207 Direito Administrativo Resumo Da Aula 01 260614

Direito Administrativo
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros
doutrinrios e na jurisprudncia dos Tribunais.
Sumrio
1. Desapropriao....................................................................................................... 2
1.1 Conceito de desapropriao. ............................................................................. 2
1.2 Fundamentos .................................................................................................... 2
1.3 Competncia. .................................................................................................... 4
1.4 Objeto ............................................................................................................... 5
1.5 Caractersticas ................................................................................................... 7
1.6 Espcies/modalidades de desapropriao. ........................................................ 9
1.7 Outros conceitos relacionados ao tema ........................................................... 14
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1. Desapropriao.
Legislao aplicvel:
Decreto-Lei 3365/41.
Lei 4132/62.
Lei 8629/93.
Lei Complementar 76/93.
1.1 Conceito de desapropriao.
Conceito geral de desapropriao: forma de interveno do Estado na propriedade.
Em virtude da perda da propriedade causada pela desapropriao, considerada uma
interveno supressiva.
Conceito de desapropriao segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro: o procedimento
administrativo pelo qual o Poder Pblico ou seus delegados, mediante prvia declarao de
necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social, impe ao proprietrio a perda de
um bem, substituindo-o em seu patrimnio por justa indenizao.
Conceito de desapropriao segundo Jos dos Santos Carvalho Filho: o
procedimento de direito pblico pelo qual o Poder Pblico transfere para si, por razes de
utilidade pblica ou interesse social, propriedade de terceiros, normalmente mediante o
pagamento de indenizao.
1.2 Fundamentos
Os fundamentos jurdico-polticos da desapropriao no devem ser confundidos
com seus fundamentos normativos.
O fundamento poltico da desapropriao o chamado domnio eminente do
Estado, que o poder que o Estado exerce sobre todos os bens situados em seu territrio.
O domnio eminente corresponde a uma situao de fato, que no se confunde com o
domnio pblico.
O domnio pblico representa uma situao jurdica, que so os bens de propriedade
do Estado.
Os fundamentos jurdicos da desapropriao esto consubstanciados em dois
princpios, que sero a base fundamentadora da interveno estatal na propriedade que
tenha por objeto modificar lhe o domnio. Os princpios so: supremacia do interesse pblico
e funo social da propriedade.
Os fundamentos normativos da desapropriao so trs e esto previstos na
Constituio. So eles: necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social. Desta
forma, a desapropriao poder se fundamentar em qualquer um deles.
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A necessidade pblica corresponde s situaes de emergncia, que demandam a

transferncia urgente da propriedade.
Exemplo: Situaes de calamidade que demandem o socorro pblico.
A utilidade pblica corresponde s situaes em que embora no exista
urgncia/emergncia, a desapropriao dos bens conveniente e oportuna.
Exemplo: Duplicao de estradas atravs da desapropriao de reas no entorno.
Os casos de utilidade e necessidade pblica so regidos pelo DL 3365/41 (Lei Geral
Expropriatria).
Embora o art. 5 do DL 3365/41 fale apenas em utilidade pblica, certo que
tambm elenca hipteses de necessidade pblica, eis que claramente envolvem fatores de
urgncia/emergncia:
Art. 5 Consideram-se casos de utilidade pblica:
a) a segurana nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro pblico em caso de calamidade;
d) a salubridade pblica;
e) a criao e melhoramento de centros de populao, seu abastecimento regular de
meios de subsistncia;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das guas e da energia
hidrulica;
g) a assistncia pblica, as obras de higiene e decorao, casas de saude, clnicas,
estaes de clima e fontes medicinais;
h) a explorao ou a conservao dos servios pblicos;
i) a abertura, conservao e melhoramento de vias ou logradouros pblicos; a execuo
de planos de urbanizao; o parcelamento do solo, com ou sem edificao, para sua
melhor utilizao econmica, higinica ou esttica; a construo ou ampliao de
distritos industriais;
(Redao dada pela Lei n 9.785, de 1999)
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservao e conservao dos monumentos histricos e artsticos, isolados ou
integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessrias a manterlhes e realar-lhes os aspectos mais valiosos ou caractersticos e, ainda, a proteo de
paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservao e a conservao adequada de arquivos, documentos e outros bens
moveis de valor histrico ou artstico;
m) a construo de edifcios pblicos, monumentos comemorativos e cemitrios;
n) a criao de estdios, aerdromos ou campos de pouso para aeronaves;
o) a reedio ou divulgao de obra ou invento de natureza cientfica, artstica ou
literria;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
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o que ocorre nas alneas a, b e c do mencionado dispositivo.

Por fim, o interesse social corresponde s situaes nas quais a desapropriao
feita para promover a justa distribuio da propriedade ou condicionar seu uso ao bem estar
social. A desapropriao por interesse social regida pela Lei 4132/62 (comporta aplicao
supletiva do DL 3365/41).
O interesse social pode ser:
a) Geral.
b) Especfico: engloba as desapropriaes para reforma agrria e urbanstica.
1.3 Competncia
Na desapropriao, trs tipos de competncia exsurgem:
a) Competncia legislativa: trata-se da possibilidade de editar normas sobre
desapropriao. Neste caso, a competncia privativa da Unio Federal,
conforme estabelece o art. 22, II da CRFB/88.
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
II - desapropriao;
b) Competncia para desapropriar: possibilidade de expedir o decreto

expropriatrio que declarar utilidade pblica, necessidade pblica ou interesse
social. Trata-se de competncia atribuda a todos os entes federativos.
Observao: A ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica) e o DNIT (Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes) possuem competncia para expropriar em suas
reas de atuao. Fundamento legal: art. 10 da Lei 9074/95 e art. 82, IX da Lei 10.233/2001.
Art. 10. Cabe Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, declarar a utilidade
pblica, para fins de desapropriao ou instituio de servido administrativa, das reas
necessrias implantao de instalaes de concessionrios, permissionrios e
autorizados de energia eltrica.
Art. 82. So atribuies do DNIT, em sua esfera de atuao:
IX declarar a utilidade pblica de bens e propriedades a serem desapropriados para
implantao do Sistema Federal de Viao;
Demais autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia e os concessionrios

no dispem desta competncia.
c) Competncia para promover a desapropriao: poder de praticar atos materiais
de transformao do bem privado em bem pblico. Abrange desde a negociao
com o proprietrio at o ajuizamento da ao de desapropriao. Esta
competncia pertence a todos os entes polticos, bem como a qualquer outra
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pessoa jurdica de direito pblico ou privado, desde que autorizada para tanto em
lei, decreto ou contrato. Aqui esto as pessoas da administrao indireta e os
concessionrios/permissionrios de servios pblicos.
1.4 Objeto
Em regra, o Estado desapropria bens imveis. No obstante, a desapropriao pode
ter por objeto qualquer tipo de bem ou direito. o que determina o art. 2, caput do DL
3365/41:
Art. 2 Mediante declarao de utilidade pblica, todos os bens podero ser
desapropriados pela Unio, pelos Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios.
Exemplo: A desapropriao pode recair sobre uma obra de arte de interesse pblico.
O 1 do art. 2 traz uma situao especial:
1 A desapropriao do espao areo ou do subsolo s se tornar necessria, quando
de sua utilizao resultar prejuzo patrimonial do proprietrio do solo.
De acordo com a redao do dispositivo, possvel inferir que a desapropriao do

espao areo acima do imvel ocorrer apenas excepcionalmente, e teria como objetivo
restringir o direito de construir acima de determinada altura.
Entretanto, deve-se ressaltar que com o surgimento de novas leis de zoneamento
urbano (o DL 3354 de 1941), esta desapropriao do espao areo tende a ser cada vez
menos utilizada. Atualmente, o poder pblico pode se valer de outros instrumentos
previstos nestes novos diplomas legais.
A desapropriao do subsolo ter lugar quando o Estado precisar, por exemplo, fazer
a passagem de um duto de gs ou de gua.
O 2 do art. 2 do DL 3365/41 aborda a desapropriao de bens pblicos:
2 Os bens do domnio dos Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios podero
ser desapropriados pela Unio, e os dos Municpios pelos Estados, mas, em qualquer
caso, ao ato dever preceder autorizao legislativa.
Observao: Os Territrios tem natureza jurdica de autarquia especial.

Desta forma, a Unio Federal poder desapropriar bens dos estados, Distrito Federal
e Municpios. Por sua vez, os estados somente podero desapropriar os bens municipais. O
dispositivo em comento estabelece a regra segundo a qual o ente territorialmente maior
pode desapropriar os bens do ente territorialmente menor. Alguns autores denominam esta
regra de Princpio da Hierarquia Federativa, no entanto, parte da doutrina considera esta
nomenclatura imprpria, tendo em vista que na federao no existe hierarquia entre os
entes que a compem.
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Segundo este posicionamento doutrinrio, o que existe uma prerrogativa conferida

ao ente federativo territorialmente maior em virtude da amplitude de seus interesses. Como
regra, o ente federativo maior defender os interesses de mais pessoas (Cabe Unio
Federal defender os interesses gerais, ficando a cargo de estados e municpios a defesa dos
interesses regionais e locais, respectivamente).
Assim, no haveria sentido em que o Municpio desapropriasse bem da Unio, pois
implicaria na sobreposio de um interesse local a um interesse geral.
Observao1: A doutrina entende que a regra do 2 deve ser estendida a todas as
pessoas jurdicas de direito pblico. Por conseguinte, um estado no poderia desapropriar
um bem de autarquia federal ou de uma fundao pblica de direito pblico federal.
Pela leitura do 2, possvel notar que h dois requisitos para que a desapropriao
de um bem pblico se efetive: respeito ao princpio da hierarquia federativa e
autorizao legislativa prvia.
Os bens afetados finalidade pblica que pertenam s empresas pblicas,
sociedades de economia mista e concessionrias/permissionrias de bens da Unio no
podero ser desapropriados por estados ou municpios sem que haja autorizao expressa
do Presidente da Repblica para tanto. Esta autorizao ser dada mediante decreto. Neste
sentido, a Smula 157 STF:
necessria prvia autorizao do Presidente da Repblica para desapropriao, pelos
estados, de empresa de energia eltrica.
Ainda em relao ao art. 2 do DL 3365/41, importante ressaltar o seu 3, que traz

regra especfica sobre a desapropriao de cotas e direitos de empresas cujo funcionamento
dependa de autorizao do governo federal:
3 vedada a desapropriao, pelos Estados, Distrito Federal, Territrios e Municpios
de aes, cotas e direitos representativos do capital de instituies e empresas cujo
funcionamento dependa de autorizao do Governo Federal e se subordine sua
fiscalizao, salvo mediante prvia autorizao, por decreto do Presidente da Repblica.
Assim, a desapropriao somente se efetivar mediante decreto do Presidente da

Repblica.
Observao2: Alguns doutrinadores entendem que cadveres podem ser objeto de
desapropriao quando a finalidade for cientfica. possvel tambm que se desaproprie
semovente, bem como a posse de determinado quando o seu proprietrio no for
conhecido.
Observao3: A desapropriao pode recair sobre apenas alguns aspectos do direito
de propriedade, como por exemplo, o usufruto, o domnio til.
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Observao4: As guas particulares tambm podem ser desapropriadas, tendo por

objetivo, por exemplo, o abastecimento da populao.
Observao5: As aes de uma empresa privada tambm podem ser objeto de
desapropriao. importante ressaltar que se todas as aes forem desapropriadas (ou a
maioria com direito a voto), se estar diante de uma hiptese de estatizao, o que
transformar aquela pessoa jurdica em empresa pblica ou sociedade de economia mista.
Por outro lado, se a desapropriao recair apenas sobre algumas aes com direito a voto, o
resultado ser o surgimento de uma empresa privada com participao estatal.
Bens e direitos no passveis de desapropriao
1) Dinheiro: Se for meio de troca (moeda corrente), no poder ser desapropriado. O
dinheiro o prprio meio de pagamento da indenizao. certo que em se tratando
de notas antigas, moedas raras, poder incidir a desapropriao, tendo em vista que
no so moeda corrente no pas.
2) Direitos Personalssimos: So coisas fora do comrcio, portanto, no podem sofrer
desapropriao.
3) Pessoas fsicas e jurdicas: No so objetos, e sim sujeitos de direitos, portanto,
no podero sofrer desapropriao.
4) rgos do corpo humano: So coisas fora do comrcio, impassveis de
desapropriao. Conforme mencionado anteriormente, nada obsta que aps a morte
o corpo seja desapropriado para estudos cientficos etc.
Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, os bens mveis livremente encontrados
no comrcio tambm no poderiam ser desapropriados, pois importaria em violao ao
dever de licitar. Uma vez que o Estado decidisse desapropriar, estaria automaticamente
escolhendo com quem contratar.
Outra vedao importante a de que a desapropriao para reforma agrria nunca
poder ter objeto imveis rurais produtivos. No mesmo sentido, se a desapropriao tiver
finalidade urbanstica, no poder recair sobre imvel rural ou bem mvel.
1.5 Caractersticas
1) Natureza Jurdica de Procedimento Administrativo.
um conjunto ordenado de atos administrativos que so dirigidos a uma finalidade.
2) Compulsoriedade.
Em virtude do princpio da supremacia do interesse pblico, a desapropriao
independe da concordncia do particular.
3) Implica em alterao da propriedade do bem.
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Nas outras formas de interveno do Estado na propriedade, em regra, no h

transferncia da titularidade do bem, que continua a pertencer ao particular. Na
desapropriao, a regra que a propriedade passe ao domnio pblico.
Excepcionalmente, admite-se a transferncia do bem desapropriada a uma pessoa
jurdica de direito privado, que nele dever realizar atividade de interesse pblico.
Exemplo1: O Poder Pblico desapropria o bem e o transfere a uma universidade
privada.
Exemplo2: Na desapropriao rural, o Poder Pblico transfere a propriedade a um
grupo de colonos.
4) A desapropriao dar ensejo ao pagamento de indenizao para o expropriado.
A indenizao ser prvia, justa e em regra, paga em dinheiro. o que determina o
art. 5, XXIV da CRFB.
XXIV - a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou
utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio;
A transferncia da propriedade s materializada com o pagamento da indenizao.

A doutrina entende que, mesmo quando paga em ttulos da dvida pblica (como ocorre na
desapropriao urbanstica), a indenizao no perde a qualidade de prvia.
A indenizao justa aquela que compensa tudo que o particular perdeu com a
supresso da propriedade.
H hipteses nas quais a indenizao no ser paga em dinheiro, e sim em ttulos da
dvida pblica. Este pagamento diferenciado tem por objetivo punir o particular que no
estiver dando cumprimento funo social da propriedade.
Observao: Na hiptese do art. 243 CR no haver pagamento de indenizao.
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer regio do Pas onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas ou a explorao de trabalho escravo
na forma da lei sero expropriadas e destinadas reforma agrria e a programas de
habitao popular, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras
sanes previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5.
(Redao
dada pela Emenda Constitucional n 81, de 2014)
5) A desapropriao forma originria de aquisio da propriedade.

Aquisio originria aquela na qual no h uma transmisso de propriedade. Por
conseguinte, uma vez que o bem passe propriedade do poder pblico ficar totalmente
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desvinculado de qualquer situao jurdica anterior. Assim, o bem estar livre de nus e
gravames que o atingiam antes da desapropriao.
Exemplo: Desapropriao de imvel hipotecado. Neste caso, a hipoteca se resolver,
e o antigo credor hipotecrio se sub-rogar na indenizao que o expropriado receber pela
desapropriao do imvel.
1.6 Espcies/modalidades de desapropriao.
1) Comum/ordinria.
Est prevista no art. 5, XXIV da CR.
Na desapropriao comum, no h m utilizao da propriedade pelo particular. Por
conseguinte, a indenizao ser justa, prvia e em dinheiro.
A desapropriao comum, por sua vez, se subdividir em:
a) Desapropriao comum por utilidade ou necessidade pblica, regulada pelo DL
3365/41.
b) Desapropriao por interesse social geral, regulada pela Lei 4132/62.
Observao: Alguns doutrinadores entendem que esta modalidade de
desapropriao por interesse social geral no existe. Para esta vertente, o interesse social
somente se verificaria na desapropriao para reforma agrria e naquela que se relaciona
organizao da poltica urbana.
Para aqueles que sustentam a existncia desta modalidade, a indenizao tambm
seria justa, prvia e em dinheiro. J na desapropriao para reforma agrria e urbana, a
indenizao se daria em ttulos da dvida pblica.
2) Extraordinria.
Na desapropriao extraordinria, presume-se a m utilizao da propriedade. Em
virtude de seu carter sancionatrio, o pagamento da indenizao ser feito em ttulos da
dvida pblica.
A desapropriao extraordinria se subdivide em duas espcies:
a) Desapropriao para reforma agrria/rural.
Est prevista no art. 184 CR, na Lei 8629/93 e na Lei Complementar 76/93 (regras
procedimentais).
Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma
agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e
justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor
real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e
cuja utilizao ser definida em lei.
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Neste caso, a competncia para desapropriar exclusiva da Unio Federal, pois a ela
atribuda a tarefa de promover a reforma agrria. A execuo do procedimento
expropriatrio ficar a cargo da autarquia federal INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria).
A desapropriao para reforma agrria uma sano ao no cumprimento da funo
social da propriedade rural. O art. 186 CR elenca os requisitos necessrios para que o imvel
rural cumpra sua funo social:
Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos
seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio
ambiente;
III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
Em virtude do carter sancionatrio desta desapropriao, o quantum indenizatrio

ser pago mediante Ttulos da Dvida Agrria (TDA), cujo prazo de resgate ser de 20 anos,
contados a partir do 2 ano de sua emisso.
No que tange s benfeitorias, a Constituio determina que as que de carter til ou
necessrio sero indenizadas mediante pagamento em dinheiro, enquanto que as
volupturias sero pagas por TDA.
Ainda sobre a desapropriao rural, merece destaque o art. 185 CR:
Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria:
I - a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu
proprietrio no possua outra;
II - a propriedade produtiva.
Pargrafo nico. A lei garantir tratamento especial propriedade produtiva e fixar
normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua funo social.
No inciso I, caso o titular do bem possua outra propriedade, ser possvel a

desapropriao da pequena e mdia propriedade para fins de reforma agrria.
Pequena propriedade aquela que varia de 1 a 4 mdulos fiscais. A mdia
propriedade aquela maior do que 4 at 15 mdulos fiscais. Acima de 15 mdulos fiscais j
ser considerada grande propriedade, cabendo a desapropriao mesmo que o titular s
possua aquele bem. o que determina o art. 4 da Lei 8629/ 93:
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Art. 4 Para os efeitos desta lei, conceituam-se:

I- Imvel Rural - o prdio rstico de rea contnua, qualquer que seja a sua localizao,
que se destine ou possa se destinar explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal,
florestal ou agroindustrial;
II - Pequena Propriedade - o imvel rural:
a) de rea compreendida entre 1 (um) e 4 (quatro) mdulos fiscais;
b) (Vetado)
c) (Vetado)
III - Mdia Propriedade - o imvel rural:
a) de rea superior a 4 (quatro) e at 15 (quinze) mdulos fiscais;
b) (Vetado)
Pargrafo nico. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria a
pequena e a mdia propriedade rural, desde que o seu proprietrio no possua outra
propriedade rural.
Mdulo fiscal rea mnima que a propriedade rural deve ter para que haja
viabilidade econmica na sua explorao. Esta medida varia de municpio a municpio, de
acordo com as caractersticas do lugar.
Observao: No confundir mdulo fiscal com mdulo rural, pois os conceitos so
totalmente distintos.
No inciso II do art. 185 CR, veda-se a desapropriao rural da propriedade produtiva,
cujo conceito se encontra no art. 6 da Lei 8629/93:
Art. 6 Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econmica e
racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilizao da terra e de eficincia na
explorao, segundo ndices fixados pelo rgo federal competente.
1 O grau de utilizao da terra, para efeito do caput deste artigo, dever ser igual ou
superior a 80% (oitenta por cento), calculado pela relao percentual entre a rea
efetivamente utilizada e a rea aproveitvel total do imvel.
2 O grau de eficincia na explorao da terra dever ser igual ou superior a 100%
(cem por cento), e ser obtido de acordo com a seguinte sistemtica:
Grau de utilizao da terra denominado GUT.

Grau de eficincia na explorao denominado GEE, e se concentra na anlise dos
rendimentos por hectare.
A improdutividade se verificar quando qualquer um desses ndices no for atingido.
Assim, o conceito de improdutividade vai muito mais alm do que a mera ausncia de
qualquer produo rural.
Os clculos necessrios apurao destes ndices sempre tero como referncia uma
rea til. feito um clculo da proporo rea til/ quantidade produzida. As reas
inaproveitveis, tais como as reservas florestais, sero excludas deste cmputo.
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Observao: O STJ chancela esta possibilidade de excluso de reas inaproveitveis

do clculo, no entanto exige que cumpram certos requisitos. No caso das reservas florestais,
somente sero excludas se legalizadas, ou seja, se averbada no registrado imobilirio antes
da vistoria de aferio de produtividade. Este foi o posicionamento exarado no Informativo
539 de Abril de 2014.
Todos os imveis rurais, inclusive os produtivos e as pequenas e mdias
propriedades, podem ser desapropriados com outro fundamento que no o interesse social
para reforma agrria. possvel a desapropriao baseada na necessidade ou utilidade
pblica, que no seguir estes requisitos especficos da desapropriao rural, e sim aqueles
afetos desapropriao ordinria (indenizao prvia, justa e em dinheiro, podendo ser
levada a efeito por qualquer ente apto a desapropriar, e no s a Unio Federal).
b) Desapropriao urbanstica/para poltica urbana.
Est prevista no art. 182, 4 da CR e no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), que
rege a matria em mbito infraconstitucional.
A desapropriao urbanstica tem funo sancionatria, pois visa punir o proprietrio
que deixa de cumprir a funo social da propriedade urbana. Trata-se de competncia
exclusiva dos municpios.
O 2 do art. 182 CR elenca os requisitos necessrios ao cumprimento da funo
social da propriedade urbana:
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
O art. 41 do Estatuto da Cidade elenca as hipteses nas quais ser obrigatria a

elaborao de um Plano Diretor:
Art. 41. O plano diretor obrigatrio para cidades:
I com mais de vinte mil habitantes;
II integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
III onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4o
do art. 182 da Constituio Federal;
IV integrantes de reas de especial interesse turstico;
V inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo
impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
VI - includas no cadastro nacional de Municpios com reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou
hidrolgicos correlatos. (Includo pela Lei n 12.608, de 2012)
1o No caso da realizao de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V
do caput, os recursos tcnicos e financeiros para a elaborao do plano diretor estaro
inseridos entre as medidas de compensao adotadas.
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2o No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, dever ser elaborado
um plano de transporte urbano integrado, compatvel com o plano diretor ou nele
inserido.
Por ser uma desapropriao com natureza sancionatria, a indenizao pelo bem
expropriado ser paga atravs de ttulos da dvida pblica. o que determina o art. 182, 4,
III da CR.
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros
legais.
No 4 do art. 182 CR esto outras medidas que o poder pblico deve tomar antes de
desapropriar:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus
habitantes.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa
no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,
sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros
legais.
Conforme possvel notar, o legislador estabelece uma ordem de condutas que

devem ser cumpridas antes que ocorra a desapropriao efetiva do bem. Faculta-se ao
proprietrio, mediante o cumprimento de tais ordens, que evite a desapropriao do bem.
A primeira providncia a ser tomada exigir o adequado aproveitamento da rea nos
termos da lei. Caso esta ordem no seja cumprida, passa-se ao parcelamento/edificao
compulsrios. Se ainda assim o resultado desejado no se produzir, passa-se cobrana de
IPTU progressivo. Finalmente, se todas estas medidas se mostrarem incuas, a sim a
desapropriao ser efetivada.
Remisso ao art. 7, 1 do Estatuto da Cidade:
Art. 7 Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma do
caput do art. 5o desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previstas no 5o do art. 5o
desta Lei, o Municpio proceder aplicao do imposto sobre a propriedade predial e
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territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo

prazo de cinco anos consecutivos.
1 O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei especfica a que se
refere o caput do art. 5o desta Lei e no exceder a duas vezes o valor referente ao ano
anterior, respeitada a alquota mxima de quinze por cento.
3) Desapropriao confisco
H quem entenda que por no gerar o pagamento de nenhum tipo de indenizao,
esta no seria propriamente uma modalidade de desapropriao, e sim uma hiptese de
confisco autorizada constitucionalmente.
Est prevista no art. 243 CR:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer regio do Pas onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas ou a explorao de trabalho escravo
na forma da lei sero expropriadas e destinadas reforma agrria e a programas de
habitao popular, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras
sanes previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 81, de 2014)
Pargrafo nico. Todo e qualquer bem de valor econmico apreendido em decorrncia
do trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins e da explorao de trabalho escravo
ser confiscado e reverter a fundo especial com destinao especfica, na forma da lei.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 81, de 2014)
O STF j definiu que a desapropriao incidir sobre toda a extenso da propriedade,

ainda que apenas uma frao seja utilizada nestas atividades ilcitas.
1.7 Outros conceitos relacionados ao tema
1) Desapropriao indireta/apossamento administrativo.
Trata-se de situao ftica que ocorre quando o Estado deixa de cumprir o
procedimento previsto em lei para a desapropriao.
um esbulho possessrio praticado pelo Estado. A natureza jurdica dessa
desapropriao de fato administrativo.
A despeito do esbulho, se esta ao do Estado tiver sido dirigida ao cumprimento de
uma finalidade pblica, o ordenamento jurdico probe o manejo de aes possessrias e
reivindicatrias de propriedade pelo particular.
Neste caso, restar ao particular o ajuizamento de ao indenizatria com
fundamento em desapropriao indireta. o que determina o art. 35 do DL 3365/41:
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados Fazenda Pblica, no podem ser
objeto de reivindicao, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriao.
Qualquer ao, julgada procedente, resolver-se- em perdas e danos.
14
O foro competente para a ao ser aquele da situao do bem.

A indenizao ser fixada com base nos elementos indicados no art. 27 do DL
3365/41:
Art. 27. O juiz indicar na sentena os fatos que motivaram o seu convencimento e
dever atender, especialmente, estimao dos bens para efeitos fiscais; ao preo de
aquisio e interesse que deles aufere o proprietrio; sua situao, estado de
conservao e segurana; ao valor venal dos da mesma espcie, nos ltimos cinco anos,
e valorizao ou depreciao de rea remanescente, pertencente ao ru.
Qual o prazo para ajuizamento desta ao?

R: O STJ se manifestou sobre o tema no REsp 1.300.442, determinando que na
vigncia do Cdigo Civil de 2002, o prazo seria de 10 anos. Neste caso, o STJ usou como
parmetro o prazo da usucapio. O raciocnio foi o seguinte: caso o Poder Pblico ocupe um
bem privado, a inrcia do proprietrio durante certo lapso temporal implicar na usucapio,
no sendo cabvel o requerimento de qualquer valor indenizatrio. Neste sentido. O art.
1238 CC:
Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupo, nem oposio, possuir como
seu um imvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de ttulo e boa-f;
podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentena, a qual servir de ttulo para
o registro no Cartrio de Registro de Imveis.
Pargrafo nico. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se- a dez anos se o possuidor
houver estabelecido no imvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou
servios de carter produtivo.
Como a ocupao da rea privada pelo Estado ocorre em virtude de uma finalidade
pblica, o prazo a ser seguido o do pargrafo nico do art. 1238 CC.
Observao1: A smula 119 STJ determina um prazo de 20 anos para esta ao.
Ocorre que sua edio ocorreu antes de 2002, e se coadunava com o prazo de usucapio do
Cdigo Civil de 1916.
A ao de desapropriao indireta prescreve em vinte anos.
Observao2: Antes do REsp 1.300.442, parte da doutrina utilizava o prazo do art.

1238, caput.
Observao3: A ao indenizatria por restries que no impliquem a perda da
propriedade ou posse tem prazo de 5 anos. o que determina o art. 10, pargrafo nico do
DL 3365/41.
Pargrafo nico. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ao que vise a
indenizao por restries decorrentes de atos do Poder Pblico.
15
2 ) Desapropriao por zona.

Est no art. 4 do DL 3365/41:
Art. 4 A desapropriao poder abranger a rea contgua necessria ao
desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem
extraordinariamente, em consequncia da realizao do servio. Em qualquer caso, a
declarao de utilidade pblica dever compreend-las, mencionando-se quais as
indispensveis continuao da obra e as que se destinam revenda.
A doutrina majoritria entende que a expropriao de rea contgua necessria ao

desenvolvimento da obra no seria uma desapropriao por zona. Para esta corrente,
somente a expropriao de zonas que se valorizarem extraordinariamente em
consequncia da realizao do servio seria propriamente uma desapropriao por zona.
A desapropriao por zona tem por objetivo evitar uma sobrevalorizao de reas
privadas em virtude da obra. Neste caso, mais interessante para o Poder Pblico
desapropriar antes da valorizao, para posteriormente vende-las a um preo maior e cobrir
as despesas realizadas com a prpria obra.
Observao: Parte da doutrina entende que a desapropriao por zona do DL
3365/41 no foi recepcionada pela Constituio de 1988. Para esta vertente, a Constituio
de 1988, ao instituir Contribuies de Melhoria, teria pretendido substituir a
desapropriao por zona pela cobrana deste tributo. Neste sentido, o art. 145, III da CR:
Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os
seguintes tributos:
III - contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas.
A contribuio de melhoria um tributo que tem como fato gerador a valorizao

imobiliria decorrente de obra pblica. Desta forma, para a mencionada corrente, o Estado
deve se utilizar da contribuio de melhoria ao invs da desapropriao por zona, tendo em
vista que atende aos mesmos objetivos sem implicar na perda da propriedade para o
particular.
O pargrafo nico do art. 4 do DL 3365/41 merece destaque, tendo em vista que foi
inserido recentemente:
Pargrafo nico.
Quando a desapropriao destinar-se urbanizao ou
reurbanizao realizada mediante concesso ou parceria pblico-privada, o edital de
licitao poder prever que a receita decorrente da revenda ou utilizao imobiliria
integre projeto associado por conta e risco do concessionrio, garantido ao poder
concedente no mnimo o ressarcimento dos desembolsos com indenizaes, quando
estas ficarem sob sua responsabilidade. (Includo pela Lei n 12.873, de 2013).
16
3) Tredestinao e Retrocesso.
Quando o bem desapropriado, o Poder Pblico deve conferir-lhe a destinao de
interesse pblico que justificou a desapropriao. Esta destinao sempre deve ser
apresentada de forma especfica.
Caso seja dado ao bem destinao diversa da inicialmente apresentada, ou ainda, se
o bem no for destinado a nada, isto configurar uma tredestinao.
A tredestinao pode ser lcita ou ilcita. Ser lcita quando, a despeito de no ter sido
dada a destinao inicialmente apresentada, o bem for acometido a outro destino de
interesse pblico.
Exemplo: Estado desapropria uma rea com a justificativa de construir uma escola.
Posteriormente, inicia-se na rea a construo de um posto de sade.
A tredestinao ilcita ocorre quando, alm de no ser destinado atividade
inicialmente proposta, o bem no for acometido a qualquer outra finalidade de interesse
pblico.
Exemplo: Estado desapropria uma rea com a justificativa de construir uma escola.
Posteriormente, aluga o terreno a um particular para que construa um shopping.
Quando a tredestinao for lcita, o particular nada poder fazer quanto mudana
de destinao do bem. Por outro lado, quando a tredestinao for ilcita, exsurgir para o
particular um direito, que a retrocesso.
Trata-se do direito conferido ao particular de exigir de volta a sua propriedade
expropriada, quando a ela no tiver sido dada qualquer finalidade de interesse pblico.
Neste caso, para reaver o bem, o particular dever pagar o seu valor atual,
independente de estar valendo mais ou menos do que poca da desapropriao (no o
mesmo que devolver a indenizao anteriormente recebida). Neste sentido, o art. 519 CC:
Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pblica, ou por
interesse social, no tiver o destino para que se desapropriou, ou no for utilizada em
obras ou servios pblicos, caber ao expropriado direito de preferncia, pelo preo
atual da coisa.
Natureza do direito de retrocesso

Celso Antonio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro entendem que tem
natureza real. Esta corrente minoritria em mbito doutrinrio, no entanto, o que
prevalece nos tribunais.
Hely Lopes Meirelles e Jos dos Santos Carvalho Filho entendem que tem natureza
pessoal. O fundamento para tanto seria que o prprio art. 519 CC determina que h mero
17
direito de preferncia em favor do particular. Esta corrente majoritria na doutrina e

minoritria nos tribunais.
Esta diferenciao relevante para mencionar as consequncias da violao do
direito de preferncia previsto no art. 519 CC.
Exemplo: Estado desapropriou um bem e no o deu qualquer destinao.
Posteriormente, vende a rea a um particular qualquer antes de oferec-la ao antigo
proprietrio.
Para os que entendem que a retrocesso tem natureza real, o antigo proprietrio
poderia reivindicar o bem de qualquer um que esteja em sua posse/propriedade. Trata-se do
poder de sequela que caracterstica dos direitos reais.
Por outro lado, para os que consideram a retrocesso um direito pessoal, a violao
ao direito de preferncia no permitir que o antigo proprietrio reivindique o bem
indistintamente, pois no h direito sequela. Neste caso, caber ao expropriado apenas o
recebimento de perdas e danos.
18

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207 Direito Administrativo Resumo Da Aula 01 260614

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A necessidade pblica corresponde s situaes de emergncia, que demandam a

o que ocorre nas alneas a, b e c do mencionado dispositivo.

b) Competncia para desapropriar: possibilidade de expedir o decreto

Demais autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia e os concessionrios

De acordo com a redao do dispositivo, possvel inferir que a desapropriao do

Observao: Os Territrios tem natureza jurdica de autarquia especial.

Segundo este posicionamento doutrinrio, o que existe uma prerrogativa conferida

Ainda em relao ao art. 2 do DL 3365/41, importante ressaltar o seu 3, que traz

Assim, a desapropriao somente se efetivar mediante decreto do Presidente da

Observao4: As guas particulares tambm podem ser desapropriadas, tendo por

Nas outras formas de interveno do Estado na propriedade, em regra, no h

A transferncia da propriedade s materializada com o pagamento da indenizao.

5) A desapropriao forma originria de aquisio da propriedade.

Em virtude do carter sancionatrio desta desapropriao, o quantum indenizatrio

No inciso I, caso o titular do bem possua outra propriedade, ser possvel a

Art. 4 Para os efeitos desta lei, conceituam-se:

Grau de utilizao da terra denominado GUT.

Observao: O STJ chancela esta possibilidade de excluso de reas inaproveitveis

O art. 41 do Estatuto da Cidade elenca as hipteses nas quais ser obrigatria a

Conforme possvel notar, o legislador estabelece uma ordem de condutas que

territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo

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