vista de la adiccin, a una visin ms compleja, que buscaba
entender las mltiples motivaciones de diferente orden que llevaban a
una persona a esa situacin, porque atender al habitante de la calle
como un sinnimo de drogadicto es no tener idea de cul era el problema que se estaba atendiendo.56
En 1998, la administracin de Pealosa decide incrementar significativamente los recursos para el tema habitantes de la calle, incluso para
un mejor entendimiento del fenmeno real en las calles, por ello designa
nuevas reas para la atencin de la poblacin de alto riesgo y exclusin
social y redefine el rol del DABS como prestador de servicios sociales. 57 Al mismo tiempo redujo el nmero de COL de veinte a 16, a los
cuales fusion basndose en la cantidad de poblacin en situacin de
pobreza que deba ser atendida. El DABS cre, en 1999, los Centros de
Atencin Transitoria (CAT), movidos por la necesidad de ampliar cobertura y de optimizar el uso de los recursos. En estos centros se brindan
condiciones mnimas de aseo, se ensean normas de urbanidad y convivencia y se realiza un proceso de sensibilizacin que permite seleccionar
con ms cuidado a quienes pasan a la etapa de las comunidades teraputicas. Se lleg atender a unas 600 personas en seis meses, mientras se
reducan los cupos de las comunidades teraputicas de 300 a 200. Tambin se crearon Hogares de Paso, en los que se brinda una atencin similar a la de los centros de atencin del Idipron, como el Oasis Uno, pero
a poblacin mayor a 22 aos.
480
Ilustracin 2
Inversin 1992-2003
Fuente: Alcalda de Bogot, Oficina de presupuesto, ejecuciones presupuestales 1992-2003
Durante la segunda administracin de Mockus, la Secretara General de la Alcalda transfiri al DABS las funciones de la UCPI, instancia
responsable de evitar y reducir el consumo de las drogas58. Desde el
2003, el DABS ha redefinido su poblacin objetivo a partir de la siguiente caracterizacin: nios de 0 a 5 aos de familias pobres, adultos
mayores, personas vinculadas al trabajo sexual y habitantes de la calle
mayores de 22 aos, mujeres y nios afectados por la violencia
intrafamiliar. Se toma tambin en cuenta que al Idipron le corresponde
la poblacin vulnerable de 8 a 22 aos. El DABS desarrollo planes de
accin especficos con sus respectivas estrategias de intervencin por
cada uno de estos grupos, en cuatro reas centrales: reas de prevencin,
atencin en alto riesgo, atencin a la exclusin social y proteccin.
Para conocer la situacin de los grupos poblacionales vulnerables,
el DABS contrat en Bogot cuatro estudios con universidades que se
centraron en la situacin de la niez, la mujer, la familia y las personas
de tercera edad. Para la metodologa participativa de formulacin de
polticas con nfasis poblacional se contrat a la Universidad Javeriana,
la cual bas su trabajo en lecciones aprendidas internacionales, incluidas las experiencias de Porto Alegre y Recife, en Brasil; Agenda 21 y
481
Municipios Saludables, en Colombia, y que consider las experiencias

del Programa de Desarrollo Local (PDL) y el programa de Desarrollo
Integral Local (DIL) en las Unidades de Planeacin Zonal (UPZ), en
Bogot. El proceso de formulacin de una poltica integral se caracteriz por su esfuerzo participativo planificado, interinstitucional, en confluencia de tres dimensiones (territorial, poblacional y sectorial), con un
carcter descentralizado a travs la creacin y consolidacin de los Consejos Locales de Poltica Social (Clops).
Con la llegada de la segunda administracin de Mockus y una nueva directora del DABS, se integra un enfoque a partir la promocin,
prevencin, proteccin y restablecimiento, desde la perspectiva de proteccin integral de los derechos de la poblacin vulnerable, de reconocimiento de la demanda, de corresponsabilidad y cogestin entre Distrito,
familia y sociedad y de cumplir con el mandato nacional por medio del
cual se organiz el Sistema Nacional de Bienestar Familiar.59 Este Sistema busca que las autoridades municipales y departamentales formulen polticas de infancia y familia y creen consejos municipales y
departamentales de Poltica Social.
Durante la administracin de Mockus se crea el programa Cartas de
Navegacin para la Poltica Social, como un eje transversal de carcter
interinstitucional para dar cumplimiento a los objetivos de familia y niez
del Plan de Desarrollo 2001-2004 Bogot para vivir todos del mismo
lado. Igualmente, se decreta la creacin del Consejo Distrital de Poltica
Social (CDPS) con la directora del DABS como secretaria tcnica y se
constituyen veinte Consejos Locales de Poltica Social (Clops), con el
propsito de orientar y concertar la formulacin de la poltica social en el
Distrito, como marco de polticas y modelos de intervencin social para la
niez, la juventud, la mujer, los adultos y las adultas mayores y la familia
en el Distrito a travs un modelo de tres fases: (i) investigacin, (ii) formulacin de planes sectoriales y consulta en foros locales con grupos focales y (iii) ejecucin y desarrollo intersectorial de las polticas. El marco
de trabajo fue construido de manera participativa con entidades del gobierno distrital, representantes de la sociedad civil, gremios empresariales, organizaciones sociales y universidades. El mbito de accin de la
poltica social termin definindose como el lugar donde se cruzan la dimensin territorial, sectorial y poblacional.
482
El CDPS se ha constituido en una importante instancia de coordinacin de polticas pblicas, con el liderazgo personal del alcalde y la
participacin de un gran nmero de entidades.60 A partir de all se integran nuevos elementos considerados fundamentales desde el punto de
vista filosfico, como la perspectiva de deberes y derechos, la perspectiva de sexo, la perspectiva de corresponsabilidad civil y la perspectiva
de proteccin integral. Desde esos nuevos elementos, los enfoques cambiaron y la mirada de intervencin de la problemtica tambin, lo cual
evidenci una ruptura con en modelo que vena funcionando hasta la
creacin del CDPS.
Segn ngela Mara Robledo, directora del DABS durante la segunda
administracin de Mockus (2001-2003), explica que la mejor forma de
intervenir poblaciones vulnerables o excluidas por la drogadiccin o por
problemas mentales consiste en no atenderlos de una manera diferente,
institucionalizante, criminalizante, patologizante, de sus condiciones sino
todo lo contrario, atenderlos en un aire abierto en donde el proceso de
resocializacin o de rehabilitacin se desarrolla a partir de una relacin
con un igual, en donde el terapeuta no es el camino a seguir, sino un
sujeto que interacciona con otro, para que juntos puedan encontrar soluciones. Desde esa mirada, no podemos pensar que todo habitante de la
calle es drogadicto o no podemos pensar que todo habitante de la calle es
un delincuente o un ladrn. Esos nuevos enfoques dicen y lo que esta
administracin quiere, es un proyecto mucho ms incluyente, que brinde
ms opciones a la gente, proponiendo una ruptura con la forma como se
conduca est atencin hasta el momento, por ser rgido y lineal. (Entrevista, 2003).
Es evidente que cada una de las dimensiones poblacionales sobre

las cuales se implementan las polticas sociales en Bogot (niez, hombres y mujeres adultos, adultos mayores y familia) son relevantes para
contextualizar dichas polticas en su diseo y ejecucin, especialmente
en lo que se refiere a su impacto en la mejora de la situacin de seguridad; sin embargo, en adelante nos concentramos en dos de esos grupos
poblacionales: (i) ciudadanos y ciudadanas habitantes de la calle y (ii)
trabajadores sexuales, ya que generalmente se encuentran en territorios
violentos y de alto riesgo.61 Para referencias sobre la atencin a temas
de violencia intrafamiliar y acceso a la justicia, vase el Captulo 11,
sobre mecanismos alternativas de resolucin de conflictos.
483
10.8ATENCIN A LOS CIUDADANOS Y CIUDADANAS ADULTOS,

HABITANTES DE LA CALLE (2001-2003)
En 2001, el DABS formul el proyecto Atencin al ciudadano y ciudadana habitantes de la calle (2001-2003), el cual se ejecuta con apoyo
administrativo de la Gerencia de Exclusin Social del DABS 62. El mencionado proyecto que desde el mismo ttulo explicita el compromiso
del Distrito de incluir a los habitantes de la calle como ciudadanos se
implementa a travs de cinco modalidades que pasamos a describir:
10.8.1 Brigadas de atencin en la calle

Con las brigadas de atencin en la calle ya no se tratan de un acercamiento en la calle, sino de atencin dirigida a quienes no quieren o no
aceptan un proceso institucional de resocializacin. Se busca brindarles
una atencin en salud63 tanto en sus cambuches como en los corredores viales y parques. Tambin se ofrecen actividades deportivas, ldicas
y recreativas en los parques, actividades todas coordinadas con los COL
para mantener el contacto y la comunicacin permanente con la poblacin atendida.
En 2003 se realizaron cerca de 2.000 contactos mensuales, para un
total en el 2003 de 24.000, frente a 35.000 en 2002, 16.000 en 2001,
17.000 en 2000 y 9.500 en 1999. Estos datos deben tener en cuenta que
una misma persona puede ser atendida o contactada en ms de una oportunidad. El 25% es remitido a entidades distritales, en particular a los
hogares de paso del Idipron y proyectos del DABS y ONG. La mayora
de las atenciones se prestaron en la Unidad Permanente de Justicia (UPJ)
lo cual se puede encontrar en el Captulo 12 y en las localidades
Chapinero, Teusaquillo, Rafael Uribe, Kennedy, Puente Aranda, San
Cristbal, Engativ, Tunjuelito y Barrios Unidos.
10.8.2 Hogar de paso

El hogar de paso se abri en 2001 y atendi mensualmente un promedio
de 130 personas diarias y 4.000 personas mensuales entre 2002 y 2003,
a quienes se les brindaron desayuno, almuerzo, merienda, talleres formativos y espacios de reflexin. Lo que se busca es crear un puente para
484
que los asistentes se dejen tentar por el Estado, y en el futuro puedan

ingresar a otra modalidad. En septiembre de 2003 se abri tambin servicio de 100 cupos del hogar de paso durante la noche un albergue
nocturno para ciudadanos y ciudadanas habitantes de la calle entre los
22 y 59 aos, habituados o no al consumo de sustancias psicoactivas,
con miras a facilitar su insercin social, desde la perspectiva de derechos y deberes, gnero y corresponsabilidad civil, donde se les brinda
un lugar donde dormir, comida y aguapanela64 caliente en la maana.
Este lugar se entiende, desde la perspectiva institucional, como un
espacio de concertacin y de negociacin. Los cupos del servicio diurno
se incrementaron de 150 en 2001 a 250 en 2003, adems de los ya mencionados 100 cupos de hogar de noche en 2003. El total de atenciones
evolucion de 2.700, en 2001, a casi 60.000, en 2002, y aproximadamente 50.000, en 2003. La mayora de las personas fueron remitidas a
centros de salud, CAT, comunidades de vida y a otros proyectos DABS,
ICBF, Idipron y de varias ONG.
10.8.3 Centros de Atencin Transitorios (CAT)

En los CAT la atencin se presta mediante un proceso denominado ctedra de vida urbana, un modelo de intervencin diseado por el DABS
que permiti que las personas permanecieran por ms tiempo en stos
(pasaron de 1,5 meses en promedio, en 2001, a tres meses, en promedio,
en 2003). En los CAT se considera que el tema de las drogas es secundario, y lo que prevalece en la reflexin de la persona que quiere iniciar un
nuevo proyecto de vida son las obligaciones fundamentales del sujeto,
su familia, su sociedad, su yo, su salud.
En este espacio se busca que el habitante de la calle se reconozca
como ciudadano con responsabilidades, autonoma, derechos y deberes,
para aprender cmo se ve a s mismo y a los dems, luego de aclarar lo
que tiene en comn con los dems. El objetivo es que participe en un
proceso sociopedaggico de tres o cuatro meses que explora oportunidades, desde las particularidades de cada individuo y su proyecto de
vida en seis reas integradoras de la persona: rea productiva, rea familiar y social, rea territorial, rea de salud, rea de seguridad y resolucin pacfica de conflictos y rea de arte y ldica. El propsito es facilitar
485
la recuperacin y potenciacin de todas sus dimensiones: psicolgica,

fsica, social o espiritual, sin recurrir a conceptos sobrevalorizadores ni
desvalorizantes. En 2003 haba 270 cupos de atencin, y se atendieron
unas 18.000 personas (aproximadamente), en un 94% hombres, la gran
mayora con edades entre 22 y 50. Luego de tres aos (2001-2003) unas
450 personas finalizaron todos los ciclos de atencin y se encuentran en
procesos de inclusin social y familiar.
10.8.4 Comunidades de vida

Las comunidades de vida componente que representa por s solo el
44% de los recursos del proyecto Atencin al ciudadano y ciudadana,
habitantes de la calle estn constituidas por el Hogar el Camino, Hogar Claret, Centro Balcanes, Comunidad Funescom, Comunidad Reencuentro de Vida y el Centro Nuevo Nacimiento. Su objetivo es ofrecer
atencin especializada bajo la modalidad de comunidad teraputica mixta
para el tratamiento, habilitacin y enlace social de los habitantes de la
calle que presentan altos ndices de consumo y adiccin a las sustancias
psicoactivas, quienes tienen el propsito de realizar un cambio voluntario de estilo de vida que involucra lo individual, lo familiar y lo colectivo, facilitando su integracin social.
La comunidad de vida ms importante (en 2003) fue el Centro de
Desarrollo Personal Balcanes, en el que se lleva a cabo un proceso de
formacin y capacitacin para el trabajo, en las reas de panadera y
pastelera, restaurante, cocina y comedor, lavandera industrial, fabricacin de calzado, pintura de exteriores, mampostera, conexiones elctricas y plomera. All se realiza un proceso de formacin que dura nueve
meses, en varias etapas: un proceso de formacin de nivelacin acadmica de dos meses; un proceso de formacin terico-prctica de tres
meses, que se cruza con pasantas durante tres meses; adems se brinda
un acompaamiento teraputico para situaciones como la adiccin a las
drogas o hbitos comportamentales adquiridos durante la vida en la calle.
Ms del 50% de la poblacin atendida en el ao 2002 en Balcanes
logr vincularse laboralmente o generar sus recursos, gracias a una metodologa de intervencin novedosa. El Centro de Desarrollo Personal
Balcanes logr un significativo cambio en las tasas de retencin y de
486
inclusin, segn el sistema de informacin65 sobre los procesos teraputicos, que muestran que en una buena comunidad teraputica se est logrando que de diez personas logren salir de la adiccin dos personas;
mientras en los Balcanes de cada diez que entran terminan ocho.66 Hogar el Camino recibi unos 1.100 ingresos (mayoritariamente hombres)
entre finales 1998 y mitad 2003, de los cuales unos 500 completaron el
ciclo y estn en procesos de reinsercin social, familiar y econmico. El
Centro Balcanes tena 82 y el Centro Nuevo Nacimiento 87 protagonistas. Hogar Claret tiene 100 cupos y un programa de seis meses, pero fue
cerrado en septiembre 2002. Comunidad Funescom y Reencuentro de
Vida solamente operaron por un perodo corto (en 2002), cada uno con
cincuenta cupos. Nuevo Nacimiento prest solamente servicios durante
cuatro meses a finales de 2002.
10.8.5 Enlace social y seguimiento

El objetivo de la modalidad enlace social y seguimiento, que atendi
unas 1.100 personas durante el perodo 2001-2003, es brindar a las personas que han egresado del CAT y de las comunidades de vida apoyo
individual, grupal y familiar, as como gestionar oportunidades de inclusin econmica en coordinacin con el Proyecto talentos y oportunidades, cuyo propsito especfico es el de responder a la exclusin
social a travs del reconocimiento cultural de la poblacin vulnerable y
su articulacin productiva mediante la gestin de alianzas con entidades
del sector pblico y privado para la generacin de ingresos y de oportunidades, como la formacin en competencias bsicas (alfabetizacin,
validacin de la primaria y el bachillerato para adultos en calidad de
becarios), la dignificacin y profesionalizacin del servicio domstico y
otros oficios, la formacin en perfiles ocupacionales para oficios socialmente tiles, formacin de brigadistas polifuncionales en mantenimiento de parques, la Escuela de Jardinera (con el Jardn Botnico), la
formacin en procesos asociativos-empresariales y la intermediacin de
empleo.
Se cre un Banco de Talentos, como un sistema de informacin en
el cual se registran las personas que son atendidas por el proyecto e
identificadas a travs del Sistema de Registro de Informacin de Benefi-
487
ciarios (Sirbe). En total fueron vinculadas casi 4.000 personas a estas

oportunidades mediante convenios con el Departamento Administrativo
para el Medio Ambiente (DAMA), el Jardn Botnico, el IDRD, Misin
Bogot, y se generaron empleos protegidos de seis meses de duracin,
con un sueldo de 350 mil pesos mensuales.
Formaron parte de la poblacin de talentos las personas postuladas
por el proyecto Ciudadanos y ciudadanas habitantes de la calle, para
que se lograran vincular a oportunidades al igual que las dems personas, desde una perspectiva de derechos y corresponsabilidad ciudadana.
Se brind tambin apoyo psicolgico y teraputico a travs de procesos
individuales y colectivos a quienes quisieran volver a consumir drogas
o a quienes les afectara el sndrome de abstinencia. El gran compromiso
institucional para la consolidacin de este proceso de atencin fue la
construccin de redes familiares, locales, barriales, laborales y, muy especialmente, redes productivas.
Segn el DABS, durante el perodo 2001-2003 unos 1.000 ciudadanos y ciudadanas habitantes de calle han finalizado el proceso y se
encuentran en dinmicas de inclusin social y econmica. Para que los
procesos de formacin ligados a salidas productivas y asociativo-empresariales logren ser sostenibles requieren la estructuracin de una poltica en la que haya un apalancamiento financiero y un acompaamiento
intensivo de largo aliento, casi que individualizado. Por otra parte, la
simple creacin de alianzas con otras instituciones no garantiza que stas asimilen el enfoque del DABS, en cuanto a la bsqueda del empoderamiento y autonoma de las personas atendidas.
La principal dificultad que enfrenta el programa, segn la misma
institucin, est en el imaginario colectivo, pues estigmatiza y excluye a
la poblacin que vive en la calle por ser diferente y por ser percibida
como peligrosa. Incluso se llega al extremo de utilizar un lenguaje que
no slo es excluyente, sino que es la plataforma para comportamientos
de exterminio, pues entre los trminos desechable y limpieza social slo
hay un paso. Esa diferenciacin y segregacin generan, segn el gerente
del programa: Mayores niveles de violencia e inseguridad porque el
habitante de la calle tambin se siente agredido y en muchos de los casos en una actitud contestataria y anarquista frente a esa sociedad que lo
estigmatiza y lo excluye, desarrollando comportamientos que estn de
488
alguna manera agrediendo el statu quo social, las normas de convivencia y el Cdigo de Polica.
Para contribuir a transformar ese imaginario colectivo, el DABS
ha realizado acciones de sensibilizacin de los ciudadanos bogotanos
frente al habitante de la calle, en todas las modalidades de intervencin;
por ejemplo, en el hogar de paso todos los viernes son das de paseo, que
se aprovechan para salir a un parque o a una calle, con unos 200 habitantes de calle, para contarles a los transentes cules son los programas
que se realizan, a quin se dirigen, cmo se desarrollan y a travs de qu
convenios. Mediante estas acciones se busca contribuir a modificar la
percepcin que tiene la ciudadana del habitante de la calle. Aunque este
accionar no logra un impacto en el corto plazo, es evidente que alienta
procesos de transformacin cultural que redundan en beneficio de la
situacin de orden y seguridad ciudadanas.
10.9 POLTICAS DISTRITALES DE ATENCIN A TRABAJADORAS

SEXUALES
El fenmeno de la prostitucin merece en Bogot, como en otras ciudades, especial atencin, por la vulnerabilidad y alto riesgo de las personas
que ejercen este oficio y de sus familias, y por los fenmenos de cooptacin de la prostitucin por redes de delincuencia organizada, prostitucin de menores, uso y trfico de drogas ilcitas en sectores con
prostitucin y altos sentimientos de inseguridad experimentados por ciudadanos en calles o zonas con prostitucin.
En este campo tambin se logra mostrar cmo la continuidad en
la gestin pblica durante las tres ltimas administraciones de Bogot
ha permitido la maduracin de los procesos internos del DABS y un
mejor conocimiento de la problemtica, para llegar a una poltica de
asistencia ms humana, con enfoque inclusivo. Parte de este esfuerzo fue
el cambio en su denominacin: en lugar de prostitutas, el Distrito decidi hablar de trabajadoras y trabajadores sexuales. Es evidente que una
mayor regulacin y atencin a las trabajadores sexuales, ms una intensificacin de operativos policivos para desintegrar redes criminales que
operan en el sector de la prostitucin, contribuye a mejorar condiciones de
seguridad y disminuir riesgos para la salud, no solamente entre estas per-
489
sonas, sino en los sectores geogrficos de la ciudad afectados por este

fenmeno.
En Bogot no existen estadsticas actualizadas que permitan conocer el nmero de personas vinculadas al trabajo sexual, al igual que la
magnitud y evolucin del fenmeno de la prostitucin en la capital. De
acuerdo con dos censos realizados hace ms de una dcada por la Cmara de Comercio, en 1990, unas 14.200 personas ejercan la prostitucin
en casi 1.100 lugares en la zona centro (esencialmente en algunas partes
de las localidades los Mrtires y Santa Fe) de la ciudad y unas 3.500
personas en 186 lugares en la zona Chapinero, para un total de 15.200
personas.67 El 77% laboraba en establecimientos y el 23% en las calles.
El 82% de las mujeres vinculadas tenan entre 15 y 40 aos, la mayora
eran solteras o vivan en unin libre, y el 73% eran mujeres jefe de hogar. Tambin se registraron algo ms de 30.000 hijos de las trabajadoras
sexuales y se mostr que los hijos viven, en general, en condiciones de
riesgo y vulnerabilidad.
Llaman la atencin los altos porcentajes de mujeres inmigrantes:
80% de las trabajadoras sexuales en la Zona Centro y en Chapinero nacieron por fuera de Bogot. El consumo de alcohol, tabaco y drogas
ilcitas, como el bazuco y la cocana, es elevado.68 Tambin se ha evidenciado la existencia de prostitucin masculina, donde el uso de drogas
ilcitas, en particular bazuco y cocana, es significativamente ms elevado que entre las trabajadoras femeninas.69 En la zona cntrica, varios
centros comerciales construidos en los aos sesenta y setenta, han sido
progresivamente abandonados por el comercio tradicional y ocupados
por salones de masajes que buscan camuflar su negocio de prostitucin,
prestado con mnimas o nulas condiciones higinicas, a clientes poco
adinerados. Varios de estos centros han sido el objetivo de intervenciones
interinstitucionales del Distrito en un esfuerzo integral de cerrar estas
ocupaciones ilegales, donde se atienda a la vez a las trabajadores sexuales, a los propietarios formales de los locales, a las asociaciones de vecinos, en un esfuerzo integral de recuperacin de estos centros comerciales,
para de esta manera contribuir a mejorar la seguridad y el aspecto de
estas zonas. Esta forma de trabajo no sigue la lgica de batidas, que
fueron esencialmente operaciones policivas ad hoc que provocaron ms
escndalos y excesos que soluciones.
490
En la zona de Chapinero existe una serie de establecimientos que

garantizan mayor seguridad y buenas condiciones higinicas para un
pblico ms adinerado. En estos lugares se aplica la Ley Zanahoria, aunque no faltan las excepciones. Su proliferacin, sin embargo, ha generado protestas por parte de las organizaciones de vecinos.
En un esfuerzo por eliminar la prostitucin callejera, que se concentraba en un sector cntrico sobre la carrera cuarta, en cercanas de
varias universidades, se ha creado la Zona de Tolerancia Los Mrtires,
inspirado en procesos de regulacin de la prostitucin como existe en
ciudades como Amsterdam. Este es un proceso demasiado reciente (2003)
para considerar que pueda haber tenido algn impacto sobre la mejora
en la seguridad en el periodo 1995-2003, razn por la cual no nos detendremos en un anlisis ms profundo de esta situacin.
La atencin a la poblacin de trabajadores sexuales se remonta a
los aos ochenta, cuando el DABS inici un programa de rehabilitacin
y prevencin de la prostitucin, cuyo objetivo era ofrecer a la mujer que
ejerce la prostitucin programas adaptados a su situacin personal, que
le permitieran capacitarse para ejercer un oficio diferente segn su proceso de concientizacin. Parte del programa era realizar estudios y ofrecer alternativas de tratamiento en salud, que hasta entonces no eran
ofrecidos por ningn organismo gubernamental especfico. Tambin se
trataba de fortalecer la estructura familiar y atender las necesidades ms
apremiantes de la poblacin femenina y juvenil. El objetivo y las actividades del programa cambiaron progresivamente de la rehabilitacin hacia acciones de orientacin, informacin, referenciacin, capacitacin
tcnica, asesora y atencin psicolgica y talleres en valores. Entre 1983
y 1986 el programa ampli su cobertura y se reorganiz en tres componentes: rehabilitacin, prevencin y atencin a la comunidad, con el objetivo de garantizar la vinculacin escolar de los hijos de los trabajadores
sexuales, y disminuir los riesgos a los que estaban expuestos esos nios
(se defini la atencin a los hijos de las usuarias con edades entre los dos
y los catorce aos).
Inspirado en lo anterior, la primera administracin de Mockus cre, en
1996, el programa Atencin a la Mujer Cabeza de Familia que ejerce la
Prostitucin70 cuyos objetivos fundamentalmente eran (i) el mejoramiento
de la calidad de vida a las mujeres trabajadoras sexuales, (ii) la implementa-
491
cin de una unidad operativa para atencin a la mujer trabajadora sexual y

(iii) la atencin a mujeres cabeza de familia trabajadoras sexuales y su ncleo familiar en riesgo.71 En concreto, se trataba de intervenciones en los
campos psicosocial, pedaggico y de capacitacin, primero en las localidades de Mrtires y Santa Fe; luego se ampli, a partir 1997, a Tunjuelito,
Bosa, Kennedy, Fontibn, Engativ, Chapinero y Barrios Unidos.
La administracin de Pealosa mantuvo la prioridad del tema,72 en
particular a travs del proyecto Atencin a personas vinculadas al trabajo
sexual, bajo responsabilidad del DABS.73 Se plantearon cinco objetivos: (a) propiciar la integracin de la trabajadora sexual y de los nios y
nias a su cargo a las diferentes redes sociales mediante apoyo social,
familiar e individual; formacin para el trabajo productivo, y asistencia
legal que le permita dar significacin a su proyecto de vida. (b) Referenciar a las personas y los nios y nias a su cargo a servicios sociales
bsicos, que les permitan mejorar su calidad de vida. (c) Propiciar alternativas de desarrollo humano mediante espacios de construccin individual, familiar y grupal, que les permitan a las(os) usuarias(os) generar
procesos de autonoma y participacin social. (d) Establecer convenios
de cooperacin y coordinacin interinstitucional para lograr una atencin integral a la poblacin. (e) Ofrecer espacios de formacin para el
trabajo productivo, que permitan nuevas opciones de generacin de ingresos. El proyecto se orient a trabajadoras sexuales con hijos menores
de catorce aos, en condiciones de pobreza (estratos 1 y 2) y con edades
entre los 18 y 59 aos. ste se impuls a partir de cinco etapas:
1. Observacin, diagnstico y georreferenciacin de la actividad
en la ciudad.
2. Contacto y divulgacin sobre la existencia del proyecto en las
zonas de trabajo de las trabajadoras sexuales.
3. Orientacin para hacer una vinculacin provisional de las trabajadoras sexuales a las actividades del proyecto y la vinculacin de sus
hijos en servicios sociales bsicos.
4. Intervencin a travs talleres de formacin, procesos teraputicos grupales y talleres de capacitacin en artes y oficios (ocho a doce
meses).
5. Seguimiento (tres meses).
492
Entre 1998-2000 se vincularon alrededor de 4.000 personas en la

etapa de intervencin, con asistencia activa a los talleres en desarrollo
humano, procesos teraputicos y cursos de capacitacin tcnica en las
reas de marroquinera, belleza, confeccin industrial y cosmetologa.
Tambin se refirieron cerca de 3.000 menores de catorce aos, hijos de
usuarias, a servicios sociales bsicos como educacin y salud. Se logr
tambin con este proyecto la georreferenciacin del ejercicio de la prostitucin en Bogot y la construccin de mapas que se basan en el trabajo
de campo realizado, al igual que la caracterizacin de la poblacin atendida. Esta ltima se seleccion segn diagnsticos y, principalmente, se
focaliz en las localidades de Mrtires, Kennedy y Engativ. La inversin realizada durante 1998-2000 fue de aproximadamente 850 millones de pesos, para un costo de 220 mil pesos, por beneficiario al ao.
Durante la segunda administracin de Mockus, y dentro del Plan
de Desarrollo Bogot Para vivir todos del mismo lado, se incluy el
proyecto Proyectos de vida para personas en situacin de prostitucin,
inscrito en el objetivo de justicia social, y hace parte del programa Justicia Fraterna, con un costo de inversin cercana a los 200.000 dlares.
De acuerdo con las lecciones aprendidas en la fase anterior, se redefinen
las cinco etapas ya mencionadas en seis etapas nuevas:
1. Divulgacin y acercamiento en calle. En esta etapa las promotoras

del DABS establecen contacto directo con las personas que ejercen la
prostitucin en todas las localidades, para informarles sobre los servicios
y actividades que se desarrollan en los centros de atencin. Entre 2001 y
2003 se realizaron unos 36.000 acercamientos en 18 de las veinte localidades y se actualiz mes a mes el inventario de establecimientos. Se logr
referenciar unas 2.700 personas a servicios de salud (65%), a otros servicios del DABS, a Planeacin Distrital (para aplicar la encuesta Sisben),
a Misin Bogot y a otras ONG interesadas en posicionar el tema.
2. Georreferenciacin del fenmeno de la prostitucin. Esto consiste en la identificacin global del nmero de mujeres, hombres, establecimientos, sitios y calles dedicados al ejercicio de la prostitucin, lo
cual permite caracterizar a esta poblacin. En 2002 hubo unos 450 establecimientos, con un 60% en Santa Fe, Barrios Unidos, Kennedy, Mrtires
y Chapinero, donde tradicionalmente se han ubicado los establecimien-
493
tos dedicados al ejercicio de la prostitucin. Tambin se detectaron 213

puntos de prostitucin en la calle, esencialmente en Santa Fe (106),
Mrtires (79) y Candelaria (28).
3. Apoyo sociofamiliar. Se busca ofrecer una acogida clida a la
usuaria o usuario y brindarle informacin detallada sobre los servicios
para que pueda elegir su actividad dentro del proyecto, de acuerdo con
sus necesidades. Adicionalmente, se realiza la orientacin y referenciacin al usuario sobre los servicios sociales que pueden requerir los nios
a su cargo.
4. Desarrollo personal. En este componente se generan procesos de
deconstruccin y construccin de la identidad, con el fin de abrir espacios
de mayor aceptacin, valoracin, confianza y empoderamiento de las mujeres con ellas mismas, a fin de que reconstruyan su proyecto de vida.
5. Formacin para el trabajo productivo. En esta etapa la persona
trata de desarrollar sus destrezas y habilidades en el aprendizaje de un
oficio, con el fin de que genere otras opciones de ingreso. La principal
causa de ingreso a la prostitucin contina siendo la situacin econmica (para el 84%).
6. Asistencia y asesora legal. Se trabaja en la proteccin y defensa
de sus derechos fundamentales en el mbito individual, familiar y grupal. La poblacin objeto es redefinida como entre los 26 y 35 aos, con
nios y nias a su cargo, de los estratos 1 y 2, en condiciones de alta
vulnerabilidad. Basndose en el modelo de trabajo en red, y buscando
con ello la inclusin social de sus usuarios o usuarias, el programa pretende cubrir toda la ciudad, y se implementa a travs de tres centros de
atencin: el Centro Samper Mendoza (para localidades de Mrtires, Santa
Fe, Candelaria, Puente Aranda y Teusaquillo), el Centro Kennedy (para
Bosa, Tunjuelito, Kennedy, Rafael Uribe, Usme y Ciudad Bolvar) y el
Centro de Barrios Unidos (para Engativ, Barrios Unidos, Chapinero,
Suba y Fontibn).
Al mismo tiempo, hubo una serie de intervenciones para regular la
prostitucin, concentrarla en zonas definidas (zonas de tolerancia) y
cerrar prostbulos ilegales. Estas polticas son discutidas en el Captulo
7, sobre renovacin urbana con fines sociales.
494
10.10 OBSERVACIONES FINALES

En los debates y anlisis sobre la mejora de indicadores de seguridad y
convivencia en Bogot, muy pocos han subrayado la importancia del
fortalecimiento de la oferta de servicios en el campo de la atencin a
poblaciones vulnerables, en particular a travs del DABS y del Idipron,
el programa Misin Bogot, pero tambin a travs de entidades como la
Secretara de Educacin, el IDCT y el IDRD. El hecho de que muchos
estudios o evaluaciones centren sus anlisis slo en homicidios o en
delitos de mayor impacto y en las polticas directamente relacionadas
con ellos, contribuye al poco crdito dado a estos programas, en los
cuales tanto el alcalde Mockus como el alcalde Pealosa desarrollaron
polticas innovadoras e invirtieron creatividad y considerables recursos
humanos, fsicos y financieros. La ampliacin de la calidad y cantidad
de servicios ofrecidos a diferentes personas en condiciones de vulnerabilidad entre ellos indigentes, habitantes de la calle, drogadictos, trabajadores sexuales y jvenes en riesgo ha sido una contribucin crucial
en las polticas de convivencia y seguridad en la ciudad de Bogot, sin
que se evidencie una oferta tan coherente y coordinada por una administracin municipal en otras ciudades de Colombia.
Los habitantes de la calle, los indigentes, los trabajadores y trabajadoras sexuales y los drogadictos, para mencionar apenas algunos de
los grupos de lo que genricamente se llama en Bogot poblacin vulnerable, no mantienen una correlacin significativa con el tema de
homicidios, pero son fenmenos muy asociados con el panorama callejero de inseguridad cotidiana y tienen que ver con el tema de hurtos
a personas, agresividad en el espacio pblico, asesinatos de personas
annimas o vctimas de reprochables actos de limpieza social, as
como con problemas de salud pblica y desintegracin familiar. Es
innegable que una parte del xito del modelo de Bogot consiste en la
progresiva especializacin en la oferta de servicios y la redefinicin
de campos de intervencin de Idipron y DABS, para evitar duplicidad
de acciones e ineficiencia.
El Idipron atiende ahora al 95% de los jvenes habitantes de la
calle o que habitan en zonas pobres y marginadas, involucrados en problemas de drogadiccin. Este instituto es, efectivamente, el esfuerzo
distrital ms integral y centrado en jvenes vulnerables de Bogot en
495
particular pandilleros, tanto por su amplia oferta de servicios como por

la consolidacin durante el perodo 1995-2003, basada en una concepcin que proviene de las mismas races de la Institucin. sta consiste
en el tratamiento de la vulnerabilidad desde diversas perspectivas psicolgicas y sociales que, al tiempo, busca incorporar al joven en los contextos sociales y urbanos dentro de los que se desenvuelve.
El DABS atiende cada da a 1.500 habitantes de la calle, es decir, el
10% del total calculado. En 2003, el DABS lleg a entregar una certificacin de habitante de la calle a ms de 12.000 personas, con el propsito de que pudieran acudir ms fcilmente a los servicios de salud y de
trabajo social. El DABS es tambin la nica entidad distrital que ha venido atendiendo desde una perspectiva integral a la poblacin de trabajadores sexuales, al implementar diferentes estrategias metodolgicas y
alternativas de atencin orientadas especialmente hacia las mujeres, hijos e hijas. En lugar de programas de asistencia desde el sector salud
exclusivamente, el DABS ha evolucionado hacia un enfoque integral,
que considera a la prostituta como una trabajadora sexual, con necesidades de proteccin y de seguridad para su familia, cuando la tienen.
Aunque la oferta realizada a travs del programa Misin Bogot sufre la limitante de ofrecer una atencin de tres a seis meses solamente, este
ha sido muy reconocido por los bogotanos. Es el caso del programa de los
guas cvicos, el cual cuenta con un carcter muy visible, y logr ser uno
de los programas mejor conocidos y apreciados por la ciudadana.
Durante la administracin de Pealosa, el inters de Misin Bogot estuvo puesto en la promocin de la participacin ciudadana para
mejorar la seguridad, mientras que en la segunda administracin de
Mockus se hizo hincapi en la inclusin social de sectores de poblacin
marginales que podan significar un riesgo para la poblacin. Ambas
administraciones centraron el programa en transformar la relacin de
numerosos grupos de personas, percibidos como riesgosos, con el resto
de conciudadanos, mediante el recurso de sacarlos de la calle para convertirlos en guas, smbolo de seguridad, reguladores de las relaciones
entre ciudadanos. Adicionalmente, crearon oportunidades de vinculacin laboral de esos grupos sin mayor calificacin, aunque no se tratara
de empleos duraderos.
496
Misin Bogot se constituy en una estrategia blanda para contribuir a disminuir la inseguridad y construir convivencia ciudadana Misin Bogot no desarroll acciones coercitivas para el control de la
violencia, sino que trabaj en la inclusin social de jvenes y adultos en
alto riesgo, quienes prestaban un servicio productivo a la ciudad como
agentes sociales que promovan la autorregulacin y la regulacin colectiva. As, los guas cvicos, personas que antes fueron percibidas como
individuos peligrosos, se convertan en agentes institucionales para guiar
a los ciudadanos.
La gran innovacin de Misin Bogot, en trminos de promocin
de la participacin comunitaria y de la insercin de poblaciones excluidas, fue incorporar a los recicladores y luego a otras poblaciones
percibidas como amenazantes y vulnerables al mismo tiempo jvenes
en situacin de riesgo, trabajadores sexuales, habitantes de la calle,
mediante un proceso de acercamiento para su posterior formacin como
guas cvicos. Se trataba de acercar a esas personas a la comunidad, de
eliminar el estigma que pesa sobre ellas y de vincularlas a una actividad
en la que se transformara su imagen tradicional de personas peligrosas y
amenazantes, por otra de personas tiles a la sociedad, alineadas con el
orden y la seguridad; una actividad que, adicionalmente, se constituyera
en una oportunidad para ingresar en el mercado formal del trabajo.
Frente a los dems programas, como la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral (UCPI), son menos evidentes su alcance y resultados,
por problemas de continuidad o de atencin durante perodos relativamente cortos, lo cual impide generar un impacto en el desarrollo personal
lo que incluso es cierto para Misin Bogot. En este sentido, pueden ser
criticados por dirigirse muy sintomticamente, pero menos integralmente
a la persona, y por tener poca capacidad de tomar en cuenta e incidir en el
entorno familiar y social de las personas atendidas. Finalmente, presentan
dificultades en el momento de ofrecer posibilidades de empleo inicial,
tema que sigue siendo difcil tambin para el DABS y el Idipron.
Otros esfuerzos importantes pero que no hemos alcanzado a evaluar a fondo son las intervenciones integrales en los centros comerciales tomados por la prostitucin y con ella, por redes criminales, as
como la creacin de la zona de tolerancia en la localidad Los Mrtires.
La creacin y el fortalecimiento del Consejo Distrital de Poltica Social
497
de Bogot, traduce el compromiso con la definicin de verdaderas polticas de atencin y regulacin social en la ciudad.
Para las dems ciudades de Colombia es de gran relevancia poder aprender de estos procesos, en especial de la manera como ellos integran la visin
preventiva, de desarrollo humano y tico de las personas ms vulnerables,
en el empeo por proporcionarles herramientas que les permitan construirse
como ciudadanos autnomos, con un mayor potencial para competir por las
oportunidades que brinda la sociedad contempornea.
Notas captulo 10
1
10
11
Como se explica en el captulo 13, los jvenes infractores sindicados o judicializados no son
atendidos por el Idipron o el DABS, sino por los servicios de rehabilitacin y resocializacin
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), cuando tienen menos que 18 aos, y
cuando tienen ms que 18 aos, por la Crcel Distrital o instituciones penitenciarias o
carcelarias del orden nacional.
En Bogot se han realizado tres censos sectoriales de habitantes de la calle, el primero de ellos
fue un censo piloto que se llev a cabo en 1997 entre Idipron, IDCT y la Universidad Nacional
de Colombia, con una poblacin de 4.515; el segundo se realiz en 1999 entre el Idipron y el
DANE, con una poblacin de 7.817 habitantes, y el tercero se lo hicieron estas dos mismas
instituciones, con una poblacin de 10.477 habitantes de la calle. Idipron y el DANE comenzaron la realizacin del IV Censo Sectorial de Habitantes de la Calle, a finales del 2004. Comentarios informales aseguraron que la nueva cifra est por encima de la encontrada en 2001.
Caracterizacin elaborada basndose en el ltimo censo de habitantes de la calle realizado
por el Idipron y el Departamento Nacional de Estadstica (DANE): Habitantes de la Calle,
III Censo sectorial. Bogot, 2002.
En Bogot se llama zorra a un vehculo grande tirado por un caballo, o pequeo, tirado por
una persona, dedicado a acarreos. Zorrero es quien lo conduce.
El bazuco es un subproducto de procesamiento de la cocana altamente txico, y es mucho
ms barato que la cocana. Acta como estimulante.
El pegante es un producto industrial utilizado para pegar cuero, cuyo alto contenido de
sustancias txicas produce en quien lo huele una sensacin anestsica que quita el hambre y
el cansancio. Su precio es bajo.
KLevens, J. y Roca J., Protective Factors for Delinquency Amidst Adversity, en Klevens,
J.; Restrepo, O.; Roca, J., y MartIns, A., Epidemiologa de la delincuencia en Colombia,
Bogot, Colciencias; both cited by Klevens, 1997, p. 20.
Estudio realizado por Leandro Ramos del Idipron, con el apoyo de un equipo de investigadores, y que ser publicado en 2004.
Asimismo, el Idipron contrat la investigacin titulada Estudio sobre las motivaciones que
conducen a los jvenes bogotanos a la vinculacin de pandillas delincuenciales, realizado
por un experto externo Carlos Zorro, del CIDER, Universidad de Los Andes para evaluar
las motivaciones de afiliacin de los jvenes a las pandillas.
Klevens, J, and Roca J., 1997, Protective Factors for Delinquency Amidst Adversity,
Klevens J, Restrepo O, Roca J, Martnez A, 1997, Epidemiologa de la delincuencia en
Colombia, report presented to Colciencias; both cited by Klevens, 1997, p. 20;
Tolan, P. y Guerra, N. (1984), What works in reducing adolescent violence: An empirical
review of the field, Boulder, CO: Center for the Study and Prevention of Violence (See
Kleevens, 1997, p. 20).
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Mediante el Acuerdo 80 de 1967 expedido por el Concejo de Bogot. Los antecedentes del
Idipron se remontan al programa Bosconia, promovido desde los aos sesenta por el padre
Javier de Nicol, cuya experiencia, acogida por la Administracin Distrital de Bogot, fue
incorporada al Instituto.
Para los jvenes de menos de 18 aos judicializados existen los programas ofrecidos por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), como en El Redentor, centro de
resocializacin el cual se describe en el captulo 12.
No se trata solamente de intervenciones sofisticadas, sino de acciones a travs de las cuales
se busca que los habitantes de la calle se sientan respetados y tenidos en cuenta. Como
explica un directivo del Centro Idipron: A veces un gesto tan simple como darle a estos
jvenes medio pollo como almuerzo, es recrear la dignidad y la creencia de ellos mismos en
su propio estatus de ciudadanos. De igual impacto ha sido un convenio entre el Idipron y la
Fundacin Andrs Bello, que se llam Una sonrisa feliz, y que gener 360 prtesis dentales para estos jvenes, que muchas veces tienen una dentadura muy mal cuidada, que dificulta su presentacin en un ambiente laboral y formal.
Entrevista con el padre Javier de Nicol, septiembre de 2003.
Decreto Distrital 897 de 1995.
Agradecemos las generosas contribuciones en entrevistas y materiales por parte de Luis
Spath, director del Centro, as como de los jvenes e instructores del Centro durante las
varias visitas realizadas (septiembre-diciembre de 2003).
Contrato 088 de 2002, denominado Programa integral de formacin para el trabajo en reas
tcnicas y en actividades de mejoramiento y mantenimiento del espacio pblico (octubre de
2002-mayo de 2003). El proyecto se dirigi a jvenes de ambos sexos, con edades entre los 14
y 26 aos, en riesgo de exclusin social y en proceso de reinsercin social, vinculados al
Idipron, y que poseen como mnimo quinto de primaria. Se atendi (entre octubre de 2002 y
mayo de 2003) un total de 250 jvenes distribuidos as: 100 jvenes para la formacin tcnica
y 150 en actividades de mejoramiento y mantenimiento del espacio pblico.
Cada uno de estos cursos tena una intensidad horaria semanal de doce horas para la formacin tcnica, una hora para el mdulo de desarrollo humano y fortalecimiento de habilidades
y competencias bsicas y una hora para el acompaamiento social y psicolgico durante 24
semanas.
Ancdota relatada por el alcalde Mockus en entrevista con los autores. Noviembre de 2003.
Entrevista a Claudia Vsquez, fundadora y primera directora de Misin Bogot, bajo la
administracin de Pealosa, y ms tarde secretaria de Trnsito, durante la administracin de
Mockus 2. Bogot, septiembre de 2003.
Documento presentado por el programa Misin Bogot, de la Alcalda Mayor de Bogot,
Univerciudad, No. 6, dic. de 2000.
Ibid.
Entrevista Claudia Vsquez, directora de Misin Bogot, Bogot, sep. de 2003.
Teora de la ventana rota o broken windows theory.
Kohlberg, Teora cognitive-evolutiva de la moralizacin, 1969.
Presentacin realizada por la directora y el equipo de Misin Bogot. Bogot, sep. de 2003.
Proyecto Atencin a jvenes en riesgo y resocializacin, Alcalda Mayor de Bogot, Direccin de Seguridad de la Secretara de Gobierno.
La Ley 375 del 4 del julio de 1997.
El proyecto dej de todos modos abierta la posibilidad de incluir jvenes de los estratos 4, 5
y 6.
Ramrez, Clara y Castro, scar, Juventud, pobreza y formacin, Centro de Investigaciones
para el Desarrollo, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, 1999.
Alcalda Mayor de Bogot-UCPI, 2002, Un trabajo de campo en la ciudad. Conceptualizacin y Materializacin de la Prevencin integral.
Ibid., pp. 22-23.
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Alcalda Mayor de Bogot-UCPI, 1993, Cultura juventud y arte. Una propuesta de prevencin integral, Guadalupe, Bogot, 1993, p. 59.
Alcalda Mayor de Bogot, 1998, Plan de Desarrollo Formar Ciudad 1995-1997.
Klevens, p. 22.
Sin embargo, segn Klevens, las casas en Bogot tenan serios problemas de continuidad
por dificultades financieras y administrativas. Klevens no logr encontrar informacin sobre la distribucin entre hombres y mujeres.
Entrevistas con Adalgiza Reyes, directora de Seguridad, y Claudia Ocampo, coordinadora
del proyecto Atencin a jvenes y resocializacin.
Formulacin de un proyecto de inversin. Subsecretara de Asuntos para la Convivencia de
la Secretara de Gobierno Distrital, medio magntico, julio de 2001. Proyecto 7086. Atencin a jvenes en riesgo y resocializacin, Plan de Desarrollo: Bogot, Para vivir Todos del
mismo Lado. Objetivo: cultura ciudadana.
Programas: vida sagrada. Coordinacin: Direccin de Seguridad de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia de la Secretara de Gobierno Distrital. Tiempo: julio de 1998 y
reformulado en julio-septiembre de 2001.
Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos. Literal d. Fomento al buen uso del tiempo
libre y el espacio Pblico: [] Se promover la realizacin de actividades culturales, recreativas y deportivas, que integren varias disciplinas y brinden mltiples oportunidades a pblicos tan variados como aquellos que habitan la ciudad y la enriquecen. Se realizarn programas
y actividades dirigidos a la tercera edad y discapacitados, se promover el desarrollo del
deporte comunitario y estudiantil, se realizarn eventos de recreova en la ciclova del domingo y otros eventos metropolitanos de gran impacto. Desde aqu se apoyarn prcticas
recreativas, culturales y deportivas, especialmente dirigidas a nios y jvenes, que permitan
una mejor utilizacin del tiempo libre y la ampliacin de oportunidades educativas ms all
de la jornada escolar. Se trata de promover el uso del espacio pblico urbano para que toda
la ciudad se convierta en escenario espacio de socializacin del arte y la cultura y espectculo con las manifestaciones creativas de ciudadanos capaces y orgullosos de compartir y
disfrutar de su ciudad. Plan de Desarrollo 1998-2001.
Esto representa un 20% de los recursos destinados durante las tres administraciones al Proyecto 7086.
Las reas de intervencin que presentan continuidad desde 1999 hasta la fecha son las de
participacin juvenil y formacin democrtica y formacin para el trabajo.
La informacin de referencia, Informe final, ha sido proporcionada por la Fundacin Superior Diners. Contrato 125 de 2001, denominado Proyecto formacin para el trabajo a jvenes en proceso de resocializacin (mayo-octubre de 2002).
En su informe, la Fundacin Superior Diners presenta un total de 532 estudiantes certificados; 148 estudiantes desertados, lo que equivale a un 22% de desercin, explicada por
razones de ndole personal, falta de identificacin con el programa, vinculacin laboral o
poblacin flotante, tambin denominada trapecistas, al filo de caer o elegir entre el bien y
el mal.
Mercadeo social (siete cursos), archivo y correspondencia (cinco cursos), promotor integral
de ventas (cuatro cursos), manipulacin de alimentos (cuatro cursos). Tambin incluy introduccin, la identidad del hombre, comunicacin, valores, liderazgo moral, proyecto de
vida, resolucin de problemas, toma de decisiones.
Alcalda Mayor de Bogot, Consejo Distrital de Poltica social, Hacia una poltica integral
de juventud para Bogot, 1999.
Alcalda Mayor de Bogot, DAACD-CIDER, Elaboracin del escenario tendencial y posible para el desarrollo de la poblacin joven en Bogot, informe final, Bogot, 2003.
Alcalda Distrital de Bogot, Consejo Distrital de Poltica Social de Bogot, Lineamientos
generales de poltica social para Bogot 2004-2014. Aproximacin desde los derechos de la
niez, la juventud, las mujeres, las personas y la familia , 2003, p. 14.
Mediante el Acuerdo Municipal 78 de 1960.
500
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73
Alcalda Mayor de Bogot-DABS, Balance de una gestin 1998-2000, 2000, p. 16.

Mediante el Decreto 3133 de 1968.
Entrevista a funcionarios de la Fundacin Hogares Claret, en DABS de San Cristbal, Bogot, 2003.
stos fueron los pasos iniciales de la atencin brindada a la poblacin de El Cartucho, sobre
el cual se habla ms adelante. (Ver tabla captulo 8)
La Fundacin Hogares Claret tiene un diplomado en Medelln en formacin de operadores
para atencin a habitantes de la calle; tambin se prepararon los terapeutas en la Universidad
San Buenaventura de Medelln.
Agradecemos las entrevistas y apoyos prestados en 2003 por Andrs Botero, gerente del
programa Habitantes de la calle, del DABS, Bogot.
Alcalda Mayor de Bogot, Departamento Administrativo de Bienestar Social, Balance de
una gestin 1998 - 2000, 2000, p. 18.
Decreto 127 de 2002.
Decreto 1137 de 1999, por medio del cual se organiza el Sistema Nacional de Bienestar
Familiar.
Secretara de Gobierno, Secretara de Hacienda, Secretara de Educacin, Secretara de Salud, el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, el DAACD, la Caja de Vivienda Popular, el Idipron, el IDCT, el IDRD, la UCPI, la Personera Distrital, la Veedura Distrital,
el Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA), un representante de cada
uno de los veinte alcaldes locales y un representante del ICBF, regin Bogot. Son invitados
permanentes un representante de las siguientes instituciones: cajas de compensacin familiar, fundaciones y asociaciones sin nimo de lucro que trabajan con el sector social, as
como un representante de cada grupo poblacional, de los beneficiarios de los programas
distritales, de las universidades y de los gremios.
Para un panorama completo, vase tomo II del Balance de la gestin de proyectos 2001-3,
DABS, Bogot, diciembre de 2003.
Proyecto 7312 del DABS.
Mediante convenio con Hospital Centro Oriente, de la Secretara de Salud, que les brida
atencin mdica y odontolgica a travs de dos unidades mviles.
Aguapanela, o agua de panela, infusin hecha con panela, un producto fabricado con derivados de la caa de azcar, un alimento energtico muy popular en Colombia.
Sistema de informacin suministrado por el padre Gabriel Meja, presidente de la Fundacin
Hogares Claret.
Entrevista con Andrs Botero, gerente del programa Habitantes de la calle del DABS,
Alcalda Mayor de Bogot.
Cmara de Comercio de Bogot, Censo de poblacin y establecimientos dedicados a la
prostitucin, Bogot, 1991.
DABS -SIRBE, Bogot, 2001.
Cmara de Comercio de Bogot, Censo de poblacin y establecimientos dedicados a la
prostitucin, Bogot, 1991.
Como parte del proyecto Atencin integral a la poblacin en alto riesgo fsico y moral,
dentro del subprograma Reducir los comportamientos de exclusin social del programa
Promocin social para el progreso social.
Va Resolucin 1149, que reglament la modalidad.
Modalidad de atencin a personas en alto riesgo vinculadas al trabajo sexual, inscrita dentro
del proyecto: Atencin del menor en situacin de alto riesgo.
Proyecto 7220. Este proyecto se sita en el Plan de Desarrollo, dentro de la prioridad: interaccin social, en el programa Mejoramiento de la calidad y aumento de la cobertura de
servicios a grupos vulnerables.
Captulo 11
PROMOCIN DE COMPORTAMIENTOS SEGUROS
Y DE UNA CULTURA CIUDADANA EN BOGOT
(1995-2003)
Taxista capacitado en programa distrital Caballeros de la Cebra. Foto Gerard Martin.
Debemos ser consecuentes: si nos proclamamos pro

democracia pues tambin tommonos la sopita que la
democracia produce. Uno no puede decir, soy pro demcrata
pero escojo qu leyes cumplo. A este respecto, como
sociedad hemos avanzado mucho en igualitarismo, pero an
nos cuesta trabajo regularnos por la ley de la mayora.
ANTANAS M OCKUS, 20021
El Alcalde Antanas Mockus instaur, durante su primera administracin

(1995-1997), una innovadora estrategia para promover cambios sociales
deseables y duraderos en los comportamientos ciudadanos para promover
cultura ciudadana (vase Captulo 4). La promocin de la cultura ciudadana se tradujo tambin en innovadoras estrategias de comunicacin, incluso en trminos de campaas de prevencin frente a factores de riesgo.
Segn Antanas Mockus, la propuesta de cultura ciudadana pretende:
a) Modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que rien fuertemente con la vida social de la ciudad (mediante autorregulacin ciudadana, capacitacin de funcionarios y construccin de algunos
espacios urbanos donde interactan ciudadanos o ciudadanos con funcionarios.
b) Construir colectivamente una imagen de ciudad compartida, actual y
futura, y buscar que la comprensin como el respecto de las reglas confieran identidad ciudadana y sentido de pertenencia.
c) Impulsar lo que tradicionalmente se reconoce como cultura, la cultura
popular y las manifestaciones artsticas que puedan contribuir a generar
sentimiento de pertenencia a la ciudad.
d) Propiciar la participacin comunitaria y la regulacin de la administracin por parte de la ciudadana.
(Antanas Mockus, Gua prctica de cultura ciudadana, 2004)
503
El carcter creativo, ldico y poco tradicional de la poltica de cultura ciudadana y de las estrategias de comunicacin que la acompaaron, desconcert a muchos en sus inicios, en particular cuando el alcalde
mismo se convirti en el smbolo ms visible de las campaas. Con el
tiempo, termin por convencer a muchos, a tal punto que lo reeligieron
alcalde 3 aos ms tarde.2
Como hemos explicado con detalle en el Captulo 7, la administracin de Pealosa (1998-2000), consider que la creacin de una cultura
ciudadana y citadina, incluso en relacin con comportamientos de riesgo, dependa esencialmente de las condiciones ofrecidas por el entorno
urbano; que para crear una ciudad ms agradable y con menos peligros,
se necesitaban tambin, de manera urgente, grandes intervenciones urbansticas, crear y mejorar el espacio pblico, mejorar la movilidad y
por esta va, convertir a Bogot en una ciudad menos agresiva y peligrosa. De manera que para Pealosa las estrategias de comunicacin y sus
respectivas campaas para promover comportamientos seguros, constituan un mecanismo complementario a las intervenciones urbansticas,
por ejemplo en trminos de aprender a utilizar el espacio pblico, los
parques, el nuevo sistema de transporte pblico, etc. Lo anterior se tradujo, por ejemplo, en iniciativas como el Programa Misin Bogot, el
fortalecimiento de las actividades y programas del Idipron (vase Captulo 10) y estrategias para el buen uso de los parques (vase Captulo 7).
Pero otras de sus iniciativas, como las relacionadas con la cultura ciudadana para la movilidad segura, en relacin con el tema de accidentes de
trfico, guardaban mucha cercana con la metodologa de Mockus. Armona entre ley, moral y cultura, segn el alcalde Mockus (2003):
En la construccin de la convivencia es necesario reconocer la importancia de los tres sistemas reguladores [ley, moral, cultura], de modo
que lo establecido en la ley sea interiorizado en la conciencia moral y
fortalecido como regulacin cultural. Lo ms importante, en estos trminos, es avanzar en la formulacin de una cultura democrtica y una
cultura de legalidad, para que las tensiones entre los sistemas reguladores se resuelvan de manera pacifica mediante mecanismos democrticos, es decir, a travs la discusin y argumentacin, o dicho de otro modo,
mediante una verdadera construccin conjunta de la ley. (palabras del
alcalde, Ciudad y Democracia, Bogot, 2003)
504
Durante su segunda administracin (2001-2003), el alcalde Mockus

se comprometi con el mantenimiento y la ampliacin de las obras pblicas iniciadas por Pealosa, reconociendo la importancia que tienen
en el mejoramiento de la cultura ciudadana. Al tiempo, fortaleci, como
un elemento central de su gestin, el tema de comunicacin y de instruccin pblica. El enfoque temtico de las campaas y prcticas pedaggicas innovadoras se reorient esta vez hacia la consolidacin de la cultura
ciudadana en trminos de polticas para promover la integracin y armonizacin entre la ley, la moral y la cultura. Esto se concret en programas orientados al cambio de comportamientos y actitudes para el
acatamiento de normas, el respeto a la vida humana, los derechos de
cada individuo y de la sociedad bogotana en su conjunto,3 as como
hacia la promocin de la resistencia civil frente a los actos de terrorismo
(vase Captulo 14).
Este captulo presenta, para el perodo 1995-2003, un resumen
que no pretende ser exhaustivo de las polticas de promocin de cultura ciudadana, de las estrategias de comunicacin y de las campaas de
promocin que las acompaaron, con particular atencin en las dirigidas a promover comportamientos y actitudes menos riesgosos y ms
solidarios para crear una ciudad ms segura. La estrategia y las campaas de resistencia civil reciben un tratamiento aparte en el Captulo 14.
11.1 EL CAMBIO DE COMPORTAMIENTOS

Antes de 1995, se realizaban en Bogot con alguna frecuencia campaas de comunicacin de diferente naturaleza, orientadas a promover en
la ciudadana la adopcin de comportamientos seguros y saludables. Por
ejemplo, campaas de prevencin del consumo de sustancias psicoactivas, campaas de prevencin de la accidentalidad vial, campaas de
prevencin de enfermedades como la gastroenteritis, o de prevencin de
embarazos en adolescentes. Sin embargo, cada institucin manejaba sus
campaas de acuerdo con objetivos sectoriales y estrategias de comunicacin propias, que terminaron muchas veces siendo las estrategias de
las firmas de publicidad o comunicacin contratadas para la respectiva
campaa, o reflejando propuestas de carcter internacional diseadas
con el propsito de llegar a todos los pases del mundo o a determinados
505
grupos de poblacin. Asimismo, el objetivo de las campaas estaba esencialmente orientado a suministrar informacin a la ciudadana, y no tanto a confrontar a los ciudadanos con sus responsabilidades individuales,
sus talentos personales y las oportunidades sociales para cambiar comportamientos en beneficio individual y colectivo. En este sentido, las
campaas no estaban diseadas como un instrumento para avanzar en
una poltica, sino que eran consideradas ellas mismas como un fin.
Era un hecho que con la degradacin de la ciudad durante los aos
ochenta (vase Captulo 1), muchos ciudadanos y sus mandatarios se
haban instalado en un contagioso negativismo. Era comn escuchar afirmaciones como: esta ciudad no la arregla nadie y tampoco nadie se
interesa por que esto se arregle. De algn modo, este negativismo se
tradujo en campaas de corte prohibicionista, o con un tono alarmante,
sin asomos de contenidos con carcter constructivo y ldico.
El alcalde Mockus, al situar la promocin de la cultura ciudadana
como eje central de su Plan de Desarrollo (1995-1997), decidi que no
era necesario el paso de varias generaciones para introducir cambios
significativos en los comportamientos de las personas y que tales cambios podran ser logrados promoviendo formas de autorregulacin y de
respeto entre ciudadanos y hacia la ciudad. El xito dependera, segn
Mockus, de la eficacia del mensaje y sta, a su vez, de la transparencia
en la comunicacin efectuada por el mensajero, es decir, la administracin distrital y el alcalde en particular. Corresponda esto a la conviccin de Mockus respecto de que el administrador tambin debe ser
pedagogo (vase Captulo 4).
Segn el alcalde Mockus (2002), la complejidad de lo simblico:
Lo simblico es un recurso difcil y delicado de manejar, que funciona
bien si se logra utilizar de manera limitada y slo cuando es estrictamente pertinente. La orientacin educativa ayuda mucho a regular el uso de
los smbolos, pero siempre se debe asegurar que stos generan saldo pedaggico; de otra manera, se est cometiendo casi que un sacrilegio en el
manejo de la comunicacin. [...] Todo el tema de la seleccin del mensaje, de la simplificacin del mismo y del acierto en su comunicacin, es de
una responsabilidad enorme. (Palabras del ex alcalde mayor de Bogot,
Importancia de la comunicacin, Bogot, 2002)
506
Para hacer operativas estas ideas, todas las polticas sectoriales tenan
que mostrar cmo iban a integrarse en el marco central de la promocin
de la cultura ciudadana, por lo cual empezaron a disearse e implementarse estrategias de comunicacin y sus respectivas campaas, para implicar y comprometer a la ciudadana. El Instituto Distrital de Cultura y
Turismo (IDCT) fue el encargado de desarrollar a partir de la realidad
local, con base en estudios de corte antropolgico, sociolgico y de psicologa social, el concepto de cultura ciudadana y de disear junto con
el alcalde y sus asesores, programas, estrategias de comunicacin y campaas para promover cambios en los comportamientos ciudadanos. Se
concibi la ciudad como un libro abierto, sobre el que se poda leer lo
que suceda y lo que pensaba la ciudadana; y como un laboratorio, donde se poda intervenir con procesos de animacin sociocultural. Estas
ideas y mtodos fueron apropiados progresivamente en sus ideas, durante la primera administracin de Mockus, la administracin de Pealosa
y la segunda administracin de Mockus. De esta manera entidades como
el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD), apoyaron sus programas con campaas innovadoras en el tema de mantenimiento de parques (vase Captulo 7), la Consejera para la Vida Sagrada en el tema
de entrega voluntaria de armas, la Secretara de Trnsito y Transporte en
campaas de prevencin de accidentes de trnsito y la Secretara de
Gobierno en temas relacionados con su misin institucional, especficamente en seguridad y convivencia ciudadanas.
Uno de los resultados de los estudios prcticos promovidos por el
IDCT como tanque de pensamiento durante las dos administraciones
Mockus (vase Captulo 15) fue que no haba evidencia suficiente para
afirmar que los ciudadanos dejan de acatar las normas solamente por
desconocimiento de las mismas y que muchos parecan utilizar informacin de manera selectiva, cuando se trataba de actuar conforme o no a la
norma. Por tanto se consider necesario investigar ms a fondo sobre
las razones que llevaban a los ciudadanos a ese desacato, para con
base en las mismas disear estrategias con posibilidades reales de xito
en el terreno del cambio de comportamientos. Trabajando con pequeos
grupos focalizados, se evidenci que la mayora de los bogotanos conocan cules eran los comportamientos prescritos por la ley (no pasar por
un semforo en rojo) pero que incurrieron en un incumplimiento de
507
normas especficas (pasar el semforo en rojo), muchas veces arguyendo con explicaciones o justificaciones para no cumplirlas. En efecto, en
el caso del porte obligatorio del cinturn de seguridad en un automvil,
muchas personas decan no conocer la norma, sin embargo en otros casos (pasar en rojo), decan conocer la norma pero consideraban que estaba justificado no acatarla en una determinada hora o lugar por razones
como nadie lo hace. De ah que se consideraba que no era conveniente
hacer programas y estrategias de comunicacin para solamente informar a la gente de una norma, o de lo que no se debera hacer, sino de
mostrar cmo se pueden cambiar comportamientos y tomar actitudes
diferentes frente a normas, reglas y comportamientos en lo pblico. Se
trataba entonces de hacer visibles comportamientos deseables y no
solamente los indeseables que haran ms constructiva la vida en comunidad, y convencer as a los ciudadanos sobre la conveniencia y la
viabilidad de introducir esos cambios en el comportamiento cotidiano.
Llamar a la responsabilidad individual permita al mismo tiempo romper con el modelo poco efectivo de intentar estimular cambios en el
comportamiento colectivo de Bogot en su conjunto. Este tipo de comunicacin pblica en forma de campaas de cambio social deba dirigirse a comportamientos realizados en el espacio pblico, pues no se
pretenda abarcar lo que suceda en el espacio privado; pero desde el
punto de vista de teoras del free-rider y de otros acercamientos a la
relacin entre comportamientos individuales y colectivos, se introdujeron varios tipos de incentivos para complementar la eficiencia de las
campaas:4
Econmicos: multas o incentivos monetarios
Legales: normas que prohben ciertos comportamientos
Educacionales: proveer informacin sobre ventajas o desventajas de
ciertos comportamientos
Coercitivos: apoyados en normas, se aplican factores de fuerza.
La comunicacin pblica se desarroll, por una parte, mediante
medios masivos de comunicacin televisin, radio, prensa que cumplieron su funcin de llegar a amplios grupos de poblacin. Pero se recurri tambin a la comunicacin interpersonal, que involucr grupos
508
pequeos, que al articularse a estrategias masivas cumplieron una funcin de comunicacin muy eficaz. Un buen ejemplo fue la figura de los
mimos (vase ms adelante) que se usaron en el contexto de varias campaas y que eran simultneamente difundidas por los medios de comunicacin, con la idea de que los mimos aunque de manera directa fueron
solamente presenciadas por grupos pequeos de ciudadanos tenan un
impacto visual y de boca a boca con su irrupcin en la previsibilidad
cotidiana, provocando un impacto y visibilidad mayor que una campaa
realizada solamente por medios tradicionales.
Todo ello se tradujo en una comunicacin intensa hacia la ciudadana llamada por Mockus la interaccin intensificada, para que la
comunidad comprendiera la necesidad del cambio de comportamientos.
A lo anterior se agregaba el mismo alcalde Mockus, con su inters por
mtodos pedaggicos no tradicionales de entrar en escena y de acuerdo
con la idea de que el administrador pblico tiene la responsabilidad de
ser instructor pblico a travs de sus propios comportamientos, convirtindose en modelo de comportamientos deseables y en tema permanente de noticia colorida y efectista, para mantener en la agenda de los
medios masivos de comunicacin el tema de la cultura ciudadana con
sus propuestas de acatamiento de normas y autorregulacin. El riesgo
del payaso era conscientemente asumido por Mockus, quien consider que dicho riesgo sera neutralizado siempre y cuando las campaas
que involucraran al alcalde en persona fueran bien pensadas. Mockus
tambin saba que lo ldico es un parte integral de la idiosincrasia bogotana, la de los mimos, los zancos (un par de palos altos sobre los que
caminan las personas), los titiriteros y los cuenteros.
11.2 PROMOVER COMPORTAMIENTOS SEGUROS

Para cambiar comportamientos inseguros y promover seguridad ciudadana, el equipo de Mockus decidi integrar en su poltica de cultura
ciudadana componentes del enfoque epidemiolgico. El enfoque epidemiolgico considera que las polticas pblicas, para confrontar los altos
ndices de inseguridad, de lesiones fatales y no fatales, deben focalizarse
en acciones preventivas sobre factores de riesgo que, como: el alcohol,
el porte de armas, la conduccin irresponsable, el uso no reglamentado
509
de plvora, entre otros, inciden en los altos ndices de accidentalidad y

muerte en la ciudad. El uso del modelo epidemiolgico en Bogot en
parte se inspir en la gestin del alcalde Rodrigo Guerrero mdico de
formacin y experto en epidemiologa quien lo haba aplicado de manera exitosa en Cali (1992-1994). Tambin se inspir en modelos de
intervencin propuestos por instituciones como la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
y Naciones Unidas. La particularidad del modelo para Bogot consisti
en que se redefini el enfoque preventivo en trminos de Promocin de
una Cultura Ciudadana a travs de campaas de cambio social y de la
comunicacin interpersonal.
Al enfoque epidemiolgico se sum un enfoque de promocin de
formas de autorregulacin jurdica (legal), cultural (colectiva y variable
segn el contexto) y moral (individual), para ayudar a los ciudadanos a
aclarar la relacin entre derechos y deberes, entre el derecho propio y el
ajeno, invitando a las personas a modificar los criterios con que se juzga
la accin propia o ajena, y lo que se considera culturalmente admisible.
Este enfoque se centr nuevamente en informar (campaas de cambio
social) y promover cambios en relaciones interpersonales y sociales,
para que en lugar de negar los problemas o conflictos o asesinar por ellos,
fuera necesario identificarlos, hablar de ellos y de las posibles soluciones; se buscaba hacer pasar de las disculpas a reconocer la visin, razn,
inters y palabra del otro; pasar del reconocimiento de las reglas formales a la autorreflexin sobre la tica individual, en la que la sinceridad
decir lo que es y lo que no es factible produce mejores resultados que la
vaguedad.
Progresivamente, de manera inductiva e interpretando desarrollos
tericos sobre capital social y normatividad formal e informal, Mockus
fue construyendo un marco lgico sobre su propuesta de cambio social
en trminos de las interrelaciones entre tres sistemas reguladores de comportamientos, hbitos y creencias: la regulacin jurdica (legal), la regulacin cultural (colectiva y variable segn el contexto) y la regulacin
moral (individual). Lo que otros llaman la anomia de la sociedad civil
Bogotana, su desintegracin o su falta de capital social, es reformulada
por Mockus en trminos de un divorcio entre ley, moral y cultura. Es
este divorcio el que explica las dificultades de la convivencia. Para re-
510
parar este divorcio, tanto a nivel interpersonal como a nivel de relaciones entre el pblico y las autoridades era entonces necesario intervenir,
con campaas sociales y promocin de comunicacin interpersonal sobre las tres formas de regulacin, promoviendo su armonizacin. Para
Mockus, las reglas compartidas son las que permiten que el comportamiento llegue a ser inteligible, previsible y, en algn grado, confiable;
en este sentido, el saber a qu atenerse es tal vez el componente bsico
de nuestra idea de seguridad.5 La concepcin que orienta la promocin
de comportamientos seguros es la de construccin colectiva de la norma, bajo la premisa de que nadie cumple mejor una norma que aqul
que ha participado en su construccin. Si la norma se construye colectivamente, esa misma participacin ciudadana garantiza que la norma se
entienda ms, desde las necesidades de la comunidad y se interiorice
mejor. Se quera demostrar que el cumplimiento de la norma parte del
conocimiento de la misma. En palabras de Mockus, se trataba de superar el divorcio entre cultura, ley y moral permitiendo tomar medidas
para reconciliarlas transformando no las leyes, ni tampoco la moral, sino
algunos hbitos y costumbres.6
Mediante mensajes intensos y campaas sobre los objetivos de la
ley y las medidas destinadas a lograr su cumplimiento, se pretenda lograr
una mayor armona entre la moral, la ley y la cultura y construir desde la
gestin distrital, una agenda comn del gobierno y de la sociedad civil.
Es en este contexto en el que se inscriben las llamadas campaas de
promocin de comportamientos seguros, con el objetivo de generar y
fortalecer una cultura ciudadana en la que el cumplimiento de la norma
se hiciera a travs de un trabajo de autorregulacin y autocontrol, como
un hbito de vida, y no slo por razones de obligatoriedad o coaccin.
Para generar nuevas formas de comunicacin que garantizaran un
impacto duradero y que posibilitaran el cambio de comportamientos
agresivos o inconvenientes, hacia relaciones interpersonales ms armnicas en el espacio pblico, se recurri a actividades ldicas callejeras,
con el recurso de los mimos y de las tarjetas ciudadanas. Para romper
costumbres y poner a la gente a pensar, era necesario recurrir a mensajes
y smbolos que apuntaran a la construccin de nuevos imaginarios o
representaciones de la realidad en la ciudadana, para la promocin del
acercamiento entre extraos y la convivencia. Para crear smbolos que
511
la ciudadana identificara fcilmente con una estrategia o un propsito

determinado, se desarrollaron diversas campaas y juegos. Entre los
expertos que han opinado sobre estas campaas, algunos consideran
que hubo dispersin en los mensajes y en los smbolos, sin embargo
coinciden que en dichas campaas contribuyeron a posicionar y mantener vigente entre la gente el tema de la cultura ciudadana como un bien
pblico.
El proyecto de comunicacin para la convivencia, desarrollado por
la Direccin de Seguridad de la Subsecretara de Convivencia y Seguridad
de la Secretara de Gobierno desde 1998, tuvo como objetivo promover
entre los ciudadanos la percepcin de que la seguridad y la convivencia
son asunto de todos. Promoviendo la participacin ciudadana en aras de
recuperar valores como la solidaridad, la corresponsabilidad frente a los
hechos que suceden en la ciudad y la autorregulacin, para garantizar
que la ciudad se convirtiera en un lugar seguro y amable para vivir,
invitando al ciudadano a modificar su errada comprensin de que los
temas de seguridad y convivencia son asuntos exclusivos de las autoridades. Con base en las estadsticas producidas por el Sistema Unificado
de Informacin sobre Delincuencia y Violencia (SUIVD), se busc dar
una difusin de los logros de la administracin, con el propsito de contribuir a cambiar la percepcin que los habitantes tenan sobre la seguridad en la ciudad.
En el resto de esta seccin se describen contenidos y metodologas
de las estrategias y campaas de comunicacin ms relevantes de la
primera administracin de Mockus (1995-1997), sin pretender ser exhaustivos. Varias de stas se hallaban relacionadas con el programa de
movilidad, al cual nos referiremos ms adelante.
Mimos. La administracin de Mockus dise una campaa con los
tradicionales mimos de la calle actores ldicos, desde siempre presentes en los sitios ms concurridos del centro tradicional, donde se comportan como mudos, con la cara pintada de blanco, la sonrisa y los ojos
exagerados, y que son una presencia conocida en las calles de Bogot
donde imitan transentes, burlndose de ellos frente a un pblico de
otros transentes que se han reunido a observar el espectculo, y que
supuestamente les paga una propina como compensacin a su teatro callejero. Se pidi a los mimos trabajar en la promocin de la adopcin de
512
comportamientos respetuosos y seguros en el espacio pblico, muy en

consonancia con los postulados de la comunicacin interpersonal de
mover lo afectivo y llegar a pequeos grupos, y como parte de una estrategia de animacin sociocultural.
Los mimos se presentaron durante 6 meses, desde marzo 1995, en
diferentes lugares de la ciudad como parques, cruces y puentes peatonales etc., caricaturizando los comportamientos indeseables de la ciudadana con el fin de hacerlos visibles, como en el caso de arrojar basuras
en las calles, no respetar los semforos o los cruces peatonales. Su xito
meditico fue enorme, pues los medios de comunicacin les acogieron
con gran despliegue. La ciudadana acept su presencia con entusiasmo,
aunque las personas imitadas no siempre se mostraron muy a gusto con
el hecho de ser ridiculizadas pblicamente y puestas en evidencia. En
julio de 1995, en vista del xito obtenido, el IDCT contrat unos 400
mimos para apoyar sus estrategias de cultura ciudadana en todas las
localidades de la ciudad. El cubrimiento de los medios se debi en primera instancia a lo novedoso del sistema, y a la presencia del alcalde en
el lanzamiento de cada iniciativa. La acogida fue en principio favorable.
Tarjetas ciudadanas. El objetivo de las tarjetas ciudadanas, como
instrumento pedaggico, era introducir en el lenguaje y la comunicacin ciudadana cotidiana, algunos gestos de aprobacin o rechazo de
comportamientos adecuados o inadecuados utilizados en la comunicacin privada y coloquial. La idea era sustituir con estos smbolos en
este caso una mano con el dedo pulgar hacia arriba, y el dedo hacia
abajo el lenguaje soez o desobligante cotidiano en la comunicacin de
quienes se desplazan por la ciudad. Se realizaron varios diseos, siendo
los ms conocidos los que en una cara tenan una mano con el dedo
pulgar alzado en seal de aprobacin y la otra cara con el dedo pulgar
hacia abajo, en seal de desaprobacin. De estas tarjetas se distribuyeron entre 1995 y 1996 cerca de 1,4 millones, en estaciones de gasolina,
supermercados, y tambin como insertos en la prensa, para que la gente
las llevara en su bolso o en el carro cuando estuviera en desplazamientos, y pudiera mostrar un dedo para mostrar aprobacin o desaprobacin
del comportamiento de otra persona en el trfico. La opinin pblica se
apropi de la estrategia, y se volvi un tema de mucho debate, posicionndolo tal y como era el objetivo de la campaa. Los medios de comu-
513
nicacin tambin acogieron esta iniciativa con gran entusiasmo, y lo

retomaron incluso para calificar los resultados de funcionarios e instituciones pblicas.
Resultados de la estrategia tarjetas ciudadanas7
Respecto a la eficacia de la estrategia de distribucin y al proceso de
apropiacin de stas que se esperaba de la ciudadana, el diario El Tiempo public el 8 de agosto de 1995 los resultados de una encuesta contratada con Yankelovich Acevedo Asociados, realizada entre el 24 y el 31
de julio del mismo ao a 1.042 personas.
La encuesta indica que del total de encuestados el 23% (155) tiene una
tarjeta ciudadana en su poder y el 64,8% (675) ha odo hablar de ellas.
Entre las personas que conocen las tarjetas, el 71,3% cree que s son
tiles como un instrumento pedaggico que ayude a mejorar la situacin
del trnsito, en tanto que el 25,2% se muestra escptico frente a la utilidad de las tarjetas. Entre las personas que poseen una tarjeta (23%), el
37,4% afirma que la muestra a conductores cuando cometen una infraccin o un acto plausible.
En otros mbitos tambin se replic el ejercicio de calificar con las tarjetas, como en un debate con candidatos en la Alcalda de Bogot durante
el mes de octubre, anuncios publicitarios e iniciativas locales, como la de
la zona cuarta de San Cristbal que contrat al caricaturista Grosso para
elaborar nuevas tarjetas con ilustraciones en que se muestra a los bogotanos en diferentes actitudes cotidianas.8
Bogot coqueta. La estrategia de comunicacin que recibi este

nombre invitaba a todos los habitantes de la ciudad, sin importar su procedencia geogrfica, a enamorarse de la ciudad, en un esfuerzo por combatir el poco sentido de pertenencia de los inmigrantes de todas las
regiones del pas. Su principal smbolo grfico era un corazn rojo, que
se utiliz en diferentes campaas. La novedad aqu estribaba en motivar
un cambio en la actitud y la representacin negativa que muchos ciudadanos cultivaron respecto de la ciudad, para por el contrario comenzar a
sentir amor por Bogot, y a descubrir sus lados desconocidos.
514
Todos ponemos. Campaa basada en el popular juego de la pirinola, invitaba a hacer una apuesta por la ciudad, aportando para su desarrollo.
Kit zanahorio. ste contena la tarjeta ciudadana, un pito y una
moneda, y fue otro instrumento estilo tarjetas ciudadanas dirigido a
reforzar entre ciudadanos comportamientos de respeto y de acatamiento
a la norma, en particular en el trfico. El pito se sumaba a la tarjeta como
instrumento para llamar la atencin sobre comportamientos adecuados
o inadecuados de otros ciudadanos, por ejemplo cuando la gente no respetaba una fila de espera. La moneda simbolizaba el inters en cuidar
los recursos pblicos.
El sapo. Esta campaa estaba relacionada con un esfuerzo por
fortalecer la responsabilidad poblacional de defender lo pblico. Fue
una invitacin a los ciudadanos a ser sapos, expresin que tiene una
connotacin negativa en el lenguaje popular colombiano ya que designa
a quien delata a las personas de su entorno. La idea era decir: El sapo
no siempre es malo, y puede representar un valor civil al pblicamente sealar comportamientos inadecuados, contraproducentes y hasta ilegales. Ser sapo lgicamente implica lograr superar la presin social
de no delatar que puede existir. Mockus mismo se puso una camiseta
con un sapo encima. Esta idea fue retomada en el 2003 con una elaborada campaa llamada de croactividad,10 que invitaba a la ciudadana a
identificar, sealar e incluso delatar, comportamientos que pueden ser
perjudiciales para la comunidad.
9
11.3 PROMOCIN DE LA MOVILIDAD SEGURA

Un informe de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA),
que fue contratada para cooperar en el Plan Maestro de Transporte Urbano en Bogot, describe muy bien la situacin catica que viva la ciudad hacia 1995, en torno al acatamiento de normas de trnsito y adecuada
utilizacin del espacio pblico:
Es fundamental que los conductores obedezcan las seales y las normas
de trfico, para que los sistemas de control de trfico ofrezcan algn beneficio. Por lo tanto, la situacin en cuanto a las necesidades de educa-
515
cin del conductor y campaas para lo mismo en Bogot, est demostrada por las actuales circunstancias en que la eficacia de los sistemas de
control de trfico est debilitada por el comportamiento ilegal de conductores y peatones. Se observa en las calles de Bogot una cantidad de
costumbres entre los conductores, ilustrativas del irrespeto que se tiene
de la norma de trnsito. Por ejemplo, algunos conductores hacen caso
omiso de la luz roja de las seales, ignoran las lneas de los carriles,
cambian de carril repentina y frecuentemente sin avisar, prefieren ignorar las normas sobre mxima velocidad, se saltan las filas y obstaculizan
las intersecciones [] El comportamiento de los peatones en Bogot es
anrquico, en algunos casos es ordenado y en otros no. Por ejemplo, cruzan las calles ignorando las luces de sealizacin en las secciones de va
entre intersecciones, y tambin penetran dentro de los carriles de trfico
para cortar su camino. En especial en los paraderos de bus, los pasajeros
y los peatones invaden los carriles vehiculares. [] La calidad de la instruccin que se imparte a los conductores-estudiantes (en las escuelas de
conduccin) es por lo general inadecuada. El balance entre prctica y
conduccin e instruccin en clase parece exageradamente inclinado hacia la prctica, y no se imparte suficiente instruccin en clase.
Los accidentes de trfico en Bogot provocaron 1.387 muertos en

1995 (vase Ilustracin 1) constituyndose en el 40% de los homicidios
comunes y en el 30% del total de homicidios, culposos y no culposos.
Ilustracin 1
Muertes en accidentes de trnsito 1991-2003
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot.
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Ilustracin 2
Muertos en accidentes de trnsito y homicidio comn 1992-2002
Ilustracin 3
Peatones muertos en accidentes de trnsito Bogot 1992-2002
517
Despus de los alcaldes Gaitn Corts y Virgilio Barco durante las

dcadas de los sesenta y setenta (vase Captulo 1), el tema de muertos
en accidentes de trnsito pareci desaparecer de la agenda pblica de la
ciudad, de manera que pocos alcaldes desarrollaran estrategias urbansticas o programas especficos para confrontar el problema. Las administraciones de los alcaldes Pastrana Arango (1988-1990) y Caicedo Ferrer
(1990-1992) construyeron sobre la Troncal de la Caracas unas rejas
metlicas que buscaban impedir el paso de los peatones por sitios indebidos, en un intento por organizar el trfico y disminuir los riesgos. Estas
rejas pblicamente conocidas como rejas de ganado eran no solamente un insulto a la esttica y el punto cero de la planificacin de equipamientos urbanos, sino creaba situaciones extremamente peligrosas para
los peatones que queran cruzar la avenida. En la medida que los accidentes de trnsito, como una causa de las muertes y lesiones producidas
diariamente en Bogot, eran poco debatidos, terminaron siendo asumidos por los ciudadanos como algo natural, cuyas causas y consecuencias no eran percibidas como dependientes de la poltica pblica, ni de
los comportamientos de la gente. Esta invisibilidad de un problema tan
grave, era consecuencia directa de la falta de inters por la planificacin
urbanstica y de la gestin ad hoc y de corto plazo que dominaba a Bogot durante los aos setenta y ochenta.
La primera administracin de Mockus no incluy en su Plan de
Desarrollo Formar Ciudad una formulacin explcita del tema de prevencin de la accidentalidad vial, ya que todo era reformulado en trminos de cultura ciudadana. Sin embargo, en la formulacin del Plan
Sectorial de la Secretara de Trnsito y Transporte aparece el tema de
movilidad segura abordado desde el enfoque de cultura ciudadana. Durante la primera administracin de Mockus se cre la Gerencia de Trnsito y Transporte11 en el IDCT con la finalidad de desarrollar programas
y estrategias sobre movilidad ciudadana en Bogot, en tres frentes: investigacin, comunicacin y adecuacin de contextos desde la perspectiva de cultura, movilidad y convivencia. Este enfoque pretendi ir ms
all de una visin puramente tcnica, que entiende el tema de movilidad
exclusivamente como un problema de ingeniera de vas y transporte,
relacionado con: frecuencias, rutas, despachos, a una visin en la que se
analizaba el problema desde la perspectiva de las conductas ciudadanas,
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los hbitos de los ciudadanos, sus comportamientos, la relacin con la

accidentalidad, el uso y el deterioro del espacio pblico y los conflictos
que se generan desde la conduccin y la movilidad.
En el frente de la investigacin, con base en encuestas, sondeos y
trabajos de campo, se intent saber quines son los conductores, qu
hacen, cmo piensan, cmo viven. Igualmente se hizo con los usuarios
y los peatones: cmo opinan, perciben, conocen y acatan normas, qu
piensan de la calidad del transporte pblico y de los conflictos entre
usuarios y conductores. Por ejemplo, se pregunt si atravesar la calle
por la cebra12 era bueno o seguro, si se consideraba que no haba infraccin cuando no se la cruzaba; se investig por qu la gente no cruzaba el puente peatonal. En total se realizaron alrededor de sesenta
investigaciones sobre estos temas.13
En el segundo frente, el de la comunicacin, se busc mediante los
mimos instrumentos como las tarjetas ciudadanas, mantener el tema de
la movilidad de manera permanente en la agenda ciudadana y ganar la
solidaridad de la ciudadana, de peatones, conductores y de los gremios
del transporte.
El tercer frente, el de adecuacin de contextos e intervencin fsica, se trabaj bajo la premisa de que para pedirle a la comunidad determinados comportamientos era necesario garantizar que contara con un
entorno fsico adecuado: no se le poda pedir a la gente que respetara la
cebra si no estaba pintada, que pasara el puente si estaba desbaratado, o
que respetara el semforo si estaba daado.
El IDCT trabaj bajo la inspiracin de una propuesta de pedagoga en
movilidad, que en ingls sera la teora de las tres E: Engineering,
Education, Enforcement , traducida como la teora de las tres A: adecuacin de contextos fsicos del espacio pblico urbano, autorregulacin de
comportamientos y la autoridad ejercida que en esencia plantea que la
adecuacin de contexto se hace indispensable para desarrollar estrategias de autorregulacin que son apoyadas por la autoridad, a la par con
jornadas de animacin sociocultural. Y la autoridad concebida de forma
que permitiera superar la visin puramente represiva: se habl de autoridad en tres tiempos, lo que significa: autoridad informativa, que implica que el miembro de la autoridad polica, gua cvico, agente de
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trnsito bien informado de los procesos y normas, transmita la informacin al ciudadano que incumple la norma, y lo invite a que cambie su
comportamiento y a que modifique sus actitudes frente al uso del espacio
pblico. Autoridad preventiva, que significa hacer una preparacin previa a la imposicin de ciertas normas. Esto llev, por ejemplo a la realizacin de ensayos para prohibir el parqueo en algunas zonas de la ciudad,
alertando a la ciudadana sobre lo que sucedera a partir de la siguiente
semana y advirtiendo sobre las implicaciones en trminos de sancin, en
caso de incumplimiento: sancin pedaggica o sancin pecuniaria. Y,
finalmente, autoridad sancionatoria , que es la aplicacin de la sancin
establecida cuando no se respeta la norma.
Este proceso se aplic de manera intensiva en el mbito de la cultura ciudadana en movilidad. Los programas de movilidad relacionados con el mejoramiento y construccin de vas, y con el manejo del
parque automotor, fueron contemplados en el Plan de Desarrollo como
Movilidad inteligente bajo la prioridad Productividad.14
Para el alcalde Mockus era evidente que: uno de los elementos
que incidan en el mal funcionamiento del sistema de trnsito y transporte
en Bogot, era la forma como los bogotanos hacan uso de la infraestructura disponible.15 De ah surge entonces la decisin de promover cultura ciudadana y movilidad. Con todo, cuando se refiere a las inversiones
en proyectos en el Plan,16 destinaran 6.619 millones de pesos a transporte, trnsito y obras viales para la cultura ciudadana partida que sera
invertida en los diferentes propsitos del Campo de Accin de Movilidad Vial en Cultura Ciudadana, en el IDCT. En el Plan, el tema de transporte, trnsito y obras viales, estaba planteado desde la perspectiva de
realizar inversiones en nuevas vas y en el mantenimiento de las existentes, y del megaproyecto Plan integrado de Transporte que prevea la
articulacin de estudios como el Plan Maestro de Transporte previsto
en convenio con el gobierno del Japn y el estudio de factibilidad del
metro concertado con la Nacin, con acciones y proyectos en proceso
de ejecucin como el metro bus, el proyecto de troncales cofinanciado
por el Banco Mundial y la construccin del plan vial de la ciudad.17
En la administracin Pealosa, esta visin fue mantenida, y se aprovecharon los resultados de los estudios realizados por el IDCT; pero fue
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complementada, como hemos visto en el Captulo 7, a travs de intervenciones masivas de recuperacin y construccin de andenes,
ciclorrutas y cebras, as como con la introduccin del Transmilenio,
para crear un sistema de transporte plurimodal, en lugar de un sistema
de transporte exclusivamente basado en y orientado al automvil. La
administracin de Pealosa incluy el tema de movilidad18 como una de
las prioridades de su Plan de Desarrollo, y defini una estrategia que
apuntaba al mejoramiento general de la calidad de vida de la poblacin
capitalina mediante la constitucin y puesta en funcionamiento de un
sistema de transporte pblico nico e integrado; la construccin de
ciclorrutas; la ampliacin, adaptacin y mejoramiento de la malla vial;
el fortalecimiento y tecnificacin de la administracin y el manejo del
trfico urbano. En particular, refirindose a los hbitos de los ciudadanos, estableci que: la estrategia involucra acciones de tipo correctivo,
actividades de planeacin que permitan anticiparse al rpido crecimiento de la ciudad y acciones encaminadas a cambiar hbitos y actitudes de
los bogotanos. Defini entre los programas de movilidad, el de fortalecimiento del manejo de trfico, que:
busca ordenar y agilizar el flujo vehicular mediante acciones dirigidas a
aumentar el cumplimiento de las normas bsicas de trnsito y fortalecer
tecnolgicamente la administracin y manejo de ste en la ciudad. Para
ello se conformarn centros de control de trfico, dotados de las herramientas necesarias para que los encargados de la operacin de los mismos puedan tomar decisiones en tiempo real para atender las situaciones
de trfico urbano; se fortalecern los sistemas de regulacin de trnsito y
sealizacin de vas; se instalarn equipos de alta tecnologa para la deteccin de infractores; se trabajar en la tecnificacin de la Polica de
Trnsito para colocarla en condiciones de apoyar la labor de los centros
de control y se realizarn campaas de concientizacin de la ciudadana.19
La responsabilidad de los programas de prevencin de la accidentalidad vial retornara a la Secretara de Trnsito, donde haba estado
hasta antes de la primera administracin de Mockus. Como se describe
en detalle en el captulo Espacio Pblico, bajo la administracin de Pealosa se hara realidad el Sistema de Transporte Masivo Transmilenio,
que introdujo una ostensible mejora en las costumbres de los bogotanos,
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en su comportamiento en el espacio pblico relacionado con ese sistema,

as no se hubiesen desarrollado campaas educativas orientadas a ese fin.
Durante la administracin de Enrique Pealosa se lanz una serie
de campaas propias en relacin con el tema movilidad, como fueron: el
da sin carro, comparendos escolares, amonestaciones y capacitacin de
empresas, mientras se mantena el uso obligatorio del casco, del chaleco
reflector y varios logros ms de la administracin anterior. Por su parte,
el proyecto Misin Bogot dio inicio a su programa de Guas Cvicos,
que apoyaron la organizacin del trfico, el cumplimiento de las normas
de trnsito de los conductores y de los peatones (vase Captulo 10). La
actividad de los guas cvicos, en una encuesta realizada20 en junio de
2000, era reconocida como tal por ms del 86% de los encuestados, ms
que cualquier otro programa. Para acostumbrar a los ciudadanos al Transmilenio, el alcalde Pealosa hizo esencialmente uso de los guas cvicos
de Misin Bogot. Finalmente, Pealosa adelant una campaa de comunicacin conocida como Bogot, 2.600 metros ms cerca de las estrellas, que pretenda fortalecer el cario e identificacin de los ciudadanos
para con la capital, as como ensearles a apreciarla de otra manera.
En la segunda administracin de Mockus (2001-2003), el programa de acatamiento voluntario de normas bajo la prioridad cultura ciudadana llamado Apreciar las normas y admirar lo bueno21 incluy las
normas de trnsito: Difundir las normas y propiciar su acatamiento voluntario, poniendo en evidencia su fundamento democrtico y los beneficios obtenidos al cumplirlas. En las campaas de difusin se har nfasis
en normas de seguridad y convivencia, trnsito, tributacin, urbanismo
y ambiente, derechos humanos y servicios pblicos. Pero esta vez, la
ejecucin de los programas de prevencin de la accidentalidad vial estara bajo la responsabilidad de la Secretara de Trnsito, en la cual se cre
una Direccin de Pedagoga que se ocupara de todo lo relacionado con
las campaas, en coordinacin con el IDCT, entidad al mando de la prioridad cultura ciudadana.
Al inicio de esta nueva administracin se realiz una reestructuracin, crendose la Direccin Tcnica de Pedagoga. Su funcin era aportar
a la construccin de una cultura favorable al acatamiento voluntario de
normas relacionadas con movilidad y seguridad vial. Tambin se reestructur la Secretara de Trnsito con el fin de institucionalizar los obje-
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tivos de poltica previstos, y en particular, se cre una Direccin de Pedagoga en el interior de la Secretara, encargada de la promocin de
comportamientos seguros. Se elimin la Divisin de Seguridad Vial,
que no haba recibido la prioridad necesaria en pasadas administraciones. La Direccin de Pedagoga recibi el estatus de Subsecretara, al
mismo nivel de la Subsecretara financiera, y de la Subsecretara jurdica.
El principal acierto fue el trabajo interinstitucional, que le permiti
a la Secretara, gracias a un Comit Distrital de Pedagoga en Seguridad
Vial, contar con el concurso de 13 instituciones del Distrito relacionadas
con los temas de pedagoga y movilidad, para optimizar los recursos y la
comunicacin. En el Comit participan Polica de Trnsito, IDCT, Polica Comunitaria, Misin Bogot, IDU, IDRD, DABS, Observatorio de
Cultura, Secretara de Gobierno, Secretara de Educacin, Fondo de Prevencin Vial22 y la misma Secretara de Trnsito.
11.4 PROGRAMAS Y CAMPAAS DE MOVILIDAD Y PREVENCIN

VIAL (1995- 2003)
Los principales programas, estrategias y campaas de cultura ciudadana
en movilidad vial enumeradas buscando el mayor orden cronolgico
posible diseadas e implementadas durante las tres administraciones
distritales (1995-2003) fueron las siguientes:
11.4.1 Caballeros de la cebra23

A comienzos de 1996 exista un grave conflicto entre taxistas y usuarios
en Bogot: haba sitios de la ciudad donde los taxistas no queran ir a
recoger y dejar pasajeros, haba conflictos por los vueltos (o cambio),
hurtos a pasajeros en el interior de los taxis, robos de taxis, atracos a
taxistas. Desde la Gerencia de Trnsito y Transporte del IDCT, se le
plante a los taxistas la conveniencia de resolver el problema desde la
construccin de convivencia. Se hizo un trabajo de acercamiento a los
gremios y a los conductores de taxi; se realiz un proceso de capacitacin con apoyo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y de empresas como la Shell, a cerca de 11.000 taxistas. A travs de semilleros
de convivencia y de reuniones de trabajo con los taxistas se redactaron
523
las normas de convivencia, se construy un declogo que recoge los

diez puntos importantes de acuerdo entre usuarios y conductores de taxi.
Se hizo una difusin de este declogo entre los usuarios y los taxistas,
con miras a reducir el conflicto interpersonal. El proyecto dur tres aos,
de 1996 a 1998: dos aos bajo la administracin de Mockus y uno bajo
la de Pealosa, dado que exista un contrato de capacitacin con el SENA.
El proyecto goz de gran aceptacin entre la ciudadana y un excelente
cubrimiento de medios.
11.4.2 Cruces escolares

Los accidentes de trnsito de escolares, en los entornos de los colegios
en el ao 1996, eran una de las primeras causas de muerte entre la poblacin infantil menor de 14 aos24 lo que llev al IDCT a desarrollar un
programa de prevencin de la accidentalidad en los entornos de los colegios del Distrito, orientado a organizar el cruce de los estudiantes en los
lugares de mayor flujo de estudiantes y de trfico, y de mayor accidentalidad.25 El programa se desarroll entonces sobre tres componentes:
Construccin de una patrulla escolar con los estudiantes de 10 y 11
grado, orientados por un profesor, debidamente capacitados y con la
dotacin adecuada para administrar el cruce escolar. Se entregaron elementos como chalecos amarillos, paletas que permitan autorizar o negar el paso, cachuchas amarillas. En el proceso pedaggico participaron
los estudiantes, los profesores y tambin los padres de familia, a quienes
se orient sobre los cuidados que deban tener y las rutas de acceso ms
convenientes.
Adecuacin de contexto, que se hizo estudiando muy bien el entorno,
analizando cmo se llega y se sale de los colegios, cules son las vas
ms utilizadas. Se hizo un trabajo de sealizacin y de obras fsicas de
reduccin de velocidad, cuando se consider necesario. Se pintaron las
cebras, se hizo una valla que tena pintada una cebra y deca Cruce
escolar. Se reglament la presencia de las patrullas en determinados
horarios, se hizo un trabajo con conductores informando que cuando se
llegara a un cruce escolar se deba bajar la velocidad a 30 kilmetros por
hora.
524
Estrategia de comunicacin, que junto con el proceso de animacin

cultural permiti hacer visible el tema ante toda la ciudadana. Cuando
se inauguraba un cruce y una patrulla escolar concurran mimos, con:
fanfarria, papayera, los medios y el alcalde; con todo lo que permitiera visibilizar el tema entre la ciudadana, convirtiendo la ocasin en una
fiesta popular. De este modo se consegua que los medios alimentaran el
discurso de cultura ciudadana.
El trabajo se realiz en 550 colegios donde el ndice de accidentalidad era significativo, haba un volumen considerable de estudiantes que
salan a pie y tena que pasar calles y avenidas, y mucho trfico. El
proyecto se inici en 1996, y como resultado logr en 1997 que no hubiera
ni un solo accidente de trnsito mortal, en los entornos de colegio.26 El
proyecto fue premiado por la administracin de Pealosa, quien lo consider un trabajo muy fuerte de construccin de convivencia a travs de
la reduccin de la accidentalidad con participacin de la comunidad educativa.
Sin embargo, no tuvo continuidad en su forma original durante la
administracin de Pealosa, ni en la segunda administracin de Mockus,
aunque debe decirse que la Secretara de Trnsito parece haber retomado
el trabajo con algunos colegios en 2003. Tambin es justo decir que los
colegios mismos no dieron continuidad al proyecto de manera autnoma, entre otras razones, por falta de recursos.
11.4.3 Mejoramiento de la calidad del transporte pblico

Este proyecto fue dirigido a conductores y empresas de transporte colectivo, basndose en los resultados negativos de las investigaciones realizadas por la Administracin acerca de la calidad del transporte pblico.
Por eso, liderado desde la Gerencia de Trnsito y Transporte de Cultura
Ciudadana,27 en coordinacin estrecha con la Secretara de Trnsito, se
hizo un trabajo de concertacin muy fuerte con gerentes y representantes gremiales. Esto permiti un acercamiento importante con los transportadores, con el objetivo de incorporarlos poco a poco al proceso de
modernizacin del transporte pblico. Se realizaron en este marco procesos de concertacin y preparacin para la participacin en el nuevo
525
modelo de transporte pblico masivo Transmilenio (vase Captulo

7). Asimismo, un trabajo de capacitacin a conductores de servicio pblico para capacitar a ms de once mil conductores de buses y otros
once mil de taxis. Cada uno de los proyectos mencionados tuvo piezas
comunicativas, volantes, propagandas en radio, en televisin, publirreportajes y acompaamiento de mimos. Al tiempo hubo algunas acciones
estratgicas, de menor resonancia, orientadas a aliviar las dificultades
generadas por la situacin de vas en Bogot y el flujo de vehculos. En
el terreno de la construccin colectiva de normas se realizaron, a travs
de los semilleros de convivencia, muchas modificaciones normativas e
incluso se propusieron otras nuevas que fueron traducidas a la carta de
civilidad, primer intento de modificar el Cdigo de Polica, que por diferentes razones no fue aprobado por el Concejo en aquella poca.
11.4.4 Uso obligatorio del casco y chaleco reflector

Esta accin de comunicacin en relacin con un nuevo Decreto Distrital, fue dirigida a motociclistas para portar chaleco reflector aunque el
Cdigo Nacional de Trnsito no los obligaba a usarlos.28 Se buscaba
crear conciencia en los usuarios de las ventajas del uso de estos implementos para proteger la vida pero, a la vez, hacer obligatorio su uso.
11.4.5 Da sin carro

Como ya hemos visto en los captulos 1 y 7, Bogot est muy invadida
por los automviles, en su mayora de uso privado, generndose la impresin de que la ciudad hubiera sido entregada a los automviles,
como un proceso irreparable frente al cual nadie lograra actuar. Para
permitir a la ciudad tomar conciencia de esta situacin, la administracin de Pealosa decidi introducir el Da sin Carro,29 como un esfuerzo pedaggico, para hacer visible no solamente la contaminacin y
el ruido, sino tambin para resaltar la importancia de medios alternativos de transporte (taxis, Transmilenio, buses, etc.) y cmo estos pueden ser eficientes, tiles y hasta agradables, frente al automvil particular.
La primer jornada del Da sin carro se llev a cabo el 24 de febrero de 2000, con la suspensin de la circulacin de vehculos particulares
526
en la ciudad, los que dejaron de rodar entre 6:30 a. m. y 7:30 p. m., y con
la promocin del uso del transporte pblico y de las bicicletas, recibiendo una alta aceptacin de la comunidad.30 El objetivo explcito era:
generar una reflexin en torno al sistema de transporte de la ciudad,
comunicar a la ciudadana las iniciativas de la administracin Distrital
encaminadas a cambiar el modelo de transporte, llamar la atencin sobre
el aspecto ambiental y convertir el da en un ejercicio de democracia,
humildad y convivencia, pues a comienzos de 2000, slo el 14% de los
bogotanos usaba vehculo particular.31
La jornada tuvo un amplio cubrimiento en los medios locales, nacionales y aun internacionales, los ltimos de un tono algo pedante, como
si en un pas afectado por una crisis de seguridad nacional, propuestas
de cultura ciudadana innovadoras fueran un lujo irresponsable. Sin embargo, el programa Da sin carro fue premiado con el Stokholm Challenge
Award (Premio al Reto), otorgado por la ciudad de Estocolmo, entre
ms de 600 iniciativas postuladas de todo el mundo.
La segunda administracin de Antanas Mockus le dio continuidad
a esta iniciativa. En 2003, ao en que se celebr por cuarto ao consecutivo el da sin carro en Bogot, se realiz tambin una jornada adicional
sin carro, para sumarse a la celebracin mundial en la que ms de 1.000
ciudades se unieron al da sin carro. Mockus aprovech la jornada para
lanzar una campaa de uso masivo de ciclorrutas.
11.4.6 Ciclova nocturna

En diciembre de 2000, el Alcalde Pealosa restableci el alumbrado
navideo en las calles de la ciudad, a cargo del Distrito. Esta costumbre,
tan querida por los colombianos desde hace muchos aos, haba sido
interrumpida en Bogot a raz de un fuerte racionamiento de energa a
comienzos de los aos noventa. Con la reaparicin de las luces navideas, Pealosa resolvi instaurar la ciclova nocturna, para invitar a los
bogotanos a disfrutar del alumbrado, y a participar en eventos pblicos
culturales y musicales realizados por el Distrito para esas fechas, utilizando los mismos recorridos de las ciclovas diurnas.32 En su primera
edicin, la ciclova nocturna funcion en el horario de 6:00 p. m. a 10:00
p. m., congregando a miles de personas.
527
La segunda administracin de Mockus, le dio continuidad a las

ciclovas nocturnas, y ampli la jornada hasta las 12.00 p.m. En el ao
2002 se cont con el acompaamiento de ms de 3.500 personas entre
policas y guas de trnsito, guas cvicos y personal mdico, situados en
los tramos de ciclova habilitados para garantizar la seguridad de la jornada, tal como se haba hecho el ao anterior. Segn informes del IDRD,
entidad responsable del proyecto, cerca de tres millones de personas se
movilizaron por los 100 kilmetros de ciclova nocturna de ese ao;
tambin se registr que las congestiones de trnsito comparadas con la
jornada del ao anterior se redujeron en un 35 por ciento y que los 20
accidentes que se registraron esa noche fueron menores y sin consecuencias graves. Fue nuevamente repetido en diciembre 2003.
11.4.7 Comparendos pedaggicos

Antes de que entrara en vigencia el nuevo Cdigo Nacional de Trnsito,
en noviembre de 2000 se trabaj el programa de amonestaciones, basado en la expedicin de comparendos pedaggicos dirigidos a personas
que hubieran cometido infracciones. Esto permiti la confluencia de
personas de distintos estratos sociales y de distintos oficios, desde las
seoras que salan de compras irrespetando la medida del pico y placa,
hasta los conductores de buses y busetas que haban cometido cualquier
infraccin. Un total de 700 personas fueron reunidas en un da, en seis
aulas, con cinco cursos diarios, orientados por maestros y talleristas.
La Polica Comunitaria recibi tambin capacitacin en el tema de los
comparendos pedaggicos, para que estos fueran impuestos en todas las
localidades. Los comparendos fueron basados en un enfoque de la comunicacin apreciativa poniendo nfasis en el conocimiento, la comprensin y el ejercicio de aprender a partir del dilema moral.
Comparendos pedaggicos
Estas actividades permitan cambiar la visin que se tiene del comportamiento parco y distante de los bogotanos. Por ejemplo, cuando iniciamos
el curso, la primera actividad consista en contar a los dems compaeros
528
la razn por la que estaban all; cuando alguno deca que por venir en
contrava, todo el mundo deca Huy!; el otro deca que por pasarse un
semforo en rojo y todo el mundo deca, Pero cmo se le ocurre! Haba
una especie de censura entre ellos mismos, con humor. Todos estaban
por razones parecidas. Era una manera de que se vieran reflejados en
los dems, de reconocer sus errores. El balance entre los asistentes fue
positivo.
Entrevista a Claudia Pearanda, directora tcnica de Pedagoga,
de la Secretara de Trnsito y Transporte, octubre de 2003.
Con los cambios introducidos por el nuevo Cdigo de Polica, no

fue posible continuar con los comparendos pedaggicos impuestos a
ciudadanos particulares.33 El trabajo se reorient entonces hacia los
comparendos escolares sobre normas de trnsito y a los comparendos a
transportadores de servicio pblico; se continu, con apoyo de la Polica Comunitaria, en la informacin a la ciudadana: este trabajo fue impulsado en los colegios, con la formacin de maestros, mediante la
utilizacin de un manual para ensear la materia de normas de trnsito
dentro de la competencia tica y de valores; en coordinacin con el Fondo de Prevencin Vial se produjeron unos CD-ROM interactivos.34
11.4.8 Programa servicio social obligatorio

El Programa Servicio Social Obligatorio es aplicado a quienes son sorprendidos conduciendo embriagados. Adems de soportar la retencin
de su licencia de conduccin y de pagar una multa, tienen que prestar de
20 a 40 horas de servicio social comunitario, previa capacitacin en la
Secretara de Trnsito. Estas personas apoyan las campaas pedaggicas de la Secretara.
Desde la perspectiva de la Direccin de Pedagoga, la capacitacin
a travs de cursos tiene grandes posibilidades de introducir cambios en
el comportamiento de los ciudadanos, con el enfoque que se le ha venido dando, en cuanto se acerca a los casos particulares y permite conocer
y entender la posicin y la comprensin de cada uno ante la norma.
529
11.4.9 Campaa pedalea la norma

La segunda administracin de Mockus cre este programa dirigido a la
seguridad de los ciclistas, para incidir sobre los cuatro comportamientos
que ms relacin tienen segn estudios realizados en Bogot con la
accidentalidad de ciclistas: el uso de la ciclo-ruta, el control de la velocidad, el respeto de los pares en las intersecciones y el uso del casco.
En este programa se promovi ampliamente la participacin comunitaria, mediante la realizacin de semilleros de convivencia metodologa ampliamente utilizada en la primera administracin de Mockus
y que permitieron la participacin de 3.100 ciclistas en 18 localidades,
con el fin de conocer sus aportes para la construccin de las normas que
habran de regularlos. Los participantes respondieron a preguntas sobre
si deba ser obligatorio el uso del casco, cmo les gustara que los amonestaran, cul sera la mejor forma de conocer el cdigo, cul era el
mayor orgullo como ciclista. Se hicieron talleres de doble va, pues adems de obtener la informacin de la manera de pensar de los ciclistas
frente a su propia seguridad, se les educaba al poner en conocimiento de
una amplia colectividad una serie de posibilidades que hasta el momento no conocan.
Se prepar una campaa focalizada, con Camacol y con Comfenalco, que fue dirigida a dos grupos especficos que hacen uso de la bicicleta como medio de transporte laboral: los trabajadores de la construccin
y los mensajeros de las tiendas. Los ciclistas asistieron a un curso en el
que se les explicaban las normas de seguridad, y en el cual se entregaron
bandas reflectoras para sus cascos, lo cual se concretara en una campaa bajo el nombre Con chaleco y casco, no me duele si me casco (la
palabra cascarse es una manera coloquial de decir golpearse).
11.4.10 El motociclista inteligente

Igual que la anterior estrategia, la segunda administracin de Mockus
tambin quiso escoger aquellos segmentos de poblacin que utilizaban
el medio de transporte que sera estudiado; de esta manera se utilizaron
empresas que tenan grupos de trabajadores que se movilizaban en motos, buscando hacer una capacitacin a nivel empresarial, para que las
530
empresas se comprometieran con la promocin del acatamiento a las

normas y el respeto de las mismas.
11.4.11 Programa patrullas escolares

Se le dio continuidad a las patrullas escolares, impulsadas bajo la primera administracin de Mockus, con un mayor nfasis en la corresponsabilidad de los colegios; en este terreno, el trabajo de formacin previsto
para la comunidad educativa se ampli al vecindario, de modo que se
hicieran partcipes los comerciantes y dueos de negocios de la zona
aledaa al colegio, para controlar situaciones de riesgo, para conocer los
diferentes intereses y motivaciones de la comunidad; en este aspecto el
tema de la negociacin ha sido de suma importancia. Se hizo tambin un
anlisis concienzudo del entorno para la adecuacin del contexto fsico,
que garantizara la seguridad de los nios.
11.4.12 Estrellas negras

En octubre del 2003 se dio inicio a una campaa dirigida a peatones,
propuesta por el Distrito, con recursos del BID, compartidos con la Secretara de Gobierno. Esta campaa de comunicacin apreciativa llamada Vamos por buen camino se focaliz en dos puntos de la ciudad: la
avenida Boyac y la Autopista Sur; buscaba con acciones de demostracin la promocin de comportamientos seguros. Aunque en los sitios en
que actu la campaa se redujo la accidentalidad, su repercusin en el
resto de la ciudad fue restringida.
Se quera que el tema de la accidentalidad se viera como un problema de poltica pblica y de salud pblica,35 no como un problema restringido nicamente a la Secretara de Trnsito o como un problema de
polica. Se quera hacer conocer por el pblico los datos de accidentalidad
vial, pero ubicndolo territorialmente y humanizndolo. Se defini entonces, con el Fondo de Prevencin Vial, que se deba situar un smbolo
en cada sitio donde hubiese muerte un peatn. Se defini despus de
algunos anlisis que el smbolo fuera la estrella de cuatro puntas, en
cuyo interior se dibujara un smbolo que identificara a la administracin. Con el concurso del IDCT se recurri a los smbolos de las manos
531
que haban sido ampliamente utilizados en la primera administracin de

Mockus. El smbolo seleccionado fue una mano en posicin de interrogacin, que quiere decir: Qu nos pasa?, con el fin de involucrar al
peatn en el problema. Se realiz inicialmente una campaa de expectativas y con el concurso de la Secretara de Transporte, se ubicaron los
sitios donde hubieran muerto peatones, y luego se hizo la sealizacin,
con las pinturas propias de la sealizacin horizontal. Se buscaba ubicar
los puntos exactos, cotejando informacin de la Polica y de Medicina
Legal. Todo el proceso gener una gran expectativa en la comunidad,
que no saba exactamente qu estaba sucediendo.
El impacto fue muy fuerte cuando se inform que cada estrella simbolizaba un muerto, un muerto real. A esta campaa se le ha sumado un
acompaamiento pedaggico, mediante las escuelas para peatones,
que prximamente empezarn a funcionar como escuelas itinerantes instaladas en carpas, con VHS, TV, sillas, planta elctrica y un profesor. La
idea es detectar peatones que cometen infracciones al Cdigo de Polica
y, con el apoyo de la Polica de Trnsito, sentarlos a recibir el curso de
manera inmediata. La campaa tambin ha buscado llegar a quienes influyen en los comportamientos riesgosos de los peatones: por ejemplo, a
los conductores que dejan a sus pasajeros lejos del puente peatonal, se
les va a hacer caer en la cuenta de que ellos tienen responsabilidad en los
eventuales accidentes.
11.5 CREACIN DE UN OBSERVATORIO DE MOVILIDAD

En relacin con la preocupacin por el tema movilidad segura, la segunda
administracin de Mockus identific la necesidad de fortalecer la Unidad
de Accidentalidad de la Secretara de Trnsito a travs de la observacin y
la investigacin permanentes para consolidar lo logrado en investigacin por parte del Observatorio de Cultura Urbana del IDCT. Su objetivo sera el de poder definir con mayor acierto polticas e intervenciones
para incidir sobre ciertos comportamientos y actitudes riesgosas y motivar el aprendizaje de comportamientos seguros. La administracin entr
entonces en contacto con el Banco Mundial para la creacin de un Observatorio de Movilidad, con respaldo de la Universidad Nacional, que realiz un estudio novedoso sobre accidentalidad en Bogot.
532
En cuanto a los indicadores para medir los resultados de las campaas, se aspira a construir mejores indicadores que permitan mediciones
finas, relacionadas con lo que se hace en materia pedaggica, no slo un
indicador tan grueso como es el de accidentalidad vial en Bogot. El
IDCT en su lnea de base para analizar posteriormente los logros del
Plan de Desarrollo, defini, para el caso de trnsito, indicadores como:
cunta gente respeta el semforo en rojo, cunta gente cruza por el puente
peatonal durante el da, cunta gente tiene en su nivel de recordacin el
uso del cinturn de seguridad; se crearon indicadores de recordacin, de
acatamiento de la norma, que nos pueden dar unos ndices en un trmino
medio, menos exigentes que la accidentalidad o menos simples que los
indicadores de seguimiento, que hablan de nmero de cursos dictados, o
nmero de personas capacitadas, por ejemplo. Se cuenta con el apoyo
del Banco Mundial para realizar un estudio que permita la construccin
de indicadores en la dimensin descrita.
Intervencin en la Avenida Boyac:
Durante diez aos ha sido un corredor crtico, pues la accidentalidad de
peatones es muy alta. Se analiz la informacin de Medicina Legal sobre
procedencia de las personas accidentadas y tiempo de permanencia en
Bogot, y se encontr que muchos acababan de bajar del bus procedentes
de diferentes municipios del pas, y desconocan por completo los riesgos de atravesar la avenida por el lugar equivocado. Ahora se est trabajando con la gente en el terminal de transporte para informar a estas
personas procedentes de otros lugares sobre el trfico en Bogot.
Entrevista a Claudia Pearanda, directora tcnica de Pedagoga, de la
Secretara de Trnsito y Transporte (2000-2003), octubre de 2003.
11.6 RESTRICCIN AL USO DE LA PLVORA

La poltica de restriccin al uso de la plvora en Bogot puso a prueba,
de manera por dems exitosa, el concepto de que la poltica pblica
debe combinar los principios de autorregulacin, corresponsabilidad y
autoridad.36
533
En Bogot, como en el resto del pas, es tradicional la celebracin

de ciertas festividades y sobre todo de las festividades navideas con el
uso de plvora, que incluso haca parte de la canasta familiar navidea.
Tradicionalmente, cierto tipo de plvora era manipulada directamente
por los nios, por considerrsela segura, a pesar de los permanentes
casos de quemaduras en nios. Por otro lado, la produccin de plvora
se realizaba en la clandestinidad, en zonas residenciales de estratos 1, 2
o 3, utilizando insumos no autorizados como plvora negra o fsforo
blanco, lo que aumentaba el riesgo por tratarse de productos altamente
inflamables y altamente txicos, que ocasionaban no pocos accidentes
mortales, en los que las vctimas eran numerosas dada la ubicacin de
las fbricas.
Bogot no haba desarrollado una institucionalidad que permitiera
hacer un control efectivo sobre la produccin ni para garantizar la proteccin de los nios y dems personas en riesgo de sufrir quemaduras e
incluso la muerte. En Bogot, durante las navidades celebradas entre
1992 y 1994 los hospitales atendieron un promedio de 80 pacientes quemados por plvora, estimndose un promedio anual de 300 personas
quemadas por plvora, de las cuales la mayora eran varones. El 50%
eran menores de escasos recursos. En trminos de aos de vida saludables (Avisas)37 segn el Ministerio de Salud, en el ao 1995, se perdieron en el pas 26.071 aos de vida saludable a causa de quemaduras. El
Cuerpo de Bomberos de Bogot inform que en 1994 se produjeron 48
incendios ocasionados por el uso de la plvora.
En diciembre de 1995, la administracin distrital decidi intervenir
con una decisin fundamentada en la proteccin de la vida, prohibiendo
el uso de la plvora. Esa intencin no se logr concretar inicialmente ya
que fue afectada por decisiones jurdicas, que declararon que los decretos estaban viciados de legalidad y de inconstitucionalidad al exceder
las competencias del Alcalde. De todos modos, fue un esfuerzo importante en la medida en que el tema se puso en la agenda de discusin de la
ciudad. El alcalde Pealosa mostr inters en continuar con esta campaa, durante su administracin, pero debido a una sentencia del Consejo
de Estado en la que se reafirmaba que los alcaldes no tenan potestad
para prohibir la produccin, almacenamiento, transporte y uso de la plvora, no pudo continuar con la campaa. Durante su administracin el
534
nmero de quemados en la temporada diciembre-enero 1999-2000 y

2000-2001 aument (vase Ilustracin 4).
Ilustracin 4
Quemados por plvora diciembre-enero 1993-2002
Fuente: Alcalda Mayor, Secretara de Gobierno, Subsecretara para Asuntos de Convivencia y Seguridad
Ciudadana. Violencia y Delincuencia en Contextos Urbanos, La experiencia de Bogot en la reduccin de
la criminalidad 1994- 2002, p. 88.
En 2001 el gobierno nacional promulg la Ley 670, fijando el marco para la fabricacin de armas, municiones y plvora. El artculo 4 de
esta ley facult a todos los alcaldes municipales y distritales para que en
sus respectivos territorios decidieran prohibir o no el uso de plvora. La
segunda administracin de Mockus expidi directamente un decreto reglamentando la ley para las necesidades de Bogot, prohibiendo la fabricacin de la plvora y restringiendo su uso, y prohibiendo de manera
definitiva el uso de plvora por particulares en Bogot. Se dej la opcin de usarla slo en espectculos pblicos y juegos pirotcnicos, en
condiciones de seguridad certificada por los organismos de bomberos.
Se reglamentaron al mismo tiempo los espectculos pblicos y los juegos pirotcnicos. En noviembre 2001 se lanz una campaa pblica desde
la Secretara de Gobierno y con un Comit en el cual participaron otras
entidades del distrito y empresas privadas, para informar a la ciudadana
e invitarla a modificar su uso tradicional de la plvora para la poca del
fin de ao. La corresponsabilidad se manifest con la participacin de la
535
empresa privada en la cofinanciacin de la campaa. En el primer ao la

campaa estuvo patrocinada por la Casa Editorial de El Tiempo, Almacenes xito y Saludcoop: la campaa cost cerca de 800 millones de
pesos y de stos la Secretara de Gobierno aport 180 millones, de forma que la empresa privada aport el 77% de los recursos.38
A los padres y adultos que irresponsablemente permitieron que sus
hijos continuaran manipulando plvora se les aplic el Cdigo Distrital
de Polica y recibieron una sancin pedaggica: algunos barrieron pisos
en los hospitales, otros lavaron baos en las crceles y otros cuantos
barrieron la Plaza de Bolvar. A los fabricantes de estos artculos, la
mayora de los cuales haba heredado la profesin, se les ofrecieron dos
soluciones: la entrega voluntaria de sus productos a cambio de una compensacin econmica, a travs del Fondo de Prevencin de Emergencias (Fopae) y el ingreso a programas de reconversin laboral. Quienes
se mantuvieron al margen de la ley se expusieron al decomiso de los
artculos pirotcnico por parte de la Polica Metropolitana, con sus consecuentes prdidas econmicas.
La campaa buscaba que la persona se enterara de las ventajas de
la norma y la cumpliera voluntariamente, o sea por conviccin, y no por
amenaza del castigo. En lugar de mostrar los nios quemados, las casas
incendiadas, la prdida de los bienes, se invitaba a la ciudadana a divertirse y a cumplir la norma por conviccin y por su propio beneficio y el
de la familia. Se patrocinaron eventos como una novena navidea en un
parque de la ciudad, con espectculos pirotcnicos y orquestas conocidas, que cont con la asistencia de unas cien mil personas. Durante toda
la fiesta se record que la plvora no poda estar en manos de los nios.
El mismo enfoque tenan las campaas en TV, en radio, prensa, con
tenderos. El slogan de la campaa para la navidad de 2003 fue: Mi piel
intacta mi conciencia en paz.
Los indicadores definidos por la Secretaria de Gobierno para medir
el xito de la campaa fueron: nmero de quemados, nmero de muertos, gravedad de la quemadura, tiempo de hospitalizacin, incendios
forestales atendidos por los bomberos, incendios en bienes de particulares, nmero de espectculos pirotcnicos. La Secretara de Salud abri
un captulo especial a travs del centro regulador de urgencias que permiti un seguimiento epidemiolgico en las clnicas y hospitales de
536
Bogot (en diciembre se declara una alerta roja, para hacer seguimiento
a quemados, muertos o heridos graves). Se redujo el nmero de lesionados, la gravedad de las lesiones, el tiempo de hospitalizacin, y no ha
habido un solo muerto, ni incendio forestal desde la reglamentacin de
la norma en el Distrito Capital. Asimismo, desapareci la costumbre de
muchas familias y empresas de poner plvora para los nios en las canastas navideas. Las empresas comprendieron que si queran ofrecer
un espectculo para la familia, lo deban hacer en condiciones de seguridad, lo que llev a que en el ao 2002 se autorizaran ms de 70 espectculos pirotcnicos. As Bogot tuvo plvora sin quemados.
Algunos de los polvoreros se trasladaron a municipios aledaos a
Bogot; algunos de los cuales estn pidiendo asesora al Distrito en torno al tema de la reglamentacin. En Cali se adopt la misma medida que
en Bogot. Algunas ciudades del exterior como Lima, tambin han solicitado apoyo, despus de una tragedia con plvora que arroj un alto
nmero de vctimas, en aos recientes.
Segn una encuesta del Observatorio de Cultura Urbana, la campaa que ms se recuerda entre los bogotanos es la que promueve el no uso
de plvora para particulares, lo que se constituye en un indicador de que
el tema fue importante para la ciudadana y la indujo a un cambio de
actitud cultural. El 90% de los padres no dejara que sus hijos usaran
plvora, no porque sea prohibido sino porque es considerado un riesgo,
segn la misma encuesta.
11.7 CAMPAAS DE DESARME Y LA CONSEJERA

PARA LA VIDA SAGRADA
Las diferentes administraciones durante el perodo 1995-2003 han estudiado cuidadosamente entre otras, con base en la informacin generada por el SUIVD (vase Captulo 6) la incidencia que tiene el porte de
armas sobre los ndices de violencia en la ciudad y en especial sobre los
ndices de homicidio. A la informacin sobre violencia homicida en la
ciudad, se sumaron los estudios realizados por la Polica Metropolitana
y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, que indican que
las armas de fuego se encuentran involucradas en los siguientes delitos:
homicidios, lesiones personales, actos contra la libertad sexual y la dig-
537
nidad humana, hurtos (a personas, residencias, vehculos, establecimientos pblicos y bancarios), secuestros, atentados contra la existencia y
seguridad del Estado, entre otros. La mayora de los homicidios en zonas
urbanas de Colombia son ocasionados con armas de fuego. En Bogot,
en 1995, el 74% de los homicidios se cometieron con armas de fuego, y
en 1996 el 73%, segn Medicina Legal y la Polica. Puede afirmarse
claramente que en el caso de la ciudad de Bogot, hay una relacin directamente proporcional entre la prohibicin del porte de armas y la
disminucin de los homicidios. Como puede verse en la siguiente ilustracin, el nmero de armas incautadas entre 1994 y 2003, ha venido
creciendo de manera constante, y si a esta tendencia se le compara con
los ndices de homicidio, la correlacin es evidente.
Ilustracin 5
Armas incautadas en Bogot 1994-2002
En efecto, en 1994 disminuyeron los homicidios con armas de fuego en un 10,5% frente a 1993, en 1995 disminuyeron otro 5,6% frente a
1994. En el primer semestre de 1996, cuando se mantuvo la restriccin
al porte de armas durante los fines de semana, disminuyeron los homicidios en un 2,11 %; por el contrario, cuando se levant la restriccin, entre
abril y noviembre del mismo ao, los casos de homicidio aumentaron en
un 5,49%; en el mes de diciembre de 1996, cuando se desarroll la cam-
538
paa Que las armas descansen en paz y hubo restriccin al porte de

armas, los homicidios disminuyeron en un 26,7% con respecto a 1995.
En los meses de septiembre y octubre de 1997, el Alcalde Mayor restringi el porte de armas mediante el Decreto 877 y los resultados positivos de esta medida fueron contundentes. Se redujo el homicidio comn
en un 30% en septiembre y en un 23,3% en octubre, comparado con los
mismos meses de 1996.
Pasando a otra perspectiva de anlisis, se ha evidenciado que las
personas que tienen armas con salvoconducto no necesariamente hacen
buen uso de ellas. En algunos casos se ha encontrado armas amparadas
por salvoconductos, que se han utilizado en la comisin de delitos, como
lo demuestra el censo de armas decomisadas por delitos en el ao de
1995 y en el primer trimestre de 1996 (Tabla 1).
Tabla 1
Censo de armas decomisadas los fines de semana en homicidios
enero-noviembre-diciembre 1995-1996
Censo de armas decomisadas
1995
1996
Total armas decomisadas

involucradas en delitos
463
100
126
100
Armas vendidas por INDUMIL
145
31,3
21
40,1
92
20
37
30
Armas con permiso
Fuente: Polica Metropolitana de Bogot, Departamento de Control Comercio Armas Municiones y

Explosivos.
Como complemento de las acciones ya mencionadas de restriccin

al uso de armas de fuego, la administracin distrital decidi a finales de
1996, acoger la propuesta del arzobispo de Bogot, Monseor Pedro
Rubiano, de cambiar armas por bonos para regalos de Navidad, bautizada Regalos por Armas, inspirada en una experiencia exitosa realizada
en la ciudad de Nueva York. La Arquidicesis de Bogot y la Alcalda,
con el apoyo de la British Petroleum, la Embajada de Espaa y algunas
empresas nacionales, promovieron dicha campaa durante la Navidad
de 1996 y llamaron la atencin a los ciudadanos sobre la inutilidad de
539
tener armas y el peligro que conllevan en la vida diaria. Muchos fueron

los ciudadanos que aceptaron cambiar sus armas de fuego por unos bonos intercambiables por mercancas. Durante esa campaa se realizaron
tres jornadas de desarme, se adoptaron medidas de prevencin como la
de incautar armas de fuego (por haberse declarado la ciudad en espectculo pblico), se aplic la hora zanahoria (cierre de establecimientos
pblicos a la 1 a.m.), se realizaron operativos de requisa y control policial y se hicieron campaas de restriccin al consumo de alcohol.
Los resultados fueron contundentes: por primera vez se present
una reduccin sustancial (26,7% menos que en 1995) de los ndices de
homicidios totales en la ciudad durante la poca navidea, y de manera
particular los homicidios con armas de fuego que se redujeron en un
31,36% con respecto al diciembre anterior.
En 1997 se realizaron dos campaas adicionales de desarme en las
cuales la ciudadana entreg voluntariamente sus armas y adelant una
campaa educativa a travs de los medios de comunicacin sobre el
riesgo de portar armas de fuego. Con las armas recogidas se hicieron
monumentos alegricos a la paz.
Tabla 2
Armas de fuego y material de guerra entregado voluntariamente
por la ciudadana 1996-1997
Tipo de arma
Armas de fuego
Cantidad
2.538
Granadas de fragmentacin
122
Granadas de humo
109
Rollos de mecha lenta
Tacos de dinamita
Detonadores
Estopines
Mina Kleimon, fabricacin israel
Cascaron de Rocket
Cartuchos de municin
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Consejera de Seguridad.
38
1
1
15.420
540
La Consejera de Seguridad para Bogot y el IDCT disearon y

ejecutaron una estrategia de comunicacin para sensibilizar y concientizar
a la ciudadana y a las autoridades sobre los beneficios de una poltica
de desarme. Se elaboraron diversos documentos que fueron distribuidos
en los sectores ms representativos de la ciudad; se trat el tema en los
Semilleros de Convivencia que realiz Cultura Ciudadana; se emitieron
mensajes en los medios masivos de comunicacin (televisin, radio,
prensa); se distribuyeron afiches, camisetas y adhesivos; la iglesia y su
actividad pastoral propici entre sus feligreses una reflexin sobre el
tema de la incidencia de las armas en el incremento de la violencia.
Estos esfuerzos permitieron alcanzar los objetivos propuestos: en
1993, cuando el entonces Ministro de Defensa Rafael Pardo propuso la
idea del desarme, las encuestas mostraron que slo el 10% de los ciudadanos estaba de acuerdo con la idea. En 1997, ms del 70% de los bogotanos estuvo de acuerdo con el desarme, segn encuestas realizadas por
el IDCT y la firma Napolen Franco.
La segunda administracin de Mockus (2001-2003) cre la Consejera para la Vida Sagrada dentro de la Secretara de Gobierno, para liderar
el Programa Vida Sagrada cuyo objetivo era propiciar el desarme y otras
acciones orientadas a reducir las muertes violentas en la ciudad as como
fomentar modos de vida saludables y generar confianza, seguridad y tranquilidad para que las personas ejerzan sus derechos y libertades, disfruten
la ciudad, cumplan sus deberes y confen en la justicia y en el buen uso de
la fuerza por parte del Estado. Aunque el Programa Vida Sagrada, se
desarroll a travs de diversos proyectos, en este estudio se resalta el trabajo implementado por la Consejera para la Vida Sagrada como parte de
la Secretara de Gobierno Distrital. El Plan de Desarrollo defini metas
precisas para el programa Vida Sagrada: (i) avances hacia el desarme general por la va jurdica y el cambio de hbitos y comportamientos (ii)
reduccin del promedio de 11 muertes violentas diarias a 7; (iii) reduccin
en un 10 por ciento anual del nmero de delitos de mayor impacto social:
lesiones personales, hurto a personas, automotores, residencias, entidades
financieras y establecimientos comerciales; (iv) aumento en un 20% de la
percepcin de seguridad de los ciudadanos.
A travs de 28 jornadas pedaggicas de desarme en las diferentes
localidades de la ciudad se busc crear conciencia entre los ciudadanos
541
de la importancia del respeto por la vida y el desarme de los espritus.

Los principios para el desarme fueron definidos de la siguiente manera:
Porque la vida es sagrada y el nico que puede disponer de ella es
Dios.
Porque cuando un ciudadano est armado corre ms peligro de asesinar
a alguien en un momento de ira o de ser asesinado con su propia arma,
que de defenderse con ella.
Porque las armas son un mito, no nos hacen ms fuertes.
Porque las soluciones rpidas que ofrece un arma, con o sin salvoconducto, le harn arrepentirse para el resto de la vida.
Porque debemos cambiar y darle valor a la vida, que es lo nico que no
podemos reponer.
Las jornadas pedaggicas fueron realizadas mediante un trabajo interinstitucional en el que se vincul a las autoridades distritales, realizando acercamientos a diferentes colegios oficiales y privados, con propuestas
de entrega de juguetes blicos y de armas de fabricacin rudimentaria,
con mensajes a favor de la paz y en contra de la violencia, y promoviendo
la creacin de espacios de convivencia, logrando congregar a cerca de
375.000 personas de diferentes grupos escolarizadas y no escolarizadas,
entre estudiantes, padres de familia, maestros y empleados. Segn fuentes
de la Consejera, entre enero de 2001 y agosto de 2003 se entregaron 316
armas de fuego de forma voluntaria y 5.199 cartuchos de municin de
diferentes calibres. Se fundieron 74.000 armas blancas.
La Consejera para la Vida Sagrada como parte de sus programas
de desarme, desarroll tambin el programa Goles en Paz dirigido a
jvenes hinchas de los equipos de ftbol capitalinos, conocidos como
barras bravas, que haban sembrado el pnico y la destruccin en el
entorno del estadio de ftbol de Bogot, e incluso la muerte de algunos
de los hinchas en hechos en los que una mal entendida pasin por el
equipo haba radicalizado a los bandos enfrentados. El programa convoc a distintos sectores relacionados con el tema del ftbol en la ciudad,
como: las autoridades deportivas y los clubes deportivos, los representantes de los jvenes pertenecientes a las barras, y representantes de
programas como Misin Bogot, con el fin de buscar salidas conjuntas a
542
la problemtica enfrentada. A continuacin se presenta una tabla resumen de las actividades ms significativas y sus resultados, realizados
gracias a la intervencin de la Consejera en este campo:
Tabla 3
Programa Goles en Paz-Actividades 2001, 2002 y junio de 2003
Actividad
2001
2002
2003
Total
Observaciones
programa
de los indicadores
Acompaamiento Partidos
Copa Mustan
53
51
21
125
400
45
30
475
5.300
3.760
1.785
10.845
598
537
384
1.519
60
66
25
151
Jvenes vinculados a
grupos de control
Personas beneficiadas
concurso Barra ms
Creativa
Mensajes recibidos Goles
en Paz, concurso en
medios de comunicacin
Reuniones realizadas con
miembros de las barras
de Santa Fe, Millonarios,
Amrica, Nacional y
Deportivo Cali
Torneo de ftbol de saln,
128 partidos jugados
Copa Goles en Paz,
ao 2001, fase final
personas vinculadas
600
50
650
Pactos de convivencia
ao 2002
Localidad de Bosa,
celebrados
Villa de Leyva
septiembre de 2002,
barras Santa Fe y
Millonarios
Participantes Clsico de
la Amistad y la Paz
Realizado en octubre
18.000
18.000
de 2001
Foro acadmico Ftbol

y vida que buena jugada,
participantes
220
220
contina
543
Actividad
2001
2002
2003
Total
Observaciones
programa
de los indicadores
Nios participantes barras

Semilleros de Paz
500
7.500
2.000
10.000
Elaboracin protocolo
Programa Goles en Paz
Documento de
coordinacin
interinstitucional, que
ha sido evaluado en 5
oportunidades
Fuente: Alcalda Mayor de Santa fe de Bogot, Consejera para la Vida Sagrada, Bogot, 2003
11.8 EL DISFRUTE PACFICO DE EVENTOS EN EL ESPACIO

PBLICO
La disposicin de lugares dentro de la ciudad para que emergiera la cultura ciudadana fue una de las dimensiones donde ms resultado concreto se logr obtener, a travs de los eventos Al parque descritos en los
captulos 7 y 10.39 Bogot tena una escasa tradicin festiva, y el calendario de la ciudad en 1995 slo contaba con algunas fiestas, ms all de
las ferias y el Festival de Teatro Iberoamericano (de iniciativa privada).
Una incipiente tradicin en conciertos, con deficientes condiciones tcnicas y organizativas haba generado problemas de seguridad a gran escala, en particular en relacin con los conciertos de Guns and Roses,
en 1989, y de la Fania, en 1990.
Los organizadores en las dos ocasiones vendieron ms entradas que el
aforo total del estadio El Campn de Bogot, un escenario para 45.000
personas (contando la cancha de ftbol), [e] inadecuado para este tipo de
espectculos por su acstica. En el primero cuando cerraron las puertas,
quienes no pudieron ingresar incendiaron autos y lanzaron piedras a los
ventanales de casas y comercio del sector. En el segundo, los retrasos
para dar inicio al concierto y un dao en el sonido, produjeron una turba
que produjo daos de gran escala en los alrededores del estadio.
Como consecuencia, quedaron prohibidos estos eventos, hasta que

durante la primera administracin de Mockus, el IDCT le dio curso a la
propuesta de unos jvenes aficionados al rock urbano para realizar un
544
evento metropolitano. Esta iniciativa se concret y se transform en una

poltica cultural que no slo hizo posible Rock al Parque, sino tambin
Rap, Hip Hop, Poesa y pera al Parque, y otra serie de espectculos
pblicos gratuitos. Gracias a la recuperacin de los parques (vase Captulo 7), los eventos contaron con escenarios apropiados para convocar
pblicos que no estaban acostumbrados a frecuentarlos. El Rock al Parque se volvi rpidamente el evento gratuito ms grande de Amrica
Latina, por el nmero de grupos musicales, la duracin (tres das y 18
horas diarias de msica en vivo) y su realizacin en dos escenarios (en
la Media Torta, con 12.000 personas, y en el Parque Simn Bolvar, con
230.000 espectadores).
En la primera versin de Rock al Parque, la Polica se neg a dar el
visto bueno y dej constancia de que cualquier dificultad que se presentara en relacin con la seguridad en el contexto del concierto no sera su
responsabilidad. Esta negativa se solvent con la propuesta de los mismos
jvenes de formar el grupo Fuerza de Paz, para garantizar la seguridad y
la logstica del evento. La negativa de la Polica desaparecera despus,
debido a los resultados positivos: un nmero de heridos leves no superior
a los sesenta, daos menores en los alrededores y ningn muerto. De ah
se pas a la visin de que la seguridad debe ser un garante de la proteccin de cualquier ciudadano, en este caso de los jvenes en un espacio
pblico de la ciudad. Para los eventos posteriores se lograron excelentes
coordinaciones interinstitucionales para su organizacin. La creacin
de una cultura de eventos pblicos, donde los jvenes tambin aceptan las reglas del juego (el Distrito ofrece excelentes eventos gratis, siempre y cuando se logren comportamientos solidarios y civiles) es una de
las expresiones ms visibles de la pacificacin de la ciudad y de la existencia de una cultura ciudadana, que tambin se expresa en el comportamiento adecuado y respetuoso de los dems, aun en medio de ambientes
tradicionalmente vistos como fuente de riesgos y desorden.
11.9 EMISORAS ESCOLARES PARA MEJORAR LA CONVIVENCIA

Con el fin de mejorar los niveles de convivencia en algunos centros
educativos de la capital, durante la segunda administracin de Mockus
(2001-2003) la Secretara de Gobierno consider conveniente fortalecer
545
algunas emisoras escolares como herramienta para la gestin del conflicto y la promocin de la convivencia, basada en varias experiencias
exitosas anteriores promovidas por la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral de la Alcalda Mayor, en coordinacin con el Ministerio de
Comunicaciones, la Unidad de Radio del Ministerio de Cultura, y la
Universidad Minuto de Dios. Estas experiencias demostraron que:
La radio escolar es una de las herramientas ms efectivas para generar
procesos comunicativos que nos conduzcan a gestionar pedaggicamente
los conflictos en la escuela por su facilidad de acceso, el conocimiento
que poseen de su lenguaje las audiencias juveniles y las posibilidades
que ofrece como vehculo de participacin social.40
La Secretara de Gobierno contrat en 2001, en el marco del proyecto comunicacin para la convivencia, una consultora para realizar
un diagnstico sobre las emisoras escolares como herramienta en la gestin del conflicto en Bogot. A continuacin se presentan algunas de las
conclusiones:
En primer lugar, en cuanto a emisoras escolares:
Fortalecer el movimiento de emisoras escolares en los colegios de primaria.
Procurar que las distintas entidades distritales produzcan pregrabados
de audio en casetes sobre distintas problemticas para que sean divulgados por las radios escolares.
Estimular la actividad de las emisoras a travs de premios, capacitacin y encuentros de distinto tipo, lo que fortalecera y legitimara socialmente su funcionamiento.
Generar un proyecto de capacitacin de profesores para que puedan
enfrentar el reto de crear, mantener y gestionar una emisora escolar.
Articular proyectos de emisoras con el Proyecto Educativo Institucional (PEI) de cada escuela, para desarrollar una labor vinculada a todas
las actividades del colegio de una manera transversal.
Utilizar la radio escolar como un proyecto transversal que contribuya a
la formacin integral del estudiante.
Fomentar reflexiones e investigaciones acerca del papel de los medios
de comunicacin en la escuela.
546
En segundo lugar, en cuanto a la comunidad educativa:

La emisora escolar debe referenciar, de manera permanente, las actividades de la localidad, en la perspectiva de construccin de ciudadanos
activos.
La emisora escolar debe ser un canal a travs del cual se debatan los
problemas de la localidad, pero como expresin de diversidad y tolerancia al dar voz a distintas posturas y valoraciones de una problemtica
que es comn a todos, en la perspectiva de desarrollar sujetos autnomos.
La emisora escolar debe permitir la circulacin de distintos saberes de
la comunidad educativa que se pueden integrar a las actividades acadmicas de la institucin, como una forma de empoderamiento y de construccin de sentido de pertenencia.
La institucin educativa, haciendo uso de sus herramientas tecnolgicas (emisora escolar, peridicos, boletines, videos, etc.) debe hacer
presencia en el entorno local a travs de productos que piensen las diferentes problemticas y planteen soluciones que los involucren socialmente.
En tercer lugar, en cuanto a la convivencia y la resolucin de conflictos:
La emisora escolar puede cumplir un importante papel en la construccin de prcticas de convivencia, a partir de la construccin de nuevas
relaciones sociales que hagan del respeto por el otro en la diferencia, su
emblema central.
Desde la emisora los alumnos pueden convertirse en actores sociales, a
partir de la construccin de nuevas formas organizativas desde las cuales aborden sus necesidades ms sentidas y contribuyan a resolver los
problemas de sus comunidades.
A travs de concursos y eventos involucrar a las instituciones en la
elaboracin de productos comunicativos, que fortalezcan la convivencia y la resolucin pacfica de conflictos.
El diagnstico realizado por la consultora41 permiti identificar
340 colegios pblicos y privados con emisora en Bogot,42 de los que
se seleccionaron 124 para realizar encuestas que permitieron un primer
acercamiento a las caractersticas y estado actual de las emisoras escola-
547
res. Algunos de los datos recopilados tienen que ver con el tiempo de
funcionamiento, nmero y calidad de las personas vinculadas a las emisoras, relacin con la comunidad educativa, tiempo de dedicacin de las
personas vinculadas, frecuencia y horario de emisin.
Igualmente, fue posible conocer algunos de los contenidos de la
programacin emitida por las emisoras encuestadas, especialmente sobre
el conflicto, y la capacitacin recibida y solicitada por la comunidad
educativa en relacin con este medio de comunicacin. Este insumo
permiti en 2002 seleccionar 25 centros educativos distritales, en zonas
de alto riesgo, para desarrollar, en coordinacin con las secretaras de
Gobierno y de Educacin y el Centro de Comunicacin Social Paulinas,
un programa de formacin en radio, para fortalecer las emisoras escolares y generar procesos comunicativos, organizativos y pedaggicos permanentes al servicio de la comunidad educativa, que permitan mejorar
los niveles de convivencia, resolver conflictos, fortalecer las interrelaciones y mejorar calidad de vida.43 En dos ciclos de cuatro meses cada
uno, se realizaron 16 talleres que integraron las nociones de convivencia,
manejo de conflictos y comunicacin, en un proceso de cuatro etapas:
(i) diagnstico, motivacin y socializacin; (ii) capacitacin, asesora y
acompaamiento; (iii) muestras pblicas: lanzamiento de proyecto, Feria del Libro y Festival de Radio Escolar, y (iv) evaluacin y planeacin
En la etapa de diagnstico participativo se analiz la situacin de
convivencia de los colegios involucrados. En el proceso de formacin,
en el primer ciclo, Plan de formacin en radio escolar se brind a los
participantes una visin general de la historia de la radio, para luego
centrarse en temas como el lenguaje radiofnico, los estudios de audiencia y programacin radiofnica; guiones, libretos e improvisacin; gneros y formatos radiofnicos; la cabina de radio, la produccin radiofnica y, por ltimo, la gestin, financiamiento y sostenibilidad del proyecto radiofnico.
En el segundo ciclo Plan de formacin en convivencia se proporcionaron elementos sobre comunicacin humana, liderazgo y trabajo en
equipo, comprensin del conflicto, estrategias para abordar el conflicto
de manera constructiva, participacin ciudadana, diversidad cultural en
la escuela, propuestas de los jvenes para una nueva cultura escolar y,
por ltimo, la comunicacin, factor de convivencia.
548
Las guas de trabajo para los talleres temticos tienen un diseo

estandarizado, que comprende componentes como la definicin del objetivo a tratar, los temas del taller, el proceso metodolgico, el material
pedaggico requerido y la bibliografa a consultar. Luego se centra en
los contenidos de cada taller, con definiciones cortas y sencillas de cada
nuevo concepto y guas para las actividades propuestas, con formatos de
planeacin cuando se requieren; finalmente, algunos captulos traen lecturas complementarias.
El proceso permiti tratar los temas del conflicto cotidiano, problemas de comunicacin y de convivencia diaria, y aport elementos tcnicos esenciales para el manejo de las emisoras escolares. Se avanz en el
desarrollo de habilidades para la expresin oral, la elaboracin de argumentos y opiniones, la comunicacin de los jvenes, y se fortaleci el
sentido de responsabilidad y de trabajo en equipo entre los participantes,
quienes debieron asumir la salida al aire de una programacin semanal.
Entre los cambios generados en los planteles, en trminos de convivencia, se seala la integracin entre jvenes de distintos cursos, la
disposicin a conocer y analizar los argumentos, los gustos y las opiniones ajenas, y la generacin de espacios de socializacin de los conflictos
escolares para buscarles soluciones creativas y constructivas.
11.10 LA CIUDAD DE LOS NIOS Y LAS NIAS:

CIUDAD IMAGINADA 44
El proyecto La ciudad de los nios y las nias: ciudad imaginada fue

una experiencia piloto participativa de formacin ciudadana dirigida a
escolares de centros educativos distritales, implementado por las secretaras de Gobierno y Educacin, y el Proyecto Misin Bogot, en el marco del proyecto comunicacin para la convivencia liderado por la Direccin
de Seguridad de la Secretara de Gobierno. Tuvo como propsito la creacin y apropiacin por parte de los estudiantes de espacios de convivencia
en los que se fortalecieron principios y valores ciudadanos, que permitieron la promocin y el desarrollo moral, el ejercicio de la autonoma,
la corresponsabilidad y la solidaridad. Los objetivos especficos eran:
549
Motivar prcticas solidarias basadas en el ejercicio de los derechos del

nio y la construccin de acuerdos desde el reconocimiento en la diferencia.
Promover actividades que permitan la apropiacin significativa de espacios y oportunidades que brinda la ciudad.
Fortalecer la participacin en la gestin de iniciativas que recojan su
voz y sus expectativas como ciudadanos, de tal manera que stas, incidan en instancias de decisin escolar, barrial, local y distrital.
Propiciar la acogida real y efectiva de las propuestas de los nios y
nias por parte de las instancias de decisin.
La experiencia se desarroll durante el segundo semestre de ao
2002, en cien centros educativos distritales, ubicados en 16 de las 20
localidades de la ciudad, con 4.000 nios y nias del grado tercero. Para
la implementacin y desarrollo de la experiencia se seleccion un grupo
de 40 guas cvicos bachilleres a quienes se les brind una formacin
especfica para trabajar con los escolares. Este grupo estuvo a cargo de
un coordinador de proyecto y cuatro operadores pedaggicos, quienes a
travs de los guas desarrollaron el modelo pedaggico de formacin
ciudadana propuesto.
El proyecto dise una ruta pedaggica que incluy 25 sesiones de
trabajo organizadas en cuatro mbitos esenciales en la vida de toda persona: nio-familia, aula-escuela, barrio-localidad, y ciudad; y donde se
abordaron transversalmente ejes temticos del objetivo Cultura Ciudadana como: la valoracin de la vida, el respeto al otro, el acatamiento
voluntario de normas de seguridad y convivencia, la construccin de
acuerdos y los comportamientos seguros.
La intervencin pedaggica incluy la comunicacin directa entre
guas cvicos, escolares y miembros de la comunidad educativa. Se cont adems con materiales pedaggicos cartillas (8 ejemplares) y videos
(20 videoclips) que recogieron la experiencia de los Centros Educativos y sirvieron como herramienta de trabajo y recurso ldico para hacer
del encuentro con los guas un espacio de creacin, participacin y convivencia. Como resultado del proyecto se formularon en particular las
siguientes recomendaciones:
550
Todos los procesos educativos desarrollados en el mbito escolar que

tengan como objetivo la formacin para la convivencia y la participacin democrtica deben involucrar a las familias de los nios y nias en
acciones concretas que permitan el vnculo escuela-comunidad.
Los mecanismos existentes en las instituciones educativas, como las
escuelas de padres e iniciativas similares, deben funcionar con regularidad diferente a la de la entrega de boletines, para garantizar el cumplimiento del principio de corresponsabilidad que mantienen las familias y
las instituciones sobre la educacin de los nios y nias.
Acercar la institucin educativa a la familia por medio de visitas domiciliarias que permitan conocer, comprender y actuar en consecuencia
con la realidad social y familiar de los estudiantes.
Pensar a futuro el fortalecimiento de una cultura ciudadana, desde
las dinmicas de los nios y nias en el presente, implica que de manera
intencionada desde las polticas pblicas y privadas, se les posibiliten
vivencias de participacin en la ciudad: (a) aumentar la participacin de
los escolares en la oferta cultural de la ciudad; (b) realizar salidas pedaggicas garantizando la posibilidad de acceso gratuito de los nios a los
espacios y eventos que forman parte de la oferta cultural de la ciudad, y
(c) crear mecanismos de consulta participativa con los nios y nias
para que sean tenidos en cuenta en el planteamiento de polticas pblicas de niez.
Como parte de la actividad se firm un Manifiesto de los nios y
las nias del Distrito por el derecho a soar la ciudad, elaborado a partir de las propuestas de los nios y nias del Distrito Capital, que sintetiza su modo de sentir y soar la ciudad.
Manifiesto de los nios y las nias del Distrito por el derecho
a soar la ciudad
Los nios y las nias queremos que la vida viva en Bogot.

Si los adultos nos han dado la vida, pedimos que nos la respeten y nos
ayuden a conservarla.
Rechazamos la violencia para poder disfrutar la vida como nios y nias.
Los adultos, los nios y las nias estamos del mismo lado, del lado de la
vida digna.
Soamos que los nios y nias trabajadores, los vendedores ambulantes,
los desplazados, los habitantes de la calle, los ancianos, los desempleados y los pobres tengan apoyo y oportunidades.
Queremos que todos tengamos servicios pblicos, que los sepamos usar
y podamos ahorrar.
Con nuestra risa, los nios y las nias de Bogot espantamos el miedo.
Si nos autocuidamos y nos cuidamos unos a otros, la ciudad es ms segura y podemos ser felices.
Las autoridades deben cuidarnos y protegernos a todos por igual.
Si todos cumplimos las normas, vivir en la ciudad es ms bonito.

Queremos que haya ms seales de transito, puentes peatonales, cebras,
baos pblicos y canecas para que todos seamos ms ordenados y limpios.
Aprendamos a aceptarnos aunque seamos diferentes. Somos iguales, somos distintos.

Queremos que la gente de nuestra ciudad comparta y se respete.
Que nadie sea discriminado, porque todos tenemos los mismos derechos.
Hagamos un trato: con un acuerdo resolvemos los problemas.

Los buenos vecinos dialogan y no pelean.
Con solidaridad mejoramos la vida de todos en la ciudad.
Todos hacemos todo, damos todos, cuidamos todo, disfrutamos todos todo.
Queremos que se pongan ms parques y ms colegios, los mantengan y
los cuidemos.
Nos gustara descontaminar la ciudad limpiando los ros y las calles.
Ya hemos dicho, vayamos juntos a los hechos.

La opinin de los nios y nias debe ser tenida en cuenta.
Los invitamos a respetar nuestro derecho a participar!
551
552
11.11 CONCLUSIONES
En una evaluacin posterior a su primera administracin pero anterior
a su segundo perodo como alcalde Antanas Mockus concluye que:
Las acciones (de cultura ciudadana) impulsadas por la Alcalda de Bogot desde enero de 1995 hasta diciembre de 1997 produjeron resultados muy contundentes. El desarme legal y voluntario y un horario
controlado para el expendio de bebidas alcohlicas redujeron la tasa
anual de homicidios de 72 (1994) a 51 por 100.000 habitantes (1997) y
la tasa de muertes violentas en accidentes de trnsito de 25 a 20 por
100.000 habitantes.
Gracias a ciertas prohibiciones tambin se redujo en ms de dos
tercios el nmero de nios lesionados con plvora. Estos resultados ilustran la receptividad de la ciudadana y su reconocimiento de la importancia del enfoque pedaggico adoptado por la Alcalda y de la visin
con que sta asumi y ejerci la gestin pblica. Otros han contestado
estas evidencias, y han intentado mostrar que las polticas de cultura
ciudadana tienen poca correlacin con la mejora de la seguridad en la
ciudad, contrariamente, por ejemplo, a factores como la mejora en la
operatividad policiva.
Reducir la poltica de cultura ciudadana a su estrategia de comunicacin, o de manera aun ms simplista, a las campaas de prevencin,
es mal entender el proceso iniciado por la primera administracin de
Mockus, ya que se trat de un enfoque integrador para todas y cada una
de las polticas sectoriales de la administracin, como se explica en el
Captulo 4 de este libro. En este mismo sentido integrador, hay que decir
que la poltica de modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que rean fuertemente con la vida social de la ciudad, no se
dirigi exclusivamente a la ciudadana, sino tambin a los mismos funcionarios. El compromiso serio y profesional con la gestin de la ciudad
por parte de los funcionarios mediante autorregulacin y capacitacin
y cmo esto se tradujo en una mejor gestin pblica e un incremento de
legitimidad institucional es parte integral del proceso de gestin admirable que caracteriza el perodo 1995-2003.
La construccin de escenarios y espacios urbanos donde interactan no solamente ciudadanos, sino ciudadanos y funcionarios ha sido
novedosa y ha incrementado la legitimidad de la administracin pbli-
553
ca. Proyectos como Obras con Saldo Pedaggico (vase Captulo 7)

propiciaron no solamente la participacin comunitaria, sino tambin la
regulacin de la administracin por parte de la ciudadana.
Resulta difcil medir el impacto de las estrategias que hemos presentado en el presente captulo, as como el de sus respectivas campaas,
especficamente en lo que se refiere a la concientizacin de los ciudadanos y a nuevas formas de autorregulacin ciudadana. Desde nuestro punto
de vista se trata en buena parte de una estrategia de reintroduccin de un
contrato social para la ciudad, al cual cada ciudadano y en particular
cada funcionario es llamado a contribuir. A travs de este esfuerzo, que
se presenta bajo el lema de la construccin de una cultura ciudadana, se
inici el proceso exitoso de reconstruir una imagen de ciudad compartida, actual y futura, que se haba perdido desde los aos setenta, y buscar
que la comprensin y el respeto de las reglas generara identidad ciudadana y sentido de pertenencia. Se logr mostrar que el problema y el
desafo de Bogot no era su gente, sino su gestin pblica.
Por definicin, las campaas de comunicacin son actividades de
corto o mediano plazo, de manera que lo esencial no es la continuidad
de las mismas, sino que se trata del compromiso constante desde la gestin pblica de explicar y comunicar los conceptos compartidos que las
motivaron, y que fueron muy similares durante las administraciones de
Mockus y de Pealosa: acatamiento voluntario de normas, comunicacin
interpersonal, comunicacin apreciativa y autorregulacin.
Durante la alcalda de Enrique Pealosa, el programa de guas cvicos, introducido a su vez por el programa Misin Bogot, era de alguna
manera la expresin de los mimos de Mockus en el espacio pblico
bogotano, pues se ocupaban de orientar al ciudadano en el manejo de los
recursos dispuestos para su proteccin, aunque con la diferencia de que
nos estaban basados en principios y prcticas ldicas. Pero en la medida
en que los integrantes de Misin Bogot eran jvenes y adultos en
resocializacin, reconocidos como tales por la ciudadana, tambin incorporaron un mensaje fuerte que jugaba con representaciones
contrastantes.45
La impresin general entre los bogotanos es, de todos modos, la de
que las campaas inspiradas en los objetivos de cultura ciudadana lograron cambiar comportamientos y salvar vidas. El caso ms frecuente-
554
mente citado es el comportamiento de los bogotanos en el trnsito, el

cual ha mejorado significativamente. Cambio que lgicamente tambin
esta relacionado con las obras pblicas y las polticas de desestimulacin
del uso del carro (vase Captulo 7).
Otro ejemplo no menos importante es el de la utilizacin de informacin y comunicacin con respecto a los mecanismos alternativos de
resolucin de conflictos (MARC), que se explican en el Captulo 12. En
este sentido, estudios en sicologa social muestran que conocer alternativas permite tambin recurrir a ellas. Por lo tanto, en el campo de los
MARC, adems de ampliar los servicios hacia una oferta integral e
interrelacionada, las ltimas administraciones han hecho amplios esfuerzos para informar la ciudadana sobre dicha oferta, as como sobre su
oportunidad y la manera de utilizarla. Con ello han creado la conciencia
en los ciudadanos de que existe una oportunidad para prevenir los conflictos, o bien para solucionarlos pacficamente una vez se hayan presentado.
Notas captulo 11
1
Mockus, Antanas, Importancia de la comunicacin. Aprender a echar el cuento, 2002, pp.

19-20.
El estudio ms completo sobre cultura ciudadana es el de Liliana Lpez Borbon, Construir
ciudadana desde la cultura. Aproximaciones comunicativas al programa de Cultura Ciudadana (Bogot 1995-1997), Bogot, Alcalda Mayor & Clacso, 2003.
Al tiempo, Antanas Mockus adelant con Jimmy Corzo un estudio sobre los factores de
convivencia y su relacin con normas y acuerdos, publicado en 2003 como Cumplir para
convivir , Bogot, Universidad Nacional de Colombia.
Gmez M., Gabriel, Comunicacin entre extraos, en La ciudad observada, Bogot, s. e.,
1998.
Mockus, Antanas, Estudio tcnico, cultura ciudadana, programa contra la violencia en Santa
Fe de Bogot, Colombia, 1995-1997, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo,
Biblioteca Felipe Herrera, 2001.
Mockus, Antanas, Armonizar ley, moral y cultura. Cultura ciudadana prioridad de gobierno con resultados en prevencin y control de violencia en Bogot, 1995-1997. Ponencia en
la conferencia Dilogos sobre Coexistencia Cvica, Santiago de Chile, Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, 1999.
Programa Cultura ciudadana. Memoria y evaluacin, Bogot, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, CES-Universidad Nacional de Colombia,
1998.
El Espectador, Ms juego ciudadano, 6 de marzo de 1997, citado en Memoria y evaluacin, op. cit.
Pirinola o trompo, objeto giratorio con varias caras, que se usa para hacer apuestas; en sus
caras hay frases como: todos ponen, pon uno, pon dos, toma todo. Los jugadores por turnos
hacen girar la pirinola, y toman o ponen su apuesta, segn lo que diga la cara que le toca en
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suerte.
Juego de palabras en el que se utiliza la onomatopeya (croar) de la voz o canto del sapo o
rana croa, croa, con la palabra croactividad.
Entrevista con Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003.
Corporacin CEICOS, El cruce. Usos y comportamiento ciudadano, Bogot, 1995.
Segn Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003.
Bogot todos del mismo lado, artculo 15, literal C2.
Bocarejo, Juan Pablo, Trnsito y cultura ciudadana, en Revista Foro Econmico, Regional
y Urbano No. 3, abril-junio, 1996, pp. 47-51.
Formar ciudad, artculo 30, numeral 37.
Ibid., artculo 33.
Acuerdo 6 de 1998. Plan de Desarrollo Distrital Por la Bogot que queremos, alcalde
Enrique Pealosa Londoo, artculo 16.
Por la Bogot que queremos, artculo 18, literal C.
Citada por Univerciudad, No. 6. Documento presentado por el programa Misin Bogot de
la Alcalda Mayor de Bogot, http://www.univercuidad.net.co.
Bogot todos del mismo lado, artculo 10, literal A1.
Este Fondo es de carcter privado; asocia a las aseguradoras que venden el Seguro Obligatorio (SOAT). Tienen obligacin de invertir recursos en educacin en todo el pas nacional.
Sus aportes econmicos a las campaas han sido significativos.
En Colombia, como en varios otros pases, se llama cebra a la demarcacin de franjas blancas pintadas en las calles, en los cruces peatonales.
Entrevista con Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003.
EL IDCT realiz diferentes investigaciones y observaciones sobre cruces, en particular
cuando tenan alto flujo peatonal, confluencia de vas con un alto volumen vehicular y estaban ubicados en zonas de oficinas, centros comerciales o educativos. Entre esos estudios
estn: El cruce. Usos y comportamiento ciudadano, op. cit., y Estudio de cruces y cruzar la
calle , Urbanos, 1996.
Entrevista con Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003. Sin embargo, no logramos encontrar datos estadsticos que pudieran apoyar esta afirmacin.
El esquema de gerencias para la formacin de cultura ciudadana termin con la primera
administracin de Mockus. Para el caso de trnsito y transporte, se cre una dependencia en
la Secretara de Trnsito y Transporte, durante la segunda administracin de Mockus, que
trabajaba todo lo relacionado con pedagoga.
Polticas saludables para la seguridad y convivencia, Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, 1997.
La idea del da sin carro naci en 1996 en la ciudad de La Rochelle, en Francia, con el
objetivo de reflexionar sobre las consecuencias del uso del automvil particular en la vida de
las ciudades. Los automviles producen ms contaminacin atmosfrica que cualquier otra
actividad en las urbes y el 80 por ciento de la contaminacin auditiva. Vctor Manuel Vargas,
corresponsal de El Tiempo en Madrid, eltiempo.com, 2003.
Esta jornada fue aprobada en un referendo realizado el 29 de octubre de ese mismo ao, en
el que hubo una votacin de 791.867 votos a favor y 329.597 en contra, para la iniciativa de
Pealosa que buscaba establecer un da sin carro al ao en la capital, el primer jueves de
febrero.
Bogot viva, informe de gestin del Alcalde Distrital de Bogot, Enrique Pealosa, Bogot,
2000, p. 158.
Las ciclovas diurnas operan los domingos y das festivos en Bogot y otras ciudades del
pas, desde finales de la dcada de los ochenta, en calles habilitadas para tal fin, mediante el
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cierre del trfico automotor.

Antes de la modificacin del Cdigo, cuando los ciudadanos, ya fueran ciclistas, peatones o
conductores, cometan cualquier infraccin, se les haca el comparendo pedaggico, que los
obligaba a asistir a un curso sobre normas de trnsito, dentro de los tres das siguientes a la
infraccin.
Entrevista a Claudia Pearanda, directora tcnica de Pedagoga, de la Secretara de Trnsito
y Transporte la segunda administracin de Mockus (2000-2003), octubre de 2003.
Segn un estudio del Fondo de Prevencin Vial, la gente en Colombia tiene seis veces ms
probabilidades de morir en un accidente de trnsito que por terrorismo.
Esta seccin se basa en Polticas saludables para la seguridad y la convivencia, Alcalda
Distrital de Santa Fe de Bogot. Tambin se basa en la entrevista con Frdole Balln, director
de Seguimiento y Anlisis Estratgico de la Secretara de Gobierno Distrital., Revista Cambio, No. 132, diciembre de 1995, pp. 34-36.
Avisas, indicador adoptado por la Secretara de Salud, que mide la carga que imponen al pas
las distintas causas de incapacidad.
En 2003 solamente se cont con cerca de 100 millones de pesos de la Secretara de Gobierno, pero la campaa la est comercializando la Casa Editorial El Tiempo, lo que permitir el
aporte de recursos de la empresa privada.
El resto de esta seccin 11B es en su totalidad y casi textualmente basada en Lpez Borbon,
op. cit., pp. 109-110 , el libro ms completo que existe sobre cultura ciudadana en Bogot.
Caicedo, Martha Isabel y Rocha, Csar, Grupo de investigacin sobre el Conflicto Escolar
del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional, Boletn No. 34, Proyecto Enlace, Ministerio de Comunicaciones, 2000.
Diagnstico de emisoras escolares en Bogot, investigacin contratada por la Secretara de
Gobierno con la empresa Asesel, 2000.
Estos datos fueron obtenidos a partir de los listados proporcionados por la Secretara de
Educacin. Adicionalmente, los listados se confrontaron con otros dos proporcionados por
el ICBF y la UNESCO.
Alcalda Mayor de Bogot, Onda cheversima. Comunicacin para la convivencia, Bogot,
2003.
Informe final proyecto la Ciudad de los nios y las nias, documento elaborado por equipo
coordinador: Elsa Ruiz, Mauricio Lizarralde, Edna ngrid Camelo, Dolly Durn y Harold
Beltrn.
Algunas frases: Yo era malo, ahora soy bueno, Yo dorm aqu, ahora lo limpio.
Captulo 12
AMPLIACIN DE LA OFERTA EN MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS
(MARC) EN BOGOT (1995-2003)
Poblacin vulnerable contratada para mantenimiento de zonas verdes. Foto Gerard Martin.
La garanta constitucional de acceso a la justicia

no significa que todas las disputas entre los particulares
deben ser resueltas por los jueces.
(CORTE CONSTITUCIONAL DE C OLOMBIA, 1994).1 *
Durante el perodo 1995-2003, las administraciones de Mockus y de

Pealosa desarrollaron una poltica coherente de ampliacin de la oferta
de servicios alternativos para la resolucin de conflictos, en el marco de
una poltica distrital orientada a empoderar a la comunidad para abordar
pacficamente los conflictos y de una poltica nacional orientada a crear
alternativas para la excesiva judicializacin de conflictos menores. Este
liderazgo contrasta con otras ciudades en el pas, donde la oferta de servicios alternativos para la resolucin de conflictos, es muchas veces
entregada a fundaciones y organizaciones no gubernamentales por parte
de las alcaldas, sin traducirse en una oferta institucional coherente.
Este captulo inicia con una seccin sobre el marco constitucional
y legal de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos
(MARC) en Colombia y los diferentes mecanismos alternativos de resolucin de controversias que se han venido impulsando por la administracin distrital de Bogot en los ltimos diez aos, as como los
resultados alcanzados en trminos de crear un mejor clima de convivencia ciudadana a travs de ellos. Los mecanismos impulsados en Bogot
y presentados a continuacin son la conciliacin, la mediacin (tanto en
derecho como en equidad) y la justicia de paz. Tambin mostramos cmo
estos mecanismos se fortalecen en Bogot con una institucionalidad de
apoyo a travs de las unidades de mediacin y conciliacin (UMC), las
secretaras generales de las inspecciones de Polica, las comisaras de
familia, los jueces de paz y las casas de justicia.
En Colombia existe un debate acerca de una definicin ms amplia
o ms estricta de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos vigentes. Esta discusin se centra ya sea en la definicin netamente
legal de ellos o en el nfasis dado al objetivo y a los recursos con los que
se cuenta para cumplirlos. Para la primera son MARC nicamente aqullos reconocidos legalmente como tales, a saber: la conciliacin ya sea
559
en derecho o en equidad, el arbitraje y la amigable composicin, como

son definidos por la ley.2 Para el segundo, son MARC todas aquellas
estrategias de solucin de conflictos diferentes del procedimiento de la
justicia formal, cobijando entonces a los ya mencionados pero agregando adems la mediacin (la cual no cuenta con normatividad alguna) y
la justicia de paz (con base en la Ley 497 de 1999).
Nuestra intencin es dar cuenta de las polticas implantadas en la
ciudad de Bogot en el perodo 1995-2003, las cuales en este caso cobijan no slo a los MARC definidos legalmente, sino que incluyen, como
en ninguna otra ciudad en Colombia, a la mediacin y a la jurisdiccin
de paz. No tomaremos partido en la discusin, y ms bien describiremos
las polticas y experiencias concretas adelantadas por las administraciones de Mockus y de Pealosa, haciendo referencia al marco legal correspondiente.
12.1 LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN

DE CONFLICTOS EN COLOMBIA
12.1.1 Marco constitucional

Tal como lo expresa la misma Corte Constitucional Colombiana: La
garanta constitucional de acceso a la justicia no significa que todas las
disputas entre los particulares deban ser resueltas por los jueces.3 En
efecto, la Constitucin Poltica de Colombia en su artculo 116 estipula
la existencia de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos,
tales como la conciliacin y el arbitraje, toda vez que admite la posibilidad de que los particulares pueden administrar justicia en su condicin
de conciliadores o de rbitros. En el mismo sentido afirma la Corte, que:
Los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos encuentran base
constitucional no slo en su reconocimiento expreso en el artculo 116,
sino tambin en otros principios y valores constitucionales. As, su presencia puede constituir una va til, en ciertos casos, para descongestionar la administracin de justicia formal, con lo cual se potencia la eficacia,
celeridad y efectividad de la justicia. Adems y ms importante an, la
Carta establece un rgimen democrtico y participativo, que propicia
560
entonces la colaboracin de los particulares en la administracin de justicia y en la resolucin de sus propios conflictos. En ese orden de ideas es
perfectamente posible que el legislador estimule la resolucin de conflictos directamente por los propios afectados, por medio de figuras como la
conciliacin o la amigable composicin o por terceros que no sean jueces, como sucede en el caso de los rbitros o de ciertas autoridades administrativas y comunitarias.4
12.1.2 Marco legal

El marco legal de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos
en Colombia lo constituyen un conjunto de leyes: la Ley 23 de 1991, la
Ley 446 de 1998 la cual fue reglamentada por el Decreto 1818 del mismo ao, la Ley 497 de 1999 y la Ley 640 de 2001. La Ley 23 de 1991
sobre descongestin de despachos judiciales, y los decretos que la regulan
establecieron innovaciones interesantes en materia de conciliacin y arbitraje. En primer lugar, su prioridad era la de descongestionar los despachos judiciales y por ello numerosas conductas que antes eran delitos y
deban ser investigadas y sancionadas de oficio por los jueces penales
municipales, se volvieron contravenciones conocidas por las inspecciones de polica, que son autoridades administrativas y no judiciales.5 En
segundo lugar, algunos asuntos que eran conocidos por autoridades judiciales fueron transferidos a autoridades administrativas y por ejemplo,
se estableci que en accidentes de trnsito, las inspecciones de trnsito
y no los jueces podran directamente condenar al pago de los perjuicios, aun cuando sta norma fue suspendida. En tercer lugar, la ley
busc ampliar el alcance de la conciliacin y el arbitraje en varios sentidos. Por ejemplo, en algunos mbitos en donde la conciliacin era opcional, se volvi obligatoria, como requisito de procedibilidad para
poder recurrir a la va judicial; eso sucedi en materia laboral. En otros
campos se ampliaron considerablemente las materias sobre las cuales
poda recaer la conciliacin, como en los conflictos de familia. Igualmente se estableci que en ciertos casos de demanda contra el Estado
tambin poda operar la conciliacin. En cuarto lugar, se establecieron
innovaciones procesales significativas. Por ejemplo, en los procesos en
que no se haya proferido sentencia de primera o nica instancia y que
561
versen sobre materias susceptibles de transaccin, que no sean laborales, penales o contenciosas administrativas, las partes de comn acuerdo, pueden pedir al juez que se someta el asunto a conciliacin y, en
caso de que sta fracase, a arbitramento. Por ltimo y para dinamizar las
anteriores reformas, se autoriz la creacin de centros de conciliacin y
arbitramento artculo 82 y siguientes de la Ley 23 de 1991, en entidades
no estatales, como los colegios de abogados, las cmaras de comercio,
los consultorios jurdicos, entre otras.
Por otro lado, la Ley 446 de 1998 6 modific algunos aspectos de la
conciliacin y el arbitraje actualizando lo establecido en la Ley 23 de
1991, creando las bases para la estructura actual de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos en el pas, como se ver a continuacin. Finalmente, la Ley 640 de 2001 conocida como Ley de la
Conciliacin, reglamenta esta figura, dando alcance y desarrollo a las
prescripciones legales que sobre la misma haban establecidos tanto la
Ley 23 de 1991, como la 446 de 1998.
12.1.3 Caractersticas
Las principales caractersticas de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos en Colombia son las siguientes:
Son instrumentos de desjudicializacin ya que tienen como principal
finalidad otorgar o adjudicar competencias jurisdiccionales a instituciones administrativas, como las superintendencias.
Son herramientas de descongestin ya que tienen como objetivo disminuir el volumen de procesos que se ventilan en los despachos judiciales
o en otros trminos disminuir la acumulacin de negocios en los juzgados. Los juzgados suponen la creacin de supernumerarios judiciales
que evacuen los procesos o el reconocimiento de una bonificacin o
prima para los funcionarios judiciales por poner al da sus despachos.
Son tcnicas de negociacin, pues se utilizan como procesos informales de concertacin de intereses de sujetos o individuos que se encuentran en posicin asimtrica o de confrontacin.
Son medios de solucin pacfica de los conflictos al ser entendidos
como sistemas que procuran la solucin de las controversias entre per-
562
sonas por medios pacficos, es decir, sin el uso de la fuerza (Sentencia

C-381 de 1996 de la Corte Constitucional).
Son mtodos alternativos de solucin de conflictos ya que son figuras
que tienen por objeto ampliar las vas tradicionales de resolucin de
conflictos. La Corte Constitucional ha establecido que por medio de las
denominadas alternativas para la resolucin de los conflictos se evita a
las partes poner en movimiento el aparato judicial del pas y se busca,
asimismo, que los interesados puedan llegar en forma pacfica y amistosa a solucionar determinadas diferencias (Sentencia C-037 de 1996 de
la Corte Constitucional).
12.1.4 Tipos de mtodos alternativos de resolucin de conflictos

La actual legislacin colombiana prev la existencia de tres mtodos alternativos de resolucin de conflictos: el arbitraje, la amigable composicin
y la conciliacin. Dichos mtodos pueden clasificarse a partir de la posibilidad que posean de delegar (como es el caso del arbitraje y de la amigable
composicin) o no (como es la conciliacin) la facultad de resolver el
conflicto. Aqullos que admiten delegacin son conocidos como heterocompositivos y los que no la admiten son los autocompositivos.
Adicional a lo anterior, es necesario decir, que para el caso de la
conciliacin se distingue entre judicial y extrajudicial, siendo esta ltima la que es considerada como MARC, toda vez que la primera es una
etapa de un proceso judicial formal. Pero esta conciliacin extrajudicial
se divide a su vez en la realizada en derecho o en equidad, como se ver
ms adelante.
Mtodos alternativos de resolucin de conflictos en los que media
la delegacin o heterocompositivos:
El arbitraje:7 es un mecanismo por medio del cual las partes involucradas en un conflicto defieren su solucin a un tribunal arbitral. Sobre
el particular ha anotado la jurisprudencia constitucional que: El arbitramento se origina en un negocio jurdico privado, por virtud de la habilitacin de las partes una vez se ha llegado a un acuerdo entre las
mismas. La Constitucin Poltica le otorga la facultad de administrar
justicia a los particulares en la condicin de rbitros.8
563
La amigable composicin: el marco legal9 establece que por medio de

este mtodo dos o ms particulares delegan en un tercero, denominado
amigable componedor, la facultad de precisar con fuerza vinculante: el
estado, las partes y la forma de cumplimiento de un negocio jurdico
particular.
Mtodos alternativos de resolucin de conflictos en los que no media

delegacin alguna o autocompositivos:
La conciliacin,10 que tiene varias modalidades, es un mecanismo
de resolucin de conflictos por medio del cual dos o ms personas gestionan por ellas mismas la solucin de las diferencias, con la ayuda de
un tercero neutral llamado conciliador. Al respecto el mximo tribunal
de lo constitucional expresa que la finalidad de la conciliacin consiste
en el entendimiento directo con el presunto contrincante, llevndolos a
la conviccin de que de la confrontacin de puntos de vista opuestos se
puede seguir una solucin de compromiso, sin necesidad de que un tercero decida lo que las partes mismas pueden convenir.11
El concepto de delegacin se traduce en una importante consecuencia relacionada con la fuerza vinculante de la actuacin del tercero para
las partes. La funcin del conciliador se concreta especficamente en
proponer frmulas de arreglo para la solucin del conflicto. Por tanto,
su papel es puramente propositivo para las partes. Mientras que en el
arbitraje y en la amigable composicin, la intervencin del tercero se
concreta en una decisin, que desde luego es imperativa y por tanto
vincula a las partes. En otros trminos, el conciliador es un facilitador
en la bsqueda de la solucin del conflicto; el rbitro y el amigable componedor son sujetos dirimentes del conflicto.
La conciliacin podr ser judicial si se realiza dentro de un proceso
judicial, o extrajudicial si se realiza antes o por fuera de un proceso
judicial. La conciliacin extrajudicial se denominar en derecho cuando
se realice a travs de los conciliadores de centros de conciliacin, quienes deben ser abogados, o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias; y en equidad cuando se realice ante conciliadores en
equidad.12
564
Tabla 1
Ampliacin de la oferta de los MARC en Bogot desde 1994-2003
Tipo MARC
Subtipos MARC
Con delegacin
Instrumento en Bogot
1994
2003
Arbitraje
Amigable composicin
Sin delegacin
Conciliacin judicial
Dentro de un proceso
judicial
Conciliacin extrajudicial En derecho a travs los
Centro local de conciliacin de
conciliadores de centros
Puente Aranda 12 UMC en equidad
de conciliacin
Centro de conciliacin y arbitraje de

la Cmara de Comercio de Bogot
Centros de conciliacin de
universidades.
Centros de Conciliacin autorizados
por Ministerio del Interior y de
Justicia.
En derecho ante autorida-
Secretaras generales de las
des en cumplimiento de
inspecciones de Polica Inspecciones
funciones conciliatorias
de Polica (los inspectores slo

pueden conciliar procesalmente)
Comisaras de familia Defensores de
familia Funcionarios autorizados para
realizarlas (Ley 640 de 2001).
En equidad antes de
Conciliadores en equidad
conciliadores en equidad
Mediacin
Es un mecanismo social
12 UMC en equidad Mediadores
de solucin de conflictos
Jueces de paz
Jueces de paz (130 para Bogot)
Fuente: elaborado por los investigadores basndose en la Ley 446 de 1998, la cual modifica aspectos de
conciliacin y arbitraje y actualiza la ley 22 de 1991.
La Tabla 1 muestra cmo ha evolucionado la oferta institucional en

Bogot durante el perodo 1995-2003. Donde hubo poco o nada, existe
desde el ao 2003 una institucionalidad integrada, que fue adems, formalizada por el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot, aprobado en diciembre de 2003.
565
Aun cuando la evolucin de la oferta desde 1995 era en parte fruto de un

bien intencionado ejercicio de ensayo y error, ocho aos ms tarde, Bogot ha logrado crear una oferta pblica a partir de la interrelacin y
complementariedad entre los diferentes componentes de la oferta de
MARC y de sus promotores, que se describen con mayor detalle en el
mencionado Plan Maestro. Citamos algunos:
Unidad de Mediacin y Conciliacin: unidades funcionales desarrolladas por la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana como programa, cuyo objeto es garantizar a los ciudadanos el acceso
a la justicia. Son las encargadas de orientar sobre la forma de arreglar los
conflictos a travs de los mecanismos alternativos, y de realizar directamente mediaciones entre las partes que voluntariamente las acepten.
Comisaras de familia: son dependencias administrativas distritales
adscritas al Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS),
orientadas a garantizar a ciudadanos el acceso a la justicia familiar y a
dar proteccin de emergencia a los nios. Para cumplir su misin estn
investidas de competencias policivas especiales, de facultad para conciliar en derecho conflictos familiares y para dictar medidas de proteccin
frente a la violencia intrafamiliar.
Conciliacin: es un mecanismo de resolucin de conflictos a travs del
cual dos o ms personas gestionan por ellas mismas la solucin de sus
diferencias con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado
conciliador. El acuerdo que se logre se plasma en un acta, que tiene
calidad de cosa juzgada y prestar mrito ejecutivo. Puede ser en derecho
o en equidad.
Inspecciones de Polica: son instituciones adscritas a la Secretara de
Gobierno del Distrito que cumplen una funcin vital en la promocin de
la convivencia pacfica de la ciudad. Se encargan de prevenir, conciliar,
resolver los conflictos que surgen de las relaciones entre vecinos y todos
aquellos que afecten la tranquilidad, seguridad, salubridad, movilidad y
el espacio pblico de los ciudadanos, as como de sancionar las conductas violatorias al Cdigo de Polica de Bogot.
Jueces de paz: son los actores de la justicia comunitaria, que administran justicia a travs de la conciliacin en equidad y por medio de sentencias de la misma ndole.
566
Mediacin: es un mecanismo de resolucin de conflictos a travs del

cual un tercero ajeno al problema interviene entre las personas que se
encuentran inmersas en el conflicto, para escucharlas, ver sus intereses
y facilitar un camino en el cual se encuentren soluciones equitativas
para los participantes de la controversia.
Mediadores comunitarios: son actores de la justicia comunitaria que,
en su calidad de ciudadanos, intervienen en los casos de conflicto, orientando a las partes en la bsqueda de una solucin consensuada.
12.2 LA CONCILIACIN EXTRAJUDICIAL EN BOGOT

En esta seccin presentamos las diferentes formas de la conciliacin
extrajudicial que como se dijo arriba es la considerada como una de
las modalidades de MARC que la administracin distrital de Bogot
impuls durante el perodo 1995-2003 as como los resultados alcanzados, a travs de los cuales las administraciones respectivas buscaron
contribuir a crear un mejor clima de convivencia ciudadana.
12.2.1 Los conciliadores en equidad en Bogot

Bogot ha sido entonces la primera ciudad en nombrar y capacitar conciliadores en equidad, aprovechando el marco legal nacional.
La Ley 23 de 1991 estableci en su artculo 82 que los tribunales
superiores de distrito judicial de jurisdiccin ordinaria de las ciudades
sede de stos y los jueces primeros del mayor nivel jerrquico en los
dems municipios del pas, elegiran conciliadores en equidad de listas
que presentaran para su consideracin las organizaciones cvicas de los
correspondientes barrios, corregimientos y veredas que las conformaban. En 1993 se inici una prueba piloto departamental y municipal promovida por el Ministerio de Justicia que se asoci con departamentos y
municipios en las ciudades de Bucaramanga, Medelln, Cali y Valledupar.
All funcionarios de esas dependencias ofrecieron cursos de conciliacin en equidad (principalmente sobre la parte legal y tcnicas de mediacin). Como resultado de este esfuerzo, se nombr un gran nmero
conciliadores en equidad de los cuales sin embargo, queda ahora un nmero muy pequeo por junta de conciliacin en la asesora de ellos.
567
A partir de 1994 y gracias a un acuerdo de la Presidencia de la

Repblica (a travs del Plan Nacional de Rehabilitacin) y el Ministerio
de Justicia (Direccin de Prevencin y Conciliacin) en el que participaron organizaciones no gubernamentales en el mbito regional, el nmero de conciliadores creci de manera significativa hasta 1996. El convenio
defini por primera vez una estrategia de intervencin comunitaria como
instrumento para construir la figura en cerca de cincuenta municipios
que se seleccionaron. Ello implic la necesidad de un importante cambio en la metodologa y en los nfasis. Se busc entonces actuar ms
volcados hacia la dinmica social que haca los conciliadores mismos.
Sobre ese punto de partida y con el aporte de muchos actores sociales y
gubernamentales, el nuevo esquema ha tendido a consolidarse y a enriquecerse en los tiempos posteriores.
Hacia 1996 lleg a haber ms de 1.500 conciliadores nombrados;
este aparente xito en el nmero se mengu al tener un bajo nmero de
conciliaciones, lo que indudablemente le ha quitado relevancia a la figura en los lugares donde esto ha ocurrido. Tambin se empez a dar demasiada importancia a la elaboracin de las actas de acuerdo, descuidando
el papel, sin duda mayor, que debe darse al conciliador en equidad como
facilitador de las relaciones de convivencia.13
En 1997 la Presidencia de la Repblica, esta vez por intermedio de
la Red de Solidaridad Social, decidi poner fin a su labor en ese proceso, reduciendo sustancialmente la participacin del Estado Central en el
tema ya que los recursos comprometidos por el Ministerio de Justicia,
continuaban siendo muy limitados. Desde entonces se viene dando un
proceso con dos caras: de un lado el nmero de conciliadores en equidad en ejercicio ha tendido a disminuir pero, del otro, la figura como tal
viene consolidndose. Los conciliadores en equidad surgen con mayor
facilidad cuando se asocian con dinmicas comunitarias reales y se articulan con propsitos institucionales de entidades que tienen ganado un
lugar en los procesos locales.
La Ley 446 de 1998 sobre descongestin, eficiencia y acceso a la
justicia, reglament algunos aspectos relacionados como la seleccin de
los candidatos a ser conciliadores en equidad,14 sin embargo, mantuvo
el carcter esencial de la conciliacin en equidad en cuanto a que del
resultado del procedimiento, las partes y el conciliador levantarn un
568
acta en la cual conste el acuerdo. Esta acta tendr carcter de cosa juzgada y prestar mrito ejecutivo en lo que haya sido objeto de conciliacin (artculo 87).
Con todo, el balance de la conciliacin en equidad es positivo. Existen comunidades que cuentan con una buena herramienta para el tratamiento de sus conflictos. Pero, sobre todo, se cuenta con un escenario de
primer orden para la realizacin de un aprendizaje para el pas, tanto
para las estrategias locales de convivencia como en cuanto a las polticas de intervencin de los temas de justicia comunitaria.
12.2.2 Juicios en Bogot

La conciliacin extrajudicial puede ser en derecho o en equidad. La realizada en trminos legales puede ser adelantada ya sea por particulares
autorizados para ello, como es el caso de los estudiantes de derecho
adscritos a un Centro de Conciliacin de un Consultorio Jurdico o los
abogados debidamente certificados por el Ministerio del Interior y de
Justicia o por los funcionarios expresamente autorizados para ello como:
las comisaras y defensoras de familia, los notarios y excepcionalmente, los personeros municipales.
Al contrario de lo que sucede en derecho, para el caso de la equidad,
slo pueden realizar conciliaciones de este tipo los conciliadores en equidad, es decir, aquellas personas que cumplan con todos los requisitos y
adelanten el proceso para su acreditacin por parte de la autoridad judicial
de mayor rango del municipio. Para el caso de Bogot, la institucin de la
conciliacin extrajudicial ha tenido un interesante y dinmico desarrollo
histrico el cual se intenta reconstruir a continuacin. El Instituto SER de
investigacin organiz un proyecto piloto de un Centro de Conciliacin
en la alcalda local de Puente Aranda en el ao de 1993, contando con el
apoyo financiero del proyecto FES-Agencia de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID) para la modernizacin de la Justicia,
con el patrocinio institucional de la Alcalda Mayor de Bogot, la alcalda
local de Puente Aranda y el Ministerio de Justicia. En este proyecto participaron dos inspectores de Polica, un comisario de familia y dos miembros del consultorio jurdico de la Universidad Autnoma. Para su
funcionamiento el Centro contaba con una secretaria y dos escribientes,
569
con el apoyo de policas bachilleres. Los funcionarios fueron capacitados

en las materias propias de cada una de las reas de competencia y en las
tcnicas de conciliacin, y los policas bachilleres en la orientacin que
deban dar a los ciudadanos que llegaban al Centro.
El Centro funcion como la puerta de entrada a la alcalda local: en
la recepcin estaban los policas bachilleres, quienes asesoraban al pblico sobre el despacho al cual deban concurrir para resolver sus problemas. Si se trataba de un conflicto con otro ciudadano, el polica
bachiller remita al ciudadano al Centro de Conciliacin. All se le entrevistaba, se defina la situacin jurdica del conflicto y, en el caso en
que fuera susceptible de ser resuelto mediante conciliacin en el Centro,
se le preguntaba si estara dispuesto a intentar una solucin a travs de
este medio. El paso siguiente era el de localizar a la otra parte e invitarla
a la audiencia de conciliacin. Se obtuvo una respuesta positiva en el
75% de los casos y se lleg a la conciliacin en el 92% de los mismos.
El 46% de los casos planteados eran de competencia del Centro; en los
dems orientaban al ciudadano en los trmites que deba adelantar para
encontrar una solucin a su conflicto, y se les informaba sobre la dependencia competente para ello.
12.2.3 La UMC: liderazgo de la Secretara de Gobierno Distrital

Para la Secretara de Gobierno de la primera administracin de Mockus,
la experiencia piloto en Puente Aranda se transform en inspiracin para
la creacin de los Centros de Mediacin y Conciliacin Distritales (despus denominadas Unidades de Mediacin y Conciliacin),15 como bien
lo explica el siguiente texto:
A partir de la reestructuracin de la Secretara de Gobierno en noviembre
de 1996 la Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia inicia
el diseo, formulacin e implementacin del proyecto de Centros de
Mediacin y Conciliacin Distritales para 12 localidades del distrito,
considerndose en primera instancia las localidades de Kennedy, Santa
Fe, Usaqun, Engativ, Puente Aranda, San Cristbal, Suba, Ciudad Bolvar y Rafael Uribe. Durante este mismo ao se dise la planta de personal de los centros y el establecimiento de los perfiles profesionales y
de personalidad de los funcionarios. As mismo, se realiz la capacitacin de funcionarios de los centros y de los conciliadores en equidad.16
570
Desde diciembre de 1996 y hasta julio de 1997, se realiz una investigacin con el Cider de la Universidad de Los Andes cuyo objetivo era identificar, procesar y evaluar los conflictos interpersonales y comunitarios
ms frecuentes de los habitantes de la ciudad, sus mecanismos de abordaje, tratamiento y resolucin y los factores que la dificultan. Asimismo,
determinar el papel e impacto de la administracin formal y alternativa
de justicia dentro de la conflictividad sealada, estableciendo dificultades para que la comunidad acceda. Dentro de este mismo estudio se previ la definicin del plan indicativo de polticas pblicas, la construccin
del tablero de polticas donde se establece el estndar de logro de los
diferentes proyectos al igual que las matrices de requerimiento mnimo
de informacin para el seguimiento estadstico de los centros de mediacin y conciliacin y las comisaras de familia.17
En julio de 1997 se establece el convenio con Juztapaz cuyo objetivo
apunt a asesorar la implementacin de la metodologa para la construccin de infraestructuras para la paz y el desarrollo del tema de los derechos humanos en relacin con los mecanismos de tratamiento y resolucin
de conflictos en los diez centros de medicacin y conciliacin distritales,
con el acompaamiento de las comisaras de familia y las secretaras
generales de las inspecciones de polica, las juntas de accin comunal y
las alcaldas de las localidades de Santaf de Bogot.18
Desde septiembre de 1997 y hasta septiembre de 1998, se implementa el
proyecto de gestin comunitaria de los centros de mediacin y conciliacin, para promover las unidades y las figuras de conciliacin en equidad. El objetivo, era generar legitimidad necesaria para los centros de
mediacin y conciliacin como para la figura del conciliador en equidad
que es su eje principal.19
Asimismo, en 1998, el Distrito hizo capacitar por el Instituto Pensar de la Pontificia Universidad Javeriana 16.000 lderes comunitarios
en particular presidentes de Junta Administrativas Comunitarias (JAC)
en gestin social, y se incluyo un mdulo sobre Resolucin Pacfica de
Conflictos.
Durante la administracin de Pealosa, los Centros de Mediacin y
Conciliacin se transformaron ya que su nombre se confunda con los
Centros de Conciliacin en unidades de Mediacin y Conciliacin, siempre bajo la responsabilidad de la Secretara de Gobierno de la Alcalda
Mayor de Bogot, y funcionando de manera descentralizada en las loca-
571
lidades y continuando en su funcin durante la segunda administracin

Mockus. Las UMC se constituyeron en un soporte para la generacin de
una cultura de paz como proceso de desarrollo sostenible, en el cual el
objetivo era la convivencia, donde las diferencias no configuraran una
enemistad sino una oportunidad para el crecimiento personal y social.
Su misin es ofrecer a la ciudadana el acceso directo a mecanismos de
resolucin alternativa y pacfica de los conflictos, a sabiendas que ello
permite que la comunidad, las entidades gubernamentales y las organizaciones sociales construyan participativamente la convivencia ciudadana y, por ende, los procesos de paz.
Entre 1998 y 2003 se crearon 12 UMC, ubicadas en las localidades,
de acuerdo con un diagnstico de la demanda potencial (ver tabla 2). Los
centros operan de 8:00 a. m. a 5:30 p. m.
El programa de las UMC se inici con la vinculacin y capacitacin de mil ciudadanos escogidos entre los que haban participado en el
curso del Instituto Pensar, para transformarlos en promotores de convivencia encargados de difundir dentro de su comunidad una poltica de
solucin pacfica de conflictos, de remitir casos a las UMC para solucionarlos, darles orientacin a los involucrados en controversias sobre
la forma de resolverlas y realizar directamente la mediacin entre las
partes que voluntariamente lo soliciten. Luego de dicho proceso, y con
el aval del Tribunal Superior de Bogot, 42 de esos ciudadanos se capacitaron como conciliadores en equidad, adquiriendo el compromiso con
la tarea de organizar la conciliacin en equidad en Bogot, para lo cual
comenzaron a actuar en el ao 2000. Result incompatible capacitar
presidentes de Juntas de Accin Comunal como conciliadores, dados
sus intereses polticos y se opt por un proceso en etapas, donde primero
se forman promotores, entre estos se formen mediadores, y entre estos
se seleccionan y capacitan conciliadores en equidad. Otros 700 de esos
mil promotores y multiplicadores fueron capacitados por la Secretara
de Gobierno como mediadores comunitarios en el ao 2002, mediante
un curso de 200 horas de duracin adelantado por la Secretara de Gobierno a travs de la Universidad Externado de Colombia. En 2003 la
Secretara de Gobierno form otros 220 conciliadores en equidad, con
asesora de la Universidad Externado. Al final de 2003 haba entonces
un total de 350 conciliadores en equidad de los cuales 260 formados por
572
la Secretara de Gobierno y el resto a travs de la Cmara de Comercio

de Bogot (ver ms adelante) en coordinacin con el Distrito.
Cada UMC est conformada por un equipo de trabajo del que hacen parte: un psiclogo, un trabajador social, un abogado, y un asistente
administrativo. Este equipo interdisciplinario, con capacidad de responder a diversidad de casos, se constituye en una oferta real de apoyo institucional para asumir la solucin pacfica de controversias y conflictos
en el Distrito Capital y en un eje de confluencia comunitaria para la
convivencia ciudadana. Cada UMC tiene como finalidad lograr una oferta
complementaria al sistema tradicional de administracin de justicia a
travs de un modelo de justicia por consenso. Tambin pretende estrechar los lazos comunitarios mediante la participacin activa de la comunidad en la implementacin de mecanismos alternativos de solucin de
controversias y conflictos, su misin es promover en la ciudadana la
construccin de la convivencia pacfica y proporcionar su sostenibilidad mediante la difusin, promocin y ampliacin de medios alternativos de abordaje del conflicto en el mbito local.20
Tabla 2
Casos atendidos por localidad durante el perodo 1999-2002
Localidad
1999
Casos
Santa Fe
S. Cristbal
2000
%
Casos
2001
%
Casos
2002
Total
Casos
Casos
598
13,1
851
18,6
1226
26,8
1.892
41,4
4.567
4,2
1.831
13,6
4.042
30,1
3.968
29,5
3.602
26,8
13.443
12,5
Usme
63
1,6
1.082
28
1.551
40,2
1.165
30,2
3861
3,6
Bosa
40
0,3
6.014
42,2
5.282
36,5
3.047
21,1
14.473
13,4
Kennedy
711
5,8
3.022
24,5
3.706
30,1
4.887
39,6
12.326
11,4
Engativ
756
6,2
2.628
21,4
4.196
34,1
4.709
38,3
12.289
11,4
3.259
19,3
4.209
25
4.865
28,8
4.536
26,9
16.869
15,6
1,9
Suba
Mrtires
83
4,1
923
46
1.001
49,9
2.007
A. Nario
1.039
41,4
1.472
58,6
2.511
2,3
533
7,3
1837
25,2
2.382
32,6
2.547
34,9
7.299
6,8
9,5
Puente Aranda
R. Uribe U.
582
5,7
3.462
33,8
4.095
40
2.106
20,6
10.245
Ciudad Bolvar
1.085
13,7
2.319
29,3
2.322
29,3
2.196
27,7
7.922
7,3
Total
9.458
30,8 107.812
100
8,8 29.639
27,5 35.555
Fuente: Informes de gestin entregados por las UMC 1999-2002
33 33.160
573
Hasta el 2003, los objetivos concretos de las UMC bajo el liderazgo de la Secretara de Gobierno Distrital estaban encaminados a:21
Contribuir a que los conflictos entre los ciudadanos se resuelvan pacficamente sin tener necesidad de recurrir a la justicia formal o a alguna
forma de violencia.
Promover y brindar los medios y la informacin para utilizar la mediacin y la conciliacin en equidad, como instrumentos para el tratamiento y la resolucin pacfica de conflictos interpersonales y comunitarios.
Formar una red ciudadana de convivencia sustentada en promotores de
convivencia, mediadores comunitarios, conciliadores en equidad, que
tendr como funcin promover los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos en los barrios y brindar un apoyo directo en la solucin de conflictos que surjan en la comunidad.
Propender por el fortalecimiento de la justicia comunitaria en Bogot,
con la presencia de los mediadores comunitarios, los conciliadores en
equidad y los jueces de paz.
Propender por que los derechos humanos sean ampliamente conocidos, exigidos y respetados por los ciudadanos.
En la labor que se adelantaba en las UMC en equidad se parta
fundamentalmente del convencimiento de que la resolucin pacfica y
alternativa de las diferencias o conflictos se basaba en la actitud de aportar pedaggicamente, por medio de: (a) la construccin individual y colectiva de la tolerancia social y (b) la generacin de actos voluntarios
que recuperen la valoracin de la palabra, los compromisos consensuales, la credibilidad y la confianza entre las partes. Los servicios de oferta
de las UMC eran:
Orientacin profesional en las reas jurdica y social, a las personas y
grupos de personas presentes en la comunidad.
Capacitacin a travs de programas y talleres de convivencia dirigidos
al manejo de conflictos de carcter individual, familiar y grupal.
Coordinacin y gestin interinstitucional para promover la convivencia ciudadana.
574
Acompaamiento y coordinacin al proceso de conciliadores en equidad.

Mediacin en conflictos intergrupales e interpersonales como alternativa en la resolucin pacfica de los conflictos.
Formacin de Mediadores Comunitarios.
Investigacin en conflictividad local.
Conformacin y apoyo a redes comunitarias.
Los casos que estaban en condiciones de ser atendidos por las UMC
estaban referidos a: problemas entre vecinos e intrafamiliares, conflictos laborales, contratos de prestacin de servicios, conflictos por arrendamiento y problemas de convivencia. En la Tabla 3 puede observarse
un panorama sobre los tipos de problemas atendidos durante el perodo
1999-2002, donde los conflictos relacionados con el contrato de arrendamiento ocuparon un lugar predominante, seguidos por problemas relacionados con otros contratos civiles y por un inquietante nmero de
asuntos relacionados con conflictos intrafamiliares, que no obstante haber tenido un notorio aumento en los aos 2000 y 2001, tendieron a
descender en el ao siguiente.
Tabla 3
Casos o problemas expuestos ante UMC (1999-2002)
Problemas
1999
2000
%
Casos
2002
%
Casos
Total
Arrendamiento
5.049
52.9 16.406
55,4 19.823
55,8 20.231
61,7 61.509
57,1
Otro contrato civil
1.588
16,6
5.192
17,5
7.310
20,6
5.439
16,5 19.529
18,1
231
2,4
658
2,2
690
1,9
316
1,0
1.895
1,8
1.559
16,3
2.750
9,3
2.896
8,1
1.764
5,4
8.969
8,3
Laboral
Casos
2001
Casos
Casos
Conflicto
intrafamiliar
El ciclo de atencin ofertado en las UMC como fue definido por

Secretara de Gobierno, se puede resumir en la siguiente tabla:
575
Tabla 4
Ciclos de atencin en las UMC
Variable
Orientaciones
Definicin
Casos en los que el ciudadano demanda atencin de servicio o gestin en
las UMC con la expectativa de intervencin para la solucin de su
problemtica. Cada caso es escuchado, se plantean diferentes alternativas
y se da a conocer el significado y sentido de la mediacin como proceso
pedaggico y va de solucin pacifica de conflictos.
Remisiones
Casos orientados en los que el asunto expuesto requiere la gestin de otra

instancia estatal u otros procedimientos.
Informacin general
Casos orientados en los que el asunto expuesto slo requiri suministro

de informacin.
Invitaciones
Casos orientados en los que el asunto expuesto compromete

conflictividad que amerita dar inicio a un proceso de mediacin por lo
cual se remite una invitacin amigable a mediar a las personas
involucradas en el conflicto.
Mediaciones
Asuntos en los que un funcionario de la UMC como mediador acta

como facilitador tendiendo al logro de un acuerdo entre las partes
involucradas.
Resultados de
la mediacin
Logro final del proceso de gestin realizado para la superacin de la

conflictividad (acuerdo / acuerdo previo / no acuerdo) donde adems del
posible acuerdo se tiene como saldo pedaggico la visualizacin de
opciones alternativas para la solucin pacfica de conflictos.
Temtica de
Tipo de asunto que motiva la conflictividad entre las partes (Arrenda-
conflictividad
mientos, contratos civiles y conflictos familiares o entre vecinos).
Fuente: informes de gestin entregados por las UMC 1999-2002.
Finalmente, los casos orientados, mediados y no mediados en

1999-2002, entregados por las UMC en sus informes de gestin se
presentan en la siguiente Ilustracin.
576
Ilustracin 2
Casos gestionados por las UMC
Fuente: Alcalda Mayor de Bogota, Secretara de Gobierno.
Como se puede ver en la Ilustracin 2, entre los aos 1999 y 2002

se realizaron un total de 107.812 orientaciones a los usuarios en las UMC
de las diferentes localidades, de las cuales las de Suba, Bosa y San Cristbal fueron las de mayor demanda.
12.2.4 El Centro de Conciliacin y Arbitraje de la Cmara

de Comercio de Bogot
La Cmara de Comercio de Bogot ha estado muy comprometida en
apoyar el liderazgo del Distrito en este tema. En general la CCB se ha
interesado por crear y desarrollar una cultura de utilizacin de los MARC,
a partir de la creacin de su Centro de Conciliacin y Arbitraje en 1993.
Desde entonces, el Centro ha sido promotor de la aplicacin de los sistemas alternativos de solucin de conflictos, como el arbitraje, la amigable composicin y la conciliacin en los mbitos comercial, civil,
administrativo, laboral y en el campo social, a nivel comunitario y educativo. El Centro ofrece un amplio portafolio de servicios jurdicos, tecnolgicos, de capacitacin, investigacin y comunitarios. En el campo
internacional, el Centro de Arbitraje de la institucin es el representante
de la Comisin Interamericana de Arbitraje Comercial (CIAC), de la
577
Organizacin Mundial de Propiedad Industrial (OMPI), de la Corte Internacional de Arbitraje y Conciliacin Ambiental (CIACA) y del Comit Nacional de la Corte de Arbitraje de la Cmara de Comercio
Internacional (CCI) con sede en Pars.
En los aos 2000-2001 la Cmara de Comercio en la operacin del
arbitraje promovi 725 trmites e instal 576 tribunales. El Centro de
Arbitraje y Conciliacin de la entidad ha continuado implementando
varios programas de formacin en diferentes entidades y organizaciones nacionales e internacionales. En los dos ltimos aos se realizaron
43 cursos de formacin en mtodos alternativos de solucin de controversias, algunos de ellos en el mbito internacional como los desarrollados en Mxico, Honduras, El Salvador, Per, Bolivia, Suiza y Espaa.
Respecto del arbitraje, uno de los principales productos de capacitacin son los cursos de Secretara de Tribunales de Arbitramento, los
cuales les permiten a los abogados interesados en el tema capacitarse de
manera profunda y proactiva en la funcin secretarial arbitral. Tambin como producto de la creacin de lneas especializadas, realiza seminarios que permiten la capacitacin en aspectos como el arbitraje en
propiedad industrial, arbitraje en telecomunicaciones y nuevas tecnologas y arbitraje en materia administrativa.
Como una lnea adicional de apoyo a la comunidad, la Cmara de
Comercio de Bogot gener en el ltimo periodo espacios gratuitos de
solucin de conflictos a travs de sus Jornadas de arbitraje en equidad
y conciliacin, en las cuales participan de manera activa los rbitros,
secretarios y conciliadores en equidad. En las cuatro jornadas de arbitraje que se realizaron en los aos 2001 y 2002 se beneficiaron ms de
1000 personas, que recibieron orientacin para solucionar sus conflictos en forma rpida, oportuna y sin ningn costo. Se realizaron 160 audiencias de conciliacin y 19 arbitrajes en equidad.
12.2.5 La Cmara de Comercio de Bogot y su apoyo a la

poltica distrital de promover la conciliacin en equidad
Aunque su fuerza principal es arbitraje, la CCB, en apoyo a la poltica
Distrital de promocin de la conciliacin en equidad, ha promovido esta
modalidad en particular en las localidades de Cazuc, Kennedy, Ciudad
578
Bolvar y Engativ y la conciliacin escolar en 47 instituciones educativas ubicadas en las zonas de influencia de Engativ, Ciudad Bolvar,
Bosa y Altos de Cazuc.
Para adelantar este proyecto, la Cmara de Comercio abri en coordinacin con la Secretara de Gobierno Distrital dos sedes de conciliacin comunitaria una en Cazuc y la otra en Engativ y ha sido clara la
receptividad de la figura de la conciliacin en equidad, toda vez que se
realizaron durante los ltimos dos aos 920 audiencias de conciliacin,
de las cuales 792 culminaron con acuerdo. En este mismo perodo se
capacitaron lderes comunitarios y barriales como promotores de la figura, conciliadores, facilitadores, madres comunitarias, miembros de
accin comunal y comits de vigilancia, que permitieron formar a ms
de 9.000 personas.
En materia escolar, se cre la primera red de conciliadores del programa con la participacin de 2.200 jvenes conciliadores y pregoneros
de la figura y se desarroll un importante encuentro de experiencias en
conciliacin y mediacin escolar dirigido a todos los estamentos del
sector educativo, en el que participaron 700 personas. Toda esta labor,
en beneficio de la juventud y en general de la comunidad escolar, fue
reconocida por el portafolio de programas sobresalientes del Ministerio
de Educacin y de programas de la Organizacin de Estados Americanos
(OEA), entidad que seleccion al programa de conciliacin escolar de la
Cmara de Comercio de Bogot como experiencia sobresaliente a nivel
nacional en el portafolio de programas para la convivencia y la paz.
Actualmente y con la intencin de contribuir al mejoramiento de la
calidad de vida dentro de la capital, y a la generacin de nuevos espacios
de convivencia pacfica que permitan la resolucin de las controversias
en el interior de la comunidad, se ampli a finales de 2002 la cobertura
de los servicios comunitarios del centro a las localidades de Kennedy y
Ciudad Bolvar, completando as una red de cuatro sedes comunitarias.
12.3 LA CONCILIACIN EXTRAJUDICIAL ANTE AUTORIDADES

EN CUMPLIMIENTO DE FUNCIONES CONCILIATORIAS
De acuerdo con el artculo 3 de la Ley 640 de 2001 la conciliacin

podr ser judicial si se realiza dentro de un proceso judicial, o extrajudicial
579
si se realiza antes o por fuera de un proceso judicial. Como se haba

mencionado anteriormente, la conciliacin extrajudicial se denominar
en derecho cuando se realice a travs de los conciliadores de centros de
conciliacin o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias; y en equidad cuando se realice ante conciliadores en equidad.
La conciliacin judicial realizada por funcionarios administrativos
en Bogot, se surte en las secretaras generales de las inspecciones de
polica, en las defensoras de familia y en las comisaras de familia. A
pesar de la importancia de la actividad de la conciliacin en la justicia
policiva, hay an algunos obstculos que deben ser superados para su
implementacin adecuada: (i) exceso de comisiones civiles por parte de
los inspectores, lo que retarda la programacin de conciliaciones, y (ii)
an existe desconocimiento por parte de la comunidad acerca de estos
mecanismos. A continuacin se hace una descripcin sobre la operatividad de las secretaras generales de las inspecciones de polica, las inspecciones de polica y las comisaras de familia, como escenarios de la
conciliacin judicial en la ciudad de Bogot.
12.3.1 Secretaras Generales de las Inspecciones de Polica y sus

secretara generales como escenario de conciliacin en Bogot
La ciudad de Bogot ha fortalecido el funcionamiento y la credibilidad
de las inspecciones de polica como instancia de conciliacin durante el
periodo 1995-2003, como aparentemente en ninguna otra ciudad del pas.
En Bogot como en el resto del pas las inspecciones de polica se haban
deslegitimizado por su politizacin. Para rescatarlas el Alcalde Mockus
en particular introdujo reformas en su estructura organizativa e hizo capacitar a los inspectores de polica. En particular orden por el Decreto
62 de 1995 la creacin en cada inspeccin de una secretara general y les
encarg tramitar los asuntos de competencia de stas, con excepcin de
los despachos comisorios provenientes de los jueces de la Repblica. A
los secretarios generales se les eximi del reparto y las querellas como
los despachos comisorios que venan tramitndose a la fecha y se repartieron entre los dems inspectores de la respectiva localidad. El trmite
completo se adelanta gracias a esta reforma en estas dependencias, re-
580
mitiendo el expediente al inspector al que le haya correspondido por

reparto, para que l dicte las providencias de fondo.
Esta reforma ha fortalecido la inspeccin de polica que existe en
cada localidad (con varios inspectores en cada inspeccin) y est concebida como una unidad de apoyo y de servicio en la administracin de la
justicia policiva, especialmente destinado a los ciudadanos, que buscan
la proteccin de sus derechos en aspectos penales y civiles policivos. La
nueva funcin de secretara general pretende dinamizar, centralizar y
aprovechar al mximo el recurso humano con el que cuentan las inspecciones de las distintas localidades, facilitando una mayor gestin de los
funcionarios en la labor de administrar justicia. Durante la segunda administracin Mockus, por el Decreto 65 de 2002, se encomend a la
Secretara de Gobierno definir las directrices que los inspectores de polica deban observar para la correcta atencin de los asuntos de naturaleza policiva, lo relacionado con la convivencia ciudadana y las
comisiones judiciales.22 Por su parte, la Secretara de Gobierno con base
en la Resolucin 1578 de 2002, estableci una serie de procedimientos
para la organizacin y funcionamiento de las inspecciones de polica de
Bogot, en particular:
Los asuntos de competencia de las Inspecciones de Polica, se repartirn
aleatoriamente por la Secretara General de Inspecciones de forma equitativa y de acuerdo con su naturaleza, al menos dos veces por semana. A
esta diligencia asistirn los inspectores y el personero local o su delegado. El secretario general entregar inmediatamente a cada inspector los
asuntos que le hayan correspondido, lo que se atender surtido con la
firma del acta respectiva.
As mismo, la segunda administracin Mockus, con la Resolucin

1578 de 2002, estableci nuevos procedimientos para la organizacin y
funcionamiento de las estaciones de polica de Bogot, y por la cual se
establecieron procedimientos para la organizacin y funcionamiento de
las inspecciones de polica, donde se establece que las secretaras generales de las inspecciones de polica debern Realizar las conciliaciones
preprocesales en los asuntos que sean de su competencia.23 Ejemplo de
estos asuntos conciliables son: el amparo al domicilio, perturbaciones,
uso de servidumbres, humedades, grietas, obstrucciones, cambios de
guarda, corte de servicios, etc.
581
En caso de que no se concilie, se hace el reparto correspondiente y

es el inspector quien profiere el auto cabeza de proceso, en el cual se
incluyen las diferentes actividades investigativas a realizar, tales como
entrega de vehculos, la elaboracin de oficios ordenando experticios,
las comunicaciones a otras autoridades y todas aquellas pruebas tendientes al esclarecimiento de los hechos. Estas diligencias se realizan
por conducto de la secretara general bajo la direccin y supervisin del
jefe de secretara, funcionario que ostenta las mismas calidades de un
inspector de polica. Finalmente, al trmino de la etapa de investigacin,
el expediente regresa al inspector de conocimiento para que ste profiera la providencia de fondo a que haya lugar.
El mecanismo de la conciliacin que ofrece cada inspeccin en
cabeza de la secretara general, contribuye a la eficacia en el trabajo de
los inspectores pues les permite la total dedicacin al estudio y fallo de
los asuntos de su competencia, circunstancia que ayuda a mejorar la
calidad de las providencias.
En el ao 2002 se programaron y citaron en las 20 inspecciones un
total de 9.051 audiencias de conciliacin, se efectuaron 4.346. La diferencia entre programadas y efectuadas se debe a la inasistencia de las
partes. De las audiencias efectuadas por la secretara general (4.327), se
logr acuerdo en el 71% (3.073).
En que sntesis con las reformas a las inspecciones de polica introducido en Bogot durante 1995-2003 se ha significativamente fortalecido
la oferta y la calidad de la conciliacin en derecho como mecanismo alternativo de resolucin de conflictos, otras ciudades en Colombia han empezado a introducir reformas similares basadas en el ejemplo de Bogot.
12.3.2 Las comisaras de familia como escenarios de conciliacin

en Bogot
Como dependencias administrativas distritales adscritas al DABS, orientadas a garantizar a ciudadanos el acceso a la justicia familiar y a dar
proteccin de emergencia a los nios. Para cumplir su misin estn
investidas de competencias policivas especiales, de facultad para conciliar en derecho conflictos familiares y para dictar medidas de proteccin
frente a la violencia intrafamiliar.
582
La figura de las comisaras de familia se cre con base en el Decreto 2737 en 1989, por el Cdigo del Menor. El Concejo Distrital aprob
en 1990 con base en el Acuerdo 23, la creacin de las Comisaras para
Bogot, en el ao de 1991 entraron en funcionamiento seis de ellas, en
1995 siete, en 1999 dos, en el 2000 tres y en el 2001 dos. Posteriormente, en el 2001 con base en el Acuerdo 54, orden la creacin de cinco
comisaras ms en las localidades de Kennedy, Ciudad Bolvar, Suba,
Bosa y Engativ, ampliando a 25 el nmero total de comisaras de familia.
Las comisaras de familia funcionan de acuerdo con tres tipos de
horarios: las de Usaqun, San Cristbal, Bosa y Engativ tienen jornada
permanente de lunes a domingo, durante 24 horas; catorce, jornada diurna, de 7:00 a. m. a 4:00 p. m., de lunes a viernes en das hbiles, y seis,
jornada continua de 7:00 a. m. a 11:00 p. m., de lunes a viernes, en das
hbiles. La comisara de Sumapaz (la nica localidad rural) tiene jornada especial de 9:00 a. m. a 6:00 p. m., de mircoles a domingo.
En cada comisara de familia existe un sistema de orientacin e
informacin al usuario para agilizar la prestacin del servicio y brindarle las herramientas necesarias para la efectividad de sus derechos. Esta
atencin debe prestarse por el comisario, trabajador social o psiclogo
apoyados por estudiantes de las mismas reas, para lo cual se suscribirn convenios con las instituciones universitarias para la asignacin de
estudiantes de Derecho que puedan realizar su prctica de consultorio
jurdico y estudiantes de psicologa y trabajo social para la prctica profesional.24 Dentro de las funciones a cargo de las comisaras de familia
se destacan:
Brindar proteccin a la familia, y ms particularmente a los nios y a la
mujer, contra la violencia intrafamiliar. Hasta hace poco se utilizaba la
mediacin, la cual terminaba en la suscripcin de un compromiso, pero
como el cumplimiento de ste no poda ser exigido compulsivamente,
se busc que en los casos en los que se deba adoptar una medida de
proteccin, su incumplimiento pueda ser sancionado con multa, la cual
en el caso de incumplimiento, puede convertirse en arresto a travs del
decreto de un juez de familia.
Enviar a la Fiscala los documentos respectivos en casos de violencia
intrafamiliar para que la investigacin se adelante oficiosamente. La vio-
583
lencia intrafamiliar est tipificada como delito, pero por su carcter

querellable, el ofendido tiene que poner la correspondiente denuncia si
quiere que la Fiscala adelante tambin la correspondiente investigacin
penal, salvo que se trate de menores, o en el caso en que haya lesiones y
stas tengan secuelas, o se produzca una incapacidad superior a 60 das,
casos en los cuales la Fiscala investigar de oficio. En el mismo sentido, cuando la Fiscala recibe una denuncia por este delito, oficiosamente enva a la comisara copia de la misma para que sta tome las medidas
de proteccin correspondientes.
Recibir la denuncia en los casos de violencia sexual, enviar al menor a
Medicina Legal y luego remitir toda la actuacin a la Fiscala General
para que se adelante la investigacin correspondiente.
Cumplir funciones de polica: las comisaras pueden hacer allanamientos
para rescatar un menor que est siendo maltratado, inspeccionar establecimientos pblicos para verificar prostitucin, consumo de bebidas
alcohlicas o juegos de azar, realizados por menores, y cerrar establecimientos en caso de que esto est ocurriendo. Igualmente conoce de las
contravenciones cometidas por menores, llamando a los padres para hacer
acuerdo con ellos, cuyo cumplimiento se garantiza con imposicin de
multas.
Realizar conciliaciones para dirimir los conflictos relacionados con la
custodia de los hijos, alimentos, regulacin de visitas, residencia separada de los miembros de la pareja, separacin de bienes y de cuerpos,
liquidacin de la sociedad conyugal y de derechos sucesorios, tanto en
las uniones matrimoniales como en las de hecho.
Realizar talleres, brigadas, y seminarios para informar sobre la problemtica de la violencia intrafamiliar, y sensibilizar a la comunidad sobre
los mecanismos para evitarla.
La Tabla 5 muestra los resultados de la gestin de las comisaras en
el ao 2002, fueron los siguientes:
584
Tabla 5
Resultados de la gestin de las comisaras de familia, 2002
Resultado
Indicador
Citas cumplidas
60.762
Conciliaciones
15.033
Compromisos
17.989
Medidas de proteccin
1.412
Violencia intrafamiliar
39.149
Delitos sexuales
891
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la
Justicia.
12.4 LA MEDIACIN
La mediacin es un MARC que no est regulado por la normatividad,
por lo que sus definiciones y procedimientos son de origen doctrinario y
no legal. No existen requisitos para ser mediador, excepto que para ejercer esta funcin, las partes deben aceptar la intervencin del mediador.
Tambin, la mediacin no produce efectos jurdicos, salvo que se constituya un contrato de transaccin, caso en el cual producir las consecuencias jurdicas respectivas.
En Bogot, donde la mediacin ha tenido durante el periodo 19952003 una evolucin importante como en ninguna otra en el pas, y gracias
al liderazgo de la Secretara de Gobierno, por intermedio de las UMC el
concepto de mediacin fue desarrollado como una estrategia de convivencia participativa y voluntaria de negociacin facilitada. Mediante ella
las partes involucradas en un conflicto en la familia, con los vecinos o la
comunidad, intentan resolverlo con la ayuda de un tercero imparcial
(mediador), quien acta como facilitador, apoyando a las personas a
encontrar una solucin satisfactoria. Es adems, una instancia de interaccin social positiva cuyo objetivo es utilizar procedimientos de dilogo pacfico y que coadyuve para impulsar un acercamiento entre las
personas involucradas en un conflicto. Por su parte, el mediador ayuda a
clarificar e identificar los intereses particulares explcitos o implcitos y
a llegar a un acuerdo, evitando la complicacin y el escalamiento del
conflicto en trminos interpersonales, sociales, jurdicos y econmicos
y sobretodo previniendo que se recurra a la agresin o la violencia.
585
En Bogot, la mediacin busca resolver el conflicto directamente y

sin ninguna ritualidad a diferencia de los otros mecanismos. Se procura no plasmar el compromiso en un documento, sin embargo, cuando
eventualmente se plasma en un documento escrito, ste constituye un
simple compromiso. La mediacin ms que un mecanismo jurdico,
es considerado en Bogot como un mecanismo social de solucin de
conflictos que se diferencia, bajo esta concepcin, de la conciliacin.
Las caractersticas bsicas de la mediacin como se ha detallado en
Bogot, son las siguientes:
Es un dilogo entre las partes como negociacin asistida: en la mediacin, las personas con la ayuda del mediador actan por s mismas, manifestando sus puntos de vista y proponiendo soluciones.
Es un acto absolutamente voluntario, con el que las partes libremente
deciden participar en el proceso, pudiendo inclusive ponerle fin en cualquier momento, sin estar obligadas a llegar a un acuerdo.
Es un proceso que tiende al acuerdo, pero que tiene como objetivo
generar dilogo, propiciar vas de comunicacin entre las partes, respetar las diferencias y generar un vnculo.
Se basa en el principio de beneficio mutuo.
La mediacin se realiza dentro de un protocolo previamente validado y
claramente explicado por el mediador y en ocasiones construido por las
partes.
Es absolutamente confidencial, es decir, el mediador y las partes le
otorgan un carcter privado a lo sucedido en la mediacin y al acuerdo.
No est sujeta a reglas jurdicas procesales, el procedimiento es informal, privado y flexible, a menos que se constituya en un contrato de
transaccin (artculo 2469 del Cdigo Civil Colombiano)
Los propios interesados deciden, con la ayuda del mediador, el acuerdo que desean alcanzar y trabajan para ello.
Como vemos, la mediacin y la conciliacin son dos mecanismos
alternativos de resolucin de conflictos muy parecidos entre s, pero sus
diferencias son definitivas, a saber:
586
Operador: cualquier persona est en capacidad de realizar la mediacin, slo requiere la aceptacin de ambas partes para intervenir. En el
caso de la conciliacin slo las personas capacitadas y autorizadas expresamente para ello la pueden realizar, es decir, slo pueden realizar
conciliaciones aquellas personas investidas por el Estado de autoridad
judicial (para lo cual deben cumplir con unos requisitos y adelantar todo
un proceso de seleccin o eleccin).
Consecuencias jurdicas: como para la mediacin no se requieren calidades especiales, tampoco sus acuerdos o pactos producen efectos jurdicos (a no ser que se constituya un contrato de transaccin como se dijo
anteriormente), en cambio en el caso de la conciliacin, sus actas s producen efectos jurdicos tales como hacer trnsito a cosa juzgada y prestar mrito ejecutivo.
En el caso de Bogot las ventajas de la mediacin como proceso de
solucin pacfica se sealan en los siguientes aspectos:
Su voluntariedad: se fundamenta en la libertad que tienen las partes de
solicitar y lograr un acuerdo que las beneficie.
Su flexibilidad: le permite a las partes y al mediador establecer las
reglas que se seguirn en la mediacin, salvo ciertos preceptos bsicos.
No tiene costo econmico: permite un acceso gratuito de las personas
en conflicto.
Disminuye el costo social que implican las relaciones interpersonales
disfuncionales o alteradas y las consecuencias negativas que puede traer
un conflicto no resuelto o manejado sin equidad, como una escalada del
conflicto.
Se desarrolla en un ambiente de respeto neutro o imparcial.
Promueve la participacin de las partes en la bsqueda de soluciones.
Transparencia en el proceso: las personas en conflicto son orientados
por el mediador acerca de los aspectos susceptibles de mediacin ya que
no todo lo es.
Se parte de los derechos y obligaciones a la luz de la normatividad
vigente y de las implicaciones jurdicas, as las personas en conflicto
toman sus decisiones debidamente informadas.
587
Economa para las partes y para el Estado: la solucin del conflicto en

forma rpida e inmediata significa un ahorro de recursos para las partes
y tambin para el Estado, reservando a los tribunales los conflictos jurdicos de mayor complejidad.
Favorece la paz y la convivencia ciudadana: potencia la armona social
de las relaciones interpersonales en el ambiente familiar o comunitario,
convirtindose en estrategia pacfica de resistencia a la violencia y en
una pedagoga de la democracia.
Como se explic anteriormente, las UMC tienen adems de la funcin de conciliacin en equidad, la de realizar mediaciones, es decir,
que en algunos conflictos los funcionarios de las UMC actan como
mediadores o como facilitadores tendiendo al logro de un acuerdo entre
las partes involucradas.
12.5 LOS JUECES DE PAZ EN EL PAS Y EN BOGOT

Bogot es una de las pocas ciudades en Colombia que ha introducido la
figura de jueces de paz, y lo ha hecho de una manera seria y coherente.
En la capital del pas, las elecciones para jueces de paz fueron celebradas en el segundo semestre de 2003, es decir, al final del perodo aqu
considerado, razn por la cual no hayan podido contribuir a la mejora de
la seguridad ciudadana entre los aos 1995 y 2003. Queremos sin embargo, ilustrar la forma en que Bogot ha optado por ampliar la oferta de
MARC con la creacin de las Jueces de Paz distritales de seguridad
ciudadana.
12.5.1 Antecedentes
En 1982 ya se haba presentado en el mbito nacional un proyecto de ley
que buscaba instaurar la figura del juez de paz. sta slo se materializ
con la Constitucin Poltica de 1991, que consagra las jurisdicciones
especiales y de manera especfica impone en el artculo 247, el perentorio mandato de crear el sistema de jueces de paz en los siguientes trminos: La ley podr crear jueces de paz encargados de resolver en equidad
conflictos individuales y comunitarios. Tambin podr ordenar que se
588
elijan por votacin popular. Desde entonces hasta 1995 se presentaron

10 proyectos de ley para reglamentar el mandato constitucional. En ellos
se encontraron diferentes enfoques, desde el que defina a los jueces
como una figura exclusivamente de convivencia hasta el que los acercaba a una versin de los actuales inspectores de polica. La Ley 270 de
1996 estatutaria de la justicia y haba establecido que la Jurisdiccin de Paz hace parte de la Rama Judicial junto con la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscala General de la Nacin, los tribunales y los jueces.
El marco legal de los jueces de paz fue finalmente consignado en la
Ley 497 de 1999, apoyado porque entr en vigencia en el ao 2000. Y
no signific que en ese momento el pas entero tuviese que elegir jueces
de paz para la totalidad de los municipios, ya que su introduccin se ha
hecho en forma gradual.25
Los jueces de paz se constituyen segn el manejo legal en un espacio de participacin de la comunidad en la solucin de los conflictos que
se presentan entre sus miembros, fundamentalmente a travs del mecanismo de la conciliacin. Estos jueces son ciudadanos candidatizados y
elegidos por la comunidad, teniendo en cuenta el respeto y el prestigio
que tienen dentro de ella; una vez elegidos se posesionan ante el alcalde
municipal. Sus decisiones son en equidad, y reflejan fundamentalmente
los valores de la comunidad a la que pertenecen; son por eso un adecuado instrumento para llenar de contenido social al derecho y para legitimarlo en el interior de la sociedad.
El espritu de la norma concibe a travs de los jueces de paz un
novedoso tratamiento del conflicto, del ejercicio de la equidad y sobre
todo, de la reconstitucin del ethos social a travs de los procesos participativos tanto individuales como comunitarios y crea mecanismos ms
adecuados para mantener sus lazos y sus conexiones con los gobernados, para disminuir la distancia institucional entre los organismos de
justicia y el acontecer cotidiano de la sociedad y ofrece flexibilidades
para jerarquizar, priorizar y seleccionar la naturaleza de los conflictos
en la aplicacin de la justicia. Permite tambin ofrecer un espacio a la
comunidad y a los individuos para ser escuchados como agentes del
conflicto y no como sujetos procesales.
589
Una de las primeras experiencias en el desarrollo de la justicia de

paz se realiz en Cali y en el Departamento del Valle, producto de un
convenio interinstitucional conocido como Programa Nacional Casas
de Justicia que promueve la organizacin de las casas de justicia para
el ejercicio de la justicia comunitaria y del derecho alternativo bajo la
tutora del Ministerio de Justicia y del Derecho, con el acompaamiento
financiero y tcnico de la USAID, junto con otras instituciones gubernamentales y no gubernamentales y la participacin de la academia. Estas
instituciones lideraron un proceso de organizacin que condujo a la creacin del Comit Interinstitucional para la promocin de la figura de los
jueces de paz, concebido como una etapa previa a su convocatoria de
elecciones, que tuvieron lugar dentro de un proceso democrtico en octubre de 2001 en Cali, y que se extendi a otras municipalidades del
departamento.26 Tambin existen otros desarrollos de la Jurisdiccin
Especial de Paz en el pas, especficamente en los departamentos de
Boyac: municipio de Miraflores, con 4 jueces de paz; Caldas, municipio de Manizales, con 54 jueces de paz; Casanare, municipio de Nucha,
con 30 jueces de paz; Risaralda, municipio de Dosquebradas, con 13
jueces de paz; Santander, municipio de Piedecuesta, con 3 jueces de
paz; y Meta, municipio de San Juanito, con 3 jueces de paz.
12.5.2 Los jueces de paz en Bogot

En 2001, el Concejo Distrital expidi el Acuerdo 038, por medio del
cual se orden la eleccin de los jueces de paz para la ciudad, se crearon
las circunscripciones electorales y se constituy un Comit Interinstitucional encargado de realizar todas las actividades tendientes a la eleccin. Las circunscripciones electorales fueron definidas en trminos de
Crculos y distritos de paz, los primeros conformados por aproximadamente 10 barrios o una UPZ y en los cuales se elegir un juez de paz, los
segundos son la suma de diez crculos de paz y se elegirn dos jueces de
reconsideracin, para un total de 132 jueces. Posteriormente el Decreto
023 de 2002, determin la constitucin de cada uno de los crculos y
distritos de paz.
La postulacin de candidatos se hizo ante las personeras locales,
por las organizaciones comunitarias con personera jurdica o grupos
590
organizados de vecinos inscritos en la respectiva circunscripcin electoral, atendiendo el mandato de la Ley 497 de 1999. La postulacin e
inscripcin se hizo ante el personero local y se adelant un proceso de
induccin en el que se adverta que quienes se postularan para jueces de
paz dentro de los crculos de paz, no podran postularse para jueces de
reconsideracin, y asimismo, las personas que se postulasen para jueces
de reconsideracin dentro de los distritos de paz no podran postularse
para jueces de paz.
Los jueces de paz y reconsideracin fueron elegidos para un perodo de 5 aos y la convocatoria para el proceso de eleccin se hizo de tal
manera que no coincidiera con otro tipo de proceso electoral, no obstante, la ley seala que slo podr coincidir con la eleccin de juntas de
accin comunal o consejos comunales.
Para llevar a cabo la implementacin de los jueces de paz en Bogot y cumplir con una etapa previa de difusin, sensibilizacin y capacitacin de la figura, la Secretara de Gobierno del Distrito mediante un
proceso de licitacin, seleccion la propuesta presentada por la Universidad Nacional de Colombia a travs de su Facultad de Derecho y Ciencias Polticas, para formar 700 ciudadanos como multiplicadores o
promotores de la justicia de paz.
Luego de un proceso de convocatoria y seleccin al cual se presentaron 4200 ciudadanos y ciudadanas, se adelant en las instalaciones de
la Universidad Nacional y de las localidades de la ciudad, la Ctedra
Multiplicadores de la Justicia de Paz para la ciudad de Bogot. El proceso de implementacin que la administracin distrital impuls se llev a
cabo en conjunto con la Universidad Nacional de Colombia y las instituciones que conformaron el Comit Interinstitucional de apoyo a la
justicia de paz (Secretara de Gobierno, Secretara de Educacin, Departamento Administrativo de Accin Comunal, Departamento Administrativo de Bienestar Social y la Personera Distrital).
Las primeras elecciones de jueces de paz se celebraron en Bogot
el 14 de septiembre del ao 2003. Se postularon 614 candidatos a jueces
de paz y 146 a jueces de reconsideracin que es la segunda instancia de
los jueces de paz. Los 760 ciudadanos fueron postulados por organizaciones sociales y grupos de vecinos, que en conjunto, respondieron a un
proceso para elegir 110 jueces de paz y 22 de reconsideracin. El 77%
591
de los candidatos afirm tener experiencia en el manejo de resolucin

de conflictos y gestin comunitaria, de ellos el 14% se identific como
multiplicadores de la ctedra de jueces de paz; el 61% son hombres; el
21% corresponde a dignatarios de juntas de accin comunal y el 63%
est en el rango de edad comprendido entre 36 y 54 aos de edad y el 6%
son jvenes entre los 18 y 26 aos de edad.
El 72% de los candidatos seal estar comprometido laboralmente
y dentro de ellos haba una gama de profesionales de la comunicacin,
psicologa, economa, abogados, ingenieros y personas que se desempeaban en oficios varios tales como: comerciantes, vendedores y vinculados a organizaciones no gubernamentales. De igual manera, pensionados
y amas de casa hicieron parte del grupo de ciudadanos que se vincularan posteriormente a la colegiatura para el ejercicio de juez de paz en
las localidades en las cuales fueron elegidos. Dado que no se eligieron 8
jueces de paz y 14 de reconsideracin el 14 de septiembre de 2003 en
ocho crculos de paz de la ciudad, se convoc a elecciones el 23 de
noviembre del mismo ao, y se presentaron 24 aspirantes.
Luego de la eleccin, la Secretara de Gobierno firm un nuevo
contrato con la Universidad Nacional de Colombia para que realizara un
proceso de sensibilizacin, induccin y capacitacin a los jueces de paz
y de reconsideracin elegidos. Curso ste que no reemplaza al que debe
ser dictado por el Consejo Superior de la Judicatura a travs de su Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla.
12.6 LAS CASAS DE JUSTICIA

Las casas de justicia son espacios en donde se renen entidades que
tienen que ver con la divulgacin y defensa de los derechos de los ciudadanos y con la solucin pacfica de los conflictos. sta es su gran fortaleza pues la presencia de entidades con funciones distintas permite
programar labores interdisciplinarias de sensibilizacin de los ciudadanos en la defensa de los derechos humanos, como efectivamente se viene haciendo en la Casa de Justicia de Suba.
La figura de las casas de justicia naci en 1995 y en 2000 el gobierno nacional adopt el Programa Nacional de Casas de Justicia,27 en el
cual se define las casas de justicia como:
592
() centros multiagenciales de informacin, orientacin, referencia y

prestacin de servicios de resolucin de conflictos, donde se aplican
mecanismos de justicia formal y no formal. Con ellas se pretende acercar
la justicia al ciudadano orientndolo sobre sus derechos, previniendo el
delito, luchando contra la impunidad, facilitndole el uso de los servicios
de justicia formal y promocionando la utilizacin de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos.28
El Programa asigna al Ministerio del Interior y de Justicia como

funcin especial promover en las Casas de Justicia la participacin de
los Conciliadores en Equidad y los Jueces de Paz.29 Las casas se han
creado a nivel local a travs de convenios suscritos entre el Ministerio
del Interior y de Justicia y el respectivo municipio. La Casa de Justicia
es una institucin donde convergen distintas entidades de justicia formal e informal, y organismos que colaboran o prestan su apoyo a stas.
Pueden formar parte de la Casa las siguientes entidades:30
1. El Ministerio del Interior y de Justicia.
2. La Fiscala General de la Nacin.
3. La Procuradura General de la Nacin.
4. La Defensora del Pueblo.
5. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
6. El Instituto Nacional de Medicina Legal.
7. La Superintendencia de Notariado y Registro.
8. Las alcaldas municipales o distritales.
Comisaras de familia.
Inspecciones de polica.
Oficina de Desarrollo Comunitario.
Centro de Recepcin e Informacin (CRI)
Coordinador.
9. Las personeras distritales o municipales.
10. Los consultorios jurdicos de universidades.
11. Los centros de conciliacin.
12. Cualquier otra entidad que se considere necesaria para los objetivos del programa.
593
La coordinacin de la Casa est a cargo de un funcionario nombrado por el Distrito o el municipio respectivo.
En Bogot en 1995, se cre la Casa de Justicia de Ciudad Bolvar,
al mismo tiempo que se cre una primera casa de Justicia en Cali (en el
llamado Distrito Aguablanca). En 1998 se cre una segunda casa en
Bogot, la de Suba.
Dado que la administracin distrital de Bogot dise y puso en
marcha una poltica integral de oferta de servicios alternativos de justicia, con presencia en cada una de las 20 localidades, el Programa Nacional de Casas de Justicia no fue considerado como prioritario, razn por
la cual ninguno de los dos alcaldes (Mockus y Pealosa) solicit el fortalecimiento de dicho programa mas all de las 2 casas de justicia ya
existentes, las cuales han venido contando con el apoyo de la USAID.
12.7 SOSTENIBILIDAD DE LA OFERTA DE MARC EN BOGOT

Como se explic en el Captulo 4, la segunda administracin de Mockus
en su esfuerzo por consolidar las polticas distritales de seguridad, opt
por formular a travs un amplio trabajo interinstitucional un Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para
Bogot, el cual fue aprobado por decreto el ltimo da de su gestin (31
de diciembre de 2003), dejando as una herencia para futuras administraciones.31 Dentro del marco del tema de justicia se hizo una reconceptualizacin y reorganizacin de los Mtodos Alternativos de
Resolucin de Conflictos en Bogot, reconocindole un papel central a
la Justicia Comunitaria. El Plan Maestro orden y reestructur estructura a las diferentes instituciones y modalidades que venan desarrollndose e implementndose en Bogot dentro del mbito de los mtodos de
resolucin alternativa de conflictos. En el Plan Maestro, las funciones
de la justicia comunitaria en el Distrito Capital son descritas de la siguiente forma:32
Empoderar a los ciudadanos y ciudadanas en el ejercicio de los derechos
que les confiere la Constitucin Poltica y la ley y promover el cumplimiento de los deberes que impone la convivencia ciudadana, comunitaria y familiar.
594
Orientar a los ciudadanos para que autnomamente resuelvan los conflictos que surjan del ejercicio de los derechos, mediante la aplicacin
de la mediacin, la conciliacin en equidad y la justicia de paz.
En los casos de conflictos de familia que no puedan ser resueltos por
los mecanismos anteriores, invitar a las partes implicadas para que busquen la solucin a travs de la conciliacin en derecho ante las comisaras o defensoras de familia.
En los casos de violencia intrafamiliar que no pueda resolverse por
medios pacficos, tomar las medidas policivas de convivencia ciudadana y de proteccin que sean necesarias y poner el caso en conocimiento
de la justicia penal cuando el caso lo amerite.
En los casos de violacin reiterada al Cdigo de Convivencia Ciudadana, o de la comisin de faltas que afecten gravemente la vida de la
comunidad, imponer las medidas correctivas previstas para el efecto.
Tramitar las querellas previstas en el Cdigo de Polica, intentando
primero alcanzar la solucin conciliada del conflicto.
Al comienzo de este captulo se mostr cmo el Plan Maestro propone conceptualizaciones ms precisas e interrelacionadas de la oferta
institucional MARC que ya exista en la ciudad, cuyos componentes
hemos venido describiendo. Tambin propone un reordenamiento de la
estructura de los MARC para Bogot segn una triple estructura:
12.7.1 Unidades de apoyo a la justicia comunitaria33

El Plan Maestro reemplaza las UMC por las unidades de apoyo a la
justicia comunitaria, las cuales tienen las siguientes funciones:
Capacitar a ciudadanos que aspiren a vincularse como lderes de convivencia, dirigir su incorporacin al sistema, orientar su capacitacin y
promover el apoyo de la comunidad donde deben cumplir su funcin.
Prestar a los actores de convivencia su asesora permanente en la solucin de los casos que les corresponda, hacerles seguimiento, evaluarlos
y vigilar su adecuado comportamiento, promoviendo las acciones disciplinarias o penales cuando hubiere lugar a ellas.
595
Prestarles el apoyo logstico necesario para el adecuado cumplimiento

de sus funciones.
Buscar la colaboracin a la justicia comunitaria por parte de todas las
entidades que cumplan funciones similares, as como de las organizaciones cvicas y religiosas que puedan prestarle algn apoyo, y dar facilidades a los mediadores, conciliadores en equidad y jueces de paz para
que puedan cumplir sus funciones.
12.7.2 Promotores de convivencia, mediadores, conciliadores en

equidad y jueces de paz34
Segn el Plan Maestro, la Justicia Comunitaria estar conformada por
los promotores de convivencia, los mediadores, los conciliadores en
equidad y los jueces de paz, correspondindole a los promotores de convivencia el empoderar a los ciudadanos y ciudadanas en el ejercicio de
los derechos que les confiere la Constitucin Poltica y la ley y promover el cumplimiento de los deberes que impone la convivencia ciudadana, comunitaria y familiar, con la colaboracin de los agentes de polica.
De otro lado es de la competencia de los mediadores, conciliadores
en equidad y jueces de paz, el orientar a los ciudadanos para que autnomamente resuelvan los conflictos que surjan del ejercicio de los derechos, mediante la aplicacin de la mediacin, la conciliacin en equidad
y la justicia de paz.
Sin perjuicio de la competencia sealada por la ley para los defensores de familia, corresponde a los comisarios de familia: En los casos
de conflictos de familia que no puedan ser resueltos por los mecanismos
anteriores, invitar a las partes implicadas para que busquen la solucin a
travs de la conciliacin en derecho antes las Comisaras o Defensoras
de Familia, de otro lado, en los casos de violencia intrafamiliar que no
pueda resolverse por medios pacficos, tomar las medidas policivas de
convivencia ciudadana y de proteccin que sean necesarias, y poner el
caso en conocimiento de la justicia penal cuando el caso lo amerite.
Finalmente, y sin perjuicio de la competencia asignada por la ley a
los alcaldes y comandantes de estacin, corresponde a los inspectores
de polica: en los casos de violacin reiterada al Cdigo de Convivencia Ciudadana, o de la comisin de faltas que afecten gravemente la vida
596
de la comunidad, imponer las medidas correctivas previstas para el efecto,

y por otro lado tramitar las querellas previstas en el Cdigo de Polica
de Bogot, intentando primero alcanzar la solucin conciliada del conflicto.
12.7.3 Los centros de convivencia

El Plan Maestro entiende por centro de convivencia el equipamiento en el
que con criterio de unidad funcional, se localizan: una unidad de apoyo a
la justicia comunitaria, una comisara de familia e inspecciones de polica.
Podrn tambin ubicarse en los centros otras entidades departamentales o
nacionales que tengan fines compatibles con los de stos, siempre que lo
soliciten expresamente y se sometan a sus regulaciones, para lo cual se
deber suscribir el convenio interinstitucional correspondiente.
Finalmente y como un paso adelante en la conceptualizacin de
las casas de justicia entendiendo las mismas como algo ms que un espacio de encuentro interinstitucional para la prestacin eficiente de servicios a la comunidad, el Plan Maestro convierte las casas de justicia en
centros de convivencia.
12.8 CONCLUSIN
Este captulo muestra que con la ampliacin de la oferta de mecanismos
alternativos de resolucin de conflictos en Bogot y la progresiva redefinicin y coordinacin de sus funciones, ms all de desjudicializar y
descongestionar los despachos judiciales formales, se han dado logros
importantes para facilitar la concertacin de intereses por medios pacficos, all donde antes no haba instrumentos bien definidos o constituidos
para atender tal demanda. La experiencia de Bogot muestra que la ampliacin de la oferta de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos puede contribuir a reducir la materializacin de conflictos violentos
o no violentos y a mejorar la seguridad y el clima de convivencia entre
los ciudadanos.
Con la seccin sobre Justicia en el Plan Maestro de Equipamientos
de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot, aprobado en
diciembre de 2003, la segunda administracin de Mockus entreg a las
597
siguientes administraciones un diseo institucional coherente para la oferta en el campo MARC, consolidando 9 aos de esfuerzos, experiencias
y lecciones aprendidas.
Adems de una ampliacin de la oferta de los mtodos alternativos
de resolucin de conflictos, Bogot dio un gran paso hacia la reconceptualizacin y reorganizacin de los mismos, enmarcndolos dentro del
concepto de Justicia Comunitaria, a travs de la cual los ciudadanos y
ciudadanas puedan ser empoderados en el ejercicio de los derechos
que les confiere la Constitucin Poltica y la ley, y apoyados en el cumplimiento de los deberes que les impone la convivencia ciudadana, comunitaria y familiar.
Como lo hemos afirmado en el desarrollo del captulo, no ha sido
nuestro objetivo el indicar la manera como cada una de las instituciones,
que conforman el universo de los MARC, han contribuido a mejorar la
seguridad en la ciudad; sin embargo, tambin hemos considerado relevante resaltar cmo dichas instituciones han contribuido a bajar las tensiones y a prevenir los conflictos, as como a educar a las personas en la
solucin pacfica. En este orden de argumentacin, puede tambin sostenerse que la ampliacin de la oferta y la introduccin de una poltica
pblica distrital en este campo han ayudado a que las polticas de seguridad ciudadana en Bogot en el perodo 1995-2003 hayan sido ms
integrales y, por ende, tengan mejores condiciones para su sostenibilidad.
Dentro de cada una de las 20 alcaldas locales, existe una Inspeccin de Polica. Todas estas integradas a travs de una Secretara General, de tal manera que todo el trmite se adelanta en estas dependencias,
remitiendo el expediente al inspector al que le haya correspondido por
reparto, para que l dicte las providencias de fondo. Con esto se pretende hacer un mejor uso de los recursos humanos, unificar los trmites y
facilitar su sistematizacin.
La secretara general est concebida como una unidad de apoyo y
de servicio en la administracin de la justicia policiva, especialmente
destinado a los ciudadanos, que buscan la proteccin de sus derechos en
aspectos penales y civiles policivos. La secretara pretende dinamizar,
centralizar y aprovechar al mximo el recurso humano con el que cuentan las inspecciones de las distintas localidades, facilitando una mayor
gestin de los funcionarios en la labor de administrar justicia.
598
Notas captulo 12
*
3
4
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Repblica de Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-163 de 1999, Derecho de acceso

a la justicia y mecanismos alternativos de resolucin de conflictos.
Definidos en la Ley 446 de 1998 y ratificados por el Decreto 1818 del mismo ao, ms
conocido como el Estatuto de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos.
Repblica de Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-163 de 1999, Derecho de acceso
a la justicia y mecanismos alternativos de resolucin de conflictos.
Ibid.
Estas conductas se vuelven entonces querellables y, por ende, desistibles, lo cual posibilita
una conciliacin que conduzca a la solucin pacfica del conflicto. Se trata de delitos que se
consideran poco graves; en ellos lo importante es que la parte ofendida encuentre un mecanismo para el resarcimiento de los perjuicios materiales y no que el Estado busque sancionar
a toda costa al infractor. Algunos de estos delitos son de muy poca ocurrencia, pero otros son
de gran frecuencia, como las lesiones personales con incapacidad menor a 30 das o los
delitos contra la propiedad que no excedan de 10 salarios mnimos, con excepcin de la
extorsin y los hurtos calificados. Es lo cierto que gracias a esa ley los juzgados penales
municipales quedaron prcticamente descongestionados.
Por la cual se adoptan como legislacin permanente algunas normas del Decreto 2651 de
1991, se modifican algunas del Cdigo de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley
23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Cdigo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestin, eficiencia y acceso a la justicia.
Ley 446 de 1998, artculos 111 a 129, por medio de la cual se modifican aspectos de conciliacin y arbitraje y actualiza la Ley 22 de 1991
Repblica de Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-431 de 1995.
Ley 446 de 1998, artculo 130, por medio de la cual se modifican aspectos de conciliacin y
arbitraje y actualiza la Ley 22 de 1991.
Ibid.
Constitucin Poltica de Colombia, artculo 165.
Ley 640 de 2001, artculo 3, Ley de Conciliacin.
Debido a las modificaciones realizadas a la Ley 23 de 1991, en la que solamente se faculta
a las entidades privadas sin nimo de lucro para crear centros de conciliacin, se genera un
vaco jurdico para los centros de conciliacin del distrito, por lo que se determina el cambio
del nombre, para lo cual se realiza una investigacin con la comunidad, eligindose el nombre de Unidades de Mediacin y Conciliacin. En Eslava Rincn, Julia Isabel, Programa
unidades de mediacin y conciliacin. Teora de la intervencin, Bogot, Centro de Proyectos para el Desarrollo (Cendex), Pontificia Universidad Javeriana, 2003.
Ibid., s. p.
Ibid., s. p.
Ibid., s. p.
Ibid., s. p.
La misin, visin, estructura y funciones de las UMC fueron redefinidas en diciembre 2003
por el Plan maestro de equipamientos de seguridad ciudadana, defensa y justicia para Bogot y se cambia el nombre de UMC por Unidades de Apoyo a la Justicia Comunitaria.
Para una mirada detallada de la definicin operacional de las UMC, se puede consultar
Eslava Rincn, op. cit.
Experiencia recogida por Bogot como se ver ms adelante.
Ley 446 de 1998, artculo 106. El inciso 2 del artculo 82 de la Ley 23 de 1991 quedar as:
La seleccin de los candidatos se har con la colaboracin de la Direccin General de
Prevencin y Conciliacin del Ministerio de Justicia y del Derecho y deber atender a un
proceso de formacin de aquellas comunidades que propongan la eleccin de estos conciliadores.
21
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29
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31
32
33
34
599
Bogot D. C., 24 de noviembre de 2003, Concepto 102 de 2003, Radicado 2-2003-54810.

Ibid.
Los inspectores polica, as como los fiscales y los jueces slo pueden conciliar judicialmente, y no pueden conciliar extrajudicialmente, sin embargo, para el caso de Bogot se crearon
las secretaras generales de inspeccin, al darles autorizacin para conciliar extrajudicialmente.
Artculo 4 del Acuerdo 054 del 8 de diciembre de 2001.
La Jurisdiccin Especial de Paz empez su ejercicio en los departamentos de Casanare,
Boyac y Santander, en procesos de eleccin popular que se vienen adelantando desde el
ao 2000.
Fueron electos en el municipio de Cali: 118 jueces de paz y 51 de jueces de reconsideracin;
en el municipio de Obando: 10 jueces de paz y 6 jueces de reconsideracin; en el municipio
de Riofro: 8 jueces de paz y 4 jueces de reconsideracin; en el municipio de La Unin: 9
jueces de paz y 2 jueces de reconsideracin; en el municipio de Tula: 24 jueces de paz y 12
jueces de reconsideracin, y en el municipio de Jamund: 9 jueces de paz y 3 jueces de
reconsideracin. Adems, se adelantaron acuerdos municipales de convocatoria a elecciones en los municipios de Buenaventura y Yumbo.
Artculo 2 del Decreto 1477 de 2000.
Por medio del Decreto 1477 de 2000.
Segn el Decreto 1477 de 2000.
El Decreto 503 del 30 diciembre de 2003 adopta el Plan maestro de equipamientos de
seguridad ciudadana, defensa y justicia para Bogot D. C., Registro Distrital 3017 (30 de
diciembre de 2003).
Ibid., artculo 18.
Ibid., artculo 14.
Ibid., artculo 18.
Captulo 13
LA UNIDAD PERMANENTE DE JUSTICIA,
LA CRCEL DISTRITAL Y LA LIBERTAD ASISTIDA
PARA EL MENOR INFRACTOR
Uno de los pabellones de la Unidad Permanente de Justicia, UPJ. Foto Gerard Martin.
Uno debe animarse con una persona que ha logrado

salirse del camino errado gracias al impacto
del trabajo en esta institucin.
(DIRECTOR DEL CENTRO DE R ECLUSIN DE M ENORES
EL REDENTOR, 2003)
El Distrito Capital, para mejorar la calidad y eficacia de la cadena de

servicios en la administracin de justicia, ha diseado e implementado
dos programas innovadores en relacin con el proceso de la judicializacin: la creacin de la Unidad Permanente de Justicia (UPJ) y la ampliacin y modernizacin de la Crcel Distrital. En este captulo se describen
y analizan estas iniciativas y se explica cmo han contribuido a mejorar
la situacin de seguridad y convivencia en Bogot en el perodo 19952003. Para completar el panorama, tambin describimos el tipo de oferta
que existe en la ciudad de Bogot, en trminos de servicios y medidas de
proteccin dirigidas al menor de edad infractor, aunque stos no dependen
del Distrito, sino de entidades nacionales, como el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF). Antes de entrar en materia, se ofrece al
lector un contexto sobre la legislacin en materia criminal o penal aplicable en Colombia.
13.1 EL PROCESO PENAL EN COLOMBIA1

La responsabilidad primordial e indelegable de la justicia penal radica
en investigar y aclarar los delitos,2 encontrar a los sindicados y condenarlos. De esta forma, se da cumplimiento a la funcin social estatal de
velar por la seguridad de los ciudadanos, proteger su patrimonio y garantizar sus derechos a la libertad, a la vida y a la integridad.
Hasta la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991 imper en
Colombia el sistema inquisitivo, que concentraba todas las funciones
procesales en jueces que cumplan la totalidad de las labores dentro del
proceso penal: adelantar investigaciones por distintos delitos, coordinar
acciones con la Polica Judicial y acusar a los posibles sindicados ante
otros funcionarios judiciales. El sistema se basaba en el Cdigo Penal3
603
de 1936 vigente hasta 1980 y el Cdigo de Procedimiento Penal.4

El Cdigo Penal estableca que las infracciones de la ley penal se dividen en delitos y contravenciones y que, salvo disposicin legal en contrario, la represin de las contravenciones corresponder a la Polica.5
El artculo 36 del Cdigo de Procedimiento Penal estatua que las sanciones dentro de los lmites sealados por la ley deban fijarse teniendo
en cuenta la gravedad y modalidades del hecho delictuoso, los motivos
determinantes, las circunstancias de mayor o menor peligrosidad y la
personalidad del infractor. En lo relacionado con la personalidad del
infractor, las personas normales (es decir, los imputables jurdicamente)
eran sancionadas con penas, y las personas con alguna limitacin (los
no imputables jurdicamente), con medidas de seguridad; mientras que
los menores tenan una legislacin aparte.6
Hasta 1993, cuando se expide Cdigo Penitenciario y Carcelario a
travs de la Ley 65 de 1993) rgimen carcelario y penitenciario estaba
regido por el Decreto 1405 de 1934, el cual consultaba la personalidad
de los delincuentes y su readaptacin a la vida social. As, la personalidad
ms o menos peligrosa del delincuente era la base de la represin penal,
con miras a la defensa social y a su readaptacin. En la Ilustracin 1 se
muestra como las instancias jurisdiccionales adelantaron la investigacin
penal en Colombia, atendiendo los delitos y las contravenciones, de acuerdo con su rbita de competencias, hasta entrada la dcada de los noventa.
604
Ilustracin 1
Sistema procesal colombiano
(sistema inquisitivo antes de la Constitucin de 1991)
Fuente: elaborado por los investigadores.
Este sistema tena varias falencias que imposibilitaban la resolucin efectiva de las controversias penales. En primer lugar, al ser los
jueces responsables de realizar investigaciones para los delitos ms dismiles, exista una falta de especializacin investigativa que llevaba a
una previsible ineficacia para resolver casos complejos. Igualmente, al
ser los nicos actores responsables de todo el proceso penal, los haca
susceptibles a presiones y amenazas por parte de actores delictivos. Existan problemas de direccin, coordinacin y subordinacin entre los jueces y los cuerpos policiales, al pertenecer a distintas ramas del poder.
Finalmente, no exista un verdadero doliente o persona realmente comprometida para evitar las falencias en materia de investigacin criminal,
pues tanto jueces como cuerpos policiales evitaban responsabilidades, y
as endilgaban la culpabilidad al otro.
La Constitucin Poltica de 1991 establece en su artculo 250 que
corresponder a la Fiscala General de la Nacin, por medio de oficio,
denuncia o querella, la funcin de investigar los delitos y acusar a los
605
presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes. Mediante esta legislacin se evidencia el carcter judicial de esta entidad,
lo que indica la existencia de una complementariedad funcional en el
seno del proceso penal colombiano, ya que son dos entidades judiciales,
aunque de naturaleza distinta, las encargadas de llevar a cabo la etapa
acusatoria y la de juzgamiento que componen la totalidad del proceso:
la Fiscala General de la Nacin y la jurisdiccin ordinaria en su rea de
atencin penal. La Fiscala General de la Nacin cuenta con 29 direcciones seccionales; seis direcciones regionales ubicadas en Medelln,
Barranquilla, Bogot, Villavicencio, Ccuta y Cali, y seis unidades nacionales, donde laboran aproximadamente 3.570 fiscales.
Ilustracin 2
Ruta de instancias previas y etapa de instruccin
De acuerdo con la Constitucin Poltica, es responsabilidad de la

Fiscala investigar todos los delitos llevados a su conocimiento, mediante denuncia o querella, por parte del Ministerio Pblico, de la Defensora del Pueblo y de los ciudadanos de la nacin. Esto implica que
toda conducta punible que llegue a su conocimiento debe ser investigada segn el principio de legalidad, no importa su procedencia ni su grado de complejidad o su impacto a escala nacional. Cualquier denuncia
es merecedora de igual atencin y tratamiento y, en esa medida, debe ser
606
cabalmente investigada, no slo aquellos crmenes con claras connotaciones polticas o propagandsticas.
Dados los altos ndices de criminalidad en el pas, un tratamiento
pormenorizado de las denuncias penales se hace imposible, pero la funcin social de este organismo exige darles prioridad a aquellas conductas punibles que atentan contra los derechos bsicos de vida, libertad e
integridad de todos los colombianos. Esto bajo el principio de igualdad
y acceso equitativo al sistema judicial formal. En la etapa de investigacin previa debe establecerse la procedibilidad de la accin penal, a la
vez que se practican y recaudan las pruebas necesarias para identificar a
los implicados. Esta etapa procesal est bajo la direccin de la Fiscala,
que comisiona a la Polica Judicial para adelantar las diligencias correspondientes. El Cdigo de Procedimiento Penal estipula una duracin
mxima del proceso de sesenta das, en caso de que el sindicado sea
conocido; pasado este tiempo debe dictarse resolucin de apertura de
investigacin o resolucin inhibitoria, cuando se compruebe que el hecho no ha existido, que la conducta es atpica jurdicamente o que existen causales excluyentes de antijuridicidad o culpabilidad.
Por otra parte, al no existir sindicado conocido, las autoridades deben continuar la investigacin previa hasta establecer su identidad. Sin
embargo, la misma legislacin establece que podr suspenderse la investigacin si pasados 180 das no se ha dictado ninguna de las dos
resoluciones mencionadas. Durante la etapa de instruccin, posterior a
la etapa de investigacin, se lleva a cabo una investigacin integral y
ms completa de los hechos, a manos de los mismos funcionarios que
adelantaron la investigacin previa, en caso de ser competentes.
Esta etapa conlleva la recopilacin de todas las pruebas conducentes a aclarar las circunstancias del delito y centra particular atencin en
la indagatoria y en la consecuente definicin de la situacin jurdica del
sindicado. La indagatoria se rinde ante funcionario judicial en caso de
que existan antecedentes o circunstancias que vinculen a la persona a la
investigacin o que sea capturado en flagrancia. Los trminos establecidos para esta etapa son de 18 meses, a partir del inicio de la investigacin y un mximo de treinta meses si existen tres o ms personas
sindicadas. Si contra el sindicado resulta un indicio grave de culpabilidad, basado en las pruebas realizadas, el fiscal est en capacidad de dic-
607
tar medida de aseguramiento pasados cinco das de la indagatoria. Las

medidas de aseguramiento consisten en detencin preventiva, detencin
domiciliaria, caucin o conminacin.
Ilustracin 3
Ciclo de la definicin de la situacin jurdica de un sindicado
Una vez recaudada la prueba necesaria y definida la situacin jurdica del sindicado, se cierra la etapa probatoria y se presenta el sumario
para su calificacin por parte del fiscal, quien deber emitir providencia
al respecto. Esta decisin bien puede ser una resolucin de acusacin,
en caso de encontrarse mrito para juzgar al sindicado, o de preclusin
de la investigacin, por causal de inculpabilidad o por la inexistencia
del hecho en cuestin.
Segn la metodologa de investigacin propuesta por el Cdigo de
Procedimiento Penal,7 y gracias a las atribuciones judiciales otorgadas
por la Constitucin, la Fiscala est facultada para adoptar medidas de
aseguramiento contra los posibles infractores. De esta forma, los fiscales,
despus de recogidas las debidas pruebas que acorde con su criterio sean
suficientes, pueden proceder a dictar medida de aseguramiento, con el
fin de garantizar la comparecencia del imputado. Una de las medidas de
aseguramiento es la detencin preventiva, que implica la privacin de la
608
libertad de la persona y que se ejecuta en una crcel. Existen tres casos

en los cuales se puede privar de la libertad a una persona, y son:
Mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido por la ley.
Detencin preventiva administrativa o gubernativa.
Situacin de flagrancia.
13.2 LA INTRODUCCIN DEL SISTEMA PENAL ACUSATORIO

En diciembre de 2002, el Congreso de la Repblica expidi el Acto Legislativo 3 de 2002, mediante el cual se incorpora un modelo de sistema
penal acusatorio pleno (similar al modelo estadounidense), que empez
a regir a partir del 1 de enero de 2005 con el objetivo de superar las
deficiencias del actual sistema mixto adoptado en la Constitucin de
1991, arriba descrito. La principal caracterstica del nuevo modelo tiene
que ver con el carcter oral de las audiencias y la confrontacin de testimonios y pruebas, a favor y en contra del sujeto procesal que deja de
llamarse sindicado para adquirir la categora de imputado.
Asimismo, queda establecido que todos los elementos de investigacin que puedan influir en la decisin judicial, de condena o absolucin, tienen que haberse practicado en presencia judicial, de modo que
la decisin no puede atender sino a los alegatos y pruebas hechas o practicadas ante el juez sentenciador y en audiencia pblica. Debido a que el
objeto de estudio del presente libro comprende el perodo 1995-2003 no
nos detendremos en la descripcin del sistema penal acusatorio que entr en vigencia el 1 de enero de 2005. Cabe mencionar, sin embargo, que
el Congreso de Colombia, en cumplimiento del mandato del Acto Legislativo 3 de 2002, aprob el 9 de junio de 2004 el Cdigo de Procedimiento Penal, y con dicha aprobacin qued debidamente reglamentado
el mencionado sistema acusatorio.
609
13.3 LA CREACIN DE LA UNIDAD PERMANENTE

DE JUSTICIA (UPJ)
13.3.1 Antecedentes y creacin
La Polica Metropolitana tiene como uno de sus deberes conocer y adelantar los procesos policivos por infracciones al Cdigo de Polica y sus
normas concordantes. Para llevar a cabo tal labor, la Polica Metropolitana estaba destinando un espacio al interior de la estaciones de Polica
para alojar un gran nmero de retenidos por dichos procesos en condiciones muy precarias de dignidad, seguridad y justicia.
Para confrontar este problema, en 1999 durante la administracin del
alcalde Enrique Pealosa Londoo se puso en funcionamiento la primera Unidad Permanente de Justicia (UPJ), con el fin de agilizar las acciones de las autoridades. La UPJ procura entrelazar las funciones de
distintos organismos, como la Fiscala General de la Nacin, Medicina
Legal, la Polica Metropolitana, la Secretara de Gobierno, entre otras,
de forma que se pueda resolver rpidamente la situacin de los detenidos por delitos y contravenciones.Para la Secretara de Gobierno se trataba de definir polticas y generar estrategias encaminadas a fortalecer
la seguridad ciudadana y los servicios de justicia del distrito.
Se convierte, de esta manera, en el segundo eslabn dentro de la cadena
de la prevencin, control y represin del crimen.
Bogot, por ser la ciudad ms grande de Colombia y por ser la
capital, y no obstante su infraestructura carcelaria (vase ms adelante),
no contaba con un lugar destinado para albergar a la poblacin contraventora por cortos perodos, excepto en las mismas estaciones de policia,
en un espacio llamado popularmente el calabozo donde se retienen transitoriamente a los ciudadanos contraventores y ciudadanos aprehendidos en flagrancia. Teniendo en cuenta que en ninguna de las
estaciones de Polica estos espacios estaban realmente diseados o equipados para atender tal poblacin de detenidos, se presentaron desde siempre problemas de hacinamiento y violacin de derechos humanos.
Adems, la presencia de estos ciudadanos, en calidad de detenidos, le
implicaba a cada estacin de polica destinar personal para cuidar y procesar los aprehendidos, y tener menos pie de fuerza en las calles.
610
Como todas las instituciones encargadas de manejar a la poblacin

contraventora y a los ciudadanos inflagrantes estaban molestas con la
situacin, se unieron esfuerzos para dar una manejo adecuado a esta
problemtica, resultando la creacin de la UPJ. El propsito principal
de la administracin Pealosa con la UPJ era devolverle a los ciudadanos la confianza en sus autoridades, haciendo ms gil la aplicacin de
justicia a travs de la cooperacin interinstitucional. De esta forma se
disminuira la impunidad en la ciudad, al sancionar la violacin de normas de convivencia, aspecto esencial de la convivencia pacifica de cualquier sociedad. La UPJ agilizara los procesos de Justicia, acercando y
aunando esfuerzos y recursos entre las diferentes instituciones.
La UPJ se cre en el Distrito el 26 de enero de 1999, mediante la
firma de un convenio interadministrativo suscrito por el Distrito Capital-Secretara de Gobierno y tres entidades nacionales: la Fiscala General de la Nacin, la Polica Nacional y el Instituto Nacional de Medicina
Legal.8 Las instituciones que suscribieron el Convenio buscaban colaborar armnicamente y aunar esfuerzos en la consecucin de altos ndices de seguridad ciudadana y en la consecucin de mejor prestacin del
servicio de justicia para todos los ciudadanos. El programa UPJ del Distrito no es una dependencia o entidad distrital y tampoco tiene personera jurdica, sino que es un programa liderado por la Subsecretara de
Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana (Direccin de la
Crcel Distrital). Entre las razones por las cuales surge la necesidad de
crear un centro de retencin transitoria para contraventores, donde hicieran presencia las entidades que suscribieron en el Convenio, se encuentran las siguientes:
El objeto del Convenio, que se encuentra en su clusula primera,
determina que la UPJ debe:
Aunar acciones y recursos fsicos, humanos y tcnicos entre las diferentes entidades para garantizar el funcionamiento y operatividad de las
Unidades Permanentes de Justicia que se ponen al servicio del Distrito
Capital y lograr una pronta y cumplida justicia bajo criterios de cooperacin, celeridad, inmediatez, eficiencia y eficacia para procurar, a travs
del respeto de las normas y la solucin de conflictos, una convivencia
pacfica en la ciudad.
611
En este sentido, la UPJ no se constituye en una instancia misma de

los procesos judiciales, sino en un espacio de apoyo logstico para la
prestacin de servicios de las entidades competentes.
El Convenio tambin dispuso la creacin de un Comit de Seguimiento, integrado por un representante de cada una de las instituciones
que lo suscribieron, el cual se reunira, al menos, una vez por mes para
orientar los planes de accin y proponer medidas de naturaleza administrativa. Este comit se reunira mensualmente, sera presidido por el representante de la Secretara de Gobierno y estara coordinado por la
directora de Seguridad de la Secretara de Gobierno. La siguiente tabla
muestra las obligaciones de cada una de las partes en el convenio.
Tabla 1
Funciones de cada entidad que hace parte de la UPJ (2003)
ENTIDADES
OBLIGACIONES
Suministrar el inmueble donde funcionar la UPJ y garantizar el
mantenimiento, aseo, y vigilancia de las reas comunes y pabellones,
as como lo pagos de los servicios pblicos a excepcin del telfono
Garantizar la presencia de los Inspectores de Polica para que presten
un servicio de manera permanente en el horario diurno
Adelantar las gestiones a travs de instituciones de educacin superior
para logran la presencia en las UPJ de estudiantes de ltimo aos y en
tesis de Ciencia Humanas para efectuar un acompaamiento a los
casos que lleguen a conocimiento de las autoridades, generar acciones
de atencin integral al retenido, realizar seguimiento al infractor y a su
entorno familiar y social y generar desarrollar acciones de prevencin
de los conflictos que alteran la seguridad y convivencia ciudadana.
Designar un funcionario para que desempee funciones de coordinacin y las funciones inherentes a la administracin del inmueble
Coordinar con la Polica Metropolitana lo relacionado con el registro
de ingreso y egreso de retenidos a la UPJ
Efectuar la recoleccin, depuracin y anlisis de las estadsticas de la
poblacin retenida para desarrollar polticas y programas al respecto.
Requerir a las autoridades competentes la opcin de las disposiciones
que corresponden antes del vencimiento del trmino de 24 0 36 horas
segn sea el caso de permanencia en la UPJ
contina
612
Fiscala General de
Recibir las denuncias por los delitos de competencia de los Fiscales
la Nacin
Locales y Seccionales a travs de los servidores pblicos que cumplen

funciones de polica judicial CTI. Las personas capturadas y puestas a
disposicin de la Fiscala no podrn permanecer all ms de 36 horas
Abstenerse de requerir la prctica de diligencias de reconocimiento de
cadveres o necropsias en las instalaciones de la UPJ u orden la
conduccin al inmueble as sea de forma transitoria
Ordenar y disponer lo pertinente para que las personas retenidas en las
UOJ sean remitidas o trasladadas a los despachos judiciales o a los
establecimientos carcelarios, dentro del trmino legal.
Instituto de Medicina
Prestar los servicios forenses de valoraciones medico-legales
Legal y Ciencias Forenses conforme con la solicitud de las autoridades competentes en materia
de lesiones personales, edad, dictmenes de embriaguez, sexolgicos
y de acuerdo con los criterios establecidos por el Instituto para las
Unidades Locales.
Asesorar y orientar a las autoridades en asuntos mdico - legales
Prestar seguridad y vigilancia externa e interna a la UPJ

Disponer de personal las 24 horas del da para la remisin de retenidos
Disponer del funcionamiento de una estacin o subestacin de polica
en las instalaciones de la UPJ y dotarlas del personal requerido para su
funcionamiento.
Asumir el conocimiento de las contravenciones de polica e imponer
medidas correctivas de acuerdo con lo previsto en el Cdigo Nacional
y Distrital de Polica
Llevar el registro detallado del ingreso y egreso de los retenidos a la
UPJ y suministrar la informacin a Secretaria de Gobierno para
efectos estadsticos.
Verificar los antecedentes de los retenidos antes de disponer su
libertad
Brindar informacin a los familiares y allegados
Disponer lo pertinente para que el personal uniformado que tenga
conocimiento de la comisin de un hecho punible o de una contravencin de trnsito o de polica formule la respectiva denuncia y efectu
la remisin pertinente a la UPJ y suministre la informacin para la
identificacin de los presuntos infractores
Abstenerse de remitir a las UPJ personas menores de edad o personas
involucradas en la comisin de hechos punibles de competencia de la
justicia especializada de conformidad con el Cdigo Penal
Fuente: Unidad Permanente de Justicia UPJ-
613
13.3.2 Caractersticas, infraestructura y operatividad de la UPJ

La nica UPJ que funciona en Bogot est ubicada en la zona industrial,
frente al Centro de Regulacin de Urgencias (CRU), localizado en la
calle 13 con carrera 32, en la localidad Puente Aranda y fue abierta al
pblico el 8 de febrero de 1999. La unidad tiene un rea de 3.500 m2 y
cuenta con cuatro pabellones, uno para la detencin de hombres contraventores,9 otro para hombres detenidos en flagrancia, otro donde se ubican las mujeres y los travestis y uno ms, que la Secretara de Gobierno,
con la colaboracin de Misin Bogot y algunas fundaciones particulares y ONG que trabajan con poblacin carcelaria, utiliza para llevar a
cabo talleres de capacitacin en materia de Cdigo de Polica y de prevencin de conductas delictivas.
El inmueble donde se instal la UPJ y donde actualmente funciona
era una bodega industrial desocupada que se adapt sin grandes inversiones para su funcin actual. En la medida en que se trataba de un programa piloto, la Administracin decidi utilizar primero una ubicacin
provisoria, en vez de construir o adecuar un edificio de manera ms
permanente. Dado que la UPJ ha logrado mostrar su utilidad, es urgente
y est de algn modo prevista la adaptacin de un edificio permanente,
mejor adaptado a su funcin. Tambin esta previsto que se creen una o
dos UPJ adicionales.10 Esta institucionalizacin de la UPJ, ya no basndose en un convenio, sino como algo ms duradero, depende de una
decisin de la Secretara de Gobierno.
Cada pabelln cuenta con una batera de baos y un conjunto de
bancas que, aunque los detenidos intentan dormir en ellas, no buscan
generar comodidad. La UPJ slo pretende ser un centro de retencin
transitoria para que todos aquellos ciudadanos, capturados en flagrancia
o que hayan cometido contravenciones, empiecen su debido proceso y
no deben permanecer all por ms de 24 horas, ni debe ser un sitio atractivo no se da comida ya que se transformara en una opcin para habitantes de la calle, que provocaran su arresto para pasar la noche ah.
Segn el motivo de la retencin, los procedimientos operativos son diferentes. En consecuencia, la poblacin que ingresa privada de su libertad
a la UPJ puede clasificarse de la siguiente manera:
614
Poblacin retenida por contravencin a las normas de los Cdigos Nacional o Distrital de Polica. Es puesta a disposicin de la Polica en el interior
de la UPJ, y participa en talleres acerca de normas de convivencia ciudadana. Su retencin no dura ms de 24 horas. Hay una cobertura de toda el
rea metropolitana en materia de contravenciones. A los retenidos por esta
causa la Polica les verifica sus antecedentes (muchas veces los infractores
llegan sin documento de identidad a la UPJ, lo cual dificulta el proceso).
Poblacin retenida por comisin de delitos. Se conducen a la UPJ nicamente los capturados en flagrancia, sorprendidos en el acto, y son
competencia de fiscales seccionales y locales. La retencin se hace hasta por 36 horas mientras se adelanta la primera etapa de judicializacin
(indagatoria). En este aspecto la UPJ tiene cobertura en siete localidades
que estn dentro de la jurisdiccin de la Unidad de Reaccin InmediataZona Centro, ubicada dentro de la UPJ. Los fiscales ordenan la resea
de los detenidos, la cual est a cargo del laboratorio de reseas del Cuerpo
Tcnico de Investigacin (CTI), que hace parte del equipo de trabajo de
la Unidad de Reaccin Inmediata (URI). El CTI recibe denuncias asociadas con inasistencia alimentaria, violencia intrafamiliar, lesiones personales, hurto de vehculos y otros bienes, suplantacin o falsedad,
peculado, extorsin y tortura psicolgica, entre otros.
Poblacin retenida por accidentes de trnsito. La URI-Centro atiende
los casos de accidentes de trnsito con lesiones personales, ocurridos en
la jurisdiccin de las siete localidades que hacen parte de sta. All se
radican informes de accidentes de trnsito donde resulten personas heridas
o fallezcan; adems dentro de sus funciones est acompaar al grupo de
la Fiscala, trasladar a las oficinas de Medicina Legal a los conductores
que quedan retenidos por embriaguez, brindar informacin a los ciudadanos, suministrar copias de los informes de trnsito y el nmero del
expediente radicado e indicar el procedimiento que el ciudadano debe
seguir para obtener la restitucin de un vehculo decomisado. Por otra
parte, con el personal de Polica de Trnsito se atiende la problemtica
que en la materia se presente en el sector y apoya a los fiscales con el
grupo de criminalstica en la inspeccin de cadveres.
El caso de los menores de edad. En algunas ocasiones se retienen personas indocumentadas, cuya edad no se puede establecer, razn por la
cual, una vez en la UPJ, se determina dicha edad. En el caso de tratarse
615
de un menor, ste es entregado al Instituto Distrital para la Proteccin de

la Niez y la Juventud (Idipron) para que haga la orientacin correspondiente y lo invite a participar de los programas distritales para la niez.
La UPJ as como las instancias que operan ah (ver tabla 2) funciona 24 horas, excepto, la Secretara de Gobierno del Distrito trabaja slo
en horario formal de oficina de 8:00 a. m. a 5:00 p. m., debido que realiza labores exclusivamente administrativas. El promedio diario de detenidos en la UPJ vara entre 250 y 300, y formalmente no hay establecido
un nmero mximo de retenidos. En la Tabla 2 se observa el personal
con el que cuenta cada institucin en la UPJ.
Tabla 2
Personal de la UPJ
Institucin
Personal asignado
No. de funcionarios
Coordinador
Trabajadora social
Inspector de Polica
Operarios de aseo
Operarios de seguridad de la
parte administrativa
Total
12
Comandante del grado de

mayor o capitn
Personal de base (2 turnos)
53
Total
54
Mdicos forenses (por turno)
Instituto de Medicina Legal y

Ciencias Forenses
Fiscala General de la Nacin
Asistentes
Total
Coordinador
Secretara
Funcionarios URI-Centro
70
Fiscales
Personal de la jefatura de
las 5 URL de Bogot
Variable
Total
80
Fuente: elaborado por los investigadores basndose en la informacin de la UPJ.
616
Dentro de la UPJ, como lo muestra la tabla anterior, la Secretara

de Gobierno tiene un funcionario en calidad de trabajador social, con el
fin de realizar las labores de tipo preventivo. Entre las actividades que
viene desarrollando este funcionario se encuentra la realizacin de una
serie de talleres de divulgacin de Cdigo de Polica con los infractores,
los cuales se llevan a cabo de martes a viernes, todas las semanas.
Las actividades de trabajo social adelantadas por la UPJ nacen de
los lineamientos del Convenio interinstitucional, el cual considera la
realizacin de actividades de tipo preventivo-educativo con los contraventores. La coordinacin institucional se realiza para llevar a cabo la
ejecucin de los proyectos de atencin a la poblacin retenida.
La UPJ lleva a cabo actividades de atencin bsica de tipo preventivo y educativo, estructuradas acorde con el tiempo de retencin y el
perfil de las personas que ingresan por infringir normas de convivencia
ciudadana. Para llevar a cabo las actividades de trabajo social se hace
una coordinacin interinstitucional no solamente con el Departamento
Administrativo de Bienestar Social (DABS), sino con la Secretara de
Salud (hospital centro oriente), el programa Misin Bogot, el Idipron y
fundaciones particulares de apoyo.11
Contribucin de la UPJ a la seguridad ciudadana

Con la creacin de la UPJ se implement un nuevo procedimiento para el
manejo de las contravenciones de polica en la ciudad, puesto que antes
las autoridades no contaban con un espacio adecuado para sancionar aquellas conductas que no alcanzaban a tener el carcter de delitos; el nuevo
enfoque se orient a combinar la sancin de polica, o sea la retencin
transitoria por 24 horas, con acciones de tipo pedaggico, o sea los talleres de divulgacin y motivacin, que contribuyen a prevenir los conflictos que alteran la seguridad y convivencia ciudadanas, ejerciendo de esta
forma una accin preventiva frente al delito. (Entrevista con ngela Mara
Guerrero, coordinadora de la UPJ, 2003)
Otras instituciones que hacen presencia en la UPJ son el Ministerio

Pblico, el cual vela por el respeto a los derechos de los retenidos y
presta asesora jurdica a quien lo requiera, y la Defensora del Pueblo,
617
que presta el servicio de abogados de oficio a la persona que en calidad

de retenido o aprehendido lo solicite, y brinda orientacin a las personas
sobre el ejercicio de la defensa de sus derechos.
En sus cuatro aos de funcionamiento, la UPJ ha recibido un total
de 251.016 ciudadanos contraventores. No obstante los esfuerzos de
desestimular las UPJ como un lugar atractivo para pasar la noche, un
60% del total mencionado, son habitantes de la calle. Ellos no son conducidos a la UPJ por contravenciones, como amenazar con diferentes
objetos a los ciudadanos, consumir y portar alucingenos, permanecer
en estado de excitacin bajo el influjo de sustancias embriagantes, entre
otros. La Ilustracin 4 muestra el comportamiento por meses y aos del
nmero de retenidos por contravenciones en la UPJ.
Ilustracin 4
Ver Carpeta Ilustraciones CAP12
Fuente: elaborada por los investigadores basndose en la informacin de la UPJ.
13.4 MODERNIZACIN DE LA CRCEL DISTRITAL EN BOGOT

En Bogot estn ubicadas la crcel Modelo para varones, el centro de
reclusin para mujeres El Buen Pastor y la penitenciaria de La Picota
estas tres adscritas al Sistema Nacional Penitenciario bajo la direccin del Instituto Nacional Penitenciario (Inpec). Por otro lado, existe
la Crcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres que llamaremos en
adelante Crcel Distrital, la cual es un establecimiento carcelario que
618
se encuentra dentro de la estructura administrativa de la Secretaria de

Gobierno Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad
Ciudadana Direccin de la Crcel Distrital. La Administracin Distrital solamente puede intervenir sobre esta ltima, ya que las otras tres
escapan a su jurisdiccin.
Tabla 3
Crceles en Bogot: oferta, ocupacin y responsabilidad de su gestin
Crcel
Capacidad real
Ocupacin 2003
Entidad
promedio
responsable
Crcel Nacional Modelo
2.000
3.930
Inpec
Penitenciaria La Picota
1.400
2.965
Inpec
736
940
Inpec
Bogot
Centro de Reclusin de Mujeres

El Buen Pastor
Crcel Distrital de Varones y Anexo
de Mujeres
1.028
819
Centro de Atencin de Adolescentes
240
203
ICBF
Hogar Femenino Luis Amigo
110
102
ICBF
Escuela de Trabajo el Redentor
350
342
ICBF
Fuente: Secretara Distrital de Salud, retomado por El Tiempo, 26 de septiembre de 2004.
En lo que sigue de este captulo presentaremos despus de una

introduccin sobre el sistema carcelario y penitenciario en Colombia
las polticas de modernizacin y profesionalizacin de la Crcel Distrital,
como un esfuerzo importante e innovador por parte de la Administracin Distrital durante los ltimos aos para contribuir a mejorar la oferta
de servicios en el mbito de la seguridad ciudadana, en la ciudad de
Bogot. Gracias a la decisin poltica de las administraciones de Mockus
y de Pealosa, Bogot logr con la transformacin fsica y de gestin
interna de la Crcel Distrital superar el errado paradigma que se haba
manejado hasta entonces: que no le corresponda al Distrito, sino al gobierno nacional tomar liderazgo en la modernizacin fsica y la profesionalizacin administrativa y pedaggica de la Crcel Distrital.. Con el
proceso de transformacin de la Crcel distrital, Bogot est, adems,
proponiendo un modelo de gestin de crceles municipales para otras
619
ciudades de Colombia. El captulo termina con una seccin sobre la escuela de trabajo El Redentor y el Hogar Femenino Luis Amigo, un centro
de rehabilitacin y resocializacin de jvenes judicializados menores de
18 aos que depende del mbito nacional en concreto del ICBF,
pero cuyo servicio tiene un importante impacto en la cadena penal en
Bogot.
13.4.1 El sistema carcelario y penitenciario en Colombia

El sistema carcelario y penitenciario colombiano ha experimentado casi
desde su nacimiento una aguda crisis, que ha venido acentundose en
los ltimos aos, debido principalmente a los siguientes aspectos: la
obsolescencia y antigedad de la infraestructura carcelaria, las deficiencias en la gestin y administracin del sistema, los casos de corrupcin
en la guardia penitenciaria, la insuficiencia del presupuesto tanto de funcionamiento como de inversin, el acelerado incremento de la poblacin carcelaria, la lentitud en el desarrollo de los procesos judiciales y la
falta de representacin jurdica para los reclusos de bajos ingresos econmicos.
Adicionalmente, las condiciones de la infraestructura disponible
limitan la aplicacin de los criterios de clasificacin del personal interno sealados en la ley, pues aunque sta ha sealado la necesidad de
diferenciar los internos segn su situacin jurdica, entre sindicados y
condenados, desafortunadamente en los centros de reclusin existe poblacin que pertenece a los dos tipos de personal. Como se ver ms
adelante, la Crcel Distrital de Bogot no escapaba a los problemas aqu
descritos.
Frente a esta crisis se han presentado diversas propuestas de solucin relacionadas con la ampliacin de la infraestructura carcelaria y
con el mejoramiento de su gestin.12 Finalmente, se han hecho esfuerzos normativos a partir de leyes que buscan descongestionar las crceles
a travs de diversos mecanismos, como fue el caso de la ley de
alternatividad penal (Ley 415 de 1997), que liberaliz requisitos para
otorgar el beneficio de libertad condicional, consagrar el trabajo comunitario para condenados a penas de prisin o arresto que no excedan los
cuatro aos, as como ampliar permisos de salida sin vigilancia y permi-
620
sos de salida los fines de semana, incluidos lunes festivos bajo condiciones especficas.
El sistema nacional penitenciario y carcelario del pas se encuentra
regulado por la Ley 65 de 1993, conocida como el Cdigo Penitenciario
y Carcelario, y est integrado por el Inpec, por los centros de reclusin
que funcionan en el pas (del orden nacional, departamental y municipal),
por la Escuela Penitenciaria Nacional y por los dems organismos adscritos o vinculados al cumplimiento de los fines del sistema, como lo es
el Fondo de Infraestructura Carcelaria, creado mediante Decreto 1890
de 1999, como fondo cuenta del Ministerio de Justicia y del Derecho
para el desarrollo de las polticas de infraestructura carcelaria y penitenciaria. Por conducto del Inpec, corresponde al gobierno la ejecucin de
las sentencias penales y de la detencin precautelativa, la aplicacin de
las medidas de seguridad y la reglamentacin y control de las penas
accesorias, fijadas e n el Cdigo Penal, a fin de que la funcin de la pena
se cumpla. De acuerdo con la ley, la pena tiene funcin retributiva, preventiva, protectora y resocializadora. Las medidas de seguridad persiguen
fines de curacin, tutela y rehabilitacin.13 La administracin y operacin
de los establecimientos de reclusin del orden nacional son responsabilidad del Inpec y su poblacin est conformada por sindicados con medida
de aseguramiento de detencin preventiva o condenados con pena privativa de la libertad por delitos. Como se mencion arriba, en Bogot, este
universo est conformado por la crcel Modelo para varones, el centro
de reclusin para mujeres El Buen Pastor y la penitenciaria de La Picota.
Por otro lado, la administracin y operacin de los establecimientos de reclusin del orden departamental y municipal son responsabilidad del ente territorial respectivo. En este sentido, la Crcel Distrital de
Bogot est bajo la responsabilidad de la Administracin Distrital y se
encuentra dentro de la estructura administrativa de la Secretara de Gobierno-Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana-Direccin de la Crcel Distrital. La poblacin recluida en los
establecimientos carcelarios del orden departamental y municipal (como
en el caso de la Distrital de Bogot) son los sindicados con medida de
aseguramiento de detencin preventiva o condenados con pena privativa de la libertad por contravenciones especiales, por ejemplo, lesiones
personales con incapacidad menor a treinta das, hurto simple con cuan-
621
ta menor a diez salarios mnimos y dao en bien ajeno con cuanta inferior a diez salarios mnimos.
Finalmente, debe mencionarse que como consecuencia de las regulaciones del Cdigo del Menor de 1989,14 que considera penalmente inimputable al menor de 18 aos, no existen en Colombia crceles o instituciones
penitenciarias para menores de 18 aos de edad. La responsabilidad de
proteger, rehabilitar y resocializar a infractores menores de edad est,
desde 1968, en cabeza del ICBF, una institucin de orden nacional con
seccionales en todas las regiones del pas, que trabaja con diversos centros de rehabilitacin para menores.
13.4.2 La transformacin de la Crcel Distrital de Bogot

La Crcel Distrital fue creada mediante el Acuerdo 19 del 17 de mayo
de 1934, expedido por el Concejo de Bogot, durante la alcalda de
Hernando de la Calle. Desde su creacin15 hasta nuestros das hace parte de la estructura de la Secretara de Gobierno Distrital, a travs de la
Direccin de la Crcel Distrital, la cual hace parte de la Subsecretara de
Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana (Decreto 367 de
2001, vase Captulo 5).
De acuerdo con el Cdigo Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de
1993, artculo 7), corresponde a los departamentos, municipios, reas
metropolitanas y al Distrito Capital de Bogot la creacin, la fusin o
supresin, la direccin y organizacin, la administracin, el sostenimiento
y la vigilancia de las crceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privacin de la
libertad, por orden de autoridad policiva. Tambin se prev que el Inpec
ejercer la inspeccin y vigilancia de las crceles de las entidades territoriales, y por lo tanto de la Crcel Distrital de Bogot. En este sentido,
aunque la Crcel Distrital depende orgnicamente de la Alcalda, no por
eso deja de estar bajo la vigilancia del Inpec, institucin nacional responsable de los asuntos carcelarios y penitenciarios.
Desde su creacin, en 1934 y durante un largo perodo, hasta su
transformacin reciente, la crcel ha enfrentado, en general, desafos
muy similares a los que ha padecido el sistema carcelario nacional, los
cuales han sido descritos en la seccin anterior. Primero, se caracteriza-
622
ba por la carencia, deficiencia o escasez de los servicios bsicos penitenciarios como la alimentacin, la atencin mdica, la higiene y la asistencia jurdica. En segundo lugar, la infraestructura era poco adecuada y
se presentaron ndices preocupantes de hacinamiento y promiscuidad,
as como restricciones en las relaciones familiares por las carencias de
espacios e instalaciones adecuadas. En tercer lugar, los problemas asociados con el maltrato fsico a detenidos y familiares, el consumo de
drogas muy generalizado y un rgimen interno inadecuado de sanciones
y de trabajos forzados y muchas veces discriminatorios. Por ltimo, la
carencia de los programas carcelarios, principalmente en lo relacionado
con la falta de trabajo adecuado; bajos ingresos; talleres anticuados; falta de materias primas, herramientas e implementos de trabajo, y carencia de implementos deportivos y alternativas recreacionales y culturales.
Como se ver en las siguientes cuatro secciones, el panorama descrito es hoy radicalmente distinto, gracias a la decisin poltica de las
administraciones de Mockus y de Pealosa, quienes lograron hacer de la
transformacin fsica y de gestin interna de la Crcel Distrital un modelo para otras ciudades de Colombia, y con ello superaron el errado
paradigma que se haba manejado hasta entonces en Bogot: que no le
corresponda al Distrito, sino al gobierno nacional tomar liderazgo en la
modernizacin fsica y la profesionalizacin administrativa y pedaggica de la Crcel Distrital.
13.4.3 La nueva infraestructura de la Crcel Distrital

En el contexto de su Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos16
acogiendo los trminos de referencia para una reestructuracin de la
Crcel Distrital formulados por la primera Administracin de Mockus
se destin una inversin de 16.000 millones de pesos (5,5 millones de
dlares) para ampliar la Crcel Distrital, con el propsito de que la ciudad
tuviera una mayor y adecuada infraestructura carcelaria. Se trata de una
suma modesta si se la compara con los fondos invertidos en otros nuevos
centros de reclusin del pas.17 Los motivos que guiaron esta decisin
fueron bsicamente el no aceptar condiciones de hacinamiento en instituciones distritales y mejorar la infraestructura relacionada con delitos de impacto mayor, como el hurto (causa principal de reclusin en la Distrital).
623
Se construyeron dos modernas edificaciones unidas por un puente.

En la primera de ellas, de cuatro pisos, se encuentra el rea administrativa, el alojamiento de la guardia y el rea social, con casino, gimnasio y
una zona de esparcimiento para los funcionarios. En la segunda edificacin se encuentra el reclusorio, el cual cuenta con seis pabellones, incluido
uno para mujeres, con una capacidad total de retencin de 1.028 personas, adems de 44 celdas de proteccin y seguridad. Cada pabelln se
encuentra dotado de una cancha mltiple para microftbol, baloncesto y
voleibol, una zona de comedores, lavaderos y baos. Cuenta, adems,
con un sistema de vigilancia y seguridad que garantiza un ptimo control
interno y externo de las instalaciones, equipado con un circuito cerrado
de televisin (CCTV), 96 cmaras, control de acceso, deteccin de intrusos y monitoreo tcnico, deteccin perimetral, deteccin de incendios y
sistema de perifoneo. Para garantizar la seguridad en la remisin de internos, el equipo de transporte est compuesto por dos furgones y una
camioneta, apoyados por dos motocicletas, suficientemente dotados con
armamento y elementos de seguridad para la guardia. Por otra parte, la
crcel tiene un auditorio, que es un espacio adecuado y equipado para
realizar actividades culturales, conferencias, conversatorios y cine-foros, con una capacidad para 140 personas.
13.4.4 Misin y organizacin interna de la Crcel Distrital

La Crcel Distrital depende administrativamente de la Alcalda Mayor
de Bogot18 Secretara de Gobierno, Subsecretara de Asuntos para la
Convivencia y Seguridad Ciudadana, condicin que la hace diferente
del resto de crceles del pas, las cuales en su mayora dependen del
Inpec.19 El centro de reclusin cuenta con un reglamento interno (Resolucin 066 del 12 de julio de 2002), expedido por la Direccin de la Crcel
Distrital, en consonancia con los lineamientos de la Ley 65 de 1993.
Para el cumplimiento de su misin institucional, la crcel est organizada en grupos internos de trabajo, el primero de ellos es el grupo
administrativo encargado de atender las necesidades operativas que demanda la Institucin y desarrollar actividades de planeacin y ejecucin
presupuestal. El segundo grupo es el de seguridad, el cual se encarga de
organizar el personal para garantizar la eficiente prestacin de los servi-
624
cios de custodia y vigilancia y tomar las medidas de seguridad pertinentes. Un tercer grupo es el de atencin integral, el cual est conformado
por un equipo interdisciplinario que desarrolla las labores relacionadas
con el tema jurdico y, a la vez, cumple las labores de atencin e intervencin integral a los internos (psicologa, asistencia social, capacitacin y ocupacin en talleres, coordinacin de actividades asistenciales
de entidades externas y universidades, entre otras).
La misin de la crcel es contribuir a mejorar la seguridad y convivencia en Bogot, a travs del cumplimiento de las decisiones judiciales
privativas de la libertad, en materia de delitos de menor entidad, y promoviendo espacios pedaggicos para la reflexin y el aprendizaje del
ciudadano. Su visin se resume en ser un potencial humano interdisciplinario con formacin humanista, comprometido con una gestin administrativa eficiente, en funcin de la convivencia pacfica de la comunidad
carcelaria, a fin de propender por un saldo pedaggico y valorando normas para convivir en la ciudad.
A todas las crceles de Colombia, como en la Distrital, se ingresa
por orden judicial. El proceso administrativo interno empieza con la resea, la cual consiste en una ficha biogrfica que se le abre a todo individuo,
en la que se describen todas las caractersticas morfolgicas, acompaada de fotografa y huellas dactilares. Es un proceso manual, las cartillas
se guardan en flderes o legajadores que, a partir del momento de la
resea, contendrn toda la historia carcelaria del individuo; manualmente
se adicionan a ella todas las peticiones de remisin, las diligencias judiciales, las notificaciones, las enfermedades, los premios por buena conducta, las sanciones por mala conducta o violacin del rgimen
disciplinario. Los trabajos que desarrolla, las horas de trabajo, las horas
de estudio, etc. Todo para luego ser compilado y tenerse en cuenta para
conceder resoluciones de favorabilidad.
Desde su fundacin, las caractersticas de la Crcel Distrital de
Bogot estn referidas a la reclusin en ella de contraventores o sindicados de delitos de bagatela, tambin conocidos como delitos menores.
stos en general suponen que no afectan de manera considerable el tejido social, pero son objeto de tratamiento punitivo por parte del Estado
y tradicionalmente han estado tipificados en los cdigos penales y
de Polica, y demandan un tratamiento sancionatorio, consistente en
625
la privacin de la libertad y con medidas relativamente cortas en el

tiempo.
La Distrital, igual que otras crceles colombianas, est dividida en
patios y el nmero del patio est determinado por el tipo de delito: menos
graves en el patio 1, ms graves en el patio 6, por ejemplo. Pero tambin
los patios estn numerados atendiendo a la peligrosidad de los reclusos:
de bajo perfil (patio 1) o de alto perfil (patio 6). Por otro lado, la Crcel
cuenta con una biblioteca con cuatro ambientes para el desarrollo de
actividades como lectura, audiolectura, multimedia y juegos de lgica y
concentracin. Permite la ocupacin de once puestos de aprendizaje por
jornada, para personas internas en la Crcel. La Biblioteca cuenta con
387 libros, 125 audiolibros, 82 textos escolares, 74 videos educativos,
212 elementos de material educativo y 130 juegos didcticos.
13.4.5 Caractersticas de la poblacin carcelaria

Le compete a la Crcel Distrital recibir nicamente personas sindicadas
por delitos de competencia de las fiscalas locales o de las fiscalas delegadas ante los juzgados penales municipales, as como instruir y calificar a los jueces penales municipales, en general de los delitos querellables
tipificados en el artculo 35 del Cdigo de Procedimiento Penal, siempre y cuando prevean pena privativa de la libertad, por ejemplo, las lesiones personales sin secuelas que produjeren incapacidad para trabajar
o enfermedad sin exceder de sesenta das, los hurtos, las estafas, la emisin y transferencia de cheques que no superen los diez salarios mnimos legales vigentes, soportados por el respectivo informe policial. Una
vez condenados, quedan a disposicin del Inpec.
La poblacin detenida se caracteriza por ser en su mayora jvenes
y adultos jvenes (un 85% se encuentra entre los 18 y los 35 aos),
quienes poseen un bajo nivel acadmico. Las estadsticas entregadas
por su director y relacionadas con el perfil de los internos indican que el
7,8% es analfabeta, el 18% tiene primaria incompleta, un 18% primaria
completa y el 41,8% secundaria incompleta. Se trata de una poblacin
hiperactiva, caracterizada por su fortaleza, irreverencia y rebelda ante
lo estatuido; el 80% pertenece a estratos socioeconmicos bajos. Aproximadamente el 70% de la poblacin interna son consumidores habituales
626
u ocasionales de sustancias psicoactivas, adems, han sido formados en

hogares y entornos disfuncionales. Un 85% de los delitos por los cuales
ingresan los sindicados estn relacionados con el hurto calificado y el
15% restante corresponde a lesiones personales, inasistencia alimentara, estafa y dao en bien ajeno, violencia intrafamiliar, entre otros.
Al igual que en la UPJ, se presenta un alto grado de reincidencia
(las mismas personas regresan por motivos similares), pero desde el punto
de vista del director de la Crcel Distrital, hemos evaluado esa situacin, pero consideramos que es mejor que estn aqu cuando andan en
cosas raras (ilegales) y eso muestra que cuando la Polica hace retenciones, est arrestando a los que s son.
13.4.6 Modelo pedaggico y actividades para los reclusos

La funcin social fundamental de la Crcel Distrital es interrumpir el
circuito de la trasgresin de normas, lo cual es posible si se concibe que
la institucin carcelaria gira en torno a una finalidad bsica: promover el
respeto por las normas. La atencin e intervencin integral que se realiza
sobre los internos estn puestas en la promocin de una cultura de respeto
a las normas, de manera que el paso de los sindicados por la institucin
se manifiesta en un avance en la comprensin de la racionalidad del orden regulativo, y en el desarrollo de unas disposiciones favorables a un
comportamiento social respetuoso de los derechos de todas las personas.
Se trata de un proceso educativo, limitado en el tiempo, centrado
en propiciar interacciones en las cuales sea posible reflexionar sobre las
normas y participar en la construccin de una convivencia razonada. A
travs de un proceso de reflexin-accin sobre la regulacin de la convivencia, en un marco de ampliacin de la accin comunicativa, la Crcel
Distrital contribuye a la necesidad de interrumpir el circuito de la
trasgresin de normas.
Los talleres se apoyan en personal interdisciplinario y en practicantes
que son postulados basndose en unos trminos de referencia dados por
las universidades. El proceso de los practicantes se ha profesionalizado
tambin con la introduccin de estndares de servicio. La administracin
de Mockus toma la decisin poltica de contratar este tipo de personal,
que refleja un proceso de profesionalizacin del programa educativo de
627
la crcel. Para la ocupacin, capacitacin y enseanza de sus reclusos

cuenta con los siguientes talleres:
Ebanistera, para ensear el tratado y proceso de la madera, para que el
personal interno haga un mejor manejo y utilizacin de este recurso (veinte internos por mes se capacitan).
Lavandera, para capacitar a un grupo de internos en tcnicas de lavado
industrial, control de insumos, control de calidad y todas las actividades
inherentes a este servicio industrial. Este taller tiene bajo su responsabilidad el cambio peridico de uniformes de la poblacin carcelaria y la
reparacin de las prendas de dotacin deterioradas por el uso (21 internos por mes se capacitan).
Taller de rancho, para la preparacin de las raciones alimenticias y su
suministro, que se realizan en la cocina o rancho. All se preparan los
alimentos para la poblacin de internos, bajo las rdenes del contratista
encargado del suministro de las tres raciones diarias, dos refrigerios y
un tinto (once internos por mes se capacitan).
Panadera, su objetivo es la ocupacin y capacitacin en las labores de
panadera y repostera (veinte internos por mes se capacitan).
Taller de juegos, que est dotado con mesas de billar y de ping-pong,
que generan un espacio de recreacin y esparcimiento dirigido, como
estmulo al buen comportamiento (veinte internos por da asisten a ste).
Taller laboratorio de vida, que es el recorrido de un laberinto en el que
se encuentran diseadas las etapas de la vida: nacimiento, niez, juventud, identidad, sexualidad, familia y muerte. El recluso logra reconocer
la importancia de vivir responsablemente, de acuerdo con un procedimiento ldico de reflexin personal sobre las decisiones que ha tomado
en su vida.
Tambin hay un programa de formacin juvenil en el que participan los internos entre los 18 y 26 aos, en tres mdulos: nivelacin
escolar, acompaamiento psicosocial y formacin tcnica (sesenta internos son capacitados en este por mes).
Los talleres se apoyan en un modelo pedaggico que fue expresamente desarrollado por la Crcel Distrital, en coordinacin con la Secretara de Gobierno, ya que se consider que el modelo pedaggico propuesto
628
por el Inpec, y que fue aplicado en la Crcel Distrital antes del proceso
de modernizacin fsica, deba ser mejor adaptado a las realidades de
los reclusos. Con el modelo pedaggico se busca unificar todas las actividades de atencin e intervencin que se dirijan a los internos, desde un
mismo marco filosfico y desde unos mismos principios tericos y prcticos, con el objeto de evitar que se desarrollen las actividades formativas, educativas, laborales, recreativas, ldicas o de cualquier otro tipo
sin atender los objetivos que defina el modelo, como propios a la Institucin. As, ste ha permitido definir una atencin y una intervencin
basadas en pensar coherente, actuar consecuente y lograr una dinmica
consistente en el tiempo.
La Crcel Distrital cuenta con una emisora a la cual tienen acceso
los internos, quienes intervienen directamente y en forma programada
hacia los pabellones. En sta encuentran un espacio de participacin y
difusin de los diferentes asuntos propios de la Institucin, como adelantar campaas de promocin y prevencin de la salud; crear espacios
narrativos; emitir videos, audio, libros y msica; promocionar el ingreso a talleres; motivar acciones reflexivas; abarcar los temas y problemticas que afectan al interno; entre otros.
13.5 POLTICAS DE PROTECCIN AL MENOR DE EDAD

INFRACTOR EN BOGOT20
13.5.1 Marco legal e institucional

En Bogot, y en Colombia en general, la impunidad de delitos cometidos por jvenes es un problema mayor, debido a vacos en el marco
legal y en el sistema penal, as como a la mala administracin de centros
de rehabilitacin juvenil. Muchos jvenes que han cometido infracciones graves continan libres o regresan a sus barrios despus de ser arrestados, debido a la falta de facilidades para su rehabilitacin. Supuestos
grupos ilegales de vigilancia, incluidos guerrilla y paramilitares, han
asesinado a estos infractores en un esfuerzo por legitimarse con la poblacin, que silenciosamente (o por miedo a la retaliacin) es tolerante o
indolente frente a operaciones de limpieza social. Hemos visto en el
629
captulo sobre poblacin en riesgo cmo en Bogot el fortalecimiento

de la red de instituciones que atiende a jvenes en riesgo en particular
el Idipron ha incrementado la credibilidad en el sector justicia y disminuido el riesgo de prcticas de limpieza social.
Un grupo que requiere particular atencin ya que no puede ser
atendido por el Idipron es el de los infractores menores de edad, que
son, por decisin de un juez, ordenados a seguir un programa de rehabilitacin y resocializacin. En Colombia, el Cdigo del Menor de 198921
considera penalmente inimputable al menor de 18 aos. Un menor es
infractor cuando realiza una conducta consagrada como delito en el
Cdigo Penal. La condicin de imputable o inimputable se fundamenta
en una decisin de poltica criminal que asume el legislador. Son inimputables los individuos que en razn de algunas caractersticas definidas
por la ley (edad o estado de salud mental) no se les puede atribuir las
mismas consecuencias que el Cdigo Penal o leyes conexas prevn para
aquellos individuos que la ley considera imputables.
Como consecuencia de las regulaciones del Cdigo del Menor, no
existen en Colombia crceles o instituciones penitenciarias para menores de 18 aos de edad. La responsabilidad de proteger, rehabilitar y
resocializar a infractores menores de edad est, desde 1968, en cabeza
del ICBF, una institucin de orden nacional con seccionales en todas las
regiones del pas, que trabaja con diversos centros de rehabilitacin para
menores. La gestin de estas instituciones, sin embargo, no ha sido siempre la mejor, ya que todo depende con quien el ICBF contrata la gestin
del centro. En Cali, por ejemplo, el Centro de Rehabilitacin Juvenil
Valle del Lili ha venido generando muchos problemas por falta de cupos,
hacinamiento, violencia interna, huidas masivas, etc. Para contrarrestar
esta gerencia deficiente, la administracin del Valle del Lili fue recientemente contratada con la congregacin religiosa de los capuchinos
recoletos, quienes trabajan siguiendo la filosofa del padre Luis Amigo,
y quienes tambin gerencian para el ICBF el centro El Redentor y el
vecino Hogar Femenino Luis Amigo, en Bogot, que presentamos a continuacin.
En la capital del pas, los programas del ICBF para proteccin al
menor de edad infractor se manejan como se puede ver en la Tabla
4 a travs una serie de centros de rehabilitacin abiertos, semiabiertos
630
y cerrados que, aun cuando no parecen cubrir la demanda por completo,

representan una oferta seria y coherente de servicios en este campo. La
oferta parece mucho ms amplia que en Medelln o Cali, aun considerando que Bogot es tres veces ms grande que esas ciudades.
Tabla 4
Oferta de instituciones del ICBF especializadas en tratamiento
al menor infractor en Bogot
Institucin
Tipo de servicio
Modalidad
Sexo
ubicacin
Cerrado
La Esperanza
Recepcin
Cerrado
Escuela de Trabajo El Redentor
Reeducacin: comunidad
Cerrado
Centro Especializado de
Recepcin: observacin y
Recepcin
Centro de Recepcin
teraputica y reincidentes.
Observacin
Hogar Femenino Luis Amigo
Reeducacin: observacin y
Club Amigo III
Libertad asistida
Club Amigo IV Casa Taller
Libertad asistida (centro

Ambulatorio
Club Amigo I San Gregorio
Reeducacin de drogadictos
Abierto
M/F
Asociacin Cristiana de Jvenes
Libertad asistida
Abierto
M/F
Casa del Menor Trabajador
Carcter social. Orientacin

Abierto
M/F
ubicacin
de capacitacin)
laboral jvenes (14 y 18 aos)
Cerrado
Ambulatorio
Fuente: ICBF.
La Administracin Distrital formalmente no puede intervenir en

estas instituciones del ICBF, ya que son del orden nacional. Dada la
buena calidad de gestin de las instituciones del ICBF en Bogot, tampoco parece necesario. Lo que se puede concluir es que las administraciones de Mockus y de Pealosa complementaron la cadena de oferta
del ICBF en este campo, de una manera preventiva y acertada, con los
programas distritales de asistencia a poblacin en riesgo, en particular el
segmento de jvenes en riesgo, por medio de programas desarrollados
por instituciones distritales, como son el DABS, el Idipron, Misin Bo-
631
got y Vida Sagrada, todos presentados y explicados en el captulo sobre

poblacin en riesgo del presente libro.
Para la resocializacin de los menores de edad infractores, el ICBF
es encargado de desarrollar un proceso de atencin que tiene como pilares fundamentales los componentes jurdico y educativo-pedaggico.
En este proceso se adelantan acciones que conllevan el cumplimiento de
un objetivo fundamental: la plena formacin del menor y su normal
integracin a la familia y a la comunidad.
De acuerdo con los lineamientos del Cdigo del Menor, los componentes jurdico y educativo-pedaggico definen dentro del proceso de
atencin: (i) las etapas (recepcin, observacin y tratamiento); (ii) las
medidas22 que va a aplicar el juez de menores o promiscuo de familia,
de acuerdo con las necesidades y caractersticas personales sociofamiliares del menor de edad, de manera provisional o definitiva, y (iii) los
servicios especializados de reeducacin, resocializacin, a travs de los
cuales se cumplen las medidas y las etapas.
El Cdigo del Menor toma en cuenta que la medida debe condicionar a la plena demostracin de la infraccin. Si sta no se demuestra,
pero el menor de edad se encuentra en una situacin de dificultad, tiene
derecho a la medida, pero sta no es judicial ni administrativa. En la
adopcin y ejecucin de la medida se deben respetar siempre los derechos del menor, en su simple calidad de tal o como menor infractor.
Esos derechos se relacionan con su formacin integral, con su condicin
de procesados, con su carcter de miembro de una familia y como persona. Es abuso de autoridad aplicar una medida a un menor de edad
cuando ello implica la violacin de sus derechos. La pluralidad e indeterminacin le permite al juez escoger lo que ms le convenga al menor
de edad. Aunque el juez puede decidir cul es la que ms le conviene al
joven, el fundamento debe ser legal y educativo.
El Cdigo del Menor reglamenta la libertad asistida, 23 consistente
en la entrega del menor de edad a sus representantes legales, parientes o
personas de quienes dependa, con la obligacin de aceptar programas,
la orientacin y el seguimiento del juzgado o del ICBF, por conducto de
funcionarios delegados para el efecto y el compromiso de presentarse
peridicamente ante el juez. Mientras los jueces de menores conocen de
las infracciones a la ley penal en la que intervienen como autores o par-
632
tcipes los mayores de doce aos y menores de 18 aos, los defensores

de familia conocen de las infracciones cometidas por los menores de
doce aos y de las contravenciones en que intervienen los menores de
18 aos. Su papel es recomendar al juez de conocimiento la medida
provisional que crea conveniente para la proteccin del menor, de acuerdo
con los estudios sobre su personalidad, su situacin sociofamiliar y las
caractersticas en que cometi la infraccin a la ley penal, procurando
que stas se cumplan, en lo posible, en el medio familiar y con carcter
eminentemente pedaggico y de proteccin.
Si la medida decretada por el juez es la libertad asistida, el defensor
de familia debe presentar un informe peridico al juzgado sobre el cumplimiento de las obligaciones, la evolucin del caso y los resultados obtenidos. Entre otras funciones, est la de solicitar la suspensin, modificacin
o cesacin de la medida de rehabilitacin cuando se haya cumplido el
objetivo propuesto, se haya impuesto al menor una medida posterior
dentro de diferentes procesos, el menor haya llegado a los 18 aos o
haya quedado a disposicin de la justicia ordinaria.
La libertad asistida se inicia con la entrega del menor a los padres u
otras personas, cuando aquel ha estado detenido o privado de la libertad,
o con la explicacin de la medida a los interesados en caso contrario.
Debe quedar claro que la libertad que se otorga no es slo un beneficio,
sino que est sometido a unas exigencias cuyo fin es corregir al menor y
resolver situaciones sociales y familiares que tengan incidencia en la
conducta del menor de edad.
Basndose en el conocimiento del menor de edad y su medio
sociofamiliar, el juez determina las respectivas reglas de conducta, las
obligaciones de los adultos y las consecuencias en caso de incumplimiento. La intervencin judicial en la vida del menor y de la familia
debe tener un significado de ayuda y orientacin, y no una consecuencia
gravosa por el hecho cometido. El compromiso del menor y de los adultos vinculados, respecto a la ocupacin del primero, es el aspecto principal en la ejecucin de la libertad asistida. Es exigencia ineludible que el
menor trabaje o estudie.
Cuando la medida ha dado buenos resultados, el juez resuelve si la
da por terminada o la suspende por tiempo prudencial. Esto, de acuerdo
con los informes sobre la obtencin de objetivos por parte del menor de
633
edad. Como cualquier otra medida, la libertad asistida debe durar el menor
tiempo posible y de all la necesaria revisin permanente.
Los juzgados de menores son instituciones adscritas a la Rama Jurisdiccional, conformadas por un juez, un secretario, un oficial mayor, dos
escribientes y un citador, adems de un equipo interdisciplinario psiclogo, pedagogo, trabajador social; sin embargo, en ocasiones la falta de
este equipo interdisciplinario hace que se adelante el tratamiento al joven
y su familia desde una perspectiva exclusivamente judicial. Cabe proponer, en relacin con lo anterior, la necesidad de que los juzgados de
menores tengan una activa participacin y coordinacin dentro del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, por cuanto su accin se dirige a
nios y jvenes en conflicto con la ley.
El menor infractor se pone a disposicin ante el juez de menores,
quien hace la evaluacin preliminar del caso y procede a la adopcin de
alguna de las medidas atrs citadas. Entre ellas, la remisin del menor
infractor a una de las instituciones para que all se inicie un proceso de
rehabilitacin y resocializacin, donde aparece como institucin determinante el ICBF.
13.5.2 El centro de reclusin para varones menores El Redentor

Uno de los dos centros cerrados del ICBF, que se encarga de atender la
poblacin de menores infractores masculinos en Bogot, es el Centro de
Reclusin de Menores El Redentor, cuya gestin consideramos un modelo de excelencia, al igual que la del vecino Hogar Femenino Luis Amigo, como nico centro cerrado para menores femeninas.
El Redentor y el Hogar Femenino son regentados por la congregacin religiosa de los capuchinos recoletos. Para la gestin de los centros
esta congregacin sigue la lnea del padre Luis Amigo, gestor en Espaa
de una modalidad de tratamiento del menor infractor que viene aplicndose con creciente acierto en el contexto colombiano. Dentro del personal administrativo e institucional,24 el director del centro El Redentor es
un sacerdote de la congregacin capuchinos redentoristas, acompaado
de cuatro hermanos redentoristas. El resto de personal de El Redentor es
laico y est conformado por dos secretarias, cuatro pedagogos, cuatro
psiclogos, cuatro trabajadores sociales, un mdico, una enfermera, un
634
odontlogo, un asistente de odontologa, cuatro deportlogos y personal

adscrito a libertad asistida. El personal est conformado por profesionales, entre instructores, mdicos, socilogos, psiclogos, quienes fueron capacitados adicionalmente en pedagoga reeducativa.
Ambos centros estn situados en los lmites entre la localidad de
Ciudad Bolvar y Tunjuelito, en el sector denominado San Vicente. Las
instalaciones de El Redentor fueron construidas en la dcada de los cincuenta para albergar en ellas el convento de los capuchinos. En 1992,
durante el gobierno de Csar Gaviria, el ICBF suscribi un contrato con
la congregacin y a partir de entonces las instalaciones vienen sirviendo
para albergar a los menores infractores y contraventores de la ciudad de
Bogot y de algunas regiones del pas, en especial de los Llanos Orientales y del municipio de Soacha, en cercanas de Bogot. El centro est
cercado, tiene tapias y, en la parte superior de stas, hay enrejados y
garitas, lo que desde su visin externa determina la existencia de un
centro carcelario o de reclusin. En su puerta de ingreso se encuentran
dos policas uniformados sin ningn tipo de armamento de la Polica de
Menores de Bogot, que son los nicos uniformados que se encuentran
en la institucin.
Dentro del crculo cerrado se encuentran edificaciones apropiadas
para albergar personas a modo de convento o internado de carcter
religioso, con amplias salas, camas y ventanales amplios donde la luminosidad impera; una pequea iglesia; una sala habilitada como un
amplio comedor; auditorio y teatro. Asimismo, se encuentran una edificacin propia para el rea administrativa y varios hangares habilitados
como talleres de ebanistera, mecnica, cermica, talabartera, herrajera
y zona agropecuaria; espacios de cocina, panadera y repostera; zonas
de lavandera, baos, sauna y bao turco; salones de clase y de reunin
teraputica y psicosocial; zonas de atencin siquitrica, mdica y
odontolgica; peluquera, y un pequeo espacio de aislamiento. Hay
zonas verdes amplias y canchas deportivas equipadas. Todo esto enmarca la presencia de cuatro pabellones (vase Tabla 5) que dan cabida a
cuatro grupos de nios y jvenes para un total de aproximadamente de
350 internos masculinos, que es el cupo mximo de atencin del centro,
aunque el tope de ocupacin oscila entre los 320 y 350 nios y jvenes.
635
Tabla 5
Organizacin interna del centro El Redentor
Pabelln 1
Se trata de nios entre los 11 y 13 aos de edad que hacen parte de pequeos
El de los Chinches ladronzuelos, raponeros, cosquilleros, trminos empleados para identificar

modalidades de apropiacin de pertenencias ajenas. En ellos tambin se
encuentran portadores de sustancias alucingenas.
Pabelln 2
Escenario donde se ubican los nios y jvenes que deben ser sometidos por
De Paso
parte de las directivas del centro a observacin con el fin de evaluar

comportamientos psicosociales, psicomotores, para luego stos rendir un
informe dirigido al juez de menores que determina luego de su evaluacin el
tiempo de permanencia de los nios y jvenes all recluidos. Por este pabelln
pasan indiscriminadamente todos los jvenes y nios inmediatamente llegan al
centro.
Pabelln 3
Alberga nios y jvenes contraventores e infractores de todo tipo de
Nios entre
conductas delictivas: hurtos, porte y trfico de estupefacientes, atentatorias
los 14-18
contra el pudor sexuales, contra la vida y la integridad personal, seguridad del

Estado, fe pblica, etc.
Pabelln 4
Alberga nios y jvenes que atentaron contra la vida de las personas.
Homicidas
Fuente: Centro El Redentor.
Hay unos 16 grupos formados, cada uno en principio con 21 jvenes, acompaado por dos seguidores del equipo. Los menores llegan al
establecimiento por decisin del juez de menores, pero son las directivas
del centro las que determinan las actividades que deben desarrollar. Entre ellas se encuentran las propias del reglamento disciplinario, hora de
levantarse (6:30 a. m), baos, desayuno, almuerzo, meriendas, dormida
(7:30 p. m.), filas, actividades religiosas, ldicas, pedaggicas, deportivas,
etc. Cuando llegan, hay una primera fase de acogida, durante el cual
conocen el centro y una segunda fase de acompaamiento, realizado por
un equipo interdisciplinario que atiende a cada persona y hace un plan
personal.
Su tiempo de permanencia lo determinan el cumplimiento de logros. Dentro del proceso de induccin a que es sometido el nio y joven
al ingresar al centro de reclusin, por parte del personal de psiclogos,
pedagogos, trabajadores sociales, se le ilustra de manera clara y precisa
636
acerca de su nueva vida y se le explica que su desempeo es el condicionador de su tiempo de permanencia en el centro. Esto es lo que se denominan logros, que estn referidos a metas en los campos de disciplina,
deportes, educacin, relaciones interpersonales e introspectivas, autoestima, crecimiento personal, preparacin para la vida, para lo cual se pone
a su disposicin desde ese momento el personal profesional, que permanentemente lo acompaar. Al nio o joven se le indica que el aprovechamiento y uso de todo cuanto se pone a su disposicin ser informado
peridicamente al juez, que evaluar sus logros y decidir su suerte, en
cuanto al tiempo de permanencia en el centro. Es decir, es el nio o
joven, quien con sus logros obtiene su libertad, en las modalidades descritas.
Los talleres, la panadera y la repostera, la cocina, la granja, la
lavandera, la jardinera, la conservacin y manutencin general de las
instalaciones, el aseo y la presentacin fsica de los nios y menores
dependen de ellos, y es una forma de obtener puntos para sus logros.
Esto es, los nios y jvenes, de acuerdo con sus aptitudes, valores, capacidades y actitudes, se mueven dentro de las actividades que propone
cada uno de los servicios ofertados.
El juez de menores evala cada caso basndose en indicadores de
logros. De El Redentor pueden tambin salir a una institucin semiabierta
o de libertad asistida, como los llamados clubes amigo, de los cuales
hay dos en cercanas de Bogot (y otros cinco en el pas), y que son
tambin manejados por el ICBF. En estos centros se vigila a la vez los
compromisos del joven y de la familia, basndose en un seguimiento
individualizado. No obstante la buena oferta de instituciones abiertas,
semiabiertas y cerradas de rehabilitacin para jvenes, los jueces dan la
libertad en un tiempo ms corto que el sugerido por los centros, aparentemente por la falta de cupos, que de todos modos afecta la situacin en
Bogot. Los jueces tambin toman en cuenta los compromisos expresados por familiares para ayudar al joven, como un indicador de evaluacin del caso, adicional al concepto elaborado por la Institucin. Segn
el director de El Redentor, se debe trabajar en la prevencin a nivel de
colegios; [] Es un campo donde nos gustara cooperar con el sector
Educativo del Distrito, porque es un campo donde el Distrito ha venido
trabajando con energa y buenas ideas.
637
Los nios y jvenes pueden permanecer en El Redentor un mnimo

ocho meses y un mximo de tres aos, pero el promedio est entre ocho
y trece meses, tiempo considerado demasiado corto por la institucin
misma. Como ya se mencion, solamente hay dos o tres policas desarmados en la entrada, as que cuando se presentan casos difciles, como
un intento de evasin, se busca solucionar el problema con un programa
pedaggico, incluso con una etapa de reflexin, asistencia psicolgica y
trabajo teraputico con el joven y su familia. En el ltimo caso, cuando
la familia debe venir desde lejos, hay posibilidad para alojarla en el centro.
Desafos y logros
Lgico, hay fugas. Intentan saltar las mallas que ms o menos tenemos
ac y votarse al Ro. Lo que pasa es que aunque esta institucin puede ser
de oro, no deja de ser una crcel. Ninguno aqu ha venido por haber querido venir. Aunque sorprende a veces, pero entre estos jvenes hay una
gran ansiedad para ver la familia. Hay otros a los que les gustan las drogas,
y aqu no las consiguen. Tambin es por pocas. El perodo de Navidad es
muy ansioso para estos jvenes. O sea, no se fugan por mal tratamiento,
pero por razones de ansiedad. De todos modos, aqu se trabaja tambin en
la fase postinstitucional, para evaluar expectativas y prever desilusiones,
abrirles inscripcin en una escuela, y acompaarles en lo posible durante
el primer ao. El desafo grande es que el contexto del barrio y de los
amigos al cual van a regresar no habr cambiado. Asimismo, hay familias
que son muy nocivas. Aqu las causas principales son la pobreza y la
familia, ya que muchos vienen de hogares mal constituidos. Adicionalmente, aqu tenemos entre 7%0 y 80% de los jvenes con problemas de
uso de drogas, y en general de drogas baratas como bazuco y pegante. Ya
que no slo hay los que se fugan, sino tambin los que se nos devuelven
por reincidencia. Y entre ellos hay los que roban para regresar aqu, ya
que se acostumbraron a ir pasando por las instituciones. Mire, esto aqu es
un trabajo de perseverancia. Esto no es para ponerlos lindos y descansar.
Esto es para un replanteamiento de un plan de vida para cada uno de los
jvenes que estn aqu, tarea muy tenaz en una sociedad de consumo como
la nuestra. Uno debe animarse con una persona que ha logrado salirse del
camino errado gracias al impacto del trabajo en esta institucin. Nuestra
comunidad religiosa est desde hace 113 aos en este trabajo en el mundo.
Adems, este centro El Redentor, est muy solicitado internacionalmente,
y han venido de Francia, Italia, Ecuador y Brasil, a tomarnos como por
ejemplo. (Director del centro El Redentor, entrevista en diciembre de 2003)
638
Contiguo al centro El Redentor se encuentra ubicado el Centro de

Reclusin de Mujeres Menores y Jvenes Contraventoras e Infractoras,
administrado por la misma comunidad religiosa. Se trata de instalaciones mucho ms modernas, construidas a finales de los aos noventa,
cuando el ICBF, mediante contrato, decidi que la misma congregacin
asumiera el tratamiento de este grupo poblacional. Existen cuatro pabellones con una capacidad mxima de albergue de 150 mujeres y, en promedio alberga, 120 personas, cuenta en cada pabelln con reas de cocina
y lavandera atendida por las propias internas. Cuenta con reas dedicadas a las artesanas, modistera, costura, cosmetologa, peluquera, sauna, bao turco, aerbicos, sala de teatro, canchas deportivas. Su programa
est estructurado de manera muy similar al de El Redentor y su poblacin enfrenta los mismos problemas: drogadiccin, familias desintegradas y problemas con la justicia.
De acuerdo con los directivos, para las familias, en primera instancia, es menos aceptable tener una hija que un hijo en esta situacin. Sin
embargo, cuando los familiares visitan por la primera vez las instalaciones, quedan, en general y a pesar de todo, positivamente impresionados
por la infraestructura y las condiciones administrativas y educativas de
la institucin. A tal punto que, en ocasiones, intentan hacer presin sobre la administracin para que sus hijas puedan permanecer ms tiempo
en el centro.
13.6 CONCLUSIONES
Este libro aborda las polticas de seguridad y convivencia en Bogot en
el perodo 1995-2003, para tratar de entender cmo han contribuido al
mejoramiento de la seguridad ciudadana. Esto implica tomar en cuenta
todos los eslabones de la oferta institucional, incluso el de la justicia
punitiva. En este captulo hemos descrito cmo el Distrito, a travs la
modernizacin de la Crcel Distrital y la creacin de la UPJ, ha intentado mejorar su oferta en este mbito y cmo las administraciones de
Mockus y de Pealosa han puesto un gran inters en dignificar la justicia punitiva, ofreciendo espacios, procedimientos eficientes y apoyo
humano para aquellos que tienen que enfrentar una sancin judicial que
les puede incluso privar de su libertad. Asimismo, hemos querido hacer
639
notar que las instituciones de sancin y proteccin para los menores

infractores gestionadas por el ICBF (y no por el Distrito) son parte integral de la oferta en este campo.
Es evidente el servicio que presta la nueva figura de la UPJ. Primero, gracias a la prestacin coordinada de servicios de las entidades que
se encuentran en ella, la capacidad y el tiempo para solucionar la situacin de una persona retenida ha mejorado notoriamente. Segundo, para
el manejo de las contravenciones de Polica ha aumentado la capacidad
policiva para evacuar casos de una manera ms tcnica y ordenada, lo
cual contribuye a un mayor nmero de detenidos con rdenes de captura
y no al azar, antes las autoridades no contaban con un espacio adecuado
para sancionar aquellas conductas que no alcanzaban a tener el carcter
de delitos.En efecto, mientras que en Bogot, en 1997, de cada cien
detenidos haba diez por rdenes de captura, en el ao 2000 haba cincuenta por cada diez detenidos. Tercero, el procesamiento de los respectivos cargos y delitos de un retenido es hoy ms eficiente y digno. El
nuevo enfoque se orienta a combinar la sancin de Polica (retencin
transitoria por 24 horas) con acciones de tipo pedaggico (talleres de
divulgacin y motivacin), que contribuyen a prevenir los conflictos
que alteran la seguridad y convivencia ciudadanas. Con ello se ejerce
una accin preventiva frente al delito. Contina siendo vlida la inquietud sobre la necesidad de crear una o dos UPJ en otros sectores de la
ciudad, con el propsito de evitar largos y demorados desplazamientos
de retenidos a travs de la ciudad y profesionalizar y agilizar los procesos administrativos de entrada y salida en la UPJ ya que son demorados
por que no son automatizados.
Tambin hemos mostrado cmo Bogot moderniz de manera nica y ejemplar la Crcel Distrital, al eliminar problemas crnicos de hacinamiento, inseguridad e insalubridad y al crear una crcel considerada
entre las mejores en Amrica Latina. sta conform un rgimen interno
especial en armona con la legislacin nacional, en el cual se define su
misin como una funcin social de intentar ayudar a los reclusos en el
esfuerzo por interrumpir el ciclo de transgresiones a la ley, a travs de
un proceso de enseanza de normas y valores.
Contar con una crcel propia le permite a la Administracin Distrital, en concordancia con los objetivos trazados en el Plan de Desarrollo
640
de la ciudad, garantizar que las personas antes de su paso por la crcel,

durante ste y despus sean consideradas y tratadas como ciudadanos,
a quienes tanto la Crcel Distrital como las dems instituciones distritales
les ofrezcan servicios para garantizar oportunidades de formacin tiles
para su futuro. La continuidad creativa entre las alcaldas de Mockus y
de Pealosa se hace evidente en este caso. Gracias a la decisin poltica
de la primera administracin de Mockus, el muy bien logrado proceso
de construccin durante la administracin de Pealosa y la consolidacin
de una gestin moderna interna durante la segunda administracin de
Mockus, la transformacin de la Crcel Distrital ha sido radical, y la
nueva institucin se ha logrado posicionar como un modelo para las
dems crceles no solamente en Colombia, sino tambin en Amrica
Latina. De hecho, la crcel recibe constantes visitas de alcaldes, gobernadores y expertos nacionales e internacionales. Lo anterior ha permitido
manejar de manera adecuada el ltimo eslabn de la cadena de justicia,
relacionado con las medidas de aseguramiento de los presuntos infractores
de la ley penal, y hacerlo coherente con la oferta de otros programas,
como los desarrollados por el Idipron y el DABS (descritos en el Captulo 10).
Este captulo tambin deja en claro que Bogot cuenta con una buena
oferta de centros especiales de rehabilitacin y resocializacin para menores sindicados o en proceso de judicializacin. Aunque estos centros
son operados por entidades privadas contratadas por el ICBF, razn por
la cual el Distrito no puede intervenir directamente sobre ellas, puede
afirmarse que las administraciones de Mockus y Pealosa han complementado la cadena de oferta en este campo, a travs de una aproximacin
preventiva desarrollada por los programas distritales de asistencia a poblacin en riesgo, en particular la asistencia al segmento de jvenes en riesgo, desarrollados por el DABS, el Idipron, Misin Bogot y Vida Sagrada.
Basndose en estas consideraciones, puede decirse que la buena
cobertura y la calidad de servicios ofrecidos en este mbito, los cuales
parecen ser notoriamente mejores en Bogot que en otras ciudades del
pas, constituye un factor determinante frente a la mejora de la seguridad ciudadana, ya que jvenes que han incurrido en crmenes graves sin
ser atendidos institucionalmente pueden estar sometidos a grandes riesgos de reincidencia y pueden perturbar de forma grave la vida social en
641
sus entornos directos o, incluso, provocar, como reaccin a su comportamiento, acciones violentas de venganza o de limpieza social
Queda abierto el debate en torno a la oportunidad para que la Administracin Distrital de Bogot intervenga de alguna forma en los servicios prestados por las crceles Modelo y La Picota, as como por el
reclusorio de mujeres de El Buen Pastor, al menos en lo que tiene que
ver con los reclusos con domicilio principal en Bogot. Aunque son
instituciones manejadas desde el mbito nacional por el Inpec, podra
haber una mayor coordinacin con la Alcalda Mayor, a travs de su
secretario de gobierno, para prestar asesora, capacitacin y apoyo a
reclusos que estn a punto de cumplir su sancin y, por lo tanto, de
regresar a la sociedad.
Notas captulo 13
1
3
4
6
7
El derecho criminal, llamado as en otros pases, recibe el nombre de derecho penal en

Colombia.
Delito y contravencin penal son del mismo tenor en la legislacin penal colombiana y la
investigacin y acusacin de stas corresponde, desde 1991, a la Fiscala General de la
Nacin.
Ley 95 de 1936 y que entr en vigencia el 1 de julio de 1938.
Ley 94 de 1938. La comisin redactora del Estatuto tom como base el cdigo italiano de
Rocco y el proyecto de Ferri de 1921. El gobierno orden pasar el Proyecto a la Academia
Colombiana de la Lengua y a la comisin de asuntos penales y penitenciarios para que
indicara las modificaciones convenientes. Acogidas las modificaciones, se public en el
Diario Oficial, No. 23320, del 20 de septiembre de 1936.
El Cdigo de 1936, siguiendo la legislacin italiana.hizo una divisin bipartita en delitos y
contravenciones. En cuanto a las diferencias, pueden sealarse: en las contravenciones la
simple accin u omisin hace responsable al agente, lo que no acaece en los delitos; la
ignorancia de que el hecho est prohibido slo puede alegarse en las contravenciones y no
en los delitos; de los delitos conoce la justicia penal y de las contravenciones la Polica; todo
lo cual conduce a concluir que las contravenciones son ilcitos de menor importancia que se
reprimen para la guarda del orden interno y con miras ms preventivas que represivas.
Ley 83 de 1946.
El Cdigo de Procedimiento Penal prev una captura facultativa por parte de los fiscales,
que asegure la presencia del inculpado en la indagatoria. El artculo 341 observa la privacin de la libertad para resolver situacin jurdica, labor que tambin puede cumplir la Fiscala. A continuacin se debe definir la situacin jurdica (artculo 354) del implicado mediante
medida de aseguramiento o libertad inmediata. Estas medidas de aseguramiento se fundamentan en la existencia de un indicio grave de responsabilidad y pueden ser dictada por
los fiscales que llevan los procesos. Dentro de las medidas de aseguramiento se define la
detencin preventiva, la cual priva de la libertad al implicado sin haberse emitido una sentencia condenatoria por parte del juez penal (artculo 355).
Es importante resaltar que en Colombia slo existe la UPJ de Bogot, a la que se alude en
este captulo.
642
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En el pabelln de contraventores hombres se ha destinado una celda especial para aquellos

ciudadanos que difieren, por sus caractersticas socioeconmicas, del resto de la poblacin
que se encuentra en la UPJ (habitantes de la calle).
Vase el Plan Maestro para Equipamientos en Seguridad ciudadana, Defensa y Justicia.
Decreto 503 del 30 de diciembre de 2003.
Teniendo en cuenta que la mayor parte de la poblacin que llega a la UPJ est compuesta por
habitantes de calle, el programa Misin Bogot apoya el rea de trabajo social con la presencia de dos guas cvicos, que realizan diferentes labores con los habitantes de calle detenidos. De igual forma, el rea de trabajo social ha logrado establecer excelentes relaciones con
fundaciones y ONG que donan alimentos y mudas de ropa. Asimismo, se realizan talleres
con los vendedores ambulantes sobre las normas que reglamentan la utilizacin del espacio
pblico, con mujeres prostitutas acerca del Decreto 188 de 2002 que reglamenta las zonas
de tolerancia.
Para una visin sinttica de las propuestas de solucin en infraestructura y gestin se puede
consultar el documento CONPES 3086 de 2000 sobre ampliacin de la infraestructura penitenciaria y carcelaria, Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, 14 de julio de 2002.
Ibid.
Acuerdo 19 de 1994, Concejo de Bogot, Artculo 1. Crase, dependiente de la Secretara
de Gobierno, la Crcel Municipal de Bogot para los detenidos y presos que debe sostener el
Municipio segn las leyes, decretos y contratos vigentes o los que rijan en lo futuro.
Tal como se describi en otros captulos, este plan tuvo como propsito principal la reduccin de la delincuencia, con el fortalecimiento de la capacidad institucional de la Polica, y
algunos organismos de justicia, el mejoramiento de la convivencia mediante la resolucin
pacfica de conflictos, el fomento del uso del espacio pblico mediante la realizacin de
eventos culturales y la promocin de una imagen ms positiva de la ciudad a travs de
campaas y eventos de gran impacto.
Entrevista con Hctor Riveros, secretario de Gobierno Distrital (1998-2000) durante administracin de Pealosa.
Decreto 368 de 2001, expedido por el alcalde mayor, y en concordancia con la Ley 489 de
1989.
A partir del 19 de agosto de 1993, con la expedicin del Cdigo Penitenciario y Carcelario
(Ley 65), y la respectiva reforma del Sistema Penitenciario y Carcelario, los establecimientos del orden territorial se destinaron para recluir preventivamente personas privadas de la
libertad por orden de las autoridades competentes.
Hasta el 31 de enero de 1992 existi en la crcel del distrito judicial Modelo un patio de
menores llamado tambin los Chinches o Pabelln Dcimo. En la crcel de reclusin de
mujeres el Buen Pastor tambin existi un anexo para menores de edad. Tambin en La
Picota.
Cdigo del Menor, artculo 204.
Ibid., artculo 207.
Este personal tambin tiene bajo su responsabilidad el centro de reclusin de mujeres menores y jvenes contraventoras e infractoras, al cual nos referiremos ms adelante.
Captulo 14
ENFRENTANDO EL TERRORISMO EN BOGOT:
ESTRATEGIAS ANTITERRORISMO Y
RESISTENCIA CIVIL
Alcalde Mockus con chaleco antibalas. Fuente Archivo El Tiempo, 2002.
La sociedad colombiana no ser viable si permitimos que

ciertas empresas econmicas y polticas se sigan construyendo mediante el uso de medios ilcitos y criminales como el
narcotrfico, la corrupcin, la depredacin y el terrorismo
ANTANAS MOCKUS, 2002
En este captulo se hace un breve resumen de la historia reciente del

terrorismo en Bogot y de las estrategias desarrolladas para neutralizar
sus riesgos, poniendo particular atencin al papel del Ejrcito y la Polica Metropolitana y a la innovadora campaa de resistencia civil promovida por el alcalde Mockus durante su ltima administracin (2001-2003).
Mientras que en los dems captulos de este libro la realidad del resto
del pas aparece en ocasiones muy distante, en este captulo queremos
recordar que las polticas de seguridad en Bogot siguen teniendo una
fuerte relacin con la crisis de seguridad domstica por la que atraviesa
el pas, en particular trminos de la violencia e inseguridad que generan
los grupos armados ilegales con sus acciones de terror.
Bogot ha sido, desde la segunda mitad de los aos ochenta, teatro de
graves atentados terroristas perpetrados por grupos de guerrilleros, carteles
de droga, grupos paramilitares, as como por milicias y bandas del crimen
organizado relacionadas de una u otra manera con los anteriores. De los
grupos armados ilegales que actuaron durante el perodo 1995-2003 en
Bogot, los de mayor importancia fueron las FARC (guerrilla de izquierda)
y, ms recientemente el Frente Capital y el Frente Repblica de la Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), grupo de extrema derecha creado como
reaccin contra la accin de las guerrillas izquierdistas. El Frente Repblica
es parte de las Autodefensas del Casanare, y acta en la ciudad desde finales
de los aos noventa; el Frente Capital hace parte del Bloque Centauros de
las AUC, y opera desde inicios de 2001 en la ciudad. En la regin del Sumapaz
-aqu concebida en trminos ms amplios que la localidad Sumapaz per setambin acta el Frente Campesino por el Sumapaz, perteneciente a las
Autodefensas de Cundinamarca o Bloque Sumapaz, el cual tiene como objetivo arrebatarle a las FARC este importante corredor estratgico, al igual
que asumir el control poltico y social de esta zona.
645
Tanto las FARC como los grupos de autodefensa estn esencialmente asentados en zonas rurales del departamento Cundinamarca y
operan a travs de milicias o redes de apoyo en la ciudad.
Grfico 1
Actos terroristas ocurridos en Bogot 1993-2003
Fuente: Secretara de Gobierno. Ver grfica de excel
Es cierto que otras ciudades grandes, como Medelln, Cali y ciudades intermedias como Barrancabermeja, Apartad, Buenaventura y Santander de Quilichao, as como centenares de municipios pequeos y sus
zonas rurales, muchas veces han confrontado olas de terrorismo ms
fuertes que en Bogot. El nmero de hechos terroristas reportados desde
1993 en la ciudad corresponde al 3% de los hechos que ocurren en el
pas, correspondiendo la poblacin de Bogot al 13% del pas. Sin embargo, como se explic tambin en el Captulo 3, por ser la capital, los
terroristas encuentran objetivos ms espectaculares en Bogot, ya que
hay mayor presencia de lderes polticos, cvicos, empresariales y representantes del cuerpo diplomtico, as como edificios sede del poder
institucional. Por esta razn los grupos violentos que quieren dirigir sus
acciones terroristas contra figuras o instituciones representativas de la
vida poltica y social del pas, para tener mayor impacto, ven en Bogot
su mejor oportunidad.Evidencia del especial inters que Bogot despierta en quienes planean y ejecutan actos de terrorismo, fue la serie de
atentados y crmenes llevados a cabo en Bogot, desde mediados de los
646
aos ochenta, a grandes personajes de la poltica y a la infraestructura

estatal y pblica. Entre los actos terroristas de mayor impacto figuran el
asesinato del Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla en 1984, del
director del peridico El Espectador, Guillermo Cano en 1989, del candidato presidencial por el movimiento poltico Nuevo Liberalismo,
Luis Carlos Galn en 1989, as como la violenta toma del Palacio de
Justicia por parte del grupo guerrillero M-19 y su consecuente desalojo
a la fuerza por parte del Ejrcito en 1985, dejando un total de ms de 100
muertos, entre ellos 7 de los 12 miembros de la Corte Suprema de Justicia. Otros actos terroristas ocurridos en Bogot que tuvieron un enorme
impacto sobre la ciudad y ya fueron mencionados en el captulo 2.
La grfica 1 muestra los 826 actos de terrorismo ocurridos desde
1993 hasta 2003 en Bogot, mientrs que la tabla 1 las muestra discriminados por autores.1 Estos atentados dejaron unos 150 muertos y unos
800 heridos. Los actos terroristas ms tpicos son los realizados a travs
de petardos, cargas de dinamita, granadas, incendios y papas explosivas.
Como se alcanza a ver en el grfico 2 la gran mayora de las vctimas de estos actos terroristas fueron civiles (592 heridos, y 54 muertos),
seguidos por policas (94 heridos, 40 muertos) y militares (24 heridos y
7 muertos). Los terroristas mismos sufrieron 15 heridos y 9 muertos.
Tabla 1
Actos de terrorismo en Bogot D. C. 1993 a septiembre de 2001
por aos y autores
Ao
Autodefensas
Coordinadora
Desco-
Unidas de
Nacional
nocido
Colombia AUC
ELN
FARC
M-19
TOTAL
Guerrillera
Simn Bolvar
CNGS
1993
54
32
91
1994
52
29
92
1995
43
11
60
1996
53
17
13
83
1997
43
1998
51
1999
70
55
1
60
73
647
79
2000
2001*
41
89
44
Fuente: Polica Nacional Judicial - Centro de Investigaciones Criminolgicas, CIC

* Informacin Ao 2001 hasta julio
Grfica 2
Vctimas de hechos terroristas entre 1993 y junio de 2001 en Bogot
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Observatorio de violencia y delincuencia de Bogot.
4.1 ESTRATEGIAS URBANAS DE LAS FARC SOBRE BOGOT

Las FARC-EP han tenido presencia, a travs de algunos de sus frentes,
en el departamento de Cundinamarca desde sus inicios, a mediados de
los aos sesenta, en particular en la regin de Sumapaz, conocido centro
de accin de la guerrilla liberal en los aos de la Violencia (1948-1953),
donde las FARC encuentran sus races histricas. A partir de los aos
noventa este grupo ha experimentado una notable expansin de frentes
en el departamento, creando una especie de cerco sobre Bogot, lo cual
se vena anunciando desde la VII Conferencia Nacional Guerrillera en
19822 y la VIII Conferencia Nacional de las FARC en 1993 donde se
habl en trminos de la necesidad de urbanizar el conflicto.3 Dentro de
los factores que pueden haber contribuido a esta situacin de expansin
se pueden destacar aquellos de carcter logstico como la facilidad de
financiar sus frentes por medio del secuestro y la extorsin, por ser una
zona donde se desarrolla una importante actividad econmica y se presenta una alta concentracin de riqueza; buenas condiciones de comunicacin
(hacia el interior, sur y los Llanos Orientales), as como de aprovisionamiento. Por otra parte factores polticos a travs de demostraciones de
648
fuerza en el escenario de Bogot, con un elevado efecto de perturbacin

al tener un impacto en los circuitos polticos, econmicos e internacionales del pas, con bases de apoyo operacional en cercanas de la ciudad.4
Segn informaciones de inteligencia, las FARC operan en aproximadamente el 60% del territorio de Cundinamarca, a travs de una serie de
frentes rurales, la columna Che Guevara conformada por miembros de
varios frentes, el frente Balln que sirve de apoyo a otros varios frentes,
y tres frentes mviles el Manuela Beltrn, el Policarpa Salavarrieta y el
Abelardo Romero. De los frentes rurales el 22 y 42 particularmente
hacen presencia directa en la Sabana de Bogot.5 En ciertas ocasiones la
columna mvil Teofilo Forero, conocida como la fuerza especial de las
FARC, enva algunos de sus miembros a Cundinamarca y Bogot a realizar determinadas acciones armadas. Asimismo, en Bogot se encuentran milicias reclutadas por las FARC y organizadas como: Comandos
Urbanos, Uniones Solidarias Clandestinas y la Red Urbana Antonio
Nario (RUAN) que en general operan de manera clandestina a partir de
safe-houses (casas en zonas residenciales).
Ilustracin 3
Mapa de Localizacin de los Grupos Guerrilleros y Autodefensas en
Cundinamarca
649
La estrategia de las FARC en cercanas de Bogot consiste en hacer

crecer sus frentes rurales en el departamento de Cundinamarca, a travs
de la obtencin de recursos por medio del secuestro, la extorsin y el
cobro de un impuesto revolucionario a las empresas e individuos adinerados de Bogot y la sabana de Bogot. Con base en estas estrategias las
FARC pretenden formar una tenaza alrededor de la ciudad, con el objetivo de realizar acciones puntuales y contundentes en est o en sus municipios aledaos con el apoyo de las milicias urbanas. Estas acciones toman
la forma de ataques a la infraestructura militar, vial, estatal y de servicios
pblicos, o secuestros para despus replegarse hacia las zonas rurales.
Esta estrategia se explica ante la imposibilidad para las FARC de establecerse y tomar control territorial en esta zona del pas con fuerte presencia
de la fuerza pblica en zonas rurales (como Sumapaz) y zonas urbanas. A
esto se suman caractersticas geogrficas de la ciudad y de sus entradas, lo
cual tambin explica las escasas posibilidades de realizar operaciones sostenidas en la capital, a diferencia de los atentados terroristas aislados.
En Bogot han existido varias formas de milicias urbanas relacionadas con grupos armados ilegales desde los aos sesenta,6 sin embargo, los orgenes de las milicias urbanas de las FARC parecen remontarse
a 1984, ao en el cual el gobierno del entonces presidente Belisario
Betancur llevaba a cabo negociaciones de paz con el desmovilizado grupo
guerrillero M-19, negociaciones en las que se pact la creacin de campamentos de paz en algunos barrios de la localidad de Ciudad Bolvar,
como tambin en barrios de las ciudades de Cali y Medelln. En realidad, estos campamentos de paz fueron utilizados por el M-19 para reclutar jvenes para la lucha armada. Estas clulas del M-19 mantenan
contacto con el frente Ricardo Franco de las FARC el cual tambin tena
inters en crear una guerrilla urbana.7 Una vez desmovilizado el M-19
en 1990, luego de firmar la paz con el gobierno del entonces presidente
Csar Gaviria, las FARC coparon los barrios perifricos de la localidad
de Ciudad Bolvar en Bogot donde el M-19 haba montado sus redes de
apoyo, retomando en parte las estructuras creadas por dicho grupo. Las
milicias de las FARC se implantaron tambin en algunos sectores de las
localidades de Bosa, Kennedy y Usme, en un esfuerzo por consolidar su
presencia en Bogot, creando una organizacin que llegara a conocerse
como la Red Urbana Antonio Nario (RUAN).8
650
Las milicias urbanas pretenden ser un enlace y un soporte logstico

para los frentes rurales; son adems responsables de conseguir provisiones, medicamentos, vestuario, radios de comunicacin, armamento y
municiones. Realizan reclutamiento de jvenes, secuestros, ataques a
puestos de Polica, labores de inteligencia, acciones de limpieza social
trmino utilizado para referirse a la eliminacin violenta de ladrones,
drogadictos y otras personas consideradas indeseables o desechables
, cuidan sus heridos y adelantan proselitismo y propaganda poltica en
algunos barrios marginales en la periferia de la ciudad. En algunas ocasiones tienen alianzas con grupos de delincuencia comn particularmente
con pandillas, para coordinar acciones o negocios, incluso trfico de
secuestrados que son capturados por grupos de delincuencia organizada
en la ciudad (por iniciativa propia o solicitud de la guerrilla) y luego
desplazados a zonas rurales. Tambin realizan acciones de boleteo y
extorsin, y aplican impuestos que cobran a los comerciantes y transportadores de la ciudad que quieren pasar por zonas rurales con presencia de las FARC, sin ser molestados.9
Adicionalmente a las milicias, y para no depender exclusivamente
de ellas, las FARC tambin se han dedicado a crear redes de inteligencia
que operan en zonas especficas de la ciudad y realizan acciones de inteligencia para montar operaciones terroristas de tipo comando o la entrada
a Bogot de pequeos grupos guerrilleros, pertenecientes a frentes rurales. Estas redes estn compuestas por personas altamente comprometidas con el movimiento guerrillero, que llevan una vida aparentemente
normal, las cuales desde su profesin u oficio realizan labores de inteligencia.10
Con base en estas formas de operar, hay evidencia de que las FARC
han logrado hacer presencia, a finales del siglo XX y comienzo del siglo
XIX, en algunos barrios perifricos de las localidades de Ciudad Bolvar,
Usme, Bosa, Kennedy, Santa Fe, Usaqun, San Cristbal y en la zona
rural de la localidad de Sumapaz. Sin embargo, el nmero de hombres de
las FARC en Bogot no es muy alto, dados los riesgos y la falta de apoyo
o simpata entre la poblacin de las zonas ya mencionadas, donde deben
operar clandestinamente para no ser denunciados. La reciente mejora en
la capacidad de inteligencia de las fuerzas de seguridad del Estado y los
frecuentes operativos de stas en contra de las milicias en Bogot han
651
permitido la captura de varios de sus miembros y el decomiso de armamento, explosivos y propaganda subversiva durante el perodo 1995-2003.
Como se puede ver en Tabla 1, los actos terroristas claramente atribuibles a las FARC en Bogot tuvieron un auge en 1994, mientras que a
partir de 1995 stos descendieron sistemticamente hasta el 2001, manteniendo un promedio de cerca de seis eventos por ao. Los actos terroristas realmente cometidos por las FARC pudieron ser ms de los
indicados en esta grfica, ya que del total de acciones terroristas sucedidas
entre 1993-2003, el 60% no fueron atribuidos a grupo alguno o se desconoce su autor. Los actos terroristas atribuidos a las FARC representan
juntas con las atribuidas al ELN de lejos la mayor parte de las acciones
terroristas identificadas por el autor.
En 2001 las FARC, especficamente la RUAN, mostraron su capacidad de realizar operaciones tipo comando en la ciudad, con el ataque a
la Crcel de la Picota, en la cual lograron liberar a 98 reclusos entre
guerrilleros y delincuentes comunes. Tal vez inspiradas por el resultado
de esta accin, en el 2002 las FARC lanzaron a travs de sus frentes
rurales ubicados en Cundinamarca, la columna mvil Teofilo Forero y
la RUAN, una ofensiva contra la ciudad y sus alrededores de una magnitud desconocida hasta entonces, evidencindose as su inters estratgico de urbanizar el conflicto armado por medio de actos de terrorismo,
sabotajes, ataques a entidades militares y estatales, secuestros, entre otras.
Dentro de esta ofensiva, la infraestructura de interconexin elctrica que
conduce energa a Bogot fue atacada a travs de la repetida explosin
de bombas en las torres de Energa. Las FARC tambin orquestaron un
atentado con explosivos contra una vlvula del embalse de agua en la
represa de Chingaza, el cual fracas, pero en caso de haber tenido xito,
hubiera resultado en decenas de ciudadanos muertos por la avalancha
causada por la ruptura de los muros de contencin.. En cuanto a la infraestructura vial, a travs de operativos preventivos se logr evitar una
serie de ataques con bombas a los puentes de Boquern, Sisga y Chipaque,
los cuales hubieran incomunicado a la ciudad por va terrestre con el
oriente, norte y el sur occidente del pas. Tambin se logr evitar un
ataque al Portal de Usme del sistema Transmilenio con cilindros bomba llenos de gas y esquirlas, aunque infortunadamente fueron atacados
cuatro buses de este sistema con bombas incendiarias.
652
De la misma manera, en 2002, entidades estatales fueron blanco de

ataques o amenazas. La Casa de Nario (Palacio Presidencial) y la Escuela Militar de Cadetes Jos Mara Crdoba fueron blanco de morteros, el da de la posesin del Presidente lvaro Uribe. El ataque al palacio
presidencial dej 21 personas muertas debido a que los rockets lanzados no dieron en su blanco y al desviarse asesinaron personas inocentes.
La sede de la Polica Metropolitana de Bogot fue atacada con un carro
bomba que le causo la muerte a dos personas. La Fiscala General de la
Nacin fue atacada con morteros lanzados desde la Universidad Nacional. Un Centro de Atencin Inmediata (CAI) de la Polica fue blanco de
un carro bomba en el barrio Normanda. En otro lugar un cadver con
una bomba camuflada dej como resultado dos policas muertos. El entonces presidente del Senado Germn Vargas Lleras result herido con
un libro bomba. Los alcaldes locales y ediles de la ciudad fueron amenazados de muerte si no renunciaban a sus cargos, y dos alcaldas locales,
Usaqun y Puente Aranda, fueron atacadas con petardos. Un camin
que llevaba policas bachilleres fue atacado dejando un polica muerto;
de otro lado las autoridades frustraron un ataque con un carro bomba al
Hospital Militar. El canal de televisin Caracol fue atacado con un carro
bomba y el canal RCN con un cohete M-72 antitanque. Otros ataques se
dirigieron a la infraestructura y a la poblacin civil, entre ellos una bicicleta bomba a un restaurante cercano a la Estacin Sexta de Polica que
caus la muerte de cinco policas y una menor de edad, un maletn bomba en el piso treinta de las Residencias Tequendama, que dej una serie
de heridos que estaban cenando en el lugar. Tambin hubo tres petardos
en el centro de la ciudad, que al parecer estaban destinados a distraer a
las autoridades de un ataque con un carro cargado con tres cilindros
bomba, ubicado a tan slo dos cuadras del Batalln Guardia Presidencial y la Casa de Nario (Palacio Presidencial), que resultara fallido.
Hubo tambin un carro bomba en el barrio Restrepo, y un ataque con
granadas a dos bares en la Zona Rosa, que causo la muerte de un estudiante, aunque al parecer el atentado iba dirigido contra ciudadanos estadounidenses all reunidos. El ataque con carro bomba al Club el Nogal
edificio de mucha tradicin sobre la avenida sptima en el norte de
Bogot, caus la muerte de 36 personas y destruy buena parte del
edificio. Toda esta serie de acontecimientos influy de forma significa-
653
tiva en la sensacin de inseguridad y vulnerabilidad dentro de la ciudadana, debido al miedo generado por los mismos.
14.2 LOS GRUPOS DE AUTODEFENSA EN EL DISTRITO CAPITAL

El objetivo de los frentes de las autodefensas que actan en la ciudad
desde finales de los aos noventa, es supuestamente el de neutralizar a
la guerrilla y a sus colaboradores en los sectores de la ciudad donde
tienen influencia, as como de la localidad rural del Sumapaz. Los frentes de las autodefensas, igual que los de las FARC, reclutan jvenes y
pandillas para sus organizaciones, hacen limpieza social para legitimar su presencia frente a la poblacin local, e intentan interceptar el
abastecimiento de material de intendencia y de guerra para los frentes
rurales de las FARC.11 Tambin se han establecido en sectores de las
zonas industriales y comerciales de Bogot y en partes de las localidades de Kennedy, Mrtires y Puente Aranda, con el fin de buscar recursos
a travs de contribuciones, extorsiones y vacunas (modalidad de extorsin) a los empresarios, comerciantes y transportadores de stos sectores, a los cuales reciben en oficinas clandestinas que han montado en
la ciudad.12
Los frentes de las autodefensas han presentado a su vez conflictos
internos, particularmente dos grupos. Ambos grupos convivieron pacficamente hasta el ao 2002, cuando se desat una guerra interna entre
las autodefensas del Bloque Centauros y las Autodefensas del Casanare
por el control territorial de las zonas rurales de los departamentos de
Casanare, Meta y Vichada, la cual se traslad a las facciones de los mismos que operan en Bogot. Esto ha provocado la muerte de miembros y
colaboradores de ambos bandos en la ciudad. Tales asesinatos preocupan a las autoridades, ya que corresponden a lgicas sobre las cuales el
distrito difcilmente ha logrado intervenir. En 2003 un carro bomba que
explot en el centro comercial Sanandresito ubicado en una zona comercial en la localidad de Puente Aranda y especializado en productos
de contrabando, caus la muerte a seis personas, habiendo sido atribuido a la guerra entre stos dos grupos.13
El Frente Capital ha venido consolidndose desde el ao 2000 como
una estructura de finanzas del Bloque Centauros, cuyo propsito sera el
654
de fortalecer y posicionar a sus integrantes en localidades de alta injerencia subversiva como Ciudad Bolvar, Soacha, Bosa y Suba. En 2002,
bajo el mando de Miguel Arroyave Ruiz quien fue asesinado en 2004
en el Meta, cuando regresaba de una visita a la mesa de negociacin
gobierno-AUC en Santa Fe de Ralito (Crdoba) contaba aproximadamente con 120 hombres encargados de realizar labores de inteligencia y
penetracin en puntos estratgicos de la ciudad de Bogot. El objetivo
era aumentar integrantes hasta 400 aproximadamente, encargados de
realizar sicariato y cobro de extorsiones a comerciantes, en las zonas
Comerciales de los San Andresitos de la 38, San Jos y los frigorficos
San Martn y Guadalupe.
14.3 CRIMINALIDAD ORGANIZADA EN LA CIUDAD

Por mucho tiempo, en Colombia, los fenmenos de violencia han sido
identificados ms por el carcter ideolgico del actor, que por la lgica
criminal misma de las actuaciones de dichos actores. Ha costado tiempo
y trabajo poder hablar de los narcotraficantes, en trminos de crimen
organizado; de la guerrilla, en trminos de terrorismo, y, finalmente, de
la violencia en trminos de terror. La resistencia al uso de conceptos ms
tcnicos se da por lo menos bajo dos modalidades: primera, el uso de un
concepto como criminalidad organizada es considerado por algunos
como una interpretacin apoltica, que no toma en cuenta las causas de
los fenmenos. Segunda, hay quienes opinan que aplicar conceptos como
criminalidad organizada y terrorismo, estigmatiza fenmenos y actores,
limitando las opciones para intervenir sobre ellos. Tambin se podra
argumentar, sin embargo, que la resistencia al uso de este tipo de nociones
proviene de una falta de conceptualizacin de los problemas en trminos
criminolgicos. Como ya hemos explicado (vase Captulo 3) la introduccin de una conceptualizacin criminolgica en Colombia, ha sido
tarda y paradjicamente propuesta por un centro de estudios econmicos (el CEDE de la Universidad de Los Andes), por falta de inters en
otros mbitos acadmicos, situacin que ha variado poco hasta hoy
(2003).
No sorprende entonces que aparte de la Polica, es el CEDE el que
ha ayudado a la alcalda de Bogot a pensar el problema de las estruc-
655
turas criminales y a repensar temas como guerrilla, paramilitares y sus

respectivas redes y milicias implantadas en la ciudad, en trminos de de
criminalidad organizada. El estudio Caracterizacin de la violencia homicida en Bogot mostr, para el perodo 1997-1999, que en los pocos
focos con alta incidencia de violencia organizada, tambin es alto el
grado de rias que resultan fatales, as como de homicidios misteriosos (los que no se logra aclarar).14 Desarticular estructuras criminales,
termina siendo un trabajo en buena parte similar al de desarticular estructuras terroristas suelen coincidir en el terreno. En este sentido,
polticas contra el crimen organizado tienen relacin estrecha con polticas antiterroristas y con polticas de reduccin de otros delitos de mayor
impacto. Estas polticas de focalizacin de zonas calientes (de alta confrontacin) son acordadas por lo general en el seno del Consejo de Seguridad. Durante la segunda administracin de Mockus se fortaleci el
proceso de recoleccin de informacin sobre estructuras criminales en
la ciudad, con una mejora en la cooperacin entre entidades de inteligencia (Polica, DAS, CTI de la fiscala).15
Una vez que la Polica y dems instituciones han desarticulado estructuras criminales y recuperado control y vigilancia sobre zonas crticas
lo que segn el CEDE debe ser una prioridad constante, cuya efectividad en general se reflejar en una reduccin en el nmero de homicidios
y otros crmenes de impacto mayor en la respectiva zona es ms fcil
hacer llegar y consolidar lgicas de prevencin, con base en campaas e
instrumentos como los Frentes de Seguridad Local (FSL).
14.4 LA QUINTA DIVISIN DEL EJRCITO

En diciembre de 1995, el Ministerio de Defensa Nacional activ la Quinta
Divisin del Ejrcito con sede en la ciudad de Bogot, con el objetivo de
agrupar todas las unidades militares existentes en el centro del pas y as
combatir el accionar de los diferentes grupos armados que actan en su
jurisdiccin. Esta Divisin cuenta con alrededor de 25,000 hombres y
est conformada por tres brigadas, la Primera Brigada ubicada en el departamento de Boyac, la Sexta Brigada ubicada en el departamento del
Tolima y la Decimotercera Brigada, la cual opera en Cundinamarca y
cuenta con 15 unidades militares. La V Divisin fue creada para asumir
656
la responsabilidad de mantener el control del orden pblico en el departamento y en el Distrito Capital, buscando garantizar el funcionamiento
del centro econmico, poltico y social del pas.16
La V Divisin ha desarrollado diversas operaciones buscando neutralizar las pretensiones de la guerrilla sobre Bogot, al igual que bloquear los corredores estratgicos de sus reas de influencia hacia esta
ciudad. Entre las acciones ms destacadas se encuentran las operaciones
Aniquilador I y II, las cuales se llevaron a cabo mientras an estaban
vigentes los dilogos de paz entre el gobierno del ex presidente Andrs
Pastrana y la guerrilla de las FARC, y era alcalde de Bogot Enrique
Pealosa. Estas operaciones buscaban la ocupacin, registro y control
militar del Parque Nacional del Sumapaz,17 el cual era un corredor entre
la antigua zona de distensin (zona desmilitarizada por el Gobierno del
Presidente Pastrana 1998-2002, para facilitar dilogos de paz con las
FARC) y la periferia de Bogot, por donde la guerrilla movilizaba sus
cuadrillas y transportaba explosivos, armas, personas secuestradas y provisiones, al tiempo que se ubicaban algunos de los campamentos de los
frentes 51, 52, 55, 26 y 17 de las FARC.
A finales del ao 2000, al terminar estas operaciones, se construy
y se puso en operacin el primer batalln de alta montaa de Colombia,
ubicado a 3.710 metros de altura dentro del Parque Natural del Sumapaz,
en el mismo sitio donde antes estaba ubicado un campamento guerrillero, lo cual ha permitido controlar los corredores de movilidad de la guerrilla y desplazar las cuadrillas que all estaban ubicadas.
Otra operacin que viene adelantndose desde el ao 2001 con la
participacin activa de la Decimotercera Brigada, ante el riesgo de una
probable incursin de la guerrilla a Bogot o cualquier otro tipo de accin
armada, es el Plan Candado que consiste en mantener presencia permanente de la fuerza pblica en puntos estratgicos de los municipios
cercanos a Bogot, con el fin de patrullar y vigilar las vas de acceso a la
capital, para evitar retenes, secuestros y sabotajes en las carreteras y la
entrada de armamento o explosivos a la ciudad.
Por ltimo, la operacin Libertad Uno la cual se desarroll desde
el ao 2003 hasta comienzos de 2004 en toda Cundinamarca bajo el
mando de la V Brigada. sta logr contrarrestar distintas acciones armadas que las FARC tenan planeadas contra Bogot y con las cuales
657
buscaban desestabilizar el centro del pas, al desarticular casi por completo o replegar las columnas guerrilleras que tenan como misin cercar a Bogot. Dentro de esta operacin tambin se golpearon los grupos
de autodefensa que actan en el departamento.
Las distintas operaciones realizadas por el Ejrcito evitaron diversas acciones armadas en Bogot por parte de los actores armados ilegales, como: ataques a sedes del Estado, actos de terrorismo y sabotaje,
bloqueo en vas de acceso a la ciudad, secuestros, entre otras, lo cual ha
favorecido una mejor percepcin de seguridad por parte de los ciudadanos y que se disminuyan los ndices de violencia en la ciudad.
En la localidad de Sumapaz nica exclusivamente rural de Bogot, al igual que en otras zonas rurales del pas, el progresivo fortalecimiento y el incremento operativo de las fuerzas armadas, han venido
cambiado el balance de fuerzas. En la zona de Sumapaz ha sido particularmente relevante la llegada de una base de alta montaa. Con sta, la
colonizacin de la zona por parte de los actores armados con base en
amenazas ha ido derrumbndose, no sin traducirse tambin en hechos
violentos o desplazamientos de la poblacin rural hacia la ciudad, por
temor a venganzas. La inseguridad y las tensiones se han traducido en
algunos desafos para el proceso de eleccin de ediles en las juntas administradoras locales y en dificultades para el alcalde local de mantenerse en la zona. Al mismo tiempo, sin embargo, hay funcionarios de la
ciudad que siguen yendo, para poder interactuar con las comunidades
all asentadas. Cabe decir que determinadas personas en ocasiones rechazan viajar con proteccin de la fuerza pblica, como nica manera
de poderse acercar a la poblacin sin provocar retaliaciones de la guerrilla sobre la poblacin civil.
14.5 LA POLICA METROPOLITANA FRENTE AL RIESGO DE

TERRORISMO
Prevenir actos de terrorismo en la ciudad capital se volvi una prioridad

para la ciudad desde la mitad de los aos ochenta, sin embargo, fue en
buena parte delegada a instancias de inteligencia, Fuerza Pblica y Justicia de orden nacional, y no hubo liderazgo evidente en este tema por
parte de los alcaldes durante la mencionada dcada. Como ya se explic
658
en el Captulo 8, la Polica Metropolitana de Bogot ha venido atravesando desde los aos noventa, por un proceso de fortalecimiento a travs de un enfoque de prevencin proactiva con propuestas de reubicacin
de los CAI, de estaciones de Polica y la creacin de zonas seguras para
la focalizacin de actividades de vigilancia en zonas calientes, sin dejar
de hacer presencia preventiva en toda la ciudad. Una vez recuperadas
las zonas, son los instrumentos locales como FSL, Comits Locales de
Vigilancia, CAI, Polica Comunitaria los que operan como alarmas tempranas, siempre y cuando se garantice que los comandantes de la estacin respectiva y la alcalda local estn comprometidos liderando el tema
del diseo e implementacin de las polticas pblicas en el consejo local
de seguridad, y se garantice tambin la transmisin oportuna de decisiones de poltica y accin dentro de sus respectivas instituciones.. El trabajo de inteligencia adelantado por entidades nacionales como el
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y la creacin de un
cordn de seguridad alrededor de la capital han sido factores clave para
responder a las arremetidas terroristas y minimizar sus impactos.
Al trabajo de la fuerza pblica se han venido sumando, durante las
administraciones de Mockus y Pealosa, todas las polticas distritales
de seguridad ciudadana descritas en este libro, y en particular la integracin y coordinacin entre Administracin Distrital y Fuerza Pblica en
espacios como el Consejo de Seguridad y el Consejo de Seguridad ampliado. Todo esto ha contribuido a mejorar polticas preventivas y reactivas tambin frente al terrorismo.
Con los atentados en 2002 y 2003 contra la represa de Chingaza,
contra la sede del Gobierno Nacional en el da de la posesin del presidente lvaro Uribe, contra el Club el Nogal, entre otros, la Administracin Distrital observaba con gran preocupacin cmo el terrorismo estaba
a punto de destruir lo que con tan arduo trabajo se haba venido construyendo desde 1995, en trminos de seguridad ciudadana. La arremetida
de las FARC fue contrarrestada en el ao 2002 y 2003, por medio de la
accin conjunta del Gobierno Nacional, del Ministerio de Defensa, de la
Alcalda de Bogot, de la Gobernacin de Cundinamarca, de la Fiscala
General de la Nacin, del DAS, de la Polica Nacional y la Polica Metropolitana de Bogot, de la V Divisin del Ejrcito y de la Decimotercera Brigada del Ejrcito. Estas acciones se coordinaron en los diversos
659
consejos de seguridad que se llevaron a cabo en Bogot a raz de todos

estos actos violentos.
Algunas de las acciones estatales para detener esta serie de ataques
fueron: la creacin de una Compaa de Combate Urbano, perteneciente
a la Decimotercera Brigada, ubicada en la periferia de la localidad de
Ciudad Bolvar; la entrada en funcionamiento de un Comando Antiterrorista de la Polica, conformado por 200 hombres en el ao 2002, y el
pago de recompensas a quien suministrara informacin sobre posibles
actos terroristas. El alcalde Mockus, durante su ltima administracin
junto con miembros de su equipo, particip activamente en eventos sobre manejo de situaciones de crisis en casos de terrorismo y la Scotland
Yard de Gran Bretaa brind asesora en el tema. Finalmente, el Distrito
Capital tambin empez a trabajar con el actual vicepresidente de Colombia (Francisco Santos) en el tema de la lucha contra el secuestro.
La respuesta estatal logr la captura de varios milicianos y esto
llev a la parcial desarticulacin de la RUAN, as como al decomiso de
explosivos, armas y propaganda subversiva. Igualmente, se evitaron
varios ataques que se llevaran a cabo en la ciudad. En estos resultados
fue de gran importancia la colaboracin ciudadana con las autoridades.
Segn Mockus, en Bogot, hemos logrado compartir una preocupacin con el Ejrcito, la Procuradura, y otros que participan, que la idea
es entender la lgica del terrorismo pero no caer en ella: no podemos
terminar jugando como Estado la lgica que el terrorista quiere que juguemos. En esto hay mucho compromiso local con las comunidades,
hay mecanismos de interfase entre las empresas y los taxis, y hay otros
tipos de redes de apoyo.
14.6 JORNADAS Y ACCIONES DE RESISTENCIA CIVIL (2002-2003)

Las jornadas y acciones de resistencia civil surgieron por iniciativa de la
alcalda mayor de Bogot a principios del ao 2002, como consecuencia
de un ataque a una vlvula de la represa de Chingaza,18 lo que pudo
haber provocado graves avalanchas y el racionamiento del servicio de
agua en la ciudad. Este acto llev a que el alcalde Mockus19 iniciara la
campaa de resistencia civil con una demanda por violacin al derecho
internacional humanitario ante las Naciones Unidas y otros organismos
660
internacionales, contra la guerrilla de las FARC a la que se responsabiliz

de ste acto. Para institucionalizar la iniciativa, se cre a mediados de
2002 el Comit Distrital de Resistencia Civil el cual se activara cuando
sucediera algn evento terrorista. Participan en el comit, un asesor del
alcalde en temas de accin colectiva, dos personas del Instituto Distrital
de Cultura y Turismo (IDCT), una persona de Misin Bogot, una persona de Accin Comunal, una persona del Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito (DABS), tres de la Secretara de
Gobierno y una de la Defensora del Espacio Pblico. El Comit se relaciona con iniciativas internacionales y participaba en una campaa con
otras ciudades del mundo contra la pena de muerte.
Asimismo, dentro de la Revista DC publicada por el IDCT durante la segunda administracin de Mockus, como un rgano de reflexin
sobre cultura ciudadana en la ciudad se cre una separata sobre Cultura Democrtica: un espacio para la palabra, en la cual se dedica atencin al tema de resistencia civil. Se entiende la resistencia civil en palabras
del alcalde Antanas Mockus como: Un conjunto de actitudes y acciones por medio de las cuales los miembros de la sociedad no aceptan
someterse, ni ceden ante la presin de los violentos. Consiste en exteriorizar el rechazo que sentimos hacia los violentos y hacia los actos que
amenazan la vida de las personas y las obras e instalaciones importantes
para la ciudad.20
La campaa de resistencia civil se sustentaba en el principio de proteccin a la vida, uno de los ejes fundamentales de los programas de gobierno de Antanas Mockus en seguridad y cultura ciudadana. Esta campaa
fue un proceso de construccin de ciudadana que buscaba su participacin con el propsito de proteger la vida y responder a la violencia de
manera pacfica, en diversas actividades donde se expresaba la idea: No
todo es vlido, an en la guerra hay limites; expresando as los ciudadanos su rechazo e indignacin hacia los mtodos y actos violentos de los
grupos armados y la delincuencia comn, como el secuestro, la extorsin,
el sabotaje y los actos terroristas. La resistencia civil promovida desde la
alcalda mayor de Bogot, contempla cuatro principios:
[1.] Regulacin sobre los medios que usamos para alcanzar nuestros fines: el fin no justifica los medios. Hay que rechazar la anomia y la cultura del atajo. Una sociedad puede permitir los fines que libremente
persigan las personas para el desarrollo de su personalidad pero debe

cuidar que los medios para alcanzar tales objetivos sean lcitos, en el
sentido de que no afecten los bienes pblicos ni los derechos de otras
personas. La sociedad colombiana no ser viable si permitimos que ciertas empresas econmicas y polticas se sigan construyendo mediante el
uso de medios ilcitos y criminales como el narcotrfico, la corrupcin,
la depredacin y el terrorismo.
[2.] Monopolio estatal de las armas y de la administracin de justicia: la
justicia no se puede ejercer por mano propia, no debe ser un bien posicional
al alcance de quien pueda pagar ms. La justicia privada que ejercen las
mafias del narcotrfico, al igual que las guerrillas, los grupos de autodefensa y las bandas del crimen organizado, nos lleva hacia una guerra de
todos contra todos. El gobierno no puede cumplir su deber constitucional
de garantizar la seguridad para la ciudadana si no cuenta con la cooperacin voluntaria de todos los ciudadanos. Ningn sistema de seguridad,
aun contando con mayor pie de fuerza y con la mejor cualificacin tecnolgica de la Polica y el Ejrcito, podr erradicar conductas delictivas
tan complejas y difciles de detectar como el terrorismo, la corrupcin y
el narcotrfico; slo el apoyo ciudadano al gobierno es el factor decisivo
en esta tarea.
[3.] Fomentar el cumplimiento de los deberes ciudadanos: si cumplimos
nuestros deberes podremos alcanzar ms y mejores derechos. Ninguna
sociedad y ningn Estado son viables si los ciudadanos dejan de cumplir
con sus deberes y obligaciones. La sociedad colombiana no ser viable si
toleramos la cultura del paternalismo, donde muchos ciudadanos slo se
quejan y son pedigeos con el Estado. No podemos tolerar ms conductas anmalas como la evasin de impuestos, la apata electoral y la indiferencia sobre los asuntos pblicos.
[4.] Promocin de la accin poltica no violenta: los ciudadanos podran
expresar su rechazo e inconformidad con las conductas delictivas (principalmente narcotrfico, corrupcin, extorsin, secuestro y resolucin
violenta de conflictos privados y pblicos), mediante tres modalidades
de no violencia, a saber: demostraciones pblicas y simblicas; campaas de rechazo y ostracismo social contra quienes apoyan conductas delictivas y, finalmente, accin directa (no cooperacin y no obediencia
frente a las retaliaciones y amenazas que puedan usar quienes emprenden conductas delictivas).21
661
662
Entre las actividades y jornadas realizadas dentro de la campaa de

resistencia civil se destac la sealizacin de bienes civiles. As, dentro de
la campaa de resistencia civil, una de las acciones realizadas fue la de
pintar smbolos en las instalaciones y bienes vitales para la ciudad, para
indicarle a los grupos armados que estos lugares estaban amparados por el
derecho internacional humanitario y/o la legislacin colombiana y al atacarlos estaran afectando de forma grave el bienestar y la supervivencia de
la poblacin civil. El lanzamiento de esta jornada se hizo en marzo de
2002 al identificar con el smbolo de los tringulos naranjas, los tanques
de agua potable ubicados en las montaas de la localidad de Suba.22
El alcalde mockus sobre DIH: Cuando sucedi lo de la iglesia en el Choc, en Bojay, las comunidades all estaban con tal grado de rabia que
apenas toleraron la participacin de nosotros (representantes del Comit
Distrital de Resistencia Civil) en el acto. Por eso yo considero, que cuando
uno ha sido agredido en su casa en lo que uno considera su casa uno
necesita aliados. Los indgenas del Cauca han defendido el espacio que les
ha dado la Constitucin de 1991 y esas comunidades luchan por niveles de
autodeterminacin altos. Ellos quieren responder a la actitud armada de
esa forma, y me parece que es su derecho. Es igual que yo: una vez me
sent protegido por el DIH, me quit el chaleco antibalas. (Antanas Mockus,
entrevista con investigadores, diciembre de 2003)
El smbolo utilizado por la alcalda mayor para identificar estos

bienes e instalaciones era compuesto por tres tringulos, equilteros de
color naranja brillante, unidos por su base, que representan equilibrio y
fortaleza. Hubo la necesidad de crear este smbolo ya que en el mbito
internacional en el Protocolo I, relativo a conflictos internacionales, slo
prev la sealizacin de obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas,23 que al ser atacadas pueden provocar graves daos a la poblacin civil, por medio de tres crculos naranjas brillantes con una distancia
entre ellos equivalente al radio de los crculos. El Protocolo II relativo a
los conflictos no internacionales, como el colombiano, no especifica smbolo alguno para identificar estas instalaciones y otras protegidas por el
artculo catorce,24 aunque el uso del smbolo de los crculos es optativo.
Por tal motivo la alcalda decidi crear el smbolo de los tringulos.25
663
Sobre el impacto de la poltica de resistencia civil en el distrito, deca el

alcalde mockus: No es fcil medir cunto control social hay que incide
sobre la prevencin de acciones terroristas, pero creemos que de eso s hay.
Y es uno de los sntomas ms claros que muy pocas de las acciones terroristas que se han desarrollado en la ciudad son (hechos por) ciudadanos
bogotanos, la mayora son gente inmigrante. A lo mejor tenemos barreras
sociales que se han fortalecido. Esa es una vieja caracterstica de la ciudad:
de algn modo la ciudad no ha dejado que eso ocurra. Hay control social.
En las universidades se dan debates pblicos acerca de la va de la violencia. Entonces la resistencia civil es espontnea. Y eso se mide un poco en
las encuestas de opinin. El estudio Bogot Cmo Vamos muestra que la
idea de resistencia civil es popular. Es bueno que haya resistencia civil y yo
mismo asisto al acto de resistencia civil (rechazo a un atentado en el cual
una granada fue lanzada a una terraza de un bar en la zona Rosa del Norte,
en el cual muri un estudiante, cuando aparentemente la granada iba dirigida a un ciudadano norte americano sentado en la misma terraza). Cuando
se pregunta cuntas veces ha asistido a un evento de resistencia civil, la
prctica baja. Uno de los dueos (del Bar) uso la frase esta tarde: vamos a
hacer una resistencia civil. Los ltimos viernes de cada mes en el cementerio central se hace la actividad con nios y nias de resistencia civil. Hay
muchas cosas que se mueven solas, estamos en una fase de incubadora de
la resistencia civil. Frente a otros atentados que han pasado, como en el
sector Sanandresito, hubo reaccin y una reinstalacin de las actividades
con el fin de demostrar resistencia civil. El otro mensaje es: Contra la
destruccin-Construccin. (Antanas Mockus, entrevista con investigadores, diciembre de 2003)
Dentro de la campaa de sealizacin de bienes civiles, se realizaron tambin las siguientes actividades:
Protejamos la energa. Como consecuencia de las mltiples voladuras
de torres de energa por parte de las FARC y el ELN, el suministro de
energa a Bogot se puso en riesgo, pudiendo haber provocado un racionamiento de energa en la ciudad, por tal motivo la alcalda de Bogot
construy una torre de energa en la Plaza de Bolvar con el mensaje:
Por Bogot, construccin, rechazando de esta forma los ataques al
sistema energtico colombiano.
664
Protejamos la salud y la educacin. Otro de los smbolos adoptados en

la campaa de resistencia civil, fue una bandera blanca con un crculo
rojo, dentro del cual hay tres esferas rojas, smbolo proveniente del Pacto de Roerich o Convenio sobre la Proteccin de las Instituciones Artsticas y Cientficas, y de los Monumentos Histricos, firmado por
Colombia en 1935, el cual declara que estos lugares, al igual que las
instituciones educativas, son considerados como neutrales, de ah que
no deben ser objeto de ataques. Sumado a lo anterior tambin se realizaron varias jornadas de proteccin civil a bienes pblicos como hospitales y colegios, en donde se realizaron diversas actividades, entre ellas
cadenas humanas.
Protejamos los alimentos. Esta jornada en el Parque Renacimiento,
consista en un juego infantil donde un grupo de personas reflejaba el
recorrido que hacen los alimentos hasta llegar a la ciudad, pero en el
camino haba una serie de obstculos como puentes dinamitados, retenes ilegales y otras escenas de la guerra que los concursantes deban
superar. Con este juego se buscaba reflejar cmo los ataques a la infraestructura, a los campesinos, a los comerciantes, a los transportadores y
en fin a quienes hacen posible que los alimentos lleguen a Bogot, pueden provocar que la comida no llegue a las ciudades afectando la supervivencia de sus habitantes.26
Jornada de respaldo a los funcionarios pblicos. sta se realiz en
varias ciudades del pas, entre ellas Bogot, en julio de 2002. Esta campaa buscaba solidarizarse con los funcionarios pblicos del pas27 y
exigir que se les respetara la vida, ya que haban sido amenazados de
muerte por las FARC si no renunciaban a sus cargos. En Bogot la jornada consisti en que cientos de personas, encabezadas por el alcalde
Mockus, montaron en bicicletas estticas en el Coliseo El Campn, como
smbolo de resistencia a las amenazas guerrilleras. Mockus, adems de
unirse a esta jornada, comenz a usar un chaleco antibalas con una abertura en el corazn, como smbolo de que todo el mundo es vulnerable y
solidarizndose con todos los alcaldes colombianos amenazados, que
no tenan las misma oportunidades de proteccin que los alcaldes de las
grandes ciudades.
Marchas y conciertos en contra de la violencia y el terrorismo. Hubo
varias marchas patrocinadas o respaldadas por la alcalda mayor de Bo-
665
got en contra de la violencia dentro de la campaa de resistencia civil.

Algunas de las ms significativas fueron: La protesta que se realiz en
la ciclova como respuesta al ataque del que fueron objeto algunos buses
de Transmilenio en marzo de 2003; la marcha en abril de ese mismo
ao para pedir la libertad de todos los nios secuestrados por grupos
armados o delincuentes comunes, como consecuencia del secuestro del
nio Vytis Karanauskas en la ciudad colombiana de Villavicencio y las
distintas marchas para repudiar el atentado terrorista contra el Club el
Nogal. En cuanto a los conciertos de promocin a la resistencia civil,
uno de los ms sonados fue Sonidos de Resistencia, el cual convoc a
ocho msicos en el Teatro Jorge Elicer Gaitn en mayo del 2002, quienes promovan la resistencia pacifica contra la violencia.28
Compromisos previos contra la justicia privada, la extorsin y el secuestro. La administracin de Antanas Mockus invit a cada bogotano a
realizar varios compromisos ciudadanos consigo mismo, de manera personal y annima, como: no colaborar con los grupos armados o
delincuenciales, rechazar y no ceder ante los mtodos que stos utilizan
como el secuestro y la extorsin, no tolerar la violencia de cualquier tipo
y la impunidad, rechazar la venganza y el silencio cmplice, ser leales
con la ciudad y el pas, reconocer y apoyar las acciones, conformes a la
ley, de los organismos de seguridad del Estado. Estos compromisos los
podan asumir los ciudadanos en algunas de las jornadas de resistencia
civil o a travs de la pgina de internet de la Secretara de Gobierno de
Bogot.29 Para los bogotanos que incumplan los compromisos suscritos no haba castigos, ya que era un compromiso con su conciencia y
dignidad, y nadie vigilaba o controlaba su cumplimiento.
La alcalda elabor una cartilla en la que explicaba a los bogotanos su
propuesta de resistencia civil y los compromisos que podan asumir voluntariamente, al igual que los invitaba a unirse a estas campaas.30
No matars, y mucho menos a los nios y las nias. Esta actividad
comenz a realizarse a partir del 16 de agosto de 2002 en el Parque
Renacimiento y de manera continua sigui realizndose los primeros
viernes de cada mes en el mismo lugar. Era un llamado de los ciudadanos y de las autoridades pidiendo a los grupos armados y en general a
todos los ciudadanos, respeto a la vida, los derechos y la integridad de
los nios, como a mantenerlos al margen del conflicto armado y de cual-
666
quier acto violento. A estas jornadas, adems de la Alcalda Mayor de

Bogot, se unieron la Presidencia de la Repblica, la Procuradura General de la Nacin y Unicef. Surgi como un homenaje a las tres nias
muertas en el ataque de las FARC a la Casa de Nario el 7 de agosto del
2002, da en que se posesion lvaro Uribe Vlez como presidente de
Colombia, y a una nia muerta con una bicicleta bomba en enero de ese
mismo ao.31
Croactividad, mis palabras salvan vidas. Haciendo uso del trmino
popular del sapo para quien denuncia o sapea un hecho, esta campaa naci en mayo de 2003 e hizo parte del proceso de resistencia civil.
Buscaba invitar a los ciudadanos a ser solidarios y a romper el manto del
silencio y miedo que facilita la accin del terrorismo, as como de diversas
actividades delincuenciales y comportamientos inadecuados que afectan
la vida de los bogotanos, hacindoles un llamado a colaborar desinteresadamente con las autoridades, informando acerca de estas acciones y evitando de esta forma hechos que van en contra de la vida e integridad de
las personas.32 La alcalda elabor una cartilla con los telfonos de las
diversas entidades nacionales y distritales para que la ciudadana denunciara casos de corrupcin, violencia y delincuencia o posibles atentados
terroristas.33
Seminario Internacional Resistencia Civil y Accin Poltica no Violenta. En este seminario, que fue organizado con la Universidad Nacional
(11 y 14 de agosto de 2003), se expusieron experiencias exitosas, lecciones aprendidas y formulaciones tericas de resistencia civil en el
mundo y en Colombia, buscando compararlas y definir elementos para
una poltica pblica de promocin de la resistencia civil en Colombia.
Tambin pretenda fortalecer redes de comunicacin nacional e internacional para establecer un dilogo y continuar el intercambio de informacin, as como obtener cooperacin para iniciativas conjuntas y promover
y mejorar estos procesos.34 El seminario tambin se pregunt con algunas voces muy crticas sobre la legitimidad de hacer resistencia civil
desde el Estado, lo que permiti al Alcalde Mockus adelantar estas acciones y analizar en qu medida la resistencia civil es tambin una pedagoga que le corresponde al Estado comprometindose para generar
instruccin en ella.
667
14.7 CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES FINALES

Durante la ltima dcada, han sido muchos los esfuerzos de la sociedad
civil colombiana para promover formas de resistencia civil contra las
modalidades de violencia e inseguridad que ha tenido que sufrir. Daniel
Pcaut, estudioso francs experto en temas colombianos, siempre ha
sostenido que lo que se presenta en Colombia no es una guerra civil,
sino una Guerra contra la sociedad, donde los grupos armados ilegales han puesto a la sociedad civil en la mitad de sus acciones de terror.
En este contexto, la ciudad de Bogot ha buscado contrarrestar la actividad terrorista no solamente desde los canales institucionales tradicionales (ejercicio de la fuerza pblica), sino a travs de una iniciativa nunca
antes intentada en el pas por un alcalde de una gran ciudad; Mockus
incorpor acciones de resistencia civil transformndolas en parte de una
poltica pblica, liderada directamente desde la alcalda, que buscaba
recuperar no slo en los ciudadanos sino en las autoridades pblicas, la
conciencia de oponerse a los actos que violentaban su propia seguridad
e integridad, as como el deber moral de hacerse solidarios con los muchos colombianos que viven desprotegidos frente a los actos de terror.
Siguiendo el ejemplo de la experiencia de Bogot como expresin de
rechazo a los actos terroristas, y tambin tomando como ejemplo iniciativas relacionadas con la no violencia, varios municipios y departamentos han organizado esfuerzos de diferente ndole en materia de
resistencia civil.35
En esta materia, Antanas Mockus se apropi del tema central de la
Poltica de Seguridad Democrtica planteada por presidente lvaro Uribe
(2002-2006) y su enfoque antiterrorista, pero reformulado y readaptado
para el nivel local, a travs dos dimensiones: Primera, el principio de la
institucionalidad local, o sea el papel que puede y debe jugar la administracin distrital en este campo, hacindolo operativo a travs de las instancias de coordinacin y de acciones en la ciudad. Segunda, el papel de
la poblacin civil y cmo fortalecerla con una dimensin pedaggica,
para invocar la responsabilidad de la comunidad en trminos de resistencia civil y distinguirla de la resistencia armada. En este sentido, y
como se reflej en las campaas para cambiar comportamientos y promover autorregulacin (vase Captulo 11), la estrategia de Mockus estuvo basada en la idea de una colaboracin y un control social automtico,
668
espontneo y desinteresado de la ciudadana, ms que en una lgica de

instruccin y de acompaamiento bajo liderazgo institucional, como a
la que tendera a plantear la Fuerza Pblica en la lgica de sus funciones.
Notas captulos
1
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Acero, Hugo, Terrorismo, miedo y autoridades. Bogot-Colombia 1993-2001, Bogot, Alcalda Mayor-Secretara de Gobierno, Secretara para Asuntos de Convivencia y Seguridad
Ciudadana, Observatorio de Violencia y Delincuencia de Bogot.
La creacin del Ejrcito Revolucionario se liga al planteamiento estratgico que define el
despliegue de la fuerza, el centro del despliegue estratgico, all donde en Colombia se estn
dando las contradicciones fundamentales, colaterales y accesorias de la sociedad, y que en
este momento se ubican en las grandes ciudades del pas. En estas condiciones el trabajo
urbano adquiere una categora estratgica.
En sta se determin el avance de puntos estratgicos haca Bogot, as como de los municipios vecinos de la sabana de Bogot.
Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario. Vicepresidencia de la Repblica, Panorama actual de Cundinamarca, Bogot, 2001. Pea, Carina, La guerrilla resiste muchas miradas. El crecimiento de las FARC en
los municipios cercanos a Bogot: caso del Frente 22 en Cundinamarca, en Revista Anlisis
Poltico , IEPRI-Universidad Nacional, No. 32, septiembre-diciembre, 1997, y http://
www.presidencia.gov.co/documentos/ noviembre/conflicto.htm.
Ibid ., p. 90.
En 1965 se cre en los chircales de Tunjuelito el Frente Unido comandado por el padre
Camilo Torres, donde tambin milit el lder del ELN Domingo Lan. A finales de la dcada
de los setenta existi la Autodefensa Obrera (ADO), conformada por obreros del suroccidente
de la ciudad.
//colhrnet.igc.org/newitems/oct02/conflictourbano.htm
Ibid.
Semana, Milicias. El brazo urbano, No. 1042, 22-29 de abril de 2002, pp. 50-53, y Semana, Terror en las ciudades, No. 1041, 15-22 de abril de 2002, pp. 30-36.
Semana, Milicias. El brazo urbano, op. cit. y Semana, Terror en las ciudades, op. cit.
Semana , Batalla en la ciudad, No. 1119, 5-12 de octubre 2003. Vanse las pginas http://
y //colhrnet.igc.org/newitems/oct02/conflictourbano.htm www.rose-hulman.edu/~delacova/
auc/auc-guerra.htm y //colhrnet.igc.org/newitems/oct02/conflictourbano.htm.
Ibid .
Ibid .
Echanda, C.; Escobedo, R.; Llorente, M. V., y Rubio, M., Caracterizacin de la violencia
homicida en Bogot, Bogot, Secretara de Gobierno de Bogot, 2002, p. 80.
Esta mejora estaba entre las sugerencias del estudio antes citado, pero tambin result del
agudo incremento de la amenaza terrorista en la ciudad y de las prioridades definidas por el
gobierno de Uribe (desde agosto 2002) para el fortalecimiento de labores de inteligencia,
tanto de la Polica como de las dems instituciones especializadas en este tipo de temas.
Vase http://www.ejrcito.mil.co y http://www.quintadivision.mil.co.
Este parque abarca 154.000 hectreas de pramos y montaas, y se extiende por los departamentos de Cundinamarca, Meta y Huila, y la localidad 20 de Bogot, llamada Sumapaz.
Esta ltima se caracteriza porque es netamente rural; es la ms extensa y menos poblada de
la ciudad, y posee grandes zonas de montaa despoblada. Para mayor informacin sobre el
desarrollo del conflicto armado en esta zona, se puede consultar: Observatorio del Programa
Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Vicepresidencia
de la Repblica, Panorama actual de la regin del Sumapaz, Bogot, 2002.
18
669
Esta represa abastece de agua potable al 70% de los habitantes de Bogot. El ataque ocurri
en enero de 2002.
19
Para conocer algunas reflexiones del alcalde Mockus sobre resistencia civil se puede consultar: Alcalda Mayor de Bogot, Accin no violenta, respuesta de la sociedad civil al conflicto armado. Palabras del alcalde mayor de Bogot, Antanas Mockus, Bogot, 2002 y //
unperiodico.unal.edu.co/52/ensayo01.html.
20
h t t p : / / w w w. i d c t . g o v. c o / d e s c a r g a s / d o c u m e n t o s _ w o r d / c u l t u r a _ c i u / d o c _ r e l /
ResistenciaCivil.doc.
21
Ibid .
22
Snchez, Efran, Los smbolos de la resistencia, en Peridico D. C., No. 2, mayo de 2002
y
http://www.idct.gov.co/descargas/documentos_word/cultura_ciu/doc_rel/
ResistenciaCivil.doc.
23
Estas obras e instalaciones son especficamente las centrales nucleares, las presas y los diques.
24
Est artculo establece la proteccin de los bienes indispensables para la supervivencia de la
poblacin civil y prohbe hacer padecer hambre a las personas civiles como mtodo de combate; por tal motivo no se pueden atacar: los artculos alimenticios, las zonas agrcolas, las
cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego.
25
Snchez, op. cit.
26
Lozano, Olga Luca, II captulo: No vale todo, en Peridico D. C., No. 3, junio de 2002.
27
Entre ellos: alcaldes, concejales, gobernadores, diputados, ediles, funcionarios judiciales y
municipales.
28
Lozano, Olga Luca. I Captulo. Cae banda en Bogot pero sonora, en Peridico D. C.,
No. 3, mayo de 2002, y Londoo, Roco, Acciones y expresiones. De indignacin contra
actos violentos, en Peridico Cultura Democrtica, No. 3, mayo de 2003. p. 4.
29
http://www.segobdis.gov.co/resistenciacivil.htm.
30
Alcalda Mayor de Bogot, Compromisos de resistencia civil: Civismo para superar la violencia, esta en tus manos, Bogot, 2003.
31
Lozano, Olga Luca, No matars y mucho menos a los nios y las nias, en Peridico D.
C ., No. 6, septiembre de 2002, p. 9, http://www.mindefensa.gov.co/prensa/temas/ninos/
ninnotnal150802resistenciacivilmockus.html.
32
Mockus, Antanas, Invitacin a la croactividad, en Peridico D. C., No. 14, mayo de 2003,
p. 3 y http://www.alcaldiabogota.gov.co/AlcaldiaMayor/croac/Index.htm.
33
Alcalda Mayor de Bogot, Croactividad, mis palabras salvan vidas. Canales de informacin y denuncia para el ejercicio de la croactividad, Bogot, Imprenta Distrital, 2003.
34
http://www.unal.edu.co/eventos/2003/eventos_151_20030722.html.
35
Entre los muchos casos dolorosos que ha sufrido el pas, Colombia recuerda con particular
tristeza el asesinato del gobernador de Antioquia, Guillermo Gaviria, y de su asesor de paz,
Gilberto Echeverry, quienes fueron secuestrados y posteriormente asesinados por las FARC
a raz de una marcha por la no violencia en el Departamento de Antioquia, en 2003.
Captulo 15
CONOCER, MEDIR Y MONITOREAR
(1995-2003)
Cartula revista DC del IDCT.
En la formulacin, seguimiento y evaluacin del impacto

social y cultural de las acciones de la administracin distrital,
[apoyar a trav de la promocin de
la investigacin](...), y en la generacin oportuna y
permanente de informacin que facilita la toma de decisiones
institucionales.
MISION DE OBSERVACINES DE CULTURA URBANA, 1997.
Este captulo muestra cmo durante el perodo 1995-2003, la Administracin Distrital ha tomado el liderazgo en construir ms y mejor conocimiento acerca de Bogot. En relacin con el tema de seguridad
ciudadana, la produccin de conocimientos nuevos se hizo esencialmente
a travs de programas e instancias como el Instituto Distrital de Cultura
y Turismo (ICDT) y su Observatorio de la Cultura Urbana, el Sistema
Unificado de Violencia y Delincuencia (SUIVD), el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD), el Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico (DADEP), el Fondo de
Ventas Populares (FVP), el Instituto Distrital de Urbanismo (IDU), el
Instituto Distrital de Recreacin y Deportes (IDRD), entre otras. Con
mucha visin y sentido de la eficiencia, y para posibilitar una integralidad e intersectorialidad real, la Administracin Distrital se preocup por
fomentar una oportuna circulacin de informacin entre los diferentes
programas e instituciones que operaban en su seno, a travs la creacin
de un Sistema Distrital de Informacin (SDI).
15.1 ANTECEDENTES
El esfuerzo en el perodo comprendido entre 1995 y 2003, para enfrentar los desafos de la ciudad, ha ido de la mano con el deseo de analizar
y comprender mejor su problemtica a travs estudios temticos realizados por diferentes instituciones del distrito o contratados por l con universidades o expertos independientes, as como con la creacin de
observatorios temticos como el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD) (vase Captulo 6).
673
Aqullos que durante los aos setenta y ochenta analizaron y escribieron sobre la ciudad eran en general la academia, centros de investigacin o autores independientes, pero no la administracin distrital.1
sta misma pareca haber perdido el inters por estudiar y conocer la
ciudad como s haba sido el caso en los aos sesenta durante las alcaldas de Gaitn Corts y Virgilio Barco, y anteriormente con el trabajo de
Le Corbusier y Brunner (vase Captulo 1).
Es cierto que las diferentes secretaras, institutos y departamentos
del distrito como puede ser el IDU nunca haban dejado de producir
estudios con base en sus necesidades particulares y con el enfoque tcnico requerido frente a los problemas que deban resolver. Pero quedaba
la impresin como lo hemos mostrado en el Captulo 1 que durante
los aos setenta y ochenta no haba mayor relacin entre la produccin
de este tipo de documentos tcnicos, por cierto excelentes, y la gestin
pblica de la ciudad. Por otra parte, los informes internos, por excelentes y relevantes que pudieran ser, terminaron descansando en los archivos de las respectivas instituciones, y difcilmente eran conocidos por la
opinin pblica o por la misma comunidad cientfica, situacin opuesta
a lo que vemos hoy, cuando son rpidamente publicados en pginas web,
y cuando se ha abierto un Archivo Distrital con acceso al pblico.
Aunque este divorcio entre conocimiento y gestin pblica no era
exclusivo de Bogot, y tampoco de Colombia, algunos factores contribuyeron a que se crear una brecha particularmente amplia en el Distrito
Capital. La alta rotacin de alcaldes y de empleados del distrito (vase
Captulo 1) y los nombramientos con base en criterios polticos, en vez
de meritocrticos, llevaron a la sustitucin de la mayora de los funcionarios distritales con cada cambio de Administracin, lo que gener una
sin memoria institucional.
La acumulacin de conocimiento, o una mnima especializacin de
las personas encargadas de resolver los problemas del Distrito en distintos mbitos, resultaba poco menos que imposible, cuando adems muchos de los funcionarios dejaban su cargo llevndose consigo la
experiencia adquirida, y muchas veces la informacin producida durante su perodo de trabajo pblico. Por otra parte, la percepcin de los
mismos gobernantes frente a la necesidad de la produccin sistemtica
de conocimiento en reas relacionadas con problemas de la ciudad era
674
precaria, y el tema de observar, medir y planificar con racionalidad se

haba perdido en la agenda pblica desde los aos sesenta. Finalmente,
la fascinacin por obras civiles de grandes dimensiones en particular el
metro produjo cantidad de estudios futursticos, aun sin haber una posibilidad financiera de construccin, mientras que estudios de orden
mucho menos ambicioso, pero de gran importancia por ejemplo, sobre
la percepcin ciudadana de la ciudad no fueron producidos, ya que se
consideraron irrelevantes.
En estudios acadmicos, sociales y culturales por fuera de la Administracin, la temtica bogotana se vino limitando a unos pocos temas:
las luchas sociales por la vivienda (mucho ms que su gestin institucional), los gamines o nios habitantes de la calle (en trminos antropolgicos, mas no institucional) y las prcticas de clientelismo poltico.
No hubo, por ejemplo, estudios serios sobre el tema de la delincuencia,
de las bandas juveniles, de la operatividad de la Polica y la mayoria de
otros temas hallados en este libro.2 La literatura tampoco tenia mucho
por ofrecer, con la notable excepcin, aunque perteneciente al campo de
la literatura, la constituye el clsico de Antonio Caballero, Sin remedio,
que tena a la ciudad como personaje.
Al comienzo de los aos noventa, ms que Bogot, es Medelln la
que se convertira en la ciudad ms estudiada en relacin con el tema de
la violencia urbana y, en particular, la violencia juvenil en relacin con
el narcotrfico. Ejemplo de ello fue el libro No nacimos pa semilla, de
Alonso Salazar y la pelcula Rodrigo D. no futuro, de Vctor Gaviria,
premiada en Cannes, y recibida con reserva en Colombia, aunque cumpli un papel catalizador en la proliferacin de estudios sobre el tema
violencia urbana. El cine hizo de todos modos algo para reponer a Bogot en escena, en particular la pelcula La gente de La Universal, de
Felipe Aljure y La estrategia del caracol, de Sergio Cabrera, ambas rodadas en 1993, que contaron con gran audiencia, tanto en Bogot como
en el resto del pas, y hasta en el exterior.
Es slo a partir de 1994 cuando comienzan a aparecer publicaciones que tratan los problemas de la ciudad desde perspectivas innovadoras, y que se comienza a posicionar el tema de la gestin pblica, como
resultado de la atencin que estaban recibiendo los procesos de descentralizacin administrativa, poltica y fiscal.3 Desde entonces, y como lo
675
muestra tambin la bibliografa de este libro, el boom de investigaciones

y publicacionnes sobre Bogot, y en particular sobre temas de gestin
pblica urbana, ha sido absolutamente impresionante. Este enorme progreso en deseos de conocer y estudiar la ciudad es el resultado evidente
del impacto e inters que ha provocado el proceso Bogot desde 1995.
Tambin hay que decir que los alcaldes Mockus y Pealosa incluyeron
muchos ms acadmicos y expertos en sus administraciones que habia
sido la regla. Estas personas, desde la administracin o cuando ya haban salido de ella, contribuyeron a la realizacin de gran cantidad de
estudios y publicaciones. Pero esencialmente, lo que contribuy al boom
fue que los alcaldes Mockus y Pealosa vieron en la elaboracin de serios y sistemticos estudios y reflexiones sobre la ciudad un instrumento
esencial para apoyar y fortalecer sus esfuerzos de planificacin y gestin racional.
Mockus antes de ser alcade hizo parte de un grupo de acadmicos,
el grupo Federicci, que se planteaba conscientemente los problemas de
la ciudad y de sus habitantes, la gran fragmentacin del tejido social
urbano, la necesidad de conocer a fondo comportamientos y actitudes
de los ciudadanos para resolver graves problemas de convivencia y de
respeto por las normas. Pealosa, desde su inters por los problemas de
la ciudad desde la ptica espacial y de adecuacin de contextos, habia
estudiado modelos, estudios y soluciones derivadas del reordenamiento
urbano para introducir cambios en la calidad de vida de los habitantes y
saba de la poca de oro de los aos sesenta, cuando Gaitn Corts y
Virgilio Barco tambin recurran a estudios para apoyar su planificacin
racional. Pealosa y Mockus no solamente reconocieron la importancia,
sino que directamente apoyaron la produccin de conocimiento por la
va de la investigacin y la creacin de una memoria institucional alrededor de ella, generando verdaderos especialistas en temas como parques, ciclorrutas, cultura, desarrollo econmico, descentralizacin,
participacin ciudadana y seguridad, entre otras. De igual forma se le
dio gran importancia a la difusin del conocimiento mediante procesos
de formacin e informacin de los funcionarios y de la ciudadana, gracias a la organizacin de talleres, seminarios y publicaciones para todos
los niveles sociales y de diferente formacin acadmica.
676
15.2 EL OBSERVATORIO DE CULTURA CIUDADANA

El propsito central del programa cultura ciudadana era el de promover
comportamientos adecuados para la convivencia urbana, basados en el
acatamiento de normas mnimas que hicieran posible la interaccin pacfica entre los ciudadanos.4 En la bsqueda de la institucin que se
hiciera cargo de este programa como prioridad comn a todas las instancias de la primera administracin Mockus, se seleccion al IDCT, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, al cual se entreg entonces la tarea
de propiciar la reflexin e investigacin necesarias para apoyar el desarrollo del Plan de Desarrollo.
El Instituto estaba hasta entonces ubicado en la periferia de la estructura administrativa del Distrito5 como un ente descentralizado, dbil
administrativa y presupuestalmente. Respetando de todos modos su orientacin tradicional en torno a una concepcin de cultura orientada a las
bellas artes y a la proteccin del patrimonio cultural del distrito, se
cre en el interior del IDCT una especie de estructura paralela que permitiera apoyar cada una de las seis prioridades trazadas en el plan de
desarrollo, con tres reas de apoyo: investigacin, comunicacin y relaciones externas.
Cada campo de accin y rea de apoyo en el interior del IDCT
cont con su respectivo gerente, de alto perfil acadmico y profesional,
y con un pequeo equipo de asesores de formacin profesional. Al mismo tiempo, el Instituto reestructur su planta de personal, que pas de
335 a 173 empleados y asesores externos, con un mayor nivel de calificacin. Los esfuerzos se enfocaron, para cada campo de accin, a generar
datos, mediciones y argumentos, mediante estudios e investigaciones,
para apoyar la toma de decisiones. Desde cada campo de accin se establecieron lnea de coordinacin con las dependencias del distrito relevantes y se precis la relacin de cultura ciudadana para cada prioridad
(vase Tabla 2). De esta manera, las conceptualizaciones realizadas desde el IDCT pasaron progresivamente a otras entidades sectoriales del
distrito para enfocar criterios de gestion. Esto cre nuevos desafos para
el flujo de comunicacin interna en la administracin.
677
Tabla 2
Relacin de cultura ciudadana con otras prioridades del Plan de Desarrollo
Prioridad cultura ciudadana
Prioridad medio
Prioridad espa-
Prioridad pro-
Prioridad pro-
Prioridad
ambiente
cio pblico
greso social
ductividad
legitimidad
urbana
institucional
Sin cultura ciuda-
Para lograr el
Si se mejora la
Cultura ciudadana
dana los controles ciudadana no hay bienestar es
cultura ciudadana
es tambin
y la adopcin de
reglas respetadas
indispensable la
puede reducirse el conciencia del
tecnologas lim-
en el uso de los
fuerza reguladora
caos en el trans-
pias dependern
espacios pblicos. de la cultura, que
Sin cultura
deber de los
porte y promover- funcionarios.
exclusivamente de
se expresa en la
se un uso ms
mecanismos admi-
familia, en la
racional y ambien-
nistrativos y coer-
escuela, en el
talmente respon-
citivos fcilmente
trabajo y en los
sable de los
corruptibles.
lugares pblicos.
servicios.
Fuente: planes de desarrollo elaborado por los investigadores.
En el interior del Instituto se dio una importante discusin acerca de su

papel en el campo de la investigacin. El ICDT cont con un grupo de
consulta o comit acadmico, con expertos asesores en las diferentes reas
de trabajo, que definieron la orientacin del Instituto y del observatorio en
materia de investigacin. Entre ellos figuraban, en particular, los socilogos
lvaro Camacho, Diego Yepes y Roco Londoo quien fue posteriormente directora del ICDT en la segunda administracin Mockus, y los antroplogos Julin Arturo, Mara Victoria Uribe, Curtis Gleek y Jess Martin
Barbero. Como la ciudad contaba con centros universitarios de reconocido
nivel acadmico y vasta experiencia en investigacin, el equipo se preguntaba si el Instituto deba dedicarse a la medicin y observacin estadstica de
comportamientos ciudadanos, o si por el contrario, deba abordar investigaciones que apuntaran a formulaciones de polticas pblicas de largo aliento. En
este contexto se cre en el interior del IDCT en 19966 motivado por el
Instituto Colombiano de Antropologa (ICAN), que participaba en las discusiones7 el Observatorio de Cultura Urbana como un centro de estudios
678
urbanos para la ciudad que combinara la investigacin y la recoleccin de

informacin. Se definieron los siguientes objetivos para el observatorio:
crecimiento y fortalecimiento de un centro de investigacin e informacin
del comportamiento ciudadano; contribucin al conocimiento cientfico de
la ciudad, con el fin de profundizar en su diagnstico y orientar tanto polticas como acciones; establecimiento de referentes observables y contribuir a
la construccin de estadsticas e indicadores confiables; divulgacin en forma peridica y sistemtica de las estadsticas y dems informacin pertinente y de inters general; promocin a la construccin y utilizacin de
redes de informacin sobre la ciudad; promocin y apoyo a investigaciones
y actividades acadmicas para el conocimiento de la ciudad.
En sus inicios, el Observatorio contaba con un equipo muy pequeo de trabajo, asesorado por un comit de acadmicos. La primera tarea
fue la de definir temas prioritarios de investigacin, disear instrumentos de medicin y fomentar la investigacin acadmica sobre una serie
de temas urbanos que haban sido escasamente indagados. Como resultado se conformaron tres reas de trabajo:8
Sistema de Informacin sobre Violencia y Delincuencia

El observatorio de cultura ciudadana asumi de 1995 a 1997 la direccin
del sistema de informacin sobre violencia y delincuencia que se vena
desarrollando dentro del IDCT en apoyo a la Consejera de Seguridad
de la alcalda distrital, con el objeto de recolectar y sistematizar la informacin sobre los delitos de mayor impacto en la ciudad. Este observatorio fue durante la Administracin de Pealosa transformado en el SUIVD
(vase Captulo 6), el cual comenz a operar por fuera del IDCT, dentro
de la Secretara de Gobierno.
Calidad de vida
El objetivo de esta rea fue disear un sistema de indicadores sociales
sobre la calidad de vida de Bogot, basado en necesidades materiales y
no materiales, en dos niveles de anlisis: socio-espacial, para cada una
de las localidades de la ciudad y los diferentes estratos socioeconmicos; y estructural, referido a la totalidad de la poblacin de Bogot, por
679
grandes grupos sociales y por ocupacin. La finalidad del observatorio

era que los ndices de calidad de vida, asociados y cruzados con los
ndices de violencia y delincuencia, ambos georreferenciados por localidad, nos proporcionaran un conocimiento ms completo sobre las condiciones de vida del habitante de la ciudad.9
Consumo cultural
El objetivo de esta rea fue conocer la oferta, los hbitos y prcticas de
consumo cultural, georreferencindolos por localidad; se hizo un inventario de fuentes de informacin primaria en la ciudad, se acopi informacin nacional e internacional sobre el tema y se realizaron eventos
con expertos sobre el particular.
En el perodo 1995-2000, el IDCT realiz 201 estudios (vase Tabla 3)
y 112 investigaciones (vase Tabla 4), para un total de 313, con predominio
de los temas de cultura ciudadana, seguridad y espacio pblico. Los estudios se centraron en encuestas y sondeos, hechos a grupos de 400 a 500
personas, sobre aspectos puntuales de la problemtica de la ciudad que daban cuenta de la percepcin, del conocimiento y/o de la opinin de los bogotanos sobre diferentes aspectos de la vida ciudadana, o de programas y/o
servicios de entidades de la administracin distrital, y en observaciones tambin puntuales sobre el comportamiento ciudadano, sobre todo en relacin
con movilidad y espacio pblico.
Tabla 3
Distribucin de los estudios segn temticas, perodo 1995- 2000
1996
Cultura 10
1997
1998
1999
2000
27
10
22
44
TOTAL
103
Seguridad
Espacio pblico
24
Transporte
11
Ciclo va
Racionamiento agua
Resolucin conflictos
Servicios de entidades del Distrito
6
3
5
15
contina
680
1996
Actitudes, hbitos
Basuras
1997
1998
TOTAL
5
6
Hora zanahoria
TOTAL
2000
Pico y placa
Otros
1999
5
1
14
20
49
40
42
50
201
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Instituto Distrital de Cultura y Turismo IDCT Base de datos
investigaciones IDCT. Elaborado por los investigadores.
Las investigaciones (vase Tabla 4) fueron concebidas para contribuir con el conocimiento de los diversos fenmenos que se presentan
en la ciudad, como insumo o herramienta para el diseo de polticas y
programas, as como para tomar decisiones acertadas y se orientaron
hacia la produccin de un conocimiento peridico y sistemtico, no
slo estadstico sino tambin cuantitativo, de los diferentes fenmenos
que afectan la ciudad.11 En algunos casos las investigaciones tenan un
tratamiento parecido al de los estudios, en el sentido de que se trataba de
mediciones hechas por el Centro Nacional de Consultora o por Napolen
Franco, en un mbito mucho ms amplio y con metodologas ms sofisticadas, en las que se destacaron los aportes cualitativos en la observacin de los fenmenos se recurri por ejemplo a los grupos focales y
a partir de formularios tambin ms complejos. Otras recogan reflexiones conceptuales basadas en observaciones de la realidad bogotana. En
general, las investigaciones, ms que los estudios, apuntaron a proporcionar elementos para la planeacin y la gestin a largo plazo.
Tabla 4
Distribucin de las investigaciones segn temticas, perodo 1995- 200012
Investigacin
1995
Cultura ciudadana
1996
1997
1998
Seguridad
Espacio pblico
10
Trnsito y transporte
Arte y cultura
1999
2000
TOTAL
10
6
22
11
2
11
contina
681
1996
1997
Salud
Investigacin
1995
Racionamiento agua
Resolucin conflictos
Servicios Distrito
Jvenes
1998
1999
3
6
Basuras
Otros
10
25
49
21
11
TOTAL
6
2
Participacin ciudadana
TOTAL
2000
11
3
2
21
2
112
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Instituto Distrital de Cultura y Turismo IDCT Base de datos
investigaciones IDCT. Elaborado por los investigadores
Para la seleccin de propuestas de investigacin, entre 1995 y 1998,

se realizaron cuatro convocatorias, tres de las cuales dirigidas a profesionales y la ltima a trabajos de monografa y tesis, tanto de pregrado
como de postgrado. En las tres primeras se aprobaron 36 proyectos y en
la ltima ms de una decena, con temas variados y actualizados, de acuerdo con los objetivos del observatorio y con las convocatorias con temas
sugeridos por el mismo y por otras entidades de la administracin.13 Se
recibieron ms de trescientas propuestas de investigacin. El criterio
para determinar los temas de investigacin se determin a partir de las
necesidades y demandas de conocimiento y profundizacin sobre aspectos especficos hechas por la administracin distrital, del anlisis de
las cifras que arrojaban los indicadores de comportamiento ciudadano y
a partir de las propuestas de investigacin hechas por investigadores de
la ciudad.14
Durante el primer ao del Observatorio (1996) el tema ms estudiado
fue el del espacio pblico, mientras que en los aos 1997 y 1998 el tema
central fue el de la cultura ciudadana. El tema seguridad no era tema
directo de muchos estudios, pero tampoco estaba ausente. Sin embargo,
el caso de las investigaciones, en 1995, el tema ms estudiado fue precisamente el de la seguridad, al que se dedic la mitad de las investigaciones, seguido de espacio pblico y transporte. Cabe anotar que muchos
de los estudios e investigaciones eran intersectoriales y su clasifi-cacin
es algo arbitraria.
682
Percepcin de la ciudad15
La casa es mencionada como el sitio ideal para el descanso por el 60,5%
de los encuestados, en segundo lugar se destacan los parques con el
23,7% de las respuestas y en tercer lugar los centros comerciales. Los
museos, dentro de los cuales se destaca el Museo del Oro y el Planetario se mencionan como los principales sitios a recomendar. Monserrate
es destacado por el 15,1% de los encuestados como un sitio de la ciudad que merece ser recomendado. Como sitio ideal para la diversin
aparece en primer lugar los parques con el 38.0% de las respuestas, en
segundo lugar las discotecas con un 23,3%, los centros comerciales
con el 17,4% y en cuarto lugar las ciclovas con el 6,3% de las respuestas. Los centros comerciales y los parques son los sitios preferidos para
visitar el fin de semana. El 12,6% de los encuestados considera que no
tener ningn sitio preferido para visitar. Como sitios ideales para caminar, encontramos: en primer lugar los parques con el 29,8% de las respuestas, las ciclovas en segundo lugar con el 27,8%, la carrera sptima
es mencionada en tercer lugar con el 14,2% y ningn lugar (en Bogot
no hay por donde caminar) es la respuesta sealada por el 8,7% de los
encuestados.
El centro de la ciudad es el lugar que ms produce miedo segn el

48,2% de los encuestados, en segundo lugar menciona la Avenida Caracas por el 12,9% y la calle del Cartucho por el 11,5%.
15.3 PRODUCCIN DE CONOCIMIENTO SOBRE ESPACIO

PBLICO Y GESTIN PBLICA
Al llegar la administracin de Pealosa, aunque los estudios e investigaciones del Observatorio contratados por la administracin Mockus continuaron por un ao ms, el enfoque del IDCT cambi, ya que dej de
ser el centro de diseo de las polticas de la administracin.16 La parte
correspondiente a la investigacin sobre violencia y la seguridad para
crear el SUIVD (vase Captulo 6), fue fortalecido por Pealosa, sacndolo del IDCT. En el IDCT se mantendra una oficina de investigaciones,17 pero la produccin de conocimientos durante la administracin
de Pealosa se ubica en instituciones como el IDU, el IDRD, el DAPD,
683
el DADEP y el FVP, as como en el programa Misin Bogot, con sus

publicaciones sobre temas de intervencin urbanstica. Pealosa contrat adems un libro sobre la administracin del alcalde Gaitn Corts y
otro sobre la de Virgilio Barco, para dar crdito a la excelente gestin de
estos alcaldes en los aos sesenta (vase Captulo 1). Al final de su perodo como alcalde, Pealosa contrat una evaluacin sobre su administracin, coordinada por Israel Fainboim, la cual fue recopilada en siete
tomos, cuyos resultados fueron debatidos durante dos das muy concurridos en la Biblioteca Luis ngel Arango de Bogota en diciembre de
2000. Lastimosamente se trata de una publicacin interna, que no ha
tenido difusin, ya que sus contenidos tienen gran relevancia y utilidad
para otras ciudades del pas, y pueden contribuir a mejorar la gestin
pblica local en Colombia.
15.4 SISTEMA DE MEDICIN DE LA CULTURA CIUDADANA

2001-2003
La cultura ciudadana volvi a tener un lugar preponderante en la segunda administracin de Mockus (vase Captulo 4). A efectos de asumir la secretara tcnica responsable de coordinar el Plan de Desarrollo
Bogot para vivir todos del mismo lado, se reconstituy el Observatorio de Cultura Urbana en el interior del IDCT. 18 La nueva directora
del Instituto, Roco Londoo, haba hecho parte de la junta directiva
del IDCT en la primera administracin de Mockus, en su calidad de
acadmica vinculada a la Universidad Nacional de Colombia, y haba
participado en las discusiones sobre la orientacin de la investigacin
en el Instituto, al igual que Efran Snchez, quien se hizo cargo de la
direccin del Observatorio en el perodo 2001-2003. La segunda administracin de Mockus contrat con varias universidades de la ciudad estudios para establecer el estado la cuestin en temas privilegiados
por el Observatorio de Cultura Urbana, con el fin de determinar cules
eran los vacos y disear el sistema de informacin relativo a la cultura ciudadana19 (a cargo de la Universidad Nacional), a la cultura poltica (a cargo de la Universidad Javeriana) y al arte y patrimonio (a
cargo de los investigadores del IDCT). Tambin se realizaron investigaciones sobre la participacin y formulacin de recomendaciones para
684
la estrategia de cultura democrtica en Bogot; la densidad y articulacin de las organizaciones sociales en Bogot; la elaboracin del mapa
poltico de la Cmara de Representantes, del Concejo y de las juntas
administradoras locales; una poltica pblica en participacin ciudadana; as como algunas investigaciones en el campo del arte. De igual
forma, se crearon premios de investigacin para investigaciones profesionales, tesis de maestra o doctorado y para monografas de pregrado.
El Observatorio de Cultura Urbana se reorient esta vez en particular a la promocin y contratacin de investigaciones para la realizacin de mediciones, y la prestacin de asesoras a entidades distritales
en el diseo de los programas y las acciones de cultura ciudadana, y en
el diseo y aplicacin de instrumentos de medicin del impacto de estas
acciones.
Medir comportamiento
Para ilustrar las dificultades enfrentadas con la medicin de comportamientos se puede tomar el ejemplo del Acatamiento efectivo de las normas, para el cual se seleccionaron un par de variables y unos escenarios
especficos de normas, en particular el respeto al semforo en rojo y el
respeto a los cruces peatonales. La medicin se haca por (i) observacin in situ y (ii) por registros estadsticos conformados por multas y
partes de trnsito. Pero el Observatorio se dio cuenta de que el resultado
permitira calcular cuntas personas no cumplen las normas, pero no permitira establecer cuntas s cumplen las normas.20
El observatorio estructur un sistema de medicin que le permitiera la cuantificacin de los logros e impacto de los programas de Cultura
Ciudadana y la construccin de series histricas que alimentaran las fuentes de investigacin sobre la ciudad, de modo que pudiera darse acumulacin de conocimiento; para estos fines, el Observatorio hizo alianzas
con diversas instituciones del distrito, por ejemplo, en el caso del tema
de trnsito y transporte trabaj con el SUIVD, la Secretara de Trnsito
y la Secretaria de Salud.
685
El sistema de medicin del programa Cultura Ciudadana (2001)

1. Matriz de medicin, conformada por un conjunto de dimensiones, variables e indicadores de Cultura Ciudadana
2. Instrumentos de recoleccin de informacin
a. Encuesta de hogares a ciudadanos mayores de 18 aos, aplicada a una
muestra representativa por estratos socioeconmicos, para los campos
de actitudes, percepciones y conocimiento.
b. Registros estadsticos llevados por las entidades municipales
c. Observaciones y conteos en varios puntos de la ciudad para medir el
acatamiento de dos normas de trnsito: respeto al semforo en rojo y
respeto a los cruces peatonales
d. Encuesta a estudiantes de 9, 10 y 11 grados, aplicada a una muestra
representativa de colegios pblicos y privados.
Este instrumento pas a manos de la Secretara de Educacin que ha
montado una serie de instrumentos en el campo de valores.
Para la conformacin del sistema de medicin se defini un marco

conceptual as como las dimensiones, variables e indicadores para medir
los logros en cultura ciudadana. Esto llev a la creacin de una matriz
que permitiera establecer una lnea de base, para realizar comparaciones
futuras y as estimar los avances, tambien se definieron las fuentes de
informacin adecuadas para cada objetivo, teniendo en cuenta la dificultad de medir algunos de los propsitos complejos y relativamente
abstractos de cultura ciudadana. Gracias a estos instrumentos, el observatorio ha realizado peridicamente y de manera directa algunas mediciones puntuales, como sondeos de opinin para evaluar el impacto de
algunas acciones pedaggicas o campaas adelantadas por la administracin de Mockus. La primera aplicacin del sistema de medicin en
2001, permiti la elaboracin de un diagnstico de la cultura ciudadana
de los bogotanos, la definicin de lneas de base y metas del objetivo de
cultura ciudadana del plan de desarrollo 2001-2004.
686
Se establecieron metas para cada uno de los programas de cultura

ciudadana y se definieron indicadores para cuantificar las metas de los
sectores trnsito, urbanismo y espacio pblico, ambiente, y tributacin.
La Tabla 5 seala, por ejemplo, los indicadores, acciones y metas tomados en cuenta en el sistema de medicin, para el sector trnsito. La Tabla
6 muestra las entidades que contribuyen al sistema de medicin segn
sector.
Tabla 5
Sector trnsito: indicador, lnea de base y meta
Descripcin del indicador
Lnea base 2001
Meta 2004
29,9%
25,0%
5,6 %
13,0%
95,6%
98,0%
83,0%
92,0%
13,3%
20,0%
66,5%
85,0%
72,8%
80,0%
62,0%
75,0%
Porcentaje de alcoholemia positiva en muertes violentas

en accidentes de trnsito
Porcentaje de la ciudadana que conoce y respeta
las ciclorrutas.
Porcentaje de la ciudadana que respeta el semforo en
rojo en horario diurno.
Porcentaje de la ciudadana que usa los puentes
peatonales.
Porcentaje de la ciudadana que conoce y valora la norma
de utilizar el cinturn de seguridad.
Porcentaje de la ciudadana que conoce y valora la norma
de cruzar la calle por la zona demarcada.
Porcentaje de la ciudadana que no justifica transgredir
la norma sobre cruce por el puente peatonal.
Porcentaje de la ciudadana que no justifica transgredir
la norma sobre estacionar en zonas prohibidas.
Fuente: Observatorio de Cultura Urbana.
Tabla 6
Entidades que contribuyen al sistema de medicin segn sector
Disminucin accidentalidad Secretara de Trnsito, la Polica Metropolitana, la Secretara de
vial y aumentar el respeto
Gobierno, el Proyecto Misin Bogot y Transmilenio
de las normas del sector

trnsito
contina
Metas de urbanismo y
Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD),
espacio pblico
el Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio
Metas relacionadas con el
Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA) y
sector ambiente
Unidad Especial de Servicios Pblicos (UESP).
Metas de tributacin
Secretara de Hacienda, Trnsito y Salud, el DADEP y
687
Pblico (DADEP) y el Fondo de Ventas Populares (FVP)
Canal Capital
Metas de participacin
Secretara de Gobierno, Departamento Administrativo de Accin
ciudadana
Comunal, Instituto Distrital de Cultura y Turismo.
Metas de fomento del arte,
Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Fundacin Gilberto Alzate
la cultura y la recreacin
Avendao, la Orquesta Filarmnica y Instituto Distrital para la

Recreacin y el Deporte, en diferentes escenarios de la ciudad,
como el Teatro Jorge Elicer Gaitn, la Cinemateca Distrital,
el Planetario Distrital y el Teatro al aire libre de la Media Torta,
con el apoyo de Canal Capital.
Fuente: Observatorio de Cultura Urbana.
Para la segunda medicin de cultura ciudadana (2003), se perfeccion el sistema, se defini una muestra rigurosa conformada por 12.000
hogares con enlistamiento previo y con representatividad de todas las
localidades, lo que fue una novedad respecto de la anterior medicin. El
formulario bsico de convivencia contempl todas las metas. Se incluy
un formulario de arte y patrimonio, con el que con cierta modestia se
quera medir capital cultural en Bogot: tradiciones, gustos, formacin,
cmo llega la gente a la literatura, a la pintura, si a travs de la familia,
del colegio. Entidades acadmicas fueron implicadas para evaluar los
resultados de la encuesta .
15.5 SISTEMA DISTRITAL DE INFORMACIN (SDI)

En la medida en que Mockus y Pealosa hicieron de la informacin un
instrumento bsico de su gestin, no solamente decidieron crear una
serie de observatorios, sino tambin un sistema de integracin de la informacin producida por el Distrito, para que cada entidad distrital pudiera aprovechar de manera eficaz los datos disponibles. El fortalecimiento
del SDI formalizado en 2001 ha posibilitado la difusin del conocimiento producido por todas las entidades del Distrito, gracias al uso
688
apropiado de la tecnologa.21 El SDI es el marco general de actuacin de

la Administracin Distrital para la utilizacin ordenada, racional, sistmica y efectiva de las tecnologas de informacin y comunicaciones.
Este sistema fue creado con el fin de disponer de informacin integrada
para la toma de decisiones y la provisin de servicios a la ciudadana y
al sector privado. En el marco del SDI, las entidades distritales y las
localidades realizan de manera coordinada la identificacin, levantamiento, almacenamiento, procesamiento, intercambio, consulta, difusin,
anlisis y toma de decisiones de la informacin. El SDI es coordinado y
liderado desde 2002 por la Comisin Distrital de Sistemas.22
Las instituciones que participan en el sistema distrital de informacin
con carcter obligatorio son entidades del sector central; entidades del
sector descentralizado; empresas sociales, industriales y comerciales del
Estado: la Veedura Distrital; las instituciones educativas oficiales del
orden distrital, y el Fondo de Desarrollo Local. Opcionalmente participan el Concejo de Bogot, la Personera Distrital, la Contralora Distrital y la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas.
Las entidades, organismos e instituciones del orden distrital y dems
involucrados que hacen parte del SDI deben dar prioridad al diseo,
construccin, mantenimiento, actualizacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de sus sistemas de informacin propios.
15.6 B OGOT CMO VAMOS: LA SOCIEDAD CIVIL COMO

MONITOR
En 1998 se creo el proyecto Bogot cmo vamos23 como una alianza

entre la Casa Editorial El Tiempo, la Fundacin Corona, la Cmara de
Comercio de Bogot y el Instituto FES de Liderazgo, sobre la prestacin de servicios distritales.24 El proyecto surgi en el contexto de las
elecciones para alcalde de 1997 ganadas por Pealosa para cumplir
con el llamado de la Constitucin Poltica de 1991 a la ciudadana para
ejercer el control social sobre el manejo de los asuntos colectivos y ante
la ausencia de un ejercicio ciudadano de peticin de cuentas que verificara el cumplimiento de las promesas electorales del candidato, ya elegido como alcalde, y su impacto en la calidad de vida de la ciudad.25 En
concreto, el proyecto se propuso: lograr un consenso sobre el concepto
689
de calidad de vida; medir el impacto de la gestin del Gobierno Distrital

en la calidad de vida; promover en la administracin distrital la eficiencia y la transparencia; promover un ciudadano informado sobre el manejo pblico de los asuntos colectivos y captar y sistematizar la percepcin
del ciudadano respecto al desarrollo de la ciudad. La Tabla 7 muestra las
contribuciones de cada entidad al proyecto durante los primeros tres
aos (1998-2000), perodo en el cual se gener una inversin total de
242.000 dlares, lo que indica la seriedad del esfuerzo.
Tabla 7
Monto y distribucin de aportes segn entidad 1998-2000. Bogot cmo vamos
Ao
Presupuesto
Instituto
Fundacin
Diario
Cmara de
total (dlares
FES Lder
Corona
El Tiempo
Comercio
estadounidenses)
1998
65.260
11,6%
35%
35%
18,4%
1999
84.213
9,08%
31,4%
31,4%
28,12%
2000
92.633
9,08%
31,4%
31,4%
28,12%
TOTAL: 242.106 dlares estadounidenses

Fuente: Proyecto Bogot cmo Vamos http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu00/bp308.html.
El proyecto involucra tambien a la Administracin Distrital a travs del Alcalde, secretarios y directores de las entidades del gobierno de
la ciudad, quienes se comprometieron a presentar informacin peridica. Tambin vincula a expertos y centros de investigacin los que realizan anlisis de las evaluaciones sectoriales. La ciudadana participa como
fuente de informacin sobre los problemas de la ciudad y como receptora de los resultados finales de la evaluacin, a travs de los medios de
comunicacin.
Las reas de evaluacin del programa Bogot cmo vamos son
las siguientes:
Seguridad ciudadana: Se registra la dinmica de la criminalidad de la
ciudad, a travs de la tasa de homicidios, as como de la tasa de
victimizacin de acuerdo con el nmero de personas que ha sido afecta-
690
da por un delito y la tasa de no denuncia que se estima, por encuestas,

segn el nmero de casos que no denuncian.
Responsabilidad ciudadana: Se evala el nivel de responsabilidad de
la gente frente a las normas de movilidad, pago de impuestos y respeto
al medio ambiente y al espacio pblico, a travs del nmero de contravenciones
Vivienda y servicios: Se evala cmo evoluciona la oferta de vivienda
para la poblacin de menores recursos, as como la cobertura de servicios bsicos como el acueducto y el alcantarillado.
Medio ambiente: Se evalan los cambios en la calidad del aire, ruido y
agua, as como la disponibilidad de zonas verdes accesibles. El tema del
manejo de residuos slidos es otra de las prioridades.
Urbanismos: Se verifica el estado y disponibilidad del espacio pblico
y el impacto de la renovacin de espacios estratgicos deteriorados, as
como de las obras de expansin y su respuesta por la nueva demanda de
suelo urbano.
Educacin: Se registran los cambios en cobertura de la educacin en
los niveles bsica y media, a travs de la tasa de cobertura neta y evala
los cambios en la calidad de la educacin, mediante los resultados de las
pruebas de logro educativo en competencias bsicas y valores.
Salud: Se evalan los cambios en el cubrimiento del servicio de salud,
a travs de la tasa de cobertura del rgimen general de salud, tanto contributivo como subsidiado, y adems verifica los cambios en la calidad
del servicio a travs de la dinmica de las tasas de mortalidad de madres
y menores de cinco aos.
Movilidad vial : Se evala el tiempo promedio de desplazamiento vial
en la ciudad y tiene en cuenta los temas de mejoramiento de la malla
vial, transporte masivo, transporte alternativo y capacidad de gestin
para administrar el sector.
Gestin pblica: Se considera importante realizar seguimiento al manejo de las finanzas pblicas, as como a la transparencia, eficiencia y
atencin al usuario de las entidades que prestan servicios pblicos a la
ciudadana.
Desarrollo econmico: Se evalan los avances en generacin de empleo, dinmica del costo de vida y comportamiento de las exportaciones.
691
Niez: Se evala hasta dnde los nios tienen garantizados sus derechos relacionados con su acceso a la educacin inicial, a una nutricin
adecuada y a no ser explotados laboralmente.
La metodologa se dise26 sobre la base del sistema de monitoreo
de las administraciones pblicas creado por el Departamento de Planeacin Nacional, con la participacin de varios miembros del Instituto FES.
Metodologa y proceso de evaluacin
La herramienta fundamental de evaluacin es el conjunto de indicadores
de resultados, tcnicos y de percepcin, definidos para cada sector. Por
su parte, las variables tcnicas se alimentan con la informacin que las
entidades distritales envan semestralmente. A su vez, las variables de
percepcin se alimentan con la encuesta anual27 que realiza el proyecto
cada ao a 1.500 personas representativas de la ciudad, de sus zonas,
estratos y sexos, y se fortalecen con los focus groups que se adelantan
semestralmente con ciudadanos representantes de los 6 estratos socioeconmicos. La evaluacin de cada sector se realiza sobre la base de un
primer documento elaborado por la coordinacin del proyecto, el cual se
presenta ante un grupo de expertos para profundizar su anlisis y obtener
conclusiones y recomendaciones, en mesas de trabajo o debates a los que
tambin se invitan funcionarios pblicos y ciudadanos relacionados con
la problemtica tratada. Con estos insumos se construye el informe final
para su divulgacin a travs de los canales acordados.28
Para complementar la informacin de los indicadores, Bogota como

vamos consolid un Bogotmetro, que rene cerca de 75 variables de
registro mensual, a travs de los cuales se logra una aproximacin al
comportamiento ciudadano, en distintas reas.29 Bogot cmo vamos,
ha realizado foros y debates sobre problemticas especficas que se relacionan con la calidad de vida de la ciudad, por ejemplo, sobre los habitantes de la calle, los desplazados por la violencia y la reforma poltica
de la ciudad.
692
Tabla 8
Indicadores de Bogot cmo Vamos
Indicador
Qu mide
Variables
Cmo vamos en
Cambios en la cobertura,
Tasa de cobertura neta
educacin
calidad y percepcin del
Calificacin promedio de pruebas de logro
servicio
educativo
Porcentaje de conocimiento de valores
Calificacin ciudadana al servicio
Cmo vamos en
Cambios en la cobertura,
Tasa de cobertura del rgimen de salud
salud
calidad y percepcin del
Tasa de mortalidad materna
servicio
Tasa de mortalidad de menores de 5 aos por

EDA e IRA
Calificacin ciudadana al servicio
Como vamos en
Cambios en el dficit de
Dficit de vivienda prioritaria
vivienda y
vivienda prioritaria y en la
Tasa de cobertura de acueducto
servicios
cobertura de agua potable y Tasa de cobertura de alcantarillado sanitario y

saneamiento y percepcin
pluvial
Calificacin ciudadana a los servicios
Cmo vamos en
Cambios en los niveles de
medio ambiente
contaminacin y percepcin ley por cada contaminante del aire
Nmero de datos que sobrepasan los niveles de
Porcentaje de aguas tratadas por industrias

Nivel de arborizacin y reas verdes
Percepcin ciudadana de contaminacin
Cmo vamos en
Cambios en los tiempos de
movilidad vial
movilidad vial y percepcin Percepcin ciudadana de cambios en la
Tiempo promedio de movilidad vial
movilidad, calidad del servicio, estado de vas y

manejo de trfico
Cmo vamos en
Cambios en la cantidad
espacio pblico
espacio pblico peatonal por Tasa de cobertura troncales Transmilenio

habitante y en la cobertura
Porcentaje de malla vial en buen estado
Tasa de cobertura red de ciclorrutas
de la malla vial en buen

estado y percepcin
Cmo vamos en
Cambios en los ndices de
Tasa de homicidios
seguridad
homicidio, victimizacin y
ndice de victimizacin
ciudadana
percepcin sobre la
Tasa de no denuncia
inseguridad
Percepcin ciudadana de inseguridad

contina
693
Indicador
Qu mide
Variables
Cmo vamos en
Cambios en el comporta-
Tasa de accidentalidad
responsabilidad
miento ciudadano segn
Nmero de comparendos
ciudadana
niveles y consecuencias de
Muertes por abuso de alcohol
desacato a la ley
Nivel de evasin
Percepcin ciudadana sobre responsabilidad y
solidaridad
Cmo vamos en
Cambios en percepcin
Percepcin ciudadana sobre imagen, gestin,
gestin pblica
sobre la administracin
confianza en las entidades pblicas del distrito
pblica, sus funcionarios y

las alcaldas locales
Cmo vamos en
Cambios en los ndices de
finanzas pblicas finanzas sanas y en las
ndices de capacidad de pago y sostenibilidad

de la deuda
calificaciones internaciona- Indicadores Duff and Phelps, Fitch y

les de riesgo crediticio
Standar&Poor
Cmo vamos en
Cambios en productividad,
Tasa de crecimiento del PIB
desarrollo
competitividad y mercado
Tasas de ocupacin, subempleo y desempleo
econmico
laboral
Tasa de crecimiento de las exportaciones

Percepcin ciudadana de situacin econmica
familiar
Fuente: proyecto Bogot cmo vamos. Elaborado por los investigadores.
Las siguientes fueron las estrategias desarrolladas por el proyecto,

para brindarle informacin clara y oportuna a la ciudadana sobre el
impacto de la accin gubernamental en distintas reas:
Evaluaciones sectoriales para medir el impacto de las polticas pblicas en la calidad de vida, a travs de indicadores, foros y debates.
Sistematizacin de la percepcin ciudadana sobre los logros, avances
y problemticas de la ciudad a travs de encuestas y talleres de percepcin.
Divulgacin de los resultados en la seccin Bogot de El Tiempo,
Citytv y el Boletn Trimestral.
Publicacin del Bogotmetro como herramienta para capturar informacin y divulgarla a la ciudadana, sobre aspectos relacionados con el
comportamiento de sus habitantes.
694
El resultado ms importante de Bogot cmo vamos es la socializacin de la informacin sobre como se comporta la ciudad, a partir de
las evaluaciones realizadas y divulgadas.30 Esto ha contribuido a que los
Bogotanos entiendan, basndose en una valoracin balanceada, el impacto de la gestin de sus autoridades electas, y conozca las diferentes
facetas de la vida de la ciudad y su ciudadana.
Las administraciones distritales antes de la existencia del proyecto
Bogot cmo vamos, suministraban informacin sobre obras y proyectos importantes, as como sobre gestin y procesos, pero poco informaban sobre el impacto, en trminos de tasas de cobertura y de calidad
de los servicios y bienes bsicos. Los medios de comunicacin tampoco
tenan la costumbre de evaluar la gestin pblica basndose en criterios
precisos. Como resultado del proceso generado por Bogot cmo vamos, las entidades distritales han mejorado la calidad de su informacin, diseando indicadores y realizando anlisis sobre los resultados
globales de su gestin. Muchas veces se trata de cambios sutiles, que
reflejan una profesionalizacin del debate sobre la ciudad. Por ejemplo,
antes las administraciones daban cuenta del nmero de viviendas de inters social construidas, pero para Bogot cmo vamos stas deberan
indicar cambios en el dficit de unidades habitacionales.31 Asimismo,
antes las administraciones podan mostrar un descenso en las muertos
violentas, para as hacer patente un progreso en la seguridad, pero bajo
los criterios de Bogot cmo vamos, tendran que especificar las tendencias por cada subcategora, es decir, las tendencias para homicidios,
muertos en accidentes de trfico, suicidios y muertos accidentales.
La Administracin tambin ha integrado la Encuesta Anual de Percepcin Ciudadana realizada por Bogot cmo vamos en algunos de
sus indicadores de desempeo, como en el caso de la Secretara de Educacin que presenta dicha informacin en su portal www.sedbogota.edu.co,
o como las empresas de servicios pblicos que disearon un indicador
de atencin al usuario sobre esa base. La Secretara General de la Alcalda la utiliza tambin para verificar el desempeo de la Administracin
en su conjunto.
El proyecto Bogot cmo vamos ademas aport herramientas para
el debate electoral local del ao 2000, con la presentacin de dos documentos: Bases de un programa de gobierno para Bogot y La agenda
695
ciudadana, que trataron temas de importancia para la ciudad. En este

sentido, se realizaron publicaciones especiales en El Tiempo, un boletn
de orientacin al votante y algunos encuentros con los candidatos y debates televisivos en Citytv. En el 2002 surgi, a partir de Bogot cmo
vamos, el proyecto Concejo cmo vamos, cuya finalidad es evaluar
el desempeo institucional del Concejo de Bogot, en este mismo campo de lo institucional, junto con la Universidad Nacional de Colombia,
en varias ocasiones el proyecto ha dictado el curso Bogot: polticas
pblicas.
Bogot cmo vamos fue seleccionado entre las Mejores prcticas ciudadanas para el mejoramiento de calidad de vida, por el Premio
Internacional PNUD Hbitat-Municipalidad de Dubai (2000 y 2001).
En 2003 durante el Segundo Encuentro Regional sobre Participacin y
Reduccin de la Pobreza promovido por el Banco Mundial, fue mostrado como uno de los ejemplos de Auditoria Social y Mecanismos de
Seguimiento y Evaluacin Participativos de la sociedad civil,32 destacndose la autonoma frente al gobierno y el nivel tcnico de las partes
involucradas, garanta de xito para la auditoria social.33 Basndose en
sus buenos resultados, varias ciudades de Colombia se han mostrado
interesadas en replicar la experiencia de Bogot cmo vamos.
15.7 CENTROS ACADMICOS Y CONOCIMIENTO SOBRE BOGOT

Como hemos visto, las administraciones de Mockus y de Pealosa saban hacer uso estratgico del anlisis y de la investigacin y utilizar la
academia de manera ms constructiva. En el periodo 1995-2003, muchas universidades pblicas y privadas actuaron como contratistas de
las diferentes dependencias distritales, manteniendo su independencia
tcnica, como se evidencia en las conclusiones de algunas investigaciones que aun siendo crticas de la administracin, fueron respetadas hasta
el punto de ser publicadas con cargo al presupuesto distrital.
Las universidades que mayor participacin tuvieron en el proceso
de creacin de conocimiento para la administracin distrital en los temas de seguridad y convivencia, fueron la Universidad Nacional, la Universidad Javeriana, la Universidad de los Andes, la Universidad del
Rosario y la Universidad Distrital.
696
La Tabla 9 muestra algunos estudios contratados por la Secretara

de Gobierno, durante la administracin del alcalde Pealosa sobre temas relacionados con seguridad y violencia. La tabla da al mismo tiempo cuenta de una especializacin cada vez mayor, que ilustra la progresiva
sofisticacin en los temas tratados.
Tabla 9
Estudios contratados por la Secretara de Gobierno sobre temas
relacionados con seguridad y convivencia
Entidad investigadora
Universidad de los Andes
Tema
1. Caracterizacin de la violencia homicida en Bogot (2000)
2. La violencia sexual en Bogot (2000)
3. Atraco callejero, robo de automotores, hurto a residencias y a
establecimientos comerciales en Bogot (2000)
Universidad Nacional
1. Accidentalidad vial en Bogot (2000)

2. Interpretacin sociojurdica del estado actual de los delitos
menores en Bogot D. C. (2000)
3. Caracterizacin de las conductas suicidas en Bogot D. C. (2001)
4. La carrera delincuencial en Bogot D. C. (2001)
Grupo de Expertos
Caracterizacin de la seguridad y la convivencia en Bogot:

informe general (2000)
Alonso Salazar
Edith Mera
Opiniones, percepciones de los jvenes de Santa Fe de Bogot (1999)

Estudio sobre las distintas causas de violencia intrafamiliar
reportadas en el ltimo ao por las Comisaras de Familia del
Distrito Capital (2000)
ASESEL
Las emisoras escolares como herramienta en la gestin del conflicto
Asociacin de Entidades
y la promocin de la convivencia (2001)
del Sector Electrnico

Fuente: resmenes ejecutivos de los estudios http://www.suivd.gov.co. Elaborado por los investigadores.
El Centro de Estudios de Desarrollo Econmico (CEDE) adscrito a

la Facultad de Economa de la Universidad de los Andes es uno de los
centros que ha contribuido ms decididamente en el tema de la seguridad.
Ah se cre un grupo de estudios denominado Paz Pblica, formado
por investigadores, economistas y politlogos. Paz Pblica ha trabajado
principalmente en cuatro lneas de investigacin: (i) anlisis del crimen
y la violencia; (ii) conflicto interno en Colombia; (iii) polticas de segu-
697
ridad; y (iv) estudios sobre justicia y polica.34 Uno de sus productos

ms relevantes durante el perodo considerado (1995-2003) fue el estudio
Caracterizacin de la violencia homicida en Bogot. Un grupo de investigadores de la Universidad Nacional cre el proyecto Red Bogot, con
un portal en Internet35 en el que se publican los resultados de investigaciones sobre diferentes temas que interesan a la ciudad. Varias universidades pblicas y privadas, se comprometieron con el novedoso programa
de capacitacin adicional a la Polica en Bogot (vase Captulo 8). En
el tema de la introduccin y entrenamiento a los jueces de paz, as como
en el de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, la Universidad Nacional estuvo especialmente involucrada.
15.8 SIMPOSIOS Y OTRAS ACTIVIDADES DE DIFUSIN DEL

CONOCIMIENTO
El Distrito tambin estimul la organizacin de talleres y seminarios de

alta calidad sobre temas de inters para la ciudad. Solamente para dar
algunos ejemplos, durante la segunda administracin de Mockus, el ICDT
organiz coloquios como La paz en Colombia en el siglo XX, el seminario Bogot, sistema poltico y cultura democrtica, el seminario internacional Polticas culturales urbanas, experiencias europeas y
americanas, apoyo al seminario internacional Resistencia civil y accin poltica no violenta y apoyo al seminario internacional Nuevas
tendencias de la investigacin social.
Algunos expertos, acadmicos y centros de investigacin del exterior tambin fueron invitados o relacionados por otras razones con el
proceso de construccin distrital de conocimiento. En la introdiccin ya
se habl de las actividades realizadas en la Universidad de Georgetown
(Programa Colombia).
Las lecciones aprendidas del modelo de Bogot estn tambin en
la base del diseo estratgico y prctico del programa Departamentos y
Municipios Seguros (DMS), que fue lanzado en marzo 2004 por la Polica Nacional, el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, con
apoyo tcnico y financiero del Programa Colombia de la Universidad de
Georgetown y USAID, para asesorar a las administraciones municipales y departamentales de todo el pas en el diseo e implementacin de
planes de seguridad y convivencia ciudadana.
698
El equipo del programa DMS est esencialmente conformado por

ex funcionarios de Bogot, y tiene el liderazgo del mismo general Jorge
Daniel Castro, quien antes de su cargo actual como comandante general
de la Polica Nacional, se desempe como comandante de la Polica
Metropolitana de Bogot, por lo cual es un natural defensor de las polticas de seguridad implementadas en la ciudad durante el perodo considerado en nuestro libro.
15.9 EL USO DEL CONOCIMIENTO

En nuestro concepto, los ejes principales sobre los cuales la produccin
de conocimiento ha contribuido al xito de las polticas pblicas en relacin con el tema seguridad, se resumen en los siguientes:
Bancos de datos como instrumentos para actuar. Hay una mejora en
cantidad y calidad de los bancos de datos con informacin relevante
para cada tema.
Mejor comprensin de la diversidad de visiones e interpretaciones de
la ciudadana. Hay una mejora cuantitativa y cualitativa en el conocimiento y entendimiento y opiniones ciudadanas sobre gran cantidad de
temas.
Mejor comprensin de las interrelaciones entre autorregulacin y regulacin normativa. Se entienden mejor las normas, as como las motivaciones para acatarlas o desatenderlas y, en consecuencia, hay mayor
entendimiento sobre las mejores formas de promover la convivencia y
la autorregulacin ciudadana, lo que condujo a un esfuerzo, completamente nuevo en la ciudad y en el pas, que puede tener un efecto favorable en el comportamiento ciudadano, reduciendo la ocurrencia e impacto
de situaciones de conflictividad y violencia.
Mejor comprensin de la ciudadana sobre Bogot y sus instituciones.
La contratacin de estudios permiti que se involucraran investigadores
independientes y los principales centros de investigacin de la ciudad
para, en un esfuerzo conjunto y sostenido, construir una visin
multidimensional y compleja de la ciudad y sus habitantes.
699
Mayor inters y capacidad de centros acadmicos en asesorar al Distrito.

Nuevos e innovadores sistemas de medicin. Para precisar mejor los
objetivos y sobre todo, para medir los resultados en aras de realizar los
ajustes pertinentes, se construyeron sistemas de medicin que intentaron, por primera vez, medir conceptos abstractos e intangibles, haciendo gala de creatividad y disciplina acadmica. Se logr el objetivo de
hacer perdurables estos sistemas de medicin ms all de los lmites
temporales de las administraciones distritales, como es el caso del
SUIVD, que ha logrado consolidarse a lo largo de las tres administraciones como una fuente confiable y altamente especializada en el tema de
seguridad ciudadana. Est por probarse la sostenibilidad del sistema de
medicin de cultura ciudadana, que se ha construido a lo largo de dos
administraciones.
Planeacin distrital basada en la investigacin permanente de fenmenos sociales y urbanos. Las diferentes administraciones han hecho
un permanente ejercicio de planeacin en torno al tema de seguridad y
convivencia ciudadana, haciendo uso consciente y racional de los elementos que arrojaron los estudios e investigaciones contratados, mejorando de manera contundente los resultados que se tradujeron en
modificacin de comportamientos de la ciudadana en torno a las variables intervenidas.
Coordinacin interinstitucional e intersectorial en torno a la seguridad y la convivencia ciudadana. Con base en investigaciones se logr
precisar conceptos, criterios e indicadores que permitieron la unificacin de criterios y la definicin de metas precisas, para cuyo cumplimiento fue necesario y posible la coordinacin interinstitucional e
intersectorial.
Profesionalizacin y especializacin de instituciones distritales y sus
funcionarios. La contratacin de investigaciones con base en las necesidades de la administracin (y no con base en intereses acadmicos de
determinados centros de estudios) garantiz difusin de los estudios
contratados o ejecutados, contribuyendo directamente al fortalecimiento de la especializacin y la profesionalizacin de las respectivas instituciones y del personal.
700
Esfuerzo por transformar los cdigos e imgenes de la ciudad que

dificultan la convivencia. Los resultados de las investigaciones y de la
actividad de planeacin se tradujeron en serios esfuerzos por crear nuevos cdigos y propuestas para entender la ciudad y para relacionarse
con los conciudadanos, que articularan lo cultural, lo tico y lo normativo.
Creacin de un Sistema de auditoria ciudadana. La alianza de importantes estamentos de la sociedad civil para disear, mantener y difundir
un sistema de medicin y evaluacin de la gestin distrital es tal vez uno
de los resultados ms atractivos de la dcada, que posiblemente fue viable gracias a la permanente disposicin de la administracin distrital de
acogerse al sistema de evaluacin y control, por compartir los objetivos
de transparencia y participacin ciudadana que motivaron el proyecto.
Mayor y mejor acceso pblico a la informacin. Las publicaciones en
ediciones para diversos pblicos, en papel y en discos compactos, permitieron el acceso a amplias capas de poblacin a temas que apuntaban
a la formacin de nuevos ciudadanos, conscientes de sus derechos y
deberes. La difusin tambin se fortaleci gracias a la creacin de portales de Internet en las entidades del Distrito y en los centros de investigacin y de educacin superior, en donde es posible encontrar informacin
completa y actualizada.
Notas captulo 15
1
Vase en particular: Santana, Pedro et al., Bogot 450 aos. Retos y realidades, Bogot,
Foro IFEA, 1988, p. 383; Zambrano, Fabio et al., Historia de Bogot. Siglo XX, en Puyo,
Fabio et al., Historia de Bogot, vol. III, Bogot, Fundacin Misin Colombia-Villegas
Editores, 1988, p. 302; Sanz de Santamara, Carlos (comp.), Bogot, estructura y principales servicios pblicos, Bogot, Cmara Comercio de Bogot, 1978, p. 329; Departamento
Nacional de Planeacin, Bogot, problemas y soluciones, Memorias de Seminarios, Bogot,
1992.
Se encuentran publicaciones como: De habitantes a ciudadanos. A propsito de una experiencia en Bogot , de la Alcalda Mayor de Bogot, 1988; de Carlos Escobar et al., Vivir en
Bogot, publicacin de Foro Nacional por Colombia, 1990, y artculos como Por una ciudadana viva. ONG impulsan campaa de cultura poltica, de Francisco de Roux, en la
Revista Cien das , del Cinep, 1991.
Tambin se publicaron en 1994, entre otros, los siguientes libros sobre Bogot: Pobladores
urbanos , compilacin de Julin Arturo; Ciudad Bolvar: verdad y mito, de Luis Carvajal B.;
La violencia llamada limpieza social , de Carlos E. Rojas; La calle. El otro modo de ser
ciudad, de Javier Ruiz, y El barrio de invasin. Los lenguajes de una identidad, de Fernando
Viviescas.
Londoo, Roco, Lneas de investigacin e intervencin en cultura ciudadana en Bogot,
en Revista Pensar Iberoamrica , No. 4, internet, 2003.
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35
701
Memoria y Evaluacin IDCT. Programa Cultura Ciudadana. CES Universidad Nacional,

Bogot, 1998.
Resolucin 08 de agosto de 1996.
Campos Z., Yezid, director del Observatorio en 1997, Observatorio de Cultura Urbana.
Una experiencia de observacin y de investigacin sobre la ciudad, Bogot, La Ciudad
Observada, 1998.
Londoo, op. cit.
Campos Z., op. cit.
En Cultura se encuentran mediciones de percepcin de los asistentes a diferentes eventos
culturales, por ejemplo, festival de cine, de teatro, retretas, exposiciones de pintura, encuentro de escritores, conciertos de hip hop, de jazz, de rap, recitales, lunadas, danza. O sobre
espacios culturales como Cinemateca Distrital o Mediatorta.
Campos Z., op. cit.
Tablas elaboradas basndose en la informacin de estudios e investigaciones contenida en la
base de datos de la Oficina Asesora de Investigacin de Ciudad del IDCT, posiblemente del
ao 2000.
Memoria y Evaluacin IDCT. Programa Cultura Ciudadana. CES Universidad Nacional,
Bogot, 1998
Campos Z., op. cit.
Resultados de la Encuesta realizada por el grupo de investigacin Cultura Ciudadana del
IDCT, en 1996, en las calles de Bogot, a 1.756 personas, hombres y mujeres de todos los
estratos.
No se pudo determinar cules investigaciones se realizaron desde las reas de apoyo y cules desde el observatorio.
Entrevista con Roco Londoo, directora del IDCT 2001-2003. Bogot, 2003.
Ibid.
Universidad Nacional-Corporacin Urbanos, unin temporal, Diagnstico sobre estudios
de la cultura ciudadana, Bogot, IDCT, 2003.
(Entrevista con Roco Londoo, 2003).
Decreto Distrital 440 del 11 de junio de 2001, artculo 38. Disponible en: http://
www.alcaldiabogota.gov.co/bogota/sdi.
Acuerdo 57 de 2002 del Concejo de Bogot.
Informacin tomada de http://www.empresario.com.co, http://www.eltiempo.com.co/
bogotacomovamos/, http://www.fundacioncorona.org.co/ y http://habitat.aq.upm.es/bpal/
onu00.
http://www.eltiempo.com.co/bogotacomovamos.
Snchez, Mara Fernanda, Evaluacin de los cambios de calidad de vida en Bogot, Colombia desde la sociedad civil. Bogot cmo vamos , s. f., posible 2002.
http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu00.
Encuesta de percepcin ciudadana Bogot cmo vamos , que se realiza desde 1998, segn
http.//www.eltiempo.com.co/bogotacomovamos.
Snchez, op. cit.
http://www.eltiempo.com.co/bogotacomovamos.
Snchez, op. cit.
Ibid .
http://km.worldbank.org/LacCivilsociety/docs/puntacana2003/web/
BMLecciones2003DEF.htm.
http://www.worldbank.org/wbi/governance.
CEDE. http://economia.uniandes.edu.co/html/cede/investigaciones/violencia_conflicto.htm.
http://www.univerciudad.net.co.
Captulo 16
CONCLUSIONES
704
16.1 OBSERVACIONES PRELIMINARES

La capital de Colombia, con una poblacin aproximada de 6,7 millones
de habitantes (2002), ha reducido considerablemente las tasas de crimen
y homicidio durante el ltimo decenio (desde 1995). La tasa de homicidios disminuy de 80/100.000 en 1994 a 24/100.000 en 2003. En 1995,
la tasa de homicidios de Bogot era comparable con la tasa nacional,
pero diez aos mas tarde, en 2003, estaba por debajo de la misma, y muy
por debajo de la de ciudades como Cali y Medelln. Hace diez aos
Bogot era la ciudad con ms homicidios en Amrica Latina, hoy en da
su tasa de homicidios est por debajo de la de ciudades como Caracas y
So Paulo entre otras.
La excelente gestin pblica durante el perodo de 1995-2003, fue
un elemento fundamental para lograr la reduccin del crimen y la violencia en Bogot. Otras grandes ciudades en Colombia, particularmente
Medelln, sobre el mismo perodo lograron una reduccin en sus tasas
de homicidios, sin embargo dicha reduccin es en general atribuida a
factores de orden nacional (desmantelamiento de carteles de la droga en
Cali y Medelln, el incremento en la eficiencia de la fuerza pblica y las
polticas de seguridad en zonas rurales directamente aledaas a estas
ciudades), y no al impacto de polticas municipales, como si fue el caso
de Bogot.
Las iniciativas introducidas durante la ltima dcada para reducir
la violencia, tanto en el pas como en algunas ciudades, en particular
Bogot, tienen un fuerte componente de fortalecimiento institucional,
es decir, apuntan a la causa central de la crisis colombiana, a la debilidad
institucional del Estado colombiano. As es como progresivamente se
han sumado estrategias y polticas de prevencin y de reduccin de la
violencia y la criminalidad al componente de negociaciones polticas
con los grupos armados. La leccin central de las exitosas polticas de
promocin de seguridad y convivencia en Bogot evidencian la importancia del papel que los gobiernos locales pueden y deben desempear
frente a su desarrollo, como sucede tambin en la implementacin de
otras agendas en el campo del desarrollo.1
El muy signifgicativo descenso registrado de las tasas de criminalidad no implica que los grupos armados ilegales, as como la criminalidad organizada hayan desaparecido, o que no continen teniendo
705
capacidad de incidencia sobre la ciudad. De hecho es posible, como

algunos han argumentado, que el descenso en los niveles de violencia se
haya debido en parte a decisiones estratgicas de los grupos armados y
criminales, consistentes en detener o disminuir estratgicamente sus
acciones, como defensa o retiro tctico frente a las polticas de seguridad y defensa del Gobierno Nacional, para reactivarlas cuando lo juzguen oportuno.
No se pretende pues argumentar que con la aplicacin de polticas
locales de prevencin y reduccin de las lesiones fatales y no fatales en
Bogot, se podra poner fin a la existencia de grupos armados al margen
de la ley. Es cierto tambin que nadie puede garantizar que el descenso
observado en Bogot sea sostenible a mediano o largo plazo, dadas las
dinmicas de la violencia organizada y del terrorismo perpetrado por
grupos armados ilegales como la guerrilla, las autodefensas ilegales, y
las organizaciones criminales, que siguen siendo un factor de gran inestabilidad, aunque con ms incidencia en zonas rurales, y en ciudades
intermedias o pequeas, que en las grandes ciudades.
No obstante lo anterior, consideramos que son fundamentales polticas y programas distritales que han logrado incidir sobre las tendencias
descendentes de las tasas de homicidios y dems indicadores de criminalidad en una ciudad como Bogot. Por una parte, la tendencia ya completa
un decenio entero, lo que implica que se trata de un fenmeno sostenido
en el tiempo, y que independientemente de su comportamiento tendencial
en el futuro, vale la pena analizarlo y entenderlo a fondo. Por otra, conocer sus razones puede generar lecciones aprendidas sobre cmo continuar
en el mismo camino y alcanzar un descenso ms sostenible. En este sentido, sorprende que sean muy pocas las publicaciones acadmicas y periodsticas que han intentado dar una explicacin sobre el descenso de las
tasas de homicidios en Colombia fenmeno observado desde 1991 y en
particular en Bogot donde ste es evidente desde 1994.
16.2 IMPACTO DE FACTORES DEMOGRFICOS

El crecimiento demogrfico de Bogot (y de Colombia en general) ha
disminuido durante los ltimos aos, de 6% al ao (1964-1973), al 3,5%
(1973-1985), luego al 2,8% (1985-1993), y finalmente al 2,5% (1993-
706
2002). Esta progresiva disminucin de las tasas de crecimiento demogrfico han contribuido, durante el perodo 1995-2003, a un crecimiento urbanstico mucho menos catico y explosivo de Bogot que en las dcadas
anteriores, creando mejores condiciones para la planificacin y el desarrollo
urbanstico y la generacin de bienestar social, econmico y cultural.
La poblacin de Bogot, y de Colombia en general, ha venido envejecindose. En 2002, aproximadamente 28% de la poblacin de Bogot perteneca a la franja de 15-29 aos la categora con el riesgo ms
alto de estar involucrada en el crimen bien sea como victimarios o como
vctimas contra 34% hace 20 aos. La teora criminal indica que este
tipo de envejecimiento de la poblacin guarda una relacin con la tendencia descendente de las tasas de criminalidad.
16.3 EL IMPACTO DE LOS FACTORES NACIONALES

Una serie de reformas en las polticas nacionales de seguridad, en particular la reforma de la administracin de la justicia, reforma de la Polica,
fortalecimiento de los servicios de inteligencia, la lucha contra las organizaciones del crimen y en general el incremento en la coherencia de las
polticas de seguridad, han contribuido a la exitosa recuperacin de la
seguridad en Bogot y a la tendencia descendente de los indicadores
criminolgicos observados en ella.
El mejoramiento de la Polica Metropolitana en Bogot se traduce
no solamente en una disminucin de los indicadores de impunidad, sino
tambin en una mejor imagen pblica de la institucin entre los bogotanos. Ms all de Bogot, la Polica Nacional goza hoy por hoy de un
elevado nivel de confianza pblica en el pas entero: el 57% de los colombianos confa en la institucin, lo cual contrasta notoriamente con el 21%
de hace exactamente diez aos y con el promedio observado en el conjunto de Latinoamrica, que apenas supera el 30%. Resulta evidente que las
transformaciones de la Polica Nacional ha contribuido de manera importante a la mejora en las tasas de homicidios as como a la mejora de la
seguridad (real y percibida) en Bogot, y en el resto del pas.
En Bogot, el impacto de las reformas a la Polica y de las otras
reformas nacionales mencionadas (en inteligencia, administracin de la
justicia, lucha al crimen organizado), fue reforzado durante el perodo
707
1995-2003 a travs del compromiso de las autoridades distritales con

las mismas, basndose en iniciativas de fortalecimiento de la coordinacin y cooperacin entre: los ciudadanos y la Polica, el gobierno local y
Polica, la ampliacin de los servicios de detencin provisoria y de programas de rehabilitacin, y finalmente los esfuerzos de resocializacin
de infractores.
Desde cuando se realiz la primera eleccin de alcaldes y gobernadores en 1988, se ha fortalecido la rendicin de cuentas por parte del
gobierno local y se abri la oportunidad de contar con mayor participacin de alcaldes independientes en las elecciones. El electorado de Bogot, que se considera menos tradicional que en otras ciudades grandes
de Colombia (responde ms al llamado voto de opinin), ha aprovechado estas condiciones para elegir alcaldes ms independientes, tecncratas e innovadores. El inters pblico que tienen los candidatos y la
presentacin del programa de gobierno para ser aceptados como tales,
han contribuido al fortalecimiento del perfil de los mismos y a su compromiso con la ciudad, al menos esto es claro en Bogot con Antanas
Mockus (1995-1997, 2001-2003) y Enrique Pealosa (1998-2000).
La fijacin de perodos y su progresiva ampliacin (tambin para
los gobernadores) de dos aos (desde 1988) a tres aos (desde 1991), y
posteriormente a cuatro aos (desde 2004), ha mejorado las condiciones
para el desarrollo de polticas municipales a largo plazo. La introduccin de un perodo fijo de dos aos (desde 1988) ya represent un mejoramiento significativo, en comparacin con los perodos anteriores, ,con
la notable excepcin de los aos 60. La introduccin de perodos de 3
aos (como fue el caso durante el trmino de 1992 a 2003) fortaleci de
manera considerable las condiciones de gestin de los alcaldes para desarrollar obras de mayor envergadura, como de hecho lo hicieron los
alcaldes de Bogot. La introduccin del nuevo perodo de cuatro aos se
inicia a partir del primero de enero de 2004.
La Constitucin Poltica de 1991, con su poltica de descentralizacin, administrativa y fiscal y la posterior reglamentacin de la misma,
otorg ms responsabilidades e instrumentos para los gobiernos locales.
Bogot ha utilizado estos instrumentos de manera proactiva y creativa,
a diferencia de muchas otras ciudades. Los nuevos requisitos nacionales
respecto del desarrollo local, tales como la formulacin obligatoria de los
708
planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, fueron utilizados de la

mejor manera por Bogot. Adems, se garantizaron en Bogot amplias
oportunidades a los ciudadanos para participar en el debate sobre el futuro
de la ciudad, promoviendo una vinculacin mayor entre la ciudadana y la
administracin, para encontrar de manera ms participativa soluciones a
sus problemas mayores, entre ellos el tema de la inseguridad. En Bogot,
los planes para el desarrollo de la ciudad fueron formulados de manera
seria y con participacin de los ciudadanos, aprovechando plenamente el
marco que para dicha descentralizacin cre la Constitucin 1991.
Bogot utiliz los mandatos constitucionales para lograr mayor autonoma administrativa de la ciudad como la capital de Colombia. El
alcalde Jaime Castro (1992-1994) consolid estos mandatos en el nuevo
Estatuto Orgnico de Bogot (Decreto Ley 1421 de 1993), fortaleciendo la descentralizacin interna de la ciudad, la transparencia y eficiencia
en el gasto y la gestin. Los alcaldes Mockus y Pealosa dieron crdito
explcito al Estatuto Orgnico como condicin sine qua non del buen
gobierno y de la eficiencia de la administracin en Bogot., El Estatuto
orgnico constituye un modelo en el cual otras ciudades del pas pueden
inspirarse para mejorar su estructura y gestin.
Por varias razones, algunos de los factores nacionales que han contribuido al mejoramiento de la seguridad en el pas han impactado con
ms fuerza en Bogot que en otras partes de Colombia: (i) la densidad
institucional de la Polica Nacional, la administracin de justicia, y otras
agencias vinculadas con la seguridad nacional, es mayor en Bogot, de
modo que las reformas tienen, en general, un impacto ms rpido, fuerte
y sostenido que en otras partes del pas; (ii) algunos programas nacionales
en algunas ocasiones financiados parcialmente con fondos internacionales como la Polica Comunitaria se realizan bajo la modalidad de
pilotos primero en Bogot; (iii) el alcalde de Bogot y sus funcionarios
tienen mejor acceso que sus colegas en otras ciudades a la informacin
sobre programas y polticas nuevas y los recursos que los acompaan.
16.4 LIDERAZGO Y PLANEACIN PROGRAMTICA

La gestin distrital en el perodo 1995-2003 est caracterizada por
liderazgos excepcionales y un gran compromiso con la coherencia, la
709
transparencia, la innovacin y el profesionalismo. Las estrategias del

desarrollo de la ciudad fueron definidas en los respectivos planes del
desarrollo de la ciudad con base en las necesidades de la misma y de su
poblacin, incorporando tambin lecciones aprendidas de otras ciudades del mundo, en particular latinoamericanas y europeas. La ltima vez
que Bogot conoci un perodo similar de excelencia en su gestin fue
durante los aos sesenta, bajo el liderazgo de los alcaldes Jorge Gaitn
Corts (1961-1965) y Virgilio Barco (1966-1969), aunque debe reconocerse que esos alcaldes manejaron una ciudad mucho ms pequea y de
algn modo ms fcil de gestionar. Durante los aos setenta y ochenta
con la notable excepcin de algunos alcaldes la administracin distrital
perdi calidad por problemas de corrupcin y por la alta rotacin de los
alcaldes titulares designados y de sus colaboradores, lo que se tradujo
en una gestin ad hoc, y con poca visin.
Mockus y Pealosa se respetaron mutuamente y construyeron sus
polticas apoyndose cada uno en los logros y aciertos del anterior. Ambos
retomaron con continuidad creativa programas iniciados por su antecesor, garantizando de esta manera una gestin a largo plazo para la
ciudad, en la que los intereses de la ciudad estuvieron por encima de sus
propias vanidades e intereses. La continuidad en las polticas, as como
en los ejes temticos y conceptuales de sus planes de desarrollo, y la
relativa permanencia de los equipos tcnicos en la administracin distrital,
han sido factores cruciales para el xito de Bogot. Un ejemplo importante es el de Hugo Acero, quien fue encargado durante las tres administraciones de gestionar el tema de seguridad ciudadana, primero como
Consejero de Seguridad y posteriormente como Subsecretario. Este tipo
de continuidad y excelencia acumulada no es comn en otras ciudades,
donde la rotacin de los funcionarios afecta negativamente el desempeo del sector pblico.
Los dos alcaldes Mockus y Pealosa eran de perfil tecncrata, racional, transparente, carismtico, creativo, de liderazgo personal fuerte
y de filiaciones polticas relativamente independientes, en particular
Mockus. Pealosa y Mockus tenan antecedentes acadmicos fuertes y
aprovecharon teoras y conceptos como insumos para sus visiones de la
ciudad, pero nunca se comprometieron dogmticamente con ningn modelo o paradigma especfico para Bogot, como podran ser la teora de
710
la ventana rota, o del modelo de capital social, o de la Polica Comunitaria o del diseo situacional. Ambos alcaldes estaban comprometidos con una metodologa de innovacin creativa caracterizada
por una metodologa de aprender haciendo, en relacin directa con las
necesidades de la ciudad, y a travs de los canales y formas de participacin ciudadana, recurriendo a instrumentos de comunicacin moderna e
innovadora. Las polticas pblicas se formularon con inspiracin eclctica, pero sin copia simplista o importacin de modelos establecidos de
antemano.
Los alcaldes Mockus y Pealosa fortalecieron e introdujeron una
gestin pblica orientada a resultados, que mejor radicalmente los sistemas de seguimiento y evaluacin constante de la gestin. Se crearon
cerca de quince observatorios, entre otros, el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD), el banco de datos
del Sistema Distrital de Parques y el observatorio de movilidad segura
(en construccin).
16.5 LA PRIORIDAD DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

En vista de la tradicin de considerar la seguridad como un asunto manejado exclusivamente por el nivel nacional y reservado para la Polica
Nacional (entidad del gobierno nacional), los alcaldes Mockus y Pealosa
hicieron de la seguridad una prioridad en sus Planes de Desarrollo
Distritales. Rompieron con el paradigma de la seguridad como tarea
primordialmente asignada al gobierno nacional, y en particular a la Polica Nacional, para pasar a una concepcin de seguridad ciudadana
respecto de la cual los alcaldes son responsables de garantizarla, promoverla y mantenerla. Se acab la tradicional aproximacin que consideraba los temas de violencia y criminalidad como parte del inters exclusivo
de los sectores policiales y de justicia, para pasar a ser abordados en
forma conjunta con las autoridades administrativas responsables del diseo e implementacin de las polticas pblicas de prevencin y control.
Por primera vez en Bogot, la seguridad se constituy en una prioridad central de la agenda del gobierno local, para hacer frente al tema
de inseguridad, en una poca en que las tasas de homicidios tanto en
Bogot como en todo el pas, estaban en un nivel histricamente alto. Al
711
tiempo, aunque las administraciones de Mockus y de Pealosa fijaron

sus propias prioridades respecto de los programas de seguridad y convivencia ciudadana, basndose en un anlisis constante de las particularidades y necesidades de la ciudad, estas polticas se definieron siempre
como complementarias y respetuosas de los esfuerzos de los respectivos
gobiernos nacionales para promover paz y reducir la violencia y el terror en el pas. Ha sido evidente el apoyo de Bogot en programas nacionales innovadores, como la introduccin de la Polica Comunitaria, la
innovacin en campaas de resistencia civil contra el terrorismo y la
cooperacin en la lucha contra el crimen organizado.
La seguridad no slo fue definida como una prioridad, sino que se
concibi en trminos de un acercamiento integral, intersectorial, coordinado, implementado, vigilado y evaluado por equipos interinstitucionales. Se rompi con un esquema en el que las prioridades en el tema
seguridad estn estrictamente limitadas a las responsabilidades sectoriales de la Secretara de Gobierno las que dicho sea de paso, tambin
fueron redefinidas significativamente durante el perodo 1995-2003.
Para el Plan de Desarrollo de la primera administracin de Mockus, cada
sector de la administracin tena que definir cmo iba a contribuir al
tema de seguridad y de convivencia ciudadana, para garantizar que la
implementacin de los objetivos de la poltica no seran restringidos a
un sector especfico (por ejemplo el tema de seguridad manejado exclusivamente por el Secretario de Gobierno), sino implementados de manera integral.
El compromiso operacional con este enfoque se reflej en la gran
variedad de programas implementados por las instituciones distritales
(1995-2003) tales como el fortalecimiento de la Polica Comunitaria, la
recuperacin del espacio pblico, la ampliacin de servicios de justicia
alternativa, la creacin y asesora a frentes de seguridad local, el aumento de programas deportivos y culturales, la ampliacin de servicios de
atencin a habitantes de la calle, trabajadores sexuales, jvenes en riesgo y otros grupos desfavorecidos, as como las campaas e intervenciones sobre factores de riesgo y accidentes de trfico.
Por primera vez, la ciudad de Bogot estableci en su plan de desarrollo metas precisas para la reduccin del crimen y la violencia para la
ciudad y para cada una de las 20 localidades. Estas metas fueron evalua-
712
das con regularidad para cada localidad y para la ciudad en su conjunto.

Progresos y obstculos eran discutidos en reuniones frecuentes entre
comandantes de Polica y alcaldes locales (en consejos de seguridad
local) y entre la alcalda mayor, los alcaldes locales y comandantes de
Polica de las respectivas localidades en los llamados Consejos de Seguridad Ampliados.
Los recursos distritales para los programas de la seguridad y convivencia ciudadana aumentaron desde 1995, particularmente a travs del
Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia. Gran parte de estos recursos
fueron destinados para la Polica en adicin a los recursos transferidos
por la Polica Nacional. En este contexto la gestin, administracin y
rendicin de cuentas del Fondo Distrital de Seguridad Local fue fortalecida a travs de la introduccin de mtodos de gestin pblica transparente y eficaz. Sobre el mismo perodo (1995-2003) no hay otros ejemplos
de grandes ciudades colombianas que hayan fortalecido de esta manera
su compromiso con la seguridad ciudadana.
Para hacer operativos los objetivos y metas trazados en temas de
seguridad ciudadana, Bogot cre y fortaleci la institucionalizacin del
tema de seguridad y convivencia, especficamente en el despacho de la
Secretara de Gobierno Distrital, a travs de la creacin de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, como una
entidad profesional y estable encargada de la planeacin, vigilancia y
evaluacin de los programas de seguridad.
Ms en general, las administraciones de Mockus y de Pealosa
emprendieron una reorganizacin institucional con la redefinicin de
las funciones de instancias como el Departamento Administrativo de
Bienestar Social (DABS) y el Instituto Para la Proteccin de la Niez y
la Juventud (Idipron), el fortalecimiento de instancias como la Veedura
del Espacio Pblico, el IDU y el Instituto Distrital para Cultura y Turismo (IDCT), para slo nombrar algunos. Los alcaldes se preocuparon
por construir en cada de estas instituciones un equipo de trabajo calificado, cuya seleccin y nombramiento estuviera basado en criterios de
mrito en lugar de motivaciones polticas que respetara la continuidad a pesar de los cambios de administracin.
Asimismo, para dar sostenibilidad a las polticas de seguridad y
convivencia, hubo desarrollos normativos relevantes, en particular la
713
expedicin en 2003 de un nuevo Cdigo Distrital De Polica que se

bas en un amplio proceso de consulta y la expedicin, tambin en
2003, del Plan maestro de equipamientos de seguridad ciudadana, defensa y justicia, el cual consolida un marco integral para institucionalizar de manera ms contundente las polticas de seguridad y convivencia
en la ciudad, a partir de las lecciones aprendidas desde 1995.
16.6 El Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia

y Delincuencia (SUIVD)
Para construir una lnea de base y para vigilar constantemente los indicadores de criminalidad, Bogot cre dentro de la administracin, y especficamente en el despacho del subsecretario de Asuntos para la
Convivencia y Seguridad Ciudadana, el SUIVD. Este sistema fue inspirado de sistemas similares en otras ciudades norteamericanas. El SUIVD
permite monitorear el crimen, la violencia y los accidentes de trfico, de
otro lado procesa la informacin de manera georrefenciada facilitando
mapas y grficas para evaluar el crimen en diferentes perodos de tiempo. El SUIVD ha sido un instrumento fundamental para priorizar, focalizar y evaluar polticas de prevencin y reduccin de lesiones fatales y
no fatales, as como de la criminalidad en general. El Sistema identifica
las reas con altas tasas de crimen, violencia, y accidentes vehiculares, y
sirve de insumo para definir propuestas de intervencin, evaluar el impacto de estas intervenciones de poltica, y suministrar informacin a la
ciudadana y a los medios de comunicacin respecto de la situacin de
seguridad en la ciudad, dando lugar a un discurso balanceado e informado sobre el tema.
Para evaluar la informacin suministrada por el SUIVD y definir
polticas de intervencin, las administraciones distritales durante el perodo 1995-2003, fortalecieron algunos comits de creacin obligatoria ordenada por la legislacin nacional que haban sido inoperantes o
poco efectivos anteriormente. Concretamente se crearon: el Consejo
Distrital de Seguridad (donde se disean las polticas), los Consejos
Locales de Seguridad (donde alcaldes locales y comandantes de Polica
coordinan su trabajo), Comit Distrital de Orden Pblico (creado para
coordinar el empleo de la fuerza pblica y la puesta en ejecucin de los
714
planes de seguridad). La importancia atribuida a estos comits por los

alcaldes mismos, el carcter intersectorial de stos (con participacin de
los sectores Educacin, Salud, Obras Pblicas, Bienestar Social etc.), el
compromiso y profesionalismo de sus miembros, y la continuidad en su
convocatoria, contribuyeron a hacer de ellos elementos esenciales en la
implementacin eficaz de las polticas de seguridad y en el mejoramiento mismo de la seguridad en la ciudad.
Bogot tambin consider la creacin de instrumentos de coordinacin adicionales como el nmero nico 123 para la atencin de
emergencias; (an no implementado) y el Puesto de Mando Unificado
(diseado para la coordinacin de la fuerza pblica durante grandes eventos pblicos). Estos instrumentos contribuyen a dar respuestas ms rpidas, eficientes, y mejor adaptadas a la demanda, logrando salvar ms
vidas. Su xito monitoreado y evaluado con regularidad se refleja tambin en una mejor percepcin ciudadana sobre el desempeo del gobierno en esta rea.
16.7 Polticas descentralizadas de seguridad en Bogot

Bogot es la nica cuidad en Colombia con un sistema de descentralizacin administrativa dentro de su jurisdiccin, lo cual se logr en 1993
con el nuevo Estatuto Orgnico, a travs del cual se consolid la descentralizacin en 20 localidades en que se haya dividida administrativamente el Distrito Capital, cada una con un alcalde local y sus coordinadores en el rea jurdica y de gestin, y con una corporacin pblica
elegida popularmente de manera directa (Junta Administradora Local).
La existencia de las localidades ha aumentado significativamente la capacidad de la administracin de Bogot para incidir sobre las reas
perifricas, incluido el tema de la planeacin y coordinacin de estrategias de seguridad. A travs de un proceso de aprendizaje e innovacin,
la Alcalda Mayor, en particular la Secretara de Gobierno, lidera y asesora tcnicamente a los alcaldes locales en temas de seguridad, y de otro
lado, estos ltimos implementan y alimentan las polticas emanadas de
la administracin distrital.
Para fortalecer la coordinacin en los asuntos relacionados con la
seguridad y la convivencia, la administracin distrital implement en
715
cada una de las 20 localidades, los consejos de seguridad locales, convocados por los alcaldes locales y promovi el diseo de planes de seguridad
local (aunque no fueron formalmente formulados en todas las localidades). Lo anterior contribuy a mejorar la coordinacin entre la alcalda
mayor y las localidades, entre alcaldes locales y los respectivos comandantes de Polica, y finalmente ha hecho ms cercanas las relaciones
entre la comunidad y la administracin en relacin con el tema seguridad.
Para monitorear y evaluar el desempeo en cada una de las localidades, Bogot introdujo la figura del Consejo Ampliado de Seguridad.
Durante la segunda administracin de Mockus, este Consejo se convocaba
cada cuatro meses, con la participacin de todos los alcaldes locales, los
comandantes de Polica de cada Localidad, el alcalde mayor y su gabinete,
para evaluar el comportamiento de cada localidad basado en las estadsticas del SUIVD y la informacin adicional desde las localidades.
16.8 INSEGURIDAD Y POBREZA

Es comn suponer que en una ciudad grande como Bogot, los ndices
de criminalidad mostraran una correlacin evidente con los ndices de
pobreza y desempleo, sin embargo, las tendencias observadas en Bogot para el perodo 1995-2003 van en contra de esa idea, ya que incrementos en los ndices de desempleo, por ejemplo, estuvieron
acompaados por un descenso en las tasas de criminalidad. Segn nuestro punto de vista, los alcaldes Mockus y Pealosa han mostrado que
con incrementos focalizados en la inversin social y una gestin integral orientada a crear una ciudad ms solidaria, ms equitativa y ms
segura, puede ser posible neutralizar el impacto negativo sobre la seguridad que puedan llegar a tener incrementos en pobreza y desempleo.
Las polticas distritales han logrado mitigar la crisis de empleo con sus
esfuerzos exitosos, no solamente en el campo de la inversin social per
se, sino con la mejora en la calidad de la vida como resultado de las
mejoras en la cultura ciudadana y la seguridad, resultado de inversiones
y polticas muy bien adaptadas a las necesidades de la gente.
Los alcaldes de Bogot (1995-2003) fueron concientes de las complejas relaciones entre los temas de seguridad y los de pobreza, tanto en
zonas cntricas como en reas perifricas de la ciudad, caracterizadas
716
por altos ndices de marginacin social, econmica e institucional. El

aumento en cobertura y el mejoramiento de calidad en los sectores de
salud y educacin, al igual que los programas de legalizacin de la propiedad y la ampliacin de servicios bsicos en los barrios pobres, fueron
aplicados y focalizados de una mejor manera. Aunque resulta difcil de
medir el impacto directo en la reduccin del crimen de los programas de
mejoramiento en el acceso a servicios pblicos, legalizacin de propiedades, mejoramiento del sistema educativo y de salud, sin duda dichos
programas han contribuido a dar sostenibilidad a polticas de seguridad
ms puntuales. Por ejemplo, la introduccin de la Polica comunitaria es
difcilmente aceptada como una prioridad en zonas urbansticas degradadas, si sta no va acompaada de instalaciones y programas educativos y sociales, as como con la ampliacin de la oferta en espacio pblico
verde y deportivo.
Es evidente que durante el perodo comprendido entre 1995 y 2003,
las administraciones distritales lograron fortalecer la inversin social en
educacin y salud, focalizndose en la poblacin de escasos recursos,
bsicamente debido al cumplimiento de sus compromisos con los lineamientos trazados en los planes de desarrollo respectivos, y a los programas adelantados por las diferentes instituciones distritales: Secretara
de Salud, Secretara de Educacin, Secretara de Gobierno, y a dependencias como el DABS, el Departamento Administrativo de Accin
Comunal (DAAC) y al Idipron, entre otras.
La administracin distrital reconoci que la violencia, el crimen y
los accidentes de trnsito, generaban en las familias de bajos recursos
que eran vctimas de estos hechos, excesivos costos en trminos de prdida de empleo e ingresos, debidos a incapacidad fsica, o ms an, debidos a la prdida de la vida misma. Ms que considerar que la pobreza
genera inseguridad, los alcaldes Mockus y Pealosa asumieron que es la
inseguridad la que produce la pobreza. En este sentido centraron sus
polticas ms en las situaciones de inseguridad generadas en los barrios
ms pobres, en contra de la idea generalizada de que la inseguridad afecta
principalmente a los barrios y reas ms ricas de una ciudad.
Bogot ha logrado reducir sus tasas de criminalidad durante un
perodo marcado por la peor crisis econmica del pas en los ltimos 60
aos, con tasas de desempleo y pobreza crecientes en la ciudad. El xito
717
de Bogot en polticas de seguridad y del pas en general parece

mostrar que las correlaciones entre el crimen y la pobreza vienen siendo
invertidas por el desempeo institucional, tanto a nivel local como a
nivel nacional, de manera que una situacin de pobreza o crisis econmica no necesariamente ha implicado ms inseguridad.
16.9 APOYO LOCAL PARA LA REFORMA DE LA POLICA NACIONAL

Las administraciones de Mockus y de Pealosa asumieron firmemente
la responsabilidad constitucional de la seguridad en la ciudad, en lugar
de delegarla a la fuerza pblica y la administracin de justicia. Con ello
encontraron su contraparte en una constante y fructfera coordinacin
con la Polica en el mbito distrital (alcalde y comandante de la Polica)
y en el de las localidades (alcaldes locales y comandantes de Polica).
Bogot ha contribuido directamente con recursos propios al proceso de reforma de la Polica Nacional, en lo que tiene que ver con la
Polica Metropolitana, asumiendo compromisos que van ms all de sus
obligaciones legales. Este apoyo de Bogot para la Polica ha sido nico
en Colombia (por lo menos hasta el ao 2003), pues la gran mayora de
las otras ciudades del pas no consideraban, o no tenan claro, cmo
podran contribuir desde el gobierno local a la reforma de la Polica,
superando una destinacin de los recursos del Fondo de Seguridad Municipal, los cuales resultan generalmente muy bajos.
Algunos de los elementos ms importantes del apoyo de Bogot
para la Polica han sido los siguientes: (i) aumento de recursos para el
Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia, as como la administracin
del mismo de manera profesional y transparente, con el propsito de
lograr el uso ptimo de los recursos; (ii) capacitacin adicional financiada por la administracin de Bogot para agentes y comandantes de
Polica en las mejores universidades de Bogot, en temas de convivencia ciudadana y gestin local de polticas de seguridad; (iii) capacitacin financiada por el distrito para los oficiales de la Polica en la
Universidad Nacional, la universidad pblica ms grande del pas e histricamente caracterizada por relaciones antagonistas con la Polica y
marcada por violentas confrontaciones en aos anteriores, convirtindose en una estrategia para mejorar las relaciones entre las dos institu-
718
ciones; (iv) continua y estrecha coordinacin entre el despacho del alcalde y el comandante de la Polica, igual que entre los alcaldes locales
y los comandantes de la Polica local (vi) esfuerzos continuos de cooperacin constructiva con la Polica en relacin con programas sociales
tales como: adiccin a las drogas, prostitucin, factores de riesgo, seguridad en espacios pblicos, entre otras; (vii) la supresin de la Polica de
Trnsito, servicio tradicionalmente corrupto de la administracin municipal y la entrega de esta responsabilidad a la Polica Nacional, que
viene administrndolo con mayor transparencia y eficiencia; (viii) cooperacin con el sector privado, en particular la Cmara de Comercio,
para apoyar a la Polica con la dotacin de estaciones mviles, y (ix)
apoyo a la Polica Comunitaria.
16.10 ESPACIO Y TRANSPORTE PBLICO DE CALIDAD

Un componente esencial de la mejora en la seguridad ciudadana en
Bogot durante el perodo 1995-2003, fue el conjunto de mltiples transformaciones urbansticas implementadas por las administraciones
distritales de estos perodos; en particular: (i) diseo y construccin de
un sistema de transporte pblico masivo, limpio, seguro, rpido y de
bajo costo que ha mejorado significativamente la situacin del trnsito
automotor, y reducido el tiempo de viaje del hogar al trabajo y viceversa, para amplios sectores de la ciudad; (iii) construccin de nuevas escuelas en reas deprimidas de la ciudad, diseadas por los mejores
arquitectos colombianos, dotadas de excelente infraestructura, y en parte gestionadas en convenio con colegios privados, mejorando calidad,
cobertura e imagen de la educacin; (iv) la construccin de tres bibliotecas pblicas en reas perifricas de la ciudad, diseadas por arquitectos
de renombre, con un notable xito entre la poblacin de bajos ingresos,
sin desconocer que tambin son visitadas por poblaciones de ingresos
mayores, las cuales escasamente o nunca visitaban estos sectores de la
ciudad; (v) introduccin, construccin, y ampliacin de andenes,
ciclorrutas, alamedas y zonas peatonales en todos los sectores de la ciudad, en coordinacin con localidades y con participacin ciudadana,
generando bienestar e igualdad de condiciones; (vi) mejoramiento de
los servicios de aseo en calles, parques y otras reas pblicas, cambian-
719
do significativamente el aspecto de la ciudad, y (vii) la intervencin

integral de zonas de alto deterioro en materia de espacio pblico, seguridad, calidad de vida, movilidad y salud, como en el caso de la zona de
El Cartucho.
Las inversiones en edificios pblicos, espacio pblico y transporte
pblico han contribuido a: (i) lograr un mejoramiento de la imagen de la
ciudad, atrayendo mayores posibilidades de inversin; (ii) generar empleo en el sector de la construccin; (iii) fortalecer la presencia, legitimidad e imagen de los servicios institucionales y de la administracin
pblica Distrital en general, y (iv) incrementar el valor de la propiedad
en sectores de mejoramiento del espacio pblico y de transporte.
El impacto de estas obras pblicas en mejora de la percepcin de
seguridad se concreta en: (i) menos hacinamiento en calles, andenes y
espacio pblico; (ii) 600 lesiones fatales menos en accidentes de trfico
al ao; (iii) mayor oferta y aprovechamiento de espacio pblico por parte de los jvenes; (iv) nuevos colegios y bibliotecas pblicas brindando
mayores oportunidades para el aprovechamiento del tiempo libre de los
jvenes; (v) una ciudad ms limpia y abierta que facilita un mayor monitoreo y control de seguridad por parte de ciudadanos y de fuerzas de
seguridad, y (vi) incremento de la cooperacin ciudadana y de asociaciones de vecinos y agencias pblicas en la proteccin de los bienes pblicos.
Espacios pblicos pueden convertirse en lugares inseguros o ser percibidos como tales, cuando no son bien gestionados, de manera que la
ampliacin de la oferta per se, no se traduce en mayor seguridad. No se
trataba entonces de simplemente ampliar la oferta, sino de garantizar su
buen uso, su apropiacin por la comunidad, su mantenimiento apropiado,
y su vigilancia oportuna, Para romper de manera sostenible el crculo vicioso entre espacio pblico e inseguridad, la poltica de intervencin se
present como una combinacin de componentes clave: (i) el liderazgo de
los alcaldes Mockus y Pealosa, para poner y aplicar reglas claras para
todos, lo cual fue una determinante para acabar con la ocupacin ilegal y
el abuso de espacios pblicos para actividades ilcitas. (ii) Intervenciones
integrales, con las que los procesos de recuperacin de espacios pblicos
fueron organizados de manera que implicaban, a la vez, la intervencin de
un poder coercitivo: la fuerza pblica para desalojar quioscos o estacionamientos instalados sobre el espacio pblico y simultneamente la parti-
720
cipacin coordinada de otras instituciones distritales, incluso las de atencin a poblacin vulnerable como el DABS y el Idipron, y de generacin
de empleo, como el Fondo de Ventas Populares, para garantizar soluciones sostenibles en el mediano y largo plazo. (iii) Disciplina fiscal y polticas innovadoras de mantenimiento para garantizar que las obras urbansticas
fueran financiables de manera sostenible hacia el futuro, ya que perder el
combate por la sostenibilidad podra resultar en condiciones peores a las
existentes en el momento de iniciar la intervencin. (iv) Procesos participativos, estrategias de comunicacin y programas recreativos, deportivos
y culturales para involucrar a la ciudadana en el buen uso de las obras,
como los parques, las ciclovas, las bibliotecas y el mismo Transmilenio.
(v) Ampliacin de la oferta de eventos culturales como Rock al Parque,
Rap al Parque, Festival de Verano etc., dirigidos a la poblacin en general
y a pblicos juveniles o a grupos de jvenes en riesgo pandillas, segmentos afectados por consumo de droga, etc. por entidades como el Instituto
Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD) y el IDCT. Mientras el Festival
de Verano es ms un evento familiar, el hip hop en el Parque, es en buena
parte atendido y apreciado por parcheros y pandilleros.
Las transformaciones urbansticas, en particular: parques, bibliotecas, andenes, alamedas, ciclovas, el Transmilenio, la arborizacin,
obras de mantenimiento, limpieza y vigilancia, han contribuido a que
Bogot ya no habla mal de Bogot, a que haya ms sentido de pertenencia, mejor entendimiento y respeto por lo pblico, mayor cultura
ciudadana y una visin ms optimista de los bogotanos hacia el futuro.
16.11 PARQUES, RECREACIN Y CULTURA

Bogot ha creado, reconstruido y expandido parques en diferentes zonas de la ciudad, lo cual ha incrementado significativamente la calidad
del tiempo de esparcimiento entre la poblacin. La mayora de los parques han sido equipados con facilidades deportivas al aire libre y zonas
de juego para nios. En el pasado, entre las causas de la proliferacin de
pandillas y delincuencia juvenil, se mencionaba sistemticamente la
ausencia de oportunidades de recreacin, deporte y zonas verdes. La
nueva infraestructura ha proporcionado una alternativa a la vida de la
esquina (de la calle), ampliando significativamente las oportunidades
721
de recreo y mejorando notoriamente el aspecto fsico de los barrios, lo

cual ha despertado el inters de las asociaciones de vecinos en trabajar
con el gobierno local en su diseo, creacin y conservacin.
Por s misma, la simple creacin de parques aunque sean de alta
calidad no es suficiente para generar mejores condiciones de seguridad
en una ciudad. Las experiencias colombianas y de otros pases han mostrado que cualquier parque por bien equipado que sea puede transformarse en un foco de inseguridad cuando no est bien administrado y
mantenido. Para enfrentar este reto la administracin distrital, a travs
del fortalecido IDRD, cre una base de datos de todos los parques de
Bogot, que ahora contiene casi 5.000 parques (entre los parques grandes, medianos y pequeos); dicha base de datos es usada por las diferentes instituciones pblicas distritales como: IDRD, IDCT, Departamento
Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) y el Jardn Botnico, con
el propsito de articular acciones para la operacin y el mantenimiento
de los parques a travs de una mayor participacin ciudadana. Estas
instituciones han venido cooperando para ensear a los ciudadanos sobre el buen uso de los parques y su dotacin, y han trabajado en la organizacin de eventos deportivos semanales, cursos de vacaciones, torneos
de microftbol, competencias de baloncesto y tenis, entre otros eventos.
Para mantener parques seguros, la administracin distrital ha desarrollado
diversos programas en los parques distritales, los que cierran sus puertas
durante la noche; hay guarda parques, Polica, seguridad privada y
patrullaje nocturno, pero tambin orientadores de parques: un trabajo
realizado por jvenes en proceso de reinsercin laboral; parques de tamao intermedio y que no cierran de noche, cuentan en ocasiones con
miniestaciones de Polica Centros de Atencin Inmediata (CAI) y reciben visitas peridicas o relativamente frecuentes de la Polica regular,
as como de la Polica Comunitaria. Para los parques pequeos (parques de bolsillo) la seguridad es coordinada con asociaciones de vecinos en estrategias como: Adopte un parque o Ponle nombre a tu
parque.
El mantenimiento de los parques puede llegar a ser costoso y complejo. La administracin distrital ha contratado el mantenimiento de algunos de los ms grandes con fundaciones de carcter privado y mixto.
Asimismo, los parques distritales (o parte de sus instalaciones) son
722
rentados para fiestas privadas (de empresas particulares o del sector privado) con base en reglas estrictas del distrito. Uno de los indicadores
utilizados por evaluar la calidad de la administracin de los parques es
el nmero de visitantes por mes.
16.12 CIUDADANA Y DERECHO

El alcalde Mockus introdujo programas y sus respectivas estrategias de
comunicacin campaas pedaggicas para sensibilizar a la poblacin
sobre la importancia del respeto a las normas sociales y culturales, as
como de actitudes y comportamientos sociales solidarios. A travs de
estos programas y campaas el gobierno distrital reafirm su responsabilidad de educar y comunicar el tipo de normas y comportamientos que
mejor contribuyen a la construccin de ciudad. Las programas y respectivas campaas de comunicacin se enfocaron en diferentes reas temticas (consumo de agua, agresividad en el trfico, agresividad en el
comportamiento cotidiano, violencia intrafamiliar, embriaguez, etc.). Las
campaas se caracterizaron por su sentido del humor y por la participacin directa del alcalde para dar ejemplo, como cuando Antanas Mockus
se duchaba en TV para mostrar el buen uso del agua. Las campaas se
disearon de manera que su enfoque fuera a la vez sobre el bien pblico
y sobre los beneficios privados que resultaran de los cambios en determinadas actitudes y comportamientos. Ciertas campaas para la restriccin de armas, la introduccin de la hora de cierre para bares y tabernas,
el respeto al peatn, por ejemplo en zonas de cebra, se enfocaron especficamente en temas de seguridad, con eslganes llamativos y la introduccin de smbolos especficos (por ejemplo mimos en las zonas de
cebra, el dedo pulgar arriba y abajo que poda ser recortado en un anuncio publicado en la prensa para expresar aprobacin o rechazo acerca
del comportamiento al conducir vehculos automotores).
Algunas de las iniciativas (como el dedo pulgar arriba y abajo) fueron
inicialmente objeto de risa, ya que la gente no entenda cmo iban a contribuir a solucionar los graves problemas de irrespeto y de desintegracin
social, pero progresivamente la ciudadana comenz a simpatizar con las
estrategias de comunicacin como una manera efectiva para crear civismo
723
Innovadores mdulos sobre ciudadana y respeto mutuo de la legalidad fueron introducidos en los colegios, con el propsito de crear mayor conciencia y respeto a la normatividad y la legalidad en trminos de
un sistema de regulaciones establecidas para la sociedad y dirigidas a la
proteccin de los intereses y bienes pblicos.
El alcalde Pealosa quien orient su gestin de manera prioritaria
sobre la transformacin del medio urbano mantuvo en parte el enfoque
pedaggico de Antanas Mockus, y lo aplic de manera creativa para
campaas para el apropiado uso del espacio y el transporte pblicos.
Mientras otras ciudades en Colombia han hecho esfuerzos significativos para promover campaas similares, en Bogot fueron mejor pensadas y organizadas, contaron con mayores recursos y fueron desarrolladas
de manera programtica.
16.13 SERVICIOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS

Las administraciones distritales en 1995-2003 desarrollaron polticas
coherentes de ampliacin de la oferta de servicios alternativos para la
resolucin de conflictos, en el marco de una poltica nacional con el
propsito de disminuir la impunidad en el sector justicia, en parte como
consecuencia de una excesiva judicializacin de conflictos relativamente menores. Este liderazgo contrasta con otras ciudades en donde la oferta
de servicios alternativos para la resolucin de conflictos es muchas veces entregada por las alcaldas a fundaciones y organizaciones no gubernamentales, sin traducirse en una oferta institucional coherente. En
Bogot, la oferta se logr concretar esencialmente a travs de los centros locales de conciliacin, las unidades de mediacin y conciliacin en
equidad, los jueces de paz, las secretaras generales de las inspecciones
de Polica, las inspecciones de Polica y las comisaras de familia, apoyadas por juzgados de menores y jueces de familia.
A travs de la ampliacin de la oferta de mecanismos alternativos
de resolucin de conflictos en Bogot y la progresiva redefinicin y
coordinacin de sus funciones, ms all de desjudicializar y
descongestionar los despachos judiciales formales, se han dado logros
importantes en facilitar la concertacin de intereses por medios pacficos, all donde antes no haba instrumentos bien definidos o constituidos
724
para atender tal demanda. La experiencia de Bogot muestra que la ampliacin de la oferta de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos puede contribuir a reducir la materializacin de conflictos violentos
o no violentos y a mejorar la seguridad y el clima de convivencia entre
los ciudadanos.
Adems de una ampliacin de la oferta de los mtodos alternativos
de resolucin de conflictos, Bogot dio un gran paso hacia su redefinicin y reorganizacin, al enmarcarlos dentro del concepto de Justicia
Comunitaria, a travs de la cual los ciudadanos y ciudadanas puedan
ser empoderados en el ejercicio de los derechos que les confiere la
Constitucin Poltica y la ley, y apoyados en el cumplimiento de los
deberes que les impone la convivencia ciudadana, comunitaria y familiar.
Dado que las administraciones distritales en el perodo 1995-2003
disearon y pusieron en marcha una poltica integral de oferta de servicios alternativos de justicia, con presencia en cada una de las 20 localidades, el programa nacional de casas de justicia no fue considerado como
prioritario, razn por la cual ninguno de los dos alcaldes (Mockus y
Pealosa) solicitaron el fortalecimiento de dicho programa mas all de
las dos casas de justicia ya existentes, las cuales han venido contando
con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional.
Con la seccin sobre Justicia en el Plan Maestro de Equipamientos
de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot, aprobado en
diciembre de 2003, la segunda administracin de Mockus entreg a las
siguientes administraciones un diseo institucional coherente para la
oferta en el campo de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, con base en 9 aos de esfuerzos, experiencias y lecciones aprendidas.
16.14 PROGRAMAS PARA POBLACIONES EN RIESGO

Poblaciones como los habitantes de la calle, trabajadoras sexuales y algunos grupos de jvenes, adems de ser considerados como vulnerables
por sus condiciones de marginalidad y/o por su oficio o edad, son percibidos por la ciudadana en general como grupos generadores de riesgos
de inseguridad, debido a las actividades que desarrollan y por su con-
725
centracin en zonas de la ciudad altamente deterioradas. Por lo anterior,

la atencin a poblacin vulnerable y el desarrollo de acciones en zonas
de alto riesgo es otro eje en torno al cual giraron las polticas de prevencin de actos delictivos en Bogot, con base en una concepcin que
define el panorama criminolgico y delincuencial de la ciudad como un
fenmeno social originado en mltiples causas. Por ejemplo, dentro de
las polticas que beneficiaron a estos grupos se encuentran: subsidios a
servicios de salud para casi un milln de personas; participacin comunitaria en desarrollo de planes locales de salud; construccin de hospitales y de centros de salud; construccin de escuelas y contratacin de
profesores; titulacin de tierras ilegales para facilitar y legalizar y finalmente acceso a servicios bsicos. Aunque los temas de marginacin y
violencia estn lejos de tener una relacin de causalidad, las administraciones de Bogot consideraron que estos procesos de atencin a poblacin vulnerable promueven insercin, cohesin comunitaria, y dinmicas
de autorregulacin, reduciendo factores de riesgo.
Durante el perodo 1995-2003 Bogot increment de manera significativa los recursos para sus instituciones y los programas dirigidos a
la rehabilitacin de poblacin joven en riesgo, delincuentes menores
(menos de 18 aos) y otros grupos marginados (habitantes de la calle,
trabajadores sexuales, personas con problemas de drogadiccin). Sobresale, desde 1995, el incremento en la cantidad y calidad de centros de
resocializacin abiertos, semiabiertos y cerrados para este tipo de poblaciones, en particular a travs de programas ofrecidos por el DABS y
el Idipron. Este ltimo, por ejemplo, ampli su oferta de 11 a 26 centros
de rehabilitacin, y sus cupos de unos 3.000 a 8.000, un resultado nico
a nivel nacional. Otras grandes ciudades, muchas veces no tienen un
instituto como el Idipron y dependen por completo de la oferta del Estado nacional a travs el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF) o de iniciativas privadas y/o de comunidades religiosas. El incremento en calidad y cantidad de los programas para poblacin en riesgo aspecto poco mencionado en relacin con el xito de Bogot parece
haber contribuido de manera definitiva al proceso de reduccin de la
inseguridad en el Distrito Capital. Con base en la ampliacin de la oferta y calidad de servicios ofrecidos sobre el perodo 1995-2003, el Idipron
atiende ahora el 95% de los jvenes habitantes de la calle o que habitan
726
en zonas pobres y marginadas, involucrados en problemas de drogadiccin, mientras que el DABS atiende cada da a 1.500 habitantes de la
calle, es decir el 10% del total estimado. En 2003, el DABS lleg a
entregar una Certificacin de habitante de la calle a ms de 12.000
personas, con el propsito de que estas personas pudieran acudir ms
fcilmente a los servicios de salud y de trabajo social.
El Idipron es el esfuerzo distrital ms integral y enfocado en jvenes
vulnerables de Bogot en particular pandilleros, tanto por su amplia oferta de servicios, como por la consolidacin durante el perodo 1995-2003, de
la integralidad en su oferta, basada en una concepcin que proviene de las
mismas races de la institucin, consistente en el tratamiento de la vulnerabilidad desde diversas perspectivas psicolgicas y sociales articuladas entre
s, que al mismo tiempo busca incorporar en l los contextos sociales y
urbanos dentro de los que se desenvuelve la vida de los jvenes.
Parte de la profesionalizacin de la oferta en este campo consisti
en una redefinicin de las responsabilidades de instituciones locales como
DABS e Idipron para eliminar la duplicidad de funciones y fortalecer
los programas de prevencin. El DABS trabaja ahora para grupos poblacionales de: nios entre 0-5 aos en familias de bajos recursos, adultos
jvenes involucrados en prostitucin o trabajo en la calle, mujeres y nios abusados o expuestos a violencia domstica. Con cada uno de estos
grupos se adelantan programas especiales y estrategias de intervencin
en cuatro reas centrales: prevencin, atencin a poblacin en alto riesgo, sensibilizacin para los grupos de poblacin excluida y proteccin
de vctimas. Por su parte, el Idipron adelanta procesos de resocializacin
de nios y jvenes de la calle que han vivido en zonas marginales o de
pobreza, menores drogadictos, menores que han desertado del sistema
escolar, y menores y jvenes de pandillas entre los 8 y los 22 aos.
El hecho de que muchos estudios o evaluaciones enfoquen sus anlisis exclusivamente en homicidios o en delitos de mayor impacto y en
las polticas directamente relacionadas con ellos, contribuye al poco crdito dado a los programas distritales del DABS e Idipron, as como a las
instituciones de rehabilitacin del ICBF (vase ms adelante). Los habitantes de la calle, los indigentes, los trabajadores y trabajadoras sexuales, y los drogadictos, para mencionar apenas algunos de los grupos, de
lo que genricamente se llama en Bogot poblacin vulnerable, no
727
mantienen una correlacin significativa con el tema de homicidios, pero

son fenmenos muy asociados al panorama callejero de inseguridad
cotidiana; tienen que ver con el tema de hurtos a personas, agresividad
en el espacio pblico, muertes misteriosas, as como con problemas
de salud pblica y desintegracin familiar. Es innegable, que una parte
del xito del modelo de Bogot consiste en la progresiva especializacin en la oferta de servicios y la redefinicin de campos de intervencin de Idipron y DABS, para evitar duplicidad de acciones e ineficiencia.
El DABS es tambin la nica entidad distrital que ha venido atendiendo desde una perspectiva integral a la poblacin de trabajadores
sexuales, implementando diferentes estrategias metodolgicas y alternativas de atencin orientadas especialmente hacia las mujeres, hijos e
hijas. En lugar de programas de asistencia desde el sector salud exclusivamente, el DABS ha evolucionado hacia un enfoque integral, que considera a la prostituta ms bien como trabajadora sexual, con necesidades
de proteccin y de seguridad para su familia, cuando la tienen.
El elemento verdaderamente innovador es el de la constancia en la
visin preventiva, promovida desde una instancia de gobierno responsable del tema de la seguridad ciudadana, donde en efecto las acciones preventivas arrojan un mayor beneficio social que las acciones punitivas.
Tambin son innovadores, en programas de formacin tcnica, los contenidos que hacen nfasis en el desarrollo humano y tico de los jvenes, y
en el empeo de proporcionarles herramientas que les permitan construirse como ciudadanos autnomos, con un mayor potencial para concursar
por las oportunidades que brinda la sociedad contempornea.
16.15 DIGNIFICAR LA JUSTICIA PUNITIVA

A travs de la modernizacin de la Crcel Distrital y la creacin de la
Unidad Permanente de Justicia (UPJ), han intentado mejorar su oferta en
este mbito y como las administraciones de Mockus y Pealosa han puesto un gran inters en dignificar la justicia punitiva, ofreciendo espacios,
procedimientos eficientes y apoyo humano para aquellos que tienen que
enfrentar una sancin judicial que les puede incluso privar de su libertad.
En un esfuerzo coordinado el gobierno distrital y la Polica han
eliminado los centros de detencin como parte de las estaciones de Po-
728
lica, ya que stas contaban con infraestructura rudimentaria e inapropiada

para los detenidos, generando condiciones de hacinamiento, servicios
inapropiados y casos de violacin de derechos humanos. Para facilitar la
detencin provisional fue creada, en 1999, la denominada UPJ, a travs
de un convenio interadministrativo entre el Instituto de Medicina Legal,
la Fiscala General de la Nacin, la Polica Nacional y la Secretara de
Gobierno del Distrito. La UPJha logtrado cumplir con su principal
proposito en resolver de manera rpida la situacin de los detenidos a
travs de una accin coordinada de los diversos servicios de justicia y
Polica, con la que los detenidos pueden ser privados de su libertad por
un mximo de 36 horas (anteriormente permanecan mucho ms tiempo
en las estaciones de Polica). La UPJ es un tipo de hangar al aire libre de
35 mil pies cuadrados con cuatro grandes salones, cada uno para una
categora diferente de detenidos, y uno para mujeres. Cada saln tiene
infraestructura de baos y bancas rsticas para dormir; la infraestructura
es bsica (sin cobijas), para evitar que la UPJ se volviera atractiva para
pasar la noche a habitantes de la calle. Personas involucradas en violaciones de trnsito reciben un entrenamiento rpido en el Cdigo de Polica y los infractores de delitos menores reciben una capacitacin corta
en normas y valores. La UPJ recibe cerca de 80 mil detenidos al ao,
60% de ellos es gente de la calle. Se tiene prevista la construccin de 2
unidades ms.
Bogot moderniz de manera espectacular la crcel distrital (originalmente construida en 1934 con espacio para 450 reclusos) eliminando
caos, hacinamiento, inseguridad, e insalubridad y creando una crcel
considerada entre las mejores en Amrica Latina. La nueva crcel tiene
una capacidad para 1.028 reclusos, con 6 pabellones y 44 celdas individuales de seguridad. Cada uno de los 6 pabellones tiene facilidades deportivas, baos, comedor y acceso a una variedad de programas de
capacitacin. La crcel de la cual se escapaban anteriormente muchos
reclusos ha sido equipada con altos sistemas de seguridad, incluido un
circuito cerrado de televisin con 96 cmaras. Crceles municipales
como la Distrital de Bogot pueden albergar nicamente a detenidos o
sentenciados por delitos menores (en general se trata de asalto) cometidos en la jurisdiccin de la ciudad. La crcel cre un rgimen interno
especial en armona con la legislacin nacional, en el cual se define su
729
misin como una funcin social de intentar ayudar a los reclusos en el

esfuerzo por interrumpir el ciclo de transgresiones a la ley, a travs de
un proceso de enseanza de normas y valores.
Existen en Bogot dos crceles de carcter nacional (la crcel Modelo y La Picota), las cuales enfrentan grandes retos institucionales y de
seguridad; sin embargo su modernizacin, as como la superacin de
sus dificultades, dependen del Instituto Nacional Penitenciario (Inpec),
sin que la administracin distrital pueda intervenir de manera directa.
16.16 ATENCIN A MENORES SINDICADOS O EN PROCESO

DE JUDICIALIZACIN
La legislacin colombiana no permite que los menores detenidos o sentenciados (menores de 18 aos) vayan a prisiones o crceles bajo cualquier
circunstancia. El ICBF tiene la responsabilidad de manejar instituciones
de rehabilitacin y resocializacin para esta poblacin. Bogot cuenta
con una gran variedad de este tipo de centros especiales de rehabilitacin y resocializacin para menores todos manejados por el ICBF,
razn por la cual el distrito no puede intervenir. Es de observar, sin embargo, que la cobertura y la calidad de servicios ofrecidos en este campo
parecen ser mucho mejores en Bogot que en otras zonas del pas.
En Colombia la impunidad de crmenes cometidos por jvenes es
un problema mayor, debido a vacos en el marco legal y en el sistema
penal, as como a la mala administracin de centros de rehabilitacin
juvenil. Muchos jvenes que han cometido faltas continan libres o regresan a sus barrios despus de ser arrestados debido a la falta de facilidades para su rehabilitacin. Supuestos grupos ilegales de vigilancia,
incluidos guerrilla y paramilitares, han asesinado a estos infractores en
un esfuerzo por legitimarse con la poblacin que silenciosamente apoya
operaciones de limpieza social. En Bogot, el fortalecimiento de la
red de instituciones que atiende esta poblacin ha incrementado la credibilidad en el sector justicia y disminuido el riesgo de prcticas de limpieza social. Juega un papel central en este tema tambin, la excelente
oferta por parte del ICBF a travs de varias instituciones de rehabilitacin y resocializacin para jvenes judicializados de menos de 18 aos,
como es el caso del centro El Redentor, que tambin tiene pabellones
730
para mujeres. Ninguna otra ciudad en Colombia tiene la calidad y cobertura de oferta de estas instituciones con que cuenta Bogot.
Bogot cuenta con una buena oferta de centros especiales de rehabilitacin y resocializacin para menores sindicados o en proceso de
judicializacin. Aunque estos centros son operados por entidades privadas contratadas por el ICBF, razn por la cual el distrito no puede
intervenir directamente sobre ellas, puede afirmarse que las administraciones de Mockus y Pealosa han complementado la cadena de oferta
en este campo, a travs de una aproximacin preventiva desarrollada
por los programas distritales de asistencia a poblacin en riesgo, en particular la asistencia al segmento de jvenes en riesgo, desarrollados por
instituciones como el DABS, Idipron y programas como Misin Bogot
y Vida Sagrada
16.17 ANLISIS Y CONOCIMIENTO

Hace 10 aos aquellos que pretendan conocer los problemas de seguridad de Bogot eran en general y fuera de la Polica, expertos independientes, mientras que la administracin distrital no tena un conocimiento
sistemtico sobre este tema. Hoy en da la administracin de Bogot
conoce mejor que cualquier otro los problemas relacionados con la seguridad en la ciudad. Esta produccin de conocimiento sobre la ciudad
refleja que las administraciones de Mockus y Pealosa promovieron una
gestin racional, haciendo siempre uso de la recoleccin de informacin
y de los anlisis comparados para el diseo de polticas exitosas.
La creacin de bases de datos, sistemas de informacin y mecanismos de monitoreo, como aquellos ofrecidos por el SUIVD y el IDRD
(banco de datos sobre parques), el IDU (banco de datos sobre espacio
pblico, transporte pblico y ciclovas) han sido cruciales.
En materia de seguridad ciudadana el distrito ha producido y contratado con prestigiosas universidades colombianas una serie de estudios e investigaciones de alta calidad, las que estn a disposicin para
consulta en la pgina Web de la alcalda. Seminarios internacionales,
organizados con universidades y otras entidades pblicas y privadas,
han permitido analizar aspectos o temas especficos, como son los accidentes de trnsito, el suicidio, el homicidio, el terrorismo urbano, etc.
731
Tanto Mockus como Pealosa construyeron sus polticas e intervenciones, aprovechando lo mejor de la historia de planeacin y desarrollo de la ciudad, para potenciar los esfuerzos pasados (concluidos e
inconclusos) hacia la reconstruccin de una ciudad y una ciudadana
activa. El alcalde Pealosa contrat dos estudios y public los respectivos libros, uno sobre el alcalde Gaitn Corts y otro sobre el alcalde
Virgilio Barco, dando de esta manera, y a travs de un prefacio en cada
libro, crdito a los antecedentes de excelencia en la gestin pblica de
Bogot, y rescatando al mismo tiempo la memoria institucional de la
ciudad.
Nunca antes la ciudad haba producido tantos anlisis e informacin sobre ella misma, lo que tambin se refleja en innovadores programas de televisin como los presentados en Citytv, que han sido parte
integral del inters por mostrar Bogot en todas sus dimensiones. La
imagen de Bogot hoy da es mucho ms compleja y sofisticada que
hace 10 aos; esto implica tambin que el electorado est al menos en
concordancia lgica, mejor informado para elegir sus mandatarios, contribuyendo a fortalecer de esta manera el buen gobierno local.
Con el proceso de la Constitucin Poltica de 1991 y con las reformas administrativas introducidas por el alcalde Jaime Castro entre 1993
y 1994, y gracias a los fructferos debates e investigaciones sobre la
ciudad, Bogot tom a tiempo conciencia de su degradacin, e inici un
proceso de recuperacin no solamente urbanstica, sino tambin social,
administrativa y poltica, con el objetivo de crear una ciudad ms equitativa, ms integrada, y ms segura.
16.18 DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS SEGUROS

Las lecciones aprendidas con polticas integrales de seguridad ciudadana en Bogot, descritas en este libro, son de particular relevancia en la
medida en que proporcionan indicios acerca de cmo desde el mbito
local se puede complementar y dar mayor sostenibilidad a polticas nacionales de seguridad, no solamente en Colombia, sino tambin en otras
ciudades y pases del mundo que enfrentan desafos graves a su seguridad interna, en trminos de criminalidad, violencia y terrorismo. El propsito de este libro resultado de un convenio de cooperacin firmado
732
en 2003 con la Alcalda Mayor de Bogot, el Programa Colombia de la

Universidad de Georgetown (Programa Colombia) y la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) es el de compartir con otras ciudades de Colombia y del exterior el conjunto de polticas y programas que han contribuido al xito observado en Bogot con
polticas de prevencin y reduccin de la violencia. El nuevo alcalde de
Bogot, el Seor Luis Eduardo Garzn (2004-2007), tambin comparte
y apoya esta iniciativa. Mil quinientos ejemplares de este libro sern
distribuidos a los alcaldes, presidentes de concejos municipales, directores de cmaras de Comercio y dems actores relevantes para el tema
de la seguridad y convivencia ciudadana, en las 125 ciudades intermedias que tiene el pas, como una forma de asesora tcnica horizontal
entre las ciudades colombianas.
Las lecciones aprendidas del modelo de Bogot han influido sobre
la creacin en marzo 2004 del programa nacional Departamentos y
municipios seguros, el cual est enmarcado dentro de las polticas de
los ministerios de Defensa y del Interior, y cuenta con el liderazgo de la
Polica Nacional de Colombia, y est dirigido a todos los gobernadores
y alcaldes del pas, para asesorarlos en la formulacin e implementacin
de polticas de seguridad ciudadana, en su mayora inspiradas en las
experiencias de Bogot. El programa Departamentos y municipios seguros cuenta con la asesora tcnica del Programa Colombia de la Universidad de Georgetown y el apoyo financiero de USAID. En este orden
de ideas, la distribucin del libro entre autoridades locales segn se
mencion en el punto anterior, se har en el contexto del programa Departamentos y municipios seguros.
El Programa Colombia, de la Universidad de Georgetown, financiado con recursos de USAID, ha invitado a funcionarios de la Secretara de Gobierno de Bogot y a funcionarios del SUIVD a diferentes
ciudades de Colombia en calidad de expertos, como parte de sus esfuerzos por crear un programa de cooperacin tcnica para la creacin e
implementacin de observatorios municipales del delito, esfuerzo en el
cual tambin cuenta con el valioso apoyo tcnico del Instituto Cisalva
de la Universidad del Valle.
733
El enfoque integral y descentralizado de Bogot parece tener especial

relevancia para grandes ciudades que afrontan problemas de seguridad,
ya que a travs de este modelo se garantiza coordinacin interinstitucional entre la ciudad y los barrios o zonas de la ciudad. Este modelo es
particularmente importante y apropiado para manejar situaciones complejas donde la violencia y el crimen se alimentan de diferentes fuentes
y donde un enfoque de poltica de arriba hacia abajo no sera el ms
apropiado.
Como se seal, un trasfondo de institucionalidad dbil y deslegitimada, puede crear condiciones propicias para la proliferacin de variadas formas de ilegalidad e inseguridad. En este contexto todo el esfuerzo
realizado entre 1995 y 2003 por parte de las Administraciones de Antanas
Mockus y Enrique Pealosa, puede ser entendido como la redefinicin
de un proyecto moderno que le apost a una gestin institucional racional, planificada y fuertemente democrtica, a partir de grandes esfuerzos de comunicacin, as como de reconstruccin institucional y fsica,
en el marco de la reconstruccin de la ciudadana misma.
Bogot, 16 de septiembre de 2004
Notas captulo 16
1
Vase Campbell, Tim, The Quiet Revolution. Decentralization and the Rise of Political
Participation in Latin American Cities, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 2003.
LISTADO ENTREVISTAS*
Entrevistado
Entidad/Cargo
Adalgiza Reyes Lpez

Andrs Botero
Directora de Seguridad
Social DABS
Andrs Trujillo
Defensoria del Espacio Pblico
Andres Dvila
Departamento Nacional de Planenacin
DNP
Alvaro Camacho Guisado Ex Consejero de Seguridad
Alberto Escovar
Corporacin La Candelaria
Alberto Castaeda cordy Universidad los Andes
Alexandra Ortiz
Banco Mundial /Bogot
Alicia Eugenia Silva
Ex Secretaria de Gobierno
Amparo Urrego
Ministerio Del Interior
Amelia Arias Zambrano
Polica Metropolitana de Bogot
Ana Camacho
Divisin de Parques-Instituto de Recreacin y Deporte
Ana Maria Mnera
Social DABS
Annette Pearson
Coordinadora Programa Casas de Justicia
(Checci)
Angela Maria Robledo
Directora Departamento Administrativo de
Bienestar Social DABS
Anglica Caldern
Fundacin Superior
Antanas Mockus Sivickas Alcalde Mayor de Bogot 1995-97;200103
* Agradecemos tambien a todas las personas que prestaron su colaboracin y apoyo ala investigacin y que no pueden ser nombrados en este listado.
736
ngela M. Guerrero
Aristbulo Cortes
Unidad Permanente de Justicia

Secretara de Gobierno/Gerente Fondo de
Ventas Populares
Blanca Ardila
Secretaria de Salud/ Participacin Social/
Asesoras
Camilo Pea
Departamento Administrativo de Accin
Comunal DAAC
Carlos lvarez
Observatorio de Violencia y Delincuencia
Carlos Alberto Garzn
Alcalde de la Localidad de Santa Fe
Carlos Nio
Universidad Nacional de Colombia/
Inversin Esttica
Carlos Torres
Decano Facultad Artes Universidad
Nacional
Carlos Medina
Ministerio del Interior
Catalina Gallo
Ministerio del Interior
Cecilia de Pinzn
Comisara Familia Fontibn
Cesar Torres
Jueces de Paz
Clara Castillo
Social DABS Fundacin Claret
Clara Snchez
Idipron/ Directora Administrativa
Carmen Hinestrosa
Divisin de Parques-Instituto de Recreacin
y Deporte
Capitan Jos Jairo Herrera Jefe Polica Comunitaria Kennedy
Capitn Magnolia Gallego Director CIC
Claudia Vsquez
Ex Directora Mision Bogot
Claudia Ocampo
Jvenes en riesgo
Claudia Pearanda
Campaas para la reduccin de la
Accidentalidad Vial
Secretara de Trnsito
Claudia Mara Monsalve Alcalda Local de Chapinero
Claudia Lopez
Departamento Administrativo De Accin
Comunal DAAC
Coronel Carlos H. Vargas Centro Automtico de Despacho -Polica
Metropolitana de Bogot
Coronel Martha Ins Urrea Comandante Polica Chapinero
Coronel Hernando de
los santos
Coronel Ricaute
Coronel Javier Lugo
Bonilla
Coronel Willian Nnez
Daniel Snchez
Diana Margarita Beltrn
Diana Alviz
Diana Echeverry
Edgar Ardila
Edgar Sandoval
Edgar Peuela
Elsa Patricia Bohrquez
Estela Baracaldo
Ernesto Matallana
Enrique Pealosa
Londoo
Efran Snchez
Fabio Snchez
Fabio Zambrano
Facundo Pantevez
Fernando Corts
Francisco Barn
Fridole Balln
Gabriel Surez
Gabriel Paredes
Gerardo Burgos
737
Comandante Polica Bacat

(SUIVD)
Comandante Polica Comunitaria
Jefe de Gestin Polcia Metropolitana de
Bogot
Instituto de Desarrollo Urbano IDU
Ex Defensora Distrital Espacio Pblico
Secretaria de Salud/Ubiquemonos para la
Solidaridad
Secretaria General Inspecciones Chapinero
Universidad Nacional de Colombia
Gerente de Transmilenio
Ex Director Crcel Distrital
Instituto de Desarrollo Urbano IDU /
Renovacin Urbana
Investigacin Judicial- Subsecretara de
Seguridad y Convivencia
Fondo de Vigilancia y Seguridad
Alcalde mayor Bogot. 1998-2000
Ex alcalde de Bogot
Observatorio Cultura Urbana/ Instituto
Distrital de Cultura y Turismo
Universidad de Los Andes -CEDE
Universidad Nacional de Colombia / Libro
Cartucho
Director Casa de Justicia Ciudad Bolvar
Arquitecto/ Universidad Nacional de
Colombia
Director Comunicaciones Crcel Distrital
Campaa sobre el uso de la plvora
Dir. Seguimiento y Anlisis Estratgico
Instituto Distrital de Cultura y Turismo
Exsecretario de Salud
Subsecretario de Asuntos Locales
738
Germn Meja
Germn Quinez
Germn Camargo
General Jorge
Daniel Castro
Gonzalo De Francisco
Gonzalo Rivera
Gustavo Castao
Gustavo Giraldo
Hctor Riveros Serrato
Hugo Acero Velsquez
Helena Gonzles
Ins Elvira Roldan
Investigadores Cendex
Ivonne Torres
Jaime Castro
Jaime Giraldo
Javier De Nicolo
Jaime Ruiz
Jairo Ricaurte
Jairo Vela
Jaime Garzn
Jaidiby Nuez
Jess Manuel Velosa
Jess Seplveda
John Sudarski
Jos Fernando Cardona
Jolie Roye
Juan Carlos
Juan Carlos Mosquera
Universidad Javeriana/ Historia

Director DD.HH y Apoyo a la Justicia
Ambiente DAMA / Parques Ecolgicos
Comandante Polica Metropolitana
Ex Consejero Presidencial para
la Seguridad
Instituto Luis Carlos Galn
Renovacin Urbana
URI
Ex Secretario de Gobierno
Subsecretario de Convivencia y Seguridad
Secretaria de Salud/ Participacin Social
Social DABS/ Renovacin Urbana
Universidad Javeriana
Secretaria de Salud/ Participacin Social/
Asesoras
Ex Alcalde de Bogot
Ex Ministro de Justicia
Idipron
Universidad los Andes
Observatorio de Violencia y Delincuencia
Inspector Polica Chapinero
Asociacin Ropa Vejeros
Cmara de Comercio de Bogot
Alcalda Local Mrtires
Ambiente DAMA
Universidad de Los Andes
Secretario de Salud
Cooperacin Internacional Justicia
(SUIVD)
Juan Manuel Ospina

Julin Aristizabal
Julieth Ester Plata
Katia Gonzles
Leonardo Riao
Leonardo Ramos
Leonor Zubieta
Luis Alberto Sanabria
Luis Carlos Coln
Luis Fernando Arango
Luis Fernando Molina
Luis Jorge Hernndez
Luis Spath
Luz Stella Sabogal
Luz Janeth Forero
Luz Alba Bentez
Mara Angela Gualy
Maria Teresa Garcs
Maria Eugenia Martnez
Maria Elsa Pulido
Maria Victoria Villamil
Maria Victoria Llorente
Marcela Romero
Margarita Cardona
Manuel Armando Daz
Mauricio Silva
Myriam Castro
Mnica Vega
739
Secretario de Gobierno de Bogot (20042006)

y Deporte
Ministerio Interior Y Justicia/Crceles
y Deporte
Programas de Resocializacin- Crcel
Distrital
Asesor Idipron
Misin Bogota/ Asuntos Locales
Chechi And Company
Museo del Desarrollo Urbano
Investigador Asociado Universidad
Javeriana
Archivo Distrital
Secretario de Salud/ Atencion Basica
Idipron/ Unidad Educativa
Centro La Candelaria
Jefe CRNV
Universidad Distrital/ Unidad de Extensin
Gerente Misin Bogot
Veedora Distrital
Idipron /Jefe de Planeacin
Ex- Directora UCPI
Renovacin Urbana
Universidad los Andes
Veedura Distrital
Renovacin Urbana
Alcalde Local Kennedy
Centro Estudios Plural
UCPI / Localidad 18
Comunicacin Alternativa-Direccin de
Seguridad
740
Mnica Pedraza
Napolen Villareal
Nubia River
Olga M. Gonzlez
Orlando Riveros
Paul Bromberg
Padre Alirio Lpez
Pablo Casas
Paula Betancourt
Pedro Pablo Monroy
Pedro Nel Sandoval
Rene Carrasco
Richard Blanco
Ricardo Nandaresi
Ricardo Herrera
Roco Londoo
Sandra Bernal Garzn
Silvia Arango
Sonia Cardona
Soraya Montoya
Gonzlez
Teniente Coronel
Yesid Vsquez
Ricardo Prez
Ricardo Snchez
Asesora Plan Maestro

Prevencin en el Consumo de Alcohol y
Drogas
Dabs - Ucpi
UCPI / Localidad 18
Direccin de Seguridad
Ascopro
Alcalde Mayor de Bogot (marzo-dic. 1997)
Campaas de Desarme-Conserjera Vida
Sagrada
Observatorio Seguridad, Camara de
Comercio de Bogot
Facultad Derecho Universidad Nacional de
Colombia
Universidad Libre
Secretaria General Inspecciones Bosa
Proyecto Urbanismo
Consultor sobre Espacio Pblico
Directora Instituto Distrital de Cultura y
Turismo
y Deporte
Arquitecta / Universidad Nacional de
Colombia
SUIVD
Comandante Polica Kennedy
Centro Orientacin El Redentor-Centro
Hogar Femenino
Direccin de Derechos Humanos apoyo a
la Justicia
Roberto Moncada
Ral Velsquez
Rafael Campo Vsquez
Uriel Daz
Vilma Bolvar
Victor Manuel Veloza
Yesiel William Nuez
Yolanda Pinto
Yolanda Ramrez
741
Asesor Planes Varios

Departamento Administrativo de Planeacin Distrital DAPD/ Subdireccin de
Programacin y Seguimiento de Administracin Pblica
Secretaria General Inspecciones Localidad
de los Mrtires
Alcalde local de Los Martires
Polica Metropolitana de Bogot
Trabajadora Social UPJ
Misin Bogot/ Coordinadora Convivencia
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ACUERDOS, DECRETOS, LEYES Y SENTENCIAS

Acuerdo 2 del 29 de enero de 1992, por el cual se crean las localidades del
Distrito Capital de Santa Fe de Bogot y determina la integracin de las
Juntas Administradoras Locales, 29 de enero de 1992.
Acuerdo 4 del 4 de febrero de 1959, Orgnico de la Accin Comunal en el Distrito Especial de Bogot, 4 de febrero de 1959.
Acuerdo 6 del 30 de mayo de 1998, Plan de Desarrollo Econmico, Social y de
Obras Pblicas para Santa Fe de Bogot, D.C., 1998-2001 Por la Bogot
que Queremos, Registro Distrital 1674, junio 6 de 1998.
Acuerdo 8 del 15 de diciembre de 1977, por el cual se modifica el Acuerdo 26 de
1972, reorganiza las Alcaldas Menores, reglamenta su funcionamiento y
faculta al Alcalde para delegar unas funciones, Anales del Concejo, Bogot, s. e., 15 de diciembre de 1977.
Acuerdo 8 del 29 de mayo de 1987, por el cual se establece la descentralizacin
administrativa del Distrito Especial de Bogot mediante la organizacin
de Juntas Administradoras Zonales y la creacin de Fondos de Desarrollo,
29 de mayo de 1987.
Acuerdo 11 del 17 de noviembre de 1987, por el cual se crea el Fondo para la
Prevencin y Atencin de Emergencias en el Distrito Especial de Bogot,
17 de noviembre de 1987.
Acuerdo 14 del 7 de septiembre de 1983, por el cual se crea la Alcalda Menor
Ciudad Bolvar y modifica los lmites de las Alcaldas Menores de Tunjuelito y Bosa sealados en el Acuerdo 8 de 1977, 7 de septiembre de 1983.
Acuerdo 28 del 4 de diciembre de 1992, por el cual se reestructura el Fondo de
Vigilancia y Seguridad de Bogot, D.C., 4 de diciembre de 1992.
Acuerdo 29 del 7 de diciembre de 1993, por el cual se dicta alguna norma sobre
el Consejo Distrital de Justicia, sobre las Inspecciones de Polica y sobre
otras materias de polica, 7 de diciembre de 1993.
Acuerdo 38 del 24 de marzo de 2001, por el cual se convoca a la eleccin de los
Jueces de Paz en la Capital de la Repblica, Registro Distrital nm. 2478,
21 de septiembre de 2001.
Acuerdo 54 del 8 de diciembre de 2001, por el cual se amplan las comisaras de
familia y dicta otras disposiciones en desarrollo del Cdigo del Menor y
Legislacin del Menor, Registro Distrital nm. 2602, 22 de marzo de 2002.
Acuerdo 57 del 16 de abril de 2002, Disposiciones generales para la implementacin del sistema distrital de informacin SDI- y organiza la comisin
distrital de sistemas, Registro Distrital nm. 2617, 17 de abril de 2002.
Acuerdo 79 del 20 de enero de 2003, Cdigo de Polica de Bogot, Registro
Distrital nm. 2799, 20 de enero de 2003.
Acuerdo 80 del 7 de diciembre de 1967, por el cual se crea el Instituto para la
Proteccin de la Niez y la Juventud IDIPRON-, 7 de diciembre de 1967,
Constitucin Poltica de Colombia 1991.
766
Decreto local 29 del 15 de septiembre de 2001 por el cual se adopta el Plan de

Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas para la Localidad de
Santa Fe, Registro Distrital nm. 2476, 19 de septiembre de 2001.
Decreto 127 del 10 de abril de 2002, por el cual se trasladan las funciones de la
Unidad Coordinadora de Prevencin Integral UCPI, de la Secretara
General de la Alcalda Mayor de Bogot DC al Departamento Administrativo de Bienestar Social, Registro Distrital, 10 de abril de 2002.
Decreto 132 del 29 de abril de 2003, por el cual se ajusta la suspensin del
presupuesto de gastos e inversiones, Registro Distrital nm. 2860, 29 de
abril de 2003.
Decreto 188 del 17 de mayo de 2002, por el cual se modifica el Decreto 400 de
2001, en lo relativo a las condiciones de localizacin y funcionamiento de
los establecimientos destinados al trabajo sexual y otras actividades ligadas.
Decreto 295 del 1 de junio de 1995, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo
Econmico Social y de Obras Pblicas para Santa Fe de Bogot, D.C.,
1995 1998. Formar Ciudad, Registro Distrital nm. 978, 1 de junio de
1995.
Decreto 356 del 11 de febrero de 1994, por el cual se expide el Estatuto de
Vigilancia y Seguridad Privada, Diario Oficial, Bogot, nm. 41220, Imprenta Nacional, 11 de febrero de 1994.
Decreto 367 del 30 de abril de 2001, por el cual se modifica la estructura organizacional y las funciones para algunas dependencias, en la Secretara de
Gobierno de Bogot, D.C., Registro Distrital nm. 2381, 30 de abril de
2001.
Decreto 368 del 30 de abril de 2001, por el cual se modifica la planta de personal
de la Secretara de Gobierno de Bogot, D.C., Registro Distrital nm. 2381,
30 de abril de 2001.
Decreto 382 del 18 de julio de 1995, por el cual se determina la estructura interna y establece las funciones de las dependencias de la Secretara de Gobierno de Santa Fe de Bogot, D.C., Registro Distrital nm. 995, 31 de
julio de 1995.
Decreto 440 del 1 de junio de 2001, Plan de desarrollo econmico, social y de
obras pblicas para Bogot, D.C. 2001-2004: Bogot para vivir todos del
mismo lado, Registro Distrital nm. 2403, 1 de junio de 2001.
Decreto 451 del 1 de noviembre de 2002, por el cual se trasladan las funciones
de las Comisaras de Familias, Registro Distrital nm. 2743, 11 de noviembre de 2002.
Decreto 447 del 9 de julio de 1999, por el cual se Reglamenta la Ubicacin de
Centros de Atencin Inmediata (CAl) en la Ciudad de Santa Fe de Bogot,
Distrito. (Derogado Tcitamente por el Decreto 503 de 2003, Por el cual se
adopt el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot D.C)
767
Decreto 503 del 30 de diciembre de 2003, por el cual se adopta el Plan Maestro
de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot D.C., Registro Distrital nm. 3017, 30 de diciembre de 2003.
Decreto 619 del 5 de abril de 2000, por el cual se efecta un ajuste en el Presupuesto General de la Nacin para la vigencia fiscal del 2000, Diario Oficial, nm. 43969, 11 de abril de 2000.
Decreto 649 del 18 de octubre de 1996, por el cual se crea el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de Causa Externa de Santa Fe de Bogot,
Registro Distrital nm. 1274, 18 de octubre de 1996.
Decreto 657 del 25 de octubre de 1994, por el cual se prohbe la prestacin de
servicios domiciliarios y la construccin de inmuebles en zonas de alto
riesgo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, Registro Distrital nm.
898, 31 de octubre de 1994.
Decreto 665 del 11 agosto de 2000, por el cual se crean los Consejos Comunales
de Seguridad en Santa Fe de Bogot, D.C., Registro Distrital nm. 2206,
11 de agosto de 2003.
Decreto 908 del 19 de septiembre de 1969, por el cual se reorganiza la Secretara de Gobierno Distrital, 19 de septiembre de 1969.
Decreto 951 del 30 de diciembre de 1994, por el cual se reestructura la Alcalda
Mayor, Secretara de General del Distrito Capital y establece las funciones
de sus dependencias, Registro Distrital nm. 926, 30 de diciembre de 1994.
Decreto 1137 del 29 de junio de 1999, por el cual se organiza el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, reestructura el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, Diario Oficial 43623 (29 de junio de 1999).
Decreto 1370 del 16 de agosto de 1995, por el cual se declara el Estado de
Conmocin Interior, Diario Oficial , Bogot, nm. 41966, Imprenta Nacional, 16 de agosto de 1995.
Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, por el cual se dicta el rgimen especial
para el Distrito Capital de Santaf de Bogot, Diario Oficial, Bogot, nm.
40958, Imprenta Nacional, 22 de julio de 1993.
Decreto 1477 del 1 de agosto de 2000, por el cual se adopta el Programa Nacional de Casas de Justicia, Diario Oficial, Bogot, nm. 44113, Imprenta
Nacional, 3 de agosto de 2000.
Decreto 1667 del 30 de julio de 1966.
Decreto Orgnico de la Polica Nacional.
Decreto 1667 del 2 de agosto de 2002, por el cual se designan unos humedales
para ser incluidos en la lista de Humedales de Importancia Internacional,
en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 357 de 1997, Diario Oficial,
Bogot, nm. 44892, Imprenta Nacional, 6 de agosto de 2002.
Decreto 1817 del 17 de Julio de 1964, por el cual se crea la Escuela Penitenciaria Nacional, con la misin primordial de formar, educar y entrenar la Guardia Nacional Penitenciaria.
768
Decreto 2137 del 29 de julio de 1.983, por el cual se reorganiza la Polica Nacional. Este Decreto fue derogado por la ley 62 de 1.993.
Decreto nmero 2279 de 1989, por el cual se implementan sistemas de solucin
de conflictos entre particulares y se dictan otras disposiciones, octubre 7.
Decreto Legislativo 2361 de 1936, por el cual se determinan las entidades que
deben pagar raciones de presos y dicta otras medidas.
Decreto 2615 del 19 de noviembre de 1991, por el cual se reorganizan los Consejos Departamentales de Seguridad y el Consejo de Seguridad del Distrito Capital; se crean los Consejos Regionales de Seguridad, se faculta a los
gobernadores para autorizar la conformacin de los Consejos Municipales
de Seguridad y se crean los Comits de Orden Pblico, Diario Oficial,
Bogot, nm. 40168, Imprenta Nacional, 20 de noviembre de 1991.
Decreto 2737 del 27 de noviembre de 1989, por el cual se expide el Cdigo del
Menor, 27 de noviembre de 1989.
Decreto 3133 del 26 de diciembre de 1968, por el cual se reforma la organizacin administrativa del distrito especial de Bogot, 26 de diciembre de
1968.
Decreto 3640 del 17 de diciembre de 1954, por el cual se reorganiza el Distrito
Especial de Bogot, Diario Oficial, Bogot, Imprenta Nacional, 21 de enero
de 1955.
Ley 9 del 11 de enero de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de
desarrollo municipal, compraventa y expropiacin de bienes, Diario Oficial, Bogot, nm. 38650, Imprenta Nacional, 11 de enero de 1989.
Ley 10 del 10 de enero de 1990, por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de
Salud, Diario Oficial, Bogot, nm. 39137, Imprenta Nacional, 10 de enero de 1990.
Ley 23 del 21 de marzo de 1991, por la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales, Diario Oficial, Bogot, nm. 39752,
Imprenta Nacional, 21 de marzo de 19
Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dictan normas orgnicas sobre la
distribucin de competencias de conformidad con los artculos 151 y 288
de la Constitucin Poltica y se distribuyen recursos segn los artculos
356 y 357 de la Constitucin Poltica, Diario Oficial, Bogot, nm. 40987,
Imprenta Nacional, 12 de agosto de 1993.
Ley 62 del 12 de agosto de 1993, por la cual se expiden normas sobre la Polica
Nacional, se crea un establecimiento pblico de seguridad social y bienestar para la Polica Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente
de la Repblica, Diario Oficial, Bogot, nm. 40987, Imprenta Nacional,
12 de agosto de 1993.
Ley 65 del 19 de agosto de 1993, Cdigo Penitenciario y Carcelario, Diario
Oficial, Bogot, nm. 40999, Imprenta Nacional, 20 de agosto de 1993.
Ley 83 de 1946.
769
Ley Orgnica de la Defensa del Nio.

Ley 72 de del 29 de noviembre de 1926, sobre facultades al municipio de Bogot, Diario Oficial, Bogot, nm. 20360, Imprenta Nacional, 29 de noviembre de 1926.
Ley 94 de 1938, Cdigo de Procedimiento Penal.
Ley 95 de 1936, Cdigo Penal.
Ley 100 del 23 de diciembre de 1993, por la cual se crea el Sistema de Seguridad Integral, Diario Oficial, Bogot, nm. 41148, Imprenta Nacional, 23
de diciembre de 1993.
Ley 136 del 2 de junio de 1994, por la cual se moderniza y organiza el funcionamiento de los municipios, Diario Oficial , Bogot, nm. 41377, Imprenta
Nacional, 2 de junio de 1994.
Ley 294 del 16 de julio de 1996, por la cual se desarrolla el artculo 42 de la
Constitucin Poltica y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar, Diario Oficial, Bogot, nm. 44837, Imprenta Nacional, 22 de julio de 1996.
Ley 270 del 7 de marzo 1996. Ley Estatutaria de la Administracin de la Justicia,
Diario Oficial, Bogot, nm. 42745, Imprenta Nacional, 15 de marzo de 1996.
Ley 311 del 12 de agosto de 1996, crea el Registro Nacional de Proteccin Familiar, Diario Oficial, Bogot, nm. 42855, Imprenta Nacional, 14 de agosto
de 1996.
Ley 360 del 7 de febrero de 1997, modifica algunas normas del ttulo XI del
Libro II del Decreto-ley 100 de 1980 (Cdigo Penal), relativo a los delitos
contra la libertad y pudor sexuales, y adiciona el artculo 417 del Decreto
2700 de 1991 (Cdigo Procedimiento Penal).
Ley 375 del 4 de julio de 1997, Colombia. Ministerio de Educacion Nacional.
Viceministerio de la Juventud, 1997, Ley de la Juventud, Diario Oficial,
Bogot, nm. 43079, Imprenta Nacional, 9 de julio de 1997.
Ley 415 de 1997 de Alternatividad Penal, Revista de derecho penal,Bogot, No.
5, febrero-marzo de 1997
Ley 446 del 7 de julio de 1998, por la cual se adopta como legislacin permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del
Cdigo de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y
del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Cdigo
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestin, eficiencia y acceso a la justicia, Diario Oficial, Bogot, nm. 43335,
Imprenta Nacional, 8 de julio de 1998.
Ley 497 del 10 de febrero 1999, crea los jueces de paz y se reglamenta su organizacin y funcionamiento, Diario Oficial, Bogot, nm. 43499, Imprenta
Nacional, 11 de febrero de 1999.
Ley 640 del 5 de enero de 2001, por la cual se modifican normas relativas a la
conciliacin, Diario Oficial, Bogot, nm. 44303, Imprenta Nacional, 24
de enero de 2001.
770
Ley 715 del 21 de diciembre de 2001, dicta normas orgnicas en materia de

recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y
357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros, Diario Oficial, Bogot, nm. 44654, Imprenta
Nacional, 21 de diciembre de 2001.
Resolucin 195 del 24 de enero de 1996.
Resolucin 2849 de marzo 30 de 1992, Reestructuracin Polica Antinarcticos.
Resolucin 5911 de 1992, por la cual se crean 4 subdirecciones en la DIJIN:
Polica Judicial, Inteligencia, Administrativa y Vigilancia Privada.
Corte Constitucional, Sentencias, Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996,
Revisin constitucional del proyecto de ley nmero 58/94 Senado y 264/
95 Cmara, Estatutaria de la Administracin de Justicia, Gaceta de la
Corte Constitucional, Bogot, Imprenta Nacional, 5 de febrero de 1996.
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