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CATEDRA: DERECHO A LA SALUD

PROF.: Lic. Mara Felicitas ELIAS
CARRERA DE TRABAJO SOCIAL
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES UBA

Documento de Ctedra
LA MEDICINA ESTATAL EN AMRICA LATINA. (1880-1930)
(Extracto del original).AUTOR: JUAN CESAR GARCA.
EN: Revista Latinoamericana de Salud 1,73-104, Julio 1981, Mxico. Pg 73-101.

En el perodo 1880-1930, los pases latinoamericanos ajustan sus servicios de

salud a las necesidades de una produccin capitalista destinada al comercio exterior. Un
recorrido por la historia de la prctica mdica estatal revela como el pasaje de consejos o
juntas nacionales de sanidad, a departamentos nacionales, significa la bsqueda por
estructurar organismos ejecutivos capaces de desempear acciones rpidas en un campo
de creciente inters para las oligarquas nativas. Un momento posterior en la organizacin
sanitaria estatal ser representado por la aparicin de las direcciones de sanidad, o
ministerios que suponen un definitivo reconocimiento a la importancia de la gestin oficial
en esta rea. Acompaando el proceso de industrializacin se materializa una cuarta
etapa con el surgimiento de las instituciones de seguridad social. Reconociendo las
diferencias nacionales, se ejemplifica cada una de estas etapas con la situacin vigente en
los pases donde se inicia o se asume con mayor intensidad cada nueva forma de
intervencin estatal en salud.
Asimismo, se analizan los lazos entre los pases latinoamericanos y las economas
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capitalistas avanzadas, que evidencias a travs del papel que cumplen las fundaciones,
organismos internacionales, o bien la intervencin militar directa.
Entonces, los cambios en la estructura organizativa del estado son explicados
como una transformacin necesaria a la fase inicial de la implantacin del capitalismo en
Amrica Latina. Esta tarea es asumida por la burguesa surgida de la produccin
capitalista de materias primas y de productos alimenticios exportables.
Una segunda parte del trabajo (a ser presentada en el siguiente nmero) analiza
como el surgimiento de la medicina estatal fue posible tambin debido a cambios en el
saber mdico y la incorporacin a la sanidad de las acciones propias de la asistencia
social.
Respecto al saber mdico se destaca: a) la hegemona del modelo etiolgico
basado en el papel de los insectos como vectores; b) la concentracin de la investigacin
en instituciones estatales y c) la influencia del modelo organizativo del instituto Pasteur.
En cuanto a la interaccin entre sanidad y asistencia, se caracteriza al desempeo
por parte del estado capitalista de dos funciones: la de constituir el capital social y la de
administrar el gasto social. La mencionada integracin implica el aumento de los rganos
sociales, acorde a la necesidad de atender a un creciente ejrcito industrial de reserva,
producto de la expansin del modo de produccin capitalista.
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MARX, Carlos:" El Capital" Tomo I, Vol 2, Seccin V, Cap. XIV, pg. 617. Siglo XXI,
Mxico 1975.

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Durante las ltimas dcadas del siglo XIX y las tres primeras de este siglo, en
Amrica Latina se registra la creacin de rganos de sanidad de carcter nacional. La
centralizacin de los servicios de sanidad se explicar como parte de un proceso ms
amplio de transformacin de la superestructura jurdico-poltica del estado, transformacin
requerida para que esta correspondiera con la fase inicial de la implantacin del
capitalismo y realizada en los pases de la Amrica Latina por la burguesa surgida de la
produccin capitalista de materias primas y de productos alimenticios destinados al
mercado exterior.
Es surgimiento de la medicina estatal fue posible tambin debido a los cambios que
se haban operado en el campo mdico, como resultado de su vinculacin con el proceso
de produccin capitalista y que la afecta en su conceptualizacin en su practica y en la
forma como organiza sus actividades. Por lo tanto, el anlisis de la medicina estatal en el
perodo de 1880 a 1930 deber iniciarse con una presentacin breve de las formas de
vinculacin de la medicina en el capitalismo y su transformacin conceptual y tcnica. El
segundo paso en la exposicin, bajo el ttulo de El surgimiento de la Medicina Estatal, trata
sobre la creacin de rganos estatales de sanidad, considerando a la sanidad, hasta cierto
punto, como sinnimo de medicina estatal, ya que la sanidad adquiere para el Estado una
importancia mayor que otros tipos de prcticas mdicas. El tercero y ltimo captulo se
refiere a la forma como se desarroll la medicina estatal, en el perodo considerado,
finalizando con las transformaciones que se producen en el campo de la atencin mdica
y que se han de desenvolver en todas sus posibilidades a partir de 1930.
1. LA MEDICINA EN EL CAPITALISMO.
En el modo de produccin capitalista la medicina se desplaza del espacio religiosos
y poltico, donde se encuentra en los modos de produccin precapitalistas, para articularse
con el proceso de produccin econmica. En este modo de produccin el trabajador
pierde el control y la propiedad de los medios de trabajo y tiene, en consecuencia, que
vender su fuerza de trabajo para sobrevivir. Entonces, la regin econmica juega el papel
dominante en la estructura social y, tambin, a este se vincula la medicina, variando las
formas concretas de su articulacin segn las maneras en que se implanta el capitalismo.
La medicina comienza su transformacin desde el momento mismo en que surgen
los supuestos de la produccin capitalista, es decir, en el perodo de la acumulacin
originaria. Esta ultima, es el proceso mediante el cual la relacin entre el productor y sus
medios de trabajo se escinde, dando como resultado, por un lado, la acumulacin de
obreros libres, y por el otro, la acumulacin de medios de produccin. En Europa, este
proceso tuvo caractersticas violentas: las grandes masas de campesinos expulsados de
sus lugares de trabajo, al no ser absorbidos inmediatamente por la manufactura,
constituyeron un grupo considerable de desocupados. Al colaborar en su confinamiento, la
medicina interviene sobre este grupo mediante diversas instituciones: asilos, casas de
trabajo y hospitales, en donde adems, se les trata de crear hbitos de disciplina y orden,
necesarios para el trabajo industrial. Aunque estas instituciones no podran ser consideradas, en ese tiempo, como estrictamente mdicas, ya que no eran utilizadas por los
grupos dominantes del campo mdico. Sin embargo posibilitan que los escalones ms
bajos de la medicina adquieran una experiencia y desarrollen un conocimiento que lleve al
surgimiento de una nueva medicina clnica, y a una renovacin de la ciruga.
En Amrica Latina, en cambio, la acumulacin originaria tuvo un desarrollo lento y
tortuoso. En las etapas iniciales del capitalismo, la escisin entre productor y medios de

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produccin no fue completa y, en consecuencia, la medicina no tuvo, como la europea, a
las grandes poblaciones desplazadas como objeto de prctica. Los hospitales de indios
(durante la colonia) y los asilos y hospitales de la beneficencia (durante la independencia)
tuvieron un desarrollo precario y no fueron asiento de una transformacin importante de la
medicina.
La revolucin que se opera en las condiciones generales del proceso social de
produccin, esto es, de los medios de comunicacin y transporte (como consecuencia del
paso de la manufactura a la gran industria), da origen al segundo vnculo de la medicina
en el capitalismo. 3
La cuarentena se convierte en una traba al comercio internacional y su abolicin
crea un campo de intervencin para la medicina. La lucha contra las enfermedades que
justificaba la cuarentena y que, por otra parte, constituan un peligro real para las poblaciones y el comercio, ha de ser, en Amrica Latina, el punto de partida para la transformacin
y el desarrollo de la medicina.
El tercer tipo de nexo que la medicina tiene con la estructura econmica, se
establece a raz del inters por aumentar la cantidad de trabajo suministrado por el mismo
nmero de obreros, sin que se modifique la jornada de trabajo; en Amrica Latina se logra
mediante la lucha contra las enfermedades llamadas "debilitantes" (como la
anquilostomiasis y la malaria), en el sector primario exportador. Este tipo de
intervencin basado en los hallazgos de la microbiologa y la parasitologa, no requiere de
un cambio radical de la concepcin prevalente sobre la enfermedad y la salud: en las
sociedades precapitalistas era fundamentalmente ontolgica, es decir, la enfermedad se
diferenciaba del estado de salud en trminos cualitativos. En cambio, la produccin de la
plusvala relativa caracterizada por el acrecentamiento del plusvalor por medio de la
reduccin del tiempo del trabajo necesario independiente de los lmites de la jornada
laboral, revoluciona la medicina, especialmente cuando toma a su cargo las consecuencias producidas por la intensificacin del trabajo. La reduccin de la jornada de trabajo
lleva a que el capital imponga un mayor gasto de trabajo en el mismo tiempo (que se
convierte en perniciosa para la salud de los obreros y por lo tanto para la fuerza misma del
trabajo). En su nueva misin, la medicina ha de tener bajo su control la parte humana de
la actividad de produccin y no podr instaurar una nueva prctica sin antes realizar un
cambio radical de la conceptualizacin de la relacin entre salud y enfermedad. Es as
como surge la interpretacin de la enfermedad como variacin cuantitativa de una norma,
y la de la salud como algo cuantitativamente perfeccionable. Sobre esta base conceptual
es posible un gran desarrollo de la medicina que le permite intervenir sobre el individuo
para llevarlo a los ms altos niveles posibles de productividad y sealar a la fatiga o
agotamiento de la fuerza de trabajo como generadora de casi todo tipo de enfermedad.
La medicina, finalmente, no escapa a las determinaciones generales impuestas por
el modo de produccin dominante, al constituirse, en fases avanzadas del capitalismo en
un sector de realizacin del valor de ciertas mercancas (como el medicamento) o al ser
determinados los precios del servicio mdico por los costos de produccin, a los cuales
puede atenerse. Sin embargo estas situaciones no alteran la esencia de las relaciones de
la prestacin personal de servicios mdicos, como, en cambio, sucede en los casos donde
se presenta la produccin de plusvala.
Salvo muy raras excepciones, la medicina estatal no toma a su cargo todas las
actividades que se derivan de las vinculaciones mencionadas (de la medicina con la
3

MARX, Carlos: op. cit., Tomo I, Vol. 2 Secc. V, Cap XIII, p.508

4
estructura), las que por otra parte, no se presentan simultneamente . Se observa que la
intervencin del Estado pasa por diferentes perodos, segn la importancia que le asigna a
cada una de las actividades mdicas. As, la sanidad martima, fundamental para la
medicina estatal a principios de siglo, es suplantada en importancia por la sanidad
terrestre y, posteriormente, por la asistencia social. Asimismo en ciertos perodos y como
parte de sus funcin general, el Estado utiliza a la medicina como herramienta poltica
para disminuir las tensiones sociales en ciertos sectores de la poblacin, por ejemplo, o
como instrumento para la acumulacin de capital (como suele ocurrir con los seguros
sociales). Por lo tanto, la medicina estatal y las formas institucionales que asume, no
pueden considerarse ni explicarse sin tomar en cuenta el desarrollo mismo de la medicina
y la totalidad social donde se implanta, crece y se transforma.

2. SURGIMIENTO DE LA MEDICINA ESTATAL EN AMRICA LATINA.

En el perodo 1880 a 1930 en Amrica Latina se crean rganos burocrticos, que,
con el nombre de direcciones, departamentos o servicios nacionales se encargan de llevar
a cabo actividades en el campo de la salud. Esta intervencin del Estado difiere
notablemente en la forma y el contenido de la que vena realizando hasta el momento. As,
durante la colonia el estado monrquico absolutista solo contaba con una institucin que
se ocupaba solo de asuntos mdicos: el Tribunal del Protomedicato, destinado a
administrar la justicia en relacin con las profesiones mdicas. El Protomedicato
examinaba a quienes iban a ejercer la profesin mdica; pona multas, controlaba las
boticas, trataba sobre los delitos en el ejercicio de los diversos gremios mdicos y tomaba
conocimiento de las plantas medicinales de la regin. En caso de epidemias el tribunal del
Protomedicato prevea dictamen al ayuntamiento, quien tomaba las medidas del caso. El
ayuntamiento colonial y el Virrey se encargaban de dictar algunas medidas higinicas,
como las referentes a las limpiezas de las ciudades, cuyo cumplimiento dejaba mucho que
desear.
Durante la colonia, la fundacin de hospitales fue resultado de la accin real del
Cabildo y la Audiencia, aunque la mayora eran de origen religioso y se establecieron como lo expresa Venegas Ramrez con relacin a los hospitales para indios -, no
solamente con fines teraputicos, sino por inters de tipo econmico, poltico y religioso. 4
En Amrica Latina, el Estado precapitalista nacido con la independencia no
interviene centralmente en el campo de la salud, salvo en forma normativa, dejando la
ejecucin a nivel municipal.
La debilidad e inestabilidad de este tipo de Estado, que corresponde a la atomizacin del
poder poltico, caracterstico del precapitalismo, no permita superar los rasgos
fundamentales de la civilizacin espaola y portuguesa de la contrarreforma y el
militarismo. As, los rganos estatales territoriales se haban desarrollado durante la
monarqua absolutista \(como el municipio), incrementaron su autonoma respecto al
poder central, mientras que las acciones del Estado nacional permanecan poco
desarrolladas; y cuando este Estado incorporaba en sus actividades asuntos
especializados, tales como salud, lo haca en la forma caracterstica de las monarquas
absolutistas (mediante consejos consultivos). Por ejemplo, los consejos o juntas
4

VENEGAS RAMREZ, Carmen: "Rgimen Hospitalario para indios en la Nueva Espaa". Instituto Nacional de
Antropologa e Historia. Mxico, 1973

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nacionales de sanidad que se establecieron en la mayora de los pases de Amrica
Latina, en el siglo XIX, se caracterizaban por ser cuerpos colegiados, consultivos de los
ministerios de gobernacin o interior, sobre las acciones que se deberan tomar en
asuntos relativos a "la salud del comn de los habitantes" de la nacin y especialmente en
situaciones de emergencia, como en el caso de epidemias. Adems, estos consejos
tenan funciones normativas y de vigilancias similares, aunque de mayor amplitud, a las
que en la Colonia realizaba el Tribunal del Protomedicato, y en los primeros aos de
independencia, los tribunales mdicos.
El Estado precapitalista de las naciones independientes tampoco haba cambiado
la esencia de los campos de su intervencin en salud y si en algunas circunstancias
aplicaba medidas como la cuarentena, poco frecuentes durante la colonia, no constituan
nuevas formas de intervencin.
Durante el perodo de 1880 a 1930, la creacin de directores o de departamentos
nacionales sobre asuntos especficos, en el campo de la salud, representa un cambio
sustancial, con respecto al papel jugado anteriormente por el Estado nacional. Esta
diferencia se establece en los siguientes aspectos: a) se crean unidades burocrticas en
lugar de cuerpos colegiados; b) se les asigna a dichas unidades responsabilidad ejecutiva
en lugar de solamente consultiva o normativa; c) se les adjudica atribuciones que
anteriormente estaban bajo el mbito del poder local y, d) el objeto de la intervencin y la
misma intervencin es transformada para vincularse con la estructura econmica,
abandonando - por el momento - las vinculaciones con la instancia ideolgica y poltica,
caracterstica del Estado precapitalista en el campo de la salud.
El tipo de Estado en el cual se crean unidades burocrticas especficas para la
salud es el denominado "liberal-oligrquico". El ttulo de liberal hace mencin a la adopcin
de la teora liberal, que supone la no intervencin del Estado en la vida econmica, lo cual
da lugar al libre juego del mercado y de la iniciativa privada; y el nombre de oligrquico, al
hecho de que el gobierno es manejado por un grupo cerrado, compuesto por latifundistas,
burguesa compradora, y representantes del capital monoplico. En este tipo de Estado,
que Gramsci denomina "econmico-corporativo", quienes detentan el poder no superan
los intereses econmicos de su grupo y no intentan que el grupo social ms amplio haga
suyos estos intereses. Al faltar el consenso de los sectores subordinados, la coercin
extraeconmica se convierte en el eje fundamental del Estado y de aqu el rasgo de
autoritario que se le asigna a este tipo de "liberal-oligrquico". El uso de la fuerza que
supone este Estado implica, en Amrica Latina, la incorporacin de los militares en el
gobierno como representantes e intelectuales de la burguesa capitalista surgida de la
produccin primario exportadora.
El Estado oligrquico-liberal que representa a la burguesa capitalista incorpora
entre sus funciones a las actividades mdicas relacionadas con sus intereses econmicos,
y lo hace con el rasgo autoritario que le caracteriza. La forma como se comporta el Estado
frente a los dos sectores de posible intervencin, la beneficencia pblica y la sanidad,
ejemplifica lo expresado anteriormente.
La beneficencia pblica consista en el cuidado y socorro de los indigentes,
pobres o desvalidos, a travs de varias instituciones: casas de hurfanos y
desamparados, asilos de prvulos y ancianos, casas cunas, institutos de ciegos y
sordomudos, manicomios y hospitales. Durante la Colonia, estas instituciones
(principalmente los hospitales) eran lugares de refugio donde se ejerca la caridad cristiana
como parte del aparato de hegemona del Estado monrquico absolutista. El estado
precapitalista de las primeras dcadas de la independencia, y an el Estado capitalista

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"liberal-oligrquico", no intenta alterar en su esencia la concepcin de la beneficencia
(que permanece siendo caritativa, respondiendo a una visin religiosa del mundo). Sin
embargo, por parte de la burguesa urbana se entabla una larga y tortuosa lucha para
quitarle al poder religioso el control de las instituciones de beneficencia. As, en varios
pases las sociedades secretas impulsaron la beneficencia, junto con la educacin, como
un arma de lucha ideolgica.
En la mayora de los pases, el Estado liberal-oligrquico financiaba gran parte de
la beneficencia pblica, pero dejaba la administracin a particulares y bajo la influencia de
instituciones religiosas catlicas; de esa forma, se demostraba su escasa preocupacin
para imponer una concepcin del mundo en los grupos que representaba. En algunos
pases como la Argentina, durante las primeras dcadas de la independencia se intenta,
bajo la influencia de corrientes enciclopedistas-iluministas, poner bajo la administracin del
Estado a las instituciones de beneficencia, pero, finalmente, para su administracin se
recurre a corporaciones integradas por mujeres de la oligarqua. En el perodo de
1880 a 1930 en algunos pases donde el Estado supera la fase econmica corporativa se
observan acciones para incorporar la administracin de la beneficencia al Estado, y as,
desafiar a la influencia religiosa. En Uruguay, por ejemplo, la ley de 1905 determin que la
comisin de damas que haba promovido la construccin del Hospital de nios quedara
subordinada a la Comisin Nacional de Caridad y Beneficencia e indicaba que el rgimen
interno del Hospital "ser exclusivamente laico y ajeno a toda corporacin o secta
religiosa". En 1908 la Comisin Nacional de Caridad y Beneficencia del Uruguay elimina
de la atencin a las Hermanas del Huerto en el Asilo de los Expsitos y en los asilos
maternales; en el primero la atencin fue puesta en manos de personal laico. 5
Los hospitales de la beneficencia an en los pases donde el Estado participa en
su administracin, eran fundamentalmente custodiales y dirigidos a enfermos "pobres"
similares en sus acciones, a las instituciones de la colonia y de principios de la
independencia; por consiguiente, no parecen corresponder exactamente a lo que hoy
denominamos atencin mdica o medicina curativa. En la mayora de los pases de
Amrica Latina, este sector de la actividad mdica permanecer inalterado hasta los
aos treinta que es cuando el Estado toma un papel activo en su transformacin.
A diferencia de la beneficencia pblica, la sanidad ha de constituirse, para el
Estado oligrquico-liberal, en el sector de mayor preocupacin y en el cual realiza
acciones directas con un nuevo carcter. Se entenda por sanidad, en el perodo
considerado, al conjunto de servicios gubernativos ordenados para preservar la salud del
comn de los habitantes. La idea de un enfermar comn, ejemplificado en las epidemias,
estaba presente en la clasificacin de las enfermedades, desde Hipcrates, siendo su
causa asignada al medio externo. Durante la Edad Media, estas enfermedades no eran
objeto de atencin ya que se las supona determinadas por Dios, pero es en el
Renacimiento cuando se las considera producto de condiciones telricas o de la
transmisin de una persona a otra; por consiguiente se considera la posibilidad de
intervenir para prevenirlas o eliminarlas.
Los primeros rganos estatales en establecerse, consejos o juntas nacionales de
sanidad, resultaron inoperantes por su constitucin colegiada y sus funciones consultivas
para resolver los problemas de salud generados, a fines del siglo XIX, por la ampliacin
del comercio internacional, al cual se haban integrado los pases de Amrica Latina. La
5

CIESU:"
1978

Notas sobre la evolucin de los servicios de salud en el Uruguay". (mimeografiado), Montevideo

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colegiabilidad hubo de ser abandonada por el Estado liberal oligrquico porque era una
traba para las decisiones rpidas que requera el peligro de las epidemias que interrumpa
el comercio internacional y, por otra parte, el poder municipal, especialmente el de las
ciudades puertos, intentaba mantener intervenciones perjudiciales para el poder central
frente a la cual los consejos nacionales eran impotentes.
La creacin de direcciones, departamentos o servicios nacionales de sanidad fue la
respuesta necesaria del Estado liberal oligrquico para resolver los problemas de salud
que afectaban a los intereses econmicos de la burguesa local, y el capital monoplico.
Como los consejos, los departamentos de sanidad tambin dependen de los ministerios
de gobernacin o del interior, y en los pases donde existan consejos nacionales, estas
nuevas unidades los reemplazan o los incorporan en su organizacin.
La importancia asignada por el Estado liberal-oligrquico a la sanidad, sobre
otros sectores de la medicina, tales como la beneficencia - en la que se incluye la
atencin hospitalaria - determina que la medicina estatal, en el perodo de 1880 a
1930, pueda ser considerada casi exclusivamente como sanidad estatal. Las
razones para este desarrollo desigual de la medicina estatal deben buscarse en la
va seguida por la implantacin del capitalismo en los pases de Amrica Latina que,
a diferencia de los pases europeos, no pasa por una fase de revolucin burguesa.
El Estado nacido de esta situacin, donde impera la extraccin de plusvala absoluta mediante la coaccin econmica-, no busca transformar la atencin mdica para orientarla
a la mantencin y recuperacin de la fuerza de trabajo, como sucede donde predomina la
plusvala relativa; tampoco trata de utilizar a las instituciones asistenciales como vehculos
de implantacin de la hegemona. La transformacin de la atencin mdica tendr que
esperar, en la mayora de los pases, hasta despus de los aos 30 que es cuando se
establecen ministerios que incorporan a este sector como parte fundamental de la
medicina estatal. Los escasos ministerios o secretarias que se crean en Amrica
Latina antes de 1930 llevan generalmente el nombre de Sanidad y Beneficencia,
mientras que a los de los 30 y 40 que constituyen la gran mayora, se los denomina
de Salud Pblica y Asistencia Social. El cambio de nombre refleja una
transformacin radical en la atencin mdica estatal.
Por lo expresado anteriormente, el estudio del surgimiento de la medicina estatal
centralizada se reducir a la sanidad estatal y ser tratado en tres partes: a) creacin de
los servicios, direcciones o departamentos nacionales de sanidad, de 1880 a 1930,
sealando los determinantes fundamentales de las decisiones polticas que llevan a la
creacin de estas unidades, en trminos de la correlacin de fuerzas internas; b) el
surgimiento de la sanidad estatal, en Panam y pases de Centroamrica, ser
considerado en captulo independiente, no solo porque en la mayora de ellos se produce
despus de la Primera Guerra Mundial, sino por la importancia que en esta proceso
pareciera tener la influencia externa; c) los pases que crean rganos estatales de sanidad
bajo la ocupacin de los Estado Unidos tambin sern objeto de un anlisis
independiente, con el fin de poner de relieve el papel del imperialismo en el surgimiento de
la medicina estatal frente al juego de las fuerzas internas.

3. LA CREACIN DE UNIDADES NACIONALES DE SANIDAD DE 1880 A 1930.

Cuando se las distribuye en el tiempo, la creacin de direcciones de sanidad, y
posteriormente de ministerios encargados de los servicios de salud, dibujan una curva en

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forma de "S", es decir, un perodo lento de creacin, seguido por uno rpido, y terminado
con otro final. La curva de creacin de direcciones nacionales se realiza en un perodo
mucho ms breves que el de los ministerios, y estos comienzan a crearse en la etapa final
de creacin de las direcciones de sanidad. Una curva similar se encuentra, a partir de la
dcada de los 20, para la creacin de seguros estatales de maternidad, accidentes y
enfermedades. La creacin de ministerios y de seguros estatales de enfermedad
corresponde a la transformacin de la medicina estatal que se produce en Amrica Latina
en las dcadas de los 30 y 40.
La curva en forma de "S" ha sido descrita por autores positivistas en relacin a
diversos fenmenos sociales que van desde la adopcin de nuevas tecnologas agrcolas
hasta la creacin de unidades en la Administracin Pblica y con ellas se pretende
explicar cambios sociales en trminos de la difusin de innovaciones. La curva en "S" de
la creacin de departamentos, ministerios y seguros de enfermedad podra hacer caer en
la tentacin de explicar este fenmeno en trminos de adopcin de innovaciones que
provienen desde el exterior y donde la variacin en el tiempo puede ser explicada por la
mayor o menor apertura al ejemplo o la influencia externa. Desde la posicin "izquierdista",
este fenmeno podra verse como resultado de la sola influencia del imperialismo; desde
la "derecha", como la imitacin de modelos ms avanzados. En ambos casos, el
denominador comn ser el papel predominante que juegan las determinaciones externas
a la formacin social considerada.
Desde el punto de vista del materialismo histrico, los cambios que ocurren en el
Estado se explicaran por la dinmica interna de cada formacin social, y en el caso
concreto de la centralizacin de los servicios de sanidad, como parte de un proceso ms
amplio de transformacin de la superestructura jurdico-poltica.
Durante la fase inicial del capitalismo, el Estado toma a su cargo en los aspectos de
sanidad, acciones relacionadas con la aceleracin de la acumulacin originaria y la
expansin del modo de produccin capitalista, y aquellas prcticas que interesaban a los
grupos dominantes se hacen nacionales, despojando al poder municipal y regional de sus
atribuciones. Sin embargo, la va por la que se desarrolla el capitalismo, en Amrica
Latina, hace que el Estado presente ciertas caractersticas que lo diferencian del que
surge en los pases que han seguido la alternativa de la revolucin burguesa. En Amrica
Latina la burguesa capitalista surge sobre la base del latifundio tradicional, subordinado al
imperialismo, y se entrelaza con la aristocracia terrateniente, dando lugar a una forma de
gobierno cerrado que se ha dado en llamar oligrquico. Por otra parte, no siempre se da
la correspondencia entre la estructura econmica y los niveles polticos e ideolgicos,
observndose, en estos casos, que a pesar de la existencia de un modo de produccin
capitalista, el Estado no se modifica por encontrarse bajo el control de sectores cuya base
sigue siendo la produccin precapitalista.
Se ha optado por analizar los pases segn van creando las unidades de sanidad,
en lugar de agruparlos por otras caractersticas, porque esta variacin en el tiempo refleja
las disimilitudes del proceso del proceso que resulta de la combinacin de dos fenmenos:
grado de desarrollo de la produccin capitalista, y nivel de control del Estado por los
grupos dominantes que emergieron de sta. 6 As, los pases que lograron un desarrollo
capitalista temprano en donde la burguesa que surge de esta produccin se halla
controlada por el Estado, son tambin los pases en los que primero se crean unidades
6

En el anlisis de la implantacin del capitalismo en Amrica Latina se utilizar el enfoque propuesto por Agustn
CUEVA en su libro " El desarrollo del capitalismo en Amrica Latina". Siglo XXI, Mxico,1979.

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estatales de sanidad; Argentina y Uruguay constituyen los ejemplos clsicos. En otros
pases se observan combinaciones diferentes que explicaran el "momento" en que se da
la creacin de los rganos estatales de sanidad. En todo caso, el elemento comn para
todos los pases, en relacin al fenmeno que se est analizando, es el inters econmico
que implica la sanidad martima y terrestre para la burguesa que se haba desarrollado de
la implantacin del capitalismo en el sector primario exportador.
Argentina, Uruguay y Brasil son los pases que primero crean unidades estatales
de sanidad, a fines del sigo XIX. La ausencia, en los dos primeros, de modos de
produccin precapitalistas arraigados, permite que la implantacin del capitalismo se
realice en forma temprana, y se desarrolle aceleradamente, dentro de los lmites
sealados por la va de los grandes latifundios y que la burguesa controlada por el Estado
inicie, sin tropiezos importantes, un desarrollo de la sanidad estatal. Brasil presenta un
caso excepcional por la heterogeneidad que presenta en cuanto a la existencia de
diferentes modos de produccin y donde se destaca un espacio equiparable a la de la
zona rioplatense: el rea cafetalera paulista. Es precisamente en el estado de Sao Paulo,
controlado por la burguesa cafetalera, donde se ha de desarrollar la sanidad estatal; y es
este mismo grupo el que ha de impulsarla sanidad en el Estado Nacional.
Al crear el Departamento Nacional de Higiene (presidido por J.A.Roca) en
diciembre de 1880, Argentina se convierte en el primer pas de Amrica Latina que
organiza burocraticamente una unidad a nivel del Estado nacional para tratar sobre
asuntos de salud. 7 Roca y los gobernantes que le siguieron representaban a una clase de
terratenientes liberales que se dedicaron al crecimiento de las oportunidades de mercado
para sus productos agroganaderos y para quienes las medidas sanitarias implicaban un
instrumento que, a travs de la inmigracin europea, les facilitaba los trabajadores "libres"
que la produccin capitalista requera. 8 En cuanto a la exportacin de mercancas, sus
intereses eran coincidentes con el de los pases capitalistas de Europa, especialmente
Inglaterra, con quien la burguesa argentina mantena estrechas relaciones de carcter
comercial y financiero. Por lo tanto, no es extrao que las medidas iniciales se
concentraran en regular a las cuarentenas y a sanear el puerto de la Capital, y que el
Departamento de Higiene fuera creado con presupuesto de la marina.
7

Por decreto del 14 de febrero de 1880, el Congreso haba creado, en el inciso 13 del presupuesto de Marina, un
Departamento de Higiene, cuya organizacin y atribuciones son establecidas por Roca el 31/12/880. En 1882, el Poder
Ejecutivo dicta un Decreto organizando el Departamento. En 1884 se crea la Junta Central de Lazxaretos como
entidad autnoma del Departamento Nacional y estaba destinada a organizar los lugares de cuarentena. En 1888 la
Junta Central de Lazaretos es incorporada al Departamento de Higiene en un intento de unificar las acciones en en
campo de la sanidad martima.
8

La importancia que el Departamento Nacional de Higiene le asigna a la presencia de un mdico oficial en los
barcos de pasajeros revela que la preocupacin por la sanidad martima no estaba dada exclusivamente por el retraso
de las mercancas. La intranquilidad por los focos de fiebre amarilla en Ro y Santos se deba a que eran los puertos
que tocaban los barcos con inmigrantes antes de llegar a Buenos Aires. Por otra parte, el gobierno de Italia se haba
opuesto en varias ocasiones al envo de inmigrantes a Brasil en vista de las condiciones de los dos puertos de
entrada. En una contribucin presentada por el doctor Luis AGOTE a la primera reunin del Congreso Cientfico
Latinoamericano, celebrada en Buenos Aires en 1898, expresaba lo siguiente: "El hecho de ser nuestro pas una
nacin de inmigracin, constituye, bajo el punto de vista sanitario, uno de los problemas ms difciles de vencer. Es
necesario conocer lo que es un transporte de inmigrantes, y las malas condiciones higinicas en que viajan lo s
infelices, para poder darse cuenta del peligro que encierran para la salud pblica". L.AGOTE " Defensa sanitaria
martima contra las enfermedades exticas viajeras", en Primera Reunin del Congreso Cientfico Latinoamericano, I
Organizacin y Resultados Generales del Congreso. Bs.As. 1898.

10
Los aos iniciales del Departamento de Higiene representan frecuentes
conflictos jurisdiccionales con la corporacin municipal de la Capital, bajo el control de la
burguesa compradora, que se constituye en un obstculo para el pleno desarrollo del
Departamento en una entidad verdaderamente nacional. La reorganizacin de 1891
representa un avance, por la ampliacin de su competencia, al encargrsele la sanidad de
todos los puertos, y no exclusivamente del de la Capital. Esto refleja los cambios operados
en el eje de la exportacin agrcola, que se traslada hacia el sur de la provincia de Buenos
Aires, creando, como consecuencia, un desarrollo de los puertos y ciudades ms
cercanos a esa produccin. 9
La correspondencia que se da en Argentina entre el desarrollo del
capitalismo y la superestructura jurdico-poltica permite que Argentina se convierta
en lder latinoamericano de un movimiento cientfico y mdico que eficazmente se
opone, al menos en la primera dcada de este siglo, a los intentos de hegemona en
este campo por parte de Estados Unidos.10
Dentro del cuadro latinoamericano, Uruguay presenta caractersticas semejantes a
las de Argentina. El 3 de octubre de 1895 es promulgada la ley que establece el Consejo
Nacional de Higiene, bajo dependencia del Ministerio de gobierno, reflejando el triunfo de
los grupos capitalistas emergentes. Si bien, en el caso de Uruguay, no se abandona la
forma corporativa, ya que el Consejo Nacional reemplaza al Consejo de Higiene Pblica,
se operan cambios en el carcter de la corporacin que, " de meramente consultiva
pasaba a ser un organismo de amplias atribuciones, consultivas y ejecutivas a la par".11
9

Argentina contaba con una gran variedad de productos que interesaban al mercado europeo. Para 1890 la
exportacin de trigo sobrepasaba los productos que haban predominado inicialmente como el cuero y la lana y esto
lleva a un cambio en las zona productivas y en consecuencia en los puertos y ciudades. Ricardo ortiz, en su libro
"Historia Econmica de la Argentina, 1850-1930, Bs.As., 1955, presenta el siguiente cuadro que indica los cambios
comentados.
ARGENTINA:EXPORTANCIN SEGN PUERTO DE SALIDA (porcentajes)

1830
1899

Bs. Aires Rosario B.Blanca Santa Fe

68,3
10,5
4,0
54,5
18,4
7,0

La Plata
0
2,6

0
2,3

10

Argentina organiza la primera reunin del Congreso Cientfico Latinoamericano (realizado en Bs.As., en 1898) y
tiene un papel destacado en la segunda reunin (celebrada en Montevideo en 1901), y la tercera (realizada en Ro de
Janeiro, en 1905).Tambin juega papel decisivo en la organizacin de los Congresos Mdicos Latinoamericanos
realizados en Chile en 1901, Buenos Aires en 1904, en Montevideo en 1907, y en Ro de Janeiro en 1909. Figura
sobresaliente en estos congresos es el argentino doctor Emilio CONI, cuya posicin crtica frente al panamericanismo,
sustentado por Estados Unidos, se desprende del siguiente prrafo:" Para los Estados Unidos el panamericanismo
resulta en extremo ventajoso, puesto que, siendo los ms ricos, los ms poderosos, se asignaran, como vulgarmente
se dice, la parte del len. Washington vendra a ser una especie de oficina supervisora de toda la vida americana; los
negociantes yanquis sacaran la tripa de mal ao apoderndose, con grave detrimento de la Europa, de los principales
mercados de la Amrica Espaola; esto acrecentara su influencia en el continente hasta hacer la casi omnmoda".
Emilio R. CONI. "Memoria de un Mdico Higienista" Bs. As. 1918.
Argentina tambin se resisti a la creacin de la Oficina Sanitaria Panamericana y no particip en las conferencias
sanitarias hasta 1911.
11

La unificacin de los servicios de sanidad se logra con la creacin del Consejo Nacional de Higiene estuvo
precedida por conflictos jurisdiccionales entre la Junta de Sanidad y el Consejo de Higiene Pblica. En Consejo de
Higiene Pblica haba sido creado en 1830, asignndole el ejercicio de las funciones que antes desempeaba el
Protomedicato; las atribuciones de este Consejo fueron extendindose por sucesivos decretos gubernativos.
La Junta de Sanidad fue creada por Ley del ao 1838 y sus atribuciones eran las de vigilancia e inspeccin de la
navegacin que arribaba a los puertos del Uruguay y tena bajo su direccin el local del Lazareto. El Consejo era una

11
La existencia de modos de produccin precapitalistas arraigados hacen que la
implantacin del capitalismo en el Brasil, siga un camino accidentado que tambin se
refleja en el Estado y, por consiguiente, en la sanidad estatal. As, la guerra cuarentenaria
que se haba desatado entre Brasil, Argentina y Uruguay, en 1893, en gran medida
corresponda a las luchas internas entre diferentes sectores de la burguesa del Brasil. La
modificacin del reglamento del servicio de puertos, de 1895, con el fin de que la carne de
"xarque", proveniente del Ro de la Plata, que afectaba los intereses regionales de los
productores de charqui de Ro Grande, es el triunfo del capitalismo agroexportador
(surgido de la produccin cafetalera) que para su fuerza de trabajo necesitaba de carne
ms barata y de mejor calidad, proporcionada por los pases rioplatenses.12
La creacin, en 1897, de la Direccin Geral de Saude Pblica (dependiente del
Ministerio de Justicia e Negocios interiores), es un logro parcial en la centralizacin de los
servicios de sanidad, requerido para que la burguesa cafetalera saneara los puertos por
donde sala su producto. 13 La creacin de la Directora significaba la reunin de dos
instituciones de carcter federal ya existentes: el instituto Sanitario y la Inspectora General
de Saude Dos Portos. Sin embargo, no implicaba un progreso significativo sobre el
antiguo Instituto Sanitario, ya que la Sanidad de la Capital de Brasil continuaba a cargo de
sus Prefectura Municipal. La reorganizacin de la Directora, en 1904, con el gobierno de
Rodrguez Alvez, ampla sus atribuciones posibilitando la limpieza del puerto de Ro de
Janeiro. 14
corporacin deliberante y consultiva; la Junta era deliberante y ejecutiva a la vez.
En 1893 el Consejo de Higiene Pblica presenta un proyecto al poder legislativo para fundir en un solo cuerpo esa
institucin y la Junta de Sanidad. Cuando el proyecto comenz a tramitarse en la Cmara de Representantes, el doctor
Brusco (Mdico del Lazareto) escribi en el peridico El Siglo, criticando el proyecto. Brusco crea que la nueva
organizacin debera ser similar al Departamento de Higiene Argentino, el que prevea dos ramas: una administrativaejecutiva otra consultiva-deliberativa. La intervencin de Brusco motivo que el Parlamento suspendiera el tratamiento
del proyecto. En 1895 el Ministro de Gobierno enva al Parlamento un nuevo proyecto que genera una nueva polmica
entre Brusco y el presidente del Consejo de Higiene Pblica. La Cmara de Representantes, tomando en cuenta las
observaciones de Brusco y Canabal, introduce modificaciones al proyecto que es aprobado por el senado y
promulgado el 31/10/1895.
Doctor Luis D. BRUSCO,"Contribuciones al Estudio de la Ley de Creacin del Consejo Nacional de Higiene", imp. el
Siglo Ilustrado, Montevideo 1919. Doctor Julio ETCHEPARE:"Orgenes, Organizacin actual y Servicios Sanitarios del
Consejo Nacional de Higiene del Uruguay. Boletn de la Oficina Sanitaria Panamericana, Ao 6, N 1, enero de 1927.
12

El decreto 1558 del 7/10/1893, firmado por Floriano PEIXOTO que estableca que la carne de xarque, entre otros
artculos, eran:" sospechosos o susceptibles de retener o transmitir contagio", provoc una serie de reclamaciones por
los inconvenientes que provocaba al comercio internacional. El ministro brasileo del exterior convoc una conferencia
en 1895 con representes diplomtico de Francia, Argentina, Alemania, Inglaterra, Uruguay, Italia y los representantes
de las principales compaas de vapores transatlnticos. Las presiones internacionales unidas a los intereses de la
burguesa cafetalera logran en ese mismo ao levantar las restricciones impuestas por el decreto de 1893. "Directora
Gral. de Saude Pblica. Os Servicios de Sade Pblica no Brasil da 1803 a 1907." Imprenta Nacional. Ro de Janeiro
1909.
13

La burguesa brasilea tena clara conciencia de la necesidad de centralizar los servicios para sanear los puertos
desde los inicios de la Repblica, pero le era difcil lograrlo frente a la resistencia del poder local. La
"desmunicipalizaao dos servicios de hygiene" como se llam a este proceso haba sido planteado en 1895 por el
Ministro do Interior al Presidente de la Repblica en los siguientes trminos: " A prtica da adminsitraao ten-me
convencido da grande conveniencia que resultara da unificaao e centralisao dos servicios de hygiene pblica o
rgimen unitario impoe-se; quasi todos os pazes contabilizados teem comprenhndido essa verdade e procuran
unificar e centralizar seus servicos sanitarios". Fuente: ibdem anterior
14

Fuente: ibdem nota N 11. Relatorio apresentado pelo dr.Oswaldo GONALVEZ CRUZ. Imprensa Nacional, Ro

12
En la primera dcada de este siglo, cinco pases, Bolivia, Cuba, Ecuador,
Paraguay y Per, crean unidades estatales de sanidad. Cuba lo hace bajo la ocupacin
de Estados Unidos, por lo tanto ser analizado conjuntamente con Hait y Repblica
Dominicana, con los cuales comparte igual situacin.
En 1899, Paraguay crea el Consejo Nacional de Higiene (bajo la dependencia del
Ministerio del Interior), que tendra a su cargo la administracin sanitaria, pluvial y terrestre
de la Repblica. En noviembre de 1902 establece el Departamento Nacional de Higiene. 15
Estas medidas tomadas bajo la influencia de Argentina y Uruguay (de las que dependa
para la exportacin de sus productos y con quienes tena firmados tratados sobre sanidad
martima), tienen un magro desarrollo. A partir de 1904 con la llegada al poder del Partido
Liberal, que representaba a una pequea burguesa progresista constituida en gran parte
por inmigrantes, el Estado toma algunas medidas sanitarias de mayor envergadura. En
1915 se reglamenta el Departamento Nacional de Higiene y se crea una Comisin
Nacional de Asistencia Pblica: en 1917 se suprime la Comisin y se incorpora la
Asistencia Pblica al Departamento Nacional de Higiene. 16
La implantacin del capitalismo en Bolivia, Ecuador y Per se hace sobre una
matriz en que domina una produccin feudal y es as como se presentan dos grandes
fracciones en el grupo dominante: los terratenientes feudales y la burguesa capitalista. A
esto debemos agregar la influencia del capital monoplico que hace alianza con la
burguesa capitalista.
En Per, la invasin de la peste en varios puertos, a principios de 1903, constituye
la coyuntura que justifica la creacin, en ese mismo ao, de la Direccin de Salubridad,
bajo el gobierno de Miguel Candamo. La burguesa en el poder que tena como base
econmica la produccin capitalista de algunos sectores agropecuarios ubicados
fundamentalmente en la costa del pas (azcar, algodn, lana) y que exportaba mediante
acuerdo con los inversionistas extranjeros, posea en el momento de la creacin de la
Direccin aludida, clara conciencia de la necesidad de hacer ms efectiva las acciones
sanitarias en los puertos, en la costa y en ciertas reas productivas de la sierra para la
proteccin de los intereses econmicos que representaban y que para esto era
indispensable la centralizacin.
Sin embargo, las dificultades con que se estrella la Direccin de Salubridad
peruana refleja las profundas contradicciones estructurales resultantes de la coexistencia
de dos modos de produccin en el pas. 17 La ineficacia de la Direccin para dirigir las
de Janeiro,1906.
15

La coyuntura que permite la creacin del consejo nacional es la introduccin de la peste bubnica en Asuncin en
el ao 1899. El Departamento de Higiene de Argentina envi una misin mdica para establecer el diagnstico e
influy para que el Consejo creara una seccin de desinfeccion y desratizacin. "Informe sinttico de la labor realizada
por la Direccin General del Departamento Nacional de Higiene y Asistencia Pblica de la Repblica de Paraguay para
la Novena Conferencia Sanitaria Panamericana". Rep. de Paraguay, 1934.
16

Doctor Andrs GUBETICH,: " Origen, Organizacin actual y servicios sanitarios del Departamento Nacional de
Higiene y Asistencia Pblica del Paraguay." Boletn de la Oficina Sanitaria Panamericana, Ao 6 N 8, Agosto 1927.
17

La idea de crear un Ministerio de Salud Pblica fue considerada desde 1903. As el ministro de Fomento, en el
Oficio al Congreso de 1903 en que solicitaba la creacin de la Direccin de Salubridad,expresa lo siguiente: " Y, sin
embargo, no se considera alcanzado an el desideratum de la organizacin sanitaria moderna, que exige para ser
completa, segn la opinin de respetables instituciones cientficas de Europa y Estados Unidos de Norteamrica, la
creacin de un Ministerio de Salud Pblica", citado en doctor Abel S. OLAECHEA:"Situacin de la Sanidad y de la
Asistencia en el Per". San Mart & Cia, Impresores, Lima,1933.

13
acciones sanitarias a nivel local y la falta de un presupuesto adecuado, son indicadores
de esta situacin a la que se agrega en el perodo de 1908 a 1912, la llegada al poder de
Legua, que utiliza al Estado para favorecer a los grupos financieros, nacionales e
internacionales con los cuales tena relaciones, promulgando leyes sobre prestacin de
servicios mdicos a mineros y obreros del ferrocarril que permiten la expansin de los
seguros privados. 18
Bolivia es el ejemplo ms claro de la constante inestabilidad de los aparatos del
Estado , como resultado de la lucha que se entabla en el mismo seno de la clase
dominante. As, la creacin de la ley Nacional de Sanidad, de 1906, es derogada en 1910
y vuelta a poner en vigencia en 1915; en 1929, el Ejecutivo crea por tercera vez, la
Direccin General de Sanidad, ignorando que estaba en plena vigencia la Ley de 1906.
La Direccin General de Sanidad se crea, por primera vez, bajo el gobierno de
Ismael Montes (1904-1908 y 1914-1918) estando en el poder el partido que representaba
los intereses de los grupos capitalistas - surgidos de la produccin de estao -, con el fin
de "velar por todo cuanto se refiere a la sanidad pblica y a la defensa contra la
importacin de enfermedades exticas y contra las endoepidemias y enfermedades
transmisibles o evitables".
Algunos diputados que representaban los sectores tradicionales se opusieron a la
aprobacin de esta ley considerndola "inconstitucional, porque afectaba a la autonoma
municipal". Esta autonoma representaba la base del poder de los grupos precapitalistas.19
En Ecuador, los cambios de localizacin y funciones en los rganos estatales de
sanidad revela el mismo fenmeno sealado para Per y Bolivia. As en 1908 durante el
gobierno liberal de Eloy Alfaro -representantes de los grupos agroexportadores ubicados
en Guayaquil- se crea el Servicio de Sanidad Pblica bajo el Ministerio del Interior. El dr.
Bolvar Lloyd, un mdico norteamericano del Servicio de Salud de los Estados Unidos y
redactor de la ley, es designado director interino y se instala en Guayaquil, cuyo puerto era
el centro de inters de los capitales norteamericanos y costeos.20
La revolucin de julio de 1915 que lleva al poder a los grupos de terratenientes de
la sierra, inicia una serie de medidas dirigidas contra el grupo agroexportador de la costa.
La organizacin sanitaria sufre las consecuencias de este cambio, y es as como, en 1925,
se crea el Ministerio de Previsin Social, que incluye los ramos de trabajo, sanidad y
18

LEGA tena relaciones con el capital financiero internacional y haba sido gerente general para Ecuador, Per, y
Bolivia de la New York Life Insurance Company que perteneca al grupo Morgan. Ms tarde organiz y dirigi la Sud
Americana Insurance Company en Per.
19

Las dificultades de la Direccin general de Sanidad comenzaron desde el momento mismo de su creacin. El
Director General deba nombrarse de una lista de ocho profesionales, propuestos por cada cuerpo mdico
departamental. Ante la disparidad de criterios el gobierno contrat un especialista en el extranjero, el doctor Adolfo
TREUTLEIN, que fracas en su misin y tuvo que renunciar. Para reemplazar a TREUTLEIN se nombr a Manuel
ORELLAR, quien tambin renunci a los pocos meses dejando vacante el cargo hasta que se derog la Ley. Juan
Manuel BALCZAR:"Historia de la medicina en Bolivia". Ediciones "Juventud", La Paz, 1956.
20

En 1904 el doctor Bolvar J. LLOYD fue enviado al consulado de los Estados Unidos en el Callao, Per, debido al
brote de plaga en Lima y Callao. La responsabilidad de Lloyd en el Callao era tratar de prevenir plaga,viruela y otras
enfermedades que podran llevar los barcos a la zona del Canal y a los Estados Unidos. La aparicin de la fiebre
amarilla en Guayaquil, Ecuador, hizo que Lloyd fuera transferido en 1906 al consulado de los Estados Unidos en dicha
ciudad. Nuevamente, su misin era evitar que la fiebre amarilla se propagara la zona del Canal.
Ralph Chester WILLIAMS:"The United States Public Healt Service, 1798-1950, Commissioned Officers Association of
the United States Public Healt Service, Washington,1951.

14
asistencia social.
La sanidad se reorganiza en dos distritos, norte y sur, crendose un Consejo Superior de
Sanidad instalado en Quito. En 1937, en un momento que se observa un repunte de las
exportaciones de la produccin costera, la Direccin de Sanidad vuelve a ser trasladada a
Guayaquil. Los cambios de localidad, de organizacin y de actividades, en el poder
sanitario, reflejan la relacin de fuerza existente, dentro del Estado, entre los capitalistas
de la costa y los terratenientes feudales de la sierra.21
En el campo de la sanidad, la segunda dcada del siglo XIX representa, para los
pases de Amrica Latina, una intensificacin de las presiones de Estados Unidos por la
limpieza de los puertos, interrumpida por la Primera Guerra Mundial. La fundacin
Rockefeller comienza sus actividades, en Amrica Latina, orientadas a la sanidad terrestre
en las zonas productivas primario-exportadoras. La resistencia de los pases del sur cede
a medida que se afianza la hegemona de los Estados Unidos en el continente (que se
consolidar despus de la Primera Guerra Mundial). En sta dcada, un nmero
considerable de pases crean rganos estatales de sanidad: Venezuela, Mxico,
Honduras, Chile, Hait y Colombia. Honduras ser analizado junto con los otros pases
centroamericanos: Hait, con Cuba y Repblica Dominicana. En 1911 Venezuela crea la
Oficina de Sanidad Nacional, bajo el gobierno de Juan Vicente Gmez, que, tambin, en
1912 promulga la Ley de Sanidad Nacional. Con la ayuda de los monopolios petroleros
que haban derrocado a Cipriano Castro el general Gmez llega al poder y recibe la
colaboracin de la burguesa comercial caraquea, con la que haba adquirido vnculos
siendo gobernador del Distrito. En 1900 se crea la Direccin de Higiene y Demografa del
Distrito Federal siendo gobernador Gmez y, en mayo de 1909, crea la Comisin de
Higiene Pblica, que sera el embrin de la Direccin de Sanidad Pblica.22 Al
intensificarse el comercio internacional, la burguesa comercial fue el grupo ms
favorecido por las exportaciones petroleras; de aqu el inters en el saneamiento de los
puertos, especialmente el de La Guaira, que se lleva a cabo durante la dictadura de
Gmez. La sanidad terrestre solo cobra importancia despus de la Primera Guerra
Mundial, con la llegada de la Junta Internacional de sanidad de la Rockefeller, hecho que
coincide con la intensificacin de la explotacin petrolera, en la que el grupo Rockefeller
tuvo una participacin importante.
En Mxico, la centralizacin de los servicios de sanidad se realiza en forma
gradual, con una serie de compromisos con los estados y municipios, que han dado lugar
al actual sistema, en el cual se observan numerosas superposiciones entre diferentes
instituciones estatales. El Cdigo de 1891, y la creacin del Departamento, en 1917, son
expresiones de este proceso de centralizacin, necesario para intereses de la burguesa

21

Juan Jos SAMANIEGO:"Cronologa mdica ecuatoriana". Editorial Casa de la Cultura Ecuatoriana, Quito, 1957;
Lenidas Plaza GUTIRREZ:" Ley de Sanidad Pblica con sus reformas". Librera e imprenta Garay, Guayaquil 1920.
Isidro AYORA:"Ley de Sanidad Pblica, expedida en 1926". Librera e Imprenta Garay , Guayaquil, 1927.
22

Personaje importante en la creacin de la Direccin fue el dr. Luis RAZETTI, relacionado con la burguesa
comercial caraquea. RAZETTIjunto con RIZQUEZ se entrevistaron con el General Juan V. GOMEZ antes de tomar
posesin como Gobernador del Distrito. GOMEZ, nombr director de la Direccin de Higiene del Distrito Federal a
RIZQUEZ e inspector general de los hospitales a RAZETTI. ste actu de Secretario de la Comisin de Higiene
Pblica durante la presidencia de GOMEZ.
Dr.Ricardo ARCHILA:En: " Luis RAZETTI", Imprenta Nacional, Caracas, 1952. Francisco Antonio RIZQUEZ,:En "
Biografa del Dr. Luis RAZZETTI, Imprenta Nacional, Caracas 1936

15
capitalista. As, solo despus de la Creacin del Departamento fue posible la limpieza
del puerto de Veracruz , y la lucha contra ciertas enfermedades - como la fiebre amarilla que retrasaban el comercio internacional. Sin embargo, el espacio administrativo creado
durante el porfiriato permite el desarrollo de un grupo de intelectuales de la sanidad estatal
que se entrelazan con los intereses imperialistas de Estados Unidos con quienes
colaboran en su proyecto hegemnico. Liceaga, presidente del Consejo Superior, es la
figura que ayudara a los Estados Unidos en su propsito de crear la Oficina Sanitaria
Panamericana a la que se oponan los pases del Sur bajo la bandera del
latinoamericanismo. 24 La revolucin de 1910 rompe este vnculo con los Estados Unidos
que es nuevamente establecido en la dcada de los 20.
En 1918 se promulga en Chile un Cdigo Sanitario mediante el cual se crea la
Direccin General de Sanidad, durante el gobierno de Sanfuentes y bajo la presin de los
grupos sociales emergentes. 25 La creacin de una Direccin General de Sanidad haba
sido una aspiracin de una burguesa progresista desde comienzos de siglo, pero que no
se haba podido plasmar por la resistencia de latifundistas y comerciantes de la zona
central, que impiden la centralizacin de la sanidad. En gran parte, este fenmeno puede
explicarse por el contexto en que se desarrolla el capitalismo chileno, que toma como base
los fundos de la zona central, donde no existan formas precapitalistas arraigadas,
adquiriendo un cierto dinamismo que posibilita el proyecto nacionalista de Balmaceda,
interrumpido por el ejrcito. Los capitales monoplicos del salitre, en alianza con los
latifundistas y comerciantes de la zona central, imponen un gobierno parlamentarista que
impide la centralizacin y apoya la autonoma municipal, base del poder de estos grupos.
Es as, como la sanidad queda a nivel municipal, a pesar de las numerosas tentativas para
centralizarla y los municipios de las ciudades ms importantes, como Valparaiso y
Santiago, son quienes han de realizar las obras de saneamiento requeridas para ampliar
el comercio interno e internacional. Es cierto que el Estado nacional debe afrontar los
23

23

Jos ALVAREZ AMEZQUITA y otros: En:"Historia de la salubridad y de la asistencia en Mxico", SecretarIa de

Salubridad y Asistdencia, Tomo I y II, Mxico,1960.
24

Liceaga estaba relacionado con los grupos mdicos de EEUU y fue quien present un proyecto sobre sanidad
martima en le II Congreso de Estados Americano, realizado en Mxico en 1902. Liceaga fue miembro de la comisin
que redact el informe y se prest a las maniobras de la delegacian de los EEUU para desarmar la resistencia que
presentaba Argentina.
25

Antes de la promulgacion del Cdigo en 1918, el Consejo Superior de Higiene solicit en 1905 del G 9

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J- T o proyecto. En ese mismo ao se present en la Cmara de
Diputados un tercer proyecto que fue el qu e obtuvo la aprobacin del Poder Legislativo en 1918, dando con esto
cumplimiento al un acuerdo de la Conferencia Sanitaria de Mxico de 1907, que haba ratificado Chile.
Hermn MUZ SEGURA:En:"Organizacin Sanitaria, de las atribuciones sanitarias de las Municipalidades." Imprenta
El Esfuerzo, Sgo. de Chile 1934." Higiene Pblica en Chile". Imprenta Cervantes, Sgo. de Chile, 1908.

16
fondos para algunas de estas obras, especialmente para la sanidad de Valparaiso, pero
el control de los mismos queda a nivel local. Por consiguiente, la sanidad martima no
aparece como ncleo inicial de la sanidad estatal nacional, ya que sta haba sido
encarada a nivel municipal y, por lo tanto, no requera de un esfuerzo nacional de cierta
envergadura, como haba sucedido en otros pases de Amrica Latina.
En Colombia, donde el desarrollo capitalista est constituido por la economa
cafetalera, surge de la pequea propiedad campesina en un contexto donde predomina la
produccin precapitalista. La necesidad de tener una unidad estatal encargada de la
sanidad se presenta con la posibilidad de la exportacin cafetalera, cuya comercializacin
crea una burguesa que hace alianza con el capital monoplico. 26 Es as como se observa
la creacin de la Direccin Nacional de Higiene, en 1918, bajo un gobierno conservador en
el cual participaban los sectores ligados a la produccin y comercializacin del caf.27

4. LA SANIDAD ESTATAL EN PANAM Y LOS PASES DE CENTROAMRICA.

El surgimiento de la sanidad estatal en los pases de centroamrica y Panam
requiere de un anlisis independiente, pues tesos presentan varias caractersticas que los
diferencian del resto de los pases latinoamericanos. Si, por ejemplo, fueron los ltimos en
Amrica Latina -con la excepcin de Honduras- en crear unidades administrativas
estatales, encargadas de sanidad, la sanidad martima no constituye el centro sobre el
cual se organiza la medicina estatal, y la influencia de organismos norteamericanos
aparece como fundamental en el surgimiento y desarrollo de la medicina estatal. Este
ltimo aspecto contradice una de las tesis de este trabajo sobre el origen endgeno de las
transformaciones del Estado, al asignar al imperialismo una influencia preponderante en
los cambios de un sector de las mismas.
El retraso relativo de estos pases en crear unidades estatales de sanidad,
pareciera estar relacionado con el dbil desarrollo de la produccin capitalista y, por
consiguiente, de una burguesa que transformar el Estado. Las rencillas regionales o
locales fracasar el proyecto de una nacin centroamericana; al iniciarse el siglo estas
rencillas seguan vivas dentro de cada uno de los pases del rea. Tal situacin facilita la
26

Las relaciones de la burguesa con el capital monoplico en el campo de la sanidad se eivencian por los
contactos del grupo cafetalero con la Fundacin Rockefeller. Segn la memoria de 1924 del Ministerio de Instruccin y
Salubridad Pblica, un grupo de mdicos"llevaron al gobierno el convencimiento de la necesidad nacional de tomar
medidas contra la pridda de vidas humanas y de riqueza ocasionadas por la anemia tropical. Aos despus, el
gobierno nacional, con intervencin del Ministerio de Agricultura y Comercio, a cargo entonces de don Jess del
CORRAL, entr en relaciones con la Oficina Internacional de Sanidad de la F. Rockefeller y arregl con ella en 1920
un convenio".
En":Memoria del Ministerio de Instruccin y Salubridad Pblicas al Congreso de 1924, Imprenta Nacional, Bogot,
1924.
27

En 1887 se haba creado una Junta Central de Higiene que estuvo en funcionamiento hasta 1918. La Ley 32 de
1918 suprima las JUntas tanto la central como los departamentales, a fin de establecer una Direccin unitaria. Las
resoluciones de la Direccin Nacional de Higiene eran actos oficiales obligatorios, que no estaban sujetos a la
aprobacin de ninguna autoridad.
En:"Informe del Director Jefe del Departamento Nacional de Higiene y Asistencia Pblica, Imprenta Nacinal, Bogot,
1931.
Pablo GARCIA Medina, "La organizacin sanitaria en Colombia". Boletn de la Oficina Sanitaria Pamericana,a Ao 6, N
1 enero 1927.

17
intervencin imperialista de los Estados Unidos en los asuntos econmicos y polticos,
iniciada a fines del siglo XIX. La sanidad no escapa a esta situacin, ya que la misma era
instrumento fundamental para el desarrollo del comercio y de la produccin agrcola. El
hecho de que la sanidad martima, con la excepcin del El Salvador, no constituyera
preocupacin fundamental del Estado y el que estos pases en la realidad se comportan
como "mediterrneos" - sin costas - pareciera estar relacionada con la situacin de los
puertos y vas de comunicacin por donde sala la exportacin. Estos se encontraban
localizados en reas de propiedad de compaas extranjeras - enclaves - donde el Estado
nacional no intervena, y donde las mismas compaas haban desarrollado sus propios
rganos de sanidad y asistencia. En el caso de Panam, este territorio estaba bajo el
control directo de los Estados Unidos, incluidas las ciudades-puertos que legalmente eran
de responsabilidad de la Repblica de Panam.
En los pases de la regin, la participacin de la Fundacin Rockefeller, de la
Oficina Sanitaria Panamericana, y de organismo estatales norteamericanos en el
desarrollo de sus departamentos nacionales de sanidad pareciera proporcionar nuevas
evidencias para la teora de la dependencia en este campo. Sin embargo, un anlisis ms
cuidadoso revela que la sanidad estatal,a pesar de presiones e influencias, surge slo
cuando la burguesa interesada en los aspectos de sanidad controla el aparato estatal.
Estas burguesas capitalistas agrarias entran en alianza con el capital monoplico y
colaboran con l, no slo al a nivel nacional, sino tambin en el internacional (como
sucede con el apoyo que estos pases le prestan a Estados Unidos para lograr la
hegemona en la sanidad interamericana). La Organizacin Sanitaria Panamericana y el
Servicio de Salud de los Estados Unidos, junto con el Departamento Mdico de la United
Fruit Company, mantienen relaciones entre s en varios aspectos, tales como la utilizacin
de los mismos expertos, e intercambios de experiencia y concepciones. Funcionalmente,
existe a principios de siglo una divisin de trabajo y, de acuerdo con ella, la Fundacin
Rockefeller se ocupa de la sanidad terrestre en relacin con la anquilostomiasis, malaria,
fiebre amarilla, y de la organizacin de la sanidad local, mientras que la OSP se preocupa,
fundamentalmente, de lograr un consenso sobre sanidad martima, especialmente sobre
la regulacin de las cuarentenas.
La Comisin Sanitaria ROCKEFELLER se organiza en 1901, con el objetivo de
erradicar la anquilostomiasis en el Sur de los Estados Unidos y , en junio de 1913, la
Fundacin crea la Comisin Internacional de Salud con el fin de extender sus actividades
en otros pases. Durante la primera dcada de existencia de la Comisin Internacional el
programa principal ha de ser la lucha contra la anquilostomiasis.28
El inters de Rockefeller por la filantropa internacional y, especficamente por la
lucha contra la anquilostomiasis, no estaba desligado de sus intereses econmicos. Si
bien Rockefeller haba hecho su fortuna en la explotacin petrolera en EEUU, sus
intereses se amplan hacia el exterior en bsqueda de nuevos campos petroleros, en la
distribucin de sus productos, y en la inversin de capital en varios sectores de la
economa. As, crea una configuracin de produccin de materia prima, con capital comercial, que explica la seleccin de las zonas y pases del mundo hacia donde dirige sus
acciones filantrpicas. Mientras la anquilostomiasis se encuentra, en los EEUU, dentro de
las zonas de produccin de algodn, en la Amrica Latina est ligada a la produccin
cafetalera; en algunos pases de Asia, al caucho, y en Europa,a la explotacin minera.
En Amrica Latina, las actividades de la Fundacin Rockefeller comienzan en los
28

The Rockefeller Fundation, Internacional Healt board, Annual Report (1913 to 1930) New York,

18
pases del Caribe y Centro amrica,dejando fuera a Mxico - en plena revolucin cuando la Junta Internacional inicia sus acciones. La seleccin de esta rea coincide con
la poltica exterior de los EEUU en lo que se consideraba el "mare nostrum" , y que hoy da
se llama "el tercer borde".
La Oficina Sanitaria Panamericana se crea en 1902 como un mecanismo para
que los EEUU pueda implantar ciertas medidas relativas a la sanidad martima.
Los directivos del Servicio de Salud Pblica y Hospitales de Marina de los EEUU
tomaron parte activa en la planeacin, creacin y direccin de las actividades de la Oficina
Sanitaria Panamericana. Desde su creacin, hasta 1936, los directores de la Oficina
fueron los cirujanos generales del Servicio de Salud Pblica de los EEUU y a travs de
estos ejecutivos, los EEUU tratan de impulsar la creacin, en Amrica Latina, de unidades
administrativas sanitarias con una relativa independencia del poder poltico nacional, pero
ligados a los dictados de la Oficina Sanitaria Panamericana.
En las diversas conferencias panamericanas sanitarias se menciona la necesidad
de la creacin de unidades estatales y, en 1926, se convoca la Primera Reunin de
Directores de Direcciones Nacionales de Sanidad. Es por intermedio de estas reuniones
de Directores Nacionales que se difunden muchas de las concepciones que los EEUU
deseaban imponer en el campo de la sanidad. Al mismo tiempo, y con los mismos
propsitos, se crea la posicin de representante viajero, en 1929, siendo el primero el Dr.
Long, que influye en el cambio de las organizaciones de salud en Chile, Panam y
Uruguay. El Dr. Long fue quien redacto el Cdigo Sanitario Panamericano, aprobado por
la Conferencia realizada en La Habana, en 1924; parte de sumisin fue la introduccin de
cambios en la estructura jurdica sanitaria de los pases de Amrica Latina.
En 1917, siendo presidente de la Repblica, el Dr. Francisco BERTRAND,
Honduras, se convierte en el primer pas latinoamericano en crear una unidad estatal de
sanidad, ala establecer la Direccin general de Sanidad. El dr. BERTRAND, un mdico
interesado en los asuntos de sanidad (ya en su primera presidencia haba demostrado
inters en la medicina estatal), llega al poder con el auspicio de los EEUU. Sin embargo, la
creacin de la sanidad estatal aparece como un resultado de un inters personal, o a lo
sumo,de u n reducido grupo que estaba aliado con el capital monoplico. La existencia de
modos de produccin precapitalistas poco desarrollados, y la falta de la produccin
capitalista de un producto de importancia para la exportacin, lleva a un Estado dbil y
abierto a la influencia externa. Esta situacin se refleja en la inconsistencia que se observa
entre las propuestas ambiciosas y las magras realizaciones del Estado, las que
obviamente, tambin se dan en la sanidad estatal. As, el Cdigo de Sanidad que se haba
promulgado en 1910, slo comienza a aplicarse en 1914 y de las 20 secciones en que se
haba organizado la Direccin slo 11 llegaron a funcionar, aunque precariamente. Por
otra parte la permanencia del Consejo de Salubridad, hasta 1920,constituye un obstculo
para el pleno desarrollo de la Direccin General, puesto que toda resolucin deba pasar
por este cuerpo que se reuna pocas otras, tres veces por semana.29
Honduras es el ltimo pas centroamericano que obtiene la ayuda de la Junta
Internacional de Sanidad, la que llega slo en 1922, para colaborar en la lucha contra la
uncinariarisis, en el departamento que se crea para tales efectos. El retraso de este
vnculo se explica, en Honduras, por el poco inters que tena el capital monopolista, salvo
en la produccin bananera.
29

ANTONIO vidal M,: En"Informe General sobre sanidad pblica en la Repblica de Honduras." Boletn Sanitario,
Ao III, N 11 y 12; 15/6/1929, Tegucigalpa.

19
El aporte econmico y tcnico de la Junta internacional de Sanidad representa
una revitalizacin de la Direccin General, pero su influencia dar sus frutos en
1924,cuando se reorganiza en nueva secciones. La mayor parte de los fondos con que se
contaba para la sanidad se dirigen, a partir de 1929 y en la dcada de los 30, a promover
acciones en las zonas bananeras. Los problemas que enfrenta el Estado hondureo, dbil
para llevar adelante sus intentos de "nacionalizacin de la sanidad" se expresan
claramente en el informe (1929) de la Direccin General:" la sanidad pblica debe
efectuarse en Honduras por tres entidades: El Estado, el municipio, y las grandes
compaas extranjeras. Es manifiesta la deficiencia de la contribucin econmica que
aporta el estado, la que es administrada directamente por esta oficina; sin embargo se ha
creado y a esta contribucin, se ha logrado sostenerla en lucha tenaz y constante contra la
incomprensin y la maldad..El ao recin pasado quise que se consignara en la Ley
Municipal la obligacin de que el Municipio contribuyera con un tanto por ciento
proporcional de sus rentas a los trabajos sanitarios de su respectiva jurisdiccin, no
habiendo obtenido ms que una avalancha de protestas e injurias. La compaa agrcola
extranjera tiene obligaciones que no cumple hasta ahora figurando en primera lnea el
saneamiento de sus campos agrcolas". 30
El caso hondureo ejemplifica las dificultades del Estado para centralizar la
actividad sanitaria, cuando en el pas no se ha dado una burguesa con una slida base
econmica y el enclave se constituye en una fuerza fundamental.
En julio de 1920 se crea en El Salvador la Direccin General de Sanidad,
dependiente del ministerio de gobernacin y, en 1923, se crea la cartera de Sanidad y
Beneficencia. Sin embargo, El Salvador ya contaba desde principio de siglo con
instituciones estatales, desarrolladas de tal manera que, al crearse en 1920 la Direccin
de Sanidad, existe personal idneo y una infraestructura que permitira una rpida
expansin de las actividades sanitarias a El Consejo Superior de Salubridad se haba
creado a fines del siglo XIX, consolidndose en 1900 con la promulgacin a del Cdigo
Sanitario. En 1901 aparece el primer nmero del Boletn sanitario, que revela la existencia
de un grupo de intelectuales de la medicina estatal, y en 1914, se reformula el Cdigo
Sanitario con el fin de incluir las recomendaciones aprobadas por las Conferencias
Sanitarias internacionales de los Estados Americanos. A partir de 1914, las instituciones
de sanidad estatales tiene un rpido desarrollo y presentan ciertas caractersticas, como el
inters por la sanidad martima, que las diferencian del resto de los pases
centroamericanos. 31
En gran parte, el desarrollo de la sanidad estatal salvadorea se explica por el
desarrollo capitalista que haba logrado en la produccin cafetalera, la que genera una
burguesa pujante y polticamente ms fuerte que en Guatemala o Costa Rica. As, entre
1915 y 1928, el valor de las exportaciones de caf se triplican permitiendo un crecimiento
de las actvidades estatales cuyas rentas se duplican entre los quinquenios 1900-04 y
1920-24. A eso se agrega una dinasta de gobernantes, Melendez-Quiones, que se
mantienen en el poder de 1913 a 1927, dando continuidad a las acciones estatales.
La sanidad de los puertos haba sido una preocupacin de la burguesa
salvadorea, mayor que la que haba manifestado la de los pases vecinos, lo que se
deba a que los puertos principales eran de responsabilidad del Gobierno y no estaban,
30

Antonio VIDAL M,: op cit, Ao IV, N 13 y 14 ; 15/1/930, T4egucigalpa.

31

Boletn Sanitario, Nros. del Ao 1901 al 1922, El Salvador.

20
como en los otros pases centroamericanos, ubicados en los enclaves.
El ofrecimiento de iniciar una campaa contra la uncinariasis, por parte de la Junta
internacional de Sanidad, es aceptada rpidamente por el gobierno y para tales efectos
crea, en 1916, un Departamento bajo el Consejo de Salubridad. Los gastos de la lucha
contra la "enfermedad de la pereza", que le interesaba a la burguesa cafetalera, son
absorbidos en poco tiempo por el Estado.
La influencia de la Junta de Sanidad Internacional en la creacin de la sanidad
estatal es tangencial, como lo reconoce lal misma Junta en su informe anual de 1921:" El
Salvador ha tenido por muchos aos un organizacin nacional de salud. Durante el
presente ao el gobierno lo ha reorganizado para lograr una accin ms agresiva en el
campo. El nuevo esquema coordina bajo un control central los varios servicios mdicos
gubernamentales; proporciona locales nuevos y ms adecuados; crea una laboratorio de
salud publica; toma a su cargo el control de la uncinariasis y fija un presupuesto anual de
170000 colones adems de dar 26000 colones para el control de las uncinariasis y la
mitad de los fondos para la lucha contra la fiebre amarilla". 32
En Costa Rica, la creacin de la Subsecretara de Higiene y Salud Pblica, en
1922, se hace cona la activa participacin de la Fundacin Rockefeller, que ya en 1914
haba iniciado la lucha contra la anquilostomiasis 33 . Sin embargo cuando la Fundacin
Rockefeller ofrece sus servicios ya existe en Costa Rica un ncleo de polticos y mdicos
que tienen la conciencia del significado econmicos de la lucha. Es te ncleo se haba
desarrollado sobre la base de la produccin cafetalera, que en Costa Rica presenta
caractersticas diferentes a las de El Salvador y Guatemala. En efecto, tal produccin
cafetalera se inicia en la pequea propiedad, y slo posteriormente pasa a depender de
los grandes cafetaleros que tienen a su cargo, adems el beneficio del caf. Es as como
crece una burguesa cafetalera que, si bien no adquiere un desarrollo como la del El
Salvador, logra un cierto control del Estado que utiliza para beneficio de su clase y del
capital monoplico con el que se articula. As, durante el gobierno de Jos Joaqunn
RODRIGUEZ (1889-1896) se decida sanear el puerto Limn, presentndose como una
tarea nacional, cuyo contrato es adjudicado a Mr. KEIT, en 1892. En esta poca era
secretario de polica, cartera encargada de los problemas de sanidad, el Dr. Juan J.
ULLOA, mdico formado en los EEUU que ha de representar a Costa Rica en las primeras
conferencias sanitarias internacionales de los Estados Americanos, constituyndose, junto
con el mexicano LICEAGA, en el apoyo ms importante para que se acepte la posicin
norteamericana en dicho organismo. Ulloa, que tena vnculos con el capital monoplico,
en 1895 haba impulsado la creacin del Instituto Nacional de Higiene, que constaba de un
departamento de bacteriologga y uno de qumica. 34
La existencia de un Estado todava dbil a comienzos de siglo permite la influencia
abierta de las grandes compaas y retrasa un desarrollo pleno de la sanidad estatal. A
32

The Rockefeller Foundatios, Internacional Healt Board, Eighth Annual Report, Juanuary 1921, decembre 1921,
New Y ork, januari 1922.
33

The Rockefeller Foundation, International Health Board, First Annual Report, June 1913, decembre 1914, NY.,
januari 1915.
34

Carlos Mara CAMPOS JIMENEZ:En " Notas sobre el desarrollo de la Asistencia Mdica en Costa Rica, Tiempo
Actual, Ao 11, N 5, San Jos, agosto 1977.
Minam Andra PANIAGUA: La realidad mdico sanitaria costarricentce a la luz de su legislacin, tesis de Grado
Universidad de Costa Rica, 1972.

21
partir de la creacin del Instituto Nacional de Higiene se inicia un proceso para que lo s
agricultores tomen conciencia de la importancia de la sanidad en la produccin cafetalera.
El smbolo de es ta vinculacin de la medicina con la economa es la lucha contra la
anquilostomiasis, iniciada en Puerto Rico a fines del siglo XIX, y que los sanitaristas
costarricenses conocan a travs de sus relaciones con los EEUU. El discurso
pronunciado en 1907, a la Sociedad Nacional de Agricultura por el Dr. Mauro Fernandez,
es un buen ejemplo de esta labor concientizadora de la pequea burguesa ligada a la
produccin cafetalera: " ya que la agricultura toma tanto incremento, bueno es que se
sepa que un nmero inmenso de los brazos de la Republica son brazos sin fuerza,
agotados por una enfermedad que es la peor demora para la prosperidad de nuestro pas
y para la conservacin de nuestra raza. Yo considero el "cansancio"(ankylostomiasis)
como el peor enemigo de la agricultura y creo que es de inminente necesidad poner trodas
nuestras fuerzas para ayudar a agotar ese mal". 35 Los resultados de esta prdica se
hacen ver en la campaa que se inicia en 1911 contra la uncinariasis, en la Secretara de
Polica, y que tiene a los Mdicos del Pueblo como base ejecutiva.
Al iniciarse las actividades de la Fundacin Rockefeller, en 1914, ya exista un
ambiente favorable que permite la rpida creacin del Departamento de Anquilostomiasis
bajo la Secretaria de Polica en 1915, y el Departamento Sanitario Escolar en la Secretara
de Instruccin Pblica en 1914, que han de ser los ncleo sobre los cuales se ha de crear
la Subsecretaria de Higiene y Salud Pblica durante el gobierno de Julio ACOSTA
GARCIA. El papel de la Fundacin Rockefeller parece haber sido importante en la
creacin de la Subsecretara y no estaba desvinculada de los intereses econmicos del
grupo Rockefeller. ACOSTA GARCIA contaba con el apoyo de EEUU, al cual haba dado
muestras de colaboracin al propiciar la anulacin de las concesiones petroleras que el
gobierno de Tinoco le haba dado a los ingleses y que beneficiaba especialmente a la
Standard Oil Company perteneciente al grupo Rockefeller. Tambin, este grupo
econmico tenia ntimas relaciones con la United Fruits Company, como se demuestra por
la presin que en conjunto realizaran para indicar a que 45 municipalidades solicitaran al
gobierno de ACOSTA GARCIA presentara una ley de propiedad privada del subsuelo. 36
La comunidad de intereses entre el capital monoplico y la burguesa cafetalera se
manifiesta claramente cuando el representante de Costa Rica en la conferencia sobre
problemas de salud en Amrica Latina, organizada por la United Fruits Company, propone
que la United Fruits Company trabaja especialmente por el progreso nacional,
interesndose fuertemente por la creacin de oficinas de cuidado sanitario para los
nativos. 37
En marzo de 1925 Nicaragua crea el Departamento Nacional de Salubridad
Pblica como un organismo dependiente del Ministerio de Polica, y el 8.7.925 se
organiza, nombrndose al Dr. Luis Manuel DEBAYLE como Director General de
35

Mauro FERNANDEZ: En "La anquilostomiasis y la Agricultura". Imprenta de Avelino Alsina, San Jos, Costa
Rica,1907.
36

Costa en: Informe del Encargado en Costa Rica (Martn) al Secretario de Estado. The Departament of State,
Papers relating to the Foreign Relkations of EEUU, 1920, Vol 1, Government Printing Office, Whashington, CC, 1935.
37

traducido de Luciano BEECHE: En " Tropical Desease of Costa Rica". En Proccedins of International Conferencie
on Health Problem s in Tropical America, United Fruist Company, BostoN, 1924.

22
Sanidad.
La creacin del Depertamento de Salubridad se produce en la coyuntura
poltica denominada "gobierno de transicin" (coalicin entre conservadores y liberales),
destinado a restablecer el "orden" en Nicaragua y, de esa forma, posibilitar el retiro de lal
marinera norteamericana, en territorio nicaragense desde agosto de 1912.
La Fundacin Rockefeller, que ha de jugar un papel central en la creacin del
Departamento Nacional de Salubridad, inicia sus actividades en Nicaragua en 1915,
durante el gobierno conservador de DIAZ. El grupo conservador estaba integrado por
ganaderos-comerciantes con un inters limitado en el desarrollo capitalista de sus
actividades y, por lo tanto, en los asuntos de sanidad, pero que tenan el apoyo de EEUU
interesado en mantener un gobierno leal que garantizara l a construccin de un canal
interocenico. 39
Las presiones de EEUU, logran que se acepta el ofrecimiento de la Fundacin
Rockefeller, y que por decreto presidencia se inaugure el Departamento de Uncinariasis,
dirigdo por el Dr. Malloy, representante de dicha fundacin. Las actividades de este
Departamento han de beneficiar a los grupos en el poder ya que los trabajos se inician en
la plantacin de azcar " SDan Antonio" la mayor de Centroamrica que formaba parte de
la "Nicaragua Sugar States Limited", exportadora de azcar yu productira de alcohol y
licores, integrada financieramente al grupo conservador.
El Departamento de Uncinariasish a de constituir el ncleo que dar origen al
Departamento Nacional, desde donde la F. Rockefeller ha de ejercer presin para que
dicho proyecto se concrete. Sin embargo, las presiones no fu eron suficientes y ser
necesario la coyuntura del gobierno de transicin con la participacin de los liberales para
que se establezca el Departamento Nacional. Eran los grupos liberales que representaban
a los productores cafetaleros quienes mayor inters tenan en que el Estado centralizara
las actividades sanitarias. Las dificultades que la Fundacin encuentra en el grupo
conservador se revelan en el informe del Departamento de Uncinariasis de 1022-23:" En
Nicaragua existe una Direccin General de Comunicaciones, una Direccin General de
Renta, y otras nas encarfgadas de la Direccian del Gobierno en su ramo; pero no existe
una ofician o una direccin encargada de velar po la salud del pueblo nicaragense. Los
consejos de Salubridad con cuerpos consultivos en materia de higiene; falta el cuerpo
ejecutivo que en unos pases es un ministerio o una subsecretara y en otros u na
direccin general". El mencionado informe tambin expresa una velada amenaza cuando
dice: " Al cerrar este informe, queremos llamar la atencin del Gobierno otra vez de que la
F. Rockefeller est dispuesta a seguir auxiliando a los trabajos de salubridad pblica en el
pas, con tal qu e se establezca un servicio nacional de salubridad pblica por medio del
cual pueda colaborar en la extensin de sus trabajos". 40
El 8/9/925, Guatemala crea la Direccin General de Salubridad Pblica
se
suprime el Consejo Superior de Salubridad, creado en 1906. La incorporacin de la
38

38

El dr. Luis M.BAYLE, de origen francs, se haba relacionado por matrimonio a una familia aristocrtica
nicaragense. Anastasio SOMOZA GARCIA se cas con la hija del dr. BAYLE, quien lo apoya en sus negocios y le
consigue un trabajo como inspector de las letrinas en el programa de lucha contra la Unicnariasis de la F. Rockefeller.
Cuando A. SOMOZA se hace cargo de la presidencia en 1937, una de sus primeras acciones es suprimir la cartera de
Higiene y crea la Direccin General de Sanidad dependiendo directamente de la presidencia de la Repblica y bajo la
direccin de Luis M. BAYLE.
39

Jaime WHEELOCK. En:"Imperialismo y Dictadura". sIGLO xxi, 1975.

40

Informe Anual del Departamento de Unicnariasis, Tip., Nacional, Managua, 1924.

23
sanidad a las actividades estatales constituye un largo proceso qu e se inicia durante la
dictadura de ESTRADA CABRERA con el Cdigo Orgnico del Servicio de Salubridad
Pblica, promulgado en 1906. Estrada Cabrera, liberal y representante de los grupos
cafetaleros, llega al poder en 1898 y l o mantiene a travs de sucesivas reelecciones hasta
1920.
La promulgacin del Cdigo de 1906 fue el resultado de la presin ejercita por los
EEUU a travs de la Oficina Sanitaria Panamericana, que intentaba eliminar los focos
epidmicos de los puertos del Caribe. Los grupos cafetaleros no tenan un inters especial
en la limpieza de los puertos que estaban en territorio de enclaves bananeros e hicieron
muy poco para que se cumplieran las disposiciones del Cdigo, que inclua las
prescripciones de la Convencin Sanitaria de Washington (1905). Esta falta de
cumplimiento motiva "regaos" de EEUU, como los que hace en la Cuarta Conferencia
Sanitaria Internacional que se celebra en San Jos en 1910. 41
La oferta de la F. Rockefeller, de realizar programas de lu cha contra la
anquilostomiasis, tuvo una recepcin diferentes,, ya que este tipo de accin tena mayor
importancia para los grupos cafetaleros en el poder; es as como en 1915 se crea el
Departamento de Unicnariasis en el Consejo Superior de Salubridad. La posibilidad de
aumentar la productividad del obrero du rante la jornada de trabajo fue Bienvenida por los
productores cafetaleros y as lo confirma el informe de la Junta Internacional de 1925: "Las
autoridades locales y las plantaciones de caf han ayudado materialmente a la
campaa." 42
Sin embargo, la creacin de la Direccin tuvo que esperar hasta el gobierno de
ORELLANA (1921-1926), que tena mayores vnculos con el capital monoplico.
En lo que a sanidad estatal se refiere, Panam es el caso extremo de
dependencia, reflejo de la situacin general del pas; pero an en estas circunstancias, la
centralizacin de los servicios de sanidad slo se plasman cuando la burguesa capitalista
controla el Estado.
La produccin de azcar, la ganadera y el negocio de las importaciones
constituan alguna de las bases sobre la que surge la burguesa panamea, aunque
dividida por conflictos de intereses. 43 La existencia de varios grupos en que ninguno
adquiere un papel dominante debilita el desarrollo del Estado - escenario de frecuentes
rencillas durante la primera dcada de vida independiente. La sanidad, instrumento
fundamental para la construccin del Canal queda bajo la jurisdiccin de EEUU no slo
para la Zona del Canal, sino tambin para las ciudades-puertos adyacentes.
La Repblica de Panam, segn el tratado sobre el Canal, acuerda que el
saneamiento de las ciudades de Panam y Coln deberan ser dirigidas por los oficiales
sanitarios de la Comisin del istmo. El Director del Departamento de Salud Pblica todava
se quejaba en 1948 de esta situacin:" Existe desde la poca de nuestra independencia
(1903) un serio problema poltico cuya solucin se impone. Se trata de la presencia, en la
Capital y en la segunda ciudad de la Repblica, de autoridades sanitarias extranjeras qu e
41

Actas de la IV Conferencia Sanitaria Internacional de las REpblicas Americanas, San Jos, Costa Rica, 1910.
Publicadas bajo los auspicios de la Unin Panamericana, Washingthon, DCR. 1910.
42

43

La F. Rockefeller, Junta de Sanidad Internacional, dcimo segundo informe anual, enero 1925, N York, 1926.

Los intereses econmicos de la burguesa panamea eran grandes entrminos individuales o familiares pero
carecan de un impacto nacional. La fortuna de la familia CIARI se basar en la produccin de azcar, pero los de la
familia BOYD en la ganadera.

24
no dependen de nuestro gobierno. Recin fundado, en 1926, el Departamento de Salud
Pblica comenc a agitarme en el sentido de conseguir que los dos pases llegasen a un
acuerdo por medio del cual las oficinas de sanidad de Panam y Coln, pasasen a manos
panameas". 44
En Panam, la creacin de la Sanidad estatal se retrasa por la amputacin que
sufre de la soberana sobre la sanidad de sus principales puertos y ciudades, hecho
reconocido por la F. Rockefeller, la que en 1921 expresa:" En Panam, donde el desarrollo
de la iniciativa local ha sido paralizada por la poltica paternalista de la Zona del Canal, se
tiene bajo consideracin la constitucin dke un departamento de Sanidad que responda al
propsito". 45
El Gobierno de Belisario PORRAS (1912-1916 Y 1920-1924) constituye un perodo
de acuerdo entre los diferentes sectores de la burguesa y de negociacin entre este
frente unido y los EEUU. Es as como llega abundante capital norteamericano y se
consolida el control extranjero de varias empresas importantes de servicio pblico y,
tambin se acepta la invitacin de la F. Rockefeller, para la cual, en 1915, se crea un
Departamento de Obras Pblicas. El grupo Rockefeller, a travs del National City Bank
se convierte en este perodo en una de las fuerzas financieras ms importantes en
Panam. 46
En 1925, finalmente, bajo la presidencia de Rodolfo CHIARI (1924-1928) se crea el
Departamento Nacional de Higiene y Salubridad Pblica , adscrita a la Secretara de
Agricultura y Obras Pblicas, con dos secciones: Uncinariasis y Puericultura e Higiene
Escolar. El presidente CHARI perteneca a una familia que tena importantes inversiones
en la produccin agrcola y representaba a la burguesa capitalista ms progresista que
vea en la sanidad, y especialmente en la lu cha contra la anquilostomiasis, resultados
prometedores para la elevacin de su s ganancias. Bajo el sugestivo ttulo de :"las
campaas antiuncinariasis estimulan la creacin de un departamento de sanidad", la F.
Rockefeller informa sobre la creacin del Departamento Nacional, en la que tuvo una
importante participacin. Sin embargo, la creacin y, especialmente el desarrollo de la
sanidad, no habra sido posible sin la existencia de una burguesa capitalista qu e la
hiciera suya, por considerarla ventajosa para su clase. No existan contradicciones entre lo
s intereses de la burguesa panamea y el capital monoplico; por el contrario, se
complementaban y unan esfuerzos para subyugar los remanentes de la produccin
precapitalista.

44

En el tratado de 1926, proclamado en diciembre de 1931, elcontrol sanitario por parte de EEUYU sobre las
ciudades de Panam y Coln fue consolidado y se ex tendi para cubrir cualquier parte de la Repblica amenazada
por una epidemia.En:"Informe bienal del director del Departamento de Salud Pblica al Ministerio de Trabajo, Previsin
Sociual y Salud Pblica, 1946-1958.", R. de Panam.
45

The Rockefeller Fondation, International Health Board, Eigth Annual Report, Jaunari 1921-December 1921, N.
York, Nanuary 1922.
46

William D. McCain: "The United States and the Republic of Panama" .Duke University, Press, 1937.