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TRANSFORMACIN
Polticas de seguridad ciudadana
1995-2003
Gerard Martin
Miguel Ceballos
INVESTIGADORES ASOCIADOS
Constanza Ariza
Rodrigo Valencia de la Roche
Juan Carlos Garca
Claudia Gmez
Ricardo Valencia
Roco Mario
Programa Colombia
Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo otorgado por la USAID Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Bogot, y el Programa Colombia
de la Universidad de Georgetown, bajo los trminos del contrato RX 2710-819-PUJ-2
Las opiniones expresadas son propias de los autores y no reflejan necesariamente el
punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
01Georgetown01.p65
12/14/04, 6:50 AM
CONTENIDO
AGRADECIMIENTOS ........................................................................................... 15
PRLOGO DE ANTANAS MOCKUS ........................................................................ 21
PRLOGO DE ARTURO VALENZUELA ................................................................... 25
INTRODUCCIN ................................................................................................. 29
LA DIMENSIN LOCAL EN LA AGENDA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA ............... 29
ANTECEDENTES, OBJETIVO Y ALCANCE DE ESTE LIBRO .................................... 35
METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN ........................................................... 40
ESTRUCTURA DEL LIBRO .............................................................................. 41
CAPTULO 1
BOGOT EN EL SIGLO XX: DE ALDEA A CIUDAD ................................................... 43
1.1 BOGOT DURANTE EL SIGLO XIX ...................................................... 44
1.2 MODERNIZACIN Y URBANIZACIN (LA PRIMERA PARTE
DEL SIGLO XX) ................................................................................ 47
1.3 HACIA UNA POLTICA URBANA (1940-1950) ....................................... 49
1.4 PRIMER PERODO DE EXCELENCIA EN LA GESTIN (1958-1974) ............ 55
1.5 POLITIQUERA, CORRUPCIN Y DESINTEGRACIN SOCIAL
(DECENIOS DE 1970 Y 1980)............................................................. 61
1.6 CIUDAD INSEGURA, CIUDAD MAL AMADA (1986-1994) ........................ 65
1.7 CONCLUSIN .................................................................................... 69
CAPTULO 2
TENDENCIAS DEMOGRFICAS Y SOCIOECONMICAS EN B OGOT (1995-2003) ........ 75
2.1 CARACTERIZACIN DEMOGRFICA DE BOGOT .................................... 76
2.2 DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN EN LA CIUDAD DE BOGOT ................ 79
2.3 LA POBLACIN DESPLAZADA Y SU IMPACTODEMOGRFICO
EN BOGOT ..................................................................................... 81
2.4 POBREZA Y ASPECTOS SOCIOECONMICOS EN BOGOT .......................... 82
2.5 ACTIVIDAD ECONMICA .................................................................... 88
2.6 EL MERCADO LABORAL ..................................................................... 90
2.7 REFLEXIONES FINALES ....................................................................... 94
CAPTULO 3
LA EVOLUCIN DE LA SEGURIDAD EN BOGOT (1977-2003) ................................ 97
3.1 EL AUGE DE LA INSEGURIDAD EN COLOMBIA Y BOGOT (1977-1991) .. 98
3.2 POLTICAS DE GOBIERNO NACIONAL FRENTE A LA CRISIS
DE SEGURIDAD NACIONAL ................................................................ 103
3.3 EL MANEJO DE LA CRISIS Y LA MEJORA EN LA SEGURIDAD
A PARTIR DE 1991 ........................................................................... 107
3.4 LA EVOLUCIN DE LOS INDICADORES DE SEGURIDAD
EN BOGOT (1991-2003) .............................................................. 110
3.5
CAPTULO 4
LOS ALCALDES DE BOGOT Y LA VISIN DE SEGURIDAD CIUDADANA DE
SUS PLANES DE DESARROLLO (1995-2003) ....................................................... 139
4.1 PERFIL DE LOS ALCALDES DE BOGOT (1995-2003) ......................... 141
4.2 RASGOS COMUNES DE LOS ALCALDES DE BOGOT (1995-2003) ........ 146
4.3 MARCO CONCEPTUAL EN LOS PLANES DE DESARROLLO
DEL DISTRITO CAPITAL (1995-2003) .............................................. 148
4.4 EJES TEMTICOS DE LOS TRES PLANES DE DESARROLLO ...................... 149
4.5 OBSERVACIONES FINALES ................................................................. 169
CAPTULO 5
F ORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO EN EL TEMA DE SEGURIDAD Y
CONVIVENCIA EN LA CIUDAD DE BOGOT (1995-2003) ..................................... 173
5.1 MARCO LEGAL DEL DISTRITO CAPITAL .............................................. 175
5.2 ATRIBUTOS LEGALES DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOT
EN LOS TEMAS SEGURIDAD Y CONVIVENCIA ........................................ 178
5.3 PROGRESIVA INSTITUCIONALIZACIN DEL TEMA SEGURIDAD
EN EL MBITO DISTRITAL ................................................................. 184
5.4 ESPACIOS DE COORDINACIN INSTITUCIONAL DE
LAS POLTICAS DISTRITALES DE SEGURIDAD ........................................ 196
5.5 PLAN MAESTRO DE EQUIPAMIENTOS DE SEGURIDAD CIUDADANA,
DEFENSA Y JUSTICIA ........................................................................ 202
5.6 CONTRIBUCIONES DEL CONCEJO DISTRITAL FRENTE
AL TEMA DE SEGURIDAD .................................................................. 204
5.7 PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL MBITO MUNICIPAL
EN MATERIA DE SEGURIDAD .............................................................. 206
5.8 RECURSOS DISTRITALES PARA LA SEGURIDAD ..................................... 208
5.9 EL NUEVO CDIGO DE POLICA DE BOGOT ...................................... 209
5.10 CONCLUSIN .................................................................................. 212
CAPTULO 6
EL SISTEMA UNIFICADO DE INFORMACIN DE VIOLENCIA Y DELINCUENCIA
DE BOGOT (SUIVD) .................................................................................... 219
6.1 PREVENIR BASNDOSE EN EL USO ESTRATGICO DE LA INFORMACIN ... 221
6.2 HISTORIA INSTITUCIONAL DEL SUIVD ............................................. 221
6.3
6.4
8.10
8.11
8.12
8.13
8.14
8.15
CAPTULO 9
P OLTICAS DISTRITALES DE INVERSIN SOCIAL (1995-2003) ............................... 401
9.1 EVOLUCIN DEL MARCO JURDICO NACIONAL PARA LA LUCHA
CONTRA LA POBREZA ....................................................................... 402
9.2 PLANES DE DESARROLLO DISTRITAL E INVERSIN SOCIAL (1995-2003) .. 405
9.3 INCREMENTOS EN LA INVERSIN PBLICA (1995-2003) ..................... 407
9.4 INCREMENTO EN LA INVERSIN SOCIAL EN BOGOT (1995-2003) ...... 411
9.5 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN EDUCACIN PRIMARIA
Y SECUNDARIA EN BOGOT (1995-2003) ......................................... 418
9.6. EDUCACIN INICIAL ........................................................................ 424
9.7 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN SALUD ......................................... 425
9.7 EL IMPACTO DE LA INVERSIN SOCIAL ............................................... 429
9.8 CONCLUSIONES ............................................................................... 432
CAPTULO 10
P OLTICAS DISTRITALES PARA ATENDER POBLACIN VULNERABLE (1995-2003):
HABITANTES DE LA CALLE, PANDILLEROS Y TRABAJADORAS SEXUALES .................. 437
INTRODUCCIN ......................................................................................... 438
10.1 QUINES SON LOS HABITANTES DE LA CALLE EN BOGOT? ............... 439
10.2 QUINES SON LOS PANDILLEROS EN BOGOT? ................................. 441
10.3 EL IDIPRON: PROTECCIN A JVENES HABITANTES
DE LA CALLE Y PANDILLEROS ............................................................ 442
10.4 MISIN BOGOT Y SUS GUAS CVICOS ............................................. 453
10.5 OTROS PROGRAMAS DISTRITALES PARA JVENES EN RIESGO ................. 463
10.6 HACIA UNA POLTICA SOCIAL E INTEGRAL DE JUVENTUD ...................... 473
10.7 LA ATENCIN A ADULTOS EN SITUACIN DE ALTA VULNERABILIDAD
POR PARTE DEL DABS .................................................................... 477
10.8 ATENCIN A LOS CIUDADANOS Y CIUDADANAS ADULTOS,
HABITANTES DE LA CALLE (2001-2003) ........................................... 483
10.9 POLTICAS DISTRITALES DE ATENCIN A TRABAJADORAS SEXUALES ....... 488
10.10 OBSERVACIONES FINALES ................................................................. 494
CAPTULO 11
P ROMOCIN DE COMPORTAMIENTOS SEGUROS Y DE UNA CULTURA CIUDADANA
EN BOGOT (1995-2003) ............................................................................... 501
11.1 EL CAMBIO DE COMPORTAMIENTOS ................................................... 504
11.2 PROMOVER COMPORTAMIENTOS SEGUROS .......................................... 508
AGRADECIMIENTOS
Los directores del estudio agradecemos la confianza y generosidad prestada por el ex alcalde mayor de Bogot, Antanas Mockus, para poder
realizar esta investigacin con toda libertad, al abrirnos todas las puertas para visitar las dependencias de las diferentes instituciones distritales,
conocer los programas impulsados por la Administracin, realizar entrevistas con funcionarios y confrontar diferentes interpretaciones sobre el xito de las polticas impulsadas en materia de seguridad y
convivencia ciudadana en Bogot. Asimismo, agradecemos las varias
entrevistas que Antanas Mockus generosamente nos concedi en Bogot y Washington, as como su presentacin en la Universidad de
Georgetown y posterior participacin y apoyo en el foro internacional
Aprendiendo con Bogot, realizado en la Universidad de Georgetown
en noviembre 2003, en la ciudad de Washington D. C.
Agradecemos tambin al ex alcalde Enrique Pealosa, quien prest todo su apoyo a la investigacin; nos acerc a quienes haban sido
funcionarios de su Administracin; nos hizo acompaarlo en un recorrido en bicicleta por las ciclorrutas de Bogot, para mostrarnos el proceso de transformacin desde su punto de vista; a mediados de 2003
particip en una conferencia sobre Bogot, en el contexto de las reuniones de trabajo que sobre Colombia realiza nuestro programa de investigacin en la Universidad de Georgetown; nos concedi de nuevo una
entrevista en la ciudad de Nueva York, y particip en el foro Aprendiendo con Bogot, en la Universidad de Georgetown.
Agracedemos tambin la cooperacin del ex alcalde Paul Bromberg,
quien reemplaz a Antanas Mockus durante el ltimo ao de su primera
Administracin, por la entrevista que nos concedi, as como por el
apoyo que nos brind en la bsqueda documental para nuestro libro.
Para nosotros como investigadores fue de gran importancia y utilidad el compromiso y la constante cooperacin por parte de Hugo Ace-
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Antanas Mockus
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Profesor titular de Ciencias Polticas, Director del Center for Latin American Studies de
Georgetown University.
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des centrales ya que, en esencia, les corresponde a los gobiernos regionales y locales la tarea fundamental de velar por la seguridad y la convivencia ciudadana.
Colombia se diferencia de otras realidades hemisfricas por la naturaleza del conflicto armado, conflicto que por dcadas copa grandes
sectores del territorio nacional donde la falta de presencia del Estado es
evidente. Pero sera un error pensar que la experiencia de gobierno local
en Colombia tendra poca relevancia para otras realidades del continente por ser Colombia un pas rural. La realidad es otra. Ms de un 78% de
la poblacin vive y trabaja en ciudades, y Colombia cuenta con cerca de
125 ciudades con poblaciones entre los 30 mil y los 500 mil habitantes,
hacindolo ms urbano que rural.
Como bien documentan los autores, la extraordinaria experiencia
de Bogot bajo el liderazgo de los alcaldes Pealosa y Mockus muestra
cmo el esfuerzo decidido de las autoridades locales, actuando con perseverancia e imaginacin y sumando en forma transparente y democrtica los aportes de la comunidad, puede contribuir en forma notable a la
disminucin de la inseguridad ciudadana. sta es una experiencia valiosa para ciudades pequeas, especialmente en zonas de conflicto donde
se encuentran hoy las mayores tasas de homicidios. La reduccin de las
tasas de homicidio en Bogot se constituye en un ejemplo paradigmtico de la importancia de la gestin pblica en la resolucin de los problemas ms difciles de nuestros tiempos.
Son muchos los programas que contribuyeron al xito de la gestin de Bogot y muchos los factores demogrficos y sociales que sirven de contexto necesario para el anlisis de su experiencia. Como lo
sealan los autores, juegan un papel importante los liderazgos creativos
pero eclcticos, dispuestos a emprender esfuerzos pragmticos pero con
disciplina y claridad en la evaluacin de las experiencias. La gestin de
gobierno se desenvuelve con una gil coordinacin del esfuerzo gubernamental, velando tambin por darle una respuesta clara y decidida a
los problemas sociales, y la creacin de espacios pblicos para mejorar
la calidad de vida, al mismo tiempo que se buscan mecanismos para
afianzar las normas pblicas y la resolucin de conflictos. En conclusin, es necesario sealar la importancia del fortalecimiento de las instituciones de gobierno como tales y la democratizacin local con la
Arturo Valenzuela
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INTRODUCCIN
Entre los muchos y complejos desafos que enfrenta Colombia iniciando el siglo XXI, uno de los ms importantes es el de la necesidad de
fortalecer la gestin pblica en todo su territorio, y como parte de ella, la
de fortalecer el esfuerzo por garantizar el monopolio pblico de la fuerza, para garantizar a cada ciudadano su derecho a la vida, la seguridad
fsica y la propiedad. Este principio fue defendido hace ms de 300 aos
por filsofos como John Locke y Thomas Hobbes; este ltimo, en el
contexto de las guerras civiles inglesas de la poca, lleg a sostener que
el monopolio pblico de la fuerza es una condicin esencial para que la
sociedad pueda existir como tal y no se desintegre. Hobbes afirm en su
clsico libro El Leviatn (1660) que En las naciones no completamente
civilizadas, algunas familias numerosas han vivido en continua hostilidad y se han invadido unas a otras usando la fuerza privada, por lo cual,
o es suficientemente evidente que han actuado de manera injusta, o bien
que no tienen un estado.1
En Colombia hay actualmente un consenso cada vez ms generalizado que sostiene que cualquier clase de solucin que se presente frente
a la crisis de seguridad domstica, solamente puede ser sostenible cuando
implique un proceso de fortalecimiento institucional en el mbito nacio-
Thomas Hobbes, The Leviatan (1660), Chapter XXII Of Systems Subject Political and Private:
In all Commonwealths, if a private man entertain more servants than the government of his
estate and lawful employment he has for them requires, it is faction, and unlawful. For
having the protection of the Commonwealth, he needed not the defense of private force. And
where as in nations not thoroughly civilized, several numerous families have lived in continual
hostility and invaded one another with private force, yet it is evident enough that they have
done unjustly, or else that they had no Commonwealth.
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responsabilidades concretas en materia de seguridad ciudadana, las cuales estn explcitamente definidas en la Constitucin Poltica. De hecho,
la seguridad ciudadana, como la democracia y la gobernabilidad misma,
en la prctica terminan siendo un asunto local, que se concreta cada
da, en cada una de las calles de las ciudades grandes y pequeas, en
cada una de las veredas y caseros del pas, en cada una de las personas
que temen por sus propias vidas y por las de sus familias. Es en este
sentido que el tema de la seguridad ciudadana en el nivel local cobra una
gran importancia para la sostenibilidad de las polticas de seguridad en
el pas, contrastndolo con las aproximaciones generalmente abstractas
en trminos de seguridad nacional, donde el papel y las responsabilidades de las autoridades locales, tienden a diluirse.
Hoy, la prioridad de la mayora de los colombianos es que el Estado
combata con xito los riesgos y daos reales que generan la inseguridad,
la criminalidad, la violencia y el terror, que se expresan en actos que van
desde los hurtos, las lesiones personales y el maltrato, hasta el secuestro, los atentados con explosivos, los ataques a pueblos, los homicidios
y las masacres.2 En Colombia, actualmente las tasas de homicidio ms
altas se encuentran ya no en las grandes ciudades, sino en municipalidades bajo presin de grupos armados ilegales. En otras palabras, la inseguridad y los actos de terror son ms intensos en municipios y regiones
con fuerte presencia de grupos armados ilegales, donde la densidad y
presencia institucional del Estado es muy dbil o apenas existe. No debe
sorprender entonces que haya sido una prioridad del actual gobierno
presidido por lvaro Uribe Vlez (2002-2006), el devolver la presencia
del Estado a todos los municipios del pas, comenzando por garantizar
que exista una mnima institucionalidad en todos y cada uno de ellos,
representada en los alcaldes y la Polica Nacional; debe recordarse que
hasta hace muy poco, casi 200 municipios del pas estaban sin presencia
policiva y que decenas de alcaldes gestionaban sus municipios a distancia, por falta de garantas de seguridad para su propia vida.
Frente a la pregunta de cul es el problema ms grande que enfrenta Colombia, el 32% de los
colombianos afirma que es el crimen y la delincuencia, frente a un 25% que afirma que es el
desempleo y 21% que sostiene que es conflicto armado. University of Pittsburgh, Democratic
Review of Colombia. March-April 2004. Estudio realizado con base en una encuesta contratada por USAID, aplicada en 53 municipios de Colombia.
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Cada vez que se hace referencia en este libro a la primera administracin Mockus (19951997), que de hecho fue la administracin Mockus-Bromberg, se cita solamente el nombre
del alcalde Antanas Mockus, sin mencionar el del Alcalde Paul Bromberg, con el nico
propsito de facilitar la lectura y de agilizar el texto. Paul Bromberg Zilberstein, Reemplaz
a Mockus cuando ste renunci a la Alcalda para aspirar a la Presidencia de la Repblica en
marzo de 1997, y gestion la administracin distrital hasta el 31 de diciembre de 1997, o sea
durante los ltimos 9 meses del periodo para el cual fue electo Antanas Mockus.
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Este libro pretende mostrar que las lecciones aprendidas del modelo Bogot tienen particular relevancia para otras ciudades grandes en
Colombia (Cali, Medelln, Barranquilla, Cartagena, entre otras), as como
para las 30 ciudades con ms de 100.000 habitantes, y para las 100 ciudades con poblaciones entre 50.000 y 100.000 habitantes. Asimismo, en
las zonas que confrontan procesos de desmovilizacin de grupos armados
ilegales como fruto de negociaciones y acuerdos de paz con el Gobierno
de Colombia, como es el caso de los procesos con las Autodefensas
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Malcolm Deas, Rebuilding Institutions during Conflict: Urban Crime and Violence Reduction
Strategies in Colombia. Conferencia dictada Marzo 21, 2001 en la Universidad de
Georgetown a instancias del Programa Colombia. Malcolm Deas es profesor en el St.
Anthonys College, de la Universidad de Oxford en Inglaterra.
Daniel Pecaut, Georgetown University. Democracy and Terror in Colombia:Rebuilding
Civil Society during conflict. Conferencia dictada en Febrero 14 de 2001, en la Universidad de Georgetown a instancias del Programa Colombia. Daniel Pecaut es profesor de Sociologa Poltica en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), Pars, Francia.
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Las transcripciones completas de la conferencia fueron igualmente publicadas y estn disponibles en la pgina web del Observatorio del Delito de Bogot: www.suivd.org.
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METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN
Este libro se apoya en un arduo trabajo de investigacin de campo, dirigido y coordinado por Gerard Martin como investigador principal, y
codirigido por Miguel Ceballos quien apoy la investigacin documental y coordin la ejecucin del convenio con la Alcalda Mayor de
Bogot. A continuacin se hace una sntesis de las actividades adelantadas:
a) Entrevistas con aproximadamente 200 funcionarios y ex funcionarios
distritales, expertos externos, acadmicos, habitantes de la ciudad, entre
otros.
b) Visitas a instituciones, instalaciones y lugares relacionados con el
tema, como parques, barrios, zonas de tolerancia, estaciones de polica,
crcel distrital, centros de rehabilitacin juvenil, instalaciones e entidades distritales, entre otros.
c) Asistencia y observacin de reuniones de consejos como al Consejo
de Seguridad Distrital Ampliado y al Consejo de Seguridad de
Chapinero comits, reuniones de frentes de seguridad local, comits
barriales, foros y eventos en Bogot que tenan relacin con el tema.
d) Levantamiento y consulta bibliogrfica de fuentes primarias y secundarias, incluso de una gran serie de informes producidos por el Distrito
Capital.
Para realizar el trabajo de campo se contrataron dos investigadores
asociados Constanza Ariza y Rodrigo Valencia de la Roche y dos asistentes de investigacin Juan Carlos Garca y Claudia Gmez. Los investigadores asociados y asistentes de investigacin realizaron buena
parte de las entrevistas y visitas de campo y elaboraron varios borradores de los captulos temticos (8-15). Ricardo Valencia Ramrez, miembro del equipo del Programa Colombia, coescribi el captulo sobre
espacio pblico; Roco Mario, miembro del equipo del Programa Colombia, contribuy al trabajo de edicin final; Adriana Colmenares y
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Sofa Quiroga, miembros del equipo del Programa Colombia, apoyaron con logstica, planificacin y administracin.
Para recibir insumos externos sobre la investigacin, adems de la
organizacin de las dos conferencias ya mencionadas en Georgetown
University Learning with Bogota y The Local Dimension of Security se realiz una serie de desayunos de trabajo en Bogot, a comienzos
de 2004, con el objetivo de recibir la retroalimentacin de ex funcionarios de las administraciones de Mockus y de Pealosa sobre las versiones preliminares de todos los captulos.
En el proceso de escribir y editar la versin final del libro, se ha
recibido el apoyo generoso de muchas personas (ver seccin de agradecimientos), sin las cuales no habra sido posible llegar al grado de detalle que hemos buscado presentar en esta anatoma de la transformacin
de Bogot. La responsabilidad del texto final y su contenido es de los
autores.
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distritales de inversin social (captulo 9), polticas distritales para atender poblacin vulnerable (captulo 10), promocin de comportamientos
seguros y de una cultura ciudadana (captulo 11), mecanismos alternativos de resolucin de conflictos (captulo 12), la unidad permanente de
justicia, la crcel distrital y la libertad asistida para el menor infractor
(captulo 13), estrategias anti-terrorismo y resistencia civil (captulo 14),
y produccin de conocimiento (captulo 15).
El captulo 16 incluye a la vez una sntesis de los resultados encontrados as como de las conclusiones del estudio. Tambin incluimos una
extensa bibliografa con el propsito de facilitar la tarea a futuras investigaciones.
Para subrayar la relevancia que el proceso de Bogot tiene para
otros pases, y en particular para ciudades que tambin confronten grandes retos de inseguridad, hemos incluido en el libro una serie de contribuciones de varios expertos internacionales con cuyos aportes se pretende
ofrecer una mirada de la experiencia de Bogot que vaya ms all de sus
propias fronteras y de las fronteras de Colombia.
Captulo 1
BOGOT EN EL SIGLO XX: DE ALDEA A CIUDAD
En este primer captulo presentamos los antecedentes del desarrollo urbanstico, demogrfico, econmico y social de Bogot durante el siglo
XX, para permitir al lector tener un mejor entendimiento de la ciudad y
los desafos que tuvieron que confrontar las administraciones de Antanas
Mockus y Enrique Pealosa a finales del siglo XX e inicios del siglo
XXI. En el segundo captulo se profundiza en las tendencias demogrficas y socioeconmicas, durante el periodo 1995-2003 en Bogot. Los
primeros tres captulos forman el marco contextual de las polticas de
prevencin y reduccin de la criminalidad en la ciudad. Y el tercer captulo presenta las tendencias de la seguridad en Bogot.
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Tabla 1
Poblacin de Bogot e incremento anual promedio de personas
(nmero personas / ingresos)
1905
1918
1938
1951
3.400
25.000
9.300
81.000
1964
1,7 m
1973
1985
2,9 m
133.000
108.000
4,2 m
1990
4,7 m
100.000
1993
5,3 m
2003
6,8 m
150.000
200.000
/ingresos
Fuente: elaboracin de los investigadores: datos perodo 1905-1990 con base en Gouset, V. (1998) p. 8.
Datos 1993, con base en datos del DANE y datos 2003 extrapolacin DANE.
Durante la primera parte de la Colonia el espacio pblico se limitaba a la plaza como centro religioso y civil de la vida de los ciudadanos,
y se usaba para las festividades, ceremonias, celebraciones religiosas,
procesiones, el ocio y el mercado; alrededor de la plaza tambin estaban
ubicadas las sedes de las instituciones pblicas y religiosas. Bogot era
una ciudad pequea comparada con otras ciudades coloniales como Lima;
en ella no se construyeron avenidas, jardines botnicos, parques,
bulevares o plazas de toros antes de la independencia. En las afueras de
la pequea ciudad haba campo y grandes haciendas, como la de los
Rosales, El Nogal, El Salitre, El Retiro, La Cabrera, el Chic y Santa
Ana, entre otras. Durante la segunda parte del siglo XIX el teatro, la
pera, los juegos mecnicos, los botes, as como varios deportes, reflejaron nuevos gustos y necesidades para lo pblico.
En cuanto a los edificios religiosos, durante la primera parte del
siglo XIX se inici y concluy la Catedral Primada, as como decenas
de iglesias y conventos, y se inici la construccin del Capitolio Nacional, el edificio ms importante de este perodo. En cuanto a edificios
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estatales como imaginario fsico del poder del Estado, algunos hitos
de la construccin de este perodo fueron el Observatorio Astronmico
(1802), la remodelacin del Palacio San Carlos (1828), el Cementerio
Central (1832), las Galeras Arrubla (1846), donde funcion la administracin municipal hasta cuando fueron reemplazadas por el Palacio
Livano, sede de la actual alcalda; finalmente, el edificio de mercado
en el barrio la Concepcin (1846).
Durante el segundo gobierno del General Toms Cipriano de
Mosquera (1861-1864) se expropiaron gran parte de las edificaciones y
predios pertenecientes a las corporaciones eclesisticas, y fueron adaptados como oficinas del Estado,4 y se aplaz por medio siglo la construccin de edificios gubernamentales.5 En efecto, la actividad
constructora del Estado era casi nula: se reduca a restaurar los edificios
confiscados, a mantener las construcciones existentes o a desarrollar
obras de menor rango. Ello reflejaba lo precario e inestable que era el
mismo Estado como entidad poltica, pues en medio de los conflictos y
guerras era muy poco lo que se poda emprender.6 Era evidente la urgencia de un liderazgo estatal para construir edificios pblicos, y con
ello garantizar una modernizacin de la ciudad a travs de una arquitectura civil destacada.
Desde 1870, con las primeras corrientes migratorias hacia la capital, los ros San Francisco y San Agustn, que todava formaban los lmites del centro histrico de Bogot, se transformaron en basureros y crearon
un problema higinico al convertirse en un alcantarillado abierto. La
escasez de fondos pblicos la destinacin de una parte significativa de
los recursos al mantenimiento y cuidado del empedrado de las calles7
y un desarrollo nacional focalizado en la expansin de los cultivos de
caf limitaron las intervenciones pblicas sobre la ciudad, en una poca
en la cual ciudades como Buenos Aires ya estaban desarrollando grandes intervenciones urbansticas inspiradas en las concepciones del prefecto Haussmann8 en Pars. A pesar de las limitaciones, se construyeron
el tranva (1884), el acueducto conducido a travs de tubera de hierro
(1888), el alumbrado pblico a gas (1876) y elctrico (1900), el telgrafo (1864) y el telfono (1884).
Otros ejemplos destacables de la construccin y la arquitectura
durante la segunda parte del siglo XIX fueron el Panptico (1874, actual-
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mente el Museo Nacional), el matadero pblico (1881), el asilo de enfermos mentales de San Diego (1883), el Parque del Centenario (1883,
restaurado en los aos 20), los teatros Municipal (1881) y Coln (1885),
los hospitales de la Misericordia (1897), San Jos (1904) y Casa de Salud
Marly (1904), el Palacio de La Carrera (1906) y el Parque de La Independencia (1910). La creacin de la Escuela Nacional de Bellas Artes
en 1886 incidi en el aumento de la actividad arquitectnica futura.
En cuanto al espacio pblico, varias de las plazuelas principales,
incluso la Plaza Mayor (denominada Plaza de Bolvar desde 1846), fueron
equipadas con parques para buscar su embellecimiento, segn las concepciones de los arquitectos paisajistas de la poca. Tambin se continu
con la tradicin, iniciada en el siglo XVIII, de mejorar o construir paseos
o alamedas, como calles un poco ms amplias, arborizadas, amobladas
con bancas de madera al estilo de los Bulevares en Pars, pero sin cambiar el trazado inicial, lo cual resultaba innecesario, dada la muy pequea escala que an tena la ciudad. Los paseos y alamedas atraan gente
los domingos o los das de fiesta. Sin embargo, existen indicios de que
estos espacios se deterioraron rpidamente debido al descuido en su
mantenimiento y al robo del mobiliario.
Por otra parte, el hecho de que no se realizaran durante este perodo
obras de ampliacin de las calles cntricas, resguardadas por estrechos
andenes, u otras mejoras significativas y efectivas en la infraestructura
urbana y de servicios pblicos, sumado a un alto crecimiento demogrfico y su consiguiente proceso de densificacin, ms el deterioro en las
condiciones de habitabilidad, explica en parte la tendencia al crecimiento hacia los suburbios del casco urbano tradicional, como fue el caso de
Chapinero hacia el norte o Las Cruces y San Cristbal hacia el sur. Bogot alcanz a tener 120.000 habitantes en 1912,9 en contraste con
Medelln (70.000) y Cartagena (50.000).
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(1906) y Cementos Samper (1909), o aquellas relacionadas con las bebidas y alimentos, como la de Chocolates Chvez y Equitativa (1877), y
en particular, las cerveceras como la Rosa Blanca (1882), Cuervo (1881)
y Bavaria (4 de abril de 1889). sta ltima, fundada por el alemn Leo
Siegfried Kopp (1858-1927), empez con una moderna instalacin en
los antiguos predios del Convento de San Diego frente al Panptico.10
Por la misma poca, se formaron barrios obreros como los barrios Villa
Javier (1909) y la Perseverancia (1912) en la periferia inmediata del
centro histrico, que carecan de acueducto y alcantarillado, lo cual, en
todo caso, no representaba condiciones ms precarias que las de las viviendas rurales, de donde muchos provenan.11
Con el auge del comercio se crearon pasajes y galeras como espacios propiamente comerciales. Por su parte, y debido en gran medida a
la densificacin del centro, las familias ms adineradas se mudaron hacia nuevos barrios en la periferia del centro histrico. El transporte a
travs de automviles y autobuses transform la ciudad, al llevarla de
una ciudad caminada a una ciudad motorizada.
Entre 1918 y 1938 la poblacin de Bogot se triplic y pas de
144.000 a 330.000 habitantes un aumento promedio de 9.300 personas
al ao (entre crecimiento vegetativo y migracin interna), como muestra
la Tabla 1. Este fenmeno de expansin se tradujo en la congestin de
actividades urbanas y en la preocupacin por los servicios pblicos, la
adecuacin y apertura de vas, y en la construccin de edificios. A partir
de los aos treinta, con la intensificacin del crecimiento demogrfico y
de la industrializacin, se generaron fuertes procesos de modernizacin
de la infraestructura fsica de la ciudad. La modernizacin de Bogot se
evidenci en la construccin de edificios importantes en el centro de la
ciudad como la primera sede del peridico El Tiempo (por el arquitecto Roberto Sicard) y de los primeros equipamientos de corte moderno,
como bancos, teatros, hospitales, centros educativos, parques; al mismo
tiempo, se experiment la modernizacin de la vivienda de clase alta.
Los problemas que afrontaba Bogot al comienzo del siglo XX en
trminos de altos ritmos de crecimiento demogrfico, precariedad de
condiciones higinicas, escasez de vivienda y especulacin de suelos
eran, en parte, similares a los que amenazaban a grandes ciudades Europeas en el siglo XIX. Para el mismo perodo, en Amrica Latina las
49
50
51
Nacional, as como en el resto del pas, como una expresin del papel de
un Estado racional modernizador idea promovida por el presidente
Lpez.15 Al mismo tiempo, el Ministerio de Obras Pblicas comenz a
cumplir una importante labor en la difusin y consolidacin de regulaciones de la arquitectura moderna.16 Estos cnones se inspiraron tambin en las nuevas tendencias de la arquitectura internacional; en
particular, en el cuarto Congreso Internacional de Arquitectura Moderna (CIAM) en 1933, celebrado en un barco entre Marsella y Atenas, del
cual result el famoso manifiesto del urbanismo funcionalista: la llamada Carta de Atenas. La Carta propuso un esquema de separacin de funciones vitales y bsicas de la ciudad moderna: circular, habitar, recrear y
trabajar. Estas ideas fueron introducidas y promovidas por arquitectos y
urbanistas colombianos, varios de los cuales haban estudiado en el exterior. En esa poca la ciudad de Bogot intensific obras como escuelas, hospitales y autopistas. El inters por la ciudad y la arquitectura se
tradujo en la creacin en 1936 de la primera facultad de arquitectura en
la Universidad Nacional, la cual gradu su primera promocin en 1941.
El gobierno nacional introdujo en 1947 la obligacin legal17 de
establecer un plan regulador como instrumento de ordenamiento fsico de la ciudad, muy inspirado en tendencias de planificacin funcional
extendidas en el exterior, para lo cual se cre la Oficina del Plan Regulador de la Ciudad. El Plan Regulador para Bogot fue encargado por el
alcalde Fernando Mazuera Villegas (1948-1949) al suizo-francs Charles Eduard Janneret (ms conocido como Le Corbusier), quien a su vez
contrat como consultores a dos urbanistas y arquitectos: el Alemn Josep
Lluis Sert (1895-1987)18 y el espaol Paul Lester Wiener. Le Corbusier
era el exponente ms conocido del urbanismo funcional, y era partidario
de la modernizacin radical de la ciudad tradicional con base en la introduccin de conjuntos de rascacielos residenciales, autopistas elevadas,
centros cvicos y zonas verdes, siguiendo un esquema de separacin de
funciones vitales bsicas de la ciudad moderna propuesta por la Carta de
Atenas de 1933.
En Colombia, estas ideas fueron tambin animadas por la Sociedad
Colombiana de Arquitectos, y en particular, por el arquitecto e ingeniero
Jorge Gaitn Corts, quien fue nombrado en 1947 como primer decano
de la facultad de arquitectura de la Universidad Nacional. Gaitn Corts
52
fue Ministro de Obras Pblicas, influyente concejal de la ciudad (19581961) y posteriormente alcalde (1961-1966). Gaitn Corts fue nombrado por Le Corbusier como delegado principal en representacin de
Colombia en los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna
(CIAM), en los que se haban producido importantes desarrollos; entre
ellos, la Carta de Atenas de 1933. En 1946, un grupo de arquitectos
reunidos alrededor del arquitecto Carlos Martnez fundaron la revista
Proa, que se convirti en portavoz de la modernidad colombiana y en la
cual comenz a darse el debate en torno al Plan Regulador de Bogot,
criticando las propuestas de Brunner con base en los postulados de los
CIAM y, en particular, con base en las ideas de Le Corbusier.19
Para formular el Plan de Desarrollo de Bogot, Le Corbusier volvi en varias misiones cortas a Bogot entre 1948 y 1951.20 Durante
este periodo sucedieron los graves disturbios del 9 abril de 1948, como
consecuencia del asesinato de Jorge Elicer Gaitn lder popular del
partido Liberal, candidato a la presidencia y ex alcalde de Bogot. En
el llamado Bogotazo fueron quemados y destruidos 136 edificios en
el centro histrico de la ciudad, lo cual otorg un argumento adicional a
la administracin municipal para liderar un proceso de modernizacin
urbana, de tal manera que las propuestas de Le Corbusier se relacionaron tambin con la reconstruccin de las partes destruidas del centro,
para lo cual el Ministerio de Obras Pblicas cre una seccin de Reconstruccin de Bogot.
El plan de Le Corbusier se tradujo en una serie de propuestas tpicamente funcionalistas para Bogot, contenidas en su Plan Regulador
de 1950, pero con diseos urbanos y arquitectnicos menos inspirados
en las condiciones locales de la ciudad, como s eran los de Brunner,
mucho ms basados en su deseo de transformar la incipiente ciudad de
Bogot en un laboratorio para aplicar su esquema de la llamada Ville
Contemporaine, como lo logr mas tarde en Chandigarh, India. Segn
Le Corbusier, el trazado urbanstico del viejo Bogot es un buen trazado. La cuadra espaola, con sus ngulos rectos es una hermosa creacin.
El desorden de Bogot est en sus nuevos barrios.21 Sin embargo, propuso guardar de los edificios coloniales y republicanos del centro histrico apenas nueve manzanas por su valor arqueolgico y someter el
resto a un drstico plan de demolicin para crear rascacielos administra-
53
tivos y residenciales, entre otros alrededor de la Plaza Bolvar y la Avenida Sptima, propuesta complementada con un trazado de bulevares
para atender el incremento de trfico y fortalecer la comunicacin entre
el centro y los barrios perifricos. Pero llevar a cabo las propuestas radicales de Le Corbusier implicara, sin duda alguna, una absoluta negacin
de los comportamientos polticos, econmicos y sociales del momento.
De hecho, las propuestas de Le Corbusier para Bogot eran mucho ms
radicales que las que el mismo Haussmann haba aplicado a Pars casi
100 aos atrs.
En 1951, se adopt el Plan Piloto para Bogot, elaborado por Le
Corbusier, Wiener y Sert, con disposiciones para regular los servicios
pblicos y el carcter urbanstico de la ciudad, lo que oblig a los arquitectos a lograr un desarrollo armnico de la ciudad, con diversos planes
viales y, en general, a travs de una racionalizacin de los mtodos de
planificacin y construccin. Los planes de Le Corbusier para reconstruir partes del centro histrico a travs de un conjunto de grandes edificios modernistas no fueron acogidos y esta decisin salvaguard la
intimidad de la carrera sptima y en general de toda la vieja ciudad, ya
que las propuestas influyeron sobre la decisin de construir lo que hoy
se conoce como el centro internacional.
Otro cambio importante fue la desaparicin del tranva en 1951, no
tanto porque varios de sus vehculos fueron quemados durante el Bogotazo, como se argumenta con frecuencia, sino porque este medio de transporte fue reemplazado por unas rutas de trolleys (autobuses conectados
a cables de electricidad).
Paralelamente a la planificacin en grande, el futuro alcalde Jorge
Gaitn Corts comenz a trabajar en el Ministerio de Obras Pblicas,
desde finales de los aos cuarenta, en el diseo de vivienda popular con
base en elementos prefabricados de muros y pisos teniendo en cuenta
los proyectos adelantados por Brunner e inspirado en experiencias internacionales, pero adaptndolas a las necesidades locales. Estas tcnicas
se aplicaron en los barrios Los Alczares y Muz en Bogot, as como
en algunas otras ciudades del Pas. Sin embargo, Gaitn entenda muy
bien el impacto limitado de los esfuerzos estatales para procurar vivienda popular en momentos en que la ciudad estaba creciendo a un ritmo de
80.000 habitantes al ao (vase Tabla 1): el hecho escueto es que mien-
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55
Aunque se haban formulado planes sectoriales (viales, de alcantarillado, etc.) para dar respuesta a los principales desafos de la poca, la
ciudad en buena parte continuaba desarrollndose entre 1940 y 1959 sin
base en una buena planificacin, y la administracin se limitaba a otorgar licencias de urbanizacin a compaas privadas que se encargaron
de transformar terrenos baldos en nuevos barrios, as como de dotarlos
de servicios pblicos e infraestructura. En la prctica, la incapacidad o
desinters del municipio para orientar ms activamente el desarrollo y
el haber cedido la iniciativa a los urbanizadores privados durante estas
dcadas cruciales de crecimiento inicial de la ciudad, sembraran las
bases profundas de una desigualdad espacial.26
De hecho, el proceso intensivo de migracin de campesinos hacia
la ciudad cre un reto enorme en la provisin de soluciones de vivienda.
Muchos de los inmigrantes se alojaron inicialmente en los inquilinatos
ubicados dentro de las antiguas casonas que haban dejado las familias
adineradas del centro, en la zona colonial de La Candelaria y en barrios
cntricos como Las Cruces.27 Ello implicaba vivir en condiciones insalubres de hacinamiento, y los llevaba a mudarse constantemente hasta
cuando se hacan a un lote en barrios perifricos. Para los ms pobres,
esto se tradujo en construir precarias viviendas sobre pendientes laderas en terrenos inundables, en lotes accesibles slo por fangosas y empinadas trochas, lejos del centro y de las escuelas, empleos, hospitales y
rutas de buses, asentamientos que recibieron el nombre oficial de barrios incompletos o de barrios clandestinos, pero que reunieron a mediados de los aos sesenta, al 40% de la poblacin de la ciudad y ocuparon
un 35% de la superficie de la misma.28 Otros accedieron a barrios de
invasin y urbanizaciones piratas. La gran mayora de estos barrios surgan sin cumplir normas oficiales de urbanismo y dotacin de servicios
bsicos, razn por la cual el Distrito no los aprob oficialmente.
56
como en el Concejo Distrital, en particular durante el periodo 19581969. El crecimiento econmico sostenido del pas y la excelencia de
mandatarios distritales durante los aos sesenta hicieron del perodo del
Frente Nacional, el primer perodo de gestin admirable de la ciudad, no
obstante los enormes desafos que sta afrontaba; en particular, en trminos de su crecimiento demogrfico radical. Durante el perodo del
Frente Nacional (1958-1974) la poblacin de Bogot pas de 1,1 a 3
millones de habitantes, a un ritmo anual de entre los 100.000 y 200.000
habitantes, incluyendo crecimiento vegetativo e inmigraciones. Fueron
estos los aos de mayor crecimiento demogrfico de la ciudad (vase
Tabla 1).
La Oficina de Planificacin del Distrito, apoyada por el llamado
Concejo Admirable y los alcaldes de Bogot, presentaron en 1957 un
plan vial que estructur entre otras la calle 26 (Avenida El Dorado), y
otro plan vial de 1962 que propuso los anillos viales de la Avenida 68 y
Boyac, los ejes viales de la Carrera 7, la Autopista Norte, la Calle 80,
la Avenida de las Amricas, la prolongacin de la calle 13 (Avenida
Coln) y la Avenida Caracas hacia el sur.29 Estas avenidas fueron progresivamente construidas con interrupciones debidas a las dificultades
financieras del Distrito o de la Nacin durante las muy comprometidas
y eficientes administraciones de Juan Pablo Llins (1958-61), Jorge
Gaitn Corts (1961-66) y Virgilio Barco (1966-69) quien fue ms tarde presidente de Colombia.
En cuanto al Concejo de Bogot, ste asumi un gran liderazgo
desde 1958, con un grupo de concejales muy profesionales, entre los
cuales se encontraron el economista Enrique Pealosa (padre de quien
sera el alcalde de Bogot aos despus) y Jorge Gaitn Corts, futuro
alcalde, de quien ya se ha hecho mencin. La extraordinaria dedicacin de los concejales al manejo de la cosa pblica durante el periodo
1958-1962, estaba ligada a los principales logros de la administracin
distrital, logros que sembraran la semilla legal, administrativa y tcnica
para planificar su futuro.30 Entre los legados de este Concejo Admirable, como fue conocido en ese entonces, se cuentan el Estatuto Distrital
de Valorizacin, el Estatuto Distrital de Desarrollo, el establecimiento
de las Juntas de Accin Comunal, la reestructuracin del Departamento
Administrativo de Planificacin Distrital (la anterior Oficina de Planifi-
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58
nada fcil durante los aos sesenta, y sin embargo, los resultados fueron
notables. Por ejemplo, en materia de educacin, el nmero de nios entre
7 y 11 aos de edad matriculados en primaria se increment en Bogot
del 44% en 1950, al 65% en 1960, y al 92% en 1970, gracias a un exitoso
programa de construccin y dotacin de escuelas y contratacin de maestros. La cobertura de servicios bsicos tambin mejor (vase Tabla 2).
Tabla 2
Cobertura domiciliaria de servicios en Bogot 1951-1973
(porcentaje de viviendas cubiertas)
Entidad
1951
1964
1973
Acueducto
85,8
89,5
91,8
Alcantarillado
80,0
87,6
91,7
Energa Elctrica
81,9
88,1
95,3
Fuente: Dvila, J. Planificacin y poltica en Bogot. La vida de Jorge Gaitn Corts, Bogot, Alcalda
Mayor de Bogot, 2000, p. 179, originalmente tomado de Alan Gilbert, Santa Fe de Bogot. A Latin
American Special Case, en Gilbert, Alan (comp.), The Mega City in Latin America, New York, United
Nations University Press, 1996, cuadro 11.7.
Fue crucial la contribucin de mano de obra por parte de las comunidades en los barrios populares, a travs de la accin comunal para
obras barriales de infraestructura y de autoconstruccin de vivienda. La
accin comunal fue una pieza fundamental de la cultura poltica del Frente
Nacional. Instaurada a escala nacional mediante la Ley 19 de 1958, e
introducida en el Distrito mediante varios acuerdos del Concejo hacia
finales de los aos cincuenta y comienzos de los sesenta, la accin comunal se inspiraba en el reconocimiento de la incapacidad del Estado
para suministrar servicios pblicos a todos los habitantes de la ciudad.35
Para ello, como lo explica el prembulo de un Acuerdo promulgado por
el Concejo de Bogot en 1959, haba que recurrir a la iniciativa, la
pericia y la ingeniosidad de los vecinos, de forma que, para organizar
la cooperacin de los ciudadanos al mejoramiento y desarrollo de sus
propias comunidades es necesario establecer Juntas de Accin Comunal, en los diferentes barrios de la ciudad, fijndoles funciones y dndo-
59
El alcalde Jorge Gaitn Corts fortaleci la racionalidad, la eficiencia, y la planificacin de la ciudad aprovechando los aportes de Brunner
y partes del Plan de Le Corbusier. Despus, el alcalde Virgilio Barco
continu la gestin de Jorge Gaitn Corts al articular la planificacin
urbana con la planificacin social y econmica. Barco tambin insisti
en que la ciudad necesitaba un eficaz rgimen jurdico y fiscal descentralizado, y en que una reorganizacin administrativa permitira otorgarle mayor credibilidad a la administracin. La reorganizacin
administrativa se concret con la expedicin, en 1968, del Estatuto Orgnico para el Distrito Especial.39 El alcalde Barco tambin contrat un
conjunto importante de estudios sobre el tema urbano y dej preparado,
al final de su gestin, el Plan de Integracin Urbana.
En su primer discurso como alcalde, en 1966, Virgilio Barco constat que la verdadera magnitud del problema [es] proveer a la ciudad
de viviendas, de medios adecuados de transporte [], de vas [], de
aulas escolares no solamente para albergar sino para formar bien [],
de servicios de salud y aseo y de campos de recreacin....40 Las obras
se adelantaron bajo el estricto criterio de que no podan hacerse promesas ni por demagogia, ni por presiones, ni por halagos, ni por plebiscitos, y que se hicieran anuncios solamente cuando los proyectos, diseos
y recursos estaban garantizados.41 Tambin se focaliz en una gran campaa entre los habitantes para hacerlos sentir parte de la ciudad. La or-
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Hotel Tequendama (1953), el Centro Urbano Antonio Nario, el edificio de la Empresa Colombiana de Petrleos (Ecopetrol) y el Conjunto
Bavaria en el Centro Internacional. Nada qued intacto, como escribi
el urbanista Hernando Tllez: Qued, ms o menos, intacto el paisaje
de sus colinas y el de su valle, de su verde sabana, fino, melanclico,
austero.46 El proceso ms tardo de obras modernas de gran tamao a
cargo de firmas privadas en el norte de la ciudad, inicialmente alrededor
de la calle 72, ayud a convertir el sector ubicado entre las calles 72 y 93
en el nuevo centro de la ciudad, abandonando, pero al menos no destruyendo como haba propuesto Le Corbusier el centro histrico de la
ciudad. El modernismo funcionalista no logr imponerse de manera generalizada, y compiti, en parte, y gracias a arquitectos y urbanistas
colombianos, con una arquitectura moderna hecha en ladrillo visible,
parcialmente inspirada por el trabajo del holands Berlage y de la Escuela de Amsterdam, que se transform en una arquitectura orgnica
muy bogotana que alcanz fama internacional y cuyo exponente ms
conocido es el arquitecto Rogelio Salmona, quien se hizo clebre con la
construccin de las Torres del Parque.
Los aos sesenta haban mostrado un enorme compromiso de la
administracin municipal con la ciudad, y Virgilio Barco como alcalde
haba sido uno de los dos actores centrales de dicho compromiso (19661969); con la aplicacin de la planeacin integral.47 En 1969 el alcalde
Barco, en su prefacio a una nueva publicacin sobre desafos urbansticos en Bogot, y tal vez queriendo resaltar el gran esfuerzo que implicaba trabajar en una ciudad con una compleja problemtica como Bogot,
escribi: Problemas como la tasa de crecimiento de las ciudades y sus
consecuencias sobre el ingreso y su distribucin, no han tenido desafortunadamente un debate a fondo, quizs porque esos problemas son ms
o menos nuevos en los pases no desarrollados.48
62
Tabla 3
Duracin promedio de periodos de los alcaldes de Bogot (1958-1986)
Periodo 1958-1973
19581961
19611966
19701973
de Soto
1975
1976
Periodo 1982-1986
1982- Augusto Ramrez
1984
Ocampo
1975-
19691970
1974
1974-
19661969
Periodo 1970-1982
1973- Anbal Fernndez
1986
1986-
1978
1986
Mahecha
Rafael de Zubira
1982
Duracin promedio: 1 ao
Fuente: cuadro elaborado por los autores basndose en informacin disponible en http://www.Bogotdc.com/varios/1900a.htm.
63
Durante el decenio de 1960 en las administraciones de Gaitn Corts y Barco se haba intentado al menos planificar y regular de manera
racional el intenso proceso de crecimiento barrial mediante un acercamiento tcnico al problema y haciendo un uso racional del mecanismo
de autoconstruccin como contraparte de intervenciones pblicas pese
a que segn algunos expertos los proyectos del Distrito contribuan en
muy poco a la solucin del problema de la vivienda entre los ms pobres.49 Con la prdida progresiva de la gestin racional, el proceso de
urbanizacin se someti al capricho de polticos y constructores. Mientras que en el norte y en el occidente de la ciudad lotes y viejas fincas
fueron comprados y transformados en barrios con cierta renuencia, en
el sur se volvieron barrios con precarias calles sin postes de luz y sin
pavimentar,50 basados en esquemas de autoconstruccin con poca o
nula asesora tcnica y sin respeto por los planes reguladores, dejando
de lado toda la herencia que el trabajo de las administraciones anteriores, el Ministerio de Obras Pblicas y la Sociedad de Arquitectos en
coordinacin con las misiones internacionales, en particular de Brunner
y Le Corbusier, haban dejado a la ciudad.
El desborde institucional
Esta expansin de la zona edificada y la densidad de la poblacin aument el problema de los servicios pblicos, lo que exigi incrementar las
redes, casi sin pausa, de energa, agua y alcantarillado. Fue insuficiente
la recoleccin de basuras [...]. Los hospitales y las escuelas desde este
momento no dieron abasto y en cuanto a la seguridad, la Polica se encontr impotente ya no slo ante los delitos ms comunes sino frente al
trfico de drogas, las bandas juveniles y acciones de guerrilla dentro de
la ciudad. Pero quienes haban ingresado en los diversos momentos de
migracin no se caracterizaron slo por su conflicto con las clases y grupos ya establecidos. Su conflicto se present tambin en como la ciudad
[...] a la cual queran adherir sin restricciones y participando de todas sus
convenciones y ofertas [...] los reciba... (Alonso, Ricardo, Ciudad para
la memoria. Virgilio Barco y la construccin de Bogot, Bogot, Alcalda de Bogot, 1999,op. cit., p. 44).
64
La ciudad continu su crecimiento en todas las direcciones: carreteras, parques, museos, edificios pblicos, ministerios, restaurantes, universidades, oficinas, industrias, servicios, cinemas, teatros, discotecas,
prostbulos, la Avenida Circunvalar y la calle 72 corazn del sector
financiero nuevo del norte (aos ochenta), el estadio de Ftbol El
Campn, el Palacio de los Deportes, el Veldromo, centros comerciales
en el Norte, como Unicentro (inaugurado el 25 de abril de 1976), Bulevar Niza, Granahorrar, Hacienda Santa Brbara; en el Occidente, con
Salitre Plaza, y en el Sur, con Sao y El Tunal (estos ltimos, construidos
en los aos noventa). Tambin se dio un notorio desarrollo del comercio,
en particular, a travs del aparecimiento de grandes supermercados.51
El acelerado crecimiento demogrfico y fsico de la ciudad, en condiciones de liderazgos dbiles y problemas de corrupcin, continu incidiendo sobre el progresivo deterioro y desorden. Al mismo tiempo, se
encarecieron los servicios pblicos bsicos, empeor la calidad de vida,
y con ello aumentaron los niveles de pobreza, como dejan ver los amplios territorios de marginalidad y la creciente irrupcin de la economa
informal en los andenes y espacios pblicos de la ciudad.
Como consecuencia, el proceso de transformacin hacia una ciudad moderna pareca, segn muchos, haber fracasado. Bogot se estaba
convirtiendo en una gran urbe ruidosa, con un trfico catico, con parques y espacios pblicos transformados en basureros, gran cantidad de
huecos en las calles, andenes acabados e invadidos por carros y vendedores ambulantes, estacionarios y semiestacionarios, y un sector informal cada vez ms grande. Al mismo tiempo, se haba convertido en una
ciudad muy desigual, con una notable desintegracin social, a tal punto
que no pocos comenzaron a hablar de guetos, de discriminacin y de la
ciudad dividida entre un Versalles del Norte y un Calcuta del Sur. El
proceso de construccin de zonas residenciales en el norte, en apariencia, consult niveles de planificacin avanzados y un cierto respeto de
andenes y zonas verdes, aunque en realidad buena parte del proceso
consisti en la privatizacin irregular de espacios legalmente pblicos.
De esta manera, muchos parques y zonas verdes pblicas terminaron en
parqueaderos privados, lo cual gener un Norte an ms excluyente.
Antes de que alguien se diera cuenta, Bogot se haba transformado en
la tpica ciudad subdesarrollada, con agudos problemas de pobreza,
65
66
amarrar a Bogot. Aqu no hay administracin, esta ciudad no est gobernada, no hay autoridad y debe elaborarse un plan de desarrollo que se
cumpla....53
A esta situacin se haba sumado el tema de inseguridad, tanto en
Bogot como en el resto del pas, frente al cual Barco, como Presidente
de Colombia, estaba comprometindose a travs de la formulacin de
una poltica pblica de seguridad, de carcter nacional.
La compleja relacin entre entorno urbanstico, calidad de vida y
seguridad, as como la idea de que se pueden prevenir y reducir posibilidades de criminalidad e inseguridad a travs de diseos urbansticos y
residenciales apropiados, haba surgido como tema de inters en las grandes ciudades americanas, y a partir de los aos ochenta tambin en Europa. Despus de una primera ola de inters, demostrado por la Escuela
de Chicago de los aos treinta y cuarenta, autores como Jane Jacobsen,
Jan Gehl y scar Newman se convirtieron en figuras internacionalmente reconocidas como expertos en este tema a partir de los aos sesenta.54
El dans Jan Gehl, en su libro Life Between Buildings (1971), recurri a
la psicologa social para describir la manera como las personas utilizan
plazas, calles, y parques, y para explicar cmo son afectadas por el espacio abierto, por edificios grandes y pequeos, y por qu algunas calles o
plazas son animadas y otras no. Segn Gehl, la gente prefiere caminar
ms para poder atravesar calles animadas en vez de tomar recorridos
cortos, pero poco animados, y es apropiado planificar y construir edificios y espacio pblico segn este tipo de criterios.
Con base en estas y otras observaciones, Gehl termin definiendo
tres tipos de actividades humanas que l propone tener en cuenta para
(re) disear el espacio pblico: actividades necesarias, actividades opcionales y actividades sociales. La propuesta de Gehl permite de algn
modo interrelacionar las funciones bsicas de la ciudad, identificadas
como separadas por los modernistas en la carta de Atenas (ver arriba).
Segn Gehl, las actividades necesarias son actividades que siguen realizndose, casi independientemente del contexto urbanstico como esperar un bus, parquear una bicicleta, caminar hacia una oficina u otro
lugar de trabajo pero con un buen diseo estas actividades pueden cumplirse de manera agradable: esperar el bus protegido del clima, encontrar sitios para estacionar la bicicleta de manera segura, y tener andenes
67
sin huecos. Por su parte, las actividades opcionales, como las que realizan los empleados que toman el sol en una banca cerca de la oficina, son
actividades no esenciales en las cuales una persona se puede involucrar
cuando las condiciones climatolgicas, ambientales y de espacio constituyen un incentivo para el uso del espacio pblico. Finalmente, las actividades sociales y de placer urbano leer la prensa en una banca, observar
gente sentada en un parque, caminar con amigos por la calle son actividades que suceden cuando la gente se mueve a travs de un espacio
mirando, escuchando actividades del otro, una vez que se sale del mundo privado (oficina, edificio, medio de transporte) y se entra en la calle.
De ah la importancia del diseo y gestin de espacios pblicos que
tengan en cuenta estas actividades.
Por otra parte, el tema del espacio pblico se encuentra ntimamente relacionado, en la ciudad moderna, con el trfico de automviles y su
regulacin. Promover otros medios de transporte la bicicleta, antes que
un elemento de deporte, es un sistema de transporte y disuadir frente al
uso del carro, por ejemplo, a travs de un progresivo incremento de los
precios para estacionar en el centro o la eliminacin progresiva de cupos
de estacionamiento en el mismo sector, constituyen instrumentos tiles
para mejorar la calidad del espacio pblico.
Es precisamente a partir de la mitad de los aos setenta poca en
la cual escriben Gehl y Jacobsen cuando algunas ciudades (occidentales en particular) comienzan a reflexionar sobre las consecuencias perversas, para las condiciones de vida urbana, del uso incontrolado del
carro y del desplazamiento del silencio, del peatn y del verde a espacios cada vez ms restringidos. Ciudades como Strasbourg, Copenhague
y Groningen, en Europa, y otras como Curitiba y Crdoba, en Amrica
Latina, se lanzaron desde los aos setenta, hacia estrategias de recuperacin del ambiente urbano. Otras ciudades, como msterdam, Pars y
Londres, impusieron regulaciones que permiten conservar los centros
histricos, mientras que las ciudades americanas y muchas ciudades asiticas se muestran mucho menos interesadas en este tipo de polticas, con
notables excepciones como Baltimore y Chicago, aunque con mtodos
y aproximaciones diferentes de los europeos.
Siendo presidente de Colombia, Virgilio Barco hizo todo lo posible
para ayudar a Bogot a reencontrar el camino del desarrollo racional;
68
69
1.7 CONCLUSIN
Este captulo sin pretender ser exhaustivo muestra el trnsito de Bogot y de su gestin pblica hacia los aos noventa. La ciudad pasa por
pocas de oro en su planeacin y desarrollo, as como por momentos de
agudas crisis en su gestin pblica. Este trasegar de la ciudad prepar el
terreno sobre el cual tendran que intervenir los alcaldes Mockus y
Pealosa a travs del diseo e implementacin de polticas audaces e
innovadoras durante el periodo 1995-2003. Sera injusto no resaltar que
tanto Mockus como Pealosa construyeron sus polticas e intervenciones aprovechando lo mejor de la historia de planeacin y desarrollo de
la ciudad, para potenciar los esfuerzos pasados (concluidos e inconclusos) hacia la reconstruccin de una ciudad y una ciudadana activas.
Con el proceso de la Constitucin Poltica de 1991 y con las reformas
administrativas introducidas por el alcalde Jaime Castro entre 1993 y
1994, el pas y la ciudad tomaron a tiempo conciencia de la degradacin
de la ciudad capital e iniciaron un proceso de recuperacin no solamente
urbanstica, sino tambin social, administrativa y poltica, con el objetivo de crear una ciudad ms equitativa, ms integrada y ms segura.
La prdida (real o soada) de la polis, en trminos de una urbe
marcada por relaciones de cara a cara y de intimidad, fue inevitable ya
desde finales del siglo XIX, y de manera ms dramtica a partir de la
segunda mitad del siglo XX, debido al crecimiento demogrfico intensivo, y a procesos de urbanizacin, industrializacin, y modernizacin de
la sociedad y del Estado.56 Como cualquiera otra ciudad grande en el
mundo, Bogot tiene el reto de generar las condiciones que permitan
reconstruir la polis dentro de la metrpolis. La solucin no puede ser
otra que el diseo e implementacin de polticas pblicas racionales y
democrticas (es decir, modernas) de planificacin y administracin.
La condicin de marginacin individual o colectiva es, de algn
modo, inherente a la gran urbe moderna, y es la gestin pblica la que
debe reaccionar y responder propositivamente frente a ella.57 En el caso
de Bogot, y en Colombia en general, la gran ciudad de algn modo
apareci en escena sin que se hubiera completado la fase moderna de la
construccin del Estado, es decir, aquella que da lugar a la capacidad
institucional de generar y apoyar formas de regulacin tica, moral y
social que permiten el surgimiento de una sociedad civil basada, como
70
Notas captulo 1
1
Mosca, Juan, Bogot. Ayer, hoy y maana, Bogot, Villegas Editores, 1987, p. 280, citado
por Alonso, Ricardo, Ciudad para la memoria. Virgilio Barco y la construccin de Bogot ,
Bogot, Alcalda de Bogot, 1999, p. 119.
Vase Meja Pavony, Germn Rodrigo, Los aos del cambio . Historia Urbana de Bogot
1820-1910, 2 Edicin, Bogot, Centro Editorial Javeriano, 2003. Para el cambio urbanstico, vase en particular Captulo 3, El lugar construido (pp. 131-225), y Captulo 5, Los
hombres y los espacios (pp. 297-366).
Para la historia del desarrollo arquitectnico y urbanstico de la ciudad durante sus primeros
cuatro siglos, vase el libro de Alberto Escobar, Margarita Marino, Cesar Pea, Atlas histrico de Bogot, 1538-1910, Bogot, Corporacin la Candelaria-Alcalda de Bogot, 2004,
que no se logr consultar detalladamente, dada su reciente publicacin.
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71
Las referencias sobre el siglo XIX en Bogot son en su mayora tomadas de Meja Pavony,
op. cit.
Nio Murcia, Carlos, Arquitectura y Estado. Contexto y significado de las construcciones
del Ministerio de Obras Publicas. Colombia 1905-1960, Bogot, Universidad Nacional de
Colombia, 2003, p. 37.
Ibid., p. 37.
Meja Pavony, op. cit., p. 142.
Haussmann fue Ministro de Napolen II y prefecto de Pars. Es conocido por sus enormes
intervenciones urbansticas en los aos 1860-1870 en Pars.
Ibid., p. 132 y 480.
Vase tambin la exposicin permanente Bogot siglo XX, del Museo de Desarrollo Urbano
de Bogot, y las publicaciones que lo acompaaron.
Alonso, Ricardo, Ciudad para la memoria. Virgilio Barco y la construccin de Bogot,
Bogot, Alcalda de Bogot, 1999, p. 23.
Castillo Daza, Juan Carlos del, Bogot. El trnsito a la ciudad moderna 1920-1950, Bogot,
Universidad Nacional de Colombia, 2003, pp. 113-115.
Ibid.
Hofer, Andreas, Karl Brunner y el urbanismo europeo en Amrica Latina, Bogot, El ncora y Corporacin La Candelaria, 2003, p. 92.
Nio Murcia, op. cit.
Ibid .
Ley 88 de 1947.
El libro Can our Cities Survive?, del arquitecto cataln Jos Lluis Sert, seguidor y colaborador de Le Corbusier, fue enseado por Jorge Gaitn Corts en sus clases de arquitectura y
urbanismo en la Universidad Nacional, y fue, segn el arquitecto Roberto Rodrguez Silva :
nuestro pensamiento acerca de las ciudades. (Dvila, Julio, Planificacin y poltica en
Bogot. La vida de Jorge Gaitn Corts, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, 2000, p. 134).
El libro de Sert insiste en las cuatro funciones que debe tener la ciudad: vivienda, trabajo,
ocio y transporte, a las cuales Sert adicion posteriormente la del centro cvico. El urbanista
Lewis Mumford, tambin muy ledo en los crculos colombianos, propuso complementarlas
con las funciones polticas, educativas y culturales. Segn Julio Dvila: estos textos no
necesariamente representaban un diagnstico adecuado de lo local ni una visin acertada del
futuro urbano para Bogot y otros ciudades en pases en desarrollo, pero ofrecan elementos de reflexin y algunas frmulas de actuacin para los nefitos urbanistas que intentaran
enfrentar las altas tasas de crecimiento urbano que ya viva el pas (op. cit., p. 134).
Hofer, op. cit., p. 167.
Fernando Mazuera Villegas fue otra vez alcalde en 1957-1958 y fue claramente un mandatario que contribuy significativamente al desarrollo urbanstico y arquitectnico de la ciudad.
Alonso, op. cit., p. 35.
Gaitn Corts, Jorge, El problema de la vivienda, en Suplemento Literario de El Tiempo,
9 septiembre de 1951, citado por Dvila, op. cit., p. 121.
Goueset, Vincent, Bogot. Nacimiento de una Metrpoli, Bogot, Tercer Mundo, 1998, p. 8.
Decreto 3640 del presidente Rojas Pinilla, el cual defini que el alcalde y la mitad del Concejo eran nombrados directamente por el presidente de la Repblica.
Vase http://www.Bogot-dc.com/varios/1900a.htm.
Dvila, op. cit., p. 55.
Ibid., p. 113.
Ibid., p. 180.
Alonso, op. cit., p. 79.
Segn Dvila, op. cit., p. 150.
Ibid., p. 151 y ss., donde se describen detalladamente los componentes e impactos de cada
una de estas iniciativas.
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54
Apoyo y asesora por parte de expertos internacionales continuaba. El alcalde Gaitn Corts
encarg, a pocos das de posesionarse, el estudio Operacin Bogot (entregado en noviembre de 1962) sobre los problemas del crecimiento de Bogot al canadiense Lauchlin Currie,
economista de Harvard, instalado en ese entonces en la Misin del Banco Mundial en Bogot, y quien era el ms influyente consultor externo para Colombia en todos los programas de
desarrollo en los aos cincuenta y sesenta.
Dvila, op. cit., pp. 168 y 170. El informe La planificacin en Bogot, de 1963, de la administracin Gaitn Cortes, explica en su prefacio que la parte esencial de esta planificacin
radica en que en ella se conjugan y armonizan las labores de los tcnicos y administradores
con la activa participacin del Concejo de Bogot, dentro de un desenvolvimiento solidamente
afianzado en la esencia misma del sistema democrtico (Ibid ., p. 182).
Corts, Rodrigo, Del urbanismo a la planeacin en Bogot (1900-1990), Bogot, Departamento de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, mimeo, p. 32, citado por Dvila,
op. cit ., p. 183.
Dvila, op. cit. , p. 186. Es de notar que en barrios donde predominaba una afiliacin poltica
de izquierda, en la dcada de los sesenta, los dirigentes se opusieron a formar Juntas de
Accin Comunal (JAC), por considerarlas un instrumento de control del Frente Nacional,
como fue el caso en el barrio Policarpa Salavarrieta, e intentaron instalar sur propias formas
contestatarias de organizacin poltica, y eso dio lugar a conflictos incluso violentos.
Prembulo del Acuerdo 4 de 1959 del Concejo de Bogot.
Gaitn Corts, Jorge, La vivienda de inters social en los pases de Amrica, en Revista de
Amrica, vol. XXV, No. 81, 1957, citado por Dvila, op. cit., p. 186.
Silva, Armando, Bogot imaginada, Bogot, Convenio Andrs Bello y Universidad Nacional de Colombia, 2003, p. 45.
Decreto 3133 de 1968, por medio del cual se reestructura el Departamento Administrativo
de Bienestar Social.
Alonso, op. cit., p. 89.
Barco Vargas, Virgilio, La administracin de una ciudad moderna, p. 25, citado por Alonso,
op. cit ., p. 94.
Alonso, op. cit., p. 81.
Segn Silva, op. cit., p. 45, el alcalde Barco tambin llego a prever el Parque Tercer Milenio obra que iniciara cuarenta aos ms tarde el alcalde Enrique Pealosa.
Vase Barco Vargas, Virgilio, Desarrollo urbano y bienestar social. Programa de zonas
verdes recreativas y campos deportivos populares, Bogot, Sociedad Econmica de Amigos
del Pas, mimeo, 1968, citado por Alonso, op. cit., p. 137.
Alonso, op. cit., p. 166.
Tllez, Hernando, La ciudad desde el aire, en Colombia pas de ciudades , Bogot, Plinio
Mendoza Neira, 1960, citado por Alonso, op. cit., p. 46.
Virgilio Barco tambin haba sido ministro de Obras Pblicas en el perodo 1958-1960, y era
ingeniero civil con un Ph. D. en Economa Industrial en MIT.
Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), Alternativas para el desarrollo urbano de
Bogot , Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 1969, citado por Alonso, op. cit., p. 55.
Dvila, op. cit., p. 193.
Ibid., p. 113.
Segn Armando Silva, op. cit., p. 112, en Francia hay un supermercado por cada 7.000
habitantes, y en Colombia, uno por cada 35.000 habitantes uno por cada 23.000 en Bogot
(Silva no da datos de Pars).
Revista Consigna, As piensa Barco, Bogot, No. 299, mayo, 1986, citado por Alonso, op.
cit., p. 119.
Mosca, op. cit., p. 119.
Inspiradas en particular por libros como Cooper Marcus and Francis (edits.), People Places
(1990); Buchanan, P., What City? A Plea for Place in the Public Realm, en Architectural
Review , No. 1101, 1988; Carmona et al., Public Places-Urban Spaces (2003); Whyte, The
55
56
57
73
Social Life of Small Urban Space (1980); Ronald Clarke, Situational Crime Prevention:
Successful Case Studies 1992.
http://www.corporacionlacandelaria.gov.co/msion.htm, consultada en noviembre de 2003.
Como escribe el arquitecto Alberto Saldarriaga Roa: Las formas urbanas de otra poca
muestran muchos aspectos ausentes de la ciudad de hoy: armona y riqueza visual, escala
humana, heterogeneidad dentro de la unidad, sensibilizacin esttica. Saldarriaga Roa, Alberto, Arquitectura fin de siglo. Un manifiesto de ausencia, Bogot, Universidad Nacional
de Colombia, 1999, p. 61.
Auge, Marc, Los no lugares. Espacios de anonimato. Una antropologa de la sobremodernidad , Barcelona, Gedisa, 1992.
Captulo 2
TENDENCIAS DEMOGRFICAS Y
SOCIOECONMICAS EN BOGOT (1995-2003)
En este captulo se presentan los aspectos demogrficos y socioeconmicos de Bogot, con el objetivo de ofrecer al lector un panorama sobre
el contexto en el cual se han inscrito las polticas pblicas de prevencin
y reduccin de la criminalidad en la ciudad durante el perodo 19952003.1 (Para un resumen sobre las polticas sociales sectoriales, en trminos de inversiones en salud y educacin, durante el perodo se puede
consultar el Captulo 9).
Gran parte de las estadsticas en este captulo utilizan como punto de
partida el ltimo censo realizado en el pas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE), el cual se llev a cabo en 1993. En
este orden de ideas, los datos estadsticos utilizados en el presente captulo
para el perodo 1995-2003, estn sujetos a la calidad y acierto de las proyecciones que el mismo DANE y el Departamento Administrativo de Planeacin
Distrital han hecho con base en el mencionado Censo de 1993. Es asi en
todo el pais. Sin embargo, vale resaltar el esfuerzo que las recientes administraciones en Bogot han hecho para depurar y normalizar sus bases de
datos, como parte integral del proceso de mejoramiento de los instrumentos
para la focalizacin de las polticas pblicas de inversin social.
77
1951
1964
1973
1985
1993
2002
0-14
31
34
42
38
33
31
28
15-29
35
34
29
33
34
31
28
30-49
25
22
20
20
22
27
30
10
11
14
100
100
100
100
100
100
100
50 y ms
Total
Fuente: DANE.
78
Tabla 2
Tasa de crecimiento de la poblacin de Bogot segn rangos de edad, 1938-2002
1985-1993
1993-2002
0-14
1938-1951
6,9%
1951-1964
8,6%
1964-1973
4,9%
1973-1985
2,3%
1,7%
1,5%
15-29
5,9%
5,6%
7,4%
3,7%
1,4%
1,3%
30-49
5,3%
6,0%
5,8%
4,4%
5,4%
3,7%
50 y ms
6,3%
6,2%
6,4%
4,9%
4,0%
5,2%
Total
6,1%
6,9%
6,0%
3,5%
2,8%
2,5%
Fuente: DANE.
Tabla 3
Tasa de crecimiento de la poblacin en Colombia segn rangos
de edad, 1938-2002
1938-1951
1951-1964
1964-1973
1973-1985
1985-1993
0-14
1,3%
0,8%
1,6%
15-29
3,0%
3,6%
1,1%
30-49
1,6%
3,7%
4,0%
50 y ms
2,1%
3,9%
3,4%
1,9%
2,5%
2,2%
Total
Fuente: DANE.
2.44%
3.02%
1993-2002
1,83%
79
Tabla 4
Tasas de crecimiento natural, natalidad, mortalidad, nacimientos, defunciones y
migrantes netos en Bogot
Tasas implcitas
Nmero estimado
Migrantes netos
(por mil)
Crecimiento
Natalidad
Mortalidad
Nacimientos
Defunciones
Total
Tasa
(por mil)
natural
1985-1990
20
25
5,2
582.167
121.411
159.980
6,9
1990-1995
18
24
5,2
624.010
138.939
265.863
10,0
1995-2000
17
22
5,0
658.378
150.969
250.093
8,3
2000-2005
15
20
4,8
684.586
163.147
225.063
6,6
80
La Tabla 5 muestra que si bien los rdenes de magnitud de las participaciones no cambian mucho sobre el perodo 1993-2002, en algunas
localidades la poblacin se ha incrementado significativamente, en particular en la localidad de Bosa, donde en diez aos la poblacin se duplic. Tambin se destacan, con incrementos cercanos al 50% durante los
ltimos diez aos, las localidades de Ciudad Bolvar y Fontibn, y con
crecimientos entre 25-35%, las localidades de Suba, Usme y Kennedy.
Tabla 5
Bogot: participacin y crecimiento de la poblacin segn localidades,
en relacin con la ubicacin inicial de desplazados y la evolucin de
la tasa de homicidios por localidad
1993
1998
2002
Localidad
Incremento
Ubicacin
poblacional
inicial
Evolucin
tasa
2002/1993
desplazados
homicidio
(1999-2002)
1994/2002
Ciudad Bolvar
7,7%
8,5%
9,5%
50% (2)
26,2
73/43 (4)
Bosa
4,0%
5,6%
6,8%
109% (1)
10,3
60/22 (12)
54/20 (14)
Kennedy
13,9%
14,3%
14,3%
25% (7)
11,5
Usme
3,7%
3,8%
3,9%
29% (5)
8,4
68/35 (5)
7,0%
6,3%
5,8%
1,5%
5,4
73/32 (6)
San Cristbal
8,1%
7,4%
6,9%
4%
5,3
62/21 (13)
Tunjuelito
3,8%
3,4%
3,1%
0,0%
3,4
59/24 (11)
Santa Fe
2,0%
1,8%
1,6%
0,0%
3,3
497/202 (1)
Fontibn
3,7%
4,2%
4,5%
49% (3)
2,2
65/12 (19)
Puente Aranda
5,2%
4,7%
4,3%
0,0%
1,8
62/25 (10)
37/13 (18)
Usaqun
6,4%
6,6%
6,6%
26% (6)
1,7
Chapinero
2,3%
2,0%
1,9%
0,0%
1,3
81/31 (7)
Engativ
12,3%
12,0%
11,6%
15% (8)
47/16 (17)
Suba
35/19 (16)
10,4%
10,9%
11,4%
34% (4)
Antonio Nario
1,8%
1,6%
1,5%
0,0%
64/27 (8)
Los Mrtires
1,8%
1,6%
1,4%
0,0%
0,9
215/89 (2)
Barrios Unidos
3,2%
2,9%
2,7%
0,0%
0,7
66/25 (9)
Teusaquillo
2,3%
2,1%
1,9%
0,0%
0,6
109/20 (15)
La Candelaria
0,5%
0,5%
0,4%
0,0%
0,5
262/86 (3)
Fuentes: Alcalda Mayor de Bogot, DAPD, Unidad de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
(UAID) e Instituto Nacional de Medicina Legal.
81
82
83
1y2
3y4
5y6
NO RES.(1)
Usaqun
13%
53%
32%
2%
Chapinero
13%
35%
51%
1%
Santa Fe
70%
28%
1%
1%
San Cristbal
84%
15%
1%
Usme
99%
0%
1%
Tunjuelito
64%
35%
1%
Bosa
93%
7%
0%
Kennedy
40%
59%
1%
Fontibn
7%
92%
1%
10
Engativ
11%
88%
11
Suba
34%
48%
17%
1%
1%
12
Barrios Unidos
0%
96%
2%
1%
13
Teusaquillo
0%
93%
6%
14
Los Mrtires
5%
94%
1%
15
Antonio Nario
8%
92%
0%
1%
contina
84
Localidad
5y6
NO RES. (1)
1y2
3y4
16
Puente Aranda
0,3%
99%
17
La Candelaria
66%
30%
4%
18
48%
51%
1%
19
Ciudad Bolvar
94%
4%
Total Bogot
44%
50%
0,7%
1%
5%
1%
Para medir la pobreza de una poblacin existen diversos indicadores con el fin de abarcar el concepto de diferente manera. Una definicin
ms amplia del trmino, como el Indicador de Calidad de Vida (ICV) y
el ndice de Desarrollo Humano (IDH) abarcan tambin las condiciones
de educacin, salud, entorno e infraestructura, hacinamiento, entre otros,
o sea, factores que determinan tanto la situacin actual de pobreza como
las potencialidades para salir de ella.
En la Tabla 7 se presenta la evolucin mas reciente de los Indicadores de Calidad de Vida (ICV) y de Desarrollo Humano (IDH). El
primero es una medida de bienestar, que vara entre 0 y 100 y combina
cuatro dimensiones: i) el nivel educativo de los jefes de hogar y el
acceso a la educacin de los jvenes; ii) las caractersticas de la vivienda; iii) el acceso a servicios pblicos domiciliarios y la infraestructura adyacente; iv) la composicin de la familia y el nivel de
hacinamiento. Mientras ms se acerque a 100, mejor es el nivel de
vida. El segundo es una medida constituida por tres indicadores: esperanza de vida al nacer, alfabetizacin y nivel educativo, y el ingreso.
Este indicador es propuesto y calculado por las Naciones Unidas, y de
igual forma vara entre 0 y 100; a su vez, 100 es el mayor nivel de
desarrollo humano.
Con respecto al ICV, se observa en Bogot una leve mejora desde
1993 hasta 1998, pero un retroceso en 1999 y estancamiento en 2000,
como consecuencia de la cada en el PIB nacional (-4,5%) y de la ciudad
(-8,7%) y su impacto sobre ingresos y empleo de los habitantes de la
ciudad (en secciones posteriores de este documento se presenta la evolucin del PIB y el empleo de la ciudad). De todos modos, segn este
indicador, Bogot tiene el nivel de vida ms alto del pas.
85
Tabla 7
Bogot: ndice de calidad de vida e ndice desarrollo humano
1993
1996
1997
1998
1999
2000
2001
ICV
84,4
86,2
86,8
88,7
86,8
86,9
IDH
83,6
82,8
82,6
81,1
81,3
81,7
86
Tabla 8
Bogot: lnea de pobreza, lnea de indigencia y coeficiente de Gini
Ao / Lnea
1993
1995
1997
1998
1999
2000
42,4
40,0
35,1
36,6
43,5
49,6
7,7
7,6
2001
Lnea de
Pobreza
Lnea de
Indigencia
Gini
6,8
7,8
11,3
14,9
0,519
0,559
0,564
0,564
0,561
Fuente: DNP-PNUD.
87
Las cifras de la Tabla 9 han sido ordenadas de mayor a menor cantidad de NBI, tomando como base la proyeccin de NBI para 2001. Usando
este criterio, 6 de las 19 localidades superan el promedio de NBI de la
ciudad, siendo el caso ms preocupante Ciudad Bolvar, con ms de un
cuarto de su poblacin con NBI. La siguen Usme (24%), San Cristbal y
Bosa. En contraste, las localidades con menor poblacin con NBI son
Teusaquillo, Chapinero y Barrios Unidos. An cuando la tendencia en todas las localidades es decreciente sobre el perodo observado (1993-2001),
cabe resaltar cmo las localidades que ms avanzaron en estos 8 aos en la
reduccin de poblacin con NBI fueron aquellas con los porcentajes ms
altos de NBI (vase ltima columna de la Tabla 9).
Tabla 9
Bogot: porcentaje de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas
Localidad
1993
1998
1999
2000
2001
Dif
2001-1993
Ciudad Bolvar
35,3
30,7
29,2
27,7
26,1
- 9,2
Usme
34,6
28,3
26,9
25,4
23,8
- 10,8
San Cristbal
25,9
21,1
20,0
18,9
17,8
- 8,1
Bosa
24,2
20,2
19,3
18,2
17,1
- 7,1
Santa Fe
24,7
19,5
18,4
17,4
16,3
- 8,4
21,0
16,8
16,0
15,1
14,3
- 6,8
Tunjuelito
18,6
15,0
14,2
13,5
12,8
- 5,8
Kennedy
14,3
13,6
13,3
13,1
12,6
- 1,7
- 5,4
La Candelaria
17,4
14,0
13,3
12,7
12,0
Fontibn
13,9
12,7
12,5
12,2
11,7
- 2,2
Usaqun
11,9
11,9
11,8
11,7
11,4
- 0,5
Suba
13,8
11,6
11,1
10,6
10,1
- 3,7
Engativa
11,0
9,2
8,8
8,4
8,1
- 2,9
Los Mrtires
10,6
9,1
8,8
8,4
8,1
- 2,6
Antonio Nario
10,0
8,5
8,2
7,9
7,6
- 2,4
Puente Aranda
9,1
7,9
7,7
7,4
7,2
- 2,0
Barrios Unidos
8,8
7,6
7,4
7,1
6,9
- 1,9
Chapinero
7,2
6,4
6,3
6,1
5,9
- 1,3
Teusaquillo
Total Bogot
4,2
4,2
4,2
4,2
4,2
- 0,1
17,2
15,1
14,5
14,0
13,4
- 3,9
Fuentes: DANE, Censo de poblacin y vivienda de 1993 ; DAPD, Proyecciones de poblacin, y DABS,
Proyecciones.
88
Grfica 1
Variacin del PIB real de Bogot y de Colombia (1995-2002)
Segn las ramas de actividad econmica, en el ao 2002 cinco actividades concentraron el 72% de la generacin del producto en la ciudad: actividades inmobiliarias y alquiler (20%), industria manufacturera
(17%), administracin pblica y seguridad social (12%), intermediacin
financiera (12%) y comercio (11%). Desde 1999 los sectores que han
liderado el crecimiento de la economa distrital son: la industria, la construccin, las comunicaciones, el comercio y la administracin pblica.
Por su parte, los sectores que han contribuido negativamente al creci-
89
Grfica 2
PIB per cpita de Bogot y de Colombia
90
Tabla 10
Tasa de desempleo: Bogot y principales ciudades del pas
Bogot
Principales ciudades
Fuente: DANE.
1995
1997
1999
2001
2002
2003
7,6
10,6
16,9
17,1
18,2
16,9
11,2
13,2
18,9
16,5
15,8
18,2
91
Tabla 11
Estadsticas del mercado laboral de Bogot, trimestre abril-junio
Tasas
2000
2001
2002
2003
% PET
77
77
77
78
49
49
51
51
64
64
66
66
Tasa de desempleo
18
18
18
17
16
abierto
/1
17
17
17
oculto
/2
52
53
54
55
28
28
34
33
11
12
16
13
Tasa de ocupacin
Tasa de subempleo
/3
Insuficiencia de horas
Empleo inadecuado por competencias
Empleo inadecuado por ingresos
23
21
25
25
1/ Personas que en la semana de referencia se encontraban sin empleo hicieron diligencias en el ltimo mes
para buscar empleo y tenan disponibilidad para trabajar.
2/ Personas que en la semana de referencia se encontraban sin empleo no hicieron diligencias en el
ltimo mes, pero s en los ltimos 12 meses, y tenan una razn valida de desaliento y disponibilidad para
emplearse.
3/ Las personas pueden manifestar ms de una condicin inadecuada de empleo, con lo cual la suma de
las condiciones no coincide con el nmero de subempleados.
Fuente: DANE, Encuesta continua de hogares.
92
Grfica 3
Empleados por actividad econmica, abril-junio de 2003
Por rangos de edad (vase Tabla 12), la tasa de desempleo se concentra entre las personas ms jvenes. Por ejemplo, para 2002 la tasa era
26% para los jvenes entre 12 y 17 aos, y del 33%, para jvenes entre
18 y 24 aos. La tasa es ms baja para el grupo poblacional que se encuentra entre los 25 y los 55 aos, donde se registra un 14%.
Por gnero, la situacin es desfavorable para las mujeres (vase
Tabla 12). Para aquellas entre 12 y 17 aos, en 2002 la tasa de desempleo fue del 38% mientras que para los hombres fue de 34%. La situacin se nivela para el grupo de 18 a 24 aos: la tasa para las mujeres y
93
hombres se ubic en el 33%. Finalmente, la disparidad se acenta nuevamente en el grupo de 25 a 55 aos, donde la tasa de desempleo de las
mujeres es del 16%, frente al 14% para los hombres.
Tabla 12
Tasa de desempleo por rangos de edad y sexo (julio-septiembre 2002)
Rangos
TD
Hombre
Mujer
12-17
36
34
38
18-24
33
33
33
25-55
14
13
16
56 ms
12
14
Total
18,5
17
20
Tabla 13
Tasa de desempleo por nivel educativo (julio-septiembre 2002)
Nivel
Ninguno
Tasa de desempleo
12,8
Primaria
14,5
Secundaria
21,0
Superior
17,3
No informa
Total
Fuente: DANE, Encuesta continua de hogares.
6,8
18,5
94
95
Notas captulo 2
*
Ardila Gerardo (comp), Territorio y Sociedad: El caso del Plan de Ordenamiento Territorial
de la ciudad de Bogot, 2003, UN, Bogot, p.156
Este captulo se elabor basndose en los datos recopilados por el investigador Sergio Prada
Ros, aprovechando, entre otras, las siguientes fuentes: Bogot, cmo vamos?, de los aos
1999, 2001 y 2003; Secretara de Hacienda Distrital y Secretara de Educacin Distrital; la
Revista Desarrollo Social de Bogot (nmeros de 2002, 2001 y 2000); la revista Actualidad
Econmica (nmeros de 2002, 2001 y 2000, disponible en http://www.shd.gov.co. Agradecemos la revisin de este captulo por parte de Alberto Castaeda Cordy.
Captulo 3
LA EVOLUCIN DE LA SEGURIDAD EN BOGOT
(1977-2003)
99
100
Grfica 1
Tasas de homicidios en Colombia y Bogot durante las ltimas cuatro dcadas
101
Tabla 1
Tasa por 100 mil habitantes de homicidios para varios pases (1970-1994)
Tasa promedio de homicidios 1970-1994
Rango
Colombia
Pas
45
14-86
Jamaica
20
8-42
Mxico
18
13-22
Brasil
14
8-22
Venezuela
10
7-15
Costa Rica
4-19
Estados Unidos
6-10
Chile
2-14
Argentina
3-9
Italia
2-7
Fuente: Faynzilber P. et al. (1998) Pablo Ajnzylber, Daniel Lederman, Norman Loayza, Determinants of
Crime Rates in Latin America and the World. An Empirical Assessment. The World Bank, Washington
D.C., 1998.
102
103
tivos riesgos de error en la exactitud de las tasas. La mayora de los expertos considera, sin embargo, que los nmeros absolutos de los homicidios registrados, as como las proyecciones de poblacin sobre el cual se
calcula las tasas (vase Grfica 1), son los mejores datos con que se cuenta
y son suficientemente confiables para argumentar sobre ellos.
104
defensas Unidas de Colombia (AUC) surgieron, entonces, como su expresin ms organizada y con pretensin de unificacin y estructuracin
en todo el pas. Pese a los continuos esfuerzos de paz por parte de los
gobiernos nacionales, las tasas de homicidio continuaron incrementndose durante los aos ochenta y llegaron a su mximo punto en 1991.
Los costos directos e indirectos de la crisis, incluso los altos niveles de
corrupcin poltica y administrativa, en un contexto turbio de amenazas
y eliminaciones, haban llegado a los ms altos niveles de la administracin pblica y del sector privado. Frente a la aguda situacin y a la amenaza que representaban los grupos armados y la violencia organizada,
analistas y la comunidad internacional, en particular el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), comenzaron a ver en la inseguridad generalizada un obstculo principal para el desarrollo y la estabilidad poltica y
socio-econmica del pas. El reconocimiento del carcter complejo y
multidimensional de la violencia (urbana y rural, organizada y comn,
poltica y no poltica), implicaba la necesidad de una respuesta multisectorial. En Colombia, y muy contrariamente a lo que sucede en otros
pases con conflictos internos, slo el 1% de los homicidios ocurrieron a
comienzos de los aos noventa en confrontaciones militares entre guerrilla y fuerza pblica, y un 15% adicional, en confrontaciones ms o
menos directas entre varios tipos de grupos armados privados (guerrilla,
paramilitares, etc.).2 Algunos argumentaron entonces que los grupos
armados no eran el eje central de la crisis violenta y que lo que tendra
que confrontarse seran los problemas de violencia no poltica; en particular, los problemas de violencia urbana, vistos como el resultado de
problemas sociales como pobreza, desempleo, marginacin y falta de
capital social. Por otro lado, un grupo de jvenes investigadores del
Centro de Estudios de Desarrollo Econmico (CEDE) de la Universidad
de Los Andes, dentro del cual resaltaron inicialmente los nombres de
Mauricio Rubio, Camilo Echanda y Rodolfo Escobedo, subrayaron el
papel deficiente jugado por las instituciones policivas y de justicia como
causa central del problema. En general, los anlisis coincidieron en la
debilidad institucional como eje central de la crisis de seguridad. Debilidad institucional entendida no en trminos de inestabilidad del rgimen
poltico per se desde 1958 todos los presidentes de Colombia han sido
regularmente elegidos y han terminado sus perodos constitucionales de
105
cuatro aos, sino en trminos de la debilidad de procesos de modernizacin institucional y de regulacin social.
El presidente Virgilio Barco (1986-1990) quien haba sido alcalde
de Bogot en los aos sesenta y contribuy a un importante proceso de
modernizacin y de planificacin de la ciudad sent las bases para la
definicin de una poltica de seguridad nacional apoyado en la modernizacin institucional de la fuerza pblica y de la administracin de justicia. Era una respuesta lgica frente a los fracasados esfuerzos de paz de
su antecesor, el Presidente Belisario Betancur (1982-1986), dramticamente ilustrados con la sangrienta toma armada del Palacio de Justicia
realizada en septiembre de 1985 en plena Plaza Bolvar de Bogot, a
manos del movimiento guerrillero M-19 y su retoma por parte del Ejrcito, hecho que dej ms de 100 muertes, incluso siete miembros de la
Corte Suprema de Justicia. Durante varios aos las ruinas del Palacio de
Justicia estuvieron en la Plaza Bolvar como el smbolo mismo de la
crisis del poder institucional frente a una realidad de inseguridad nacional, cada vez ms difcil de enfrentar.
La Constitucin Poltica de 1991, que reemplaz la carta promulgada
en 1886, abri espacio para los procesos de reinsercin de varios grupos
de guerrilla a finales de los aos ochenta, como un esfuerzo de creacin
un nuevo pacto social; adems, moderniz la administracin de justicia,
fortaleci la descentralizacin poltica, fiscal y administrativa al establecer nuevas responsabilidades para municipios y departamentos en temas
de prevencin de la criminalidad y seguridad; no obstante, la Polica
continu siendo una institucin nacional, dependiente del Ministerio de
Defensa. Mientras tanto, la comunidad internacional, y en particular Estados Unidos, pas preocupado por el riesgo de desestabilizacin de Colombia, haba insistido al Gobierno colombiano en la importancia de modernizar, fortalecer y reformar sus instituciones policivas, de inteligencia y
de justicia, para de esta manera combatir de manera ms eficaz el narcotrfico, el crimen organizado y su infiltracin en ambientes polticos e institucionales. El tema de la inseguridad era concebido como problema
provocado por unos grupos ilegales por fuera de la ley; sin embargo, se
comenz a ver de una manera integral con una visin de la seguridad
ciudadana producto de polticas pblicas; en particular, reformas tendientes al fortalecimiento institucional de entidades nacionales de orden pblico, inteligencia y justicia.
106
Colombia
Medelln
Cali
Bogot
Cantidad
Tasa
Cantidad
Tasa
Cantidad
Tasa
Cantidad
Tasa
1995
25.398
66
4.379
25
2.209
116
3.363
60
1996
26.642
68
4.024
213
2.104
107
3.303
57
1997
25.379
63
4.327
226
1.787
89
2.814
48
42
1998
23.096
57
3.046
157
1.881
91
2.482
1999
23.209
56
3.285
168
2.172
103
2.477
41
2000
25.505
60
3.097
156
1.963
2.238
36
2001
26.311
61
3.506
175
2.055
93
2.035
32
2002
28.230
64
3.585
177
2.017
89
1.902
28
2003
22.199
50
2.193
107
2.375
103
1.610
23
107
Al mismo tiempo, en el contexto de los procesos de descentralizacin y de la eleccin popular de los alcaldes a partir de 1988 (anteriormente los alcaldes eran nombrados por los respectivos Gobernadores, y
en Bogot, por el Presidente), varias ciudades, en particular Cali, bajo el
liderazgo del alcalde Rodrigo Guerrero (1992-1994) y Medelln bajo la
asesora de la Consejera Presidencial para Medelln, empezaron a disear
y poner en marcha iniciativas locales para afrontar sus problemas de
seguridad y reducir niveles de criminalidad. Estos esfuerzos realizados
tanto en Cali, como en varias ciudades intermedias y municipios ms
pequeos combinaban programas y estrategias de cumplimiento de la
ley, prevencin de factores de riesgo y campaas de informacin pblica,
y llegaran a ser catalogados durante la primera mitad de los aos noventa
como exitosos, dada su contribucin al reducir de las tasas de criminalidad en dichas ciudades, a pesar de su corto perodo de implementacin.
108
109
de homicidios de municipios como Apartad, Chigorod, Carepa y Turbo desde los aos noventa, es resultado de una combinacin compleja
de factores, como son la desmovilizacin y consecuente reinsercin del
grupo guerrillero EPL (en 1991), la expulsin de las FARC por parte de
grupos paramilitares quienes se instalaron en la zona y el fortalecimiento
de la fuerza pblica en la regin. Aunque los gobiernos municipales se
han estabilizado y profesionalizado durante la segunda mitad de los aos
noventa en Urab, no hay indicios de que ello haya incidido sobre mayor seguridad, a diferencia de lo que se observa en el caso de Bogot.
Municipios pequeos en Colombia con extensas reas rurales y presencia de grupos armados o crimen organizado muchas veces han llegado
a superar las tasas de homicidio de las grandes ciudades, incluso la de
Medelln, y han llegado, durante ciertos perodos a tasas de homicidio de
800 por cada 100.000 habitantes. Pocas veces, sin embargo, estas tasas se
mantienen de manera sostenida y sus altos niveles reflejan, ms bien,
perodos de guerras locales entre bandas armadas ilegales por control
territorial. Las diez ciudades ms pobladas de Colombia, que representan
el 36% de la poblacin nacional de Colombia, llegaron a concentrar en
1997 el 50% del total nacional de homicidios. Esto implica que polticas
pblicas destinadas a enfrentar el desafo de la inseguridad en Colombia,
en buena parte se desarrollarn en escenarios urbanos, como es el caso
de Bogot.
Tanto en Bogot como en el resto del pas, las tendencias descendentes observadas en las tasas de homicidios y en otros indicadores de
seguridad, reflejan entonces una interrelacin compleja entre factores
nacionales y locales, entre los cuales nosotros hemos centrado el inters
por los relacionados con la gestin pblica de la seguridad. Lo que muestra el caso de Bogot, desde nuestro punto de vista , es cmo una poltica
de seguridad nacional puede fortalecerse y hacerse ms sostenible cuando
es apoyada y complementada por polticas locales de seguridad ciudadana. Colombia cuenta con cerca de 125 ciudades intermedias (poblacin
entre 50 mil y 500 mil habitantes), las cuales disponen de la densidad
institucional suficiente para el diseo y puesta en marcha de agendas de
seguridad local comparables con las que hemos encontrado en Bogot.
Sin embargo, durante el perodo analizado (1995-2003) muy pocas de estas ciudades tomaron la decisin de poner en marcha este tipo de polticas.
110
Grfica 2
Lesiones personales con incapacidad mayor a treinta das, 1994-2003
111
Tabla 3
Nmero de diversos tipos de hurto declarados en Bogot (1994-2003)
Rubro
Automo-
1994
tores
6.832
8.423
7.818
7.623
8.414
7.269
Callejero
8.771
7.768
6.921
5.959
4.940
Lesiones
Residen-
4.025
2.975
2.913
3.292
3.852
cias
Comercio
Bancos
TOTAL
1995
7.781
4.217
1996
8.532
1997
8.567
1998
1999
4.711
4.507
3.932
3.357
2000
2001
2002
2003
6.291
814
1.066
1.213
1.233
1.179
1.126
920
912
846
1.074
1.737
2.015
1.928
2.614
2.707
2.058
1.631
1.363
1.370
1.343
514
390
358
398
227
153
114
38
30
27
23.294 25.798 28.640 29.628 28.200 23.283 21.031 20.561 18.766 17.524
112
Grfica 3
Evolucin del hurto a residencias en Bogot (1994-2003)
La evolucin del hurto a establecimientos comerciales (vase Grfica 4) muestra un incremento fuerte durante la primera parte de los
aos noventa, en momentos en que la tasa de homicidios mostr un descenso marcado desde 1998 y una estabilizacin a partir del ao 2001.
113
Grfica 4
Evolucin del hurto a establecimientos comerciales en Bogot (1994-2003)
El hurto a bancos (vase Grfica 5) ha estado en descenso significativo por lo menos desde 1994, y ms radicalmente desde 1997, debido
a las diversas modernizaciones de los sistemas de seguridad, llegando a
convertirse en un delito muy escaso en Bogot.
Grfica 5
Evolucin del hurto a bancos en Bogot (1994-2003)
114
Grfica 6
Evolucin del hurto a automotores en Bogot (1994-2003)
En cuanto al hurto a personas (vase Grfica 7), que durante muchos aos se consider como la forma de hurto ms frecuente en la ciudad, a partir del ao 2000 pas a ser inferior al nmero de hurtos a
automotores (vase Grfica 6).
115
Grfica 7
Evolucin del hurto a personas en Bogot (1994-2003)
116
Tabla 4
Muertes violentas en Colombia 2002-2003
2002
Nmero
Homicidios
2003
Participacin
Nmero
Participacin
28.534
70,8
22.199
Suicidios
2.045
5,1
1.938
5,8
Accidentes de trnsito
6.063
15,0
5.632
17,0
0,0
61
0,2
3.147
7,8
3.058
9,2
66,9
513
1,3
318
1,0
40.302
100,0
33.206
100,0
Grfica 8
Muertes en accidentes de trnsito en Bogot (1991-2002)
117
Grfica 9
Tasa de muertes en lesiones de trnsito por localidad 1994 vs. 2002
Tabla 5
Nmero de muertes en accidentes de trnsito por localidad (2002-2003)
Localidades
2002
2003
Usaqun
39
Chapinero
24
27
23
Santa Fe
24
22
San Cristbal
27
19
Usme
19
21
Tunjuelito
35
16
contina
118
Localidades
Bosa
2002
2003
27
21
Kennedy
102
74
Fontibn
36
35
Engativ
71
64
Suba
49
57
Barrios Unidos
34
27
Teusaquillo
34
24
Los Mrtires
23
22
Antonio Nario
20
10
Puente Aranda
41
40
Candelaria
Rafael Uribe
18
31
Ciudad Bolvar
39
40
Sumapaz
Bogot, D.C.
699
585
3.6 TERRORISMO
El argumento, que en algunas ocasiones se propone, de que mejorar la
seguridad en Bogot no tiene relevancia para el resto del pas, ya que
Bogot no ha sufrido el impacto de los grupos armados ilegales y redes
de criminalidad organizada, no resulta cierto8 . De hecho, ms all del
asalto al Palacio de Justicia por el M-19 en 1985, Bogot ha sido el lugar
predilecto para el asesinato de personalidades polticas y sociales nacionalmente destacadas, desde por lo menos la mitad de los aos ochenta
hasta hoy da. Adems, es la ciudad que ha experimentado los ms grandes
atentados con carros bomba y otros medios explosivos que el pas ha
conocido, los cuales han dejado centenares de vctimas y daos materiales millonarios. Estos actos terroristas, en especial los ejecutados a finales de los aos ochenta y comienzos de los noventa, que fueron atribuidos
en mayor medida al narcotrfico, provocaron una fuerte sensacin de
miedo, desconfianza y terror entre la ciudadana, que se tradujo por pocas en una significativa baja en la asistencia a sitios pblicos y centros
comerciales, y en la reduccin de actividades comunitarias y sociales.
Los siguientes actos terroristas fueron de particular impacto y siguen
siendo parte de la memoria colectiva de los bogotanos:
119
120
Tabla 6
Casos y atribuciones de actos terroristas desde 1993
Ao
Desconocidos
ELN
FARC
M-19
CoordinadoraNacional
Total
Guerrillera
1993
54
32
91
1994
52
29
92
1995
43
11
1996
53
17
13
83
1997
43
55
1998
51
1999
70
73
2000
79
89
2001
42
44
60
60
121
Grfica 10
Distribucin espacial de actos terroristas (1993-2001)
122
Grfica 11
Tasa de homicidios por localidad 1994 vs. 2002
Lo que tambin es evidente es la diferencia en tasas entre localidades. Las menores tasas de homicidios se presentaron en localidades como
Fontibn, Usaqun, Engativ y Suba todas ubicadas en las afueras del
Norte y noroccidente de Bogot, con tasas inferiores a 20 en el ao
2002.12 El grupo de localidades con el nivel mediobajo de violencia est
compuesto por Kennedy, Bosa, Fontibn, Suba, Engativ y Usaqun.
Entre 1994 y 2002 la tasa de homicidios promedio de estas localidades
cay en un 65%, pues pas de 50 a 17. Las localidades con tasas de un
nivel medio son Teusaquillo, Usme, Antonio Nario, Tunjuelito, San
Cristbal y Barrios Unidos. En este grupo la tasa de homicidios promedio se redujo de 71 a 26 entre 1994 y 2002, lo que represent una cada
del 63%. El grupo de localidades con altas tasas de homicidio son Santa
Fe, La Candelaria, Los Mrtires y Chapinero (todas, zonas cntricas de
la ciudad), y Ciudad Bolvar, Puente Aranda y Rafael Uribe Uribe (zonas
con ingresos bajos o medio bajos y que representan barrios populares o
marginales de la ciudad). La tasa de homicidios de este grupo de localidades ms violentas se redujo en un 61% sobre el perodo 1994-2002, al
pasar de 180 a 69.
123
124
3.8 CONCLUSIN
Este captulo muestra el mejoramiento significativo en los indicadores
de seguridad de Bogot durante el perodo 1995-2003. Se considera que
hay suficiente evidencia para demostrar que el conjunto de estrategias
nacionales en el tema de seguridad, complementadas por las polticas
locales de los alcaldes Antanas Mockus y Enrique Pealosa para afrontar, desde una visin local y de manera integral, la crisis de seguridad en
Bogot han sido efectivas en trminos de reduccin de los ndices que
reflejaban una situacin de inseguridad. En el desarrollo del presente
libro nos encargaremos de mostrar en detalle cules fueron estas polticas
y cmo han contribuido desde diferentes mbitos a obtener este resultado.
Los autores son conscientes de los argumentos sostenidos por un
sector de expertos que consideran que los descensos en las tasas de muertos violentas y de criminalidad no ameritan mayor atencin o interpretacin. stos, por un lado, argumentan que las estadsticas no son
confiables, y, por el otro, que los problemas siguen siendo grandes y los
descensos reflejaran esencialmente los altos niveles anteriores, ms que
los bajos niveles actuales. Frente al primer argumento debemos afirmar
que es particularmente dbil, ya que los ms reconocidos analistas de la
situacin de seguridad en Colombia14 confan en la validez de este tipo
de estadsticas. De otro lado, como se muestra en el Captulo 5 del presente libro, el trabajo realizado por el Sistema Unificado de Informacin
sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD) no da lugar a cuestionamientos en su nivel tcnico, profesionalismo y confiabilidad. Lo que s es
evidente para los autores es cmo las publicaciones que intentan dar una
explicacin sobre el descenso de las tasas de homicidio en Colombia
fenmeno observado desde 1991 han sido sorprendentemente pocas, y
notoriamente recientes. Curiosamente, las referencias que se hacen al
tema de la disminucin o aumento en las tasas de muertes violentas en
Bogot, bien sea por ignorancia o nimo noticioso (algo tiene que ver la
paradoja de que las buenas noticias venden menos que las malas), no
resaltan los avances, y ms bien se centran en los pocos retrocesos. Asimismo, hay una tendencia surrealista por parte de algunos sectores a
cuestionar metodolgicamente la informacin cuando los indicadores
criminolgicos disminuyen, pero no cuando aumentan.
125
126
ciacin poltica con los grupos ilegales, dimensin que no es competencia del nivel local.
Las iniciativas introducidas durante la ltima dcada para reducir
la violencia, tanto en el pas como en algunas ciudades, en particular
Bogot, tienen un fuerte componente de fortalecimiento institucional,
o sea, apuntan a la causa central de la crisis colombiana; es decir, la
debilidad institucional del Estado Colombiano. Es as como progresivamente se han sumado estrategias y polticas de prevencin y de reduccin
de la violencia y la criminalidad al componente de negociaciones polticas con los grupos armados. La leccin central que las exitosas polticas
de promocin de seguridad y convivencia en Bogot evidencian, es la
importancia del papel que los gobiernos locales pueden y deben jugar
frente al desarrollo de las mismas, como sucede tambin en la implementacin de otras agendas en el campo del desarrollo.
Notas captulo 3
1
5
6
9
10
Esta seccin retoma partes de Gerard Martin, Material and Symbolic Dimensions of Violence.
The Colombian Case, en Abbink, J. y Aijmer, G. (edits.), Meanings of Violence. Symbolism
and Structure in Violent Practice, Oxford: Berg Publishers, s. f. De Miguel Ceballos y Gerard
Martin, Colombia. Between Terror and Reform en Georgetown Journal of International
Affairs, vol. II, No. 2, 2001, pp. 87-96.
Bejarano, J. A.; Echanda, C.; Escobedo, R., y Len, E. Colombia. Inseguridad, violencia y
desempeo econmico en las reas rurales, Bogot, Universidad Nacional de Colombia y
Fonade, 1997, p. 15.
La tendencia de la tasa de homicidio nacional est determinada por las tasas locales (y no al
contrario).
El total de homicidios incluye en 2003 un nmero de 2.980 miembros de los grupos irregulares dados de baja en los 2.312 combates ocurridos por iniciativa de las Fuerzas Militares,
es decir, un promedio de 1,3 muertos por enfrentamiento y de 8,2 por da, una cifra superior
en ms del doble al promedio diario del ao 2002, que fue de 3,8. Vase Fundacin Seguridad y Democracia, Balance de Seguridad en Colombia. Ao 2003, Bogot, 2004.
Las tasas siempre son en nmero de homicidios por cada cien mil habitantes (HPCMH).
La tasa de homicidios de Cali en 1980 se refiere a su rea metropolitana, mientras que la de
1994 est limitada a la ciudad de Cali.
Vase, en particular, Alcalda Mayor de Bogot, La accidentalidad vial en Bogot D. C.,
Bogot, 2002, publicacin que se hizo basndose en un estudio contratado por la Secretara
de Gobierno con la Universidad Nacional de Colombia.
Vase tambin Captulo 14, Confrontando el terrorismo en Bogot. Estrategias antiterrorismo
y resistencia civil.
Ibid .
Esta seccin se apoya esencialmente en Snchez, Fabio; Espinosa, Silvia, y Rivas, ngela,
Garrote o zanahoria? Factores asociados a la disminucin de la violencia homicida y el
crimen, en Bogot, 1993-2002, documento CEDE 2003-27 (edicin electrnica), 2003.
11
12
13
14
127
Bogot cuenta con veinte localidades; sin embargo, Sumapaz, con una poblacin de 30.000
personas, es decir, 0,5% de la poblacin de Bogot, por su carcter predominantemente
rural, posee caractersticas muy diferentes de las otras 19 localidades, totalmente urbanas,
de manera que muchas de las observaciones que se hacen en este libro no tienen mucha
relevancia para la localidad de Sumapaz. En el Captulo 14 se analiza brevemente la situacin de seguridad en la localidad de Sumapaz y las polticas de seguridad all implementadas.
Snchez, Espinosa y Rivas, op. cit. Para analizar esta tendencia Snchez, Espinosa y Rivas e
ordenaron las localidades segn su nivel de violencia para el perodo 1994-2002 de la siguiente forma: se tom la tasa de homicidios promedio de cada localidad para el perodo
1994-2002, y las 19 localidades se organizaron en tres grupos: las siete localidades con la
tasa de homicidios promedio ms alta, las siguientes seis localidades y, por ltimo, las seis
localidades con la menor tasa de homicidios en el perodo.
Snchez, Espinosa y Rivas, op. cit.,
Vase, por ejemplo, la Fundacin Seguridad y Democracia y los trabajos del CEDE de la
Universidad de los Andes.
EXPERTO INVITADO
BOGOT: LA NUEVA VIDA URBANA EN UNA CIUDAD
RECONQUISTADA*
*
1
132
cin acerca de los usos de la ciudad. Particularmente despus de la Segunda Guerra Mundial, el trfico de automviles en la ciudad se desarroll de manera muy acelerada y de acuerdo con este desarrollo, el uso
del espacio pblico se modific. El trfico de automviles pesados no
puede coexistir apaciblemente con el uso de la ciudad como un lugar de
encuentro y de comercio. Algunos usos que haban estado en equilibrio
por siglos se encuentran ahora en conflicto.
La ciudad como un centro de comercio tambin sufri cambios
dramticos en el siglo XX. El comercio de las plazas de mercado fue
trasladado gradualmente a pequeas tiendas en calles y esquinas. Posteriormente, a tiendas cada vez ms grandes y supermercados y, finalmente, a gigantescos centros comerciales, usualmente alejados del centro de
la ciudad. En este proceso, las zonas comerciales y su vida pblica se
convirtieron en reas estrictamente controladas, donde todas las actividades y la interaccin humana son reguladas por guardias de seguridad.
Literalmente, el comercio se sac del campo de eventos pblicos y se
moviliz a la esfera privada.
El siglo XX tambin cambi decisivamente las condiciones del rol
tradicional de la Ciudad como lugar de encuentro e intercambio de informacin. El desarrollo de los medios de comunicacin impresos y electrnicos ha hecho posible proporcionar a los ciudadanos un torrente de
informacin sobre su comunidad y todo el mundo. Las oportunidades
para la comunicacin indirecta entre personas surgieron: primero el telgrafo, despus el telfono, y luego el telfono celular, el correo electrnico y la Internet. La movilidad individual proporcionada por los
automviles y otros medios de transporte y el desarrollo de medios de
transporte ms econmicos para viajes largos proporcionaron nuevas
oportunidades para el encuentro de las personas.
Una mirada a las diferentes ciudades y patrones culturales en pases donde, las comunicaciones, las zonas comerciales y el transporte
han sufrido cambios tan radicales en el ltimo siglo, hizo posible identificar y describir, en mi reciente libro Nuevos espacios urbanos, cuatro
tipos de ciudades muy diferentes con respecto al uso de espacio pblico:
La ciudad tradicional, donde los lugares de encuentro, de comercio y
el trfico continan coexistiendo ms o menos en equilibrio. En la Edad
Jan Gehl
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Jan Gehl
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Viajar a otras ciudades donde la economa se encuentra an en desarrollo, es hoy un modelo muy interesante, por todas partes Bogot es
ahora referida como la ciudad inspiradora de casi todos los futuros programas de mejoramiento.
Bogot cre de hecho, en pocos aos, una referencia que demuestra cmo las ciudades en va de desarrollo pueden ser notablemente
mejoradas.
En los prximos aos ser interesante seguir cmo se continuarn
los desarrollos en Bogot y se extendern posteriormente.
Captulo 4
Planes de desarrollo de las administraciones Mockus y Pealosa. Fuente Alcalda Mayor de Bogot, D. C.
141
142
143
rente con respecto a la manera tradicional de hacer la poltica en la ciudad. Varios de los actos simblicos de Mockus figurarn en la memoria
colectiva del pas, desde la espada rosada con que lleg adonde el presidente Csar Gaviria hasta la perinola para explicar su programa de alcalde, y los mimos callejeros para poner en marcha su cultura ciudadana.
Mockus llev la academia al sector pblico y arm un equipo en el
que prim el conocimiento tcnico y la afinidad con sus ideas. Partidarios y detractores reconocen el cambio de relaciones con la clase poltica y el saneamiento de las finanzas distritales, que haba empezado con
su antecesor Jaime Castro. Su planteamiento bsico fue organizar las
finanzas y buscar recursos antes de comprometerse en obras. Tom medidas impopulares como la sobretasa a la gasolina y cobros por valorizacin, y obtuvo una buena respuesta de los contribuyentes, talvez debido
a frases clebres como Creo en la Justicia Social, pero para hacerla
efectiva, hay que cobrar impuestos.2
Su carcter dialctico, racional y valeroso, quedaron impresos en
su actitud intransigente frente al terrorismo, que lo llev a iniciar una
cruzada de resistencia civil frente a los atentados perpetrados contra la
ciudad por grupos armados ilegales, particularmente las FARC, simbolizada por el uso de un chaleco antibalas que vesta todos los das, en el
cual haba recortado la parte del corazn, con el que buscaba visibilizar,
que su humanidad estaba intacta.
144
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148
Tabla 1
Ejes temticos y objetivos de las tres administraciones (Bogot, 1995-2003)
Formar ciudad
(Mockus 1:
queremos
mismo lado
1995-1997)
Ejes temticos
- Modelo igualitario
- Cultura ciudadana
de ciudad
(reglas)
(II) Seguridad y
- Seguridad y
convivencia
convivencia
- Medio ambiente
- Ciudad a escala
- Espacio pblico
humana
- Progreso social
- Interaccin social
- Ambiente
- Desmarginalizacin
(IV) Progreso social
- Justicia social
- Educacin
- Familia y niez
contina
149
(V)Urbanismo y
productividad
(VI) Legitimidad y
- Legitimidad
- Eficiencia
- Gestin pblica
institucional
admirable
150
electo Antanas Mockus. Los ttulos de los tres planes de desarrollo a los
cuales nos referimos sistemticamente eran: Formar ciudad (primera
administracin de Mockus: 1995-1997), Por la Bogot que queremos
(adminitracin de Pealosa: 1998-2000), Bogot para vivir todos del
mismo lado (segunda administracin de Mockus: 2001-2003).
151
Como parte del Plan de Desarrollo, se definieron los cuatro objetivos correspondientes a Cultura Ciudadana, principal prioridad y columna vertebral de dicho plan: a) lograr un mayor cumplimiento de las normas
de convivencia; b) dotar a algunos ciudadanos de una mayor capacidad
para llevar a otros a cumplir las normas pacficamente; c) mejorar la
capacidad para concertar acuerdos y dar solucin pacfica a los conflictos entre ciudadanos; d) mejorar la capacidad de comunicacin de los
ciudadanos (expresin, interpretacin) por medio del arte, actividades
culturales, la recreacin y el deporte.
En un resumen hecho por el mismo Mockus sobre las diferentes
actividades e iniciativas derivadas de la prioridad que se dio al tema de
cultura ciudadana durante su primera administracin,9 el alcalde afirma
que lo avanzado en relacin con los cuatro grandes objetivos del programa Cultura Ciudadana puede interpretarse en trminos del fortalecimiento y la armonizacin de la ley, la moral y la cultura sobre cuatro
dimensiones:
Aumentar el cumplimiento de normas de convivencia implic fortalecer los tres tipos de regulaciones y restar atencin a algunas regulaciones culturales contrarias a la convivencia (respeto a la vida).
Mejorar la capacidad de algunos ciudadanos para llevar a otros a cumplir pacficamente las normas implic hacer claramente visible y conscientemente aceptable la regulacin cultural (ejemplo ms destacado:
tarjetas ciudadanas; resultado ms patente: ahorro de agua).
Mejorar la capacidad para concertar soluciones y resolver pacficamente los conflictos entre ciudadanos implic reconocer la base contractual de algunas reglas e inculcar confianza en los procedimientos
propuestos por el gobierno (avance ms patente: planeacin participativa del gasto local).
Mejorar la capacidad de comunicacin de los ciudadanos (expresin,
interpretacin) mediante el arte, la cultura, la recreacin y el deporte
facilit la difusin de las razones de la ley y la mejor comprensin de los
pluralismos cultural y moral; la diversidad se hizo pblica, as como sus
implicaciones reguladoras: la necesidad de reglas bsicas comunes (avance ms patente: muchos conflictos tomaron un cauce comunicativo y se
evitaron las negociaciones pblicamente inconfesables).
152
Tabla 2
Acciones y mensajes bsicos de cultura ciudadana
(administracin de Mockus, 1995-1997)
Accin
Tarjetas ciudadanas
Mensaje bsico
Control social interpersonal posible y deseable
Ley zanahoria (hora lmite Los lmites de lo permitido pueden modificarse cuando hay una
para venta y consumo
justificacin
de licor)
Prohibicin de la plvora
Plan de desarme
Desarme voluntario
Jornadas de vacunacin
contra la violencia
Policas formadores de
ciudadanos
153
Jornada Re (conciliacin)
y solucin pacfica de
conflictos
Carta de civilidad y semi-
lleros de convivencia
Interrupcin de la relacin
clientelista Gobierno-
Concejo
Atencin de paros y
amenazas de paro
con participacin
Eventos culturales.
154
los inversionistas que generan empleo. Los ciudadanos de todas las condiciones sociales se encuentran como iguales en los parques, aceras,
sistemas de transporte pblico, actividades culturales.14
El eje transversal de aproximacin de la administracin Pealosa
migra de una concepcin centrada en la cultura ciudadana a un desarrollo pragmtico de un modelo igualitario de ciudad, que basa sus polticas y programas en la bsqueda de una mejor calidad de vida, pasando a
dar un mayor nfasis a las condiciones externas en favor de los ciudadanos (espacio pblico, recreacin, transporte, desmarginacin, etc.), dejando a un lado la edificacin cultural (legal y moral) ms propia del
fuero interno, al cual Mockus le haba dado un lugar central. Se pas
pues de una reedificacin de ciudadana (plano cultural) a una reedificacin de ciudad (plano fctico).
4.4.1.3 Cultura ciudadana en Bogot para vivir todos del mismo
lado (2001-2003)
En la segunda administracin del alcalde Mockus, el plan de desarrollo
retoma la cultura ciudadana como eje temtico central, pero con un
nfasis mayor en la bsqueda del cumplimiento de la ley: El Plan de
Desarrollo busca avanzar hacia una ciudad construida colectivamente,
incluyente y justa, amable con los nios y los viejos, donde aprendemos
a vivir en paz con nuestra conciencia y con la ley. Y cuando se menciona en el mismo plan, cules deben ser los valores que guiarn su ejecucin, aparece como el primero el del Respeto por las personas, la ley y
lo pblico. Este nuevo mpetu por buscar el cumplimiento y respeto de
la ley es un desarrollo necesario de la hiptesis planteada por Mockus
en 1995, pues una vez los ciudadanos logran romper el divorcio entre
ley, moral y costumbre, el respeto de la norma ser ms el fruto de la
buena conciencia, la cual habr sido domesticada a travs de ejercicios de autorregulacin a partir de la prctica de buenas conductas, aceptadas culturalmente y simultneamente como creadoras de cultura
(ciudadana). De esta forma la cultura ciudadana en la concepcin del
perodo 2001-2003, busca aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para
actuar segn la propia conciencia, en armona con la ley.15
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El tema tambin queda plasmado en el plan de desarrollo en trminos de los siguientes programas y proyectos:20
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de empleo en Bogot. Una de las consecuencias ms notorias del cumplimiento de este objetivo fue la creacin del sistema pico y placa, a
travs del cual se limita la circulacin de vehculos pblicos y privados,
durante determinadas horas del da, y en das especficos de la semana
(vase Captulo 7).
En cuanto al tema de Urbanismo y servicios, se disearon los
siguientes programas:
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Notas captulo 4
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Captulo 5
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Y NORMATIVO EN EL TEMA DE SEGURIDAD Y
CONVIVENCIA EN LA CIUDAD DE BOGOT
(1995-2003)
Los alcaldes deben conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes
que reciban del presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad del municipio.
La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las
rdenes que imparta el alcalde por conducto del respectivo
comandante (de Polica)
CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA DE 1991, ARTCULO 315
175
176
como un Distrito Especial.6 Sin embargo, con posterioridad a esta norma, el legislador no expidi durante una dcada ley alguna para darle
alcance a esta frmula. En 1954,7 el entonces presidente de la Repblica, General Gustavo Rojas Pinilla, en uso de las facultades especiales de
estado de sitio, expedira un decreto8 por el cual se organizaba el
Distrito Especial de Bogot, comenzando as su historia como una ciudad administrada a travs de un rgimen de carcter excepcional. En la
misma norma y en coordinacin con la Gobernacin de Cundinamarca,9 se anexaron a la ciudad los municipios de Bosa, Engativ, Fontibn,
Suba, Usaqun y Usme, y se le dio al alcalde mayor de la ciudad la
potestad de designar alcaldes menores en las zonas del territorio del
Distrito Especial que estimara conveniente, constituyndose las alcaldas menores como el antecedente de las localidades en que hoy se
divide la ciudad, las cuales son administradas por los alcaldes locales
como se ver ms adelante.10
En los aos siguientes, 196811 y 1986,12 la ciudad fue objeto de dos
actos legislativos que la mencionaban con nombre propio, sin embargo,
Bogot continuara en una especie de limbo jurdico, en buena parte
por la falta de voluntad poltica del Concejo Distrital, sobre la necesidad
de implementar reformas administrativas para buscar la descentralizacin de la ciudad, tales como la creacin de las Juntas Administradoras
Locales (JAL) previstas en la Reforma Constitucional de 1968.
La Constitucin de 1991 consolida la descentralizacin y define al
municipio como la unidad bsica de accin estatal, en donde el departamento coordina y el nivel central orienta, supervisa y apoya la ejecucin
de los programas locales, con prevalencia del principio de coordinacin
y concertacin sobre el de jerarqua. En la nueva Constitucin, Bogot,
mantiene su condicin de capital del pas y del departamento de Cundinamarca y se autoriza al gobierno para expedir el rgimen especial para
la ciudad,13 de manera que sta pudiere tener una normatividad distinta
a los dems municipios del pas, para fortalecer su autonoma poltica,
fiscal y planificadora, as como para confrontar los grandes desafos que
para una buena gestin impone una ciudad de 6.6 millones de habitantes. La Constitucin Poltica tambin autoriz al distrito para conformar
una rea Metropolitana y una Regin con otras entidades territoriales
de carcter departamental.14
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178
Aun cuando su estructura administrativa como Distrito Capital, y su propia normatividad, en particular el Estatuto Orgnico de 1993, le dan
mayor discrecionalidad y poder a Bogot que a otras ciudades del pas,
las polticas en materia de seguridad deben ser definidas en el Distrito
dentro del marco legal nacional y dentro del diseo institucional nacional en el tema. En la jurisdiccin de Bogot confluyen todas las instituciones nacionales con atribuciones en el tema de seguridad, como son la
Polica Nacional, la Rama Judicial y las instituciones penitenciarias nacionales.
De acuerdo con lo anterior, Bogot no tiene Polica propia, no tiene
jueces propios y no tiene instituciones penitenciarias propias, con excepcin de la Crcel Distrital. En la medida en que la Administracin
Distrital no puede formalmente incidir en nombramientos de personal
179
180
A pesar de su rgimen especial, en materia de seguridad y convivencia, las autoridades en Bogot tienen las mismas facultades y alcances para tomar decisiones y actuar que en ciudades como Medelln, Cali,
Barranquilla y otros municipios. Lo que es diferente es el tamao de las
instituciones, los recursos disponibles y la decisin poltica demostrada
por los alcaldes, especialmente aquellos que gobernaron durante las administraciones objeto de nuestro estudio (1995-2003).
El alcalde mayor de Bogot es el jefe del gobierno y de la administracin distrital y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito Capital. Como primera autoridad de polica en la ciudad, el alcalde
mayor dicta, de conformidad con la ley y el Cdigo de Polica del Distrito, los reglamentos, imparte las rdenes, adopta las medidas y utiliza los
medios de polica necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la
proteccin de los derechos y libertades pblicas.18 Estas atribuciones
tienen su sustento en normas constitucionales y legales como se muestra
en el siguiente recuadro.
Constitucin de 1991, artculos sobre seguridad y autoridades locales:
181
El artculo. 315 de la Constitucin establece que, los alcaldes deben conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las
instrucciones y rdenes que reciban del Presidente de la Repblica y del
respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad del municipio.
La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que
imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante (de Polica).
182
funcin del alcalde conservar el orden pblico en el municipio conforme a instrucciones del Presidente y del respectivo Gobernador (lo que
no se aplica en Bogot en cuanto a subordinacin con el Gobernador), y
establece que: Adems de las funciones que se le sealan en la Constitucin y la ley, es una atribucin de los concejos municipales, entre otras
muchas, la de disponer lo referente a la polica en sus distintos ramos,
sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del gobernador respectivo.19 Esa Ley tambin, establece entre
las funciones del alcalde: ejecutar acciones tendientes a la proteccin
de las personas, nios, indigentes y su integracin a la familia y a la vida
social, productiva y comunitaria.20 Asimismo, la Ley 715 del 2001, que
dicta normas en materia de recursos y competencias, reafirma y fortalece algunas funciones para los municipios en materia de seguridad y justicia: i) financiar las inspecciones de polica para la atencin de las
contravenciones y dems actividades de polica de competencia municipal; ii) apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pblica en su
jurisdiccin y iii) preservar y mantener el orden pblico en su jurisdiccin,
atendiendo las polticas que establezca el Presidente de la Repblica.
Aunque no se puede hablar an del impacto de la actual poltica de
seguridad democrtica, el gobierno del Presidente lvaro Uribe Vlez
(2002-2006) ha confirmado la importancia de poner en marcha polticas
municipales de seguridad. En el contexto de dicha poltica de seguridad
democrtica, se realza lo previsto constitucionalmente en el sentido de
que la seguridad urbana y la rural estarn en cabeza de todos los mandatarios locales del pas, ya que ellos son la primera autoridad de polica
en el mbito municipal, tanto en su casco urbano como en sus zonas
rurales. La estrategia del gobierno insiste en que son los alcaldes quienes adelantarn la coordinacin de los diferentes entes del orden nacional y local que operan en el municipio y promovern el desarrollo de
acciones en plena correspondencia con los asuntos nacionales y las necesidades locales. Para lo anterior, se fortalecer la dinmica de los consejos municipales de seguridad, con la votacin de los instrumentos
jurdicos y las facultades para que los alcaldes los creen en sus respectivos municipios.21 En materia de seguridad urbana el gobierno de Uribe
ha sido explcito en enfatizar las funciones para los alcaldes de todas las
ciudades del pas. La estrategia de defensa y seguridad democrtica hace
183
contina
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189
Conceptuar ante el Secretario de Gobierno sobre la expedicin de permisos para la realizacin de juegos, rifas y espectculos pblicos en la
localidad.
Conocer de los procesos relacionados con violacin de las normas sobre construccin de obras y urbanismo e imponer las sanciones correspondientes. El Concejo Distrital podr sealar de manera general los
casos en que son apelables las decisiones que se dicten con base en esta
atribucin y ante quin.
Expedir los permisos de demolicin en los casos de inmuebles que
amenazan ruina, previo concepto favorable de la entidad distrital de planeacin.
Parte de los esfuerzos de la Alcalda Local estn orientados precisamente al mantenimiento de la tranquilidad y seguridad, a travs de las
diversas acciones de promocin y control de cumplimiento de las normas de convivencia ciudadana y las actividades de resolucin de querellas y conciliacin. Para estos casos, la Alcalda cuenta con el apoyo de
la Estacin de Polica, an cuando dicho apoyo no est reglamentado de
manera precisa y en cierto sentido implica voluntad y colaboracin
de parte de las autoridades policiales. Esta relacin se ha ido institucionalizando y fortaleciendo a travs de los Consejos Locales de Seguridad
(vase ms adelante), a los cuales asisten los alcaldes Locales y los Comandantes de Estacin.
190
191
192
193
proyectos y el correspondiente plan de accin de la Subsecretara y presentarlos al Secretario de Gobierno para su adopcin.
Disear y formular proyectos y programas de derechos humanos, apoyo a la justicia y garanta de derechos y libertades individuales; siguiendo los lineamientos que para el efecto seale el Secretario de Gobierno.
Proponer polticas de prevencin de delitos, contravenciones y problemas de convivencia y seguridad ciudadana.
Disear y formular proyectos y programas de prevencin de delitos,
contravenciones y problemas de convivencia y seguridad ciudadanas.
Participar con la Polica Metropolitana en la identificacin de lneas
generales de diseo, formulacin, seguimiento, evaluacin y control de
proyectos y programas genricos o especficos de prevencin y control
en seguridad ciudadana que deban ser ejecutados por ella, siguiendo las
pautas que para el efecto seale el Despacho del Secretario.
Responder por la informacin de seguridad ciudadana cualitativa y
cuantitativa, incluyendo aquella relativa a las reacciones, posturas, propuestas y acciones de otras autoridades y de la sociedad civil.
Apoyar tcnicamente a las alcaldas locales en la formulacin de proyectos y programas de seguridad ciudadana, siguiendo los lineamientos
que para el efecto seale el Secretario.
Evaluar y revisar peridicamente el impacto, la pertinencia y la oportunidad de las polticas y estrategias de seguridad ciudadana trazadas
por la Alcalda Mayor y ejecutada por las alcaldas locales.
Establecer y aplicar mtodos objetivos de evaluacin de la gestin,
realizando el seguimiento del rendimiento a los despachos policivos y a
las comisaras de familia; igualmente, recomendar al Secretario de Gobierno y, por su conducto, al alcalde mayor, la creacin y supresin de
los despachos y comisaras mencionadas.37
Controlar y evaluar peridicamente la ejecucin de los planes, programas y proyectos de sus dependencias proponiendo los ajustes que se
consideren necesarios.
Coordinar el desarrollo de un sistema de informacin referido al mapa
de riesgo de conflictos, tipificacin de conflictos, delitos, violacin de
derechos humanos, formas de resolucin de conflictos y acceso a la
justicia.
194
Identificar y evaluar las fuentes de recursos econmicos para los nuevos proyectos de su dependencia, calificando su viabilidad de acuerdo
con los parmetros establecidos.
Apoyar el cumplimiento de las normas orgnicas de la Secretara y de
las dems disposiciones que regulan los procedimientos y trmites administrativos internos, respondiendo por aqullas que tengan relacin
directa con su dependencia.
Evaluar peridicamente y hacer cumplir el convenio establecido con la
Nacin, para el manejo de la Crcel Distrital.
Las dems que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de
la Subsecretara.
La Subsecretara de asuntos para la convivencia y la seguridad ciudadana desarrolla sus funciones a travs de tres direcciones: Seguridad,
Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia, y finalmente la direccin de la
Crcel Distrital.
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Supervisar la ejecucin de los planes de seguridad y evaluar sus resultados con el fin de adoptar los correctivos necesarios.
Asesorar a la primera autoridad, en las situaciones especficas de alteracin
del orden pblico, para adoptar medidas correctivas que guarden estrecha
correspondencia con la naturaleza y dimensin del asunto de que se trate.
Formular recomendaciones para la preservacin de los derechos humanos y el cumplimiento de los deberes ciudadanos para lograr la convivencia pacfica.
Asegurar el intercambio permanente de informacin entre los diversos
organismos del Estado en los mbitos nacional y local, en todo lo que
tenga relacin con el orden pblico.
Constituir grupos de trabajo para el anlisis de los problemas relacionados directa o indirectamente con el orden pblico interno de su jurisdiccin.
Recomendar la realizacin de campaas de informacin pblica para
lograr que la comunidad participe en los programas de seguridad.
Coordinar los recursos disponibles y las acciones para combatir los
fenmenos generadores de perturbacin del orden pblico.
Suministrar a las autoridades la informacin necesaria sobre situaciones referentes al orden pblico en sus respectivas jurisdicciones.
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deban tomar acciones para obtener resultados sobre este eje. Adicionalmente a la presentacin del alcalde mayor, y a una serie de preguntas y
respuestas, como ya se mencion haba varias presentaciones hechas por
representantes de otras instancias, como son la Subsecretara para Asuntos de la Convivencia y Seguridad Ciudadana, la Polica, el Ejrcito (para
la zona rural Sumapaz), o un alcalde local con una experiencia particular.
Ninguna otra ciudad de Colombia hizo uso sistemtico de esta frmula durante el perodo estudiado (1995-2003). Es evidente que el Consejo Ampliado de Seguridad del Distrito Capital, fue un instrumento
muy til y eficaz para fortalecer la coordinacin entre Alcaldas Locales
y Alcalda Mayor en el tema seguridad, al mismo tiempo que permiti
crear una conciencia de que todos los funcionarios deban responder al
mismo reto (reducir la inseguridad y promover la convivencia), al cual
cada localidad tendra que aportar su grano de arena. El enfoque
intersectorial e integral se reflejaba en la participacin de las dems Secretaras y Departamentos Administrativos.
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blico se reuna para tratar temas muy puntuales entre un reducido nmero de personas estrechamente relacionadas con el tema.
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te, basado en regulaciones directamente inspiradas en la dimensin participativa de la Constitucin de 1991, la creacin, a nivel municipal, de
las siguientes formas de participacin ciudadana en el rea de seguridad, convivencia y paz:
Tabla 1
Canales de participacin ciudadana en el rea de seguridad, convivencia y paz
Canal de participacin
Marco legal
Ley 62 de 1993
- Creacin no obligatoria
-Obligatorio en Municipios
Ley 62 de 1993
- Creacin no obligatoria
mediante la integracin de los vecinos por cuadras, sectores, barrios, edificio, etc.
conjuntos cerrados, edificios y localidades, con el objeto de
contrarrestar y prevenir los problemas de inseguridad.
Servicio Comunitario de Vigilancia y Seguridad Privada:
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5.10 CONCLUSIN
El compromiso de Bogot con el tema de la seguridad y convivencia se
ha traducido en un ptimo y productivo uso de los instrumentos consti-
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Nota capitulo 5
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podr agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio de la capital de la Repblica, siempre que sea solicitada la anexin por las tres cuartas partes de los concejales del
respectivo municipio; sobre las rentas departamentales que se causen en Bogot, la ley determinar la participacin que le corresponda a la capital de la Repblica.
A travs del Decreto 3640 del 17 de diciembre de 1954.
El general Rojas Pinilla es el nico presidente que en el siglo XX gobern con carcter de
dictador a Colombia, sin embargo, tanto su acceso al poder como el trnsito a la democracia despus de su rgimen se hicieron de manera pacfica.
Basndose en el Acuerdo 7 del Consejo Administrativo de Cundinamarca.
La creacin de las localidades ha sido un proceso que surgi a partir de 1954, cuando fueron
anexados al entonces Distrito Especial de Bogot sus municipios y se dio al alcalde mayor la
facultad de nombrar alcaldes menores. Con posterioridad, las alcaldas menores se multiplicaron a partir de decisiones sucesivas del Concejo Distrital: Acuerdo 08 de 1977, artculo 1.
Alcaldas Menores. El territorio del Distrito Especial de Bogot estar dividido en 18 zonas
que recibirn la denominacin de Alcaldas Menores. En cada una de ellas habr una Administracin seccional dirigida por un alcalde Menor y encargada de la preservacin del orden
pblico y de la prestacin de los servicios pblicos que le hayan sido asignados. Acuerdo
14 de 1983: Se crea la Alcalda Menor de Ciudad Bolvar. Acuerdo 08 de 1987, artculo
2. Con el fin de propiciar una mayor participacin de la comunidad en la gestin y administracin y en la prestacin de los servicios pblicos, el territorio del Distrito Especial de
Bogot estar dividido en veinte (20) zonas cuya jurisdiccin coincidir con la sectorizacin
actual de cada Alcalda Menor, en cada una de las cuales habr una Junta Administradora
Zonal, un alcalde zonal, y un Fondo de Desarrollo Zonal. Acuerdo 08 de 1987, artculo 3.
Las zonas adoptarn el nombre del conglomerado urbano o sector rural tradicional que
caracteriza cada una actualmente, as: Alcaldas: Usaqun, Chapinero, Santa Fe, San Cristbal, Usme, Tunjuelito, Bosa, Kennedy, Fontibn, Engativ, Suba, Barrios Unidos, Teusaquillo,
Los Mrtires, Antonio Nario, Puente Aranda, La Candelaria, Rafael Uribe Uribe, Ciudad
Bolvar, Alcalda Rural del Sumapaz. \l 1 Acuerdo 02 de 1992, artculo 1: De conformidad con el Artculo 46 de la Ley 1 de 1992 adptanse veinte (20) localidades en el Distrito
Capital de Santa Fe de Bogot, con un territorio y nominacin de las mismas, de conformidad con la organizacin zonal sealada en los acuerdos 26 de 1972, 8 de 1977, 14 de 1983 y
9 de 1986.
El Distrito, beneficiario del Situado Fiscal. El mismo Acto Legislativo 1 de 1968 (artculo
182 de la codificacin anterior) orden que Bogot perciba una parte del porcentaje de los
ingresos ordinarios de la Nacin que la ley disponga distribuir anualmente entre los departamentos, las intendencias, las comisaras y el Distrito Especial. Los recursos que por este
concepto recibe le sirven para cubrir parcialmente los gastos que debe atender en materia de
salud y educacin.
El Acto Legislativo 1 de enero 9 de 1986 dispuso:
Los ciudadanos elegirn directamente Concejales del Distrito Especial. Era lo que vena
ocurriendo, porque la norma constitucional que as lo ordenaba para todos los municipios
del pas se aplicaba en Bogot.
Esos mismos ciudadanos escogern al alcalde mayor de la ciudad que ser jefe de la
Administracin Distrital, para perodos de dos aos , de tal manera, el alcalde dej de ser
agente del presidente de la Repblica, quien slo podr suspenderlo o removerlo en los
casos taxativamente sealados por la ley (cursivas nuestras).
Remiti a la ley la expedicin del estatuto del alcalde (inhabilidades, calidades, incompatibilidades, faltas, etc.) y la determinacin de qu autoridad nombrara al tesorero Distrital.
Autoriz la realizacin de consultas populares para decidir sobre asuntos que interesen a
los habitantes del Distrito, previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que seala
la ley.
Otorgado por el artculo 41 transitorio de la Constitucin.
Constitucin Poltica de Colombia, artculo 322: Bogot, Capital de la Repblica y del
Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. Su rgimen poltico,
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fiscal y administrativo ser el que determine la Constitucin, las leyes especiales que para el
mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Con base en las normas
generales que establezca la ley, el Concejo a iniciativa del alcalde, dividir el territorio distrital
en localidades, de acuerdo con las caractersticas sociales de sus habitantes, y har el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. A las autoridades distritales
corresponder garantizar el desarrollo armnico e integrado de la ciudad y la eficiente prestacin de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestin de los asuntos propios de
su territorio.
Decreto Ley 1421 de 1993, artculo 2: Rgimen aplicable. El Distrito Capital como entidad
territorial est sujeto al rgimen poltico, administrativo y fiscal que para l establece expresamente la Constitucin, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organizacin
y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios.
De acuerdo con el artculo 7 del Estatuto Orgnico de Bogot, Decreto Ley 1421 de 1993,
las atribuciones administrativas que la Constitucin y las leyes le confieren a los departamentos se entienden otorgadas al Distrito Capital en lo que fuere compatible en el rgimen
especial de este ltimo, y sin perjuicio de las prerrogativas polticas, fiscales y administrativas que el ordenamiento jurdico concede al departamento de Cundinamarca. Las disposiciones de la Asamblea Departamental y de la Gobernacin de Cundinamarca no rigen dentro
del Distrito Capital salvo en lo que se refiere a las rentas departamentales que de conformidad con las normas vigentes deben recaudarse en el Distrito. Asimismo las normas del Estatuto Distrital se entienden sin perjuicio de las rentas consagradas en la Constitucin y la ley
a favor de dicho departamento.
Ley 62 de 1993 expide normas sobre la Polica Nacional, crea un establecimiento pblico de
seguridad social y bienestar para la Polica Nacional, crea la Superintendencia de Vigilancia
y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al presidente de la Repblica.
Diario Oficial, No. 40987, Bogot, 12 de agosto de 1993.
Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de
Santa Fe de Bogot. Diario Oficial, No. 40958, Bogot, 22 de julio de 1993.
Ley 136 del 2 de junio de 1994. Artculo 32. Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios.
Ibid .
Presidencia de la Repblica de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, 2003. Poltica de
defensa y seguridad democrtica. Bogot, Presidencia de la Repblica, Ministerio de Defensa. Disponible en http://www.presidencia.gov.co/documentos/seguridad_democratica.pdf.
Numeral 60: A nivel regional, las autoridades integrarn consejos de seguridad, que tendrn
un comit asesor compuesto por acadmicos, empresarios y miembros de la sociedad civil
para estudiar polticas pblicas de seguridad, aportar conocimientos e implementar soluciones. A nivel local, consejos distritales y municipales de seguridad, en coordinacin con el
Consejo de Seguridad y Defensa Nacional, supervisarn la implementacin de las polticas
en las reas de su jurisdiccin.
Ley 72 de del 29 de noviembre de 1926. Sobre facultades al municipio de Bogot. Diario
Oficial , No. 20360, Bogot, 29 de noviembre de 1926.
Inicialmente mediante el Decreto 69 de 1999, y posteriormente modificada por el Decreto
367 del 30 de abril de 2001, el cual modifica la estructura organizacional y las funciones
para algunas dependencias, en la Secretara de Gobierno de Bogot, Registro Distrital No.
2381, Bogot, 30 de abril de 2001.
Pgina web de la Secretara de Gobierno de Bogot: http://www.segobdis.gov.co.
El Acuerdo 08 de 1977, del Concejo Distrital divida el entonces territorio del Distrito Especial de Bogot en 18 zonas que reciban la denominacin de Alcaldas Menores. En cada una
de ellas haba una administracin seccional dirigida por un alcalde menor y encargada de la
preservacin del orden pblico y de la prestacin de los servicios pblicos que le fueren
asignados. Posteriormente el Acuerdo 14 de 1983, del Concejo Distrital, cre la Alcalda
Menor de Ciudad Bolvar. En 1987, mediante el Acuerdo 08 del Concejo Distrital y con el
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Acuerdo 79 del 20 de enero de 2003. Cdigo de Polica de Bogot, Registro Distrital No.
2799 (20 de enero de 2003), pp. 5 y 6.
Mockus, A. Armonizar ley, moral y cultura: cultura ciudadana prioridad de gobierno con
resultados en prevencin y control de violencia en Bogot, 1995-1997, ponencia en la conferencia Dilogos sobre Coexistencia Cvica. Chile, Banco Interamericano de Desarrollo,
Departamento de Desarrollo Sostenible, 1999.
Se presentaron proyectos de cambio del Cdigo de Polica para Bogot en la primera administracin de Mockus, los cuales no fueron aprobados.
Bromberg y otros, op. cit.
Ibid.
Ibid .
Captulo 6
EL SISTEMA UNIFICADO DE INFORMACIN DE
VIOLENCIA Y DELINCUENCIA DE BOGOT (SUIVD)
220
Una poltica municipal seria de prevencin y reduccin de criminalidad necesita de un sistema de evaluacin y monitoreo georreferenciado
sobre eventos como homicidios, lesiones, y hurtos al cual se puedan
sumar lesiones fatales y no fatales en accidentes de trnsito que permita hacer anlisis para la toma de decisiones y el desarrollo de intervenciones que contribuyan a reducir los ndices de delito y violencia.
En Bogot, la introduccin y uso estratgico del Sistema Unificado de
Informacin de Violencia y Delincuencia (SUIVD)1 presentado en
este captulo ha sido un factor esencial para el xito obtenido en la
reduccin de tasas de criminalidad en la ciudad de Bogot en el perodo 1995-2003.
En la primera parte de este captulo, se da una mirada al SUIVD y
a su historia institucional desde su creacin en el interior del Instituto
Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), hasta su transferencia y consolidacin al interior de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia
y Seguridad Ciudadana, en la Secretara de Gobierno Distrital. En la
segunda parte2 de este captulo se hace referencia a las siete entidades,
del nivel nacional y distrital, responsables de la captura de informacin sobre variables relacionadas con eventos relevantes para el tema
de seguridad y se muestra cmo vienen siendo utilizadas por diferentes entidades en el Distrito tanto por el SUIVD como por otros instrumentos de monitoreo y evaluacin para definir polticas de seguridad
y convivencia. En la ltima parte se muestra cmo el SUIVD se ha
convertido en un generador de conocimiento nuevo en temas de seguridad, en parte a travs de su propia produccin y en parte a travs de
estudios contratados externamente por la Secretara de Gobierno, para
profundizar sobre temas especficos en los cuales las administraciones
han puesto especial inters.
Con este captulo completamos la segunda seccin del libro sobre
el fortalecimiento de los instrumentos de gestin en temas de seguridad
ciudadana, utilizados en la ciudad de Bogot en el perodo 1995-2003,
del cual hacen tambin parte el Captulo 4, sobre planes de desarrollo, y
el Captulo 5, sobre fortalecimiento institucional y normativo.
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222
Segn Antanas Mockus, la creacin del sistema en Bogot se inspir tambin en la experiencia exitosa del Programa Desarrollo, Seguridad y Paz (Desepaz), en la ciudad de Cali, desarrollado por el alcalde y
mdico salubrista, Rodrigo Guerrero (1992-1994), quien desde un enfoque de epidemiologa de la violencia cre el sistema de vigilancia epidemiolgica. Este sistema, desarrollado en la ciudad de Cali, contena
informacin sobre violencia y criminalidad y permiti la revisin y homogeneizacin de variables de diversas instituciones esenciales para el
anlisis y la toma de decisiones de poltica que eran difundidas en un
boletn semanal. El enfoque epidemiolgico, aplicado al tema de seguridad en Cali, se caracteriz por tener las siguientes etapas: (1) definicin
del problema y recoleccin de datos confiables; (2) identificacin de las
causas y los factores de riesgo; (3) desarrollo y puesta a prueba de intervenciones, y (4) anlisis y evaluacin de la efectividad de las acciones
preventivas de la violencia.3 El innovador programa Desepaz no tuvo
continuidad durante las siguientes administraciones en Cali; sin embargo, mediante la Universidad del Valle, a travs del Instituto Cisalva,
Cali ha logrado dar continuidad al anlisis epidemiolgico de la violencia en la ciudad.
En Bogot, el SUIVD fue creado en 1995, durante la primera alcalda de Antanas Mockus, en el interior del Observatorio Urbano, el cual
haca parte del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, con el propsito
de vigilar diferentes dimensiones de la cultura ciudadana. El Observatorio Urbano concentr sus actividades en tres reas: violencia y delincuencia, calidad de vida y consumo cultural. El objetivo principal del
componente violencia y delincuencia fue el de recoger y analizar informacin estadstica criminolgica peridica y confiable, de tal forma que
se contara con la capacidad de mostrar de manera objetiva la evolucin
de los diferentes fenmenos relacionados con la violencia y delincuencia en la ciudad, en apoyo a la Consejera de Seguridad de la Alcalda
Distrital (vase Captulo 5).
De hecho, la Consejera ya haba puesto en marcha un proceso de
consolidacin de la informacin sobre datos de muertes violentas, lesiones personales y hurtos (a personas, de vehculos, de motos, a establecimientos comerciales, a residencias y a entidades financieras), con
participacin de la Fiscala regional Bogot, del Instituto Nacional de
223
Medicina Legal y Ciencias Forenses (INML), de la Polica Metropolitana y de la Personera Distrital, para analizar conjuntamente los criterios
y mtodos de recoleccin y clasificacin de la informacin recogida por
cada una de ellas.
Lo anterior permitira encontrar frmulas de unificacin, sistematizacin y optimizacin de los datos. Posicionar este sistema de informacin en el interior del Observatorio del Conflicto Urbano es decir,
en el interior de la Administracin Distrital tena como justificacin
adicional lograr que la consolidacin de la informacin fuera producida
por una institucin neutral, no comprometida directamente en la intervencin sobre los fenmenos observados.
Con el objeto de generar informacin concreta para la definicin
de poltica, se produjo el primer boletn informativo en 1995. De esta
manera, el sistema de informacin estadstica iba permitiendo a la primera administracin de Mockus, realizar un seguimiento continuo de
los principales indicadores de la inseguridad en la ciudad.
En sus inicios, el sistema cont con escasos recursos humanos y
tcnicos para su funcionamiento el software era poco apropiado y los
recursos humanos eran limitados, ya que contaban solamente con un
ingeniero de sistemas y un analista; no obstante, el Observatorio logr
constituirse rpidamente en un centro de recoleccin y consolidacin de
la informacin proporcionada por el INML sobre muertes violentas, dada
su capacidad tcnica de establecer cientficamente las causas de la muerte
y por la Polica Metropolitana, sobre los otros delitos de mayor impacto.
De esta manera, se avanz en la georreferenciacin por localidad de los
datos obtenidos y en la incorporacin de indicadores adicionales, de modo
que al finalizar la primera administracin de Mockus se contaba con un
sistema de informacin alfanumrico y de informacin grfica, con procedimientos establecidos de intercambio de informacin y la produccin sistemtica de un Boletn de Violencia.
Paralelamente a este proceso, la Secretara Distrital de Salud cre
en 1995 un sistema distrital de vigilancia de lesiones de causa externa,
con el objeto de hacer seguimiento a las lesiones de trnsito, desde los
servicios de urgencias de los hospitales en la ciudad. Asimismo, en 1996
se cre por decreto el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones
de Causa Externa,4 con el objetivo de:
224
En este comit participaban la Alcalda Mayor (secretaras de Gobierno, Salud y Trnsito), el INML, la Polica Metropolitana y el Fondo
de Prevencin Vial. Como se explica en otra parte de este informe (vase Captulo 5), el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de
Causa Externa se constituy en un usuario crucial de la informacin
producida por el SUIVD, para hacer propuestas de poltica al alcalde
mayor.
Fue basndose en estos procesos de recoleccin de informacin
complementados con anlisis y propuestas de poltica pblica como la
administracin de Antanas Mockus comenz a promover por primera
vez programas y campaas de prevencin, como la hora zanahoria, la
reglamentacin del uso de casco y chaleco en motociclistas, el control a
horarios para menores, entre otras polticas (vase Captulo 11).
La Consejera de Seguridad sera transformada en la Subsecretara
de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, por el alcalde
Antanas Mockus en 1996 (Decreto 476), y la encarg de la toma de
decisiones en materia de seguridad y convivencia (vase Captulo 5),
para fortalecer su institucionalizacin como parte integral de la Secretara de Gobierno. La direccin de la Subsecretara fue asumida por Hugo
Acero, quien haba sido consejero de Seguridad durante la primera administracin de Mockus, y posteriormente nombrado como subsecretario durante su segunda administracin, lo que gener una excepcional
continuidad gerencial del tema.
En este perodo se aprovecharon recursos del crdito otorgado por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el mejoramiento del tema
seguridad y convivencia en Bogota,5 en especial para el fortalecimiento
del SUIVD. Se introdujo entonces un nuevo sistema de consolidacin de
informacin, con tecnologa de punta y profesionales formados en inves-
225
tigacin. Durante la administracin de Pealosa y la segunda administracin de Mockus, el SUIVD se fortaleci, se tecnific y se ampli, mejorando la conexin en red con entidades nacionales y distritales, como el
INML, la Polica Metropolitana, la Polica de Trnsito y las localidades.6
226
227
trales con informacin consolidada de anlisis sobre la situacin de violencia y delincuencia en Bogot. Mensualmente el Observatorio publica
un documento llamado Bogot Segura en el cual analiza un tema especfico de inters ciudadano como hurto de automotores, lesiones comunes, victimizacin de los jvenes, entre otros.
Otras instituciones que monitorean la ciudad, como son la Veedura
Distrital, la Cmara de Comercio de Bogot, el Programa Bogot Cmo
Vamos, en general se apoyan en los datos del SUIVD para hacer anlisis y formular recomendaciones frente al tema de seguridad.
228
6.4.1 Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias ForensesCentro de Referencia Nacional sobre Violencia
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INML)7 es
una entidad gubernamental adscrita a la Fiscala General de la Nacin,
con la funcin de ser auxiliar de la justicia en Colombia. El centro de
referencia nacional sobre violencia (en el INML), cuenta con un sistema
de informacin que recoge, consolida, procesa y analiza la informacin
proveniente de todos los puntos de atencin de INML en el pas. El centro
inici su funcionamiento en 1995 y tiene tres tipos de cobertura: (i) Distrital para el caso de Bogot, (ii) Regional de acuerdo con la divisin y estructura administrativa regional del Instituto y (iii) Nacional. El objetivo
es ofrecer informacin analizada con indicadores de violencia y
accidentalidad, generada por el sistema mdico forense colombiano para
apoyar la construccin de polticas pblicas de prevencin de violencia.
El sistema de informacin recoge todas las actividades realizadas en el
ejercicio forense en las Unidades Locales. Se considera que la cobertura
es de toda la poblacin, pero se aclara que slo se conoce aquello que es
remitido al INML por parte de las autoridades competentes.8
Tabla 1
Eventos que registra el INML
Muertes violentas
Homicidios
Lesiones
Lesiones personales por terceros
Otros eventos
Registros de desaparecidos
Suicidios
y N. N.
Trnsito
Registros especiales de
No intencionales
laboratorio
(accidentales)
Fuente: INML.
229
Tabla 2
Variables que registra el INML
Sociodemogrficas
Tiempo
Lugar
Circunstancias
Otras
del hecho
Edad
Hora
Sexo
Fecha
Estado Civil
Ocupacin
Nacionalidad
Direccin del
Mecanismo de
hecho en el cual
muerte o lesin
ocurri la lesin;
(arma);
Tipo de agresor;
(urbano\rural);
Tipo de lugar
Recibi atencin
mdica;
Das de hospitalizacin;
Diagnstico
topogrfico;
Alcohol en
sangre;
Signos especiales de torturas
Fuente: INML.
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Tabla 3
Variables recolectadas por el CIC para eventos relacionados con
muertes violentas y lesiones
Eventos
Variables socio-
Variables de
Variables de
Variables
demogrficas
tiempo
lugar
(circunstancias)
Sexo
Ocupacin
Escolaridad
Fecha de los
hechos
Hora de los
hechos
Fecha del
(Casa, bar, va
levantamiento
(Muertes)
pblica, etc.)
MvilTipo de
agresor
Nmero de
agresores
Presencia del
capturado
Hora del
levantamiento
(Muertes)
Fuente: CIC y Polica Metropolitana de Bogot.
232
Tabla 4
Variables principales recolectadas por el CIC para hurtos
Vehculos y motos
Hurtos simples
233
terrestre (vase Captulo 8 sobre Polica Metropolitana), por el centro automtico de despacho marcando 112 y por las URI de la Fiscala.
Para el caso de las muertes, se utilizan en Bogot tres organismos
que cumplen funciones de polica judicial: la SIJIN en el sector norte, el
departamento administrativo de seguridad (DAS) en el centro y el cuerpo tcnico de investigaciones de la Fiscala General de la Nacin Seccional Bogot (CTI) en el sur. Estos diligencian las actas y entregan la
informacin a la Fiscala.
La sistematizacin de los datos es realizada por los digitadores CIC,
quienes los envan a la DIJIN por fibra ptica y a la Alcalda Mayor de
Bogot a travs de un sistema de antenas de interconexin inalmbrica.
El anlisis de la informacin es descriptivo y comparativo con el perodo anterior. Tambin se hacen cruces y correlaciones entre variables, as
como proyecciones del crimen a futuro. A nivel nacional, el CIC realiza
la divulgacin de informacin a travs de los siguientes medios:
Revista de Criminalidad, publicacin anual desde 1958.10
Fascculo de Criminalidad, publicacin mensual.
Boletn de Criminalidad.
Anlisis de los departamentos de Polica.
Suministro de estadsticas de criminalidad respondiendo a requerimientos oficiales o particulares.
Anlisis criminolgicos sobre diferentes temas.
Presentaciones sobre diversos temas dirigidas a miembros de la Polica Nacional.
234
Tabla 5
Eventos registrados por la Secretara Distrital de Trnsito
Eventos de trnsito
Muertes
Lesiones
235
Tabla 6
Eventos que registra el SIVIM
Eventos
Todas las formas de
violencia intrafamiliar
Delitos sexuales
Variables
Identificacin (nombre, apellidos, identificacin)
Edad y sexo de la vctima
Fecha de atencin
Escolaridad
Conformacin familiar
Situacin especial de la vctima (gestante, discapacitado,
habitante de la calle)
Situacin de violencia (fsica, emocional, sexual, econmica,
abandono, negligencia)
Lugar de ocurrencia
Caso nuevo o repetido
Sexo y edad del agresor
Relacin con el agresor
Uso de drogas o alcohol por el agresor
Lugar de ocurrencia del hecho
Sntomas y signos
Atencin brindada
Observaciones
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Tabla 7
Variables que registran las 12 unidades de mediacin y conciliacin
Identificacin
Nmero registro o caso
Escolaridad
Ocupacin
Nombre
Resultado de la conciliacin
Procedencia
Tipo de atencin
Tipo de conflicto
240
Intrafamiliar (VIF), con nfasis en maltrato infantil y maltrato contra la mujer. Este sistema captura la informacin de entidades oficiales y privadas, as como de las instituciones prestadoras de servicios
de salud.
El SIRBE cuenta con la informacin de la problemtica de los
usuarios que acceden a los servicios del Departamento Administrativo
de Bienestar Social (DABS)13 y de las actuaciones desarrolladas por
la entidad en relacin con el caso respectivo (vase Tabla 8). Este sistema funciona mediante una base de datos centralizada a la cual tienen
acceso todos los centros operativos locales (COL) y algunas unidades
operativas tanto para la alimentacin de informacin como para la consulta. Su implementacin corresponde al objetivo del plan de desarrollo distrital de la segunda Administracin Mockus, de aumentar la
revelacin, identificacin y denuncia efectiva de casos de violencia
intrafamiliar y de los delitos sexuales en un 50% y mejorar la calidad
del servicio de atencin de dichos casos. El objetivo del SIRBE es
entonces organizar y unificar la informacin para el registro de casos
de violencia intrafamiliar, delitos sexuales y explotacin sexual en el
Distrito Capital para apoyar a las instituciones y entidades en la direccin, gestin vigilancia y garanta de la calidad de la atencin de las
vctimas, con el objeto de orientar polticas y trazar directrices para la
prestacin de los servicios y las acciones que se adopten frente a esta
problemtica.
El mtodo de recoleccin de informacin, procesamiento y anlisis en el nivel local es responsabilidad de las instituciones que identifican posibles casos de violencia intrafamiliar, abuso, y explotacin
sexual de nios y nias denominadas unidades notificadoras, las cuales remiten mensualmente la informacin a las Unidades Receptoras
Locales (URL) del (SIVIM) de la Secretara Distrital de Salud. Estas
Unidades estn ubicadas en los hospitales y remiten mensualmente
la informacin a la Unidad Receptora Central (URC) de la Secretara
de Bienestar Social, la cual consolida la informacin de las 20 localidades y la enva mensualmente al SUIVD de la Secretara de Gobierno.
241
Tabla 8
Eventos que registra el SIRBE
Eventos
Informacin de
Variables referidas
Variables del
la vctima
a los hechos
agresor
Delitos sexuales
Edad
Explotacin sexual
Localidad
Va pblica
Violencia Intrafami-
Direccin de la
Establecimiento
liar
residencia de la
pblico
Nombre
vctima.
Sitio de trabajo
Apellido
Limitacin
Sitio de estudio
manifiesta
Otro - Cul?
Tipo de limitacin
Localidad
Gestante
Direccin de los
Identificacin
hechos
Fecha de atencin
Tipo de violencia
Lugar de ocurrencia
del ltimo hecho:
vctima
Tipo de delito
Edad
Sexo
Actualmente el sistema se encuentra en desarrollo y se est organizando la plataforma de captura, procesamiento y anlisis de los datos
para integrarse al SUIVD.
242
Tabla 9
Eventos y variables de criminalidad y accidentalidad registrados por SUIVD
Eventos
Homicidios
Fuente
Medicina Legal
Variables
Sexo; edad; ocupacin; escolaridad; nacionalidad;
fecha hechos; hora hechos; direccin de los
hechos; barrio de los hechos; localidad; tipo de
lugar de los hechos; tipo de arma; presunto mvil
Muertes en eventos
Medicina Legal
de trnsito
Otros muertos:
suicidios y muertes
Medicina Legal
no intencionales
(accidentales)
contina
243
Eventos
Otros delitos:
Fuente
Polica (CIC)
Variables
Lesiones personales
Hurto a personas
hechos
Hurto de vehculos
Variables especficas:
Hurto de motos
Hurto a bancos
Hurto a locales
comerciales
Hurto a residencias
244
245
proceso para vincular el sistema a varias fuentes de informacin: al Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), con el propsito de alimentar el sistema con informacin sobre violencia intrafamiliar
suministrada a travs de las comisaras de familia; a la Unidad de Atencin Integral a la Poblacin de Desplazada, para contar con datos sobre
desplazados forzados ubicados en el Distrito; a las unidades de mediacin y conciliacin, para obtener informacin relacionada con informacin sobre conflictos comunitarios; y a la Secretara Distrital de Salud,
para alimentar el sistema con informacin sobre intentos de suicidio.
Como puede notarse, el SUIVD se caracteriza por realizar un trabajo
interinstitucional, que se ve reflejado en la firma de convenios donde se
establecen compromisos precisos frente a las polticas de seguridad
distrital con distintas entidades relevantes.
Tabla 10
Eventos y variables no registrados por SUIVD (2003)
Eventos no Registrados
Muertes (homicidio)
Muertes (trnsito)
La Tabla 11 muestra los datos que estaban previstos para ser incluidos a diciembre de 2003 como parte de la ampliacin del sistema, encontrndose en prueba de consistencia.
Tabla 11
Eventos en proceso de inclusin en el SUIVD (diciembre de 2003)
Eventos
Violencia intrafamiliar
Delito sexual
Fuente / alimentador
Variables
246
Eventos
Fuente / alimentador
Variables
Secretara de Trnsito.
Desplazamiento forzado
Conflictividad comunitaria
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, SUIVD.
Obviamente, las variables producidas por las siete fuentes de informacin anteriormente descritas, no son exclusivamente utilizadas por el
SUIVD. Otras entidades distritales disponen de esta informacin para
planificar, implementar, monitorear y evaluar polticas y programas en
distintos sectores a nivel distrital. En el contexto de este estudio no ha
sido posible hacer una evaluacin exhaustiva del uso que dan otras entidades del Distrito a la informacin sealada; sin embargo, en la Tabla 12
se hace un resumen de la forma en que dichas entidades utilizan la informacin sobre violencia y delincuencia en el diseo de sus polticas y la
promulgacin de medidas concretas.
Aunque el uso de la informacin puede variar en el interior de cada
una de las dependencias distritales, y puede presentar fallas o errores en
dicha utilizacin, es indudable el avance institucional logrado frente al
manejo y utilizacin de la informacin en Bogot desde 1995, proceso
en el que otras ciudades y gobiernos del nivel intermedio en Colombia
247
no han logrado avanzar. Sin duda alguna uno de los factores de xito de
las administraciones distritales durante el perodo 1995-2003 ha sido el
uso de la informacin para el diseo y ejecucin de las polticas pblicas, en particular en el tema de convivencia y seguridad ciudadana.
Tabla 12
Uso de la Informacin de los sistemas de informacin de violencia
y delincuencia en la ciudad de Bogot
Fuente de
Entidades
Informacin
informacin
distritales que
utilizada para
utilizan la
apoyo en la informacin
informacin
CRNV
Alcalde
Medicina Legal
Secretara de
recursos y
(Entidad de orden
Gobierno
servicios
Secretara de
Orientacin
nacional)
Trnsito
Secretara de
Salud
de polticas
Cultura de la
informacin
Fondo de
captulo Comportamientos)
Hora Zanahoria y Rumba Sana
(vase captulo
Comportamientos)
Obligatoriedad del uso de casco
y chaleco para motociclistas
Lineamientos distritales del
Previsin Vial
Polica
Bienestar Social
vulnerable)
Universidades
Pblico en
general
Medicina Legal
(Distrital)
CIC
Alcalde
Polica Nacional
Secretara de
Gobierno
Consejo de
Seguridad.
Comits de
vigilancia de
la Polica
Planificar
acciones en el
Universidades
interior de
Empresas de
localidades
vigilancia
Identificacin
Administradores de conjuntos
de zonas de
riesgo
248
Fuente de
Entidades
Informacin
informacin
distritales que
utilizada para
utilizan la
apoyo en la informacin
informacin
residen.
Polica
Metropolitana
Prioridad de
recursos
Evaluacin de
polticas
implementadas
Secretara de
Trnsito
Comit operativo de la Se
Alcalde
cretara (peato-
Polica
nes, ciclistas,
Metropolitana
Secretara de
Gobierno
motos etc.)
Distritos
operativos de
trnsito
SIVM
Secretara Dis-
tales, Concejo
distrital de
trital de Salud
Distrital de aten-
salud mental
proteccin de la niez
cin a vctimas
Comit de
incluy VIF
y maltrato
lesiones de
causa externa.
Causas Externas COVES Distri- Organizacin
Secretara Dis-
tales, Consejo
de servicios de
trital de Salud
distrital de aten-
atencin de
cin a vctimas
Comit de
Lesiones de
Ninguna reportada
urgencias en
hospitales
(IPS)
causa externa.
Inspecciones
Alcalde
de polica
Secretara de
Informacin
usada como
Planes de desarrollo
Cierre de carboneras (contamin-
(Institucin
Gobierno
insumo para
distrital)
(DHAJ)
los planes de
249
Fuente de
Entidades
Informacin
informacin
distritales que
utilizada para
utilizan la
apoyo en la informacin
informacin
Inspectores
polica
Planificadores
locales
desarrollo
Espacio pblico
Recuperacin
de parques
Problemtica
de vendedores
ambulantes
UMC
Alcalde
(Institucin
Secretara de
usada como
Gobierno
insumo para
y mediacin conflictos
(DHAJ)
los planes de
distrital)
Planificadores
Informacin
desarrollo
locales
SUIVD
Alcalde
Subsecretara de Consejo
asuntos para la
seguridad y la
convivencia.
Generar
informacin
distrital de
actualizada y
Seguridad
confiable, y
Secretara de
profundizar el
Gobierno
conocimiento
en la informacin de SUIVD.
Alcaldes locales
Comandante de
de impacto
la Polica
social y otras
Metropolitana
manifestaciones
Comandantes de
las localidades
de violencia
en la ciudad.
Concejo
Distrital
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, SUIVD.
250
nes de reunirse de manera regular una vez por mes para validar y actualizar la informacin suministrada al Sistema con el propsito de actualizarlo, hacer seguimiento al comportamiento de los delitos en la ciudad,
generar alertas sobre el incremento de los mismos, servir como instancia de coordinacin para la generacin del boletn mensual y analizar las
posibilidades de crecimiento del sistema en variables, delitos y fuentes.
Gracias a esta coordinacin ha sido posible la visibilizacin de nuevos temas de importancia pblica, que han conducido a la inclusin de
nuevas categoras: violencia intrafamiliar, intento de suicidio, delitos
sexuales, desplazamiento forzado, accidentalidad vial, conflictos comunitarios.
El SUIVD reporta su informacin al Consejo de Seguridad Distrital, al Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de Causa Externa, al Concejo Distrital, as como a varias entidades distritales y a
diferentes comits u observatorios, entre otros el Observatorio de Vivienda, el Comit de Seguimiento al Plan de Desarrollo, la Veedura
Distrital, el Programa Bogot Cmo Vamos, y el Observatorio de la Seguridad de la Cmara de Comercio de Bogot.
251
poca. La investigacin de Alonso Salazar llamada Conflictos, percepciones y opiniones de los jvenes en Santaf de Bogot, se convirti en
punto de referencia obligado para la definicin de polticas en torno a
los jvenes en el Distrito. Otros estudios adelantados por la administracin con base en la informacin georreferenciada del Observatorio,
mostraban un alto porcentaje de homicidios relacionados con el consumo de alcohol en determinadas horas de la madrugada y en ciertos lugares de la ciudad, lo que llev a la definicin e instauracin de la poltica
de Ley Zanahoria, como se conoce a la poltica de restriccin de la
venta y consumo de bebidas alcohlicas y de los horarios de funcionamiento de establecimientos de diversin donde se consumen, para prevenir estos homicidios.
Otros estudios de gran relevancia fueron: Caracterizacin de la
Violencia Homicida en Bogot, realizada entre 1999 y 2000 por la
Universidad de los Andes, en la que se combinan el anlisis estadstico
y geogrfico de datos disponibles sobre homicidios al nivel desagregado
en la ciudad, con una dimensin cualitativa de los problemas de seguridad basada en un detallado trabajo de campo en las 19 localidades
urbanas. Adems de las instituciones que hacen parte del SUIVD, participaron la Regional del DAS, la Direccin Seccional de Fiscalas y
del CTI, la Direccin de Inteligencia de la Polica Nacional y la XIII
Brigada. Los resultados de la investigacin controvirtieron algunos
elementos del diagnstico preponderante, que hicieron nfasis en fenmenos culturales como la intolerancia ciudadana, y las condiciones
socioeconmicas como la pobreza, para explicar la violencia urbana y
cuestionaron tambin las principales polticas locales enmarcadas en
ese diagnstico. Aunque la Secretara de Gobierno no comparti todas
las conclusiones del informe, fue importante para hacer algunas reflexiones sobre el tema.
Otro estudio de significativa importancia fue el de Accidentalidad
Vial en Bogot realizado por la Universidad Nacional, el cual dio como
resultado un diagnstico sobre la accidentalidad vial en la ciudad, present el estado del arte sobre los estudios de accidentalidad vial en Bogot y un anlisis de puntos crticos de la ciudad, refirindose tambin al
tratamiento institucional de la accidentalidad y a las polticas pblicas
sobre el particular.
252
Entre 2002 y 2003, el SUIVD, con el concurso de Instituto Nacional de Medicina Legal y de la Polica Metropolitana, poniendo a prueba
un nuevo sistema de investigacin (interinstitucional), desarroll cuatro
investigaciones. Para ello una entidad ejerca como coordinadora (segn el tema a tratar) y en conjunto con profesionales de las otras y asistentes de investigacin contratados para ese propsito se llevaba a cabo.
El Centro de Referencia Nacional sobre Violencia del Instituto Nacional
de Medicina Legal coordin dos investigaciones: Caracterizacin
de las muertes por homicidio de mujeres en Bogot y Estado del arte
de estudios sobre conductas suicidas y el Centro de Investigaciones Criminolgicas de la Polica Metropolitana coordin las otras dos:
Caracterizacin del paseo millonario en Bogot y Escenarios de homicidio.
Adems de las investigaciones, se dio apoyo a la realizacin de
seminarios y talleres de trabajo para posicionar temas y recibir observaciones externas. Durante 2002, la Secretara de Gobierno Distrital propici una serie de Foros o Conversatorios en la Biblioteca Luis ngel
Arango sobre temas como el porte de armas, uso del casco, habitantes
de la calle, muerte de mujeres en homicidio, en los que participaron
acadmicos, funcionarios y pblico en general. Tambin se realizaron
los Foros locales de seguridad, con la coordinacin de la Universidad
del Rosario, en 19 localidades del Distrito, con la finalidad de fortalecer
el contacto de la comunidad con las autoridades de cada localidad para
propiciar por un lado, la socializacin de la informacin de que dispone
la ciudad y por otro, la percepcin de la ciudadana en cuanto a los problemas ms graves que aquejan a su localidad en torno a la seguridad y
la convivencia. Los foros contaron con la presencia de expertos, quienes
expusieron sus hallazgos en torno al tema central, siendo ms exitosas
las presentaciones de los investigadores que exponan datos e informacin concretos de la localidad. Estos foros fueron de utilidad para la
formulacin de polticas locales de seguridad. En promedio asistieron
entre 80 y 100 personas, siendo la ms significativa la participacin de
la localidad de Engativ que cont con 140 asistentes.
Entre los seminarios, la Alcalda de Bogot, junto con una serie de
entidades pblicas y privadas y el Banco Interamericano de Desarrollo,
realiz en 2002, el Seminario Nacional sobre Violencia y Delincuen-
253
cia, con el propsito de intercambiar los resultados en torno a seguridad y convivencia en Cali, Medelln y Bogot, as como de otros lugares
del pas, lo que permiti contar con asistentes de buena parte de los
diferentes departamentos colombianos. El seminario abord diferentes
temticas: el conflicto armado y la violencia urbana, el desplazamiento
de la poblacin hacia centros urbanos; la relacin entre los medios de
comunicacin, la convivencia y la seguridad ciudadanas; el anlisis de
las diferentes expresiones de la violencia cotidiana en los mbitos de
familia, jvenes y sexualidad. Al evento asistieron 380 personas, entre
funcionarios de entidades de gobierno y de cooperacin, ONG, acadmicos y particulares interesados en estas temticas.
En 2003, la Alcalda organiz un seminario internacional sobre
Polticas de prevencin del crimen y la violencia en mbitos urbanos,
con la coordinacin de la Universidad de los Andes, donde se expusieron adems de la experiencia de Bogot, las de Nueva York, Boston,
Chicago, Buenos Aires, Sicilia, Pars y de ciudades de Brasil, Chile y
Mxico. Se cont con la asistencia de un pblico internacional de 13
pases del continente americano y 15 ciudades colombianas y del cual se
realiz una publicacin. Tambin se organiz con el Programa Colombia de la Universidad de Georgetown a finales de ese mismo ao, un
simposio en Washington bajo el nombre: Aprendiendo con Bogot,
donde participaron tanto el entonces alcalde Mockus, como el ex alcalde Pealosa y varios funcionarios distritales, en particular la Secretaria
de Gobierno Soraya Montoya, el ex secretario de Gobierno Hctor
Riveros, el Subsecretario para Asuntos de la Convivencia y Seguridad
Ciudadana, Hugo Acero, el Alcalde Local de Los Mrtires Vctor Velosa
y el Coronel William Nez, en representacin de la Polica Metropolitana. El objetivo del seminario fue presentar el modelo Bogot para un
pblico de funcionarios y expertos en seguridad de las ciudades de
Filadelfia, Boston, Nueva York, Chicago y Washington DC, quienes
analizaron y aportaron sus opiniones sobre esta experiencia.
Para la difusin de los estudios y resultados de talleres y simposios,
el SUIVD hace publicaciones y cuenta con una pgina en internet:
www.suivd.gov.co, donde est disponible informacin estadstica, boletines con diferentes periodicidades, que presentan de una manera atractiva, mediante grficos y tablas, las series de datos sobre el comportamiento
254
6.7 CONCLUSIN
Rompiendo con la tradicin de considerar la seguridad como un asunto
manejado exclusivamente por el nivel nacional y reservado a la Polica
Nacional (entidad del gobierno nacional), los alcaldes Mockus y Pealosa
hicieron de la seguridad y la convivencia ciudadanas una prioridad en sus
planes de desarrollo distrital (vase Captulo 4, Los alcaldes y sus Planes
de Desarrollo), y concibiendo esta prioridad en trminos de un acercamiento integral, intersectorial, coordinado, implementado, monitoreado y
evaluado por equipos interinstitucionales e intersectoriales. Como hemos
mostrado en el Captulo 5, Bogot cre y fortaleci la institucionalizacin
del tema de seguridad y convivencia, especficamente en el interior del
despacho del Secretario de Gobierno Distrital a travs de la creacin de la
Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana,
como una entidad profesional y estable encargada de la planeacin, monitoreo y evaluacin de los programas de seguridad. Por primera vez y
aparentemente como nica ciudad en Colombia la ciudad de Bogot estableci en su Plan de Desarrollo metas precisas para la reduccin del
crimen y la violencia. Estas metas fueron evaluadas con regularidad para
cada localidad y para la ciudad en su conjunto. Progresos y obstculos
eran discutidos, como lo hemos mostrado en el Captulo 5, en reuniones
frecuentes entre comandantes de polica y alcaldes locales (en Consejos
de Seguridad Local) y en los llamados Consejos de Seguridad Ampliados, espacio en el cual participaban todas las instituciones de la Administracin Distrital (Gobierno, Salud, Educacin, Recreacin y Deporte
Bienestar Social, Trnsito, etc.), representantes de las fuerzas sociales y
empresariales de la ciudad, junto con Alcalda Mayor, los alcaldes locales
y los comandantes de polica.
Para construir una lnea de base y monitorear constantemente los
indicadores de criminalidad, Bogot cre en el interior de la administracin, y especficamente en el despacho del Subsecretario de Asuntos
para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, el Sistema Unificado de
255
Informacin de Violencia y Delincuencia (SUIVD), el cual ha permitido monitorear el comportamiento del crimen y la violencia y procesar la
informacin de manera georrefenciada facilitando mapas y grficas para
evaluar situaciones de crimen y violencia en diferentes perodos de tiempo. El SUIVD ha servido como instrumento para establecer prioridades,
focalizar y evaluar polticas de prevencin y reduccin de lesiones fatales
y no fatales, as como de la criminalidad en general. El sistema identifica las reas con altas tasas de crimen, violencia y accidentes vehiculares,
y sirve de insumo para definir propuestas de intervencin, evaluar el
impacto de estas intervenciones de poltica y suministrar informacin a
la ciudadana y a los medios de comunicacin con respecto a la situacin de seguridad en la ciudad, dando lugar a un discurso balanceado e
informado sobre el tema.
Para evaluar la informacin suministrada por el SUIVD y definir
polticas de intervencin, Bogot fortaleci algunos comits de creacin obligatoria ordenada por legislacin nacional que haban sido inoperantes o poco efectivos anteriormente. Concretamente se crearon: El
Consejo Distrital de Seguridad (donde se disean las polticas), los Consejos Locales de Seguridad (donde alcaldes locales y comandantes de
polica coordinan su trabajo), Comit Distrital de Orden Pblico (creado para coordinar el empleo de la Fuerza Pblica y la puesta en ejecucin de los planes de seguridad). La importancia atribuida a estos comits
por los alcaldes mismos, el carcter intersectorial de stos (con participacin de los sectores Educacin, Salud, Obras Pblicas, Bienestar Social etc.), el compromiso y profesionalismo de sus miembros y la
continuidad en su convocatoria, contribuyeron a hacer de ellos elementos esenciales en la implementacin eficaz de las polticas de seguridad
y en el mejoramiento de la misma en la ciudad.
Con base en la informacin y anlisis producidos por el SUIVD, la
administracin de Bogot fij sus propias prioridades con respecto a los
programas de convivencia y seguridad ciudadanas, con base en un anlisis constante de las particularidades y necesidades de la ciudad. Estas
polticas se definieron como complementarias de los esfuerzos nacionales para promover paz y reducir la violencia y el terror. Ha sido evidente
el apoyo de Bogot en programas nacionales innovadores tales como la
introduccin de la Polica Comunitaria, la innovacin en campaas de
256
Notas capitulo 6
1
7
8
10
Direccin: calle 16 No. 6-66, piso 37, Edificio Avianca. Telfono\fax: 3387000-5431. Pgina web: http://www.suivd.gov.co.
La segunda parte de este captulo se apoya en el informe producido por el Instituto Cisalva
de la Universidad del Valle, por encargo del Programa Colombia de la Universidad de
Georgetown como soporte adicional para el presente libro. Vase: Espinosa, Rafael; Ortiz,
Nicols, y Nez, Adriana, Evaluacin Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y
Delincuencia de Bogot (SUIVD) , informe para Georgetown University (Programa Colombia), noviembre, 2003.
Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Divisin de
Desarrollo Social, Notas tcnicasprevencin de la violencia, nota tcnica 5, Washington,
2000.
Decreto 649 del 18 de octubre de 1996, por el cual se crea el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de Causa Externa para Santa Fe de Bogot, D. C.
Para la evaluacin del componente SUIVD del crdito BID para fortalecer la seguridad en
Bogot, vase: Componente de microgestin y anlisis del impacto del SUIVD, en
Macrogestin anlisis de la poltica. Cambios en la formulacin de polticas, programas y
proyectos e instituciones en el marco del programa de convivencia y seguridad ciudadana,
Bogot, CENDEX, Pontificia Universidad Javeriana, 2003.
Subsecretara para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, Secretara de Gobierno Distrital,
Acciones para la recuperacin de la seguridad y la convivencia ciudadana, 2000.
Calle 7 No. 12-61, telfono\fax: 3334794. Correo electrnico: crnv@medicinalegal.gov.co.
Para difusin de la informacin, el INML produce tres tipos de publicaciones: Medicina
Legal en Cifras (1991-2003), con acceso desde internet; boletines especiales de temas especficos (quemados, suicidios, trnsito, etc.), y Forensis (1999-2002), publicacin que antes
se llamaba Causas Externas (1995-1998).
Carrera 15 No. 6-20, telfono\fax: 2862348. Correo electrnico: cicjefat.mrbog@policia.gov.co.
Actualmente el CIC cuenta con una direccin en internet donde puede consultarse la Revista
Criminalidad : http://www.policia.gov.co/inicio/portal/unidades/dijin.nsf/paginas/
revistadecriminalidad.
11
12
13
257
Carrera 28a No. 17a-20, telfono/fax: 3649400, extensin 3701, correo electrnico:
jaya@transitoBogot.gov.co, jrincon@transitoBogot.gov.co.
Direccin: calle 13 No. 32-69, telfono: 3649588, correo electrnico:
halejo@saludcapital.gov.co.
Direccin: calle 11 No. 8-49, telfono/fax: 3446400, extensin 1214. Correo electrnico:
aarrieta@bienestarBogot.gov.co.
EXPERTO INVITADO
LOS DESAFOS QUE QUEDAN*
Por: Robert J. Louden1
Cuando Charles Dickens, escribi en 1859: era el mejor de los tiempos, era el peor de los tiempos, no supo que tambin podra estar refirindose a Bogot (Colombia) en 2004. Bogot est comprensiblemente
orgullosa del progreso realizado en la bsqueda de una sociedad ms
segura y justa para sus ciudadanos. Pero, an falta por hacer ms a nivel
local y para transferir los programas exitosos al resto del pas. Como
ciudad capital, el mundo observa a Bogot no slo por sus evidentes
logros durante la ltima dcada, sino tambin, para ver hasta qu punto
los xitos pueden servir como ejemplos para ser estudiados y reproducidos apropiadamente en el resto de Colombia, y quizs en otra parte.
Todava los problemas asociados con las drogas, el crimen y el terrorismo persisten y continan atrayendo la atencin mundial y exigen una
atencin fortalecida y con determinacin. Desafortunadamente, buena
parte del mundo ve a Colombia, con Bogot como su capital, a travs
del lente miope del crimen, la violencia y los problemas relacionados
con los derechos humanos. Muchos no distinguen el reciente progreso
de Bogot por ver el resto de la nacin. Casi semanalmente hay una
historia relacionada con Colombia en las pginas internacionales del
New York Times, invariablemente despachado desde Bogot. Por ejemplo, el 28 de noviembre de 2004 New York Times inform sobre una
conspiracin contra la vida de presidente estadounidense George W. Bush
en Cartagena, a travs de un informe desde Bogot. Es comprensible
*
1
260
Robert J. Louden
261
Desde 1995 las administraciones distritales de Bogot han demostrado una apreciacin del hecho de que el crimen y la criminalidad son
multifacticos. Los cambios en la ley nacional, y en las relaciones entre
el liderazgo local y las estructuras de gobierno nacional facilitaron la
comprobacin de hiptesis sociales y de comportamiento a nivel urbano. Un acercamiento inclusivo hacia las condiciones interrelacionadas
que puedan ser parte de la causa del crimen como la pobreza, educacin,
salud, vivienda, el hacinamiento, empleo, los servicios sociales, etc., le
permitieron a los alcaldes sucesivos comprometerse con la experimentacin. La actitud abierta y curiosa hacia las investigaciones realizadas
sobre criminalidad en otros horizontes, incluyendo EE.UU., el Reino
Unido y otros pases suramericanos, obviamente le gener a Bogot ideas
para la bsqueda de una ciudad ms segura y justa. Una de las lecciones
positivas para ser aprendidas de la observacin de los xitos en Bogot,
es la franqueza en la interaccin y colaboracin con las universidades
para la investigacin, la educacin y el entrenamiento. Otro ejemplo es
el conocimiento de que las teoras relacionadas con el crimen y los acercamientos exitosos al control del crimen, as como a otros problemas
sociales alrededor del mundo, pueden ser tiles como laboratorios de
aprendizaje, pero no deben transferirse en su totalidad de una jurisdiccin a otra. Cada pas, y a menudo cada parte de un pas, merece su
propia y nica versin de un acercamiento a sus problemas sociales, lo
que garantiza otra rea fecunda para la intensa cooperacin y colaboracin con la comunidad investigativa.
Segn un informe de la Oficina de Contabilidad General de EE.UU.
(US General Accounting Office GAO) en 1999, la reforma Constitucional en Colombia de 1991 rindi algunas acciones positivas pero no
ha producido todas las mejoras anticipadas en su sistema de justicia penal. La GAO inform el incremento de entrenamiento y soporte tcnico
proporcionados a varias unidades gubernamentales y personal involucrado en el proceso de justicia penal. Tambin se advirti que un insuficiente nmero de oficiales gubernamentales estaban siguiendo realmente
los procedimientos recientemente adoptados. Los problemas de crimen
y violencia en Colombia: las drogas, el terrorismo, el crimen en las calles, la corrupcin, las amenazas y extorsiones continan sobrecargando
los recursos de la polica y el resto del sistema de justicia penal. La
262
Captulo 7
URBANISMO CON FINES SOCIALES
Y SU CONTRIBUCIN AL MEJORAMIENTO
DE LA SEGURIDAD EN BOGOT (1995-2003)
265
boles y se implement un nuevo sistema de transporte pblico. Se erigieron edificios pblicos de gran inters social y arquitectnico, como:
bibliotecas, colegios, una crcel distrital y el archivo distrital. Expertos
internacionales de visita en la ciudad, como el urbanista dans Jan Gehl,3
comparaban la transformacin de Bogot con otras ciudades recuperadas, como Lyon (Francia), Curitiba (Brasil), Crdoba (Argentina), Barcelona (Espaa), y Copenhague (Dinamarca).4 Muchos consideran que
esta transformacin urbanstica ha contribuido, de manera significativa,
a la reduccin de la inseguridad en la ciudad durante el perodo en mencin, as como al mejoramiento de la percepcin de seguridad, ya que
las obras son reconocidas por muchos bogotanos como un renacimiento
de la ciudad.
Las polticas de planeacin urbanstica de los ltimos aos, aunque
innovadoras y audaces, se construyen sobre importantes antecedentes
de planificacin y ordenamiento que se han realizado en Bogot, en particular durante los aos sesenta bajo el liderazgo de los alcaldes Jorge
Gaitn Corts (1961-1966) y Virgilio Barco (1966-1969), como se explic en el primer capitulo.5 De hecho, el proceso de los ltimos aos es
en buena parte una dinmica de recuperacin de calles, avenidas, espacios pblicos y parques existentes, respetando y aprovechando las bases
histricas de planeacin de la ciudad, es decir, la cuadrcula hispnica
con base en la cual fue fundada la ciudad. Los trazados y planes propuestos, entre otros por Karl Brunner y Le Corbusier, en las dcadas
comprendidas entre los aos treinta y cincuenta;6 y los planes de los
aos sesenta, cuando Bogot vivi su primera dcada de oro de la planificacin urbana integral, como ya se mostr en el Captulo 1, perdieron
su dinmica transformadora durante gran parte de los aos setenta y
ochenta, debido a la politiquera (procesos clientelistas), la toma de
decisiones sin criterios tcnicos y la corrupcin, aspectos que hicieron
retroceder el proceso de planeacin y desarrollo racional aplicado durante los aos sesenta, y provocaron la degradacin de la ciudad hacia
un desorden generalizado.7
La crisis urbana no fue exclusivamente experimentada por Bogot.
Las otras ciudades grandes de Colombia enfrentaron tambin una gestin administrativa municipal muchas veces marcada por lo ad hoc, en
parte resultado de la alta rotacin de alcaldes, y vieron muchas veces
266
267
Durante los aos ochenta y la primera mitad de los aos noventa existan instrumentos para intervenir en trminos urbansticos la ciudad, pero
fueron subutilizados, en parte por la alta rotacin de los alcaldes, resultando en gestiones ad hoc sin mayores obras ni visiones a largo plazo
para la ciudad (como se explic en el Captulo 1). Hubo, sin embargo,
algunas excepciones: la creacin de la ciclova durante la alcalda de
Augusto Ramrez Ocampo (1982-1984) vase ms adelante reflejaba
un inters por el espacio pblico. El proceso de Ciudad Salitre, promovido por el presidente Barco (1986-1990), resulta un caso ejemplar de
urbanizacin planificada a gran escala y acorde a principios racionales,
y fue un laboratorio importante de aprendizaje para experiencias posteriores. Asimismo, en materia de regulacin hubo algunas evoluciones
que fueron aprovechadas por los alcaldes Mockus y Pealosa:
Ley 9 de 1989: por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo
municipal y se define el espacio pblico entre otro tipo de disposiciones.
Acuerdo Distrital 6 de 1990: Establece disposiciones para ordenar el
espacio fsico de la ciudad, y como tal es uno de los antecedentes ms
importantes del Plan de Ordenamiento Territorial de 2002 (vase ms
adelante). Este Acuerdo tambin determin la figura de programas de
renovacin, aunque su uso se limit inicialmente a producir normas
que desanimaban las iniciativas de desarrollo predio a predio.
Constitucin Poltica de 1991: fortaleci el proceso de descentralizacin, y con ello la responsabilidad de los alcaldes de hacer uso de una
serie de herramientas algunas nuevas y otras no para liderar la planificacin urbana y el desarrollo local de una manera ms racional.
La Constitucin de 1991, y el espacio pblico:
El Artculo 82, establece que: Es deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular. Las entidades pblicas
268
Mientras tanto, el inters por el tema del espacio pblico y la renovacin urbana haba continuado en publicaciones profesionales como la
revista Proa creada en 1947, en espacios acadmicos, en instituciones pblicas como el Departamento Nacional de Planeacin y en la
Administracin Distrital, a travs del Instituto de Desarrollo Urbano
(IDU). En 1985 con aportes del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE, se evalu la zona centro de Bogot, en el rea
comprendida entre la calle 45, la calle 1, los cerros orientales y la carrera 30, identificando los problemas relacionados con el nivel de deterioro
y de abandono de la zona. El estudio reconoci el excepcional valor de
el Centro en relacin con el patrimonio de la ciudad y los activos
vinculados con la cultura (se calcula que el 80% del patrimonio cultural
de la ciudad est en esa zona). En este escenario naci la oficina del
Plan Centro adscrita a la Alcalda Mayor, al cual nos referiremos ms
adelante. En 1988, la Exposicin Bogot 4: Transformaciones, proyectos, visiones realizada en el Museo de Arte Moderno, para celebrar los
450 aos de la ciudad, con un nmero de la revista Proa en forma de
catlogo, fue tambin importante, ya que focaliz su temtica particularmente en el espacio pblico. Durante la administracin del alcalde
Jaime Castro (1992-1995), se adelantaron algunas acciones de importancia en materia de espacio pblico. En particular, se conform el Taller del Espacio Pblico vase ms adelante el cual elabor por primera
vez una Cartilla de espacio pblico, que defini los elementos generales sobre el mismo y el marco conceptual para el caso bogotano.
La primera administracin de Mockus (1995-1997) contrat muy
rpidamente con el Centro de Planeacin y Urbanismo de la Universi-
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270
fortalecimiento del tejido social y de conciencia de lo pblico.8 Se realizaron miles de obras, y se logr retomar la gestin tcnica de las juntas
administrativas locales (JAL), funcin que cumplan en sus comienzos,
antes de su clientelizacin.
Otra accin importante fue la creacin del Observatorio de la Cultura Urbana en el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (vase captulo comportamientos seguros), encargado de liderar el posicionamiento
del tema de Cultura Ciudadana, y que permiti en este contexto una
serie de estudios antropolgicos en la ciudad sobre el uso del espacio
pblico y las reglas en lo social.
Mockus tambin reorganiz en 1995 el Fondo de Ventas Populares, creado en 1972 con el objetivo de arbitrar recursos financieros para
la atencin de programas relacionados con los vendedores ambulantes y
estacionarios, teniendo en cuenta las normas legales al respecto. Esta
reforma le atribuye al Fondo la funcin adicional de preservar el uso
colectivo del espacio pblico, creando as la base para su fortalecimiento como una entidad clave en la gestin relacionada con el espacio
pblico mismo (vase ms adelante).
La iniciativa de la administracin de Mockus de apoyar un proceso
participativo para la transformacin de la carrera 15 entre las calles 72 y
100 mejor conocida como La Quince en un Paseo Urbano, es el
inicio de los procesos de recuperacin del espacio pblico que caracterizaron fuertemente la posterior alcalda de Pealosa. La Quince se haba
transformado desde los aos setenta en una de las vas de mayor vocacin comercial en la ciudad, pues estaba rodeada por zonas de importante actividad en este campo y de algunos de los centros comerciales de
mayor importancia en la ciudad (particularmente para estratos altos).
Sin embargo, con el tiempo, el espacio pblico haba devenido catico y
este proceso conllev el desplazamiento de los peatones por parte de los
carros, gracias a un sistema de parqueaderos en forma de espina de pescado que haban ocupado completamente los andenes, amn de las dificultades que implicaba para el trnsito de vehculos por la va.
En 1995 se conform un grupo de residentes y comerciantes de
la zona, en lo que dos aos ms tarde se constituira legalmente como
la Corporacin Paseo Carrera 15. Como consecuencia de sus gestiones, la administracin Mockus promovi, a travs de un acuerdo ex-
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273
embargo para finales del perodo de la administracin Pealosa se hablaba de un milln y medio de metros cuadrados, lo cual equivale solamente al 4,6% de todo el espacio invadido.
b) El aumento de ndices de inseguridad, en parte est asociado
con el inadecuado uso del espacio pblico. La privatizacin del espacio
pblico gener condiciones para el surgimiento de actividades ilcitas
diversas: expendio de drogas y armas, proliferacin de economas ilegales como el trfico de productos piratas, la adecuacin del espacio
pblico para favorecer actividades como el hurto y violaciones, etc. En
la intervencin del proyecto tercer milenio, por ejemplo, las cifras muestran que debido a una fuerte pugna territorial, los homicidios en 2000
ascendieron a 71. La intervencin de recuperacin de esta zona permiti
que para 2002 esta cifra descendiera a 2411 (el proyecto, a la fecha, no se
encuentra concluido, por lo que adicionales resultados de carcter positivo son previsibles).
Un ambiente urbanstico deteriorado, caracterizado por la suciedad
y la contaminacin, sumado a un trfico vehicular catico y al sentimiento de hacinamiento e inseguridad que produce, constituyeron elementos negativos para el desarrollo econmico de la ciudad y de la
inversin en ella. Estas caractersticas generan un ambiente repelente a
los inversionistas que buscan otro tipo de condiciones en la ciudad destino de sus recursos. Asimismo, generan una disminucin en la productividad de la ciudad, entre otras cosas asociada con la prdida de tiempo
en desplazamientos y a mayores costos de transporte de personal y carga. Teniendo en cuenta lo anterior, se incorporaron las lecciones aprendidas de la teora del criminalista americano George Kelling sobre
Broken Windows acerca del crculo vicioso entre degradacin del
entorno urbanstico y generacin de criminalidad. De ah, el carcter
cada vez ms integral de las obras, gracias al cual se involucraron las
comunidades y las localidades a los programas de renovacin urbana, al
tiempo que se relacionaron dichos programas con programas de rehabilitacin de diferentes poblaciones; sin embargo el tema de seguridad no
aparece expresamente en las formulaciones de la poltica de espacio
pblico, promovida por Pealosa, y no fue utilizado como un argumento de legitimacin de las intervenciones.12 No existe pues un documento
o un texto elaborado por las administraciones distritales, que analice la
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275
276
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278
Franja de Aislamiento: rea destinada a la ejecucin de obras de infraestructura y prestacin de servicios pblicos.
Franja de Control Ambiental: Espacio no edificable que se extiende a
lado y lado de algunas vas importantes, con el objetivo principal de aislar el entorno del impacto urbano y de contribuir paisajstica y
ambientalmente al desarrollo de la ciudad.
Ronda de Canal y Ro: Zona de reserva ecolgica no edificable de uso
pblico, constituida por una franja paralela a lado y lado de la lnea de
borde de cauce permanente de agua, hasta de 30 metros de ancho.
Paso a desnivel: Se define como el cruce subterrneo o elevado de una
o ms vas.
Zona Verde: rea de cesin en la que adems de existir una porcin de
zona verde, existen diferentes tipos de construcciones destinadas a servicios comunitarios.
Parque: Espacio libre destinado a la recreacin al aire libre y el contacto con la naturaleza.
Campo Deportivo: Zona de uso pblico cuyo equipamiento permite el
desarrollo de actividades deportivas y de recreacin activa.
Plaza: Espacio libre rodeado de edificios, donde predominan los elementos arquitectnicos sobre los paisajsticos naturales.
Plazoleta: Espacio similar a la plaza con menores dimensiones.
Ciclorruta: Carriles exclusivos para el transporte en bicicleta, ubicados en vas principales, locales y secundarias.
279
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281
282
Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), el Departamento Administrativo de Accin Comunal, Misin Bogot y la Subsecretara de localidades. Desde 1995 sus funciones se definieron en los
siguientes trminos:
1. Desarrollar programas de capacitacin a los vendedores informales con el propsito de facilitar su proceso de reconversin.
2. Apoyar alternativas ocupacionales para la reconversin de los
vendedores informales.
3. Participar en la adecuacin urbanstica de reas deprimidas por
ventas informales en espacio pblico, que han sido restituidas para dar
continuidad al proceso de recuperacin del espacio pblico.
283
ques, Vive tu Parque, Comits Locales de Control Social, Club de Amigos de los Parques, Foro Mvil, Concurso de Integracin Comunitaria.
Detalles sobre el funcionamiento y avances de estas estrategias se presentan abajo, en el apartado de Parques. En materia de parques, llama la
atencin el completo sistema de georreferenciacin del sistema de parques, disponible en lnea para los usuarios de Internet.
Jardn Botnico Jos Celestino Mutis. El Jardn Botnico fue creado en 1956, gracias al trabajo e iniciativa del botnico Prez Arbelez y
su asistente Teresa Arango Bueno. En el ao 2003, le fue asignada una
funcin que vena desempeando el IDU. Por ello, ahora tiene la responsabilidad de adelantar tratamientos silviculturales en rboles ubicados en el Espacio Pblico, que presenten problemas de estabilidad, daos
fitosanitarios o que amenazan y deterioran la infraestructura urbana de
la ciudad. Adicionalmente es la encargada de los procedimientos de
arborizacin, aprovechamiento y tala del arbolado en el permetro urbano de Bogot.
Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD). La
Subdireccin de Infraestructura y Espacio Pblico de la DAPD es la
responsable de definir las polticas, planes y programas relacionados
con vas, trnsito y transporte, servicios pblicos domiciliarios y espacio pblico en el marco de lo establecido en el Plan de Ordenamiento
Territorial. Prepara para la firma del Alcalde Mayor los decretos reglamentarios del Plan de Ordenamiento Territorial en los temas viales, de
transporte, trnsito, servicios pblicos y espacio pblico. Prepara las
resoluciones, para la firma de la Directora del DAPD, que deciden el
otorgamiento de licencias de ocupacin e intervencin del espacio pblico, referidas a proyectos de escala urbana y metropolitana y expide
este tipo de licencias para proyectos de escala zonal en espacio pblico.
Igualmente, la Subdireccin es responsable de dar soporte cartogrfico
al Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD) y de
proponer los documentos para la expedicin de actos administrativos
que declaran zonas de reserva para la construccin de vas, de espacio
pblico y de infraestructura de servicios pblicos domiciliarios y de proteccin ambiental. Coordina con el IDU y la Secretara de Trnsito y
Transporte, los proyectos a cargo de estas entidades.
284
Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA). Adems de su labor natural en lo concerniente al medio ambiente, el DAMA
creado en 1990 por medio del Acuerdo 9 del Concejo Distrital es una
de las entidades que, junto con el Departamento Administrativo de Bienestar Social, el Fondo de Ventas Populares, el Instituto Distrital para la
Recreacin y el Deporte garantizan la sostenibilidad de algunas intervenciones de recuperacin del espacio pblico. En el caso del Proyecto
el Tercer Milenio, por ejemplo, acompa al grupo de microempresarios
tipgrafos desalojados del Barrio Santa Ins (Ascopro) en el establecimiento de un Ecoparque Industrial, como alternativa de asociatividad
para formar empresa de este grupo poblacional.
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot (EAAB). En las
intervenciones del Programa de Desmarginacin, el conocimiento tcnico sobre el potencial de los barrios, y su labor de extensin de las
troncales de acueducto y alcantarillado es fundamental. Adicionalmente
es la encargada de varios proyectos asociados a rondas de ros y algunos
humedales.
Dado el enfoque integral, tambin fueron completadas las funciones de otras instancias, en particular de cultura y de trabajo social, en
relacin con el proceso de recuperacin y mantenimiento del espacio
pblico, del espacio peatonal, la ciclorruta y las zonas verdes. Intervinieron en ella instituciones como el DABS y el Instituto Distrital de la
Proteccin de la Niez (Idipron), las cuales por su rol en la atencin de
poblacin vulnerable (trabajadoras sexuales, habitantes de la calle, etc.)
han desempeado un papel central en iniciativas de intervencin en el
espacio pblico como el Proyecto Tercer Milenio, en el que se intervino
la compleja poblacin de El Cartucho (vase Captulo 10 para un anlisis detallado sobre las actividades DABS e Idipron). Tambin el Departamento Administrativo de Accin Comunal (DAAC), ya que en materia
de espacio pblico est encargado de manejar las relaciones con las comunidades en proyectos que las involucren, por ejemplo, los asociados
al Programa de Desmarginalizacin.
285
286
Sumado al deterioro del espacio pblico, el problema del transporte era uno de los factores mayores que hicieron de Bogot una urbe poco
amable. Pealosa propuso entonces, un conjunto de alternativas compuesto por un sistema de transporte masivo, ciclorrutas, andenes y espacio pblico. Ello ofreca varios beneficios: (i) una ciudad ms equitativa:
buena parte de los recursos de la ciudad se destinan al mantenimiento de
287
avenidas y calles utilizadas principalmente por autos particulares, pertenecientes a ciudadanos de clases altas, lo cual desplaza inversin en las
clases bajas mayoritarias. (ii) Beneficios sobre el medio ambiente, (iii)
Condiciones de seguridad para peatones y ciclistas. Segn Pealosa, tal
vez suena simplista, pero liberara enormes recursos que son actualmente dedicados al mantenimiento de las calles casi exclusivamente utilizadas por la clase alta, para invertir en necesidades de los pobres. Por
ello, Pealosa, introdujo medidas restrictivas del uso del automvil, que
fueron posteriormente institucionalizadas a travs de una consulta popular realizada en Octubre de 2000. La introduccin del Da sin Carro
tiene un efecto pedaggico ya que sugiere e intenta demostrar a los
ciudadanos, que es posible cumplir con sus actividades cotidianas utilizando medios alternativos de transporte (Transmilenio, ciclorrutas,
etc.), excepto para unas minoras que dependen fundamentalmente del
vehculo para adelantar sus labores.
288
2001-2006
2006-2011
2011-2016
Av. Longitud. de
(16,7 km)
Occ.(48 km)
km)
km)
Av. Villavicencio
(10,3 km)
km)
(12 km)
Av. Norte-Quito-Sur
km)
(35,5 km)
km)
(30,9 km)
Viaducto Autonorte
(10 km)
84,9 km
289
La frmula escogida fue un servicio de transporte masivo automotor de pasajeros, organizado con nuevos buses de motores diesel que
cumplieran con regulaciones ambientales, sobre carriles especialmente
construidos y exclusivamente reservados para Transmilenio y sobre
vas existentes donde varios carriles fueran adecuados para soportar los
buses; estaciones modernas con puertas de vidrio que se abren y cierran
para poder pasar de la estacin al bus; una red conectada, que permite
transbordos; servicios alimentadores, que son los encargados de llevar y
traer pasajeros desde los barrios perifricos de la ciudad hasta las troncales
de Transmilenio; conductores especialmente capacitados, que trabajan turnos de 6 horas. Un sistema cuya puesta en marcha implic adems, la chatarrizacin de un determinado nmero de buses viejos por
cada nuevo bus del Transmilenio puesto en marcha. Se trata entonces
de un sistema integral, cuyos ejes principales (troncales) se construyen
progresivamente en cuatro etapas, y conjuntamente con la construccin
e implantacin de los dems componentes del sistema (nuevos buses,
estaciones, lneas alimentadores etc.).
Esto se complement con espacios pblicos como ciclovas con
el objeto de promover al mismo tiempo el transporte no motorizado;
intencin reforzada con instrumentos administrativos y tributarios (como
por ejemplo el pico y placa para los automviles, consistente en la limitacin en la circulacin de vehculos de acuerdo con sus nmeros de
placa en das determinados). Adicionalmente, con la construccin de las
troncales, se le dio mucha importancia a la recuperacin de los andenes
asociados a stas. Se trat de una intervencin en la que se busc transformar de manera radical la forma en que los bogotanos se transportaban, construyendo un sistema que generara eficiencia, equidad y calidad
de vida en los usuarios; un sistema integral que incorporara todos los
elementos mencionados.
290
Ilustracin 1
Fases de construccin rutas Transmilenio en Bogot
La rapidez con la cual fue ejecutado y puesto en operacin el proyecto de Transmilenio, durante los tres aos de la administracin de
Pealosa la primera fase del sistema cubri 41 km impresion a muchos escpticos. Lograr el inicio de la operacin del sistema Transmilenio implicaba partir de cero, con diseo, construccin de
infraestructura, participacin del sector privado, cierre de avenidas centrales de la ciudad e inicio de obras de las cuales buena parte la ciudadana dudaba.
El nmero de usuarios que utiliza el sistema diariamente se ha incrementado igualmente desde el inicio del proyecto. Mientras en 2002,
el sistema contaba con 550.000 usuarios, a comienzos de 2004 la cifra
supera los 900.000 pasajeros diarios. Por supuesto, existen quejas acerca de la cantidad de personas que lo utilizan en horas pico y todava
sera posible lograr ahorros en tiempo con ciertas inversiones en infraestructura. Sin embargo, el ahorro logrado hasta el momento es admirable: el tiempo promedio de viaje, pas de tres horas al da a 1,5 horas,27
291
292
Mockus y Pealosa retomaron la buena herencia de los aos sesenta y rescataron, mejoraron y ampliaron la oferta. Un nmero enorme de
parques grandes y pequeos han sido equipados con facilidades deportivas al aire libre y zonas de juego para nios. La nueva infraestructura ha
proporcionado una alternativa a la vida de la esquina de la calle, ampliando significativamente las oportunidades de recreo y mejorando
notoriamente el aspecto fsico de los barrios, lo cual ha despertado el
inters de las asociaciones de vecinos para trabajar con el gobierno local
en su diseo, creacin y mantenimiento.
Por s misma, la construccin o recuperacin de parques aunque
sean de alta calidad no es suficiente para generar mayores condiciones
de seguridad en una ciudad. Las experiencias colombianas y de otros
pases han mostrado que cualquier parque puede transformarse en un
foco de inseguridad cuando no est bien administrado y adecuadamente
mantenido. Para enfrentar este reto la administracin distrital, a travs
del Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD), cre una base de
datos de todos los parques de Bogot, que ahora contiene casi 5.000
parques (entre los parques grandes, medianos y pequeos), esta iniciativa se inspir en el primer inventario de zonas verdes realizado por la
Universidad de los Andes durante la primera administracin Mockus.
Dicha base de datos es usada por las diferentes instituciones pblicas
distritales como el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD),
el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), el Departamento
Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), y el Jardn Botnico, con
el propsito de articular acciones para la operacin y el mantenimiento
de los parques a travs de una mayor participacin ciudadana. Estas
instituciones han venido cooperando para ensear a los ciudadanos sobre el buen uso de los parques y su dotacin, y han trabajado en la organizacin de eventos deportivos semanales, cursos de vacaciones, torneos
de microftbol, competencias de baloncesto y tenis, entre otros eventos.
293
Tabla 2
Distribucin de la poblacin pobre y en miseria segn localidad
Localidad
% Poblacin
% Poblacin
m 2 de parque y
pobre
en miseria
zona verde/Hab.
Evolucin tasa
homicidio
1994/2002
Ciudad Bolvar
29,2
8,5
1,8
73/43 (4)
Usme
26,9
6,6
1,2
68/35 (5)
San Cristbal
20,0
3,6
1,5
62/21 (13)
Bosa
19,3
3,4
1,7
60/22 (12)
Santa Fe
18,4
3,7
7,3
497/202 (1)
Rafael Uribe
16,0
2,7
2,3
73/32 (6)
Tunjuelito
14,2
1,8
4,4
59/24 (11)
Kennedy
13,3
2,4
2,9
54/20 (14)
La Candelaria
13,3
1,9
1,1
262/86 (3)
Fontibn
12,5
2,8
3,0
65/12 (19)
Usaqun
11,8
2,5
3,1
37/13 (18)
Suba
11,1
1,7
2,2
35/19 (16)
Los Mrtires
8,8
1,2
1,5
215/89 (2)
Engativ
8,8
1,0
5,2
47/16 (17)
Antonio Nario
8,2
0,9
2,7
64/27 (8)
Puente Aranda
7,7
0,8
3,3
62/25 (10)
Barrios Unidos
7,4
0,8
11,3
66/25 (9)
Chapinero
6,3
1,0
4,1
81/37 (7)
Teusaquillo
0,5
0,6
14,3
109/20 (15)
294
295
296
abandono a partir del programa Obras con Saldo Pedaggico de la primera administracin Mockus, ofreciendo a sus usuarios, modernos mobiliarios urbanos (bancas y canecas), iluminacin artificial, senderos
peatonales, plazoletas en zonas duras, juegos infantiles y canchas deportivas. La red de escenarios vecinales est conformada por ms de 3500
reas verdes, las cuales necesitan del cuidado y participacin de la comunidad para lograr su sostenibilidad a largo plazo, a travs de campaas de apropiacin y sentido de pertenencia. Adicionalmente se incluyen
las categoras de parques ecolgicos y parques de bolsillo.
297
298
Segundo se roban una llanta del carro, y nadie responde. Y por fin nos
roban el carro. Reaccionar es una responsabilidad de todos. Las felicitaciones aqu son para ustedes. Trabajaron entre todos para construir este
Frente, y ahora va a ser una responsabilidad compartida garantizar que
siga funcionando. Ustedes pagan impuestos de los cuales podemos hacer
donaciones de equipos a la polica, entre otras cosas para que logren responder a las demandas de asistencia de los Frentes de Seguridad. Ustedes, como vecinos, no se van a transformar en cazadores de ladrones,
pero deben cuidar nios, cuidar sus hijos, y cuidar a la comunidad. Es
importante que instalen luces y cuiden tambin en este sentido la calle y
el barrio, como que logren mostrar una sociedad organizada. Recuerden:
este es el barrio suyo, pero tambin era de sus padres, y va a ser de sus
hijos. Continuemos entonces colaborando en su cuidado. Agradezco a
todos.
Agente de la Polica Comunitaria: Felicitaciones por la creacin del
FSL. Como deca el alcalde, la alarma es apenas el 5%, y el Frente lo son
ustedes, los vecinos, el comercio, las casas. Parece que desde hace 15
das que este Frente est operando, y ya se mejor algo el sentimiento de
seguridad. Unidos y apoyndonos logramos resultados. Esta es la primera alarma en el barrio, pero ya hay tres otras en gestin. Este es el primer
paso para acabar con el problema del parque, con los problemas de pandillas y de drogadiccin. Con los frentes vamos creando un crculo, encerrando el problema.
Lder de la comunidad: Agradecemos al Alcalde y a la duea de la
casa donde estamos inaugurando este frente y al seor holands que vino
a asistir a esta reunin. Aqu vive mucha gente pensionada de la polica.
La creacin de este frente nos ha creado nuevamente una camaradera.
Hace unos das, cuando salimos por primera vez todos a la calle, al sonar
la alarma, ah mismo nos dimos cuenta del compromiso de cada uno con
la calle y la cuadra. Creo que estamos comprometidos con esto, y si hay
unas preguntas, favor hacerlas.
Alguien del pblico: Alcalde, cuntenos por favor cmo vamos con las
barras bravas en el parque, ya que el problema es grave con unos 20 de
Santa Fe en el uno y unos 30 de Millonarios en el otro (parque), dando
bala en la mitad y pintando murales en las casas del vecindario. Hay
drogas guardadas en el parque por debajo del gazn. Todo el mundo lo
299
300
sabe. O sea la situacin est muy grave y tambin peligrosa. Mi casa est
frente al parque pero cuando yo llamo al nmero 112 o directamente al
CAI, no vienen, o vienen muy tarde.
Alcalde: Primero, la gente de las barras no es toda de aqu. Entre los dos
grupos, ha habido ataques y han sacado revlveres, que es muy grave. La
polica tiene los nombres de los lderes y les vamos a citar a plantear el
problema, a ver de dnde son y en qu estn. Tambin estamos trabajando ya con el padre Alirio, con su programa Goles en Paz, a ver como
hablamos con esos jvenes y si se logra hacer un campeonato, en vez de
peleas. Tambin estamos buscando varias conciliaciones, y ustedes como
Frente de Seguridad pueden contribuir a hablar con ellos. Pero es claro
que podemos aceptar la libre expresin pero no podemos aceptar que nos
invadan propiedades pblicas o privadas o que acaben con la libertad de
los dems.
Agente de la Polica Comunitaria: Es importante que conjuntamente
hablemos con los jvenes, en vez de confrontarlos de manera agresiva
desde un comienzo. Ustedes, como padres, madres, hermanos o hermanas de estos jvenes, es importante que no guarden el silencio con ellos,
sino que hablen y expliquen.
Representante de la comunidad: Est bien lo que usted dice, agente,
pero cuando ellos estn con navajas y cuchillos en el parque, cmo hacemos nosotros? Ah toca que ustedes los lleven a la Estacin y los encierren! Ah hay como 30 marihuaneros. Si ellos se sienten tan grandes en lo
malo, que no lloren cuando sean castigados!.
Agente de la Polica Comunitaria: Es cierto. Pero tambin le quiero
recordar que cuando traemos jvenes a la Estacin, estn directamente
llamndonos los padres, de este mismo barrio, pidiendo soltarlos, dicindonos que no es justo traerlos a la estacin....
Alcalde: As es. Es justo que yo tenga que cambiarme y vestido de
polica a las 11 de la noche arrestar esos nios, ponerles cadena? Y los
padres? Qu hacen los padres? No son los padres quienes deben cuidar
a sus hijos? No seamos tan cnicos. Busquemos arreglar entre todos. Los
padres de estos jvenes tambin son hinchas. Tenemos que trabajar con
los padres para que expliquen a sus hijos lo que implica ser hincha y lo
que no implica. Hagamos como dice el alcalde Mockus: celebrar pactos
301
Tabla 3
Programas impulsados por el IDRD
Programa
Ponle Nombre a tu Parque: Un proceso
Avances
organizaciones.
302
303
304
Tabla 4
Indicadores de Infraestructura Construida 1998-2004
INDICADOR
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Km-carril de troncales
construidos (1) (2)
Puentes peatonales
16
37
112
107
52
93,78
185
1555,32
2.159
17
14
11
52
m2
(m2)
13
114
51
17
113
63
21
57
351.807
construidos
Puentes peatonales
mantenidos
Km de ciclorrutas
construidos
Km de ciclorrutas
mantenidos
m2 de espacio pblico
(andenes, separadores,
alamedas, etc.) construidos
5.000
212.831
570.837
498.444
2.810
29.000
296.026
75.000
451.982 1.163.277
Fuente: IDU.
305
7.10.1 La ciclova
El antecedente ms cercano del gran esfuerzo que ha realizado el Distrito sobre el perodo 1995-2003 en materia de promocin de uso de la
bicicleta, fue la iniciativa del alcalde Augusto Ramrez Ocampo 19821984 con la creacin de la llamada ciclova. Al considerar que el sistema vial de Bogot era poco utilizado los domingos, en particular antes
de medio da, Ramrez Ocampo decidi cerrar varias vas con el objeto
de que los ciudadanos dispusieran de ellas para la prctica del ciclismo.
La ciclova como fue llamada desde sus orgenes se inici con unos
tramos relativamente cortos, que fueron progresivamente ampliados y
durante los ltimos aos transformados en un circuito completo que recorre toda la ciudad y que alcanza unos 121 kilmetros. Su xito ha sido
tan notorio que mucha gente identifica la ciclova como la playa de
Bogot, donde la gente no slo asiste para hacer deporte, sino para ver y
hacerse ver.34 Unas 700.000 personas la utilizan cada domingo, en particular muchos jvenes. Su gestin est a cargo del IDRD, que coordina
cerca de 2.500 personas, quienes tanto los domingos como los das festivos hacen las veces de orientadores de los usuarios. La ciclova probablemente es uno de los escenarios pblicos no solamente ms seguros,
sino ms equitativos de la ciudad, pues permite integrar la ciudad, haciendo circular la gente del norte (identificada con ms recursos econmicos) hacia el sur y la del sur (de barrios con poblacin de menores
ingresos) hacia el norte; el decir del Alcalde Pealosa: en la ciclova
todos somos iguales ricos y pobres, es el nico lugar en el que un padre
de familia de bajos ingresos, que no tiene acceso a clubes de recreacin,
puede ofrecer a sus hijos un lugar seguro para hacer deporte y descansar.
En el tiempo libre es cuando la gente siente ms la pobreza y por eso hay
que darle alternativas de recreacin y esparcimiento.35 La conexin a
la red de la ciclova de barrios como Las Cruces, ubicado directamente al sur del centro histrico de la ciudad y afectado por graves problemas delincuenciales durante los aos ochenta y noventa, ha permitido
que la gente del norte haya vuelto a visitar estos lugares histricos y
otros barrios del sur, y viceversa.
306
7.10.2 Ciclorrutas
El Plan Maestro de Ciclorruta (PMC) contratado por el IDU e incorporado en el POT es una estrategia orientada a promover, con base en
criterios estrictamente tcnicos, la movilizacin cotidiana en bicicleta
en la ciudad de Bogot, con la finalidad de reducir el trfico y la congestin y favorecer la movilizacin por este medio a los centros de trabajo,
estudio y recreacin. Este plan prev la construccin de 301 kilmetros
de ciclorrutas adicionales, acompaadas de la solucin de cruces e intersecciones, conexiones con otros sistemas de transporte, servicios y facilidades como estacionamientos con servicios complementarios para el
usuario, equipamiento urbano, paisajismo y sealizacin. La red est
igualmente prevista para conectarse con los otros municipios de la Sabana de Bogot, para lo cual se han dispuesto los puntos de contacto
respectivos.36 Aunque la ciclova ha sido exitosa desde su comienzo,
no se tradujo en una propuesta ms genrica para el uso de la bicicleta
en la ciudad. El Alcalde Mockus, durante su primera administracin,
integr en el Plan Maestro de Transporte, la construccin de ciclorrutas
para promover el uso de la bicicleta. Segn Mockus, en el IDU haba
unos fundamentalistas de la bicicleta, de hecho Mockus en persona
era un gran promotor de su uso. El IDU cre un primer circuito de
ciclorruta en una zona ambiental de Suba, con un objeto particularmente
recreativo. La Administracin Pealosa, radicaliz la idea, y lo hizo parte integral del reordenamiento del transporte, proponiendo una amplia
red de ciclorrutas en la ciudad, ya no por razones puramente recreativas,
sino como medio de transporte. Se evolucion entonces, hacia la conceptualizacin de algunas rutas y la construccin de una red interconectada.
La red de ciclorrutas se compone de (i) una red principal, que une en
forma ms directa y expedita los polos de atraccin como los centros de
307
308
calle 38 Sur, con 460 bicicletas por hora en el perodo entre la 16:00 y
17:00 horas, seguido de la Avenida de la Amricas a la altura de Banderas con 360 bicicletas por hora y la Autopista Sur con calle 13 de Bosa
con 353 bicicletas hora.37 Basndose en esta informacin y otras fuentes secundarias, se concluy que en Bogot hay cerca de 82.000 usuarios de la bicicleta diarios, resultado cercano al 0,58% del total de los 14
millones de viajes que se realizan diariamente en la ciudad.
Ilustracin 2
Sistema ciclorruta de Bogot
309
310
nuevos y anteriormente no exista este tipo de espacio pblico, por obvias razones el inventario de la red de alamedas se ha realizado a medida
que se van construyendo los proyectos. Por otra parte, el POT ha establecido ciertas reglas para la construccin de las Alamedas: (i) las alamedas debern ser continuas en su perfil y nivel, con una longitud superior
a 500 metros y un ancho mnimo de 8 metros; (ii) Los cruces entre Alamedas y vas locales, debern privilegiar la circulacin peatonal, para lo
cual, la alameda se mantendr continua y a nivel. En los cruces con vas
del Plan Vial Arterial debern fijarse las medidas de trfico correspondientes, como semaforizacin y disminucin de velocidad; (iii) Las vas
peatonales se disearn de acuerdo con los parmetros establecidos en
la Cartilla de Andenes del DAPD, o mediante proyectos especficos aprobados por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital.
Segn Pealosa, una ciudad como Bogot, y en general ciudades en pases en desarrollo, difcilmente tendrn la posibilidad de construir una
catedral como la Notre Dame en Pars u otras joyas de arquitectura de las
ciudades europeas. Pero pueden crear, ahora que son an ciudades jvenes y no muy densificadas, un trayecto de 20 kilmetros de avenida peatonal, con rboles hermosos, y tendrn con ella algo que una ciudad como
Pars nunca ms podr crear.
311
parte del agua del ro San Francisco corriera nuevamente por la superficie. Adicionalmente, la intervencin construy dos tramos para
Transmilenio y el resto para peatones, eliminando el trfico privado y
creando una especie de ramblas en esta parte histrica de la ciudad, conectando el sector universitario de Los Andes y Rosario ambos frecuentados por estudiantes de estratos altos con el sector popular de San
Victorino, generando tambin un nuevo ambiente para las oficinas estatales en este sector. Esta recuperacin se realiz adems de manera integrada con el proceso ms amplio de recuperacin del centro histrico
(vase adelante).
Otro ejemplo, la Alameda de El Porvenir fue creada a partir de cero
y es menos visible por situarse en la periferia de la ciudad, sin embargo
tiene un enorme impacto para esta zona de barrios populares. Son 17
kilmetros de largo y quince metros de ancho que se extienden desde la
Autopista Sur (con acceso a Soacha) hasta la Avenida Centenario (con
acceso a Fontibn) con la posibilidad de tener una variante por la Avenida de las Amricas. Adems de constituir una recuperacin del espacio
pblico para el esparcimiento de las personas, esta alameda constituye
uno de los valores que han ido transformando la imagen poco amigable
de la ciudad, hacia una imagen que hoy en da la hace proyectarse como
un destino turstico nacional. Otras Alamedas que vale la pena resaltar
son el Paseo Ro Salitre, la Alameda de la 100, la Alameda del Parque
Nacional y la Alameda de Ftima.
Las alamedas han abierto espacios de movilidad para los bogotanos de todos los estratos, creando condiciones que siendo ms dignas
para todos, pueden tener un efecto positivo en la disminucin de la inseguridad en sus reas de influencia. Segn el Alcalde Pealosa: la ciudad debe tratar bien al ciudadano, pues cuando la ciudad trata mal al
ciudadano, ste trata mal a la ciudad y a quienes la habitan.41
7.12 DESMARGINACIN
Como se explic en el Captulo 1, el modelo histrico de crecimiento
urbano de Bogot se tradujo durante buena parte del siglo XX en la
creacin de barrios en la periferia en condiciones subnormales de ausencia de servicios pblicos, vas de acceso y de propiedad legal. La
312
313
era, de algn modo, que el colegio se convirtiera en el edificio ms bonito de la zona, para que los jvenes se sientan bien tratados e interesados a ir a la escuela.
La financiacin combin recursos del fisco distrital, de las comunidades beneficiadas, sector privado y organizaciones no gubernamentales. La participacin comunitaria no se ha limitado a la cofinanciacin
de los proyectos, sino que ha incluido la participacin de los mismos en
la priorizacin de temas, el diseo de soluciones y la ejecucin de los
proyectos, as como en el seguimiento de las obras.
314
Ilustracin 3
Distribucin bibliotecas pblicas de Bogot
Fuente: http://www.biblored.org/bibliotecas-mapa.htm.
El mayor impacto de Biblorred fue la construccin de tres bibliotecas metropolitanas completamente nuevas, contratadas con los mejores
arquitectos y construidas durante el perodo 1998-2000. El impacto de
las bibliotecas Virgilio Barco, Tintal y Tunal ha sido enorme en las periferias occidentales de la ciudad, donde fueron construidas. Han promovido directamente su pblico y son visitadas tambin por personas de
otros sectores de la ciudad, incluso de ingresos altos, quienes antes no
tenan razn de aventurarse a estos sectores de la ciudad. En este sentido, las bibliotecas se han transformado a la vez en nuevas oportunidades
de socializacin para las zonas de su influencia y han fortalecido el proceso de integracin de la ciudad, rompiendo con fronteras reales o imaginarias anteriormente existentes.
315
cos bien distintos. All tienen sus oficinas gran parte de los funcionarios
pblicos (incluso los de la Presidencia, varios ministerios, la Alcalda
Mayor de Bogot, el Congreso y las cortes), una serie de universidades,
un sector comercial de tradicin, varios museos y fundaciones y gran
serie de restaurantes populares, lo que genera un gran movimiento de
personas todo el da. El centro histrico es adems atravesado por importantes avenidas, como las carreras sptima, la dcima, la Caracas, y
las calles 13, y 19. Ah llega cada da un milln de personas, as como
3.000 vendedores ambulantes.46 Al mismo tiempo, con el desplazamiento
de residentes de altos ingresos hacia el norte de la ciudad, la degradacin social y fsica del centro ha sido un proceso constante desde la
segunda mitad del siglo XX (vase Captulo 1). Es en este contexto que
en el centro se han venido concentrando varios de los principales problemas de seguridad y convivencia de la ciudad en relacin con temas
de prostitucin, expendio de drogas y armas, invasin de espacio pblico, hurto, habitantes de la calle. Una de las principales caractersticas
del centro es la de que su poblacin es flotante. La mayora de personas
que utilizan el centro de la ciudad lo hacen para cumplir compromisos
de trabajo, comerciales o de estudio durante el da. Sin embargo, por la
noche el centro de la ciudad queda prcticamente deshabitado, en comparacin con el flujo de personas que recibe durante el da. De hecho, la
percepcin de inseguridad para el centro de la ciudad es la ms alta entre
los bogotanos. Tambin era y sigue siendo, pero mucho menos que
hace diez aos uno de los sectores ms violentos y con los ndices ms
altos en accidentes de trfico, riesgos de enfermedades de transmisin
sexual (en particular sida), atracos y atentados terroristas.
Desde hace varios aos se vienen realizando intentos por recuperar
la importancia histrica, cultural y turstica del Centro de Bogot. En
los aos setenta, se consolid una base jurdica e institucional de cobertura
nacional, cuyo objetivo fue ejecutar acciones dirigidas a posicionar las
zonas centrales de la ciudad,47 particularmente liderada por el Banco
Central Hipotecario. Otros frentes comenzaron a trabajar por el mejoramiento del sector con base en instrumentos como el Plan de Renovacin
del Centro de 1979, en particular la Corporacin la Candelaria, fundada
en 1980, y la Oficina Plan Centro, creada en 1987. En 1990 se cre la
figura de programas de renovacin, pero parece que se limit a produ-
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320
Tabla 5
Principales entidades que intervienen y el tipo de apoyo que le prestan al proyecto
Entidad
Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)
Tipo de Apoyo
Acompaamiento social
Pago de compensaciones
Acompaamiento social
Ambiente (DAMA)
Impacto ambiental
Acompaamiento social
Social (DABS)
IDIPRON
de poblacin vulnerable
Polica Metropolitana
Control
Secretaria de Gobierno
Seguridad y convivencia
Ms all de la poblacin marginal actividades ilegales, el diagnstico tambin revel la presencia de actividades econmicas lcitas en la
zona, como las realizadas por los tipgrafos y una parte de los mismos
recicladores. Para rescatar este capital se requera acciones complementarias de varias instituciones. Uno de los casos ms ilustrativas es el de
Ascopro. En el barrio Santa Ins desarrollaban actividades un grupo de
microempresarios de las artes grficas caracterizados por varias circunstancias: (i) algunos de ellos se encontraban en la informalidad, (ii) la
articulacin entre ellos era prcticamente nula, (iii) los volmenes de
venta y la cultura generaban una muy precaria capacidad de ahorro, (iv)
eran escasos los desarrollos tecnolgicos. Amn de encontrarse en un
entorno de alta inseguridad, las anteriores condiciones generaban en este
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322
323
privado de la plaza y la eliminacin del espacio pblico como consecuencia, no poda de ninguna manera ser interpretado como el acto espontneo de un grupo de personas desamparadas en busca de algn medio
de supervivencia. En el contexto del objetivo de recuperar el centro histrico y sus alrededores, la recuperacin de la plaza San Victorino era un
objetivo lgico y urgente.
Tabla 6
Intervencin en la plaza de San Victorino en cifras
Tipo de intervencin
Indicador de intervencin
Costo de la Obra
Especies Plantadas
1500
700
600
200
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Ilustracin 4
Humedal Juan Amarillo
Lo anterior ha incidido en que durante la semana se presente ocasionalmente, en horas de la maana y de la tarde, el atraco con arma
blanca por parte de menores de edad a los peatones y ciclistas que circulan por las ciclorrutas y andenes del corredor para luego ocultarse en los
barrios o en determinados puntos solitarios del humedal. Los fines de
semana en cambio, debido a la gran afluencia de personas, no es comn
que se presenten este tipo de hechos. Otra problemtica que ha surgido
329
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331
de facilidades estimul fenmenos de socializacin ms callejera, identificados con riesgos de participar en fenmenos de pandillas o de drogadiccin. Los espacios pblicos como parques, pueden convertirse en
lugares inseguros o ser percibidos como tales, cuando no son bien gestionados, de manera que la ampliacin de la oferta per se, no se traduce
en mayor seguridad. Las administraciones Mockus y Pealosa acogieron esta segunda perspectiva. No se trataba entonces de simplemente
ampliar la oferta, sino de garantizar su buen uso, su apropiacin por la
comunidad, su mantenimiento apropiado y su vigilancia oportuna.
Muchos bogotanos reconocen que las obras pblicas descritas en
este captulo, de una u otra manera han contribuido en una medida considerable a la disminucin en los ndices de criminalidad, aunque no
siempre por las razones ms obvias. La relacin entre las principales
intervenciones adelantadas en materia de renovacin urbana y particularmente las vinculadas a la recuperacin y ampliacin del espacio pblico y la mejora de la seguridad en la ciudad, lejos de ser directa y
univariada, est mediada por una serie de factores, entre otros el impacto de los dems programas como el fortalecimiento institucional del
trabajo policivo, la inversin en educacin y salud, la oferta de programas de atencin a poblacin vulnerable y a jvenes en riesgo, incluso
pandilleros todos descritos en este libro.
La relacin ms clara entre espacio pblico y seguridad es propuesta
por la teora de la ventana rota, ya mencionada, segn la cual, un espacio
pblico (o edificio) que se abandona y del cual se permite un deterioro
inicial, se convierte en un espacio propicio para la ocurrencia de actividades ilcitas. En esta perspectiva se suman varias consideraciones: un
espacio pblico abandonado es fcilmente ocupado por rentistas que
buscan, en la informalidad, obtener ahorros en los costos de transaccin
(el espacio pblico permite fcil movilidad, no demanda pago de impuestos ni controles institucionales sobre calidad y salubridad de los
productos). 64 Dicha ocupacin se acompaa adems, de un fenmeno
geogrfico que hace de un espacio que debera ser abierto, una suerte de
laberinto propicio para actividades ilcitas. Esto fue particularmente evidente en lo sucedido en El Cartucho y la plaza San Victorino. El abandono paulatino de lugares y sectores de la ciudad se traduce, en el
imaginario colectivo y en el de las instituciones, en una visin pesimista
332
333
truccin; (iii) fortalecer la presencia, legitimidad e imagen de los servicios institucionales y de la administracin pblica Distrital en general;
(iv) incrementar el valor de la propiedad en sectores de mejoramiento
del espacio pblico y de transporte; (v) incrementar el valor de la propiedad y crear ciudadana con la desmarginacin y legalizacin de sectores urbanos de ocupacin ilegal. El impacto de estas obras pblicas en
mejora de la percepcin de seguridad se concreta en dimensiones como:
(i) menos hacinamiento en calles, andenes y espacio pblico; (ii) 600
lesiones fatales menos en accidentes de trfico al ao; (iii) mayor oferta
y aprovechamiento de espacio pblico por parte de los jvenes; (iv) nuevos colegios y bibliotecas pblicas brindando mayores oportunidades
para el aprovechamiento del tiempo libre de los jvenes; (v) una ciudad
ms limpia y abierta que facilita un mayor monitoreo y control de seguridad por parte de ciudadanos y de fuerzas de seguridad, (vi) incremento
de la cooperacin ciudadana y de asociaciones de vecinos y agencias
pblicas en la proteccin de los bienes pblicos.
Las transformaciones urbansticas, en particular los parques, bibliotecas, andenes, alamedas, ciclorrutas, el Transmilenio, la arborizacin,
obras de mantenimiento, limpieza y vigilancia han contribuido a que
Bogot ya no habla mal de Bogot, que haya ms sentido de pertenencia, mejor entendimiento y respeto por lo pblico, mayor cultura ciudadana y una visin ms optimista de los bogotanos hacia el futuro.
Notas captulo 7
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Ibid.
Una olla es un sitio donde se venden drogas y se renen adictos a consumir.
Secretara de gobierno-SUIVD, Boletn consolidado 2003. Localidad de Suba, Bogot, 2003.
En especial en el barrio Luis Carlos Galn.
Durante el da cinco trabajadores de oficios varios que portan radios de comunicacin colaboran con la seguridad.
Un zorrero es quien utiliza como medio de trabajo un vehculo de traccin animal para
cargar material reciclable, escombros, trasteos, entre otros
Vase en particular Colquhoun, I., Design Out Crime. Creating Safe and Sustainable
Communities, s. l., Architectural Press, 2003; Harrison, Limb y Burgess, op. cit.
Captulo 8
POLTICAS DISTRITALES EN BIEN DEL
FORTALECIMIENTO DE LA POLICA
METROPOLITANA DE BOGOT (1995-2003)
339
340
Con el advenimiento del gobierno militar (1953-1957) y el acuerdo bipartidista del Frente Nacional (1958-1974), se logr apaciguar la
vida bipartidista que haba llevado el pas a la guerra civil, y el deseo
de reconstituir a la Polica como un ente pblico centralizado y
341
342
343
Tabla 1
Artculos de la Constitucin que hacen referencia a la Polica Nacional
Artculos
216
Determinaciones
La fuerza pblica estar integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la
Polica Nacional, adicionando, sin reformarlo el artculo 216 de la Constitucin de
1886
217
Precisa que la Nacin tendr para su defensa unas Fuerzas Militares (no solo el
Ejrcito) de carcter permanente, define su finalidad en forma ms especfica: Las
Fuerzas Militares tendrn como finalidad primordial la defensa de la soberana, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
218
189
Fuente: elaboracin de los autores con base en informacin de la Constitucin Poltica de Colombia, 1991.
Reformas posteriores a la Constitucin operacionalizaron el concepto del monopolio de la fuerza para los instrumentos de seguridad del
Estado, al determinar que slo el Gobierno poda introducir y fabricar
armas, municiones de guerra y explosivos y el requisito de autorizacin
gubernamental para porte y tenencia de armas por particulares y las limitaciones en su transporte e introduccin a determinados actos pblicos. Por otra parte, se facult a los miembros de organismos de seguridad
del Estado, de carcter permanente, creados y autorizados por la ley,
para portar armas bajo control del gobierno, con base en los principios y
procedimientos que ste sealase.
En la estrategia nacional contra la violencia Seguridad para la
Gente diseada por el gobierno de Csar Gaviria cuyo objetivo era
combatir los delitos que ms afectaban la estabilidad social, tales como
el homicidio, el secuestro, la extorsin, el narcotrfico, el hurto de automotores, entre otros se desarrollaron las siguientes lneas de accin:
fortalecimiento y mayor presencia de la justicia y la fuerza pblica; pro-
344
fundizar el aspecto preventivo, atencin a la juventud evitando su participacin en actos criminales, aplicando plenamente el Cdigo del Menor y el derecho de familia.17
Respondiendo a solicitudes de reforma de la Polica misma, y debido
a los problemas de corrupcin en el interior de esta entidad, con los cuales
fue confrontado el gobierno Gaviria (1990-1994), el entonces Ministro de
Defensa, Rafael Pardo Rueda quin sera el primer ministro civil en esta
cartera, convoc dos comisiones18 para que acometieran la reforma de la
institucin. Al mismo tiempo se contrat un estudio conocido como Consulta Ciudadana, el cual fue contratado con una empresa colombiana de
consultora,19 para hacer un sondeo sobre la percepcin de los ciudadanos
frente a la Polica Nacional. El estudio identific los siguientes factores
causantes de la crisis de legitimidad de la Polica Nacional:
i) Debilitamiento de principios y valores corporativos; ii) Gestin de mandos caracterizada por ausencia de liderazgo; iii) Deficientes resultados
del servicio de polica (diversificacin excesiva del servicio); iv) Enfoque inadecuado de la administracin del talento humano; v) Deficiencias
en los procesos de formacin y capacitacin; vi) Ineficaces sistemas de
evaluacin y seguimiento; vii) Alejamiento Polica-comunidad; viii) Violacin de los derechos humanos. El punto ms relevante que arroj el
estudio fue el alejamiento que perciba el ciudadano comn frente a la
Polica. La gente quera ver una polica amiga y ms cercana. Paradjicamente, el estudio mostraba que la preocupacin fundamental de la gente
no era necesariamente la inseguridad, sino que la Polica atendiera sus
quejas y prestara atencin a sus necesidades.20
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349
- Grupo Especial de Seguridad y Proteccin, para la seguridad y proteccin personal, de las residencias y lugar de trabajo de los funcionarios
de la rama judicial, ministerios pblicos, prestar el servicio de polica
del Congreso de la Repblica y de las embajadas acreditadas ante el
gobierno de Colombia.
- Servicio ciudadano de apoyo a la Polica Nacional. Para integrar a las
autoridades, asociaciones, empresas oficiales y particulares, gremios y
ciudadana en general, con el fin de convocar la solidaridad de la sociedad en relacin con la actuacin preventiva que cumple la Polica Nacional y para obtener una convivencia pacfica.
- Grupo de los 30. Con base en el estudio independiente contratado por el
Ministerio de Defensa llamado Consulta Ciudadana (vase arriba), el
director de la Polica, general Rosso Jos Serrano,33 conform un grupo
de trabajo e intervencin que permitiera determinar los problemas organizacionales que impedan alcanzar estndares de eficiencia en los servicios
directamente relevantes para la ciudadana, para luego proponer lneas de
accin. Para tal efecto se conform el equipo llamado el grupo de los
30, dirigido por una asesora civil e integrado por varios policas, quienes
establecieron un diagnstico preliminar en donde se detectaron problemas mayores en las actividades de la Polica, a saber: (1) el debilitamiento
de los valores; (2) falta de profesionalizacin; (3) dificultades en el proceso de seleccin, incorporacin y evaluacin de los uniformados; (4) falta
de capacitacin para habilidades gerenciales en los altos mandos, y (5)
ausencia de compromiso con la institucin por parte de los uniformados.
Con el fin de dar solucin a estos problemas, el grupo de transformacin cultural plante cuatro frentes de intervencin para generar un
cambio: (i) participacin de la comunidad (ii) Nueva cultura del trabajo,
bsqueda de talento y vocacin policial (iii) Propender por la vinculacin y seguimiento de personal calificado con valores, vocacin, destrezas
y habilidades que sustenten un efectivo desempeo en el servicio policial y permitan al polica ejercer liderazgo en la comunidad (iv) Desarrollo gerencial (v) Potenciacin del conocimiento y formacin policial.
Las propuestas fueron concebidas y divulgadas ante una gran resistencia de diferentes niveles de la institucin. Esta resistencia se debi a factores
dismiles. Por ejemplo: los asesores civiles chocaron con la alta oficialidad.
El estilo impositivo de los asesores involucrados en la reforma y una oficialidad poco acostumbrada a ver cuestionados su forma y estilo de trabajo por
350
Ilustracin 1
Organigrama Polica Nacional de Colombia
351
A continuacin la Tabla 2 presenta la estructura interna de la Direccin Operativa que aparece en el organigrama en el extremo izquierdo inferior e incluye las tres policas metropolitanas (Medelln, Cali y
Bogot), y los 32 departamentos de Polica, as como los dems cuerpos
operativos de la Polica Nacional.
Tabla 2
La direccin operativa de la Polica Nacional
Oficinas
Oficina de Gestin
Estratgico Policial
Unidades
Desconcentradas
Operaciones Especiales
Bogot
Oficina de Asuntos Ju-
rdicos y Disciplinarios
Escuadrn Mvil
Polica
Antidisturbios
Coordinacin del
departamentos de
Servicio de Polica
Colombia.
Fiscal y Aduanera
352
Ilustracin 236
Pie de fuerza de la Polica Nacional de Colombia 1991-2003
353
de la poblacin de Bogot), tiene cubrimiento policial por parte del departamento de polica Cundinamarca (vase Ilustracin 3).
Ilustracin 3
Organizacin poltico-administrativa de Bogot
354
Ilustracin 4
Centros de Atencin Inmediata (CAI)
355
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Ilustracin 5
Organigrama Comando de la Polica Metropolitana-MEBOG
Fuente: http://www.policianacional.gov.co.
357
358
cuenta con una persona que, en la Metropolitana de Bogot, es responsable de analizar el comportamiento de un delito especfico en toda la
ciudad, de tal forma que pueda sugerir estrategias para combatirlo y
definir resultados en trminos de metas. En este orden de ideas, se formaron ocho gerentes de meta uno para cada delito. Todos los gerentes
son oficiales que adems de trabajar como gerentes de delitos, son comandantes de algn departamento de polica, o de alguno de los grupos
especiales de la Metropolitana.
Ilustracin 6
Pie de Fuerza Polica Metropolitana de Bogot 1991-2003
359
360
Tabla 3
Comandantes de la Polica Metropolitana de Bogot-alcaldes de Bogot
Comandantes de la Polica
Metropolitana
Perodo
Comandante
Alcalde
MEBOG
Febrero 1989
Nazm Yanine
Daz
Planes de
Desarrollo
Andrs Pastrana
Arango
Junio 1988mayo 1990
Juan Martn
Caicedo
Sonia Durn de
Infante
Junio 1990-junio 1992
contina
361
Perodo
Comandante
Alcalde
Planes de
MEBOG
Desarrollo
Diciembre 1991-
Guillermo L.
diciembre 1992
Diettes Prez
Junio 1992-
Diciembre 1992-
Oscar Eduardo
diciembre 1994
junio 1993
Pelez Camona
Julio 1993-
noviembre 1994
tenegro Rincn
Jaime Castro
Diciembre 1994-
Luis Ernesto
Antanas Mockus
septiembre 1996
Gilibert Vargas
Sivikas
1 septiembre 1996-
Teodoro Campo
Formar Ciudad
Paul Bromberg
15 diciembre 1997
16 diciembre 1997-
Argemiro Sema
Enrique Pealosa
8 noviembre 2000
Arias
Enero 1998-
todos queremos
diciembre 2000
9 noviembre 2000-
Jorge Enrique
Antanas Mockus
Bogot todos
7 noviembre 2001
Linares
Sivikas
para vivir
8 noviembre 2001-
Hctor Daro
Enero 2001-
agosto 2002
Castro Cabrera
diciembre 2003
Agosto 2002-
Jorge Daniel
actualmente
Castro Castro
Fuente: elaborado por investigadores con base en informacin de la Polica Metropolitana de Bogot.
362
Ilustracin 7
Inversin Fondo de Vigilancia y Seguridad
Fuente: elaborado por los autores con base en informacin del Fondo de Vigilancia y Seguridad.
El incremento de la inversin durante la alcalda de Pealosa (19982000) es particularmente evidente. La Tabla 4 muestra cmo la inversin fue destinada a la renovacin y al funcionamiento del parque
automotor, seguida por el mejoramiento de los programas de vigilancia
y comunicaciones. Debe anotarse que la mejora en el parque automotor
contribuy a su vez a mejorar la movilidad de la Polica y su capacidad
de reaccin, as como su presencia en la calle.
Tabla 4
Inversin por proyectos del Fondo de Vigilancia y Seguridad
durante la administracin de Pealosa
Rubro
1999
2000
721.309.389
3.964.872.556
3.259.336.831
1.100.434.550
11.636.148.220
10.174.263.643
contina
363
Rubro
1999
2000
Creacin y operacin
de infraestructura para
mantener la presencia
policial
233.586.974
3.534.968.597
1.241.430.084
4.797.277.702
9.534.052.458
9.554.139.518
3.063.647.304
1.069.732.278
372.806.977
3.315.717.475
2.279.420.436
422.968.094
195.326.243
765.004.752
3.969.100.130
8.831.031
443.580.434
Mejoramiento de los
programas de vigilancia y comunicaciones
para la Polica Metropolitana (CAD)
Adecuacin logstica
e informtica de la
Polica y el FVS para
mejorar la eficiencia
administrativa
Capacitacin y motivacin de policas para
mejorar el servicio a
la comunidad
Construcciones y
remodelacin de CAI
Transferencias del
Plan de Gestin
Pasivos exigibles
126.300.000
1.672.460.427
Compromisos de
vigencias anteriores
Fuente: elaborado por los autores con base en informacin del Fondo de Vigilancia y Seguridad.
364
365
Ilustracin 8
Inversin del Fondo de Vigilancia y Seguridad en el Centro Automtico de Despacho
Fuente: elaborado por los autores con base en informacin del Fondo de Vigilancia y Seguridad.
366
367
Serna Arias y al alcalde Pealosa, se hizo una evaluacin del funcionamiento y la ubicacin de los CAI existentes que haban llegado a ser
unos 130 y se defini una nueva reglamentacin de los mismos criterios tales como: lugares para su ubicacin, especificaciones tcnicas para
su construccin y modalidades especficas para su operacin.50
Los objetivos de los CAI fueron redefinidios en trminos de prestar atencin oportuna a los requerimientos ciudadanos, integrando la
Polica a la comunidad; contrarrestar los ndices delincuenciales y
contravencionales en la jurisdiccin asignada; optimizar el empleo del
talento humano y recursos; servir de base para desarrollar el plan de
seguridad integral en la ciudad.
Algunos de los CAI que existan en Bogot se reubicaron en sitios
estratgicos de la ciudad, teniendo en cuenta los anlisis por sector de la
actividad delictiva, proporcionados por el SUIVD y las estadsticas del
CIC. Lo anterior permiti que la Polica Metropolitana estableciese jurisdicciones fijas para cada uno de los CAI con el fin de evitar la superposicin de servicios o modalidades de vigilancia.
Qu es un Centro de Atencin Inmediata CAI en Bogot?
Un CAI es una construccin de un rea de 24 metros2 y una altura 2.50
metros con vidrios blindados, paredes y ambiente en concreto, jardn y
puertas de seguridad ubicada en un sitio estratgico de la ciudad, desde
donde opera un dispositivo de vigilancia de la Polica Metropolitana de
Bogot.51 En cada CAI operan entre 13 y 20 policas:52 un oficial, un suboficial y entre 11 y 18 patrulleros, que cuentan con carros, motos, fax, telfono y computador (en algunas ocasiones). En cuanto a las caractersticas
de funcionamiento del servicio, su prestacin es permanente, las 24 horas
del da. Cada agente debe cumplir con una jornada de trabajo establecida:
los comandantes y subcomandantes laboran de las 9:00 a.m. a las 9:00
p.m., de lunes a viernes (excepto situaciones especiales), y cada 15 das
descansan un fin de semana. Las jornadas de trabajo de los patrulleros y
agentes estn reguladas por las disposiciones del comandante de cada CAI.
Cada CAI tiene una jurisdiccin delimitada con el fin de facilitar el conocimiento de las problemticas en materia de inseguridad de su rea de
trabajo. Para esto ltimo, se debe tener en cuenta que la planeacin del
368
La Tabla 5 muestra los 107 CAI que existan en Bogot, y su distribucin por localidad y departamento de polica. La reforma iniciada desde
1997 disminuy el nmero total de CAI (de unos 130 a 107), pero logr
darles una ubicacin ms estratgica, una construccin mucho ms amplia y segura as como con mayores recursos humanos y logsticos (en
materia automotriz, administrativa y de comunicacin), de manera que
aunque el nmero de CAI se redujo, los servicios esperados de los mismos mejoraron notoriamente.
Tabla 5
Nmero de CAI por Departamento de Polica, Localidad y Poblacin (2003)
Jurisdiccin
Localidad
Nmero de CAI
policial
Poblacin por
Tasa de homi-
localidad
cicio 1994/2002
Departamento
Santa fe
11
103.039
479/202(1)
Bacat
Kennedy
11
574.844
54/20(14)
Fontibn
186.509
65/12(19)
Los Mrtires
95.801
215/89(2)
Puente Aranda
340.487
62/25(10)
262/86(3)
Candelaria
22.033
Departamento
Chapinero
116.053
81/35(7)
Tisquesusa
Suba
526.883
35/19(16)
47/16(17)
Engativ
609.394
Barrios Unidos
184.491
66/25(9)
Teusaquillo
148.419
109/20(15)
213.452
37/13(18)
199.961
68/35(15)
Usaqun
Departamento
San Cristbal
Tequendama
Usme
62/21(13)
Tunjuelito
200.279
59/24(11)
Bosa
218.380
60/22(12)
Antonio Nario
101.502
64/27(8)
Rafael Uribe
349.374
73/32(6)
Ciudad Bolvar
389.661
73/43(4)
369
La Ilustracin 9 muestra los ndices de inversin en la construccin, remodelacin y gastos de mantenimiento y sostenibilidad de los
Centros de Atencin Inmediata sobre los aos 1997-2003.
Ilustracin 9
Fondo de Vigilancia y Seguridad en la construccin y remodelacin
de Centro de Atencin Inmediata
370
Haber eliminado los azules con su imagen corrupta fue un cambio radical que result en una significativa mejora del servicio y del
control de la Polica de Trnsito. Cabe mencionar que a partir del ejemplo de Bogot, otras ciudades de Colombia han adoptado este mecanismo, el cual se ha constituido en un garante del cumplimiento de las
normas de trnsito.
371
372
Como resultado del proceso anteriormente descrito, un primer grupo de 550 policas fue capacitado en la Universidad Javeriana de Bogot.58 En 1999 se capacit un segundo grupo de 500 policas, para un
total de aproximadamente 1000 agentes, con una cobertura cercana al
60% de toda la ciudad. Un eje especfico de trabajo con la comunidad
fue la organizacin de Frentes de Seguridad Local (FSL).
El objetivo de poner en prctica la Polica comunitaria fue llegar a
tener una polica ms proactiva, menos reactiva y responsable de trabajar las dimensiones preventiva y educativa, para recobrar la confianza
con la ciudadana. Se buscaba en el perfil del polica comunitario una
persona con conocimiento de la problemtica de su sector o de su barrio
con capacidad para prevenir y educar a la comunidad en aspectos colectivos relacionados con el tema de seguridad. La Tabla 6 resume los principios rectores del modelo comunitario en Bogot, el cual fue definido
por la misma Polica.
373
Tabla 6
Principios rectores del modelo de polica comunitaria de Bogot
Principio
Proximidad con la comunidad
Definicin
Motor central del modelo, el cual se desarrolla a partir del
establecimiento de coberturas territoriales definidas y
permanentes por estacin.
y dinmico
Formacin de equipos
interinstitucionales
Mediacin y resolucin de
conflictos
Liderazgo
que convive.
Fuente: Polica Nacional, 2000. 59
Durante la administracin del alcalde Pealosa se introdujo el modelo de polica comunitaria respaldando la iniciativa a travs la destinacin de recursos del Fondo de Vigilancia entre otros la capacitacin de
los policas en la Universidad Javeriana y para la entrega de 600
beepercels a la Polica Comunitaria inscritos en el proyecto de inversin de Misin Bogot, que entre sus objetivos iniciales tena contribuir
al fortalecimiento de los frentes de seguridad local (vase Captulo 11).60
Qu hace la Polica Comunitaria en Bogot?
En el mes de diciembre de 1998 la alcalda mayor de Bogot y un noticiero de TV promovieron dos concursos encaminados a premiar la calle
mejor embellecida con alusivos navideos. Los patrulleros Edwin Ruiz y
Edwin Rodrguez que forman parte de la Polica comunitaria del barrio
Santa Matilde en la localidad de Puente Aranda, y que trabajan como
polica comunitaria cada da de las siete de la maana a las ocho de la
374
375
res consideraron que el servicio era bueno. En contraste, tan slo el 36%
de los hogares de la ciudad tuvieron una opinin favorable sobre la Polica de Bogot. En el ao 2000, la gente apreciaba a la Polica Comunitaria ms que a los frentes de seguridad local, y los ltimos ms que a la
Polica Metropolitana en general.
La mayor crtica que se hace a la Polica Comunitaria, consiste en
afirmar que sta se ha constituido ms bien en un servicio adicional a la
oferta policial vigente y no como una institucin integral con una misin y visin especficas de trabajo. A juicio de uno de los mejores expertos en el tema:
El tipo de esquema adoptado para el desarrollo de la Polica comunitaria
en Bogot corresponde ms al de un programa especfico [...], que al de
implantacin de un nuevo modelo policial. En este sentido no ha implicado necesariamente un cambio institucional de fondo, aunque, segn
se plante en su origen, se esperaba que esta experiencia irradiara al conjunto de la Polica Nacional y se tradujera eventualmente en uno de los
ejes centrales del proceso de reforma. De hecho, su implantacin no ha
llevado a reformas organizacionales sustantivas dentro del departamento
de polica de la ciudad, ni ha comprometido a un nmero considerable de
los uniformados de la unidad. Tampoco parece haber conllevado grandes
costos (se puede estimar que su costo en 1998-99, equivale al 5,7% del
total de inversiones realizadas en el mismo perodo por la Nacin y la
administracin municipal en la Polica Metropolitana).
Contar con casi 1.100 policas comunitarios en las calles (segn informacin reportada en el ao 2003), en una ciudad tan grande como Bogot,
implica tener una presencia relativamente visible, sin embargo significa
tambin un mayor y ms permanente contacto con la comunidad. Evaluar el impacto de la implantacin del modelo de la Polica comunitaria
en el mejoramiento de la seguridad en Bogot es difcil en un perodo tan
corto y en trminos absolutos, ya que ste tambin obedece a factores
relacionados con la introduccin de otras medidas, a saber: la ampliacin
del parque automotor generando mayor movilidad y de ah mayor presencia en la calle, la creacin de las zonas seguras, la mejora de los
servicios de CAI, la creacin de los frentes de seguridad local y la capacitacin de los miembros de la institucin (mas no a la incorporacin de
nuevos efectivos para ejecutar el programa).62
376
377
Para fundar un frente de seguridad local, se requiere la participacin activa de la comunidad con un coordinador de cuadra, quien debe
tener el perfil de un lder cvico de la calle o de la cuadra donde se
organiza el FSL, quien debe asumir el papel de promotor de las siguientes actividades:
Conocer o tener informacin bsica de los vecinos y de sus hogares.
Conocer las actividades y horarios laborales de los vecinos.
Detectar las zonas y horarios de mayor riesgo en el sector.
Identificar la problemtica de mayor impacto en materia de seguridad
ciudadana.
Compartir la informacin con otros vecinos, el CAI y los agentes de
estacin.
Actualizar el plano de cuadra, perfil de cuadra y rbol telefnico.
Los lderes que han participado en una formacin especfica dada
por las llamadas escuelas de seguridad ciudadana, la cual se lleva a acabo en cada estacin de polica de la ciudad (vase la siguiente seccin),
al culminar su formacin estn en capacidad de organizar un FSL en su
sector. En coordinacin con la Polica comunitaria de la zona, se elabora
un plan de cuadra de manera participativa y con el uso de algunas
metodologas ldicas; en l se registra quin vive en cada casa, las correspondientes direcciones, las actividades y dems elementos que permitan construir lazos de amistad y solidaridad. Se construye un rbol
telefnico que permite comunicacin inmediata con cualquier morador de la cuadra, manzana o barrio, asignando a cada participante en el
FSL dos nombres de vecinos para que llame y transmita un mensaje
corto cuando sea necesario, informando su preocupacin, problema o
riesgo. El rbol telefnico debe cerrar un crculo, es decir, las ltimas
personas que reciben una llamada deben comunicarse con la primera.
Como complemento del rbol telefnico estn las alarmas comunitarias
que son: luces, pitos, sirenas, cualquier cosa que la comunidad pueda
acordar con el fin de comunicarse alertndose ante cualquier peligro.
Una vez se activa la alarma, los vecinos actan de acuerdo con parmetros establecidos: abriendo las ventanas de sus casas, pidiendo auxilio,
saliendo a la calle, voceando a la Polica, prendiendo las luces de su
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Tabla 7
Primeras 12 zonas seguras
Zona
Carrera 15
Caracterizacin
Se caracteriza por ser una zona comercial y bancaria rodeada de una zona
residencial. En esta zona estn ubicados los dos principales centros de rumba
de la ciudad Zona Rosa y Parque de la 93 motivo por el cual se presenta
problemticas relacionadas con venta y consumo de sustancias alucingenas
y embriagantes, presencia de menores en zonas restringidas, adems de la
problemtica constante y prostitucin.
Calle 72 Rosales
Aunque en su gran mayora se caracteriza por ser una zona residencial, en los
ltimos tiempos se ha venido desarrollando a la altura de la Carrera 5 una
zona de rumba bohemia que genera las problemticas propias de una zona
de rumba. De igual forma en esta zona se han presentado problemas de
hurto de automotores, paseo millonario y secuestros.
Chapinero
Central
382
Zona
Cedritos
Caracterizacin
El 50% de la zona est compuesta por un rea residencial afectada
frecuentemente por delitos tales como hurto y asalto de residencias. No
obstante, se encuentra atravesada por tres ejes viales importantes sobre los
cuales se articula una de las zonas comerciales y bancarias ms importantes
de la ciudad
Unicentro
Corferias
PaloquemaoRicaurte
Centro
Internacional
Centro
Como su nombre lo indica esta zona presenta todas las problemticas propias
de las zonas cntricas de cualquier ciudad del mundo, desorden, problemas de
movilidad, invasin del espacio pblico, altos ndices de delincuencia, altos
volmenes de poblacin flotante, basuras, entre otros.
Bosa
Restrepo
Mundo
Aventura
Fuente: Elaboracin de los investigadores con base en la informacin de la Cmara de Comercio de Bogot.
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nistrativo del programa, retom la coordinacin temtica y metodolgica de la capacitacin complementaria de la Polica, conforme los intereses de la Alcalda Mayor y de la Polica Metropolitana, desde luego
permitiendo los aportes de los entes acadmicos ejecutores.76
Progresivamente se ha venido perfilando un modelo de educacin
para la Polica en su concepcin, metodologa, materiales, formas de articulacin con la realidad social y espacios de proyeccin social de la universidad en el rea de la seguridad y convivencia. Se trata de buscar la
armonizacin del modelo de la educacin regular y la educacin
no formal de adultos. Por ejemplo, despus de un curso en la Universidad
Rosario, se hizo un ejercicio de acciones preventivas de la Polica en una
zona de prostitucin, para aplicar asuntos temticos, reflexiones y propuestas elaboradas en el curso, como: saludar antes de dar una orden,
hablar con la gente para conocer las razones de un comportamiento, evitar
la agresividad y amenaza, manejar un buen tono de voz, etc. En estas
acciones, que obedecen a las funciones preventivas de los policas, los
resultados han sido significativos en cuanto al cambio de imagen del polica que en repetidas ocasiones es visto como un actor represor.
Por parte de la Polica tambin hubo dificultades, aunque fueron corrigindose progresivamente. Por ejemplo: inicialmente los policas llegaban a la capacitacin a travs de una orden de polica, sin obedecer a
criterios de seleccin y otros fueron enviados por sus comandantes como
castigo; algunas veces los participantes reciban su notificacin de pensin durante la capacitacin y no tenan inconveniente en retirarse de
manera inmediata; a otros se les trasladaba a otro lugar del pas en medio
del curso. Estas falencias fueron superadas en particular por las excelentes evaluaciones que recibi el programa por parte del personal capacitado. Dado que la misma polica participaba en la planeacin de los procesos
educativos, acompaaba sus desarrollos y haba empezado a gozar de los
beneficios de capacitar a su personal en las universidades de mayor renombre y calidad acadmica en el pas, el compromiso con el programa se
fortaleci rpidamente. Entre el ao 1995 y el 2003 los programas se planearon y ejecutaron a travs de un Comit Interinstitucional conformado
por la Administracin Civil, la Polica Metropolitana y un representante
de la Institucin Ejecutora. Se destac el Compromiso de rotacin moderada de personal, en relacin con algunos programas de capacitacin que
390
requeran de un determinado tiempo en Bogot para observar sus resultados, la Creacin del Grupo de Educacin Continuada (Gecon) como instancia responsable de la coordinacin y gestin de procesos de capacitacin
complementaria, con la Alcalda Mayor de Bogot y dems instancias
externas a la institucin y la incorporacin de la evaluacin educativa,
como componente fundamental para la toma de decisiones internas. Las
decisiones polticas sobre la capacitacin de la Polica Metropolitana de
Bogot corresponden a la Secretara de Distrital de Gobierno, instancia de
la cual forma parte el Fondo de Vigilancia y Seguridad, institucin que
administra los recursos de la ciudad para el rea de seguridad y convivencia. Con base en lo anterior se logr estructurar progresivamente la siguiente dinmica de trabajo:
1. La administracin distrital con la Polica definen contenidos, parmetros educativos en cuanto a enfoques, metodologa, materiales didcticos y perfil de los equipos de trabajo, constituidos por coordinadores
de programas, equipos de base y especialistas.
2. La universidad ejecutora, en su etapa inicial de proponente, hace
los desarrollos temticos, metodolgicos, didcticos, sugiere temas adicionales y elabora los materiales de apoyo.
3. Dentro de los equipos educativos para el desarrollo de los programas tambin participan algunos de trabajo: servidores pblicos de la administracin distrital y miembros de la Polica para el desarrollo de temas
especficos de seguridad y convivencia. Recobra importancia, sealar que
en casi todos los programas se ha contado con la intervencin temtica de
los alcaldes de la ciudad o de los comandantes de la Polica Metropolitana, que han ocupado tales cargos en el perodo descrito 1995-2004.
4. Los procesos de capacitacin han contado con dos monitoras:
una de tipo acadmico por parte de la institucin acadmica ejecutora y
otra de orden disciplinario bajo la responsabilidad de la Polica. Pues,
los particulares no estn facultados para darles rdenes a los policas y
dentro del mbito acadmico las rdenes de polica no funcionan para el
personal docente.
5. El seguimiento y evaluacin est a cargo de un equipo interinstitucional conformado por un delegado de la Polica Metropolitana, un
delegado de la Alcalda Mayor (Secretara de Gobierno-Fondo de Vigilan-
391
cia y Seguridad) y un representante de la institucin acadmica ejecutora. Tambin, segn el caso, se contrata a una firma externa para adelantar procesos de evaluacin.
En la siguiente tabla se relacionan las principales reas en las que
se ha capacitado a la Polica Metropolitana, en el perodo sealado.
Tabla 8
reas de capacitacin de la Polica Metropolitana
Clase
Temticas
Cantidad de
participantes
Programas
4.500
19952000
1.500
Cursos cortos de
Investigacin criminal
actualizacin
1999-2001
3
123
600
1.220
Conduccin de motos
600
Identificacin de automotores
150
16
Ingls
65
Sistemas
Secretariado ejecutivo
30
240
Medicina equina
35
50
Habilidades gerenciales
Polica Comunitaria: intercambio con Espaa
Formacin de la Polica en procesos comunitarios
286
20
100
320
486
85
700
Plan de capacita-
150
cin convivencia
500
y seguridad.
180
contina
392
Clase
Temticas
Cantidad de
participantes
Emprstito
BID 2001-2003
1.050
contravenciones.
200
Formacin de auditores.
Programas
46
3.200
Total
17.400
participantes.
no de dedicacin al proceso.
Polica.
administrativos.
seguridad.
contina
Logros
393
394
8.15 CONCLUSIN
La reforma institucional de la Polica obedeci a una poltica nacional,
pues como se explic, esta institucin conserva su carcter nacional a
diferencia de otros pases donde es eminentemente local. No obstante lo
anterior, Bogot ha contribuido directamente con recursos propios a dicho proceso, asumiendo compromisos que van ms all de sus obligaciones legales. Este apoyo de Bogot para la Polica Nacional ha sido
nico en Colombia (por lo menos hasta el ao 2003), pues la gran mayora de las otras ciudades del pas no consideraban, o no tenan claro,
cmo podran contribuir desde el gobierno local a la reforma de la Polica, mas all de la destinacin de recursos del Fondo de Seguridad Municipal, los cuales resultan generalmente muy bajos e insuficientes.
Algunos de los elementos ms importantes del apoyo de Bogot
para la Polica han sido los siguientes: (i) aumento de recursos para el
Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia, as como la administracin
del mismo de manera profesional y transparente, con el propsito de
lograr el uso ptimo de dichos recursos; (ii) capacitacin adicional financiada por la administracin de Bogot para agentes y comandantes
de polica en las mejores universidades de Bogot, en temas de convi-
395
vencia ciudadana y gestin local de polticas de seguridad (iii) capacitacin financiada por el Distrito para los oficiales de la Polica en la Universidad Nacional, la universidad pblica ms grande del pas e
histricamente caracterizada por relaciones antagonistas con la Polica
y marcada por violentas confrontaciones en aos anteriores, convirtindose en una estrategia para mejorar las relaciones entre las dos instituciones; (iv) continua y estrecha coordinacin entre el despacho del Alcalde
y el comandante de la Polica, al igual que entre los alcaldes locales y
los comandantes de la Polica local (vi) esfuerzos continuos de cooperacin constructiva con la Polica en relacin con programas sociales tales
como: campaas contra la adiccin a las drogas, prostitucin, factores
de riesgo, seguridad en espacios pblicos, entre otras; (vii) la eliminacin de la Polica de Trnsito servicio tradicionalmente corrupto de la
administracin municipal y la entrega de esta responsabilidad a la Polica Nacional, que viene administrndolo con la mayor transparencia y
eficiencia; (viii) cooperacin con el sector privado, en particular con la
Cmara de Comercio de Bogot, para apoyar a la Polica con la dotacin
de estaciones mviles; (ix) apoyo a la Polica Comunitaria.
Ms all de Bogot, la Polica Nacional goza hoy por hoy de un
elevado nivel de confianza pblica. El 57% de los colombianos y en
Bogot el 68%, segn encuesta realizada por el programa Bogot cmo
vamos en 2003, confa en la institucin, lo cual contrasta notoriamente
con el 21% nacional de hace exactamente diez aos y con el promedio
observado en el conjunto de Latinoamrica, que apenas supera el 30%.
Despus de presentado este panorama, resulta difcil argumentar que las
transformaciones de la Polica Nacional no hayan contribuido a la reduccin en las tasas de homicidios (vase Captulo 3) as como a la
mejora de la seguridad (real y percibida) en el pas.
Notas captulo 8
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3
4
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23
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hasta la Constitucin de 1886, que era centralista, reflejaban an la tensin entre una concepcin federalista con mayor autonoma por parte de los entes territoriales, tambin en
temas de seguridad, y una concepcin centralista, con un rgimen uniforme de instituciones
de orden nacional, incluido el monopolio sobre la fuerza pblica.
Basndose en el Decreto Orgnico de la Polica Nacional 1000 de 1891.
Bernal Cullar, Jaime (procurador), Evolucin del concepto seguridad Polica Nacional,
ponencia presentada en el Primer Simposio Internacional de Polica Comunitaria: Una oportunidad histrica para trabajar por la gente, noviembre de 1999, p. 19.
Ibid. , p. 20.
Londoo Crdenas, Felipe Arturo y Diettes Prez, Guillermo Len, Dependencias orgnicas mayores. Surgimiento y evolucin. Direccin Nacional Antinarcticos, en Historia de
las Fuerzas Militares de Colombia Polica, Bogot, Planeta, 1993.
Ruiz Vsquez, Juan Carlos, Reinventando la seguridad en Colombia. Reformas fallidas y
modernizacin inconclusa de la Polica colombiana, ponencia presentada al Seminario Internacional Redes 2003 Research and Education in Defense and Security Studies, 28-30 de
octubre de 2003, Santiago de Chile, Panel: Defense and Security in Colombia, p. 13.
Las policas departamentales en Colombia fueron cuerpos armados, relativamente autnomos del control del Gobierno central y estrechamente ligados a los intereses parciales que
dominaban la vida regional del pas. En Torres Velasco, Javier, La ciudadana pacta con su
Polica. El proceso de modernizacin de la Polica Nacional de Colombia, en Leal Buitrago,
Francisco y Tokatlian, Juan Gabriel (comp.), Orden mundial y seguridad. Nuevos desafos
para Colombia y Amrica Latina, Bogot, Tercer Mudo-SID-IEPRI, 1994, p. 182.
Torres, 1994, p. 182; Pardo, 1996, p. 338; Llorente, 1999, p. 400, citados por Llorente,
Desmilitarizacin en tiempos de guerra?, op. cit., p. 4.
Llorente, Desmilitarizacin en tiempos de guerra?, op. cit., p. 4.
En 1959 mediante la Ley 193, la Polica qued adscrita
Mediante el Decreto 1705 de 1960. Torres Velasco, op. cit., p. 183.
Al mismo tiempo que se estaban produciendo los cambios mencionados y teniendo como
modelo los organismos de inteligencia de Estados Unidos, mediante Decreto 2872 del 31 de
octubre de 1953. Pgina de internet del DAS: http://www.das.gov/historia/articulos/25.
Esta disposicin ser modificada en 1985 durante la presidencia de Belisario Betancur, quien
aprob el grado mximo de general para los oficiales de la Polica y ascendi a su director
ese mismo ao a ese grado.
Decreto 1705 del 18 de julio.
Decreto nacional 1667 del 30 de julio de 1966.
El presidente Csar Gaviria (1990-1994) tambin mantuvo abierta la posibilidad del dilogo
con los alzados en armas, fortaleci el Plan Nacional de Rehabilitacin lanzado por el
gobierno de Virgilio Barco para atender las zonas ms deprimidas del territorio nacional y
de esta forma al prestar atencin a esa poblacin se le estaba quitando la base social a la
guerrilla) y cre un Plan de Emergencia Energtico y Vial para el campo minero, petrleo y
comunicaciones, entre otros.
Se convoc una comisin interna compuesta por efectivos de todos los mbitos jerrquicos
de la institucin y una comisin externa compuesta por miembros del Congreso, autoridades
departamentales y municipales, organismos de control del Estado, militares y generales de
la Polica en retiro, gremios, minoras tnicas, la academia y la sociedad civil.
Centro Nacional de Consultora.
Ruiz Vsquez, op. cit., p. 16.
Artculo 16, Ley 62 del 12 de agosto de 1993. Expide normas sobre la Polica Nacional, crea
un establecimiento pblico de seguridad social y bienestar para la Polica Nacional, crea la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al presidente de la Repblica. Diario Oficial, Bogot, No. 40987, 12 de agosto de 1993.
Llorente, Desmilitarizacin en tiempos de guerra?, op. cit., p. 11.
Esta orden la imparte la Constitucin Nacional y la acoge la Ley 62 de 1993.
Compuesto por el presidente de la Repblica; los ministros de Gobierno, Defensa y Justicia;
397
el director general de la Polica Nacional; el Comisionado para la Polica; as como un gobernador y un alcalde designado por la Confederacin Nacional de Gobernadores y la Federacin Colombiana de Municipios. Adems, podrn ser invitados el procurador general de la
nacin, el fiscal general y el defensor del pueblo. ste es nombrado por el presidente de una
terna enviada por el Consejo Nacional de Polica y Seguridad Ciudadana y podr ser removido discrecionalmente por ste.
25
Para sus funciones, vase Ley 62 de 1993, ttulo IV Mecanismo de Control, artculos 21-24.
26
El Gobierno Nacional podr suspender o disolver en cualquier momento tales comisiones
por razones de orden pblico o cuando circunstancias especiales as lo ameriten, pese a ello
hasta la fecha esa Comisin no ha sido convocada de modo que el nimo participativo
qued seriamente lesionado, segn Camacho Guizado, lvaro, La Polica colombiana.
Los recorridos de una reforma, en Anlisis Poltico, No. 41, septiembre-diciembre, 2000,
p. 114.
27
Para su composicin, vase artculo 27.
28
Decreto 356 de 1994, Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada. Como consecuencia de
estas disposiciones, el ministro de Defensa de la poca (Fernando Botero) promovi el desarroll de las llamadas Convivir, como formas de defensa asociativa reguladas por el Estado, pero aparentemente no en Bogot. La precaria regulacin y supervisin de las Convivir
desencaden algunos hechos relacionados con actos de justicia privada extralegal en varias zonas rurales del pas, lo que conllev la suspensin del programa.
29
La Resolucin 5911 de 1992 crea cuatro subdirecciones en la Dijin: Polica Judicial, Inteligencia, Administrativa y Vigilancia Privada.
30
Segn la Resolucin 2849 del 30 de marzo de 1992.
31
Estas unidades de Polica Judicial se ubicaron en la Dijin, Sijin y Subsijin del pas, especficamente donde funcionaban unidades de Fiscala. Dichas unidades tenan como funcin
responder por la investigacin previa del proceso penal bajo la direccin y coordinacin del
fiscal.
32
En adicin a los ya existentes en Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla y Ccuta las recin
creadas de Meta y Llanos Orientales; en especial para trabajar en coordinacin con las regionales de la Fiscala General de la Nacin.
33
El general Serrano haba sido gerente del Proyecto de Reestructuracin y Modernizacin de
la Polica, lo que posiblemente lo sensibiliz hacia la posibilidad de una reforma gerencial.
34
Ruiz Vsquez, op. cit., p. 17.
35
A causa de varios escndalos (como el de la cooperacin de miembros de la Polica Metropolitana de Cali con el Cartel de Cali), el asunto de depuracin fue retomado por el director
de la Polica Nacional, general Rosso Jos Serrano, que con el Decreto 2010 de 1995 orden
la destitucin de cada polica sospechoso bastaba con presentar pruebas y no se someta a
un debido proceso, as en pocos meses se destituyeron cientos de policas.
36
El pie de fuerza incluye oficiales, suboficiales, agentes, nivel ejecutivo, auxiliares bachilleres, nivel regular, civiles y alumnos. Esta grfica debe ser tomada con cautela, ya que aunque fue elaborada basndose en fuentes de Polica, incorpora algunas inconsistencias
aparentes, ya que en 1995 se present supuestamente una reduccin del pie de fuerza en un
10% por razn de depuracin, que no aparece reflejada en el cuadro; por otro lado, la disminucin de 2001-2002 parece muy fuerte.
37
Decreto nacional 1667 del 30 de julio.
38
Londoo Crdenas y Diettes Prez, op. cit., p. 289.
39
Decreto-Ley 2137 del 29 de julio. Al igual que en Bogot, se formaron tambin la Metropolitana de Cali y del Valle de Aburr, que son las nicas tres policas metropolitanas que
existen en Colombia y cuya particularidad se refiere al carcter marcadamente urbano de sus
operaciones, en comparacin con los 32 departamentos de Polica.
40
Resolucin 00195 del 24 de enero de 1996.
41
Ibid., p. 289.
42
Fue creado mediante el Decreto 814 del 19 de abril de 1989.
43
Los delitos de mayor impacto son hurto de vehculos, asalto a residencias, hurto a residen-
398
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
56
56
57
58
cias, homicidio, muerte en accidente de trnsito, atraco a personas, asalto bancario y piratera terrestre.
Agradecemos los aportes que para esta seccin ha ofrecido Ernesto Matallana, ex director
del Fondo de Vigilancia y Seguridad del Distrito de Bogot.
El Acuerdo 9 de 1980, expedido por el Concejo Distrital, cre el Fondo de Vigilancia y
Seguridad, y el Acuerdo 18 de 1983 modific su naturaleza jurdica y lo convirti en un
establecimiento pblico; posteriormente, el Acuerdo 28 de 1992 mantuvo su carcter de
establecimiento pblico del orden distrital, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la Secretara de Gobierno. El decreto establece las
funciones, la constitucin, los sistemas de control y el patrimonio del FVS.
El Ministerio de Comunicaciones expidi un decreto por el cual se reglamentaban, entre
otros, el nmero nico de emergencia asignando la cifra 123, con el cual se pretende unificar
en toda Colombia la asignacin de un nico nmero de emergencias, donde se agrupen
adems de la Polica Nacional, el sector de la Salud, los Bomberos, etc.
Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, Violencia y delincuencia en contextos
urbanos. La experiencia de Bogot en la reduccin de la criminalidad 1994-2002, documento elaborado para diciembre de 2002 y actualizado en junio de 2003.
Los Comac eran los comits administrativos diseados para reunir y manejar la participacin de todas las personas naturales o jurdicas del lugar donde se instalaba dicha unidad
policial.
Hasta la creacin de la UPJ en algunas oportunidades, los CAI se vieron forzados a utilizar
sus instalaciones para detenidos, lo que cre situaciones de hacinamiento y falta de sanidad
bsica. Vase captulo Crcel Distrital.
Decreto 477 del 9 de julio de 1999.
De acuerdo con el Proyecto 6185 del FSV, en Bogot se reconstruyeron 70 CAI y se construyeron 50 nuevos, para un total de 120 CAI en la ciudad. Con el fin que los CAI tuvieran
excelentes condiciones de seguridad, se dispuso la realizacin de pruebas de balstica en
muros de concreto macizo de 15, 20, 25 y 30 centmetros. As se determin una mayor
resistencia en el muro de 20 centmetros.
El grupo entre 13 y 20 policas se distribuyen en doble jornada de 12 horas cada uno en
grupos entre 6 y 10 agentes, con relevos que permiten coordinar estrategias de prevencin y
control del orden pblico.
Polica Metropolitana, Boletn Comandos de Atencin Inmediata (CAI) , 1999.
En algunos pases a la Polica Comunitaria se le denomina Polica de Proximidad, ya que
permite la creacin de fuertes canales de comunicacin entre Polica y sociedad.
La Cmara de Comercio de Bogot es la entidad encargada de manejar los registros distritales,
motivo por el cual sus recursos son pblicos, no obstante es una entidad regida por el derecho privado. Es una institucin moderna que lidera programas y acciones que benefician a
los habitantes y empresarios del Distrito Capital y una amplia zona de 58 municipios del
departamento de Cundinamarca, que corresponden a su jurisdiccin.
Entrevista a Germn Jaramillo, ex presidente de la Cmara de Comercio de Bogot.
La primera promocin del Curso de Gestin de la seguridad conformada por los oficiales
colombianos altern los seminarios con la prctica durante su aprendizaje. Los seminarios
conformaron el sustrato terico del curso y se hicieron en forma monogrfica. Los temas
centrales de stos fueron: Cultura Policial, Modelo Comunitario de Polica, Procesos y Tejido social, papel de la Polica en una sociedad moderna, prevencin y proactividad, seguridad ciudadana y puntos negros, atencin al conflicto urbano, planeacin y evaluacin del
servicio de Polica Comunitaria, manejo de accidentes y emergencias y direccin de equipos
y tratamiento de la informacin. En cuanto a la prctica, se trabaj desde el ttulo de sistemas
de trabajo en la Polica Comunitaria. A travs de sta conocieron desde diferentes perspectivas el modelo de proximidad que se maneja en Espaa, la interrelacin de las distintas partes
de la organizacin y las mltiples tareas que realiza cada unidad y los Equipos de Barrio,
autntico motor del modelo de Polica de Proximidad.
Los ejes centrales de esta capacitacin en la Universidad Javeriana eran: (1) comunicacin:
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
399
aspectos relacionados con la dimensin personal y social del polica en relacin consigo
mismo y en el mbito de las relaciones que puede establecer con otras personas a travs de
su papel como educador y formador de ciudadanos desde la perspectiva del servicio policial
comunitario. (2) Convivencia ciudadana: elementos caractersticos de la convivencia, que
permitan diagnosticar los elementos en los distintos mbitos de relacin humana y establecer los aspectos que puedan alterarla. De esta manera se comprenden las perspectivas del
polica como orientador y dinamizador de la convivencia ciudadana. (3) Trabajo en equipo y
liderazgo ciudadano: herramientas propias de un lder comunitario y elementos necesarios
para trabajar en equipo e identificar en diferentes localidades a lderes de organizaciones
comunitarias. (4) Animacin y fortalecimiento de los procesos comunitarios: reconocer y
analizar experiencias comunitarias que se encuentran en las diferentes localidades de la ciudad y el papel del polica en esos proyectos. (5) Pedagoga comunitaria y estrategias para el
tratamiento del conflicto: reflexin pedaggica de lo que deben ser las intervenciones de los
policas en espacios comunitarios y a la construccin conjunta de estrategias que les permiten hacer un tratamiento adecuado de los conflictos, en el contexto del trabajo comunitario.
Tomado de Llorente, Mara Victoria, Informe elaborado para el Banco Interamericano de
Desarrollo, en Experiencias de Polica Comunitaria en Amrica Latina, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, en prensa.
Vase programa Misin Bogot.
Jaramillo Rojas, Germn, La percepcin ciudadana del nuevo Cuerpo de Polica Comunitaria de Santa Fe de Bogot, en Memorias del Primer Simposio Internacional de Polica
Comunitaria, Bogot, Polica Nacional de Colombia, 1999, p. 213.
Llorente, Informe elaborado para el Banco Interamericano de Desarrollo, op. cit., p. 10.
Misin Bogot, plegable Misin Bogot. Frentes de Seguridad Local y normas bsicas de
convivencia, 1999.
Mediante oficio 1498 de julio de 1996.
Gilibert Vargas, Luis Ernesto, Participacin comunitaria a travs de escuelas y frentes, en
Memorias Primer Simposio Internacional de Polica Comunitaria, Bogot, Polica Nacional de Colombia, 1999, p. 76.
Ibid., p. 77.
Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, Subsecretara de Asuntos Pblicos. Violencia y delincuencia en contextos urbanos La experiencia de Bogot en la reduccin de la
criminalidad 1994-2002, Bogot, 2003, p. 58.
Un cuadrante es una zona delimitada de alto uso urbano que hace parte de una localidad,
cada localidad puede tener varios cuadrantes en su interior y slo hay una localidad que es
cuadrante en su totalidad la localidad de La Candelaria.
Teniendo en cuenta la excelente labor que venan desarrollando los inspectores de Polica
con el personal de polica de zonas seguras, la Secretara de Gobierno dispuso, va resolucin, que todos los viernes los inspectores deben realizar trabajo comunitario en sus cuadrantes para lo cual tienen a su disposicin las patrullas y la unidad mvil.
Modalidad de hurto agravado que se presenta cuando un ciudadano es abordado por uno o
varios individuos y dentro de un vehculo automotor es paseado y luego incursiona en
diferentes cajeros automticos, donde lo obligan a realizar retiros parciales del dinero
hasta llegar al tope mximo de su cupo. Logrado el cometido los delincuentes, abandonan al
ciudadano generalmente en sectores despoblados luego de despojarlo de sus pertenencias
personales.
Agradecemos el valioso aporte de Estela Baracaldo Mndez, asesora para procesos de capacitacin en convivencia y seguridad ciudadana, de la Secretara de Gobierno de Bogot
(FVS 19952004), quien generosamente elabor un completo documento sobre el proceso
de formacin de la Polica Metropolitana de Bogot, el cual hace parte de la presente seccin.
En Colombia, actualmente, conforme a la reforma generada a travs de la Ley 62 de 1993, la
Polica Nacional est organizada en dos mbitos: el oficial y el ejecutivo. Los oficiales se
forman profesionalmente en la Escuela-Universidad Nacional de Polica General Santander,
durante tres aos, y se gradan como administradores policiales. El mbito ejecutivo realiza
400
73
74
75
Captulo 9
POLTICAS DISTRITALES DE INVERSIN SOCIAL
(1995-2003)
Bogot, al igual que los dems entes territoriales del pas, se cie en sus
polticas sociales a los lineamientos del gobierno nacional que, a la luz
de la Constitucin Poltica de 1991:
Adopt una poltica social orientada a fortalecer la capacidad de la poblacin ms pobre para beneficiarse de programas concretos en las reas de
educacin, salud, vivienda y agua potable, con prioridad en intervenciones
con mayor impacto (la educacin bsica, la salud primaria, la nutricin
infantil, la vivienda social y el agua potable) y mediante un esfuerzo de
focalizacin del gasto social en los grupos de poblacin ms pobre y
vulnerable.1
403
404
insatisfechas; tercera edad, nios, jvenes, mujeres gestantes, discapacitados y centros de atencin del menor infractor y atencin de emergencias.
Defnanse grupos vulnerables aquellas personas que son mujeres jefes
de hogar desempleadas o abandonadas, nios menores de 7 aos cuyos
padres estn desempleados, ancianos indigentes o en condiciones de extrema pobreza y personas discapacitadas, desempleadas o con ingresos
inferiores a un salario mnimo.4
Por otra parte, la Ley 100 de 1993 estableci el Rgimen Subsidiado de Salud, con el fin de garantizar el acceso de la poblacin ms pobre
y vulnerable al Sistema General de Seguridad Social en Salud, otorgando subsidios a quienes no estuvieran en capacidad de cotizar a dicho
sistema, introduciendo la modalidad de subsidio a la demanda. Esta misma ley cre un Fondo de Solidaridad Pensional con el objeto de subsidiar los aportes al Rgimen General de Pensiones de los trabajadores
asalariados o independientes del sector rural y urbano, cuyos recursos
fueran insuficientes para aportar al sistema, y cre un programa de auxilios para ancianos indigentes e indgenas, asignndole a los municipios
y distritos la responsabilidad de garantizar la infraestructura necesaria
para dicha atencin.
Posteriormente, el Departamento Nacional de Planeacin, en su serie
de documentos Conpes llamados as porque son producidos por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes) sobre conceptos de poltica social y en desarrollo de lo previsto por la Ley 100 del
ao anterior, estableci en el documento Conpes Social numeral 022 de
1994, que a partir 1995, los municipios y distritos deberan focalizar la
totalidad de los recursos de educacin, salud, vivienda y agua potable a
las reas geogrficas con mayor concentracin de poblacin pobre y
vulnerable, con base en la informacin proporcionada por la estratificacin socioeconmica, y que los recursos destinados a las reas rurales
no podran ser inferiores a la proporcin de poblacin rural en el municipio o distrito. De igual manera, en la misma fecha, el Conpes adopt
como instrumentos para la identificacin de reas geogrficas en las que
se concentra la poblacin pobre, la estratificacin socioeconmica para
focalizacin geogrfica; y para la identificacin de hogares o individuos pobres o vulnerables la ficha de clasificacin socioeconmica de
405
hogares, familias o individuos para la focalizacin individual, instrumento que deba ser utilizado por los municipios y distritos para la entrega de los subsidios a la demanda, dando origen a lo que se conoce
como Sistema de Seleccin de Beneficiarios de los Programas Sociales
(Sisben).5 Las medidas mencionadas fueron aplicadas en el pas a partir
de enero de 1995.
La Ley 715 de 2001 reafirm los conceptos de focalizacin y de
atencin a la poblacin vulnerable, en la que se incluy a la poblacin
desplazada.6 Se cre un instrumento para la asignacin de recursos y la
atencin a poblacin indigente, llamada Carta de Indigencia, que debe
ser certificada por las directivas de las instituciones que atienden a ese
sector de poblacin.
406
407
Tabla 1
Inversin sectorial de la administracin central y establecimientos pblicos
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Educacin
Sector
29,1
29,9
29,0
31,2
38,2
33,1
27,2
26,8
19,1
22,1
28,5
25,5
21,1
23,0
30,4
28,8
20,1
24,6
5,2
3,8
3,6
4,0
3,9
3,0
Medio ambiente
4,0
3,7
2,8
2,6
2,7
2,1
4,1
5,2
6,0
5,1
2,5
3,3
Gobierno
2,8
3,0
4,6
2,9
2,0
3,7
contina
contina
408
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Sector
6,0
3,4
3,2
2,1
1,7
3,9
Servicios pblicos
0,3
1,1
1,2
0,8
0,3
0,7
0,3
0,3
0,2
0,5
0,1
0,3
Ilustracin 1
Evolucin de la inversin por sectores
409
Tabla 2
Inversin distrital per cpita por localidad (2002) y tasas de homicidio por
localidad (1994 y 2002)
Localidad
% Inversin
% Poblacin
Inversin
Tasa Homicidio
per capita $
1994/2002
Santa Fe
2,8%
1,6%
1125.855 (1)
Los Mrtires
1,9%
1,4%
848.913 (2)
497/202 (1)
215/89 (2)
Candelaria
0,5%
0,4%
755.373 (6)
262/86 (3)
Ciudad Bolvar
9,6%
9,5%
652.775 (11)
73/43 (4)
Usme
5,0%
3,9%
822.112 (3)
68/35 (5)
Rafael Uribe
5,6%
5,8%
629.502 (13)
73/32 (6)
Chapinero
2,0%
1,9%
705.312 (10)
81/31 (7)
Antonio Nario
1,7%
1,5%
753.088 (7)
64/27 (8)
Barrios Unidos
2,3%
2,7%
554.046 (15)
66/25 (9)
Puente Aranda
3,9%
4,3%
590.769 (14)
62/25 (10)
Tunjuelito
3,8%
3,1%
792.745 (4)
59/24 (11)
Bosa
8,0%
6,8%
759.543 (5)
60/22 (12)
62/21 (13)
San Cristbal
Kennedy
Teusaquillo
Suba
7,6%
6,9%
707.999 (8)
11,6%
14,3%
524.129 (18)
54/20 (14)
1,4%
1,9%
488.840 (19)
109/20 (15)
35/19 (16)
9,5%
11,4%
540.651 (17)
Engativ
11,3%
11,6%
630.033 (12)
47/16 (17)
Usaqun
7,2%
6,6%
702.778 (9)
37/13 (18)
Fontibn
3,8%
4,5%
545.254 (16)
65/12 (19)
En esta misma tabla (en la tercera columna) muestra que la inversin per cpita de la ciudad en 2002, promedi los 643 mil pesos por
persona, para toda la ciudad. Ese promedio lo superan 10 de las 19 loca-
410
411
Ilustracin 2
Gasto social en la ltima dcada en Bogot (1991-2000)
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Hacienda Distrital (SHD), Direccin de Estudios
Econmicos (DEE ) y Direccin Distrital de Presupuesto (DDP).
El compromiso de las administraciones municipales de combatir la pobreza e incrementar el gasto social, se evidencia en la Ilustracin 2, donde
se alcanza a ver un marcado incremento de la inversin distrital, particularmente a partir de 1995. Este dinamismo del gasto social refleja al
mismo tiempo la transferencia de competencias en educacin y salud de
la Nacin al Distrito. Conforme a lo expuesto, en la Ilustracin 3, se
observa que, como porcentaje del PIB, el gasto pblico social distrital
pas de 1,6% en 1991 a 7% en el 2000, en tanto que el gasto de inversin
total pas de casi 6% a 9% (Ilustracin 3), evidenciando una participacin cada vez mayor de la inversin social dentro de la inversin total.
412
Ilustracin 3
Inversin total y social distrital como % del PIB distrital (1991-2001)
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Hacienda Distrital (SHD), Direccin de Estudios
Econmicos (DEE ) y Direccin Distrital de Presupuesto (DDP).
413
urbanismo eran inherentemente sociales, y que contribuyeron no solamente a mejorar el bienestar de la poblacin ms necesitada con mejoras en transporte pblico, parques, bibliotecas pblicas, por ejemplo,
sino que tambin contribuyeron a mejorar la cultura ciudadana y la seguridad. Desde la perspectiva sectorial, el 35% de los recursos fueron
asignados a los sectores educacin, salud y bienestar social, seguidos de
trnsito, transporte y obras viales con el 27% y servicios pblicos con el
18%. Adems, no obstante las grandes inversiones en obras viales y de
movilidad, en 1998 y 1999 los gastos en educacin registraron incrementos reales de 15% y 35% respectivamente (vase ms adelante) y los
recursos invertidos en salud tuvieron un incremento real de 8% en 1998.
En la segunda administracin Mockus (2001-2003) la inversin por
objetivos del Plan de Desarrollo en 2002 se distribuy de una manera no
tradicional (o sea sectorial) en efecto: Productividad (44%), Educacin
(21%), Justicia Social (18%), Gestin Pblica Admirable (7%), Cultura
Ciudadana (4%), Medio Ambiente (4%) y Familia y Niez (2 %). Al
hacer los clculos por sectores, la inversin promedio del Plan de Desarrollo de la segunda administracin de Mockus estuvo dirigida en un 27%
a educacin, 24% a servicios pblicos, 18% a salud y bienestar social,
16% a trnsito transporte y obras civiles, 3% a Gobierno, Concejo y organismos de control, 3% a vivienda y desarrollo urbano, 3% a cultura, recreacin, deporte y comunicaciones, y finalmente 2% a medio ambiente.
En la Tabla 3 se observa la inversin en pesos de 2001 realizada
durante el perodo 1991-2000, por las entidades distritales que ejecutan
programas de tipo social, clasificadas de acuerdo con el sector en el que
operan, observndose que la tendencia para los aos 2001-2003 es idntica a lo observado desde 1995. En particular se observan los incrementos significativos, desde 1995, para las actividades del Instituto Distrital
para la Recreacin y el Deporte, del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (vanse captulos 7, 11 y 15), el Jardn Botnico (Captulo 7),
varios programas del Instituto Distrital de Urbanismo (IDU), el Idipron,
el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), el Fondo
Rotatorio de Ventas Populares (vase Captulo 7), Fondo de Vigilancia
y Seguridad (vase Captulo 5), Fondo Financiero Distrital de Salud, el
Departamento Administrativo del Medio Ambiente (vase Captulo 7),
as como para las empresas de Acueducto y de Telfonos.
292
118
36.944
3.392
Corporacin La Candelaria
Metrovivienda
Favidi
0
16.270
18.291
0
0
1.576
IDU - Desmarginalizacin
40.871
55.612
139
218
913
2.803
538
888
5.116
6.924
6.068
1992
1991
10.169
13.451
1.473
17.082
32.016
60
21
2.511
12.290
351
15.242
1993
17.372
1.413
11.335
30.120
217
254
3.979
16.546
289
21.284
1994
62.911
2.939
84
65.934
405
712
34.191
19.594
165
55.068
1995
6.318
6.318
2.137
3.290
36.084
27.842
213
69.486
1996
4.075
16.022
20.097
4.094
1.308
1.443
40.118
39.145
208
86.307
1997
Tabla 3
Administracin pblica distrital. Gasto social por sector y entidad 1991-2000
1998
34.269
42.849
2.839
9.651
89.653
2.492
1.463
4.834
29.185
80.698
217
118.090
1999
49.556
564
95.315
39.456
59.355
3.130
5.320
252.697
5.545
1.436
16.082
36.055
130.460
255
199.752
2000
contina
42.225
255
83.596
42.577
59.476
503
10.217
238.849
3.302
1.529
16.466
33.292
88.468
392
143.449
Educacin
0
0
Emergencias
257
257
0
DAPD - Desmarginalizacin
0
142
336
468
660
257
2.385
Secretara de Gobierno
8.178
Desarrollo Local
3.110
8.522
8.867
8.838
1.346
Social (DABS)
4.953
3.297
Seguridad Ciudadana
Integral (SG.AM)
2.232
6.068
la Juventud (IDIPRON)
Lotera de Bogot
1.617
14.781
22.120
Bienestar Social
18.394
26.643
Secretara de Educacin
494
18.888
1.721
28.364
Pedaggico IDEP
154
76.643
71
12.875
1.989
14.935
9.275
601
744
1.992
12.613
22.592
1.743
24.335
57.285
230
84.193
3.998
88.420
18.672
2.425
14
3.209
24.220
119.978
1.247
121.225
81.398
4.093
7.171
3.303
14.567
27.237
1.720
357
3.593
32.908
127.199
4.116
354
131.669
9.485
187.901
16.724
19.146
15.794
51.664
44.323
2.469
880
120
5.650
53.441
357.326
17.980
7.592
392.905
7.734
159.407
12.742
20.650
16.448
48.840
93.969
1.022
1.152
194
13.980
110.317
572.859
9.964
7.682
590.504
640
7.690
148.678
18.031
18.795
21.349
58.175
99.556
956
253
122
11.967
112.954
655.983
9.378
3.223
668.585
197
23.608
198.461
49.284
47.146
20.304
116.735
115.036
14.939
1.793
494
20.339
152.559
853.751
7.922
3.823
995.495
contina
240
16.129
161.319
18.641
36.047
9.991
64.678
116.898
6.514
1.942
405
17.379
142.638
853.082
6.116
2.297
861.495
Ambiente (DAMA)
Medio Ambiente
de Bogot
de Bogot
Secretara de Salud
Salud
0
355.806
0
463.121
201
201
476
476
195.204
232.136
55.582
19.909
250.786
27.161
310.123
77.987
194
19.909
0
27.161
611.768
690
690
233.940
112.230
346.177
7.494
81.624
89.117
76.459
846.681
1.009
1.009
303.299
157.307
460.606
18.579
23.934
42.513
57.284
81.398
178.416
23.408
52.948
76.356
10.740
317.624
181.911
510.175
398.175
398.175
25.836
80.820
106.655
5.288
269.468
149.710
424.379
446.112
446.112
151.673
140.442
1.888
82.300
84.188
23.650
546.303
216.311
788.264
481.759
481.759
29.633
85.367
115.000
36.461
536.862
311.637
884.960
438.285
438.285
174.656
27.540
72.296
99.836
21.794
289.047
446.476
767.318
168.948
168.948
144.950
7.595
36.781
44.376
8.350
204.010
153.911
366.272
153.183
153.183
417
Ilustracin 4
Inversin en Bienestar Social en Bogot 1991-2000
418
Tabla 4
Inversin fondos de desarrollo local por prioridad 1997-2000
(millones de pesos del 2003)
Prioridad
1997
1998
1999
2000
151.611
140.310
174.656
144.950
151.432
139.298
14.257
12.063
Medio ambiente
7.983
6.758
Espacio pblico
52.693
54.003
Inversin
Formar ciudad
Antanas Mockus 1995 - 1997
Cultura ciudadana
Progreso social
40.816
25.461
Productividad urbana
10.909
14.571
Legitimidad institucional
24.773
26.441
143.860
173.342
Desmarginalizacin
57.942
48.087
Interaccin social
22.830
18.947
20.085
16.669
Movilidad
26.615
22.088
Urbanismo y servicios
1.322
1.097
Seguridad y convivencia
13.715
11.383
30.833
25.589
179
1,012
1.314
1.090
Eficiencia institucional
Pasivos exigibles
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Hacienda, Direccin Distrital de Presupuesto. Clculos:
DEE.
419
Ilustracin 5
Inversin en educacin 1991-2000
Fuente: Elaborado por los investigadores con base en la informacin de la Secretara de Hacienda Distrital
SHD, de la Alcalda de Bogot 2001
420
pobres, para elevar su nivel nutricional y garantizar que, con ese aliciente, los padres enven a sus nios a la escuela.
Segn las estadsticas, el sistema est en capacidad de atender prcticamente al 100% de la poblacin en edad escolar, pero el fenmeno de
la extraedad, producido entre otras razones por la repitiencia y la desercin, genera retrasos en la fluidez de los estudiantes en el sistema, reduciendo el ritmo de renovacin de cupos disponibles. Este fenmeno se
cuantifica comparando la tasa de cobertura bruta con la tasa de cobertura neta, que es la relacin entre la matrcula de aquellos nios y jvenes
que efectivamente tienen entre 5 y 17 aos y la poblacin en ese mismo
rango de edad. En 2002, la tasa de cobertura neta en Bogot fue del
89,9%. La Tabla 5 muestra la evolucin de estos indicadores.
Tabla 5
Tasa de cobertura primaria y secundaria y nmero de matrculas
Tasa de cobertura
1998
1999
2000
2001
2002
94,3%
95,3%
97,1%
97,7%
98,2%
88,0%
88,7%
88,4%
90,8%
89,9%
629.238
681.489
719.298
773.230
817.492
735.804
714.266
720.054
702.617
695.836
1.365.042
1.395.755
1.439.352
1.475.847
1.513.328
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Educacin Distrital SED, Direccin Distrital de
Presupuesto DDP y Secretara de Hacienda Distrital SHD.
421
Tabla 6
Cupos escolares creados por el sector pblico. Bogot 1998- 2002
Ao
Total cupos
1998
37.257
1999
55.801
2000
50.709
2001
68.061
2002
57.452
2003
ND
Total
263.350
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Educacin Distrital SED. Citado por el DAPD. Balance
de gestin consolidado 2002-marzo 2003.
Tabla 7
Matrcula en Bogot segn sector (1998-2003)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Total oficial
Sector
629.238
681.489
719.298
773.230
817.492
860.859
Instituciones oficiales
570.575
615.583
642.477
668.999
709.397
722.963
19.374
21.430
23.109
Concesin
Subsidios
Total no oficial*
Total matrcula
58.663
65.906
65.906
84.857
86.665
114.787
735.804
714.266
720.054
702.617
695.836
695.836
Fuente: Clculos Subdireccin de Anlisis Sectorial, SED, basndose en el Sistema de Matrcula y ENH-DANE.
Nota: el clculo de la matrcula oficial incluye la matrcula de los establecimientos de educacin formal
regular, educacin especial y educacin de adultos.
*El dato de 2003 es provisional de la Secretara de Educacin Distrital SED.
Pese a que la cobertura bruta de educacin bsica y media en Bogot ha alcanzado un 98%, el porcentaje de atencin de la poblacin en
edad escolar de estratos 1 y 2, poblacin considerada como prioritaria
por parte del sector educativo oficial, se estima cercana al 70% actualmente. El restante 30% es atendido por el sector privado.
De acuerdo con el Informe de la Secretara de Hacienda Distrital
(2003), los avances en materia de cobertura han sido posibles gracias a
proyectos adelantados por la Secretara de Educacin, como el de Nmina de Centros Educativos, cuyo objetivo es garantizar a docentes y
422
423
Tabla 8
Poblacin en edad escolar 2002 por localidad (5-17 aos)
Total
Localidad
Nmero
Estratos 1 y 2
Porcentaje
Nmero
Porcentaje
Usaqun
98.666
6,4%
12.570
12,7%
Chapinero
20.442
1,3%
2.713
13,3%
Santa Fe
27.444
1,8%
19.505
71,1%
127.837
8,3%
107.639
84,2%
99,1%
San Cristbal
Usme
72.137
4,7%
71.466
Tunjuelito
50.865
3,3%
32.365
63,6%
Bosa
98.172
6,4%
91.153
92,8%
Kennedy
213.644
13,9%
86.526
40,5%
Fontibn
67.46
4,4%
4.891
7,3%
Engativ
172.749
11,2%
19.313
11,2%
Suba
169.252
11,0%
58.172
34,4%
Barrios Unidos
36.566
2,4%
ND
ND
Teusaquillo
22.494
1,5%
ND
ND
Los Mrtires
21.15
1,4%
1.148
5,4%
Antonio Nario
22.546
1,5%
1.795
8,0%
Puente Aranda
62.278
4,0%
193
0,3%
La Candelaria
Rafael Uribe Uribe
Ciudad Bolvar
Total
6.389
0,4%
4.234
66,3%
86.506
5,6%
41.730
48,2%
164.200
10,7%
155.202
94,5%
1.540.798
710.616
424
Tabla 9
Matrcula oficial segn estrategia Bogot 2003
Tipo de estrategia
Poblacin atendida
Sector oficial
860.859
Instituciones educativas
722.963
Concesin
Subsidio
23.109
114.787
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, clculos Subdireccin de Anlisis Sectorial; SED, con base en Sistema
de Matrcula
425
Ilustracin 6
Avances de cobertura de educacin inicial DABS
426
Ilustracin 7
Inversin en salud en Bogot 1991-2000
Fuente: Elaborado por los investigadores con base en la informacin de la Secretara de Hacienda
Distrital. Alcalda de Bogot 2001
Tabla 10
Cobertura de seguridad social en salud
Poblacin
2000
2001
2002
2003
Poblacin total
6.437.842
6.573.290
6.712.247
6.865.997
Afiliados R. subsidiado
1.046.920
1.216.970
1.292.259
1.314.079
Afiliados R. contributivo
3.539.182
3.713.214
3.383.441
3.825.490
No asegurados
1.851.740
1.643.106
2.036.547
1.726.428
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Salud, Bases de datos compensadas actualizadas 2002enero 2003.
427
Ilustracin 8
Afiliados al rgimen subsidiado en Bogot, diciembre 1997-2002
428
Tabla 11
Cobertura del rgimen subsidiado de salud por nivel Sisben y localidad (2002)
Total
Localidad
Afiliados
Nivel Sisben I
Total
Nivel Sisben II
% Pob.
Total
Sin
% Pob.
clasificar
Usaqun
39.750
2.867
55,3%
36.735
43,6%
Chapinero
10.487
1.445
72,4%
8.962
49,1%
80
Santa Fe
48.074
3.513
63,3%
44.158
51,6%
403
98.062
5.154
71,4%
92.592
58,4%
316
124.087
13.494
67,6%
110.072
52,3%
521
San Cristbal
Usme
Tunjuelito
148
40.613
663
80,3%
39.801
56,1%
149
Bosa
110.387
3.774
67,1%
102.747
54,7%
3.866
Kennedy
103.652
4.782
61,9%
98.569
57,0%
301
Fontibn
26.446
577
65,5%
25.730
52,7%
139
Engativ
59.293
1.196
71,3%
57.973
50,36%
124
Suba
91.591
2.720
56,3%
88.559
76,9%
312
Barrios Unidos
15.083
488
42,6%
14.404
49,5%
191
911
54
63,5%
857
49,9%
14.673
735
56,9%
13.915
54,7%
23
Teusaquillo
Los Mrtires
Antonio Nario
Puente Aranda
La Candelaria
Rafael Uribe Uribe
Ciudad Bolvar
Sumapaz
Sin clasificar
Total
8.952
144
72,4%
8.744
59,5%
64
17.093
824
57,1%
16.208
54,5%
61
7.629
315
68,9%
7.313
58,5%
88.423
4.467
74,5%
83.496
61,1%
460
212.319
25.707
66,3%
184.723
55,6%
1.889
2.701
1.87
65,7%
749
169%
82
21.371
1.47
19.419
482
1.141.597
76.259
65,8% 1.055.726
54,0%
9.612
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Salud Distrital - SSD y Departamento Administrativo de
Planeacin Distrital - DAPD.
429
La cobertura en vacunacin ha alcanzado niveles que fluctan entre el 70% y el 82% para nios menores de un ao, segn tipo de vacunas;
en nutricin a la poblacin infantil se ha trabajado mediante dos lneas
de reaccin: la primera, consiste en ofrecer un suplemento de nutrientes
a nios y gestantes que se encuentran en situacin de vulnerabilidad; la
segunda, consiste en generar un cambio en los hbitos alimentarios que
contribuya a una vida saludable en los lugares que frecuentan los nios,
entre ellos los colegios pblicos y privados. El nmero de nios y
gestantes de la ciudad con suplemento de nutrientes lleg en 2002 a
178.967. En estas reas, aunque se ha mejorado, no se han alcanzado los
niveles esperados.
430
Tabla 12
Nmero de personas y porcentaje de poblacin por debajo de la lnea de pobreza
(LP) y de la lnea de indigencia (LI) Bogot, 1991-2000
Ao
Poblacin
Poblacin
total
pobre
Porcentaje
Poblacin
Porcentaje
1991
4.828.065
1.804.982
37%
ND
ND
1992
4.917.219
2.287.441
47%
536.536
11%
1993
5.034.111
2.136.649
42%
387.710
8%
1994
5.138.946
2.080.491
40%
377.744
7%
1995
5.244.185
2.099.905
40%
398.769
8%
1996
5.867.697
1.406.811
24%
272.939
5%
1997
6.028.380
1.267.221
21%
185.689
3%
1998
6.179.316
2.499.380
40%
552.455
9%
1999
6.212.625
2.547.715
41%
617.805
10%
2000
6.437.842
3.193.170
50%
959.238
15%
en miseria
Fuente: DANE, Encuesta nacional de hogares . DNP, Sistema de estadsticas sociales . Clculos: DNP.
En el mismo perodo observado (1991-2000), la poblacin de Bogot creci en un 33%, equivalente a 1.609.777 de habitantes (incluidas
las migraciones hacia la ciudad)15 lo cual comparado con el aumento de
personas pobres equivalente al 77%, (1.388.188) para el mismo perodo, implica que el nmero absoluto de pobres se increment en una cifra
cercana al aumento de la poblacin.
La intervencin concertada de las entidades del Distrito ha conseguido mejorar, especialmente desde 1995, las condiciones de vida de la
poblacin, como lo muestra la evolucin del ndice de Condiciones de
Vida (ICV),16 que es un indicador de bienestar utilizado desde 1993 en
431
el pas.17 Para el perodo 1993-2000, el ndice ICV incrementa progresivamente de 84,4 a 86,9. Esto implica entonces una relativa mejora en la
calidad de vida de la poblacin, no obstante las dificultades econmicas
experimentadas durante la segunda parte de la dcada de los noventa.
En cuanto a la situacin de Bogot con respecto a los diferentes
ndices de medicin relacionados con la situacin socioeconmica de la
poblacin tenemos los siguientes:18 la medicin para Bogot del ndice
de NBI19 en 1998 era del 12,7% de la poblacin,20 contra un ndice
Nacional de 25,9%, mostrando una mejora con respecto a la primera
vez que se midi en la ciudad: 23,5% en 1985. Es sin embargo una
medida que arroja grandes paradojas, pues una lectura relativa o mejor
comparativa, dira que Bogot es la regin con el ms bajo ndice de
pobreza del pas, pero otra lectura (en trminos absolutos) indicara que
Bogot es la regin tanto con el mayor nmero de pobres, como con el
mayor nmero de no pobres, o sea: con el mayor nmero de personas
con Necesidades Bsicas Satisfechas y sin Necesidades Bsicas Insatisfechas. Pasando a otro criterio de medicin, Bogot tiene de lejos el
mejor ndice ICV del pas, por lo menos en comparacin con los ndices
por Departamento, aunque comparaciones con ciudades como Medelln
y Cali seran ms relevantes (vese ilustracin 8 y tabla 14). Finalmente,
el ndice de Desarrollo Humano (IDH) tambin sita a Bogot por encima del promedio nacional y nacional urbano.21
Ilustracin 9
Comparativo departamental del ndice de condiciones de vida (ICV), 2000
432
Tabla 13
ndice de Condiciones de Vida - ICV Bogot 1993-1999
Ao
ICV
1993
84,4
1996
86,2
1997
86,5
1998
87,7
1999
86,6
2000
86,9
9.8 CONCLUSIONES
Es comn suponer que en una ciudad grande como Bogot los ndices
de criminalidad muestren una correlacin evidente con los ndices de
pobreza y desempleo. Sin embargo, y como ya se explic en el Captulo
2, las tendencias observadas para el perodo 1995-2003 van contra esa
idea, ya que incrementos en los ndices de desempleo (vase Captulo
3), por ejemplo, estuvieron acompaados por un descenso en las tasas
de criminalidad. De acuerdo con nuestra visin, los alcaldes Mockus y
Pealosa han mostrado que con incrementos focalizados en la inversin
social y una gestin integral orientada a crear una ciudad ms solidaria,
ms equitativa y ms segura, puede ser posible neutralizar el impacto
negativo que sobre la seguridad pueden llegar a tener incrementos en
pobreza y desempleo. Las polticas distritales han logrado mitigar la
433
434
Notas captulo 9
1
2
3
4
5
9
10
11
12
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435
Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros.
Conpes Social 022 de enero de 1994.
La ficha Sisben considera los factores vivienda, servicios, capital humano y demografa, y
las variables caractersticas de las paredes y pisos, acceso a servicios pblicos, educacin,
seguridad social, ingreso, caractersticas demogrficas (composicin y edad de los miembros de la familia) y hacinamiento.
Atencin a grupos vulnerables: podrn establecer programas de apoyo integral a grupos de
poblacin vulnerable, como la poblacin infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de
hogar. Ley 715 de 2001, artculo 76, numeral 11.
Secretara de Hacienda Distrital de Bogot, Foro de Pobreza y Redistribucin de Recursos,
Bogot, 2001.
De acuerdo con el Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el
Distrito Capital de Santaf de Bogot, Diario Oficial, No. 40958, 22 de julio de 1993.
Secretara de Educacin Distrital, http://www.sed.edu.co, 2003.
Bogot concentra el 14% de la matrcula total de educacin bsica y media del pas, el 10%
de la matrcula pblica y el 33% de la privada. DANE, Encuesta nacional de hogares, citada
por SED, http://www.sed.edu.co, 2003.
Mediante las leyes 10 de 1990, 60 de 1993 y 100 de 1993.
Secretara Distrital de Salud, http://www.sds.gov.co.
Departamento Administrativo de Planeacin Distrital - DAPD, Balance de gestin consolidado 2002 , de marzo de 2003. Disponible en htt://www.dapd.gov.co, 2003.
Informe de la Secretara de Hacienda Distrital, Bogot 2001.
Mientras que en 1993 por primera vez la ciudad tuvo ms nacidos que migrantes, en el
2003 esta proporcin ya superaba el 60%. Revista Semana , diciembre 2003, citando Encuesta de hogares Bogot, DANE-DADP, 2003.
Segn metodologa desarrollada por la Misin de Apoyo a la Descentralizacin y Focalizacin de Servicios DNP, el ICV se elabora basndose en factores como escolaridad, hacinamiento, calidad de la vivienda y acceso a servicios pblicos bsicos. Se viene aplicando
desde 1993. DAPD, Tendencia de la pobreza en Bogot, 2001.
ste se construye basndose en factores como escolaridad, hacinamiento, calidad de la vivienda y acceso a servicios pblicos bsicos, y vara entre 0 y 100.
Reyes Morris, Vctor, Sobre la pobreza en Bogot , 2003, disponible en http://
www.univerciudad.net/e_anteriores/011. Vanse tambin algunos intentos de elaboraciones propias de medicin, como los de scar Fresneda y Diego Yepes.
El NBI es un conjunto de cinco indicadores, tres relativos a la vivienda, otro sobre inasistencia
escolar y otro sobre alta dependencia econmica. Fue adoptado como medida oficial en
Colombia en la dcada de los ochenta y constitucionalmente se adopt en 1991, entre otros,
como un criterio de focalizacin para determinadas transferencias presupuestales. El NIB se
utiliza hoy como complemento de otros ndices como el ndice de Desarrollo Humano (IDH)
y el ndice de Calidad de Vida (ICV).
Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
Un anlisis con cifras de 1998, ubica a Bogot por encima de pases como Uruguay, Costa
Rica, Mxico, Brasil, entre otros, y por debajo tan slo del promedio de pases clasificados
como de desarrollo humano alto: Barbados, Bahamas, Argentina, Antigua y Barbuda y Chile. En cuanto a ciudades latinoamericanas, Bogot registra un IDH menor que Santiago de
Chile y muy similar al de Caracas. Secretara de Hacienda Distrital de Bogot, Foro de
Pobreza y Redistribucin de Recursos. Bogot, 2001.
Captulo 10
POLTICAS DISTRITALES PARA ATENDER
POBLACIN VULNERABLE (1995-2003):
HABITANTES DE LA CALLE, PANDILLEROS
Y TRABAJADORAS SEXUALES
INTRODUCCIN
Este captulo describe la ampliacin y profesionalizacin de las polticas distritales de atencin a poblacin vulnerable durante el perodo
1995-2003, en particular las del Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS) y el Instituto Distrital para la Proteccin de la
Niez y la Juventud (Idipron). Estas dos instituciones distritales atienden a personas consideradas como vulnerables e incentivan procesos
de integracin a la sociedad y de formacin integral, para que logren
empezar a superar sus condiciones de marginalizacin y a recuperar
sus derechos fundamentales de vivienda, alimentacin, educacin, salud, recreacin y empleo.
Las primeras secciones del captulo muestran cmo el DABS y el
Idipron han fortalecido, durante el perodo mencionado su trabajo con
diferentes grupos de habitantes de la calle: el Idipron atiende a la poblacin entre 8 y 22 aos y el DABS, a los habitantes de la calle y a indigentes adultos mayores de 22 aos. Adicionalmente, se describe cmo
el DABS ha venido involucrndose en atender a la niez en situacin
precaria (hasta los siete aos), as como a las trabajadoras sexuales, mientras que el Idipron ha buscado atender a pandilleros delincuentes y no
delincuentes (los ltimos a veces llamados parcheros).1
Otra seccin del presente captulo est dedicada al programa Misin Bogot. En sta se analiza su carcter innovador en la oferta de
asistencia a los habitantes de la calle, jvenes en riesgo y otros grupos
de poblacin vulnerable, en relacin con el tema de seguridad en el
espacio pblico. Tambin mostramos cmo estas polticas y programas
especficos se relacionan con un paquete de programas y polticas
distritales mucho ms amplio, diseado para la poblacin vulnerable y
desarrollado sobre el mismo perodo por otras instituciones distritales
como la Secretara de Gobierno Distrital, la Secretara de Educacin, el
439
440
441
442
El Idipron fue creado en 1967,12 y presta atencin integral a nios y jvenes vulnerables de 8 a 22 aos de dos tipos: (i) indigentes y habitantes de
la calle y de zonas pobres y marginadas, muchos de ellos involucrados en
problemas de droga, desercin escolar y delincuencia, y (ii) jvenes
443
444
445
Tabla 1
Atencin de centros del Idipron a diferentes grupos de poblacin
Poblacin
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Habitantes de la
calle internos
1.000 1.000
Indigentes de
centros atencin
mltiple
Pandilleros
600
800
110
300
100
100
70
150
661 1,000
50
100
70
150
661 1.000
Madres de jvenes
habitantes de
la calle
300
300
320
373
300
Ex callejeros que
realicen Operacin amistad
677 1.162
954 1.368
677 1.162
954 1.368
Proyecto especial
empleo
Total
1.750 2.760
446
calle y pandilleros) para informarle sobre los programas que ofrece. Para
este trabajo, el Idipron cuenta con un equipo de personas con capacidades especiales, que muchas veces vivieron la experiencia de la calle, y
que gracias al apoyo del Idipron o de otros lograron superar esa situacin. Esta primera fase, tambin llamada Operacin amistad, consiste
en visitar cada noche parches en lenguaje coloquial, es un sitio habitual de reunin de personas amigas u ollas sitios peligrosos, donde
se expende droga, se trafica con objetos robados y habitan los delincuentes para establecer relaciones de confianza con los nios de la calle y despertar su deseo de integrarse al programa. La Operacin amistad se realiza a la vez en las calles, para abordar al nio que sufre la
experiencia callejera, verificar su estado de abandono y motivarlo a entrar, voluntariamente, al proceso de rehabilitacin, como en los clubes o
patios, donde los responsables buscan simplemente acercarse al nio o
al joven, ganarse su confianza y lograr que permanezca dentro del programa. Esta fase se entiende agotada cuando los nios y jvenes han
superado su desconfianza inicial ante la intervencin institucional.
La segunda fase, llamada de personalizacin, que ya no se realiza en
la calle, sino en el interior de algunos centros especficos del Idipron, tiene como objetivo que el joven se libere de actitudes antisociales adquiridas en ambientes callejeros y empiece a entender que la droga, el desaseo,
el robo y las dems secuelas producidas por la vida callejera inhiben sus
opciones frente a una vida digna. La tercera fase, llamada de socializacin, incluye asesora para la terminacin de la educacin primaria y la
preparacin para entrar al bachillerato. En este sentido, el Idipron brinda a
los jvenes un sistema educativo formal para el cual se han diseado metodologas especiales que les permiten avanzar a su propio ritmo. Este
proceso de capacitacin es acompaado de un proceso de socializacin
con el fin de desarrollar actitudes de participacin, de autogobierno y de
democratizacin, para que el nio o joven pueda convertirse en verdadero
agente de cambio. Se supone que el joven, con las destrezas adquiridas,
logra integrarse a la sociedad y a un trabajo productivo.
La ltima fase, de reintegracin a la sociedad, consiste, en primera
instancia, en brindar un sistema tcnico para capacitacin en talleres como
informtica, msica, cermica, vitrales, pintura, construccin,
metalmecnica, electricidad y pintura. En segunda instancia se ofrecen
447
Ilustracin 1
Inversin atencin a nios y a jvenes habitantes de la calle (1991-2000)
(hace clic para modificar sobre la grfica)
448
449
de Desarrollo Urbano (IDU) o la empresa de Acueducto de Bogot. Estos jvenes reciben una capacitacin especial, como talleres de manejo
del dinero, de comportamiento y de relaciones humanas. Cuando logran
vincularse a un empleo, el Centro los apoya durante cerca de un mes,
mientras reciben sus primeros ingresos. La principal dificultad del Centro est en la consecucin de empleos para jvenes con tan baja capacitacin laboral, en pocas de tan altos ndices de desempleo en la ciudad.
Estas dificultades impiden la consolidacin de procesos de reinsercin,
pues ellos fcilmente reinciden en su aislamiento a travs de las drogas
cuando se enfrentan con las dolorosas circunstancias de su realidad.
Para atender jvenes pandilleros, el Idipron dispone de otra serie
de centros de atencin, como es la Unidad Educativa la 32 Las
hormiguitas, tambin conocido como el Trapecio.17 Para llegar a un
centro como El Trapecio, donde el principal objetivo es culminar la reintegracin a la sociedad, los jvenes deben, en principio, haber cumplido, a travs de su asistencia a otros centros del Instituto, con la fase de
orientacin, personalizacin y resocializacin. Esto no implica que los
jvenes que estn en El Trapecio no conserven conductas al margen, o
que no sigan frecuentando pandillas; sin embargo, logran muchas veces
tomar distancia de ellas y reducir sus niveles de agresividad y delictividad.
Otros pocos son desertores de grupos de guerrilla y paramilitares, con
sus propias herencias complejas.
EL TRAPECIO: un nuevo centro Idipron para atender jvenes involucrados con pandillas juveniles.
Uno de los nuevos centros que el Idipron abri en 2003 es El Trapecio de
las Hormigas, situado en una zona cntrica, pero industrial de la ciudad.
El Centro est orientado a la capacitacin laboral de los trapecistas
trmino con que el Idipron prefiere denominar a esta poblacin en lugar
de que se les postule como pandilleros. Sus edades estn entre los 14
y los 22 aos, y se caracterizan por su trayectoria en pandillas juveniles.
Todos estn sujetos a grandes riesgos de involucrarse con actividades
delictivas de carcter grave, pues ya han participado en actos
delincuenciales con sus pandillas. Su vida se balancea entre las oportunidades y peligros que les brinda la calle, as como con los peligros que
implica ser recluido en una crcel.
450
451
los talleres tcnicos que buscan generarles opciones laborales. As mismo, los jvenes a travs de talleres aprenden cmo relacionarse de manera no agresiva con la Polica; de la misma manera entienden la importancia
de portar documentos de identidad y de respetar el trabajo de la Polica y
la normatividad necesaria para evitar retenciones.
El programa en El Trapecio tambin cubre proyectos rap y break dance,
visitas a museos, los nuevas parques y bibliotecas (ver captulo Espacio
pblico), produccin de una revista, salida a la ciclorruta nocturna y otras
actividades ms, que permiten a los jvenes conocer la ciudad, apropiarla y respetarla, como parte del proceso de reintegracin social.
La ltima fase en el centro El Trapecio es de especializacin, donde el
joven se orienta hacia una profesin, con base en un aprendizaje de carcter prctico que, segn la interpretacin de los mismos jvenes, les va a
permitir generar su propio empleo. Las respuestas espontneas de los jvenes en algunas visitas al Centro indicaban que haban logrado informarse
de algunas posibilidades de obtener recursos de crdito y apoyo para el
montaje de sus propias empresas, en particular para procesos de carcter
solidario. Sin embargo, tambin resulta cierto que por la poca disciplina
que logran manejar incumplen muchas veces en procesos laborales, perdiendo oportunidades reales de reinsercin, provocando el regreso al sistema Idipron. En este contexto, el Centro tambin ha puesto en marcha un
mtodo de carcter teatral, donde se desarrolla una escena de solicitud de
empleo, en la que cada joven tiene un papel, de empleador o de solicitante,
como entrenamiento para cuando se enfrenten a una situacin parecida.
Aunque por razones de ilustracin, aqu hemos dado un papel protagnico al centro El Trapecio el Idipron maneja otras 6 unidades educativas donde llegan jvenes pandilleros y parcheros , en las cuales
tambin pueden culminar procesos de formacin educativa y laboral.
Estos centros son conocidos como los patios de: Arborizadora Alta,
El Perdomo, Santa Luca, Bosa y Carrera 27.
El Idipron tambin coopera con universidades para desarrollar proyectos especficos dirigidos a jvenes pandilleros en proceso de resocializacin.18 Por ejemplo, en 2002-2003 se organiz en las instalaciones de
la Universidad Distrital, en Ciudad Bolvar, la capacitacin para diez
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454
455
la poblacin como personas riesgosas para la tranquilidad y la seguridad ciudadana. Esa poblacin estaba constituida por:
() poblaciones en riesgo compuestas por jvenes desescolarizados, sin
empleo o en conflictos diversos, los habitantes de la calle, los(as)
trabajadores(as) sexuales y los recicladores y sus familias, quienes tienen la doble condicin de ser percibidos como agentes de inseguridad y
generadores de miedo para la comunidad, pero a la vez, objetivamente,
constituirse en las principales vctimas de la violencia urbana, la intolerancia y la discriminacin por parte de los bogotanos en general.23
456
Tabla 2
Poblacin atendida por Misin Bogot (1998-2002)
Resumen
1998 2000
2001
2002
Total
963
281
1.244
Poblacin de recicladores
1.193
4.006
4.282
9.481
1.757
3.274
4.501
9.532
150
10
372
532
12.701
15.270
9.377
37.348
851
7.107
7.95
2348
1.385
1.347
5.080
1.928
998
1.569
4.495
457
458
459
Para no perder dos frmulas exitosas, las FLS volvieron a ser esencialmente responsabilidad de la Polica en cooperacin con actores como
las juntas de accin comunal y alcaldas locales, mientras que Misin
Bogot se concentr en sus otros campos de intervencin, aunque algunos afirman que se redujo esencialmente a la frmula de los guas cvicos. Los objetivos se reformularon basndose en dos principios:
Hacer visible el polo de la seguridad. Desarrollar acciones que permitan (1) la construccin de la convivencia y la seguridad y el fortalecimiento de vnculos con la vida, a travs de la prctica cotidiana de
comportamientos seguros que la preserven; (2) la construccin de cadenas de seguridad con agentes ciudadanos que las protejan (gua cvico,
polica comunitario, vecinos, lderes o personeros escolares), y (3) la
conformacin de redes por la vida mediante el contacto humano, la comunicacin abierta y el desarrollo moral en estadios posconvencionales.27
Restituir la confianza entre los ciudadanos. Restablecer y fortalecer la
confianza entre los ciudadanos, la credibilidad de los acuerdos entre los
individuos y las instituciones y en los procedimientos. El gua cvico es
el artfice del proyecto, quien con su ejemplo, acatando voluntariamente
las normas, promueve la autorregulacin y la regulacin colectiva.
Su misin se desarroll en cuatro componentes a travs de un enfoque pedaggico de acciones y logros visibles: (i) la generacin y fortalecimiento de vnculos por la vida y de relaciones sociales solidarias; (ii)
la apropiacin por parte de los ciudadanos de normas bsicas de convivencia; (iii) la inclusin social de grupos de alto riesgo y de otros ciuda-
460
461
de habitantes de la calle, apoyados para garantizar unas mnimas condiciones higinicas. Algunas de estas tareas se realizaron con apoyo del
Idipron.
Los guas cvicos eran personas seleccionadas de poblaciones diversas, con experiencias previas en su vida, que las haban llevado a situaciones de desplazamiento forzoso por la violencia, prostitucin, consumo
de sustancias psicoactivas, o a habitar la calle. Tambin provenan de
barras deportivas o eran vctimas de secuestro, bachilleres egresados de
colegios distritales que an no consolidaban una opcin de formacin
superior ni de empleo, cabezas de familia desempleados o con hijos
menores desescolarizados o en proteccin. Para estos ciudadanos, el proyecto brindaba la opcin de vinculacin productiva transitoria durante
la cual se fortaleca su autonoma como individuos, facilitaba el ejercicio de su civilidad y la transicin a una valoracin de su capacidad productiva dentro de legalidad. Las acciones en torno a la convivencia y
seguridad tenan un enfoque preventivo, pedaggico y se expresaban en
el trabajo mancomunado con grupos sociales de sectores deprimidos de
la ciudad, con miras a promover la corresponsabilidad ciudadana-administracin en la construccin de una ciudad segura.
Inicialmente se trabaj con los guas cvicos en las diferentes localidades de Bogot, en el rea de generacin de espacios de orden, con la
funcin de apoyar a la Polica y a la comunidad, para que orientaran en
normas de seguridad y convivencia en el espacio pblico, realizando
actividades de recreacin y de promocin de la convivencia. Ms adelante, se contrat a algunos jvenes del Idipron, mediante convenio con
este instituto, para realizar trabajos de aseo en el espacio pblico, lo que
origin un frente de trabajo que hacia finales de 2003 persista bajo la
modalidad de brigadas de aseo y mantenimiento de espacio pblico.
Otra modalidad para promover el desarrollo moral fueron las audiencias a los guas cvicos que haban tenido comportamientos que afectan la convivencia. A estas personas se les recordaba el cumplimiento de
las obligaciones registradas en su contrato y las consecuencias de su
incumplimiento, por ello se haca hincapi en la condicin de cada uno
como sujetos morales, capaces de asumir obligaciones.
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464
Tabla 3
Seleccin de programas distritales (2000-2002) con impacto sobre
poblacin entre 14 y 26 aos
Entidad
Secretara de
Impacto
20 organizaciones juveniles locales
Educacin y
DABS
DAACD
de juventud
mbito distrital
Distrital de Juventud.
IDCT
Evento multitudinario
Hip Hop
Programa Tejedores de Sociedad
465
Entidad
UCPI
Impacto
Informacin y sensibilizacin
el 2001
Ofertas sociales
Comunicaciones
Secretara de
Distrital de
Secretara de
establecimientos educativos
Educacin y UCPI
Asesora a los manuales de conviven- 80 (en el 2002)
cia con participacin de la comunidad
educativa
Mediacin en conflictos escolares
Secretara de
Embarazo en adolescentes
Salud-DABS
Hbitos saludables
Vida Sagrada y
Misin Bogot
de control.
800 estudiantes del SENA de apoyo
de goles en paz que se ubicaron con
las barras en tribunas
7.500 nios participan en la barra
semilleros de paz
Firma del Protocolo de coordinacin
institucional.
Firma de pactos de convivencia
900 jvenes participan en la copa de
ftbol de saln Copa goles en paz
128 partidos jugados de esta copa
Vida Sagrada
466
Entidad
Impacto
15.000 personas vinculadas en
actividades directas en tres jornadas
de desarme. El 50% de ellos jvenes.
Contactados grupos con cerca de
doscientos jvenes de bandas
juveniles que estn en proceso de
acercamiento institucional
Durante el perodo 1995-2003, las instituciones encargadas de estos programas optaron por una lgica de continuidad creativa, y aprovecharon lecciones aprendidas de administraciones anteriores, en trminos
de vinculacin y participacin juvenil, a fin de garantizar el desarrollo
progresivo de las intervenciones. Un ejemplo es el programa Tejedores
de Sociedad, desarrollado en la administracin de Pealosa, que vincul a cerca de 16.000 jvenes, y fue retomado por el IDCT durante la
segunda administracin de Mockus, con algunos cambios de enfoque.
Se destacan tambin los programas que desarrolla la UCPI en el tema
de fortalecimiento de clubes juveniles, como una estrategia de prevencin que tiene un impacto importante. Estos programas incorporan elementos de reconocimiento juvenil en los espacios locales y pretenden
generar sentido de pertenencia como componente fundamental en la prevencin, no slo de consumo de sustancias psicoactivas, sino tambin
frente a los riesgos de la delincuencia.
La UCPI es una dependencia de la Alcalda Mayor, creada en
1990, que tiene como misin promover la transformacin de las relaciones de los habitantes del Distrito Capital con las drogas, previniendo su uso indebido. Mediante programas de alta cobertura y
participacin, que incluyen una adecuada comunicacin familiar, escolar y grupal, el uso creativo del tiempo, el manejo responsable de la
sexualidad y la promocin juvenil, la Unidad busca una prevencin
integral que sirva como barrera de proteccin frente al uso indebido
de las drogas. Las actividades de prevencin que orienta la UCPI se
sostienen sobre tres pilares:
467
Para la UCPI, la prevencin integral implica un conjunto de prcticas que tienen como objeto intervenir sobre el contexto social, mediante la participacin activa de la comunidad como protagonista de las
acciones preventivas [] Al abordar el uso de drogas como un fenmeno cultural [] el objeto de la intervencin preventiva no es el individuo sino el contexto.34 De esta manera:
La Prevencin Integral se materializa en la construccin de redes de soporte social articuladas a la vida cotidiana de los diferentes grupos sociales, orientadas a fortalecer los vnculos afectivos, la dinmica
comunicacional, la concertacin, la solidaridad y en general los mecanismos por los cuales se afirma positivamente la identidad y apropiacin
cultural de los ciudadanos. En estas redes de interaccin social se construyen los elementos y estrategias que hacen del manejo de conflicto una
dinmica constructora de la Prevencin Integral.35
Dada la naturaleza esencialmente preventiva de su accin, la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral (UCPI), encamina gran parte
de sus esfuerzos hacia la niez y la juventud. El Distrito ha ofrecido en
veinte localidades escuelas para desarrollo deportivo, en cooperacin
con escuelas de primaria y secundaria, juntas administradoras locales,
clubes y cajas de compensacin familiar. 36 Estas escuelas ofrecen oportunidades a jvenes de los estratos sociales ms bajos, para aprender y
practicar deportes exteriores e interiores, bajo direccin de un profesor
de educacin fsica. Segn proyecciones de la Administracin, hubo
12.000 jvenes de 6 a 11 aos y 15.000 de 12 a 17 que participaron en
1996, y un total de 55.000, en 1997.37
468
469
se organiz, desde una perspectiva esencialmente preventiva, el programa Vacaciones Creativas, que fue aprovechado por cerca de 47.000 nios y jvenes por ao, tanto en 1998 como en 1999. Se invitaba a los
nios a una serie de actividades recreativas dirigidas, durante veinte das
del perodo de las vacaciones escolares. En esta primera etapa, la Administracin haba decidido que: No se quera desplegar una serie de ofertas
exclusivamente para los jvenes involucrados en asuntos violentos. Esto
para no animar la idea que solamente merecen atencin aquellos grupos
ms problemticos. El objetivo era presentar una oferta preventiva dirigida a jvenes en estado de vulnerabilidad por su condicin educativa,
econmica, ocupacional o familiar. Sin embargo, por el mismo nmero
de jvenes implicados en el programa, las Vacaciones Creativas se convirtieron en una iniciativa costosa y exigi un gran esfuerzo logstico.
Para cada ao se destin al componente de vacaciones creativas una
cifra cercana a los mil millones de pesos.42 Sin conocer evaluaciones
concretas, consideramos sin embargo que este programa dej una marca
importante entre los jvenes que participaron, al crearles un horizonte
nuevo en trminos del uso del tiempo libre.
Violencia escolar. La administracin de Pealosa organiz, a travs la Secretara de Educacin, algunas acciones en relacin con el tema
nivelacin escolar. Estas acciones beneficiaron a 6.000 jvenes de quince instituciones escolares en 1998, a once planteles educativos y a 3.000
jvenes de veinte organizaciones juveniles, en el 2000. Se desarroll en
1999 un mdulo educativo que haca hincapi en convivencia mediante
un contrato con la Universidad Distrital. Un conjunto de cartillas de temas convencionales (espaol, matemtica, ciencias, etc.), todos atravesados por el tema de la convivencia, tambin fue producido. El proyecto
se realiz como experiencia piloto, con ocho colegios de jornadas nocturnas, en localidades con altos ndices de violencia y con dificultades
de convivencia en la comunidad educativa, identificados porque en sus
proyectos educativos institucionales (PEI) ponan el relieve en la importancia de promover la convivencia en las respectivas escuelas.
La segunda administracin de Mockus, ms que las dos administraciones anteriores, se comprometi con varias actividades dirigidas particularmente a atender jvenes en riesgo. Las actividades de formacin
para el trabajo llegaron a beneficiar a cerca de 4.000 jvenes en apoyo a
470
471
472
473
ponsabilidad tanto en lo personal como en lo colectivo. En lo correspondiente con los aspectos tcnicos, se recomienda ajustar la formacin al
perfil de los jvenes, dadas las dificultades presentadas en algunos de
los cursos y darles continuidad a las pasantas laborales. Se recomienda
una segunda fase del programa, para garantizarlo.
El Informe tambin recoge las conclusiones de las empresas que apoyaron el programa con pasantas laborales, las cuales, en resumen, sealan
las ventajas de un proceso que les permiti desarrollar proyectos a mnimo
costo en tiempo rcord; asimismo, recomiendan ciertos campos especficos
de formacin tcnica, ms acordes con el mercado laboral. En la evaluacin
que hacen los jvenes del proceso de formacin se destaca su aspiracin a
que la capacitacin tcnica se oriente de manera ms precisa hacia los temas
con los que se enfrentan en la prctica laboral, que se clasifiquen los grupos
segn su nivel de formacin para el rea de desarrollo humano y competencias bsicas y que las pasantas laborales beneficien a la totalidad de los
participantes. La evaluacin que hace la Fundacin de todo el proceso es
favorable, frente a los resultados obtenidos.
474
475
las tendencias identificadas con el fin de que se aproximen a las expectativas y aspiraciones de los jvenes que participaron en el trabajo.48
Este proceso condujo a la formulacin de un conjunto de lineamientos de poltica, conforme a los cuales el desarrollo de la poblacin
joven en Bogot requiere una intervencin decidida del conjunto de la
sociedad, bajo la direccin de las autoridades distritales, con el fin de
lograr la apertura de mayores oportunidades al alcance de todos los jvenes residentes en la capital, fortalecer sus capacidades a travs del
aprovechamiento de tales oportunidades y promover su accin para retroalimentar el proceso oportunidades-capacidades.
Estos lineamientos fueron retomados por el Consejo Distrital de
Poltica Social de Bogot (CDPS), cuya secretara tcnica es responsabilidad del DABS, en su esfuerzo colectivo con plena implicacin de
los consejos locales de poltica social para identificar un enfoque a
largo plazo, con el objetivo de recrear la credibilidad en lo pblico a travs polticas que garanticen la concrecin de estos derechos.49 Basndose
en este trabajo fundamental, se publica al final de la segunda administracin de Mockus un documento, Lineamientos generales de poltica
social para Bogot 2004-2014, que refleja en su subttulo Aproximacin desde los derechos de la niez, la juventud, las mujeres, las personas y la familia el enfoque de los derechos, tema central durante la
segunda administracin de Mockus. Este documento del CDPS que
fue parte del empalme con la nueva administracin de Luis Eduardo
Garzn (2004-2007) define lineamientos a largo plazo. Para detalles,
vase el siguiente bloque de texto.
Lineamiento de poltica social para Bogot 2004 - 2014
Lineamiento 1: Consolidar la familia, a las instituciones educativas y al
vecindario y/o barrio como mbitos de desarrollo personal y social de la
juventud bogotana y, de esta manera, contrarrestar la vulnerabilidad de los
jvenes frente a los fenmenos de violencia familiar, social y poltica.
Lineamiento 2: Promover un medio social e institucional que contribuya
a formar jvenes capaces de comprender los procesos de la sociedad en
que estn inmersos y reconocer sus responsabilidades como ciudadanos
476
y, de esta manera, brindarles o construir con ellos herramientas conceptuales, metodolgicas y operativas para asumirlos en la prctica y transformarlos cuando sea necesario
Lineamiento 3: Lograr que la familia, las instituciones educativas y el
vecindario se conviertan en mbitos que brinden oportunidades de reconocimiento y autorrealizacin a los y las jvenes y generen procesos de
inclusin social, tanto a jvenes, como a sus organizaciones juveniles.
Lineamiento 4: Extender las oportunidades de escolarizacin en la educacin bsica, media, tcnica y universitaria, as como las oportunidades
de educacin no-formal y la identificacin temprana de talentos e intereses en los y las jvenes.
Lineamiento 5: Poner al alcance de los y las jvenes los servicios de
proteccin y seguridad social existentes.
Lineamiento 6: Mejorar las condiciones de dotacin y acceso a la infraestructura y a los medios de comunicacin de expresin juvenil, buscando con ello brindar opciones para el uso del tiempo libre.
Lineamiento 7: Promover oportunidades de trabajo asalariado o independiente para jvenes mayores de 18 aos, sin que ello implique favorecer la desercin escolar.
Lineamiento 8: Crear, fortalecer y reglamentar las condiciones y los espacios para la participacin, con el fin de facilitar la intervencin de los y
las jvenes en los procesos decisorios del Distrito en las etapas de planeacin, organizacin de los recursos, ejecucin de los planes, seguimiento y evaluacin de las transformaciones impulsadas.
Lineamiento 9: Promover alianzas con entidades internacionales, nacionales y del sector privado vinculadas a los temas de desarrollo y juventud.
La redefinicin de polticas sociales en este campo tambin ha resultado en reformas institucionales para consolidar una oferta coherente. As, por ejemplo, la UCPI, que estaba adscrita a la Secretara General
de la Alcalda, fue incorporada al DABS desde enero 2003, donde lgicamente est mucho mejor ubicada, dadas sus funciones.
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por ejemplo, con los jardines infantiles y con los centros de adultos
mayores.
La primera administracin de Mockus contrat los servicios de
la Fundacin Hogares Claret,53 que desarrollaba una exitosa labor de
atencin a adultos habitantes de la calle en Medelln, orientada a la
rehabilitacin frente a la farmacodependencia, basndose en experiencias italianas. La Fundacin vincul en Bogot a personas que
tenan experiencia con la poblacin infantil, gracias a su trabajo con
Idipron o con la Fundacin Nios de los Andes. Se cre, adems, un
hogar en la Localidad de Mrtires, en el barrio Santa Ins,54 para la
atencin al habitante de la calle en edades de 22 a 59 aos. La Fundacin aport su conocimiento metodolgico, que consisti en la creacin de lo que se llam la comunidad teraputica para el habitante
de calle, centrada en la modificacin de comportamientos mediante
terapia de confrontacin y terapia de grupo, con una intervencin
llamada mixta, que inclua como orientadores u operadores a personas rehabilitadas que se haban preparado para apoyar estos procesos,55 que daban testimonio de su sobriedad y de su proyecto de vida.
El carcter mixto resida en que se contaba tambin con un grupo de
terapeutas con formacin acadmica en ciencias de la salud y ciencias humanas. La intervencin mixta aporta a la visin del profesional desde lo terico; desde la academia; desde una intervencin
clnica, de psicologa, de trabajo social, de pedagoga reeducativa,
de psiquiatra, de medicina, y tambin desde la visin de quien estuvo en la calle, del que vivi todo el proceso de rehabilitacin y todo
el proceso de estar en dificultad.
La fundacin operaba a travs de una fase ambulatoria llamada
brigadas de acercamiento en calle, en la que se realizaba la aproximacin a la persona y a quien se le vea decisin y voluntad de cambio, se
le invitaba a la segunda fase, la de comunidad teraputica, que se llevaba a cabo en un internado. En su primera etapa, sta duraba 18 meses,
tiempo estimado como el adecuado para personas que podan llevar entre veinte y cuarenta aos viviendo en la calle, consumiendo sustancias
psicoactivas desde los nueve aos de edad.
A partir del aprendizaje hecho en esta experiencia, y teniendo en
cuenta nuevos enfoques sociales que hablaban de inclusin, despus
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de dos aos de intervencin de la Fundacin, el DABS inici la creacin de su propio centro de atencin, en el que incorpor y desarroll
la metodologa utilizada en esta experiencia, formando a sus colaboradores mediante pasantas en la Fundacin en Medelln y vinculando a
su planta algunos operadores de la experiencia de Bogot, de tal manera que se pudiera tener un elemento interno de medicin y de conocimiento del quehacer de lo privado, desde la entidad pblica. El primer
hogar creado directamente por el DABS atendi a otras cien personas,
y en un lapso de dos aos se crearon nuevos hogares, para un total de
cuatro, tres a cargo de Fundacin Hogares Claret y uno a cargo de
DABS, que llegaron a atender un total de trescientas personas en un
perodo de cuatro aos. La visin DABS evoluciona de todos modos
desde una aproximacin al problema del habitante de la calle desde el
punto de vista de la adiccin, a una visin ms compleja, que buscaba
entender las mltiples motivaciones de diferente orden que llevaban a
una persona a esa situacin, porque atender al habitante de la calle
como un sinnimo de drogadicto es no tener idea de cul era el problema que se estaba atendiendo.56
En 1998, la administracin de Pealosa decide incrementar significativamente los recursos para el tema habitantes de la calle, incluso para
un mejor entendimiento del fenmeno real en las calles, por ello designa
nuevas reas para la atencin de la poblacin de alto riesgo y exclusin
social y redefine el rol del DABS como prestador de servicios sociales. 57 Al mismo tiempo redujo el nmero de COL de veinte a 16, a los
cuales fusion basndose en la cantidad de poblacin en situacin de
pobreza que deba ser atendida. El DABS cre, en 1999, los Centros de
Atencin Transitoria (CAT), movidos por la necesidad de ampliar cobertura y de optimizar el uso de los recursos. En estos centros se brindan
condiciones mnimas de aseo, se ensean normas de urbanidad y convivencia y se realiza un proceso de sensibilizacin que permite seleccionar
con ms cuidado a quienes pasan a la etapa de las comunidades teraputicas. Se lleg atender a unas 600 personas en seis meses, mientras se
reducan los cupos de las comunidades teraputicas de 300 a 200. Tambin se crearon Hogares de Paso, en los que se brinda una atencin similar a la de los centros de atencin del Idipron, como el Oasis Uno, pero
a poblacin mayor a 22 aos.
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Ilustracin 2
Inversin 1992-2003
Durante la segunda administracin de Mockus, la Secretara General de la Alcalda transfiri al DABS las funciones de la UCPI, instancia
responsable de evitar y reducir el consumo de las drogas58. Desde el
2003, el DABS ha redefinido su poblacin objetivo a partir de la siguiente caracterizacin: nios de 0 a 5 aos de familias pobres, adultos
mayores, personas vinculadas al trabajo sexual y habitantes de la calle
mayores de 22 aos, mujeres y nios afectados por la violencia
intrafamiliar. Se toma tambin en cuenta que al Idipron le corresponde
la poblacin vulnerable de 8 a 22 aos. El DABS desarrollo planes de
accin especficos con sus respectivas estrategias de intervencin por
cada uno de estos grupos, en cuatro reas centrales: reas de prevencin,
atencin en alto riesgo, atencin a la exclusin social y proteccin.
Para conocer la situacin de los grupos poblacionales vulnerables,
el DABS contrat en Bogot cuatro estudios con universidades que se
centraron en la situacin de la niez, la mujer, la familia y las personas
de tercera edad. Para la metodologa participativa de formulacin de
polticas con nfasis poblacional se contrat a la Universidad Javeriana,
la cual bas su trabajo en lecciones aprendidas internacionales, incluidas las experiencias de Porto Alegre y Recife, en Brasil; Agenda 21 y
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El CDPS se ha constituido en una importante instancia de coordinacin de polticas pblicas, con el liderazgo personal del alcalde y la
participacin de un gran nmero de entidades.60 A partir de all se integran nuevos elementos considerados fundamentales desde el punto de
vista filosfico, como la perspectiva de deberes y derechos, la perspectiva de sexo, la perspectiva de corresponsabilidad civil y la perspectiva
de proteccin integral. Desde esos nuevos elementos, los enfoques cambiaron y la mirada de intervencin de la problemtica tambin, lo cual
evidenci una ruptura con en modelo que vena funcionando hasta la
creacin del CDPS.
Segn ngela Mara Robledo, directora del DABS durante la segunda
administracin de Mockus (2001-2003), explica que la mejor forma de
intervenir poblaciones vulnerables o excluidas por la drogadiccin o por
problemas mentales consiste en no atenderlos de una manera diferente,
institucionalizante, criminalizante, patologizante, de sus condiciones sino
todo lo contrario, atenderlos en un aire abierto en donde el proceso de
resocializacin o de rehabilitacin se desarrolla a partir de una relacin
con un igual, en donde el terapeuta no es el camino a seguir, sino un
sujeto que interacciona con otro, para que juntos puedan encontrar soluciones. Desde esa mirada, no podemos pensar que todo habitante de la
calle es drogadicto o no podemos pensar que todo habitante de la calle es
un delincuente o un ladrn. Esos nuevos enfoques dicen y lo que esta
administracin quiere, es un proyecto mucho ms incluyente, que brinde
ms opciones a la gente, proponiendo una ruptura con la forma como se
conduca est atencin hasta el momento, por ser rgido y lineal. (Entrevista, 2003).
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inclusin, segn el sistema de informacin65 sobre los procesos teraputicos, que muestran que en una buena comunidad teraputica se est logrando que de diez personas logren salir de la adiccin dos personas;
mientras en los Balcanes de cada diez que entran terminan ocho.66 Hogar el Camino recibi unos 1.100 ingresos (mayoritariamente hombres)
entre finales 1998 y mitad 2003, de los cuales unos 500 completaron el
ciclo y estn en procesos de reinsercin social, familiar y econmico. El
Centro Balcanes tena 82 y el Centro Nuevo Nacimiento 87 protagonistas. Hogar Claret tiene 100 cupos y un programa de seis meses, pero fue
cerrado en septiembre 2002. Comunidad Funescom y Reencuentro de
Vida solamente operaron por un perodo corto (en 2002), cada uno con
cincuenta cupos. Nuevo Nacimiento prest solamente servicios durante
cuatro meses a finales de 2002.
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alguna manera agrediendo el statu quo social, las normas de convivencia y el Cdigo de Polica.
Para contribuir a transformar ese imaginario colectivo, el DABS
ha realizado acciones de sensibilizacin de los ciudadanos bogotanos
frente al habitante de la calle, en todas las modalidades de intervencin;
por ejemplo, en el hogar de paso todos los viernes son das de paseo, que
se aprovechan para salir a un parque o a una calle, con unos 200 habitantes de calle, para contarles a los transentes cules son los programas
que se realizan, a quin se dirigen, cmo se desarrollan y a travs de qu
convenios. Mediante estas acciones se busca contribuir a modificar la
percepcin que tiene la ciudadana del habitante de la calle. Aunque este
accionar no logra un impacto en el corto plazo, es evidente que alienta
procesos de transformacin cultural que redundan en beneficio de la
situacin de orden y seguridad ciudadanas.
El fenmeno de la prostitucin merece en Bogot, como en otras ciudades, especial atencin, por la vulnerabilidad y alto riesgo de las personas
que ejercen este oficio y de sus familias, y por los fenmenos de cooptacin de la prostitucin por redes de delincuencia organizada, prostitucin de menores, uso y trfico de drogas ilcitas en sectores con
prostitucin y altos sentimientos de inseguridad experimentados por ciudadanos en calles o zonas con prostitucin.
En este campo tambin se logra mostrar cmo la continuidad en
la gestin pblica durante las tres ltimas administraciones de Bogot
ha permitido la maduracin de los procesos internos del DABS y un
mejor conocimiento de la problemtica, para llegar a una poltica de
asistencia ms humana, con enfoque inclusivo. Parte de este esfuerzo fue
el cambio en su denominacin: en lugar de prostitutas, el Distrito decidi hablar de trabajadoras y trabajadores sexuales. Es evidente que una
mayor regulacin y atencin a las trabajadores sexuales, ms una intensificacin de operativos policivos para desintegrar redes criminales que
operan en el sector de la prostitucin, contribuye a mejorar condiciones de
seguridad y disminuir riesgos para la salud, no solamente entre estas per-
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Misin Bogot se constituy en una estrategia blanda para contribuir a disminuir la inseguridad y construir convivencia ciudadana Misin Bogot no desarroll acciones coercitivas para el control de la
violencia, sino que trabaj en la inclusin social de jvenes y adultos en
alto riesgo, quienes prestaban un servicio productivo a la ciudad como
agentes sociales que promovan la autorregulacin y la regulacin colectiva. As, los guas cvicos, personas que antes fueron percibidas como
individuos peligrosos, se convertan en agentes institucionales para guiar
a los ciudadanos.
La gran innovacin de Misin Bogot, en trminos de promocin
de la participacin comunitaria y de la insercin de poblaciones excluidas, fue incorporar a los recicladores y luego a otras poblaciones
percibidas como amenazantes y vulnerables al mismo tiempo jvenes
en situacin de riesgo, trabajadores sexuales, habitantes de la calle,
mediante un proceso de acercamiento para su posterior formacin como
guas cvicos. Se trataba de acercar a esas personas a la comunidad, de
eliminar el estigma que pesa sobre ellas y de vincularlas a una actividad
en la que se transformara su imagen tradicional de personas peligrosas y
amenazantes, por otra de personas tiles a la sociedad, alineadas con el
orden y la seguridad; una actividad que, adicionalmente, se constituyera
en una oportunidad para ingresar en el mercado formal del trabajo.
Frente a los dems programas, como la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral (UCPI), son menos evidentes su alcance y resultados,
por problemas de continuidad o de atencin durante perodos relativamente cortos, lo cual impide generar un impacto en el desarrollo personal
lo que incluso es cierto para Misin Bogot. En este sentido, pueden ser
criticados por dirigirse muy sintomticamente, pero menos integralmente
a la persona, y por tener poca capacidad de tomar en cuenta e incidir en el
entorno familiar y social de las personas atendidas. Finalmente, presentan
dificultades en el momento de ofrecer posibilidades de empleo inicial,
tema que sigue siendo difcil tambin para el DABS y el Idipron.
Otros esfuerzos importantes pero que no hemos alcanzado a evaluar a fondo son las intervenciones integrales en los centros comerciales tomados por la prostitucin y con ella, por redes criminales, as
como la creacin de la zona de tolerancia en la localidad Los Mrtires.
La creacin y el fortalecimiento del Consejo Distrital de Poltica Social
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de Bogot, traduce el compromiso con la definicin de verdaderas polticas de atencin y regulacin social en la ciudad.
Para las dems ciudades de Colombia es de gran relevancia poder aprender de estos procesos, en especial de la manera como ellos integran la visin
preventiva, de desarrollo humano y tico de las personas ms vulnerables,
en el empeo por proporcionarles herramientas que les permitan construirse
como ciudadanos autnomos, con un mayor potencial para competir por las
oportunidades que brinda la sociedad contempornea.
Notas captulo 10
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Como se explica en el captulo 13, los jvenes infractores sindicados o judicializados no son
atendidos por el Idipron o el DABS, sino por los servicios de rehabilitacin y resocializacin
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), cuando tienen menos que 18 aos, y
cuando tienen ms que 18 aos, por la Crcel Distrital o instituciones penitenciarias o
carcelarias del orden nacional.
En Bogot se han realizado tres censos sectoriales de habitantes de la calle, el primero de ellos
fue un censo piloto que se llev a cabo en 1997 entre Idipron, IDCT y la Universidad Nacional
de Colombia, con una poblacin de 4.515; el segundo se realiz en 1999 entre el Idipron y el
DANE, con una poblacin de 7.817 habitantes, y el tercero se lo hicieron estas dos mismas
instituciones, con una poblacin de 10.477 habitantes de la calle. Idipron y el DANE comenzaron la realizacin del IV Censo Sectorial de Habitantes de la Calle, a finales del 2004. Comentarios informales aseguraron que la nueva cifra est por encima de la encontrada en 2001.
Caracterizacin elaborada basndose en el ltimo censo de habitantes de la calle realizado
por el Idipron y el Departamento Nacional de Estadstica (DANE): Habitantes de la Calle,
III Censo sectorial. Bogot, 2002.
En Bogot se llama zorra a un vehculo grande tirado por un caballo, o pequeo, tirado por
una persona, dedicado a acarreos. Zorrero es quien lo conduce.
El bazuco es un subproducto de procesamiento de la cocana altamente txico, y es mucho
ms barato que la cocana. Acta como estimulante.
El pegante es un producto industrial utilizado para pegar cuero, cuyo alto contenido de
sustancias txicas produce en quien lo huele una sensacin anestsica que quita el hambre y
el cansancio. Su precio es bajo.
KLevens, J. y Roca J., Protective Factors for Delinquency Amidst Adversity, en Klevens,
J.; Restrepo, O.; Roca, J., y MartIns, A., Epidemiologa de la delincuencia en Colombia,
Bogot, Colciencias; both cited by Klevens, 1997, p. 20.
Estudio realizado por Leandro Ramos del Idipron, con el apoyo de un equipo de investigadores, y que ser publicado en 2004.
Asimismo, el Idipron contrat la investigacin titulada Estudio sobre las motivaciones que
conducen a los jvenes bogotanos a la vinculacin de pandillas delincuenciales, realizado
por un experto externo Carlos Zorro, del CIDER, Universidad de Los Andes para evaluar
las motivaciones de afiliacin de los jvenes a las pandillas.
Klevens, J, and Roca J., 1997, Protective Factors for Delinquency Amidst Adversity,
Klevens J, Restrepo O, Roca J, Martnez A, 1997, Epidemiologa de la delincuencia en
Colombia, report presented to Colciencias; both cited by Klevens, 1997, p. 20;
Tolan, P. y Guerra, N. (1984), What works in reducing adolescent violence: An empirical
review of the field, Boulder, CO: Center for the Study and Prevention of Violence (See
Kleevens, 1997, p. 20).
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Mediante el Acuerdo 80 de 1967 expedido por el Concejo de Bogot. Los antecedentes del
Idipron se remontan al programa Bosconia, promovido desde los aos sesenta por el padre
Javier de Nicol, cuya experiencia, acogida por la Administracin Distrital de Bogot, fue
incorporada al Instituto.
Para los jvenes de menos de 18 aos judicializados existen los programas ofrecidos por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), como en El Redentor, centro de
resocializacin el cual se describe en el captulo 12.
No se trata solamente de intervenciones sofisticadas, sino de acciones a travs de las cuales
se busca que los habitantes de la calle se sientan respetados y tenidos en cuenta. Como
explica un directivo del Centro Idipron: A veces un gesto tan simple como darle a estos
jvenes medio pollo como almuerzo, es recrear la dignidad y la creencia de ellos mismos en
su propio estatus de ciudadanos. De igual impacto ha sido un convenio entre el Idipron y la
Fundacin Andrs Bello, que se llam Una sonrisa feliz, y que gener 360 prtesis dentales para estos jvenes, que muchas veces tienen una dentadura muy mal cuidada, que dificulta su presentacin en un ambiente laboral y formal.
Entrevista con el padre Javier de Nicol, septiembre de 2003.
Decreto Distrital 897 de 1995.
Agradecemos las generosas contribuciones en entrevistas y materiales por parte de Luis
Spath, director del Centro, as como de los jvenes e instructores del Centro durante las
varias visitas realizadas (septiembre-diciembre de 2003).
Contrato 088 de 2002, denominado Programa integral de formacin para el trabajo en reas
tcnicas y en actividades de mejoramiento y mantenimiento del espacio pblico (octubre de
2002-mayo de 2003). El proyecto se dirigi a jvenes de ambos sexos, con edades entre los 14
y 26 aos, en riesgo de exclusin social y en proceso de reinsercin social, vinculados al
Idipron, y que poseen como mnimo quinto de primaria. Se atendi (entre octubre de 2002 y
mayo de 2003) un total de 250 jvenes distribuidos as: 100 jvenes para la formacin tcnica
y 150 en actividades de mejoramiento y mantenimiento del espacio pblico.
Cada uno de estos cursos tena una intensidad horaria semanal de doce horas para la formacin tcnica, una hora para el mdulo de desarrollo humano y fortalecimiento de habilidades
y competencias bsicas y una hora para el acompaamiento social y psicolgico durante 24
semanas.
Ancdota relatada por el alcalde Mockus en entrevista con los autores. Noviembre de 2003.
Entrevista a Claudia Vsquez, fundadora y primera directora de Misin Bogot, bajo la
administracin de Pealosa, y ms tarde secretaria de Trnsito, durante la administracin de
Mockus 2. Bogot, septiembre de 2003.
Documento presentado por el programa Misin Bogot, de la Alcalda Mayor de Bogot,
Univerciudad, No. 6, dic. de 2000.
Ibid.
Entrevista Claudia Vsquez, directora de Misin Bogot, Bogot, sep. de 2003.
Teora de la ventana rota o broken windows theory.
Entrevista a Claudia Vsquez, Bogot, sep. de 2003.
Kohlberg, Teora cognitive-evolutiva de la moralizacin, 1969.
Presentacin realizada por la directora y el equipo de Misin Bogot. Bogot, sep. de 2003.
Proyecto Atencin a jvenes en riesgo y resocializacin, Alcalda Mayor de Bogot, Direccin de Seguridad de la Secretara de Gobierno.
La Ley 375 del 4 del julio de 1997.
El proyecto dej de todos modos abierta la posibilidad de incluir jvenes de los estratos 4, 5
y 6.
Ramrez, Clara y Castro, scar, Juventud, pobreza y formacin, Centro de Investigaciones
para el Desarrollo, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, 1999.
Alcalda Mayor de Bogot-UCPI, 2002, Un trabajo de campo en la ciudad. Conceptualizacin y Materializacin de la Prevencin integral.
Ibid., pp. 22-23.
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Alcalda Mayor de Bogot-UCPI, 1993, Cultura juventud y arte. Una propuesta de prevencin integral, Guadalupe, Bogot, 1993, p. 59.
Alcalda Mayor de Bogot, 1998, Plan de Desarrollo Formar Ciudad 1995-1997.
Klevens, p. 22.
Sin embargo, segn Klevens, las casas en Bogot tenan serios problemas de continuidad
por dificultades financieras y administrativas. Klevens no logr encontrar informacin sobre la distribucin entre hombres y mujeres.
Entrevistas con Adalgiza Reyes, directora de Seguridad, y Claudia Ocampo, coordinadora
del proyecto Atencin a jvenes y resocializacin.
Formulacin de un proyecto de inversin. Subsecretara de Asuntos para la Convivencia de
la Secretara de Gobierno Distrital, medio magntico, julio de 2001. Proyecto 7086. Atencin a jvenes en riesgo y resocializacin, Plan de Desarrollo: Bogot, Para vivir Todos del
mismo Lado. Objetivo: cultura ciudadana.
Programas: vida sagrada. Coordinacin: Direccin de Seguridad de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia de la Secretara de Gobierno Distrital. Tiempo: julio de 1998 y
reformulado en julio-septiembre de 2001.
Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos. Literal d. Fomento al buen uso del tiempo
libre y el espacio Pblico: [] Se promover la realizacin de actividades culturales, recreativas y deportivas, que integren varias disciplinas y brinden mltiples oportunidades a pblicos tan variados como aquellos que habitan la ciudad y la enriquecen. Se realizarn programas
y actividades dirigidos a la tercera edad y discapacitados, se promover el desarrollo del
deporte comunitario y estudiantil, se realizarn eventos de recreova en la ciclova del domingo y otros eventos metropolitanos de gran impacto. Desde aqu se apoyarn prcticas
recreativas, culturales y deportivas, especialmente dirigidas a nios y jvenes, que permitan
una mejor utilizacin del tiempo libre y la ampliacin de oportunidades educativas ms all
de la jornada escolar. Se trata de promover el uso del espacio pblico urbano para que toda
la ciudad se convierta en escenario espacio de socializacin del arte y la cultura y espectculo con las manifestaciones creativas de ciudadanos capaces y orgullosos de compartir y
disfrutar de su ciudad. Plan de Desarrollo 1998-2001.
Esto representa un 20% de los recursos destinados durante las tres administraciones al Proyecto 7086.
Las reas de intervencin que presentan continuidad desde 1999 hasta la fecha son las de
participacin juvenil y formacin democrtica y formacin para el trabajo.
La informacin de referencia, Informe final, ha sido proporcionada por la Fundacin Superior Diners. Contrato 125 de 2001, denominado Proyecto formacin para el trabajo a jvenes en proceso de resocializacin (mayo-octubre de 2002).
En su informe, la Fundacin Superior Diners presenta un total de 532 estudiantes certificados; 148 estudiantes desertados, lo que equivale a un 22% de desercin, explicada por
razones de ndole personal, falta de identificacin con el programa, vinculacin laboral o
poblacin flotante, tambin denominada trapecistas, al filo de caer o elegir entre el bien y
el mal.
Mercadeo social (siete cursos), archivo y correspondencia (cinco cursos), promotor integral
de ventas (cuatro cursos), manipulacin de alimentos (cuatro cursos). Tambin incluy introduccin, la identidad del hombre, comunicacin, valores, liderazgo moral, proyecto de
vida, resolucin de problemas, toma de decisiones.
Alcalda Mayor de Bogot, Consejo Distrital de Poltica social, Hacia una poltica integral
de juventud para Bogot, 1999.
Alcalda Mayor de Bogot, DAACD-CIDER, Elaboracin del escenario tendencial y posible para el desarrollo de la poblacin joven en Bogot, informe final, Bogot, 2003.
Alcalda Distrital de Bogot, Consejo Distrital de Poltica Social de Bogot, Lineamientos
generales de poltica social para Bogot 2004-2014. Aproximacin desde los derechos de la
niez, la juventud, las mujeres, las personas y la familia , 2003, p. 14.
Mediante el Acuerdo Municipal 78 de 1960.
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Captulo 11
PROMOCIN DE COMPORTAMIENTOS SEGUROS
Y DE UNA CULTURA CIUDADANA EN BOGOT
(1995-2003)
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El carcter creativo, ldico y poco tradicional de la poltica de cultura ciudadana y de las estrategias de comunicacin que la acompaaron, desconcert a muchos en sus inicios, en particular cuando el alcalde
mismo se convirti en el smbolo ms visible de las campaas. Con el
tiempo, termin por convencer a muchos, a tal punto que lo reeligieron
alcalde 3 aos ms tarde.2
Como hemos explicado con detalle en el Captulo 7, la administracin de Pealosa (1998-2000), consider que la creacin de una cultura
ciudadana y citadina, incluso en relacin con comportamientos de riesgo, dependa esencialmente de las condiciones ofrecidas por el entorno
urbano; que para crear una ciudad ms agradable y con menos peligros,
se necesitaban tambin, de manera urgente, grandes intervenciones urbansticas, crear y mejorar el espacio pblico, mejorar la movilidad y
por esta va, convertir a Bogot en una ciudad menos agresiva y peligrosa. De manera que para Pealosa las estrategias de comunicacin y sus
respectivas campaas para promover comportamientos seguros, constituan un mecanismo complementario a las intervenciones urbansticas,
por ejemplo en trminos de aprender a utilizar el espacio pblico, los
parques, el nuevo sistema de transporte pblico, etc. Lo anterior se tradujo, por ejemplo, en iniciativas como el Programa Misin Bogot, el
fortalecimiento de las actividades y programas del Idipron (vase Captulo 10) y estrategias para el buen uso de los parques (vase Captulo 7).
Pero otras de sus iniciativas, como las relacionadas con la cultura ciudadana para la movilidad segura, en relacin con el tema de accidentes de
trfico, guardaban mucha cercana con la metodologa de Mockus. Armona entre ley, moral y cultura, segn el alcalde Mockus (2003):
En la construccin de la convivencia es necesario reconocer la importancia de los tres sistemas reguladores [ley, moral, cultura], de modo
que lo establecido en la ley sea interiorizado en la conciencia moral y
fortalecido como regulacin cultural. Lo ms importante, en estos trminos, es avanzar en la formulacin de una cultura democrtica y una
cultura de legalidad, para que las tensiones entre los sistemas reguladores se resuelvan de manera pacifica mediante mecanismos democrticos, es decir, a travs la discusin y argumentacin, o dicho de otro modo,
mediante una verdadera construccin conjunta de la ley. (palabras del
alcalde, Ciudad y Democracia, Bogot, 2003)
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grupos de poblacin. Asimismo, el objetivo de las campaas estaba esencialmente orientado a suministrar informacin a la ciudadana, y no tanto a confrontar a los ciudadanos con sus responsabilidades individuales,
sus talentos personales y las oportunidades sociales para cambiar comportamientos en beneficio individual y colectivo. En este sentido, las
campaas no estaban diseadas como un instrumento para avanzar en
una poltica, sino que eran consideradas ellas mismas como un fin.
Era un hecho que con la degradacin de la ciudad durante los aos
ochenta (vase Captulo 1), muchos ciudadanos y sus mandatarios se
haban instalado en un contagioso negativismo. Era comn escuchar afirmaciones como: esta ciudad no la arregla nadie y tampoco nadie se
interesa por que esto se arregle. De algn modo, este negativismo se
tradujo en campaas de corte prohibicionista, o con un tono alarmante,
sin asomos de contenidos con carcter constructivo y ldico.
El alcalde Mockus, al situar la promocin de la cultura ciudadana
como eje central de su Plan de Desarrollo (1995-1997), decidi que no
era necesario el paso de varias generaciones para introducir cambios
significativos en los comportamientos de las personas y que tales cambios podran ser logrados promoviendo formas de autorregulacin y de
respeto entre ciudadanos y hacia la ciudad. El xito dependera, segn
Mockus, de la eficacia del mensaje y sta, a su vez, de la transparencia
en la comunicacin efectuada por el mensajero, es decir, la administracin distrital y el alcalde en particular. Corresponda esto a la conviccin de Mockus respecto de que el administrador tambin debe ser
pedagogo (vase Captulo 4).
Segn el alcalde Mockus (2002), la complejidad de lo simblico:
Lo simblico es un recurso difcil y delicado de manejar, que funciona
bien si se logra utilizar de manera limitada y slo cuando es estrictamente pertinente. La orientacin educativa ayuda mucho a regular el uso de
los smbolos, pero siempre se debe asegurar que stos generan saldo pedaggico; de otra manera, se est cometiendo casi que un sacrilegio en el
manejo de la comunicacin. [...] Todo el tema de la seleccin del mensaje, de la simplificacin del mismo y del acierto en su comunicacin, es de
una responsabilidad enorme. (Palabras del ex alcalde mayor de Bogot,
Importancia de la comunicacin, Bogot, 2002)
506
Para hacer operativas estas ideas, todas las polticas sectoriales tenan
que mostrar cmo iban a integrarse en el marco central de la promocin
de la cultura ciudadana, por lo cual empezaron a disearse e implementarse estrategias de comunicacin y sus respectivas campaas, para implicar y comprometer a la ciudadana. El Instituto Distrital de Cultura y
Turismo (IDCT) fue el encargado de desarrollar a partir de la realidad
local, con base en estudios de corte antropolgico, sociolgico y de psicologa social, el concepto de cultura ciudadana y de disear junto con
el alcalde y sus asesores, programas, estrategias de comunicacin y campaas para promover cambios en los comportamientos ciudadanos. Se
concibi la ciudad como un libro abierto, sobre el que se poda leer lo
que suceda y lo que pensaba la ciudadana; y como un laboratorio, donde se poda intervenir con procesos de animacin sociocultural. Estas
ideas y mtodos fueron apropiados progresivamente en sus ideas, durante la primera administracin de Mockus, la administracin de Pealosa
y la segunda administracin de Mockus. De esta manera entidades como
el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD), apoyaron sus programas con campaas innovadoras en el tema de mantenimiento de parques (vase Captulo 7), la Consejera para la Vida Sagrada en el tema
de entrega voluntaria de armas, la Secretara de Trnsito y Transporte en
campaas de prevencin de accidentes de trnsito y la Secretara de
Gobierno en temas relacionados con su misin institucional, especficamente en seguridad y convivencia ciudadanas.
Uno de los resultados de los estudios prcticos promovidos por el
IDCT como tanque de pensamiento durante las dos administraciones
Mockus (vase Captulo 15) fue que no haba evidencia suficiente para
afirmar que los ciudadanos dejan de acatar las normas solamente por
desconocimiento de las mismas y que muchos parecan utilizar informacin de manera selectiva, cuando se trataba de actuar conforme o no a la
norma. Por tanto se consider necesario investigar ms a fondo sobre
las razones que llevaban a los ciudadanos a ese desacato, para con
base en las mismas disear estrategias con posibilidades reales de xito
en el terreno del cambio de comportamientos. Trabajando con pequeos
grupos focalizados, se evidenci que la mayora de los bogotanos conocan cules eran los comportamientos prescritos por la ley (no pasar por
un semforo en rojo) pero que incurrieron en un incumplimiento de
507
normas especficas (pasar el semforo en rojo), muchas veces arguyendo con explicaciones o justificaciones para no cumplirlas. En efecto, en
el caso del porte obligatorio del cinturn de seguridad en un automvil,
muchas personas decan no conocer la norma, sin embargo en otros casos (pasar en rojo), decan conocer la norma pero consideraban que estaba justificado no acatarla en una determinada hora o lugar por razones
como nadie lo hace. De ah que se consideraba que no era conveniente
hacer programas y estrategias de comunicacin para solamente informar a la gente de una norma, o de lo que no se debera hacer, sino de
mostrar cmo se pueden cambiar comportamientos y tomar actitudes
diferentes frente a normas, reglas y comportamientos en lo pblico. Se
trataba entonces de hacer visibles comportamientos deseables y no
solamente los indeseables que haran ms constructiva la vida en comunidad, y convencer as a los ciudadanos sobre la conveniencia y la
viabilidad de introducir esos cambios en el comportamiento cotidiano.
Llamar a la responsabilidad individual permita al mismo tiempo romper con el modelo poco efectivo de intentar estimular cambios en el
comportamiento colectivo de Bogot en su conjunto. Este tipo de comunicacin pblica en forma de campaas de cambio social deba dirigirse a comportamientos realizados en el espacio pblico, pues no se
pretenda abarcar lo que suceda en el espacio privado; pero desde el
punto de vista de teoras del free-rider y de otros acercamientos a la
relacin entre comportamientos individuales y colectivos, se introdujeron varios tipos de incentivos para complementar la eficiencia de las
campaas:4
Econmicos: multas o incentivos monetarios
Legales: normas que prohben ciertos comportamientos
Educacionales: proveer informacin sobre ventajas o desventajas de
ciertos comportamientos
Coercitivos: apoyados en normas, se aplican factores de fuerza.
La comunicacin pblica se desarroll, por una parte, mediante
medios masivos de comunicacin televisin, radio, prensa que cumplieron su funcin de llegar a amplios grupos de poblacin. Pero se recurri tambin a la comunicacin interpersonal, que involucr grupos
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pequeos, que al articularse a estrategias masivas cumplieron una funcin de comunicacin muy eficaz. Un buen ejemplo fue la figura de los
mimos (vase ms adelante) que se usaron en el contexto de varias campaas y que eran simultneamente difundidas por los medios de comunicacin, con la idea de que los mimos aunque de manera directa fueron
solamente presenciadas por grupos pequeos de ciudadanos tenan un
impacto visual y de boca a boca con su irrupcin en la previsibilidad
cotidiana, provocando un impacto y visibilidad mayor que una campaa
realizada solamente por medios tradicionales.
Todo ello se tradujo en una comunicacin intensa hacia la ciudadana llamada por Mockus la interaccin intensificada, para que la
comunidad comprendiera la necesidad del cambio de comportamientos.
A lo anterior se agregaba el mismo alcalde Mockus, con su inters por
mtodos pedaggicos no tradicionales de entrar en escena y de acuerdo
con la idea de que el administrador pblico tiene la responsabilidad de
ser instructor pblico a travs de sus propios comportamientos, convirtindose en modelo de comportamientos deseables y en tema permanente de noticia colorida y efectista, para mantener en la agenda de los
medios masivos de comunicacin el tema de la cultura ciudadana con
sus propuestas de acatamiento de normas y autorregulacin. El riesgo
del payaso era conscientemente asumido por Mockus, quien consider que dicho riesgo sera neutralizado siempre y cuando las campaas
que involucraran al alcalde en persona fueran bien pensadas. Mockus
tambin saba que lo ldico es un parte integral de la idiosincrasia bogotana, la de los mimos, los zancos (un par de palos altos sobre los que
caminan las personas), los titiriteros y los cuenteros.
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parar este divorcio, tanto a nivel interpersonal como a nivel de relaciones entre el pblico y las autoridades era entonces necesario intervenir,
con campaas sociales y promocin de comunicacin interpersonal sobre las tres formas de regulacin, promoviendo su armonizacin. Para
Mockus, las reglas compartidas son las que permiten que el comportamiento llegue a ser inteligible, previsible y, en algn grado, confiable;
en este sentido, el saber a qu atenerse es tal vez el componente bsico
de nuestra idea de seguridad.5 La concepcin que orienta la promocin
de comportamientos seguros es la de construccin colectiva de la norma, bajo la premisa de que nadie cumple mejor una norma que aqul
que ha participado en su construccin. Si la norma se construye colectivamente, esa misma participacin ciudadana garantiza que la norma se
entienda ms, desde las necesidades de la comunidad y se interiorice
mejor. Se quera demostrar que el cumplimiento de la norma parte del
conocimiento de la misma. En palabras de Mockus, se trataba de superar el divorcio entre cultura, ley y moral permitiendo tomar medidas
para reconciliarlas transformando no las leyes, ni tampoco la moral, sino
algunos hbitos y costumbres.6
Mediante mensajes intensos y campaas sobre los objetivos de la
ley y las medidas destinadas a lograr su cumplimiento, se pretenda lograr
una mayor armona entre la moral, la ley y la cultura y construir desde la
gestin distrital, una agenda comn del gobierno y de la sociedad civil.
Es en este contexto en el que se inscriben las llamadas campaas de
promocin de comportamientos seguros, con el objetivo de generar y
fortalecer una cultura ciudadana en la que el cumplimiento de la norma
se hiciera a travs de un trabajo de autorregulacin y autocontrol, como
un hbito de vida, y no slo por razones de obligatoriedad o coaccin.
Para generar nuevas formas de comunicacin que garantizaran un
impacto duradero y que posibilitaran el cambio de comportamientos
agresivos o inconvenientes, hacia relaciones interpersonales ms armnicas en el espacio pblico, se recurri a actividades ldicas callejeras,
con el recurso de los mimos y de las tarjetas ciudadanas. Para romper
costumbres y poner a la gente a pensar, era necesario recurrir a mensajes
y smbolos que apuntaran a la construccin de nuevos imaginarios o
representaciones de la realidad en la ciudadana, para la promocin del
acercamiento entre extraos y la convivencia. Para crear smbolos que
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Todos ponemos. Campaa basada en el popular juego de la pirinola, invitaba a hacer una apuesta por la ciudad, aportando para su desarrollo.
Kit zanahorio. ste contena la tarjeta ciudadana, un pito y una
moneda, y fue otro instrumento estilo tarjetas ciudadanas dirigido a
reforzar entre ciudadanos comportamientos de respeto y de acatamiento
a la norma, en particular en el trfico. El pito se sumaba a la tarjeta como
instrumento para llamar la atencin sobre comportamientos adecuados
o inadecuados de otros ciudadanos, por ejemplo cuando la gente no respetaba una fila de espera. La moneda simbolizaba el inters en cuidar
los recursos pblicos.
El sapo. Esta campaa estaba relacionada con un esfuerzo por
fortalecer la responsabilidad poblacional de defender lo pblico. Fue
una invitacin a los ciudadanos a ser sapos, expresin que tiene una
connotacin negativa en el lenguaje popular colombiano ya que designa
a quien delata a las personas de su entorno. La idea era decir: El sapo
no siempre es malo, y puede representar un valor civil al pblicamente sealar comportamientos inadecuados, contraproducentes y hasta ilegales. Ser sapo lgicamente implica lograr superar la presin social
de no delatar que puede existir. Mockus mismo se puso una camiseta
con un sapo encima. Esta idea fue retomada en el 2003 con una elaborada campaa llamada de croactividad,10 que invitaba a la ciudadana a
identificar, sealar e incluso delatar, comportamientos que pueden ser
perjudiciales para la comunidad.
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cin del conductor y campaas para lo mismo en Bogot, est demostrada por las actuales circunstancias en que la eficacia de los sistemas de
control de trfico est debilitada por el comportamiento ilegal de conductores y peatones. Se observa en las calles de Bogot una cantidad de
costumbres entre los conductores, ilustrativas del irrespeto que se tiene
de la norma de trnsito. Por ejemplo, algunos conductores hacen caso
omiso de la luz roja de las seales, ignoran las lneas de los carriles,
cambian de carril repentina y frecuentemente sin avisar, prefieren ignorar las normas sobre mxima velocidad, se saltan las filas y obstaculizan
las intersecciones [] El comportamiento de los peatones en Bogot es
anrquico, en algunos casos es ordenado y en otros no. Por ejemplo, cruzan las calles ignorando las luces de sealizacin en las secciones de va
entre intersecciones, y tambin penetran dentro de los carriles de trfico
para cortar su camino. En especial en los paraderos de bus, los pasajeros
y los peatones invaden los carriles vehiculares. [] La calidad de la instruccin que se imparte a los conductores-estudiantes (en las escuelas de
conduccin) es por lo general inadecuada. El balance entre prctica y
conduccin e instruccin en clase parece exageradamente inclinado hacia la prctica, y no se imparte suficiente instruccin en clase.
Ilustracin 1
Muertes en accidentes de trnsito 1991-2003
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Ilustracin 2
Muertos en accidentes de trnsito y homicidio comn 1992-2002
Ilustracin 3
Peatones muertos en accidentes de trnsito Bogot 1992-2002
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trnsito bien informado de los procesos y normas, transmita la informacin al ciudadano que incumple la norma, y lo invite a que cambie su
comportamiento y a que modifique sus actitudes frente al uso del espacio
pblico. Autoridad preventiva, que significa hacer una preparacin previa a la imposicin de ciertas normas. Esto llev, por ejemplo a la realizacin de ensayos para prohibir el parqueo en algunas zonas de la ciudad,
alertando a la ciudadana sobre lo que sucedera a partir de la siguiente
semana y advirtiendo sobre las implicaciones en trminos de sancin, en
caso de incumplimiento: sancin pedaggica o sancin pecuniaria. Y,
finalmente, autoridad sancionatoria , que es la aplicacin de la sancin
establecida cuando no se respeta la norma.
Este proceso se aplic de manera intensiva en el mbito de la cultura ciudadana en movilidad. Los programas de movilidad relacionados con el mejoramiento y construccin de vas, y con el manejo del
parque automotor, fueron contemplados en el Plan de Desarrollo como
Movilidad inteligente bajo la prioridad Productividad.14
Para el alcalde Mockus era evidente que: uno de los elementos
que incidan en el mal funcionamiento del sistema de trnsito y transporte
en Bogot, era la forma como los bogotanos hacan uso de la infraestructura disponible.15 De ah surge entonces la decisin de promover cultura ciudadana y movilidad. Con todo, cuando se refiere a las inversiones
en proyectos en el Plan,16 destinaran 6.619 millones de pesos a transporte, trnsito y obras viales para la cultura ciudadana partida que sera
invertida en los diferentes propsitos del Campo de Accin de Movilidad Vial en Cultura Ciudadana, en el IDCT. En el Plan, el tema de transporte, trnsito y obras viales, estaba planteado desde la perspectiva de
realizar inversiones en nuevas vas y en el mantenimiento de las existentes, y del megaproyecto Plan integrado de Transporte que prevea la
articulacin de estudios como el Plan Maestro de Transporte previsto
en convenio con el gobierno del Japn y el estudio de factibilidad del
metro concertado con la Nacin, con acciones y proyectos en proceso
de ejecucin como el metro bus, el proyecto de troncales cofinanciado
por el Banco Mundial y la construccin del plan vial de la ciudad.17
En la administracin Pealosa, esta visin fue mantenida, y se aprovecharon los resultados de los estudios realizados por el IDCT; pero fue
520
complementada, como hemos visto en el Captulo 7, a travs de intervenciones masivas de recuperacin y construccin de andenes,
ciclorrutas y cebras, as como con la introduccin del Transmilenio,
para crear un sistema de transporte plurimodal, en lugar de un sistema
de transporte exclusivamente basado en y orientado al automvil. La
administracin de Pealosa incluy el tema de movilidad18 como una de
las prioridades de su Plan de Desarrollo, y defini una estrategia que
apuntaba al mejoramiento general de la calidad de vida de la poblacin
capitalina mediante la constitucin y puesta en funcionamiento de un
sistema de transporte pblico nico e integrado; la construccin de
ciclorrutas; la ampliacin, adaptacin y mejoramiento de la malla vial;
el fortalecimiento y tecnificacin de la administracin y el manejo del
trfico urbano. En particular, refirindose a los hbitos de los ciudadanos, estableci que: la estrategia involucra acciones de tipo correctivo,
actividades de planeacin que permitan anticiparse al rpido crecimiento de la ciudad y acciones encaminadas a cambiar hbitos y actitudes de
los bogotanos. Defini entre los programas de movilidad, el de fortalecimiento del manejo de trfico, que:
busca ordenar y agilizar el flujo vehicular mediante acciones dirigidas a
aumentar el cumplimiento de las normas bsicas de trnsito y fortalecer
tecnolgicamente la administracin y manejo de ste en la ciudad. Para
ello se conformarn centros de control de trfico, dotados de las herramientas necesarias para que los encargados de la operacin de los mismos puedan tomar decisiones en tiempo real para atender las situaciones
de trfico urbano; se fortalecern los sistemas de regulacin de trnsito y
sealizacin de vas; se instalarn equipos de alta tecnologa para la deteccin de infractores; se trabajar en la tecnificacin de la Polica de
Trnsito para colocarla en condiciones de apoyar la labor de los centros
de control y se realizarn campaas de concientizacin de la ciudadana.19
La responsabilidad de los programas de prevencin de la accidentalidad vial retornara a la Secretara de Trnsito, donde haba estado
hasta antes de la primera administracin de Mockus. Como se describe
en detalle en el captulo Espacio Pblico, bajo la administracin de Pealosa se hara realidad el Sistema de Transporte Masivo Transmilenio,
que introdujo una ostensible mejora en las costumbres de los bogotanos,
521
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tivos de poltica previstos, y en particular, se cre una Direccin de Pedagoga en el interior de la Secretara, encargada de la promocin de
comportamientos seguros. Se elimin la Divisin de Seguridad Vial,
que no haba recibido la prioridad necesaria en pasadas administraciones. La Direccin de Pedagoga recibi el estatus de Subsecretara, al
mismo nivel de la Subsecretara financiera, y de la Subsecretara jurdica.
El principal acierto fue el trabajo interinstitucional, que le permiti
a la Secretara, gracias a un Comit Distrital de Pedagoga en Seguridad
Vial, contar con el concurso de 13 instituciones del Distrito relacionadas
con los temas de pedagoga y movilidad, para optimizar los recursos y la
comunicacin. En el Comit participan Polica de Trnsito, IDCT, Polica Comunitaria, Misin Bogot, IDU, IDRD, DABS, Observatorio de
Cultura, Secretara de Gobierno, Secretara de Educacin, Fondo de Prevencin Vial22 y la misma Secretara de Trnsito.
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en la ciudad, los que dejaron de rodar entre 6:30 a. m. y 7:30 p. m., y con
la promocin del uso del transporte pblico y de las bicicletas, recibiendo una alta aceptacin de la comunidad.30 El objetivo explcito era:
generar una reflexin en torno al sistema de transporte de la ciudad,
comunicar a la ciudadana las iniciativas de la administracin Distrital
encaminadas a cambiar el modelo de transporte, llamar la atencin sobre
el aspecto ambiental y convertir el da en un ejercicio de democracia,
humildad y convivencia, pues a comienzos de 2000, slo el 14% de los
bogotanos usaba vehculo particular.31
La jornada tuvo un amplio cubrimiento en los medios locales, nacionales y aun internacionales, los ltimos de un tono algo pedante, como
si en un pas afectado por una crisis de seguridad nacional, propuestas
de cultura ciudadana innovadoras fueran un lujo irresponsable. Sin embargo, el programa Da sin carro fue premiado con el Stokholm Challenge
Award (Premio al Reto), otorgado por la ciudad de Estocolmo, entre
ms de 600 iniciativas postuladas de todo el mundo.
La segunda administracin de Antanas Mockus le dio continuidad
a esta iniciativa. En 2003, ao en que se celebr por cuarto ao consecutivo el da sin carro en Bogot, se realiz tambin una jornada adicional
sin carro, para sumarse a la celebracin mundial en la que ms de 1.000
ciudades se unieron al da sin carro. Mockus aprovech la jornada para
lanzar una campaa de uso masivo de ciclorrutas.
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la razn por la que estaban all; cuando alguno deca que por venir en
contrava, todo el mundo deca Huy!; el otro deca que por pasarse un
semforo en rojo y todo el mundo deca, Pero cmo se le ocurre! Haba
una especie de censura entre ellos mismos, con humor. Todos estaban
por razones parecidas. Era una manera de que se vieran reflejados en
los dems, de reconocer sus errores. El balance entre los asistentes fue
positivo.
Entrevista a Claudia Pearanda, directora tcnica de Pedagoga,
de la Secretara de Trnsito y Transporte, octubre de 2003.
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532
En cuanto a los indicadores para medir los resultados de las campaas, se aspira a construir mejores indicadores que permitan mediciones
finas, relacionadas con lo que se hace en materia pedaggica, no slo un
indicador tan grueso como es el de accidentalidad vial en Bogot. El
IDCT en su lnea de base para analizar posteriormente los logros del
Plan de Desarrollo, defini, para el caso de trnsito, indicadores como:
cunta gente respeta el semforo en rojo, cunta gente cruza por el puente
peatonal durante el da, cunta gente tiene en su nivel de recordacin el
uso del cinturn de seguridad; se crearon indicadores de recordacin, de
acatamiento de la norma, que nos pueden dar unos ndices en un trmino
medio, menos exigentes que la accidentalidad o menos simples que los
indicadores de seguimiento, que hablan de nmero de cursos dictados, o
nmero de personas capacitadas, por ejemplo. Se cuenta con el apoyo
del Banco Mundial para realizar un estudio que permita la construccin
de indicadores en la dimensin descrita.
Intervencin en la Avenida Boyac:
Durante diez aos ha sido un corredor crtico, pues la accidentalidad de
peatones es muy alta. Se analiz la informacin de Medicina Legal sobre
procedencia de las personas accidentadas y tiempo de permanencia en
Bogot, y se encontr que muchos acababan de bajar del bus procedentes
de diferentes municipios del pas, y desconocan por completo los riesgos de atravesar la avenida por el lugar equivocado. Ahora se est trabajando con la gente en el terminal de transporte para informar a estas
personas procedentes de otros lugares sobre el trfico en Bogot.
Entrevista a Claudia Pearanda, directora tcnica de Pedagoga, de la
Secretara de Trnsito y Transporte (2000-2003), octubre de 2003.
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534
Ilustracin 4
Quemados por plvora diciembre-enero 1993-2002
Fuente: Alcalda Mayor, Secretara de Gobierno, Subsecretara para Asuntos de Convivencia y Seguridad
Ciudadana. Violencia y Delincuencia en Contextos Urbanos, La experiencia de Bogot en la reduccin de
la criminalidad 1994- 2002, p. 88.
En 2001 el gobierno nacional promulg la Ley 670, fijando el marco para la fabricacin de armas, municiones y plvora. El artculo 4 de
esta ley facult a todos los alcaldes municipales y distritales para que en
sus respectivos territorios decidieran prohibir o no el uso de plvora. La
segunda administracin de Mockus expidi directamente un decreto reglamentando la ley para las necesidades de Bogot, prohibiendo la fabricacin de la plvora y restringiendo su uso, y prohibiendo de manera
definitiva el uso de plvora por particulares en Bogot. Se dej la opcin de usarla slo en espectculos pblicos y juegos pirotcnicos, en
condiciones de seguridad certificada por los organismos de bomberos.
Se reglamentaron al mismo tiempo los espectculos pblicos y los juegos pirotcnicos. En noviembre 2001 se lanz una campaa pblica desde
la Secretara de Gobierno y con un Comit en el cual participaron otras
entidades del distrito y empresas privadas, para informar a la ciudadana
e invitarla a modificar su uso tradicional de la plvora para la poca del
fin de ao. La corresponsabilidad se manifest con la participacin de la
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Bogot (en diciembre se declara una alerta roja, para hacer seguimiento
a quemados, muertos o heridos graves). Se redujo el nmero de lesionados, la gravedad de las lesiones, el tiempo de hospitalizacin, y no ha
habido un solo muerto, ni incendio forestal desde la reglamentacin de
la norma en el Distrito Capital. Asimismo, desapareci la costumbre de
muchas familias y empresas de poner plvora para los nios en las canastas navideas. Las empresas comprendieron que si queran ofrecer
un espectculo para la familia, lo deban hacer en condiciones de seguridad, lo que llev a que en el ao 2002 se autorizaran ms de 70 espectculos pirotcnicos. As Bogot tuvo plvora sin quemados.
Algunos de los polvoreros se trasladaron a municipios aledaos a
Bogot; algunos de los cuales estn pidiendo asesora al Distrito en torno al tema de la reglamentacin. En Cali se adopt la misma medida que
en Bogot. Algunas ciudades del exterior como Lima, tambin han solicitado apoyo, despus de una tragedia con plvora que arroj un alto
nmero de vctimas, en aos recientes.
Segn una encuesta del Observatorio de Cultura Urbana, la campaa que ms se recuerda entre los bogotanos es la que promueve el no uso
de plvora para particulares, lo que se constituye en un indicador de que
el tema fue importante para la ciudadana y la indujo a un cambio de
actitud cultural. El 90% de los padres no dejara que sus hijos usaran
plvora, no porque sea prohibido sino porque es considerado un riesgo,
segn la misma encuesta.
Las diferentes administraciones durante el perodo 1995-2003 han estudiado cuidadosamente entre otras, con base en la informacin generada por el SUIVD (vase Captulo 6) la incidencia que tiene el porte de
armas sobre los ndices de violencia en la ciudad y en especial sobre los
ndices de homicidio. A la informacin sobre violencia homicida en la
ciudad, se sumaron los estudios realizados por la Polica Metropolitana
y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, que indican que
las armas de fuego se encuentran involucradas en los siguientes delitos:
homicidios, lesiones personales, actos contra la libertad sexual y la dig-
537
nidad humana, hurtos (a personas, residencias, vehculos, establecimientos pblicos y bancarios), secuestros, atentados contra la existencia y
seguridad del Estado, entre otros. La mayora de los homicidios en zonas
urbanas de Colombia son ocasionados con armas de fuego. En Bogot,
en 1995, el 74% de los homicidios se cometieron con armas de fuego, y
en 1996 el 73%, segn Medicina Legal y la Polica. Puede afirmarse
claramente que en el caso de la ciudad de Bogot, hay una relacin directamente proporcional entre la prohibicin del porte de armas y la
disminucin de los homicidios. Como puede verse en la siguiente ilustracin, el nmero de armas incautadas entre 1994 y 2003, ha venido
creciendo de manera constante, y si a esta tendencia se le compara con
los ndices de homicidio, la correlacin es evidente.
Ilustracin 5
Armas incautadas en Bogot 1994-2002
En efecto, en 1994 disminuyeron los homicidios con armas de fuego en un 10,5% frente a 1993, en 1995 disminuyeron otro 5,6% frente a
1994. En el primer semestre de 1996, cuando se mantuvo la restriccin
al porte de armas durante los fines de semana, disminuyeron los homicidios en un 2,11 %; por el contrario, cuando se levant la restriccin, entre
abril y noviembre del mismo ao, los casos de homicidio aumentaron en
un 5,49%; en el mes de diciembre de 1996, cuando se desarroll la cam-
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Tabla 1
Censo de armas decomisadas los fines de semana en homicidios
enero-noviembre-diciembre 1995-1996
Censo de armas decomisadas
1995
1996
463
100
126
100
145
31,3
21
40,1
92
20
37
30
539
Tabla 2
Armas de fuego y material de guerra entregado voluntariamente
por la ciudadana 1996-1997
Tipo de arma
Armas de fuego
Cantidad
2.538
Granadas de fragmentacin
122
Granadas de humo
109
Tacos de dinamita
Detonadores
Estopines
Mina Kleimon, fabricacin israel
Cascaron de Rocket
Cartuchos de municin
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Consejera de Seguridad.
38
1
1
15.420
540
541
542
la problemtica enfrentada. A continuacin se presenta una tabla resumen de las actividades ms significativas y sus resultados, realizados
gracias a la intervencin de la Consejera en este campo:
Tabla 3
Programa Goles en Paz-Actividades 2001, 2002 y junio de 2003
Actividad
2001
2002
2003
Total
Observaciones
programa
de los indicadores
Acompaamiento Partidos
Copa Mustan
53
51
21
125
400
45
30
475
5.300
3.760
1.785
10.845
598
537
384
1.519
60
66
25
151
Jvenes vinculados a
grupos de control
Personas beneficiadas
concurso Barra ms
Creativa
Mensajes recibidos Goles
en Paz, concurso en
medios de comunicacin
Reuniones realizadas con
miembros de las barras
de Santa Fe, Millonarios,
Amrica, Nacional y
Deportivo Cali
Torneo de ftbol de saln,
personas vinculadas
600
50
650
Pactos de convivencia
ao 2002
Localidad de Bosa,
celebrados
Villa de Leyva
septiembre de 2002,
barras Santa Fe y
Millonarios
Participantes Clsico de
la Amistad y la Paz
Realizado en octubre
18.000
18.000
de 2001
220
220
contina
543
Actividad
2001
2002
2003
Total
Observaciones
programa
de los indicadores
500
7.500
2.000
10.000
Elaboracin protocolo
Programa Goles en Paz
Documento de
coordinacin
interinstitucional, que
ha sido evaluado en 5
oportunidades
Fuente: Alcalda Mayor de Santa fe de Bogot, Consejera para la Vida Sagrada, Bogot, 2003
La disposicin de lugares dentro de la ciudad para que emergiera la cultura ciudadana fue una de las dimensiones donde ms resultado concreto se logr obtener, a travs de los eventos Al parque descritos en los
captulos 7 y 10.39 Bogot tena una escasa tradicin festiva, y el calendario de la ciudad en 1995 slo contaba con algunas fiestas, ms all de
las ferias y el Festival de Teatro Iberoamericano (de iniciativa privada).
Una incipiente tradicin en conciertos, con deficientes condiciones tcnicas y organizativas haba generado problemas de seguridad a gran escala, en particular en relacin con los conciertos de Guns and Roses,
en 1989, y de la Fania, en 1990.
Los organizadores en las dos ocasiones vendieron ms entradas que el
aforo total del estadio El Campn de Bogot, un escenario para 45.000
personas (contando la cancha de ftbol), [e] inadecuado para este tipo de
espectculos por su acstica. En el primero cuando cerraron las puertas,
quienes no pudieron ingresar incendiaron autos y lanzaron piedras a los
ventanales de casas y comercio del sector. En el segundo, los retrasos
para dar inicio al concierto y un dao en el sonido, produjeron una turba
que produjo daos de gran escala en los alrededores del estadio.
544
545
algunas emisoras escolares como herramienta para la gestin del conflicto y la promocin de la convivencia, basada en varias experiencias
exitosas anteriores promovidas por la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral de la Alcalda Mayor, en coordinacin con el Ministerio de
Comunicaciones, la Unidad de Radio del Ministerio de Cultura, y la
Universidad Minuto de Dios. Estas experiencias demostraron que:
La radio escolar es una de las herramientas ms efectivas para generar
procesos comunicativos que nos conduzcan a gestionar pedaggicamente
los conflictos en la escuela por su facilidad de acceso, el conocimiento
que poseen de su lenguaje las audiencias juveniles y las posibilidades
que ofrece como vehculo de participacin social.40
La Secretara de Gobierno contrat en 2001, en el marco del proyecto comunicacin para la convivencia, una consultora para realizar
un diagnstico sobre las emisoras escolares como herramienta en la gestin del conflicto en Bogot. A continuacin se presentan algunas de las
conclusiones:
En primer lugar, en cuanto a emisoras escolares:
Fortalecer el movimiento de emisoras escolares en los colegios de primaria.
Procurar que las distintas entidades distritales produzcan pregrabados
de audio en casetes sobre distintas problemticas para que sean divulgados por las radios escolares.
Estimular la actividad de las emisoras a travs de premios, capacitacin y encuentros de distinto tipo, lo que fortalecera y legitimara socialmente su funcionamiento.
Generar un proyecto de capacitacin de profesores para que puedan
enfrentar el reto de crear, mantener y gestionar una emisora escolar.
Articular proyectos de emisoras con el Proyecto Educativo Institucional (PEI) de cada escuela, para desarrollar una labor vinculada a todas
las actividades del colegio de una manera transversal.
Utilizar la radio escolar como un proyecto transversal que contribuya a
la formacin integral del estudiante.
Fomentar reflexiones e investigaciones acerca del papel de los medios
de comunicacin en la escuela.
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res. Algunos de los datos recopilados tienen que ver con el tiempo de
funcionamiento, nmero y calidad de las personas vinculadas a las emisoras, relacin con la comunidad educativa, tiempo de dedicacin de las
personas vinculadas, frecuencia y horario de emisin.
Igualmente, fue posible conocer algunos de los contenidos de la
programacin emitida por las emisoras encuestadas, especialmente sobre
el conflicto, y la capacitacin recibida y solicitada por la comunidad
educativa en relacin con este medio de comunicacin. Este insumo
permiti en 2002 seleccionar 25 centros educativos distritales, en zonas
de alto riesgo, para desarrollar, en coordinacin con las secretaras de
Gobierno y de Educacin y el Centro de Comunicacin Social Paulinas,
un programa de formacin en radio, para fortalecer las emisoras escolares y generar procesos comunicativos, organizativos y pedaggicos permanentes al servicio de la comunidad educativa, que permitan mejorar
los niveles de convivencia, resolver conflictos, fortalecer las interrelaciones y mejorar calidad de vida.43 En dos ciclos de cuatro meses cada
uno, se realizaron 16 talleres que integraron las nociones de convivencia,
manejo de conflictos y comunicacin, en un proceso de cuatro etapas:
(i) diagnstico, motivacin y socializacin; (ii) capacitacin, asesora y
acompaamiento; (iii) muestras pblicas: lanzamiento de proyecto, Feria del Libro y Festival de Radio Escolar, y (iv) evaluacin y planeacin
En la etapa de diagnstico participativo se analiz la situacin de
convivencia de los colegios involucrados. En el proceso de formacin,
en el primer ciclo, Plan de formacin en radio escolar se brind a los
participantes una visin general de la historia de la radio, para luego
centrarse en temas como el lenguaje radiofnico, los estudios de audiencia y programacin radiofnica; guiones, libretos e improvisacin; gneros y formatos radiofnicos; la cabina de radio, la produccin radiofnica y, por ltimo, la gestin, financiamiento y sostenibilidad del proyecto radiofnico.
En el segundo ciclo Plan de formacin en convivencia se proporcionaron elementos sobre comunicacin humana, liderazgo y trabajo en
equipo, comprensin del conflicto, estrategias para abordar el conflicto
de manera constructiva, participacin ciudadana, diversidad cultural en
la escuela, propuestas de los jvenes para una nueva cultura escolar y,
por ltimo, la comunicacin, factor de convivencia.
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Los adultos, los nios y las nias estamos del mismo lado, del lado de la
vida digna.
Soamos que los nios y nias trabajadores, los vendedores ambulantes,
los desplazados, los habitantes de la calle, los ancianos, los desempleados y los pobres tengan apoyo y oportunidades.
Queremos que todos tengamos servicios pblicos, que los sepamos usar
y podamos ahorrar.
Con nuestra risa, los nios y las nias de Bogot espantamos el miedo.
Si nos autocuidamos y nos cuidamos unos a otros, la ciudad es ms segura y podemos ser felices.
Las autoridades deben cuidarnos y protegernos a todos por igual.
Todos hacemos todo, damos todos, cuidamos todo, disfrutamos todos todo.
Queremos que se pongan ms parques y ms colegios, los mantengan y
los cuidemos.
Nos gustara descontaminar la ciudad limpiando los ros y las calles.
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552
11.11 CONCLUSIONES
En una evaluacin posterior a su primera administracin pero anterior
a su segundo perodo como alcalde Antanas Mockus concluye que:
Las acciones (de cultura ciudadana) impulsadas por la Alcalda de Bogot desde enero de 1995 hasta diciembre de 1997 produjeron resultados muy contundentes. El desarme legal y voluntario y un horario
controlado para el expendio de bebidas alcohlicas redujeron la tasa
anual de homicidios de 72 (1994) a 51 por 100.000 habitantes (1997) y
la tasa de muertes violentas en accidentes de trnsito de 25 a 20 por
100.000 habitantes.
Gracias a ciertas prohibiciones tambin se redujo en ms de dos
tercios el nmero de nios lesionados con plvora. Estos resultados ilustran la receptividad de la ciudadana y su reconocimiento de la importancia del enfoque pedaggico adoptado por la Alcalda y de la visin
con que sta asumi y ejerci la gestin pblica. Otros han contestado
estas evidencias, y han intentado mostrar que las polticas de cultura
ciudadana tienen poca correlacin con la mejora de la seguridad en la
ciudad, contrariamente, por ejemplo, a factores como la mejora en la
operatividad policiva.
Reducir la poltica de cultura ciudadana a su estrategia de comunicacin, o de manera aun ms simplista, a las campaas de prevencin,
es mal entender el proceso iniciado por la primera administracin de
Mockus, ya que se trat de un enfoque integrador para todas y cada una
de las polticas sectoriales de la administracin, como se explica en el
Captulo 4 de este libro. En este mismo sentido integrador, hay que decir
que la poltica de modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que rean fuertemente con la vida social de la ciudad, no se
dirigi exclusivamente a la ciudadana, sino tambin a los mismos funcionarios. El compromiso serio y profesional con la gestin de la ciudad
por parte de los funcionarios mediante autorregulacin y capacitacin
y cmo esto se tradujo en una mejor gestin pblica e un incremento de
legitimidad institucional es parte integral del proceso de gestin admirable que caracteriza el perodo 1995-2003.
La construccin de escenarios y espacios urbanos donde interactan no solamente ciudadanos, sino ciudadanos y funcionarios ha sido
novedosa y ha incrementado la legitimidad de la administracin pbli-
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Notas captulo 11
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suerte.
Juego de palabras en el que se utiliza la onomatopeya (croar) de la voz o canto del sapo o
rana croa, croa, con la palabra croactividad.
Entrevista con Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003.
Corporacin CEICOS, El cruce. Usos y comportamiento ciudadano, Bogot, 1995.
Segn Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003.
Bogot todos del mismo lado, artculo 15, literal C2.
Bocarejo, Juan Pablo, Trnsito y cultura ciudadana, en Revista Foro Econmico, Regional
y Urbano No. 3, abril-junio, 1996, pp. 47-51.
Formar ciudad, artculo 30, numeral 37.
Ibid., artculo 33.
Acuerdo 6 de 1998. Plan de Desarrollo Distrital Por la Bogot que queremos, alcalde
Enrique Pealosa Londoo, artculo 16.
Por la Bogot que queremos, artculo 18, literal C.
Citada por Univerciudad, No. 6. Documento presentado por el programa Misin Bogot de
la Alcalda Mayor de Bogot, http://www.univercuidad.net.co.
Bogot todos del mismo lado, artculo 10, literal A1.
Este Fondo es de carcter privado; asocia a las aseguradoras que venden el Seguro Obligatorio (SOAT). Tienen obligacin de invertir recursos en educacin en todo el pas nacional.
Sus aportes econmicos a las campaas han sido significativos.
En Colombia, como en varios otros pases, se llama cebra a la demarcacin de franjas blancas pintadas en las calles, en los cruces peatonales.
Entrevista con Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003.
EL IDCT realiz diferentes investigaciones y observaciones sobre cruces, en particular
cuando tenan alto flujo peatonal, confluencia de vas con un alto volumen vehicular y estaban ubicados en zonas de oficinas, centros comerciales o educativos. Entre esos estudios
estn: El cruce. Usos y comportamiento ciudadano, op. cit., y Estudio de cruces y cruzar la
calle , Urbanos, 1996.
Entrevista con Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003. Sin embargo, no logramos encontrar datos estadsticos que pudieran apoyar esta afirmacin.
El esquema de gerencias para la formacin de cultura ciudadana termin con la primera
administracin de Mockus. Para el caso de trnsito y transporte, se cre una dependencia en
la Secretara de Trnsito y Transporte, durante la segunda administracin de Mockus, que
trabajaba todo lo relacionado con pedagoga.
Polticas saludables para la seguridad y convivencia, Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, 1997.
La idea del da sin carro naci en 1996 en la ciudad de La Rochelle, en Francia, con el
objetivo de reflexionar sobre las consecuencias del uso del automvil particular en la vida de
las ciudades. Los automviles producen ms contaminacin atmosfrica que cualquier otra
actividad en las urbes y el 80 por ciento de la contaminacin auditiva. Vctor Manuel Vargas,
corresponsal de El Tiempo en Madrid, eltiempo.com, 2003.
Esta jornada fue aprobada en un referendo realizado el 29 de octubre de ese mismo ao, en
el que hubo una votacin de 791.867 votos a favor y 329.597 en contra, para la iniciativa de
Pealosa que buscaba establecer un da sin carro al ao en la capital, el primer jueves de
febrero.
Bogot viva, informe de gestin del Alcalde Distrital de Bogot, Enrique Pealosa, Bogot,
2000, p. 158.
Las ciclovas diurnas operan los domingos y das festivos en Bogot y otras ciudades del
pas, desde finales de la dcada de los ochenta, en calles habilitadas para tal fin, mediante el
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Captulo 12
AMPLIACIN DE LA OFERTA EN MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS
(MARC) EN BOGOT (1995-2003)
Poblacin vulnerable contratada para mantenimiento de zonas verdes. Foto Gerard Martin.
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560
entonces la colaboracin de los particulares en la administracin de justicia y en la resolucin de sus propios conflictos. En ese orden de ideas es
perfectamente posible que el legislador estimule la resolucin de conflictos directamente por los propios afectados, por medio de figuras como la
conciliacin o la amigable composicin o por terceros que no sean jueces, como sucede en el caso de los rbitros o de ciertas autoridades administrativas y comunitarias.4
561
versen sobre materias susceptibles de transaccin, que no sean laborales, penales o contenciosas administrativas, las partes de comn acuerdo, pueden pedir al juez que se someta el asunto a conciliacin y, en
caso de que sta fracase, a arbitramento. Por ltimo y para dinamizar las
anteriores reformas, se autoriz la creacin de centros de conciliacin y
arbitramento artculo 82 y siguientes de la Ley 23 de 1991, en entidades
no estatales, como los colegios de abogados, las cmaras de comercio,
los consultorios jurdicos, entre otras.
Por otro lado, la Ley 446 de 1998 6 modific algunos aspectos de la
conciliacin y el arbitraje actualizando lo establecido en la Ley 23 de
1991, creando las bases para la estructura actual de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos en el pas, como se ver a continuacin. Finalmente, la Ley 640 de 2001 conocida como Ley de la
Conciliacin, reglamenta esta figura, dando alcance y desarrollo a las
prescripciones legales que sobre la misma haban establecidos tanto la
Ley 23 de 1991, como la 446 de 1998.
12.1.3 Caractersticas
Las principales caractersticas de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos en Colombia son las siguientes:
Son instrumentos de desjudicializacin ya que tienen como principal
finalidad otorgar o adjudicar competencias jurisdiccionales a instituciones administrativas, como las superintendencias.
Son herramientas de descongestin ya que tienen como objetivo disminuir el volumen de procesos que se ventilan en los despachos judiciales
o en otros trminos disminuir la acumulacin de negocios en los juzgados. Los juzgados suponen la creacin de supernumerarios judiciales
que evacuen los procesos o el reconocimiento de una bonificacin o
prima para los funcionarios judiciales por poner al da sus despachos.
Son tcnicas de negociacin, pues se utilizan como procesos informales de concertacin de intereses de sujetos o individuos que se encuentran en posicin asimtrica o de confrontacin.
Son medios de solucin pacfica de los conflictos al ser entendidos
como sistemas que procuran la solucin de las controversias entre per-
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Tabla 1
Ampliacin de la oferta de los MARC en Bogot desde 1994-2003
Tipo MARC
Subtipos MARC
Con delegacin
Instrumento en Bogot
1994
2003
Arbitraje
Amigable composicin
Sin delegacin
Conciliacin judicial
Dentro de un proceso
judicial
conciliadores de centros
de conciliacin
des en cumplimiento de
funciones conciliatorias
En equidad antes de
Conciliadores en equidad
conciliadores en equidad
Mediacin
Es un mecanismo social
de solucin de conflictos
Jueces de paz
Fuente: elaborado por los investigadores basndose en la Ley 446 de 1998, la cual modifica aspectos de
conciliacin y arbitraje y actualiza la ley 22 de 1991.
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acta en la cual conste el acuerdo. Esta acta tendr carcter de cosa juzgada y prestar mrito ejecutivo en lo que haya sido objeto de conciliacin (artculo 87).
Con todo, el balance de la conciliacin en equidad es positivo. Existen comunidades que cuentan con una buena herramienta para el tratamiento de sus conflictos. Pero, sobre todo, se cuenta con un escenario de
primer orden para la realizacin de un aprendizaje para el pas, tanto
para las estrategias locales de convivencia como en cuanto a las polticas de intervencin de los temas de justicia comunitaria.
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570
Desde diciembre de 1996 y hasta julio de 1997, se realiz una investigacin con el Cider de la Universidad de Los Andes cuyo objetivo era identificar, procesar y evaluar los conflictos interpersonales y comunitarios
ms frecuentes de los habitantes de la ciudad, sus mecanismos de abordaje, tratamiento y resolucin y los factores que la dificultan. Asimismo,
determinar el papel e impacto de la administracin formal y alternativa
de justicia dentro de la conflictividad sealada, estableciendo dificultades para que la comunidad acceda. Dentro de este mismo estudio se previ la definicin del plan indicativo de polticas pblicas, la construccin
del tablero de polticas donde se establece el estndar de logro de los
diferentes proyectos al igual que las matrices de requerimiento mnimo
de informacin para el seguimiento estadstico de los centros de mediacin y conciliacin y las comisaras de familia.17
En julio de 1997 se establece el convenio con Juztapaz cuyo objetivo
apunt a asesorar la implementacin de la metodologa para la construccin de infraestructuras para la paz y el desarrollo del tema de los derechos humanos en relacin con los mecanismos de tratamiento y resolucin
de conflictos en los diez centros de medicacin y conciliacin distritales,
con el acompaamiento de las comisaras de familia y las secretaras
generales de las inspecciones de polica, las juntas de accin comunal y
las alcaldas de las localidades de Santaf de Bogot.18
Desde septiembre de 1997 y hasta septiembre de 1998, se implementa el
proyecto de gestin comunitaria de los centros de mediacin y conciliacin, para promover las unidades y las figuras de conciliacin en equidad. El objetivo, era generar legitimidad necesaria para los centros de
mediacin y conciliacin como para la figura del conciliador en equidad
que es su eje principal.19
Asimismo, en 1998, el Distrito hizo capacitar por el Instituto Pensar de la Pontificia Universidad Javeriana 16.000 lderes comunitarios
en particular presidentes de Junta Administrativas Comunitarias (JAC)
en gestin social, y se incluyo un mdulo sobre Resolucin Pacfica de
Conflictos.
Durante la administracin de Pealosa, los Centros de Mediacin y
Conciliacin se transformaron ya que su nombre se confunda con los
Centros de Conciliacin en unidades de Mediacin y Conciliacin, siempre bajo la responsabilidad de la Secretara de Gobierno de la Alcalda
Mayor de Bogot, y funcionando de manera descentralizada en las loca-
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Tabla 2
Casos atendidos por localidad durante el perodo 1999-2002
Localidad
1999
Casos
Santa Fe
S. Cristbal
2000
%
Casos
2001
%
Casos
2002
Total
Casos
Casos
598
13,1
851
18,6
1226
26,8
1.892
41,4
4.567
4,2
1.831
13,6
4.042
30,1
3.968
29,5
3.602
26,8
13.443
12,5
Usme
63
1,6
1.082
28
1.551
40,2
1.165
30,2
3861
3,6
Bosa
40
0,3
6.014
42,2
5.282
36,5
3.047
21,1
14.473
13,4
Kennedy
711
5,8
3.022
24,5
3.706
30,1
4.887
39,6
12.326
11,4
Engativ
756
6,2
2.628
21,4
4.196
34,1
4.709
38,3
12.289
11,4
3.259
19,3
4.209
25
4.865
28,8
4.536
26,9
16.869
15,6
1,9
Suba
Mrtires
83
4,1
923
46
1.001
49,9
2.007
A. Nario
1.039
41,4
1.472
58,6
2.511
2,3
533
7,3
1837
25,2
2.382
32,6
2.547
34,9
7.299
6,8
9,5
Puente Aranda
R. Uribe U.
582
5,7
3.462
33,8
4.095
40
2.106
20,6
10.245
Ciudad Bolvar
1.085
13,7
2.319
29,3
2.322
29,3
2.196
27,7
7.922
7,3
Total
9.458
30,8 107.812
100
8,8 29.639
27,5 35.555
33 33.160
573
Hasta el 2003, los objetivos concretos de las UMC bajo el liderazgo de la Secretara de Gobierno Distrital estaban encaminados a:21
Contribuir a que los conflictos entre los ciudadanos se resuelvan pacficamente sin tener necesidad de recurrir a la justicia formal o a alguna
forma de violencia.
Promover y brindar los medios y la informacin para utilizar la mediacin y la conciliacin en equidad, como instrumentos para el tratamiento y la resolucin pacfica de conflictos interpersonales y comunitarios.
Formar una red ciudadana de convivencia sustentada en promotores de
convivencia, mediadores comunitarios, conciliadores en equidad, que
tendr como funcin promover los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos en los barrios y brindar un apoyo directo en la solucin de conflictos que surjan en la comunidad.
Propender por el fortalecimiento de la justicia comunitaria en Bogot,
con la presencia de los mediadores comunitarios, los conciliadores en
equidad y los jueces de paz.
Propender por que los derechos humanos sean ampliamente conocidos, exigidos y respetados por los ciudadanos.
En la labor que se adelantaba en las UMC en equidad se parta
fundamentalmente del convencimiento de que la resolucin pacfica y
alternativa de las diferencias o conflictos se basaba en la actitud de aportar pedaggicamente, por medio de: (a) la construccin individual y colectiva de la tolerancia social y (b) la generacin de actos voluntarios
que recuperen la valoracin de la palabra, los compromisos consensuales, la credibilidad y la confianza entre las partes. Los servicios de oferta
de las UMC eran:
Orientacin profesional en las reas jurdica y social, a las personas y
grupos de personas presentes en la comunidad.
Capacitacin a travs de programas y talleres de convivencia dirigidos
al manejo de conflictos de carcter individual, familiar y grupal.
Coordinacin y gestin interinstitucional para promover la convivencia ciudadana.
574
Tabla 3
Casos o problemas expuestos ante UMC (1999-2002)
Problemas
1999
2000
%
Casos
2002
%
Casos
Total
Arrendamiento
5.049
52.9 16.406
55,4 19.823
55,8 20.231
61,7 61.509
57,1
1.588
16,6
5.192
17,5
7.310
20,6
5.439
16,5 19.529
18,1
231
2,4
658
2,2
690
1,9
316
1,0
1.895
1,8
1.559
16,3
2.750
9,3
2.896
8,1
1.764
5,4
8.969
8,3
Laboral
Casos
2001
Casos
Casos
Conflicto
intrafamiliar
575
Tabla 4
Ciclos de atencin en las UMC
Variable
Orientaciones
Definicin
Casos en los que el ciudadano demanda atencin de servicio o gestin en
las UMC con la expectativa de intervencin para la solucin de su
problemtica. Cada caso es escuchado, se plantean diferentes alternativas
y se da a conocer el significado y sentido de la mediacin como proceso
pedaggico y va de solucin pacifica de conflictos.
Remisiones
Informacin general
Invitaciones
Mediaciones
Resultados de
la mediacin
Temtica de
conflictividad
576
Ilustracin 2
Casos gestionados por las UMC
577
Organizacin Mundial de Propiedad Industrial (OMPI), de la Corte Internacional de Arbitraje y Conciliacin Ambiental (CIACA) y del Comit Nacional de la Corte de Arbitraje de la Cmara de Comercio
Internacional (CCI) con sede en Pars.
En los aos 2000-2001 la Cmara de Comercio en la operacin del
arbitraje promovi 725 trmites e instal 576 tribunales. El Centro de
Arbitraje y Conciliacin de la entidad ha continuado implementando
varios programas de formacin en diferentes entidades y organizaciones nacionales e internacionales. En los dos ltimos aos se realizaron
43 cursos de formacin en mtodos alternativos de solucin de controversias, algunos de ellos en el mbito internacional como los desarrollados en Mxico, Honduras, El Salvador, Per, Bolivia, Suiza y Espaa.
Respecto del arbitraje, uno de los principales productos de capacitacin son los cursos de Secretara de Tribunales de Arbitramento, los
cuales les permiten a los abogados interesados en el tema capacitarse de
manera profunda y proactiva en la funcin secretarial arbitral. Tambin como producto de la creacin de lneas especializadas, realiza seminarios que permiten la capacitacin en aspectos como el arbitraje en
propiedad industrial, arbitraje en telecomunicaciones y nuevas tecnologas y arbitraje en materia administrativa.
Como una lnea adicional de apoyo a la comunidad, la Cmara de
Comercio de Bogot gener en el ltimo periodo espacios gratuitos de
solucin de conflictos a travs de sus Jornadas de arbitraje en equidad
y conciliacin, en las cuales participan de manera activa los rbitros,
secretarios y conciliadores en equidad. En las cuatro jornadas de arbitraje que se realizaron en los aos 2001 y 2002 se beneficiaron ms de
1000 personas, que recibieron orientacin para solucionar sus conflictos en forma rpida, oportuna y sin ningn costo. Se realizaron 160 audiencias de conciliacin y 19 arbitrajes en equidad.
578
Bolvar y Engativ y la conciliacin escolar en 47 instituciones educativas ubicadas en las zonas de influencia de Engativ, Ciudad Bolvar,
Bosa y Altos de Cazuc.
Para adelantar este proyecto, la Cmara de Comercio abri en coordinacin con la Secretara de Gobierno Distrital dos sedes de conciliacin comunitaria una en Cazuc y la otra en Engativ y ha sido clara la
receptividad de la figura de la conciliacin en equidad, toda vez que se
realizaron durante los ltimos dos aos 920 audiencias de conciliacin,
de las cuales 792 culminaron con acuerdo. En este mismo perodo se
capacitaron lderes comunitarios y barriales como promotores de la figura, conciliadores, facilitadores, madres comunitarias, miembros de
accin comunal y comits de vigilancia, que permitieron formar a ms
de 9.000 personas.
En materia escolar, se cre la primera red de conciliadores del programa con la participacin de 2.200 jvenes conciliadores y pregoneros
de la figura y se desarroll un importante encuentro de experiencias en
conciliacin y mediacin escolar dirigido a todos los estamentos del
sector educativo, en el que participaron 700 personas. Toda esta labor,
en beneficio de la juventud y en general de la comunidad escolar, fue
reconocida por el portafolio de programas sobresalientes del Ministerio
de Educacin y de programas de la Organizacin de Estados Americanos
(OEA), entidad que seleccion al programa de conciliacin escolar de la
Cmara de Comercio de Bogot como experiencia sobresaliente a nivel
nacional en el portafolio de programas para la convivencia y la paz.
Actualmente y con la intencin de contribuir al mejoramiento de la
calidad de vida dentro de la capital, y a la generacin de nuevos espacios
de convivencia pacfica que permitan la resolucin de las controversias
en el interior de la comunidad, se ampli a finales de 2002 la cobertura
de los servicios comunitarios del centro a las localidades de Kennedy y
Ciudad Bolvar, completando as una red de cuatro sedes comunitarias.
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La figura de las comisaras de familia se cre con base en el Decreto 2737 en 1989, por el Cdigo del Menor. El Concejo Distrital aprob
en 1990 con base en el Acuerdo 23, la creacin de las Comisaras para
Bogot, en el ao de 1991 entraron en funcionamiento seis de ellas, en
1995 siete, en 1999 dos, en el 2000 tres y en el 2001 dos. Posteriormente, en el 2001 con base en el Acuerdo 54, orden la creacin de cinco
comisaras ms en las localidades de Kennedy, Ciudad Bolvar, Suba,
Bosa y Engativ, ampliando a 25 el nmero total de comisaras de familia.
Las comisaras de familia funcionan de acuerdo con tres tipos de
horarios: las de Usaqun, San Cristbal, Bosa y Engativ tienen jornada
permanente de lunes a domingo, durante 24 horas; catorce, jornada diurna, de 7:00 a. m. a 4:00 p. m., de lunes a viernes en das hbiles, y seis,
jornada continua de 7:00 a. m. a 11:00 p. m., de lunes a viernes, en das
hbiles. La comisara de Sumapaz (la nica localidad rural) tiene jornada especial de 9:00 a. m. a 6:00 p. m., de mircoles a domingo.
En cada comisara de familia existe un sistema de orientacin e
informacin al usuario para agilizar la prestacin del servicio y brindarle las herramientas necesarias para la efectividad de sus derechos. Esta
atencin debe prestarse por el comisario, trabajador social o psiclogo
apoyados por estudiantes de las mismas reas, para lo cual se suscribirn convenios con las instituciones universitarias para la asignacin de
estudiantes de Derecho que puedan realizar su prctica de consultorio
jurdico y estudiantes de psicologa y trabajo social para la prctica profesional.24 Dentro de las funciones a cargo de las comisaras de familia
se destacan:
Brindar proteccin a la familia, y ms particularmente a los nios y a la
mujer, contra la violencia intrafamiliar. Hasta hace poco se utilizaba la
mediacin, la cual terminaba en la suscripcin de un compromiso, pero
como el cumplimiento de ste no poda ser exigido compulsivamente,
se busc que en los casos en los que se deba adoptar una medida de
proteccin, su incumplimiento pueda ser sancionado con multa, la cual
en el caso de incumplimiento, puede convertirse en arresto a travs del
decreto de un juez de familia.
Enviar a la Fiscala los documentos respectivos en casos de violencia
intrafamiliar para que la investigacin se adelante oficiosamente. La vio-
583
584
Tabla 5
Resultados de la gestin de las comisaras de familia, 2002
Resultado
Indicador
Citas cumplidas
60.762
Conciliaciones
15.033
Compromisos
17.989
Medidas de proteccin
1.412
Violencia intrafamiliar
39.149
Delitos sexuales
891
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la
Justicia.
12.4 LA MEDIACIN
La mediacin es un MARC que no est regulado por la normatividad,
por lo que sus definiciones y procedimientos son de origen doctrinario y
no legal. No existen requisitos para ser mediador, excepto que para ejercer esta funcin, las partes deben aceptar la intervencin del mediador.
Tambin, la mediacin no produce efectos jurdicos, salvo que se constituya un contrato de transaccin, caso en el cual producir las consecuencias jurdicas respectivas.
En Bogot, donde la mediacin ha tenido durante el periodo 19952003 una evolucin importante como en ninguna otra en el pas, y gracias
al liderazgo de la Secretara de Gobierno, por intermedio de las UMC el
concepto de mediacin fue desarrollado como una estrategia de convivencia participativa y voluntaria de negociacin facilitada. Mediante ella
las partes involucradas en un conflicto en la familia, con los vecinos o la
comunidad, intentan resolverlo con la ayuda de un tercero imparcial
(mediador), quien acta como facilitador, apoyando a las personas a
encontrar una solucin satisfactoria. Es adems, una instancia de interaccin social positiva cuyo objetivo es utilizar procedimientos de dilogo pacfico y que coadyuve para impulsar un acercamiento entre las
personas involucradas en un conflicto. Por su parte, el mediador ayuda a
clarificar e identificar los intereses particulares explcitos o implcitos y
a llegar a un acuerdo, evitando la complicacin y el escalamiento del
conflicto en trminos interpersonales, sociales, jurdicos y econmicos
y sobretodo previniendo que se recurra a la agresin o la violencia.
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Operador: cualquier persona est en capacidad de realizar la mediacin, slo requiere la aceptacin de ambas partes para intervenir. En el
caso de la conciliacin slo las personas capacitadas y autorizadas expresamente para ello la pueden realizar, es decir, slo pueden realizar
conciliaciones aquellas personas investidas por el Estado de autoridad
judicial (para lo cual deben cumplir con unos requisitos y adelantar todo
un proceso de seleccin o eleccin).
Consecuencias jurdicas: como para la mediacin no se requieren calidades especiales, tampoco sus acuerdos o pactos producen efectos jurdicos (a no ser que se constituya un contrato de transaccin como se dijo
anteriormente), en cambio en el caso de la conciliacin, sus actas s producen efectos jurdicos tales como hacer trnsito a cosa juzgada y prestar mrito ejecutivo.
En el caso de Bogot las ventajas de la mediacin como proceso de
solucin pacfica se sealan en los siguientes aspectos:
Su voluntariedad: se fundamenta en la libertad que tienen las partes de
solicitar y lograr un acuerdo que las beneficie.
Su flexibilidad: le permite a las partes y al mediador establecer las
reglas que se seguirn en la mediacin, salvo ciertos preceptos bsicos.
No tiene costo econmico: permite un acceso gratuito de las personas
en conflicto.
Disminuye el costo social que implican las relaciones interpersonales
disfuncionales o alteradas y las consecuencias negativas que puede traer
un conflicto no resuelto o manejado sin equidad, como una escalada del
conflicto.
Se desarrolla en un ambiente de respeto neutro o imparcial.
Promueve la participacin de las partes en la bsqueda de soluciones.
Transparencia en el proceso: las personas en conflicto son orientados
por el mediador acerca de los aspectos susceptibles de mediacin ya que
no todo lo es.
Se parte de los derechos y obligaciones a la luz de la normatividad
vigente y de las implicaciones jurdicas, as las personas en conflicto
toman sus decisiones debidamente informadas.
587
12.5.1 Antecedentes
En 1982 ya se haba presentado en el mbito nacional un proyecto de ley
que buscaba instaurar la figura del juez de paz. sta slo se materializ
con la Constitucin Poltica de 1991, que consagra las jurisdicciones
especiales y de manera especfica impone en el artculo 247, el perentorio mandato de crear el sistema de jueces de paz en los siguientes trminos: La ley podr crear jueces de paz encargados de resolver en equidad
conflictos individuales y comunitarios. Tambin podr ordenar que se
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590
organizados de vecinos inscritos en la respectiva circunscripcin electoral, atendiendo el mandato de la Ley 497 de 1999. La postulacin e
inscripcin se hizo ante el personero local y se adelant un proceso de
induccin en el que se adverta que quienes se postularan para jueces de
paz dentro de los crculos de paz, no podran postularse para jueces de
reconsideracin, y asimismo, las personas que se postulasen para jueces
de reconsideracin dentro de los distritos de paz no podran postularse
para jueces de paz.
Los jueces de paz y reconsideracin fueron elegidos para un perodo de 5 aos y la convocatoria para el proceso de eleccin se hizo de tal
manera que no coincidiera con otro tipo de proceso electoral, no obstante, la ley seala que slo podr coincidir con la eleccin de juntas de
accin comunal o consejos comunales.
Para llevar a cabo la implementacin de los jueces de paz en Bogot y cumplir con una etapa previa de difusin, sensibilizacin y capacitacin de la figura, la Secretara de Gobierno del Distrito mediante un
proceso de licitacin, seleccion la propuesta presentada por la Universidad Nacional de Colombia a travs de su Facultad de Derecho y Ciencias Polticas, para formar 700 ciudadanos como multiplicadores o
promotores de la justicia de paz.
Luego de un proceso de convocatoria y seleccin al cual se presentaron 4200 ciudadanos y ciudadanas, se adelant en las instalaciones de
la Universidad Nacional y de las localidades de la ciudad, la Ctedra
Multiplicadores de la Justicia de Paz para la ciudad de Bogot. El proceso de implementacin que la administracin distrital impuls se llev a
cabo en conjunto con la Universidad Nacional de Colombia y las instituciones que conformaron el Comit Interinstitucional de apoyo a la
justicia de paz (Secretara de Gobierno, Secretara de Educacin, Departamento Administrativo de Accin Comunal, Departamento Administrativo de Bienestar Social y la Personera Distrital).
Las primeras elecciones de jueces de paz se celebraron en Bogot
el 14 de septiembre del ao 2003. Se postularon 614 candidatos a jueces
de paz y 146 a jueces de reconsideracin que es la segunda instancia de
los jueces de paz. Los 760 ciudadanos fueron postulados por organizaciones sociales y grupos de vecinos, que en conjunto, respondieron a un
proceso para elegir 110 jueces de paz y 22 de reconsideracin. El 77%
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593
La coordinacin de la Casa est a cargo de un funcionario nombrado por el Distrito o el municipio respectivo.
En Bogot en 1995, se cre la Casa de Justicia de Ciudad Bolvar,
al mismo tiempo que se cre una primera casa de Justicia en Cali (en el
llamado Distrito Aguablanca). En 1998 se cre una segunda casa en
Bogot, la de Suba.
Dado que la administracin distrital de Bogot dise y puso en
marcha una poltica integral de oferta de servicios alternativos de justicia, con presencia en cada una de las 20 localidades, el Programa Nacional de Casas de Justicia no fue considerado como prioritario, razn por
la cual ninguno de los dos alcaldes (Mockus y Pealosa) solicit el fortalecimiento de dicho programa mas all de las 2 casas de justicia ya
existentes, las cuales han venido contando con el apoyo de la USAID.
594
Orientar a los ciudadanos para que autnomamente resuelvan los conflictos que surjan del ejercicio de los derechos, mediante la aplicacin
de la mediacin, la conciliacin en equidad y la justicia de paz.
En los casos de conflictos de familia que no puedan ser resueltos por
los mecanismos anteriores, invitar a las partes implicadas para que busquen la solucin a travs de la conciliacin en derecho ante las comisaras o defensoras de familia.
En los casos de violencia intrafamiliar que no pueda resolverse por
medios pacficos, tomar las medidas policivas de convivencia ciudadana y de proteccin que sean necesarias y poner el caso en conocimiento
de la justicia penal cuando el caso lo amerite.
En los casos de violacin reiterada al Cdigo de Convivencia Ciudadana, o de la comisin de faltas que afecten gravemente la vida de la
comunidad, imponer las medidas correctivas previstas para el efecto.
Tramitar las querellas previstas en el Cdigo de Polica, intentando
primero alcanzar la solucin conciliada del conflicto.
Al comienzo de este captulo se mostr cmo el Plan Maestro propone conceptualizaciones ms precisas e interrelacionadas de la oferta
institucional MARC que ya exista en la ciudad, cuyos componentes
hemos venido describiendo. Tambin propone un reordenamiento de la
estructura de los MARC para Bogot segn una triple estructura:
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596
12.8 CONCLUSIN
Este captulo muestra que con la ampliacin de la oferta de mecanismos
alternativos de resolucin de conflictos en Bogot y la progresiva redefinicin y coordinacin de sus funciones, ms all de desjudicializar y
descongestionar los despachos judiciales formales, se han dado logros
importantes para facilitar la concertacin de intereses por medios pacficos, all donde antes no haba instrumentos bien definidos o constituidos
para atender tal demanda. La experiencia de Bogot muestra que la ampliacin de la oferta de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos puede contribuir a reducir la materializacin de conflictos violentos
o no violentos y a mejorar la seguridad y el clima de convivencia entre
los ciudadanos.
Con la seccin sobre Justicia en el Plan Maestro de Equipamientos
de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot, aprobado en
diciembre de 2003, la segunda administracin de Mockus entreg a las
597
siguientes administraciones un diseo institucional coherente para la oferta en el campo MARC, consolidando 9 aos de esfuerzos, experiencias
y lecciones aprendidas.
Adems de una ampliacin de la oferta de los mtodos alternativos
de resolucin de conflictos, Bogot dio un gran paso hacia la reconceptualizacin y reorganizacin de los mismos, enmarcndolos dentro del
concepto de Justicia Comunitaria, a travs de la cual los ciudadanos y
ciudadanas puedan ser empoderados en el ejercicio de los derechos
que les confiere la Constitucin Poltica y la ley, y apoyados en el cumplimiento de los deberes que les impone la convivencia ciudadana, comunitaria y familiar.
Como lo hemos afirmado en el desarrollo del captulo, no ha sido
nuestro objetivo el indicar la manera como cada una de las instituciones,
que conforman el universo de los MARC, han contribuido a mejorar la
seguridad en la ciudad; sin embargo, tambin hemos considerado relevante resaltar cmo dichas instituciones han contribuido a bajar las tensiones y a prevenir los conflictos, as como a educar a las personas en la
solucin pacfica. En este orden de argumentacin, puede tambin sostenerse que la ampliacin de la oferta y la introduccin de una poltica
pblica distrital en este campo han ayudado a que las polticas de seguridad ciudadana en Bogot en el perodo 1995-2003 hayan sido ms
integrales y, por ende, tengan mejores condiciones para su sostenibilidad.
Dentro de cada una de las 20 alcaldas locales, existe una Inspeccin de Polica. Todas estas integradas a travs de una Secretara General, de tal manera que todo el trmite se adelanta en estas dependencias,
remitiendo el expediente al inspector al que le haya correspondido por
reparto, para que l dicte las providencias de fondo. Con esto se pretende hacer un mejor uso de los recursos humanos, unificar los trmites y
facilitar su sistematizacin.
La secretara general est concebida como una unidad de apoyo y
de servicio en la administracin de la justicia policiva, especialmente
destinado a los ciudadanos, que buscan la proteccin de sus derechos en
aspectos penales y civiles policivos. La secretara pretende dinamizar,
centralizar y aprovechar al mximo el recurso humano con el que cuentan las inspecciones de las distintas localidades, facilitando una mayor
gestin de los funcionarios en la labor de administrar justicia.
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Notas captulo 12
*
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Captulo 13
LA UNIDAD PERMANENTE DE JUSTICIA,
LA CRCEL DISTRITAL Y LA LIBERTAD ASISTIDA
PARA EL MENOR INFRACTOR
Uno de los pabellones de la Unidad Permanente de Justicia, UPJ. Foto Gerard Martin.
603
604
Ilustracin 1
Sistema procesal colombiano
(sistema inquisitivo antes de la Constitucin de 1991)
Este sistema tena varias falencias que imposibilitaban la resolucin efectiva de las controversias penales. En primer lugar, al ser los
jueces responsables de realizar investigaciones para los delitos ms dismiles, exista una falta de especializacin investigativa que llevaba a
una previsible ineficacia para resolver casos complejos. Igualmente, al
ser los nicos actores responsables de todo el proceso penal, los haca
susceptibles a presiones y amenazas por parte de actores delictivos. Existan problemas de direccin, coordinacin y subordinacin entre los jueces y los cuerpos policiales, al pertenecer a distintas ramas del poder.
Finalmente, no exista un verdadero doliente o persona realmente comprometida para evitar las falencias en materia de investigacin criminal,
pues tanto jueces como cuerpos policiales evitaban responsabilidades, y
as endilgaban la culpabilidad al otro.
La Constitucin Poltica de 1991 establece en su artculo 250 que
corresponder a la Fiscala General de la Nacin, por medio de oficio,
denuncia o querella, la funcin de investigar los delitos y acusar a los
605
presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes. Mediante esta legislacin se evidencia el carcter judicial de esta entidad,
lo que indica la existencia de una complementariedad funcional en el
seno del proceso penal colombiano, ya que son dos entidades judiciales,
aunque de naturaleza distinta, las encargadas de llevar a cabo la etapa
acusatoria y la de juzgamiento que componen la totalidad del proceso:
la Fiscala General de la Nacin y la jurisdiccin ordinaria en su rea de
atencin penal. La Fiscala General de la Nacin cuenta con 29 direcciones seccionales; seis direcciones regionales ubicadas en Medelln,
Barranquilla, Bogot, Villavicencio, Ccuta y Cali, y seis unidades nacionales, donde laboran aproximadamente 3.570 fiscales.
Ilustracin 2
Ruta de instancias previas y etapa de instruccin
606
cabalmente investigada, no slo aquellos crmenes con claras connotaciones polticas o propagandsticas.
Dados los altos ndices de criminalidad en el pas, un tratamiento
pormenorizado de las denuncias penales se hace imposible, pero la funcin social de este organismo exige darles prioridad a aquellas conductas punibles que atentan contra los derechos bsicos de vida, libertad e
integridad de todos los colombianos. Esto bajo el principio de igualdad
y acceso equitativo al sistema judicial formal. En la etapa de investigacin previa debe establecerse la procedibilidad de la accin penal, a la
vez que se practican y recaudan las pruebas necesarias para identificar a
los implicados. Esta etapa procesal est bajo la direccin de la Fiscala,
que comisiona a la Polica Judicial para adelantar las diligencias correspondientes. El Cdigo de Procedimiento Penal estipula una duracin
mxima del proceso de sesenta das, en caso de que el sindicado sea
conocido; pasado este tiempo debe dictarse resolucin de apertura de
investigacin o resolucin inhibitoria, cuando se compruebe que el hecho no ha existido, que la conducta es atpica jurdicamente o que existen causales excluyentes de antijuridicidad o culpabilidad.
Por otra parte, al no existir sindicado conocido, las autoridades deben continuar la investigacin previa hasta establecer su identidad. Sin
embargo, la misma legislacin establece que podr suspenderse la investigacin si pasados 180 das no se ha dictado ninguna de las dos
resoluciones mencionadas. Durante la etapa de instruccin, posterior a
la etapa de investigacin, se lleva a cabo una investigacin integral y
ms completa de los hechos, a manos de los mismos funcionarios que
adelantaron la investigacin previa, en caso de ser competentes.
Esta etapa conlleva la recopilacin de todas las pruebas conducentes a aclarar las circunstancias del delito y centra particular atencin en
la indagatoria y en la consecuente definicin de la situacin jurdica del
sindicado. La indagatoria se rinde ante funcionario judicial en caso de
que existan antecedentes o circunstancias que vinculen a la persona a la
investigacin o que sea capturado en flagrancia. Los trminos establecidos para esta etapa son de 18 meses, a partir del inicio de la investigacin y un mximo de treinta meses si existen tres o ms personas
sindicadas. Si contra el sindicado resulta un indicio grave de culpabilidad, basado en las pruebas realizadas, el fiscal est en capacidad de dic-
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Ilustracin 3
Ciclo de la definicin de la situacin jurdica de un sindicado
Una vez recaudada la prueba necesaria y definida la situacin jurdica del sindicado, se cierra la etapa probatoria y se presenta el sumario
para su calificacin por parte del fiscal, quien deber emitir providencia
al respecto. Esta decisin bien puede ser una resolucin de acusacin,
en caso de encontrarse mrito para juzgar al sindicado, o de preclusin
de la investigacin, por causal de inculpabilidad o por la inexistencia
del hecho en cuestin.
Segn la metodologa de investigacin propuesta por el Cdigo de
Procedimiento Penal,7 y gracias a las atribuciones judiciales otorgadas
por la Constitucin, la Fiscala est facultada para adoptar medidas de
aseguramiento contra los posibles infractores. De esta forma, los fiscales,
despus de recogidas las debidas pruebas que acorde con su criterio sean
suficientes, pueden proceder a dictar medida de aseguramiento, con el
fin de garantizar la comparecencia del imputado. Una de las medidas de
aseguramiento es la detencin preventiva, que implica la privacin de la
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Tabla 1
Funciones de cada entidad que hace parte de la UPJ (2003)
ENTIDADES
Secretara de Gobierno
OBLIGACIONES
Suministrar el inmueble donde funcionar la UPJ y garantizar el
mantenimiento, aseo, y vigilancia de las reas comunes y pabellones,
as como lo pagos de los servicios pblicos a excepcin del telfono
Garantizar la presencia de los Inspectores de Polica para que presten
un servicio de manera permanente en el horario diurno
Adelantar las gestiones a travs de instituciones de educacin superior
para logran la presencia en las UPJ de estudiantes de ltimo aos y en
tesis de Ciencia Humanas para efectuar un acompaamiento a los
casos que lleguen a conocimiento de las autoridades, generar acciones
de atencin integral al retenido, realizar seguimiento al infractor y a su
entorno familiar y social y generar desarrollar acciones de prevencin
de los conflictos que alteran la seguridad y convivencia ciudadana.
Designar un funcionario para que desempee funciones de coordinacin y las funciones inherentes a la administracin del inmueble
Coordinar con la Polica Metropolitana lo relacionado con el registro
de ingreso y egreso de retenidos a la UPJ
Efectuar la recoleccin, depuracin y anlisis de las estadsticas de la
poblacin retenida para desarrollar polticas y programas al respecto.
Requerir a las autoridades competentes la opcin de las disposiciones
que corresponden antes del vencimiento del trmino de 24 0 36 horas
segn sea el caso de permanencia en la UPJ
contina
612
Fiscala General de
la Nacin
Instituto de Medicina
Legal y Ciencias Forenses conforme con la solicitud de las autoridades competentes en materia
de lesiones personales, edad, dictmenes de embriaguez, sexolgicos
y de acuerdo con los criterios establecidos por el Instituto para las
Unidades Locales.
Asesorar y orientar a las autoridades en asuntos mdico - legales
Polica Metropolitana
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Poblacin retenida por contravencin a las normas de los Cdigos Nacional o Distrital de Polica. Es puesta a disposicin de la Polica en el interior
de la UPJ, y participa en talleres acerca de normas de convivencia ciudadana. Su retencin no dura ms de 24 horas. Hay una cobertura de toda el
rea metropolitana en materia de contravenciones. A los retenidos por esta
causa la Polica les verifica sus antecedentes (muchas veces los infractores
llegan sin documento de identidad a la UPJ, lo cual dificulta el proceso).
Poblacin retenida por comisin de delitos. Se conducen a la UPJ nicamente los capturados en flagrancia, sorprendidos en el acto, y son
competencia de fiscales seccionales y locales. La retencin se hace hasta por 36 horas mientras se adelanta la primera etapa de judicializacin
(indagatoria). En este aspecto la UPJ tiene cobertura en siete localidades
que estn dentro de la jurisdiccin de la Unidad de Reaccin InmediataZona Centro, ubicada dentro de la UPJ. Los fiscales ordenan la resea
de los detenidos, la cual est a cargo del laboratorio de reseas del Cuerpo
Tcnico de Investigacin (CTI), que hace parte del equipo de trabajo de
la Unidad de Reaccin Inmediata (URI). El CTI recibe denuncias asociadas con inasistencia alimentaria, violencia intrafamiliar, lesiones personales, hurto de vehculos y otros bienes, suplantacin o falsedad,
peculado, extorsin y tortura psicolgica, entre otros.
Poblacin retenida por accidentes de trnsito. La URI-Centro atiende
los casos de accidentes de trnsito con lesiones personales, ocurridos en
la jurisdiccin de las siete localidades que hacen parte de sta. All se
radican informes de accidentes de trnsito donde resulten personas heridas
o fallezcan; adems dentro de sus funciones est acompaar al grupo de
la Fiscala, trasladar a las oficinas de Medicina Legal a los conductores
que quedan retenidos por embriaguez, brindar informacin a los ciudadanos, suministrar copias de los informes de trnsito y el nmero del
expediente radicado e indicar el procedimiento que el ciudadano debe
seguir para obtener la restitucin de un vehculo decomisado. Por otra
parte, con el personal de Polica de Trnsito se atiende la problemtica
que en la materia se presente en el sector y apoya a los fiscales con el
grupo de criminalstica en la inspeccin de cadveres.
El caso de los menores de edad. En algunas ocasiones se retienen personas indocumentadas, cuya edad no se puede establecer, razn por la
cual, una vez en la UPJ, se determina dicha edad. En el caso de tratarse
615
Tabla 2
Personal de la UPJ
Institucin
Secretara de Gobierno
Personal asignado
No. de funcionarios
Coordinador
Trabajadora social
Inspector de Polica
Operarios de aseo
Operarios de seguridad de la
Polica Metropolitana
parte administrativa
Total
12
53
Total
54
Asistentes
Total
Coordinador
Secretara
Funcionarios URI-Centro
70
Fiscales
Personal de la jefatura de
las 5 URL de Bogot
Variable
Total
80
616
617
Ilustracin 4
Ver Carpeta Ilustraciones CAP12
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Tabla 3
Crceles en Bogot: oferta, ocupacin y responsabilidad de su gestin
Crcel
Capacidad real
Ocupacin 2003
Entidad
promedio
responsable
2.000
3.930
Inpec
Penitenciaria La Picota
1.400
2.965
Inpec
736
940
Inpec
Bogot
1.028
819
240
203
ICBF
110
102
ICBF
350
342
ICBF
619
ciudades de Colombia. El captulo termina con una seccin sobre la escuela de trabajo El Redentor y el Hogar Femenino Luis Amigo, un centro
de rehabilitacin y resocializacin de jvenes judicializados menores de
18 aos que depende del mbito nacional en concreto del ICBF,
pero cuyo servicio tiene un importante impacto en la cadena penal en
Bogot.
620
sos de salida los fines de semana, incluidos lunes festivos bajo condiciones especficas.
El sistema nacional penitenciario y carcelario del pas se encuentra
regulado por la Ley 65 de 1993, conocida como el Cdigo Penitenciario
y Carcelario, y est integrado por el Inpec, por los centros de reclusin
que funcionan en el pas (del orden nacional, departamental y municipal),
por la Escuela Penitenciaria Nacional y por los dems organismos adscritos o vinculados al cumplimiento de los fines del sistema, como lo es
el Fondo de Infraestructura Carcelaria, creado mediante Decreto 1890
de 1999, como fondo cuenta del Ministerio de Justicia y del Derecho
para el desarrollo de las polticas de infraestructura carcelaria y penitenciaria. Por conducto del Inpec, corresponde al gobierno la ejecucin de
las sentencias penales y de la detencin precautelativa, la aplicacin de
las medidas de seguridad y la reglamentacin y control de las penas
accesorias, fijadas e n el Cdigo Penal, a fin de que la funcin de la pena
se cumpla. De acuerdo con la ley, la pena tiene funcin retributiva, preventiva, protectora y resocializadora. Las medidas de seguridad persiguen
fines de curacin, tutela y rehabilitacin.13 La administracin y operacin
de los establecimientos de reclusin del orden nacional son responsabilidad del Inpec y su poblacin est conformada por sindicados con medida
de aseguramiento de detencin preventiva o condenados con pena privativa de la libertad por delitos. Como se mencion arriba, en Bogot, este
universo est conformado por la crcel Modelo para varones, el centro
de reclusin para mujeres El Buen Pastor y la penitenciaria de La Picota.
Por otro lado, la administracin y operacin de los establecimientos de reclusin del orden departamental y municipal son responsabilidad del ente territorial respectivo. En este sentido, la Crcel Distrital de
Bogot est bajo la responsabilidad de la Administracin Distrital y se
encuentra dentro de la estructura administrativa de la Secretara de Gobierno-Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana-Direccin de la Crcel Distrital. La poblacin recluida en los
establecimientos carcelarios del orden departamental y municipal (como
en el caso de la Distrital de Bogot) son los sindicados con medida de
aseguramiento de detencin preventiva o condenados con pena privativa de la libertad por contravenciones especiales, por ejemplo, lesiones
personales con incapacidad menor a treinta das, hurto simple con cuan-
621
ta menor a diez salarios mnimos y dao en bien ajeno con cuanta inferior a diez salarios mnimos.
Finalmente, debe mencionarse que como consecuencia de las regulaciones del Cdigo del Menor de 1989,14 que considera penalmente inimputable al menor de 18 aos, no existen en Colombia crceles o instituciones
penitenciarias para menores de 18 aos de edad. La responsabilidad de
proteger, rehabilitar y resocializar a infractores menores de edad est,
desde 1968, en cabeza del ICBF, una institucin de orden nacional con
seccionales en todas las regiones del pas, que trabaja con diversos centros de rehabilitacin para menores.
622
ba por la carencia, deficiencia o escasez de los servicios bsicos penitenciarios como la alimentacin, la atencin mdica, la higiene y la asistencia jurdica. En segundo lugar, la infraestructura era poco adecuada y
se presentaron ndices preocupantes de hacinamiento y promiscuidad,
as como restricciones en las relaciones familiares por las carencias de
espacios e instalaciones adecuadas. En tercer lugar, los problemas asociados con el maltrato fsico a detenidos y familiares, el consumo de
drogas muy generalizado y un rgimen interno inadecuado de sanciones
y de trabajos forzados y muchas veces discriminatorios. Por ltimo, la
carencia de los programas carcelarios, principalmente en lo relacionado
con la falta de trabajo adecuado; bajos ingresos; talleres anticuados; falta de materias primas, herramientas e implementos de trabajo, y carencia de implementos deportivos y alternativas recreacionales y culturales.
Como se ver en las siguientes cuatro secciones, el panorama descrito es hoy radicalmente distinto, gracias a la decisin poltica de las
administraciones de Mockus y de Pealosa, quienes lograron hacer de la
transformacin fsica y de gestin interna de la Crcel Distrital un modelo para otras ciudades de Colombia, y con ello superaron el errado
paradigma que se haba manejado hasta entonces en Bogot: que no le
corresponda al Distrito, sino al gobierno nacional tomar liderazgo en la
modernizacin fsica y la profesionalizacin administrativa y pedaggica de la Crcel Distrital.
623
624
cios de custodia y vigilancia y tomar las medidas de seguridad pertinentes. Un tercer grupo es el de atencin integral, el cual est conformado
por un equipo interdisciplinario que desarrolla las labores relacionadas
con el tema jurdico y, a la vez, cumple las labores de atencin e intervencin integral a los internos (psicologa, asistencia social, capacitacin y ocupacin en talleres, coordinacin de actividades asistenciales
de entidades externas y universidades, entre otras).
La misin de la crcel es contribuir a mejorar la seguridad y convivencia en Bogot, a travs del cumplimiento de las decisiones judiciales
privativas de la libertad, en materia de delitos de menor entidad, y promoviendo espacios pedaggicos para la reflexin y el aprendizaje del
ciudadano. Su visin se resume en ser un potencial humano interdisciplinario con formacin humanista, comprometido con una gestin administrativa eficiente, en funcin de la convivencia pacfica de la comunidad
carcelaria, a fin de propender por un saldo pedaggico y valorando normas para convivir en la ciudad.
A todas las crceles de Colombia, como en la Distrital, se ingresa
por orden judicial. El proceso administrativo interno empieza con la resea, la cual consiste en una ficha biogrfica que se le abre a todo individuo,
en la que se describen todas las caractersticas morfolgicas, acompaada de fotografa y huellas dactilares. Es un proceso manual, las cartillas
se guardan en flderes o legajadores que, a partir del momento de la
resea, contendrn toda la historia carcelaria del individuo; manualmente
se adicionan a ella todas las peticiones de remisin, las diligencias judiciales, las notificaciones, las enfermedades, los premios por buena conducta, las sanciones por mala conducta o violacin del rgimen
disciplinario. Los trabajos que desarrolla, las horas de trabajo, las horas
de estudio, etc. Todo para luego ser compilado y tenerse en cuenta para
conceder resoluciones de favorabilidad.
Desde su fundacin, las caractersticas de la Crcel Distrital de
Bogot estn referidas a la reclusin en ella de contraventores o sindicados de delitos de bagatela, tambin conocidos como delitos menores.
stos en general suponen que no afectan de manera considerable el tejido social, pero son objeto de tratamiento punitivo por parte del Estado
y tradicionalmente han estado tipificados en los cdigos penales y
de Polica, y demandan un tratamiento sancionatorio, consistente en
625
626
627
628
por el Inpec, y que fue aplicado en la Crcel Distrital antes del proceso
de modernizacin fsica, deba ser mejor adaptado a las realidades de
los reclusos. Con el modelo pedaggico se busca unificar todas las actividades de atencin e intervencin que se dirijan a los internos, desde un
mismo marco filosfico y desde unos mismos principios tericos y prcticos, con el objeto de evitar que se desarrollen las actividades formativas, educativas, laborales, recreativas, ldicas o de cualquier otro tipo
sin atender los objetivos que defina el modelo, como propios a la Institucin. As, ste ha permitido definir una atencin y una intervencin
basadas en pensar coherente, actuar consecuente y lograr una dinmica
consistente en el tiempo.
La Crcel Distrital cuenta con una emisora a la cual tienen acceso
los internos, quienes intervienen directamente y en forma programada
hacia los pabellones. En sta encuentran un espacio de participacin y
difusin de los diferentes asuntos propios de la Institucin, como adelantar campaas de promocin y prevencin de la salud; crear espacios
narrativos; emitir videos, audio, libros y msica; promocionar el ingreso a talleres; motivar acciones reflexivas; abarcar los temas y problemticas que afectan al interno; entre otros.
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630
Tabla 4
Oferta de instituciones del ICBF especializadas en tratamiento
al menor infractor en Bogot
Institucin
Tipo de servicio
Modalidad
Sexo
ubicacin
Cerrado
La Esperanza
Recepcin
Cerrado
Reeducacin: comunidad
Cerrado
Centro Especializado de
Recepcin: observacin y
Recepcin
Centro de Recepcin
teraputica y reincidentes.
Observacin
Hogar Femenino Luis Amigo
Reeducacin: observacin y
Libertad asistida
Reeducacin de drogadictos
Abierto
M/F
Libertad asistida
Abierto
M/F
M/F
ubicacin
de capacitacin)
Cerrado
Ambulatorio
Fuente: ICBF.
631
632
633
edad. Como cualquier otra medida, la libertad asistida debe durar el menor
tiempo posible y de all la necesaria revisin permanente.
Los juzgados de menores son instituciones adscritas a la Rama Jurisdiccional, conformadas por un juez, un secretario, un oficial mayor, dos
escribientes y un citador, adems de un equipo interdisciplinario psiclogo, pedagogo, trabajador social; sin embargo, en ocasiones la falta de
este equipo interdisciplinario hace que se adelante el tratamiento al joven
y su familia desde una perspectiva exclusivamente judicial. Cabe proponer, en relacin con lo anterior, la necesidad de que los juzgados de
menores tengan una activa participacin y coordinacin dentro del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, por cuanto su accin se dirige a
nios y jvenes en conflicto con la ley.
El menor infractor se pone a disposicin ante el juez de menores,
quien hace la evaluacin preliminar del caso y procede a la adopcin de
alguna de las medidas atrs citadas. Entre ellas, la remisin del menor
infractor a una de las instituciones para que all se inicie un proceso de
rehabilitacin y resocializacin, donde aparece como institucin determinante el ICBF.
634
635
Tabla 5
Organizacin interna del centro El Redentor
Pabelln 1
Se trata de nios entre los 11 y 13 aos de edad que hacen parte de pequeos
Escenario donde se ubican los nios y jvenes que deben ser sometidos por
De Paso
Pabelln 3
Nios entre
los 14-18
Pabelln 4
Homicidas
Fuente: Centro El Redentor.
Hay unos 16 grupos formados, cada uno en principio con 21 jvenes, acompaado por dos seguidores del equipo. Los menores llegan al
establecimiento por decisin del juez de menores, pero son las directivas
del centro las que determinan las actividades que deben desarrollar. Entre ellas se encuentran las propias del reglamento disciplinario, hora de
levantarse (6:30 a. m), baos, desayuno, almuerzo, meriendas, dormida
(7:30 p. m.), filas, actividades religiosas, ldicas, pedaggicas, deportivas,
etc. Cuando llegan, hay una primera fase de acogida, durante el cual
conocen el centro y una segunda fase de acompaamiento, realizado por
un equipo interdisciplinario que atiende a cada persona y hace un plan
personal.
Su tiempo de permanencia lo determinan el cumplimiento de logros. Dentro del proceso de induccin a que es sometido el nio y joven
al ingresar al centro de reclusin, por parte del personal de psiclogos,
pedagogos, trabajadores sociales, se le ilustra de manera clara y precisa
636
acerca de su nueva vida y se le explica que su desempeo es el condicionador de su tiempo de permanencia en el centro. Esto es lo que se denominan logros, que estn referidos a metas en los campos de disciplina,
deportes, educacin, relaciones interpersonales e introspectivas, autoestima, crecimiento personal, preparacin para la vida, para lo cual se pone
a su disposicin desde ese momento el personal profesional, que permanentemente lo acompaar. Al nio o joven se le indica que el aprovechamiento y uso de todo cuanto se pone a su disposicin ser informado
peridicamente al juez, que evaluar sus logros y decidir su suerte, en
cuanto al tiempo de permanencia en el centro. Es decir, es el nio o
joven, quien con sus logros obtiene su libertad, en las modalidades descritas.
Los talleres, la panadera y la repostera, la cocina, la granja, la
lavandera, la jardinera, la conservacin y manutencin general de las
instalaciones, el aseo y la presentacin fsica de los nios y menores
dependen de ellos, y es una forma de obtener puntos para sus logros.
Esto es, los nios y jvenes, de acuerdo con sus aptitudes, valores, capacidades y actitudes, se mueven dentro de las actividades que propone
cada uno de los servicios ofertados.
El juez de menores evala cada caso basndose en indicadores de
logros. De El Redentor pueden tambin salir a una institucin semiabierta
o de libertad asistida, como los llamados clubes amigo, de los cuales
hay dos en cercanas de Bogot (y otros cinco en el pas), y que son
tambin manejados por el ICBF. En estos centros se vigila a la vez los
compromisos del joven y de la familia, basndose en un seguimiento
individualizado. No obstante la buena oferta de instituciones abiertas,
semiabiertas y cerradas de rehabilitacin para jvenes, los jueces dan la
libertad en un tiempo ms corto que el sugerido por los centros, aparentemente por la falta de cupos, que de todos modos afecta la situacin en
Bogot. Los jueces tambin toman en cuenta los compromisos expresados por familiares para ayudar al joven, como un indicador de evaluacin del caso, adicional al concepto elaborado por la Institucin. Segn
el director de El Redentor, se debe trabajar en la prevencin a nivel de
colegios; [] Es un campo donde nos gustara cooperar con el sector
Educativo del Distrito, porque es un campo donde el Distrito ha venido
trabajando con energa y buenas ideas.
637
638
13.6 CONCLUSIONES
Este libro aborda las polticas de seguridad y convivencia en Bogot en
el perodo 1995-2003, para tratar de entender cmo han contribuido al
mejoramiento de la seguridad ciudadana. Esto implica tomar en cuenta
todos los eslabones de la oferta institucional, incluso el de la justicia
punitiva. En este captulo hemos descrito cmo el Distrito, a travs la
modernizacin de la Crcel Distrital y la creacin de la UPJ, ha intentado mejorar su oferta en este mbito y cmo las administraciones de
Mockus y de Pealosa han puesto un gran inters en dignificar la justicia punitiva, ofreciendo espacios, procedimientos eficientes y apoyo
humano para aquellos que tienen que enfrentar una sancin judicial que
les puede incluso privar de su libertad. Asimismo, hemos querido hacer
639
640
641
sus entornos directos o, incluso, provocar, como reaccin a su comportamiento, acciones violentas de venganza o de limpieza social
Queda abierto el debate en torno a la oportunidad para que la Administracin Distrital de Bogot intervenga de alguna forma en los servicios prestados por las crceles Modelo y La Picota, as como por el
reclusorio de mujeres de El Buen Pastor, al menos en lo que tiene que
ver con los reclusos con domicilio principal en Bogot. Aunque son
instituciones manejadas desde el mbito nacional por el Inpec, podra
haber una mayor coordinacin con la Alcalda Mayor, a travs de su
secretario de gobierno, para prestar asesora, capacitacin y apoyo a
reclusos que estn a punto de cumplir su sancin y, por lo tanto, de
regresar a la sociedad.
Notas captulo 13
1
3
4
6
7
642
10
11
12
13
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23
24
Captulo 14
ENFRENTANDO EL TERRORISMO EN BOGOT:
ESTRATEGIAS ANTITERRORISMO Y
RESISTENCIA CIVIL
645
Tanto las FARC como los grupos de autodefensa estn esencialmente asentados en zonas rurales del departamento Cundinamarca y
operan a travs de milicias o redes de apoyo en la ciudad.
Grfico 1
Actos terroristas ocurridos en Bogot 1993-2003
Es cierto que otras ciudades grandes, como Medelln, Cali y ciudades intermedias como Barrancabermeja, Apartad, Buenaventura y Santander de Quilichao, as como centenares de municipios pequeos y sus
zonas rurales, muchas veces han confrontado olas de terrorismo ms
fuertes que en Bogot. El nmero de hechos terroristas reportados desde
1993 en la ciudad corresponde al 3% de los hechos que ocurren en el
pas, correspondiendo la poblacin de Bogot al 13% del pas. Sin embargo, como se explic tambin en el Captulo 3, por ser la capital, los
terroristas encuentran objetivos ms espectaculares en Bogot, ya que
hay mayor presencia de lderes polticos, cvicos, empresariales y representantes del cuerpo diplomtico, as como edificios sede del poder
institucional. Por esta razn los grupos violentos que quieren dirigir sus
acciones terroristas contra figuras o instituciones representativas de la
vida poltica y social del pas, para tener mayor impacto, ven en Bogot
su mejor oportunidad.Evidencia del especial inters que Bogot despierta en quienes planean y ejecutan actos de terrorismo, fue la serie de
atentados y crmenes llevados a cabo en Bogot, desde mediados de los
646
Tabla 1
Actos de terrorismo en Bogot D. C. 1993 a septiembre de 2001
por aos y autores
Ao
Autodefensas
Coordinadora
Desco-
Unidas de
Nacional
nocido
Colombia AUC
ELN
FARC
M-19
TOTAL
Guerrillera
Simn Bolvar
CNGS
1993
54
32
91
1994
52
29
92
1995
43
11
60
1996
53
17
13
83
1997
43
1998
51
1999
70
55
1
60
73
647
79
2000
2001*
41
89
44
Grfica 2
Vctimas de hechos terroristas entre 1993 y junio de 2001 en Bogot
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Observatorio de violencia y delincuencia de Bogot.
648
Ilustracin 3
Mapa de Localizacin de los Grupos Guerrilleros y Autodefensas en
Cundinamarca
649
650
651
permitido la captura de varios de sus miembros y el decomiso de armamento, explosivos y propaganda subversiva durante el perodo 1995-2003.
Como se puede ver en Tabla 1, los actos terroristas claramente atribuibles a las FARC en Bogot tuvieron un auge en 1994, mientras que a
partir de 1995 stos descendieron sistemticamente hasta el 2001, manteniendo un promedio de cerca de seis eventos por ao. Los actos terroristas realmente cometidos por las FARC pudieron ser ms de los
indicados en esta grfica, ya que del total de acciones terroristas sucedidas
entre 1993-2003, el 60% no fueron atribuidos a grupo alguno o se desconoce su autor. Los actos terroristas atribuidos a las FARC representan
juntas con las atribuidas al ELN de lejos la mayor parte de las acciones
terroristas identificadas por el autor.
En 2001 las FARC, especficamente la RUAN, mostraron su capacidad de realizar operaciones tipo comando en la ciudad, con el ataque a
la Crcel de la Picota, en la cual lograron liberar a 98 reclusos entre
guerrilleros y delincuentes comunes. Tal vez inspiradas por el resultado
de esta accin, en el 2002 las FARC lanzaron a travs de sus frentes
rurales ubicados en Cundinamarca, la columna mvil Teofilo Forero y
la RUAN, una ofensiva contra la ciudad y sus alrededores de una magnitud desconocida hasta entonces, evidencindose as su inters estratgico de urbanizar el conflicto armado por medio de actos de terrorismo,
sabotajes, ataques a entidades militares y estatales, secuestros, entre otras.
Dentro de esta ofensiva, la infraestructura de interconexin elctrica que
conduce energa a Bogot fue atacada a travs de la repetida explosin
de bombas en las torres de Energa. Las FARC tambin orquestaron un
atentado con explosivos contra una vlvula del embalse de agua en la
represa de Chingaza, el cual fracas, pero en caso de haber tenido xito,
hubiera resultado en decenas de ciudadanos muertos por la avalancha
causada por la ruptura de los muros de contencin.. En cuanto a la infraestructura vial, a travs de operativos preventivos se logr evitar una
serie de ataques con bombas a los puentes de Boquern, Sisga y Chipaque,
los cuales hubieran incomunicado a la ciudad por va terrestre con el
oriente, norte y el sur occidente del pas. Tambin se logr evitar un
ataque al Portal de Usme del sistema Transmilenio con cilindros bomba llenos de gas y esquirlas, aunque infortunadamente fueron atacados
cuatro buses de este sistema con bombas incendiarias.
652
653
tiva en la sensacin de inseguridad y vulnerabilidad dentro de la ciudadana, debido al miedo generado por los mismos.
654
de fortalecer y posicionar a sus integrantes en localidades de alta injerencia subversiva como Ciudad Bolvar, Soacha, Bosa y Suba. En 2002,
bajo el mando de Miguel Arroyave Ruiz quien fue asesinado en 2004
en el Meta, cuando regresaba de una visita a la mesa de negociacin
gobierno-AUC en Santa Fe de Ralito (Crdoba) contaba aproximadamente con 120 hombres encargados de realizar labores de inteligencia y
penetracin en puntos estratgicos de la ciudad de Bogot. El objetivo
era aumentar integrantes hasta 400 aproximadamente, encargados de
realizar sicariato y cobro de extorsiones a comerciantes, en las zonas
Comerciales de los San Andresitos de la 38, San Jos y los frigorficos
San Martn y Guadalupe.
655
656
la responsabilidad de mantener el control del orden pblico en el departamento y en el Distrito Capital, buscando garantizar el funcionamiento
del centro econmico, poltico y social del pas.16
La V Divisin ha desarrollado diversas operaciones buscando neutralizar las pretensiones de la guerrilla sobre Bogot, al igual que bloquear los corredores estratgicos de sus reas de influencia hacia esta
ciudad. Entre las acciones ms destacadas se encuentran las operaciones
Aniquilador I y II, las cuales se llevaron a cabo mientras an estaban
vigentes los dilogos de paz entre el gobierno del ex presidente Andrs
Pastrana y la guerrilla de las FARC, y era alcalde de Bogot Enrique
Pealosa. Estas operaciones buscaban la ocupacin, registro y control
militar del Parque Nacional del Sumapaz,17 el cual era un corredor entre
la antigua zona de distensin (zona desmilitarizada por el Gobierno del
Presidente Pastrana 1998-2002, para facilitar dilogos de paz con las
FARC) y la periferia de Bogot, por donde la guerrilla movilizaba sus
cuadrillas y transportaba explosivos, armas, personas secuestradas y provisiones, al tiempo que se ubicaban algunos de los campamentos de los
frentes 51, 52, 55, 26 y 17 de las FARC.
A finales del ao 2000, al terminar estas operaciones, se construy
y se puso en operacin el primer batalln de alta montaa de Colombia,
ubicado a 3.710 metros de altura dentro del Parque Natural del Sumapaz,
en el mismo sitio donde antes estaba ubicado un campamento guerrillero, lo cual ha permitido controlar los corredores de movilidad de la guerrilla y desplazar las cuadrillas que all estaban ubicadas.
Otra operacin que viene adelantndose desde el ao 2001 con la
participacin activa de la Decimotercera Brigada, ante el riesgo de una
probable incursin de la guerrilla a Bogot o cualquier otro tipo de accin
armada, es el Plan Candado que consiste en mantener presencia permanente de la fuerza pblica en puntos estratgicos de los municipios
cercanos a Bogot, con el fin de patrullar y vigilar las vas de acceso a la
capital, para evitar retenes, secuestros y sabotajes en las carreteras y la
entrada de armamento o explosivos a la ciudad.
Por ltimo, la operacin Libertad Uno la cual se desarroll desde
el ao 2003 hasta comienzos de 2004 en toda Cundinamarca bajo el
mando de la V Brigada. sta logr contrarrestar distintas acciones armadas que las FARC tenan planeadas contra Bogot y con las cuales
657
buscaban desestabilizar el centro del pas, al desarticular casi por completo o replegar las columnas guerrilleras que tenan como misin cercar a Bogot. Dentro de esta operacin tambin se golpearon los grupos
de autodefensa que actan en el departamento.
Las distintas operaciones realizadas por el Ejrcito evitaron diversas acciones armadas en Bogot por parte de los actores armados ilegales, como: ataques a sedes del Estado, actos de terrorismo y sabotaje,
bloqueo en vas de acceso a la ciudad, secuestros, entre otras, lo cual ha
favorecido una mejor percepcin de seguridad por parte de los ciudadanos y que se disminuyan los ndices de violencia en la ciudad.
En la localidad de Sumapaz nica exclusivamente rural de Bogot, al igual que en otras zonas rurales del pas, el progresivo fortalecimiento y el incremento operativo de las fuerzas armadas, han venido
cambiado el balance de fuerzas. En la zona de Sumapaz ha sido particularmente relevante la llegada de una base de alta montaa. Con sta, la
colonizacin de la zona por parte de los actores armados con base en
amenazas ha ido derrumbndose, no sin traducirse tambin en hechos
violentos o desplazamientos de la poblacin rural hacia la ciudad, por
temor a venganzas. La inseguridad y las tensiones se han traducido en
algunos desafos para el proceso de eleccin de ediles en las juntas administradoras locales y en dificultades para el alcalde local de mantenerse en la zona. Al mismo tiempo, sin embargo, hay funcionarios de la
ciudad que siguen yendo, para poder interactuar con las comunidades
all asentadas. Cabe decir que determinadas personas en ocasiones rechazan viajar con proteccin de la fuerza pblica, como nica manera
de poderse acercar a la poblacin sin provocar retaliaciones de la guerrilla sobre la poblacin civil.
658
en el Captulo 8, la Polica Metropolitana de Bogot ha venido atravesando desde los aos noventa, por un proceso de fortalecimiento a travs de un enfoque de prevencin proactiva con propuestas de reubicacin
de los CAI, de estaciones de Polica y la creacin de zonas seguras para
la focalizacin de actividades de vigilancia en zonas calientes, sin dejar
de hacer presencia preventiva en toda la ciudad. Una vez recuperadas
las zonas, son los instrumentos locales como FSL, Comits Locales de
Vigilancia, CAI, Polica Comunitaria los que operan como alarmas tempranas, siempre y cuando se garantice que los comandantes de la estacin respectiva y la alcalda local estn comprometidos liderando el tema
del diseo e implementacin de las polticas pblicas en el consejo local
de seguridad, y se garantice tambin la transmisin oportuna de decisiones de poltica y accin dentro de sus respectivas instituciones.. El trabajo de inteligencia adelantado por entidades nacionales como el
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y la creacin de un
cordn de seguridad alrededor de la capital han sido factores clave para
responder a las arremetidas terroristas y minimizar sus impactos.
Al trabajo de la fuerza pblica se han venido sumando, durante las
administraciones de Mockus y Pealosa, todas las polticas distritales
de seguridad ciudadana descritas en este libro, y en particular la integracin y coordinacin entre Administracin Distrital y Fuerza Pblica en
espacios como el Consejo de Seguridad y el Consejo de Seguridad ampliado. Todo esto ha contribuido a mejorar polticas preventivas y reactivas tambin frente al terrorismo.
Con los atentados en 2002 y 2003 contra la represa de Chingaza,
contra la sede del Gobierno Nacional en el da de la posesin del presidente lvaro Uribe, contra el Club el Nogal, entre otros, la Administracin Distrital observaba con gran preocupacin cmo el terrorismo estaba
a punto de destruir lo que con tan arduo trabajo se haba venido construyendo desde 1995, en trminos de seguridad ciudadana. La arremetida
de las FARC fue contrarrestada en el ao 2002 y 2003, por medio de la
accin conjunta del Gobierno Nacional, del Ministerio de Defensa, de la
Alcalda de Bogot, de la Gobernacin de Cundinamarca, de la Fiscala
General de la Nacin, del DAS, de la Polica Nacional y la Polica Metropolitana de Bogot, de la V Divisin del Ejrcito y de la Decimotercera Brigada del Ejrcito. Estas acciones se coordinaron en los diversos
659
660
661
662
663
Dentro de la campaa de sealizacin de bienes civiles, se realizaron tambin las siguientes actividades:
Protejamos la energa. Como consecuencia de las mltiples voladuras
de torres de energa por parte de las FARC y el ELN, el suministro de
energa a Bogot se puso en riesgo, pudiendo haber provocado un racionamiento de energa en la ciudad, por tal motivo la alcalda de Bogot
construy una torre de energa en la Plaza de Bolvar con el mensaje:
Por Bogot, construccin, rechazando de esta forma los ataques al
sistema energtico colombiano.
664
665
666
667
668
Notas captulos
1
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Acero, Hugo, Terrorismo, miedo y autoridades. Bogot-Colombia 1993-2001, Bogot, Alcalda Mayor-Secretara de Gobierno, Secretara para Asuntos de Convivencia y Seguridad
Ciudadana, Observatorio de Violencia y Delincuencia de Bogot.
La creacin del Ejrcito Revolucionario se liga al planteamiento estratgico que define el
despliegue de la fuerza, el centro del despliegue estratgico, all donde en Colombia se estn
dando las contradicciones fundamentales, colaterales y accesorias de la sociedad, y que en
este momento se ubican en las grandes ciudades del pas. En estas condiciones el trabajo
urbano adquiere una categora estratgica.
En sta se determin el avance de puntos estratgicos haca Bogot, as como de los municipios vecinos de la sabana de Bogot.
Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario. Vicepresidencia de la Repblica, Panorama actual de Cundinamarca, Bogot, 2001. Pea, Carina, La guerrilla resiste muchas miradas. El crecimiento de las FARC en
los municipios cercanos a Bogot: caso del Frente 22 en Cundinamarca, en Revista Anlisis
Poltico , IEPRI-Universidad Nacional, No. 32, septiembre-diciembre, 1997, y http://
www.presidencia.gov.co/documentos/ noviembre/conflicto.htm.
Ibid ., p. 90.
En 1965 se cre en los chircales de Tunjuelito el Frente Unido comandado por el padre
Camilo Torres, donde tambin milit el lder del ELN Domingo Lan. A finales de la dcada
de los setenta existi la Autodefensa Obrera (ADO), conformada por obreros del suroccidente
de la ciudad.
//colhrnet.igc.org/newitems/oct02/conflictourbano.htm
Ibid.
Semana, Milicias. El brazo urbano, No. 1042, 22-29 de abril de 2002, pp. 50-53, y Semana, Terror en las ciudades, No. 1041, 15-22 de abril de 2002, pp. 30-36.
Semana, Milicias. El brazo urbano, op. cit. y Semana, Terror en las ciudades, op. cit.
Semana , Batalla en la ciudad, No. 1119, 5-12 de octubre 2003. Vanse las pginas http://
y //colhrnet.igc.org/newitems/oct02/conflictourbano.htm www.rose-hulman.edu/~delacova/
auc/auc-guerra.htm y //colhrnet.igc.org/newitems/oct02/conflictourbano.htm.
Ibid .
Ibid .
Echanda, C.; Escobedo, R.; Llorente, M. V., y Rubio, M., Caracterizacin de la violencia
homicida en Bogot, Bogot, Secretara de Gobierno de Bogot, 2002, p. 80.
Esta mejora estaba entre las sugerencias del estudio antes citado, pero tambin result del
agudo incremento de la amenaza terrorista en la ciudad y de las prioridades definidas por el
gobierno de Uribe (desde agosto 2002) para el fortalecimiento de labores de inteligencia,
tanto de la Polica como de las dems instituciones especializadas en este tipo de temas.
Vase http://www.ejrcito.mil.co y http://www.quintadivision.mil.co.
Este parque abarca 154.000 hectreas de pramos y montaas, y se extiende por los departamentos de Cundinamarca, Meta y Huila, y la localidad 20 de Bogot, llamada Sumapaz.
Esta ltima se caracteriza porque es netamente rural; es la ms extensa y menos poblada de
la ciudad, y posee grandes zonas de montaa despoblada. Para mayor informacin sobre el
desarrollo del conflicto armado en esta zona, se puede consultar: Observatorio del Programa
Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Vicepresidencia
de la Repblica, Panorama actual de la regin del Sumapaz, Bogot, 2002.
18
669
Esta represa abastece de agua potable al 70% de los habitantes de Bogot. El ataque ocurri
en enero de 2002.
19
Para conocer algunas reflexiones del alcalde Mockus sobre resistencia civil se puede consultar: Alcalda Mayor de Bogot, Accin no violenta, respuesta de la sociedad civil al conflicto armado. Palabras del alcalde mayor de Bogot, Antanas Mockus, Bogot, 2002 y //
unperiodico.unal.edu.co/52/ensayo01.html.
20
h t t p : / / w w w. i d c t . g o v. c o / d e s c a r g a s / d o c u m e n t o s _ w o r d / c u l t u r a _ c i u / d o c _ r e l /
ResistenciaCivil.doc.
21
Ibid .
22
Snchez, Efran, Los smbolos de la resistencia, en Peridico D. C., No. 2, mayo de 2002
y
http://www.idct.gov.co/descargas/documentos_word/cultura_ciu/doc_rel/
ResistenciaCivil.doc.
23
Estas obras e instalaciones son especficamente las centrales nucleares, las presas y los diques.
24
Est artculo establece la proteccin de los bienes indispensables para la supervivencia de la
poblacin civil y prohbe hacer padecer hambre a las personas civiles como mtodo de combate; por tal motivo no se pueden atacar: los artculos alimenticios, las zonas agrcolas, las
cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego.
25
Snchez, op. cit.
26
Lozano, Olga Luca, II captulo: No vale todo, en Peridico D. C., No. 3, junio de 2002.
27
Entre ellos: alcaldes, concejales, gobernadores, diputados, ediles, funcionarios judiciales y
municipales.
28
Lozano, Olga Luca. I Captulo. Cae banda en Bogot pero sonora, en Peridico D. C.,
No. 3, mayo de 2002, y Londoo, Roco, Acciones y expresiones. De indignacin contra
actos violentos, en Peridico Cultura Democrtica, No. 3, mayo de 2003. p. 4.
29
http://www.segobdis.gov.co/resistenciacivil.htm.
30
Alcalda Mayor de Bogot, Compromisos de resistencia civil: Civismo para superar la violencia, esta en tus manos, Bogot, 2003.
31
Lozano, Olga Luca, No matars y mucho menos a los nios y las nias, en Peridico D.
C ., No. 6, septiembre de 2002, p. 9, http://www.mindefensa.gov.co/prensa/temas/ninos/
ninnotnal150802resistenciacivilmockus.html.
32
Mockus, Antanas, Invitacin a la croactividad, en Peridico D. C., No. 14, mayo de 2003,
p. 3 y http://www.alcaldiabogota.gov.co/AlcaldiaMayor/croac/Index.htm.
33
Alcalda Mayor de Bogot, Croactividad, mis palabras salvan vidas. Canales de informacin y denuncia para el ejercicio de la croactividad, Bogot, Imprenta Distrital, 2003.
34
http://www.unal.edu.co/eventos/2003/eventos_151_20030722.html.
35
Entre los muchos casos dolorosos que ha sufrido el pas, Colombia recuerda con particular
tristeza el asesinato del gobernador de Antioquia, Guillermo Gaviria, y de su asesor de paz,
Gilberto Echeverry, quienes fueron secuestrados y posteriormente asesinados por las FARC
a raz de una marcha por la no violencia en el Departamento de Antioquia, en 2003.
Captulo 15
CONOCER, MEDIR Y MONITOREAR
(1995-2003)
Este captulo muestra cmo durante el perodo 1995-2003, la Administracin Distrital ha tomado el liderazgo en construir ms y mejor conocimiento acerca de Bogot. En relacin con el tema de seguridad
ciudadana, la produccin de conocimientos nuevos se hizo esencialmente
a travs de programas e instancias como el Instituto Distrital de Cultura
y Turismo (ICDT) y su Observatorio de la Cultura Urbana, el Sistema
Unificado de Violencia y Delincuencia (SUIVD), el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD), el Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico (DADEP), el Fondo de
Ventas Populares (FVP), el Instituto Distrital de Urbanismo (IDU), el
Instituto Distrital de Recreacin y Deportes (IDRD), entre otras. Con
mucha visin y sentido de la eficiencia, y para posibilitar una integralidad e intersectorialidad real, la Administracin Distrital se preocup por
fomentar una oportuna circulacin de informacin entre los diferentes
programas e instituciones que operaban en su seno, a travs la creacin
de un Sistema Distrital de Informacin (SDI).
15.1 ANTECEDENTES
El esfuerzo en el perodo comprendido entre 1995 y 2003, para enfrentar los desafos de la ciudad, ha ido de la mano con el deseo de analizar
y comprender mejor su problemtica a travs estudios temticos realizados por diferentes instituciones del distrito o contratados por l con universidades o expertos independientes, as como con la creacin de
observatorios temticos como el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD) (vase Captulo 6).
673
Aqullos que durante los aos setenta y ochenta analizaron y escribieron sobre la ciudad eran en general la academia, centros de investigacin o autores independientes, pero no la administracin distrital.1
sta misma pareca haber perdido el inters por estudiar y conocer la
ciudad como s haba sido el caso en los aos sesenta durante las alcaldas de Gaitn Corts y Virgilio Barco, y anteriormente con el trabajo de
Le Corbusier y Brunner (vase Captulo 1).
Es cierto que las diferentes secretaras, institutos y departamentos
del distrito como puede ser el IDU nunca haban dejado de producir
estudios con base en sus necesidades particulares y con el enfoque tcnico requerido frente a los problemas que deban resolver. Pero quedaba
la impresin como lo hemos mostrado en el Captulo 1 que durante
los aos setenta y ochenta no haba mayor relacin entre la produccin
de este tipo de documentos tcnicos, por cierto excelentes, y la gestin
pblica de la ciudad. Por otra parte, los informes internos, por excelentes y relevantes que pudieran ser, terminaron descansando en los archivos de las respectivas instituciones, y difcilmente eran conocidos por la
opinin pblica o por la misma comunidad cientfica, situacin opuesta
a lo que vemos hoy, cuando son rpidamente publicados en pginas web,
y cuando se ha abierto un Archivo Distrital con acceso al pblico.
Aunque este divorcio entre conocimiento y gestin pblica no era
exclusivo de Bogot, y tampoco de Colombia, algunos factores contribuyeron a que se crear una brecha particularmente amplia en el Distrito
Capital. La alta rotacin de alcaldes y de empleados del distrito (vase
Captulo 1) y los nombramientos con base en criterios polticos, en vez
de meritocrticos, llevaron a la sustitucin de la mayora de los funcionarios distritales con cada cambio de Administracin, lo que gener una
sin memoria institucional.
La acumulacin de conocimiento, o una mnima especializacin de
las personas encargadas de resolver los problemas del Distrito en distintos mbitos, resultaba poco menos que imposible, cuando adems muchos de los funcionarios dejaban su cargo llevndose consigo la
experiencia adquirida, y muchas veces la informacin producida durante su perodo de trabajo pblico. Por otra parte, la percepcin de los
mismos gobernantes frente a la necesidad de la produccin sistemtica
de conocimiento en reas relacionadas con problemas de la ciudad era
674
675
676
677
Tabla 2
Relacin de cultura ciudadana con otras prioridades del Plan de Desarrollo
Prioridad cultura ciudadana
Prioridad medio
Prioridad espa-
Prioridad pro-
Prioridad pro-
Prioridad
ambiente
cio pblico
greso social
ductividad
legitimidad
urbana
institucional
Para lograr el
Si se mejora la
Cultura ciudadana
cultura ciudadana
es tambin
y la adopcin de
reglas respetadas
indispensable la
tecnologas lim-
en el uso de los
fuerza reguladora
caos en el trans-
pias dependern
Sin cultura
deber de los
exclusivamente de
se expresa en la
se un uso ms
mecanismos admi-
familia, en la
racional y ambien-
nistrativos y coer-
escuela, en el
talmente respon-
citivos fcilmente
trabajo y en los
sable de los
corruptibles.
lugares pblicos.
servicios.
678
Calidad de vida
El objetivo de esta rea fue disear un sistema de indicadores sociales
sobre la calidad de vida de Bogot, basado en necesidades materiales y
no materiales, en dos niveles de anlisis: socio-espacial, para cada una
de las localidades de la ciudad y los diferentes estratos socioeconmicos; y estructural, referido a la totalidad de la poblacin de Bogot, por
679
Consumo cultural
El objetivo de esta rea fue conocer la oferta, los hbitos y prcticas de
consumo cultural, georreferencindolos por localidad; se hizo un inventario de fuentes de informacin primaria en la ciudad, se acopi informacin nacional e internacional sobre el tema y se realizaron eventos
con expertos sobre el particular.
En el perodo 1995-2000, el IDCT realiz 201 estudios (vase Tabla 3)
y 112 investigaciones (vase Tabla 4), para un total de 313, con predominio
de los temas de cultura ciudadana, seguridad y espacio pblico. Los estudios se centraron en encuestas y sondeos, hechos a grupos de 400 a 500
personas, sobre aspectos puntuales de la problemtica de la ciudad que daban cuenta de la percepcin, del conocimiento y/o de la opinin de los bogotanos sobre diferentes aspectos de la vida ciudadana, o de programas y/o
servicios de entidades de la administracin distrital, y en observaciones tambin puntuales sobre el comportamiento ciudadano, sobre todo en relacin
con movilidad y espacio pblico.
Tabla 3
Distribucin de los estudios segn temticas, perodo 1995- 2000
1996
Cultura 10
1997
1998
1999
2000
27
10
22
44
TOTAL
103
Seguridad
Espacio pblico
24
Transporte
11
Ciclo va
Racionamiento agua
Resolucin conflictos
6
3
5
15
contina
680
1996
Actitudes, hbitos
Basuras
1997
1998
TOTAL
5
6
Hora zanahoria
TOTAL
2000
Pico y placa
Otros
1999
5
1
14
20
49
40
42
50
201
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Instituto Distrital de Cultura y Turismo IDCT Base de datos
investigaciones IDCT. Elaborado por los investigadores.
Las investigaciones (vase Tabla 4) fueron concebidas para contribuir con el conocimiento de los diversos fenmenos que se presentan
en la ciudad, como insumo o herramienta para el diseo de polticas y
programas, as como para tomar decisiones acertadas y se orientaron
hacia la produccin de un conocimiento peridico y sistemtico, no
slo estadstico sino tambin cuantitativo, de los diferentes fenmenos
que afectan la ciudad.11 En algunos casos las investigaciones tenan un
tratamiento parecido al de los estudios, en el sentido de que se trataba de
mediciones hechas por el Centro Nacional de Consultora o por Napolen
Franco, en un mbito mucho ms amplio y con metodologas ms sofisticadas, en las que se destacaron los aportes cualitativos en la observacin de los fenmenos se recurri por ejemplo a los grupos focales y
a partir de formularios tambin ms complejos. Otras recogan reflexiones conceptuales basadas en observaciones de la realidad bogotana. En
general, las investigaciones, ms que los estudios, apuntaron a proporcionar elementos para la planeacin y la gestin a largo plazo.
Tabla 4
Distribucin de las investigaciones segn temticas, perodo 1995- 200012
Investigacin
1995
Cultura ciudadana
1996
1997
1998
Seguridad
Espacio pblico
10
Trnsito y transporte
Arte y cultura
1999
2000
TOTAL
10
6
22
11
2
11
contina
681
1996
1997
Salud
Investigacin
1995
Racionamiento agua
Resolucin conflictos
Servicios Distrito
Jvenes
1998
1999
3
6
Basuras
Otros
10
25
49
21
11
TOTAL
6
2
Participacin ciudadana
TOTAL
2000
11
3
2
21
2
112
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Instituto Distrital de Cultura y Turismo IDCT Base de datos
investigaciones IDCT. Elaborado por los investigadores
682
Percepcin de la ciudad15
La casa es mencionada como el sitio ideal para el descanso por el 60,5%
de los encuestados, en segundo lugar se destacan los parques con el
23,7% de las respuestas y en tercer lugar los centros comerciales. Los
museos, dentro de los cuales se destaca el Museo del Oro y el Planetario se mencionan como los principales sitios a recomendar. Monserrate
es destacado por el 15,1% de los encuestados como un sitio de la ciudad que merece ser recomendado. Como sitio ideal para la diversin
aparece en primer lugar los parques con el 38.0% de las respuestas, en
segundo lugar las discotecas con un 23,3%, los centros comerciales
con el 17,4% y en cuarto lugar las ciclovas con el 6,3% de las respuestas. Los centros comerciales y los parques son los sitios preferidos para
visitar el fin de semana. El 12,6% de los encuestados considera que no
tener ningn sitio preferido para visitar. Como sitios ideales para caminar, encontramos: en primer lugar los parques con el 29,8% de las respuestas, las ciclovas en segundo lugar con el 27,8%, la carrera sptima
es mencionada en tercer lugar con el 14,2% y ningn lugar (en Bogot
no hay por donde caminar) es la respuesta sealada por el 8,7% de los
encuestados.
Al llegar la administracin de Pealosa, aunque los estudios e investigaciones del Observatorio contratados por la administracin Mockus continuaron por un ao ms, el enfoque del IDCT cambi, ya que dej de
ser el centro de diseo de las polticas de la administracin.16 La parte
correspondiente a la investigacin sobre violencia y la seguridad para
crear el SUIVD (vase Captulo 6), fue fortalecido por Pealosa, sacndolo del IDCT. En el IDCT se mantendra una oficina de investigaciones,17 pero la produccin de conocimientos durante la administracin
de Pealosa se ubica en instituciones como el IDU, el IDRD, el DAPD,
683
684
la estrategia de cultura democrtica en Bogot; la densidad y articulacin de las organizaciones sociales en Bogot; la elaboracin del mapa
poltico de la Cmara de Representantes, del Concejo y de las juntas
administradoras locales; una poltica pblica en participacin ciudadana; as como algunas investigaciones en el campo del arte. De igual
forma, se crearon premios de investigacin para investigaciones profesionales, tesis de maestra o doctorado y para monografas de pregrado.
El Observatorio de Cultura Urbana se reorient esta vez en particular a la promocin y contratacin de investigaciones para la realizacin de mediciones, y la prestacin de asesoras a entidades distritales
en el diseo de los programas y las acciones de cultura ciudadana, y en
el diseo y aplicacin de instrumentos de medicin del impacto de estas
acciones.
Medir comportamiento
Para ilustrar las dificultades enfrentadas con la medicin de comportamientos se puede tomar el ejemplo del Acatamiento efectivo de las normas, para el cual se seleccionaron un par de variables y unos escenarios
especficos de normas, en particular el respeto al semforo en rojo y el
respeto a los cruces peatonales. La medicin se haca por (i) observacin in situ y (ii) por registros estadsticos conformados por multas y
partes de trnsito. Pero el Observatorio se dio cuenta de que el resultado
permitira calcular cuntas personas no cumplen las normas, pero no permitira establecer cuntas s cumplen las normas.20
El observatorio estructur un sistema de medicin que le permitiera la cuantificacin de los logros e impacto de los programas de Cultura
Ciudadana y la construccin de series histricas que alimentaran las fuentes de investigacin sobre la ciudad, de modo que pudiera darse acumulacin de conocimiento; para estos fines, el Observatorio hizo alianzas
con diversas instituciones del distrito, por ejemplo, en el caso del tema
de trnsito y transporte trabaj con el SUIVD, la Secretara de Trnsito
y la Secretaria de Salud.
685
686
Tabla 5
Sector trnsito: indicador, lnea de base y meta
Descripcin del indicador
Meta 2004
29,9%
25,0%
5,6 %
13,0%
95,6%
98,0%
83,0%
92,0%
13,3%
20,0%
66,5%
85,0%
72,8%
80,0%
62,0%
75,0%
Tabla 6
Entidades que contribuyen al sistema de medicin segn sector
Disminucin accidentalidad Secretara de Trnsito, la Polica Metropolitana, la Secretara de
vial y aumentar el respeto
Metas de urbanismo y
espacio pblico
sector ambiente
Metas de tributacin
687
Canal Capital
Metas de participacin
ciudadana
la cultura y la recreacin
Para la segunda medicin de cultura ciudadana (2003), se perfeccion el sistema, se defini una muestra rigurosa conformada por 12.000
hogares con enlistamiento previo y con representatividad de todas las
localidades, lo que fue una novedad respecto de la anterior medicin. El
formulario bsico de convivencia contempl todas las metas. Se incluy
un formulario de arte y patrimonio, con el que con cierta modestia se
quera medir capital cultural en Bogot: tradiciones, gustos, formacin,
cmo llega la gente a la literatura, a la pintura, si a travs de la familia,
del colegio. Entidades acadmicas fueron implicadas para evaluar los
resultados de la encuesta .
688
689
Tabla 7
Monto y distribucin de aportes segn entidad 1998-2000. Bogot cmo vamos
Ao
Presupuesto
Instituto
Fundacin
Diario
Cmara de
total (dlares
FES Lder
Corona
El Tiempo
Comercio
estadounidenses)
1998
65.260
11,6%
35%
35%
18,4%
1999
84.213
9,08%
31,4%
31,4%
28,12%
2000
92.633
9,08%
31,4%
31,4%
28,12%
El proyecto involucra tambien a la Administracin Distrital a travs del Alcalde, secretarios y directores de las entidades del gobierno de
la ciudad, quienes se comprometieron a presentar informacin peridica. Tambin vincula a expertos y centros de investigacin los que realizan anlisis de las evaluaciones sectoriales. La ciudadana participa como
fuente de informacin sobre los problemas de la ciudad y como receptora de los resultados finales de la evaluacin, a travs de los medios de
comunicacin.
Las reas de evaluacin del programa Bogot cmo vamos son
las siguientes:
Seguridad ciudadana: Se registra la dinmica de la criminalidad de la
ciudad, a travs de la tasa de homicidios, as como de la tasa de
victimizacin de acuerdo con el nmero de personas que ha sido afecta-
690
691
Niez: Se evala hasta dnde los nios tienen garantizados sus derechos relacionados con su acceso a la educacin inicial, a una nutricin
adecuada y a no ser explotados laboralmente.
La metodologa se dise26 sobre la base del sistema de monitoreo
de las administraciones pblicas creado por el Departamento de Planeacin Nacional, con la participacin de varios miembros del Instituto FES.
Metodologa y proceso de evaluacin
La herramienta fundamental de evaluacin es el conjunto de indicadores
de resultados, tcnicos y de percepcin, definidos para cada sector. Por
su parte, las variables tcnicas se alimentan con la informacin que las
entidades distritales envan semestralmente. A su vez, las variables de
percepcin se alimentan con la encuesta anual27 que realiza el proyecto
cada ao a 1.500 personas representativas de la ciudad, de sus zonas,
estratos y sexos, y se fortalecen con los focus groups que se adelantan
semestralmente con ciudadanos representantes de los 6 estratos socioeconmicos. La evaluacin de cada sector se realiza sobre la base de un
primer documento elaborado por la coordinacin del proyecto, el cual se
presenta ante un grupo de expertos para profundizar su anlisis y obtener
conclusiones y recomendaciones, en mesas de trabajo o debates a los que
tambin se invitan funcionarios pblicos y ciudadanos relacionados con
la problemtica tratada. Con estos insumos se construye el informe final
para su divulgacin a travs de los canales acordados.28
692
Tabla 8
Indicadores de Bogot cmo Vamos
Indicador
Qu mide
Variables
Cmo vamos en
Cambios en la cobertura,
educacin
servicio
educativo
Porcentaje de conocimiento de valores
Calificacin ciudadana al servicio
Cmo vamos en
Cambios en la cobertura,
salud
servicio
Como vamos en
Cambios en el dficit de
vivienda y
vivienda prioritaria y en la
servicios
pluvial
Calificacin ciudadana a los servicios
Cmo vamos en
medio ambiente
movilidad vial
Cambios en la cantidad
espacio pblico
Tasa de homicidios
seguridad
homicidio, victimizacin y
ndice de victimizacin
ciudadana
percepcin sobre la
Tasa de no denuncia
inseguridad
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Indicador
Qu mide
Variables
Cmo vamos en
Cambios en el comporta-
Tasa de accidentalidad
responsabilidad
Nmero de comparendos
ciudadana
niveles y consecuencias de
desacato a la ley
Nivel de evasin
Percepcin ciudadana sobre responsabilidad y
solidaridad
Cmo vamos en
Cambios en percepcin
gestin pblica
sobre la administracin
Standar&Poor
Cmo vamos en
Cambios en productividad,
desarrollo
competitividad y mercado
econmico
laboral
694
El resultado ms importante de Bogot cmo vamos es la socializacin de la informacin sobre como se comporta la ciudad, a partir de
las evaluaciones realizadas y divulgadas.30 Esto ha contribuido a que los
Bogotanos entiendan, basndose en una valoracin balanceada, el impacto de la gestin de sus autoridades electas, y conozca las diferentes
facetas de la vida de la ciudad y su ciudadana.
Las administraciones distritales antes de la existencia del proyecto
Bogot cmo vamos, suministraban informacin sobre obras y proyectos importantes, as como sobre gestin y procesos, pero poco informaban sobre el impacto, en trminos de tasas de cobertura y de calidad
de los servicios y bienes bsicos. Los medios de comunicacin tampoco
tenan la costumbre de evaluar la gestin pblica basndose en criterios
precisos. Como resultado del proceso generado por Bogot cmo vamos, las entidades distritales han mejorado la calidad de su informacin, diseando indicadores y realizando anlisis sobre los resultados
globales de su gestin. Muchas veces se trata de cambios sutiles, que
reflejan una profesionalizacin del debate sobre la ciudad. Por ejemplo,
antes las administraciones daban cuenta del nmero de viviendas de inters social construidas, pero para Bogot cmo vamos stas deberan
indicar cambios en el dficit de unidades habitacionales.31 Asimismo,
antes las administraciones podan mostrar un descenso en las muertos
violentas, para as hacer patente un progreso en la seguridad, pero bajo
los criterios de Bogot cmo vamos, tendran que especificar las tendencias por cada subcategora, es decir, las tendencias para homicidios,
muertos en accidentes de trfico, suicidios y muertos accidentales.
La Administracin tambin ha integrado la Encuesta Anual de Percepcin Ciudadana realizada por Bogot cmo vamos en algunos de
sus indicadores de desempeo, como en el caso de la Secretara de Educacin que presenta dicha informacin en su portal www.sedbogota.edu.co,
o como las empresas de servicios pblicos que disearon un indicador
de atencin al usuario sobre esa base. La Secretara General de la Alcalda la utiliza tambin para verificar el desempeo de la Administracin
en su conjunto.
El proyecto Bogot cmo vamos ademas aport herramientas para
el debate electoral local del ao 2000, con la presentacin de dos documentos: Bases de un programa de gobierno para Bogot y La agenda
695
696
Tema
1. Caracterizacin de la violencia homicida en Bogot (2000)
2. La violencia sexual en Bogot (2000)
3. Atraco callejero, robo de automotores, hurto a residencias y a
establecimientos comerciales en Bogot (2000)
Universidad Nacional
Grupo de Expertos
Alonso Salazar
Edith Mera
ASESEL
Asociacin de Entidades
697
698
699
700
Notas captulo 15
1
Vase en particular: Santana, Pedro et al., Bogot 450 aos. Retos y realidades, Bogot,
Foro IFEA, 1988, p. 383; Zambrano, Fabio et al., Historia de Bogot. Siglo XX, en Puyo,
Fabio et al., Historia de Bogot, vol. III, Bogot, Fundacin Misin Colombia-Villegas
Editores, 1988, p. 302; Sanz de Santamara, Carlos (comp.), Bogot, estructura y principales servicios pblicos, Bogot, Cmara Comercio de Bogot, 1978, p. 329; Departamento
Nacional de Planeacin, Bogot, problemas y soluciones, Memorias de Seminarios, Bogot,
1992.
Se encuentran publicaciones como: De habitantes a ciudadanos. A propsito de una experiencia en Bogot , de la Alcalda Mayor de Bogot, 1988; de Carlos Escobar et al., Vivir en
Bogot, publicacin de Foro Nacional por Colombia, 1990, y artculos como Por una ciudadana viva. ONG impulsan campaa de cultura poltica, de Francisco de Roux, en la
Revista Cien das , del Cinep, 1991.
Tambin se publicaron en 1994, entre otros, los siguientes libros sobre Bogot: Pobladores
urbanos , compilacin de Julin Arturo; Ciudad Bolvar: verdad y mito, de Luis Carvajal B.;
La violencia llamada limpieza social , de Carlos E. Rojas; La calle. El otro modo de ser
ciudad, de Javier Ruiz, y El barrio de invasin. Los lenguajes de una identidad, de Fernando
Viviescas.
Londoo, Roco, Lneas de investigacin e intervencin en cultura ciudadana en Bogot,
en Revista Pensar Iberoamrica , No. 4, internet, 2003.
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8
9
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701
Captulo 16
CONCLUSIONES
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2002). Esta progresiva disminucin de las tasas de crecimiento demogrfico han contribuido, durante el perodo 1995-2003, a un crecimiento urbanstico mucho menos catico y explosivo de Bogot que en las dcadas
anteriores, creando mejores condiciones para la planificacin y el desarrollo
urbanstico y la generacin de bienestar social, econmico y cultural.
La poblacin de Bogot, y de Colombia en general, ha venido envejecindose. En 2002, aproximadamente 28% de la poblacin de Bogot perteneca a la franja de 15-29 aos la categora con el riesgo ms
alto de estar involucrada en el crimen bien sea como victimarios o como
vctimas contra 34% hace 20 aos. La teora criminal indica que este
tipo de envejecimiento de la poblacin guarda una relacin con la tendencia descendente de las tasas de criminalidad.
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la ventana rota, o del modelo de capital social, o de la Polica Comunitaria o del diseo situacional. Ambos alcaldes estaban comprometidos con una metodologa de innovacin creativa caracterizada
por una metodologa de aprender haciendo, en relacin directa con las
necesidades de la ciudad, y a travs de los canales y formas de participacin ciudadana, recurriendo a instrumentos de comunicacin moderna e
innovadora. Las polticas pblicas se formularon con inspiracin eclctica, pero sin copia simplista o importacin de modelos establecidos de
antemano.
Los alcaldes Mockus y Pealosa fortalecieron e introdujeron una
gestin pblica orientada a resultados, que mejor radicalmente los sistemas de seguimiento y evaluacin constante de la gestin. Se crearon
cerca de quince observatorios, entre otros, el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD), el banco de datos
del Sistema Distrital de Parques y el observatorio de movilidad segura
(en construccin).
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715
cada una de las 20 localidades, los consejos de seguridad locales, convocados por los alcaldes locales y promovi el diseo de planes de seguridad
local (aunque no fueron formalmente formulados en todas las localidades). Lo anterior contribuy a mejorar la coordinacin entre la alcalda
mayor y las localidades, entre alcaldes locales y los respectivos comandantes de Polica, y finalmente ha hecho ms cercanas las relaciones
entre la comunidad y la administracin en relacin con el tema seguridad.
Para monitorear y evaluar el desempeo en cada una de las localidades, Bogot introdujo la figura del Consejo Ampliado de Seguridad.
Durante la segunda administracin de Mockus, este Consejo se convocaba
cada cuatro meses, con la participacin de todos los alcaldes locales, los
comandantes de Polica de cada Localidad, el alcalde mayor y su gabinete,
para evaluar el comportamiento de cada localidad basado en las estadsticas del SUIVD y la informacin adicional desde las localidades.
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ciones; (iv) continua y estrecha coordinacin entre el despacho del alcalde y el comandante de la Polica, igual que entre los alcaldes locales
y los comandantes de la Polica local (vi) esfuerzos continuos de cooperacin constructiva con la Polica en relacin con programas sociales
tales como: adiccin a las drogas, prostitucin, factores de riesgo, seguridad en espacios pblicos, entre otras; (vii) la supresin de la Polica de
Trnsito, servicio tradicionalmente corrupto de la administracin municipal y la entrega de esta responsabilidad a la Polica Nacional, que
viene administrndolo con mayor transparencia y eficiencia; (viii) cooperacin con el sector privado, en particular la Cmara de Comercio,
para apoyar a la Polica con la dotacin de estaciones mviles, y (ix)
apoyo a la Polica Comunitaria.
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cipacin coordinada de otras instituciones distritales, incluso las de atencin a poblacin vulnerable como el DABS y el Idipron, y de generacin
de empleo, como el Fondo de Ventas Populares, para garantizar soluciones sostenibles en el mediano y largo plazo. (iii) Disciplina fiscal y polticas innovadoras de mantenimiento para garantizar que las obras urbansticas
fueran financiables de manera sostenible hacia el futuro, ya que perder el
combate por la sostenibilidad podra resultar en condiciones peores a las
existentes en el momento de iniciar la intervencin. (iv) Procesos participativos, estrategias de comunicacin y programas recreativos, deportivos
y culturales para involucrar a la ciudadana en el buen uso de las obras,
como los parques, las ciclovas, las bibliotecas y el mismo Transmilenio.
(v) Ampliacin de la oferta de eventos culturales como Rock al Parque,
Rap al Parque, Festival de Verano etc., dirigidos a la poblacin en general
y a pblicos juveniles o a grupos de jvenes en riesgo pandillas, segmentos afectados por consumo de droga, etc. por entidades como el Instituto
Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD) y el IDCT. Mientras el Festival
de Verano es ms un evento familiar, el hip hop en el Parque, es en buena
parte atendido y apreciado por parcheros y pandilleros.
Las transformaciones urbansticas, en particular: parques, bibliotecas, andenes, alamedas, ciclovas, el Transmilenio, la arborizacin,
obras de mantenimiento, limpieza y vigilancia, han contribuido a que
Bogot ya no habla mal de Bogot, a que haya ms sentido de pertenencia, mejor entendimiento y respeto por lo pblico, mayor cultura
ciudadana y una visin ms optimista de los bogotanos hacia el futuro.
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rentados para fiestas privadas (de empresas particulares o del sector privado) con base en reglas estrictas del distrito. Uno de los indicadores
utilizados por evaluar la calidad de la administracin de los parques es
el nmero de visitantes por mes.
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Innovadores mdulos sobre ciudadana y respeto mutuo de la legalidad fueron introducidos en los colegios, con el propsito de crear mayor conciencia y respeto a la normatividad y la legalidad en trminos de
un sistema de regulaciones establecidas para la sociedad y dirigidas a la
proteccin de los intereses y bienes pblicos.
El alcalde Pealosa quien orient su gestin de manera prioritaria
sobre la transformacin del medio urbano mantuvo en parte el enfoque
pedaggico de Antanas Mockus, y lo aplic de manera creativa para
campaas para el apropiado uso del espacio y el transporte pblicos.
Mientras otras ciudades en Colombia han hecho esfuerzos significativos para promover campaas similares, en Bogot fueron mejor pensadas y organizadas, contaron con mayores recursos y fueron desarrolladas
de manera programtica.
724
para atender tal demanda. La experiencia de Bogot muestra que la ampliacin de la oferta de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos puede contribuir a reducir la materializacin de conflictos violentos
o no violentos y a mejorar la seguridad y el clima de convivencia entre
los ciudadanos.
Adems de una ampliacin de la oferta de los mtodos alternativos
de resolucin de conflictos, Bogot dio un gran paso hacia su redefinicin y reorganizacin, al enmarcarlos dentro del concepto de Justicia
Comunitaria, a travs de la cual los ciudadanos y ciudadanas puedan
ser empoderados en el ejercicio de los derechos que les confiere la
Constitucin Poltica y la ley, y apoyados en el cumplimiento de los
deberes que les impone la convivencia ciudadana, comunitaria y familiar.
Dado que las administraciones distritales en el perodo 1995-2003
disearon y pusieron en marcha una poltica integral de oferta de servicios alternativos de justicia, con presencia en cada una de las 20 localidades, el programa nacional de casas de justicia no fue considerado como
prioritario, razn por la cual ninguno de los dos alcaldes (Mockus y
Pealosa) solicitaron el fortalecimiento de dicho programa mas all de
las dos casas de justicia ya existentes, las cuales han venido contando
con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional.
Con la seccin sobre Justicia en el Plan Maestro de Equipamientos
de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot, aprobado en
diciembre de 2003, la segunda administracin de Mockus entreg a las
siguientes administraciones un diseo institucional coherente para la
oferta en el campo de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, con base en 9 aos de esfuerzos, experiencias y lecciones aprendidas.
725
726
en zonas pobres y marginadas, involucrados en problemas de drogadiccin, mientras que el DABS atiende cada da a 1.500 habitantes de la
calle, es decir el 10% del total estimado. En 2003, el DABS lleg a
entregar una Certificacin de habitante de la calle a ms de 12.000
personas, con el propsito de que estas personas pudieran acudir ms
fcilmente a los servicios de salud y de trabajo social.
El Idipron es el esfuerzo distrital ms integral y enfocado en jvenes
vulnerables de Bogot en particular pandilleros, tanto por su amplia oferta de servicios, como por la consolidacin durante el perodo 1995-2003, de
la integralidad en su oferta, basada en una concepcin que proviene de las
mismas races de la institucin, consistente en el tratamiento de la vulnerabilidad desde diversas perspectivas psicolgicas y sociales articuladas entre
s, que al mismo tiempo busca incorporar en l los contextos sociales y
urbanos dentro de los que se desenvuelve la vida de los jvenes.
Parte de la profesionalizacin de la oferta en este campo consisti
en una redefinicin de las responsabilidades de instituciones locales como
DABS e Idipron para eliminar la duplicidad de funciones y fortalecer
los programas de prevencin. El DABS trabaja ahora para grupos poblacionales de: nios entre 0-5 aos en familias de bajos recursos, adultos
jvenes involucrados en prostitucin o trabajo en la calle, mujeres y nios abusados o expuestos a violencia domstica. Con cada uno de estos
grupos se adelantan programas especiales y estrategias de intervencin
en cuatro reas centrales: prevencin, atencin a poblacin en alto riesgo, sensibilizacin para los grupos de poblacin excluida y proteccin
de vctimas. Por su parte, el Idipron adelanta procesos de resocializacin
de nios y jvenes de la calle que han vivido en zonas marginales o de
pobreza, menores drogadictos, menores que han desertado del sistema
escolar, y menores y jvenes de pandillas entre los 8 y los 22 aos.
El hecho de que muchos estudios o evaluaciones enfoquen sus anlisis exclusivamente en homicidios o en delitos de mayor impacto y en
las polticas directamente relacionadas con ellos, contribuye al poco crdito dado a los programas distritales del DABS e Idipron, as como a las
instituciones de rehabilitacin del ICBF (vase ms adelante). Los habitantes de la calle, los indigentes, los trabajadores y trabajadoras sexuales, y los drogadictos, para mencionar apenas algunos de los grupos, de
lo que genricamente se llama en Bogot poblacin vulnerable, no
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La legislacin colombiana no permite que los menores detenidos o sentenciados (menores de 18 aos) vayan a prisiones o crceles bajo cualquier
circunstancia. El ICBF tiene la responsabilidad de manejar instituciones
de rehabilitacin y resocializacin para esta poblacin. Bogot cuenta
con una gran variedad de este tipo de centros especiales de rehabilitacin y resocializacin para menores todos manejados por el ICBF,
razn por la cual el distrito no puede intervenir. Es de observar, sin embargo, que la cobertura y la calidad de servicios ofrecidos en este campo
parecen ser mucho mejores en Bogot que en otras zonas del pas.
En Colombia la impunidad de crmenes cometidos por jvenes es
un problema mayor, debido a vacos en el marco legal y en el sistema
penal, as como a la mala administracin de centros de rehabilitacin
juvenil. Muchos jvenes que han cometido faltas continan libres o regresan a sus barrios despus de ser arrestados debido a la falta de facilidades para su rehabilitacin. Supuestos grupos ilegales de vigilancia,
incluidos guerrilla y paramilitares, han asesinado a estos infractores en
un esfuerzo por legitimarse con la poblacin que silenciosamente apoya
operaciones de limpieza social. En Bogot, el fortalecimiento de la
red de instituciones que atiende esta poblacin ha incrementado la credibilidad en el sector justicia y disminuido el riesgo de prcticas de limpieza social. Juega un papel central en este tema tambin, la excelente
oferta por parte del ICBF a travs de varias instituciones de rehabilitacin y resocializacin para jvenes judicializados de menos de 18 aos,
como es el caso del centro El Redentor, que tambin tiene pabellones
730
para mujeres. Ninguna otra ciudad en Colombia tiene la calidad y cobertura de oferta de estas instituciones con que cuenta Bogot.
Bogot cuenta con una buena oferta de centros especiales de rehabilitacin y resocializacin para menores sindicados o en proceso de
judicializacin. Aunque estos centros son operados por entidades privadas contratadas por el ICBF, razn por la cual el distrito no puede
intervenir directamente sobre ellas, puede afirmarse que las administraciones de Mockus y Pealosa han complementado la cadena de oferta
en este campo, a travs de una aproximacin preventiva desarrollada
por los programas distritales de asistencia a poblacin en riesgo, en particular la asistencia al segmento de jvenes en riesgo, desarrollados por
instituciones como el DABS, Idipron y programas como Misin Bogot
y Vida Sagrada
731
Tanto Mockus como Pealosa construyeron sus polticas e intervenciones, aprovechando lo mejor de la historia de planeacin y desarrollo de la ciudad, para potenciar los esfuerzos pasados (concluidos e
inconclusos) hacia la reconstruccin de una ciudad y una ciudadana
activa. El alcalde Pealosa contrat dos estudios y public los respectivos libros, uno sobre el alcalde Gaitn Corts y otro sobre el alcalde
Virgilio Barco, dando de esta manera, y a travs de un prefacio en cada
libro, crdito a los antecedentes de excelencia en la gestin pblica de
Bogot, y rescatando al mismo tiempo la memoria institucional de la
ciudad.
Nunca antes la ciudad haba producido tantos anlisis e informacin sobre ella misma, lo que tambin se refleja en innovadores programas de televisin como los presentados en Citytv, que han sido parte
integral del inters por mostrar Bogot en todas sus dimensiones. La
imagen de Bogot hoy da es mucho ms compleja y sofisticada que
hace 10 aos; esto implica tambin que el electorado est al menos en
concordancia lgica, mejor informado para elegir sus mandatarios, contribuyendo a fortalecer de esta manera el buen gobierno local.
Con el proceso de la Constitucin Poltica de 1991 y con las reformas administrativas introducidas por el alcalde Jaime Castro entre 1993
y 1994, y gracias a los fructferos debates e investigaciones sobre la
ciudad, Bogot tom a tiempo conciencia de su degradacin, e inici un
proceso de recuperacin no solamente urbanstica, sino tambin social,
administrativa y poltica, con el objetivo de crear una ciudad ms equitativa, ms integrada, y ms segura.
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Notas captulo 16
1
Vase Campbell, Tim, The Quiet Revolution. Decentralization and the Rise of Political
Participation in Latin American Cities, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 2003.
LISTADO ENTREVISTAS*
Entrevistado
Entidad/Cargo
Directora de Seguridad
Departamento Administrativo de Bienestar
Social DABS
Andrs Trujillo
Defensoria del Espacio Pblico
Andres Dvila
Departamento Nacional de Planenacin
DNP
Alvaro Camacho Guisado Ex Consejero de Seguridad
Alberto Escovar
Corporacin La Candelaria
Alberto Castaeda cordy Universidad los Andes
Alexandra Ortiz
Banco Mundial /Bogot
Alicia Eugenia Silva
Ex Secretaria de Gobierno
Amparo Urrego
Ministerio Del Interior
Amelia Arias Zambrano
Polica Metropolitana de Bogot
Ana Camacho
Divisin de Parques-Instituto de Recreacin y Deporte
Ana Maria Mnera
Departamento Administrativo de Bienestar
Social DABS
Annette Pearson
Coordinadora Programa Casas de Justicia
(Checci)
Angela Maria Robledo
Directora Departamento Administrativo de
Bienestar Social DABS
Anglica Caldern
Fundacin Superior
Antanas Mockus Sivickas Alcalde Mayor de Bogot 1995-97;200103
* Agradecemos tambien a todas las personas que prestaron su colaboracin y apoyo ala investigacin y que no pueden ser nombrados en este listado.
736
ngela M. Guerrero
Aristbulo Cortes
Coronel Hernando de
los santos
Coronel Ricaute
Coronel Javier Lugo
Bonilla
Coronel Willian Nnez
Daniel Snchez
Diana Margarita Beltrn
Diana Alviz
Diana Echeverry
Edgar Ardila
Edgar Sandoval
Edgar Peuela
Elsa Patricia Bohrquez
Estela Baracaldo
Ernesto Matallana
Enrique Pealosa
Londoo
Efran Snchez
Fabio Snchez
Fabio Zambrano
Facundo Pantevez
Fernando Corts
Francisco Barn
Fridole Balln
Gabriel Surez
Gabriel Paredes
Gerardo Burgos
737
738
Germn Meja
Germn Quinez
Germn Camargo
General Jorge
Daniel Castro
Gonzalo De Francisco
Gonzalo Rivera
Gustavo Castao
Gustavo Giraldo
Hctor Riveros Serrato
Hugo Acero Velsquez
Helena Gonzles
Ins Elvira Roldan
Investigadores Cendex
Ivonne Torres
Jaime Castro
Jaime Giraldo
Javier De Nicolo
Jaime Ruiz
Jairo Ricaurte
Jairo Vela
Jaime Garzn
Jaidiby Nuez
Jess Manuel Velosa
Jess Seplveda
John Sudarski
Jos Fernando Cardona
Jolie Roye
Juan Carlos
Juan Carlos Mosquera
739
740
Mnica Pedraza
Napolen Villareal
Nubia River
Olga M. Gonzlez
Orlando Riveros
Paul Bromberg
Padre Alirio Lpez
Pablo Casas
Paula Betancourt
Pedro Pablo Monroy
Pedro Nel Sandoval
Rene Carrasco
Richard Blanco
Ricardo Nandaresi
Ricardo Herrera
Roco Londoo
Sandra Bernal Garzn
Silvia Arango
Sonia Cardona
Soraya Montoya
Gonzlez
Teniente Coronel
Yesid Vsquez
Ricardo Prez
Ricardo Snchez
Roberto Moncada
Ral Velsquez
Rafael Campo Vsquez
Uriel Daz
Vilma Bolvar
Victor Manuel Veloza
Yesiel William Nuez
Yolanda Pinto
Yolanda Ramrez
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