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1. ANTECEDENTES ................................................................................................................................... 1
1.1. UNA DEFINICIN OPERATIVA DE LAS POLTICAS PBLICAS .................................................................. 2
1.2. UNA DEFINICIN DE LA INSTITUCIONALIDAD FORMAL ......................................................................... 2
1.3. POLTICAS PBLICAS VIGENTES ........................................................................................................... 3
2. INSTITUCIONALIDAD FORMAL....................................................................................................... 3
2.1. UNA VISIN SISTMICA DE LAS POLTICAS CONFORME LOS MBITOS DE GESTIN ............................... 3
2.2. MANDATOS FORMALES EN LA POLTICA GENERAL ............................................................................... 4
2.3. MANDATOS FORMALES EN LAS POLTICAS SECTORIALES ..................................................................... 8
2.4. MANDATOS FORMALES EN LAS POLTICAS TRANSVERSALES ................................................................ 9
2.5. MANDATOS FORMALES EN LA POLTICA DE DESARROLLO URBANO Y RURAL ..................................... 9
2.6. MANDATOS FORMALES EN OTRAS POLTICAS..................................................................................... 10
3. CATEGORIZACIN DE LAS POLTICAS VIGENTES SEGN MBITO DE GESTIN....... 11
4. DESAFOS.............................................................................................................................................. 12
4.1. MEJORAR LA CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS EN GUATEMALA ............................................... 12
4.2. MEJORAR LA EFECTIVIDAD DE LOS PROCESOS DE LAS POLTICAS PBLICAS ...................................... 13
BIBLIOGRAFA........................................................................................................................................ 14
ANEXO1: POLTICAS PBLICAS VIGENTES, CLASIFICADAS POR MBITO DE GESTIN
DE POLTICAS PBLICAS (ACTUALIZACIN A MARZO 2007) ................................................. 16
ANEXO 2: MANDATOS EN LA FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS............................ 19
1. Antecedentes
Para el caso guatemalteco, la normativa vigente enlaza los distintos instrumentos de gestin
pblica bajo un enfoque de polticas pblicas2; con todo, la normativa ha evolucionado,
dando lugar a una institucionalidad formal que articula varias leyes. Este marco formal debe
ser un referente programtico, aunque en algunos temas es disperso y ambiguo3.
Existen distintas motivaciones para analizar el marco formal de las polticas. En un marco
muy general, es viable determinar el efecto de las instituciones (formales e informales) sobre
las pblicas. Por ejemplo, Acemoglu, Johnson y Robinson (2005) ven a las instituciones
como la causa determinante del crecimiento de largo plazo. Por otra parte, Tommasi (2000)
investiga las fuentes institucionales del desarrollo4.
En un entorno ms especfico, este documento pretende describir la lgica de la
institucionalidad formal. Esa descripcin busca abrir la puerta para que se efecten
investigaciones que determinen el efecto de las instituciones formales sobre las polticas
pblicas, por ejemplo, el grado de coherencia, el grado de implementacin o el grado de
calidad de estas.
2
Para la Segeplan es sumamente relevante el estudio sistemtico de las polticas pblicas. Por ejemplo, distintos
instrumentos con mandato formal tienen un horizonte de programacin anual; dichos instrumentos debieran
ser la expresin anual del horizonte de medio plazo que establezcan las polticas pblicas de un gobierno. A la
vez, estas polticas habran de estar alineadas a una poltica de desarrollo urbano y rural de largsimo plazo. Sin
embargo, estas son definiciones operativas, ya que el mandato formal no establece horizontes de programacin
mayores a un ao. En todo caso, es mandato de Segeplan asesorar a las distintas instancias de gobierno en
materia de polticas pblicas como proceso.
3 En lo referente a la poltica general, la Constitucin Polticas de la Repblica de Guatemala (CPRG) establece
que la misma debe ser coordinada por el Presidente de la Repblica. El mismo cuerpo legal dispone como
funcin del Vicepresidente coordinar la poltica de desarrollo de la nacin. La Ley del Organismo Ejecutivo
(LOE) estipula que las polticas sectoriales deben formularse en coordinacin con la poltica general. La Ley
Orgnica del Presupuesto (LOP) estipula que los planes son la expresin de las polticas de desarrollo. Por
ltimo, la CPRG expresa la importancia de la formulacin de la poltica de desarrollo urbano y rural. Otros
cuerpos legales hablan de la poltica econmica y social, pero ninguna ley define las similitudes o la coherencia
entre estas polticas. Uno de los mandatos de la Segeplan consiste en darle seguimiento a la poltica general de
gobierno, o sea apoyar en la formulacin y evaluar la ejecucin de la poltica general.
4 Otros estudios son los de Knakk y Keefer (1995), Sala-i-Matin (2002), Huang and Xu (1999). Para el caso
guatemalteco puede verse Acemoglu, Johnson y Robinson. (2001). Institutions and Economic Development.
Mimeo.
A
A
Polticas
transversales
2. Polticas
transversales
3. Polticas
sectoriales
4. Otras
polticas
Polticas
sectoriales
Poltica
general
Otras
polticas
Por lo anterior, es necesario contar con una definicin operativa de la poltica general, la
cual, a efectos de enmarcar los distintos mandatos, se establece como aquella asociada al
programa de gobierno.
Asies (2002) diferencia la plataforma programtica y el programa de gobierno. La primera
se refiere bsicamente a los grandes lineamientos de las polticas y programas que el partido
se propone realizar durante el perodo de gobierno siguiente, y el segundo, se refiere a un
documento complejo, elaborado por polticos y tcnicos del nuevo equipo de gobierno que
slo se puede formular o terminar de concretar, hasta que el partido y el candidato electo
toman posesin del gobierno. As, la primera es la resultante de la competencia electoral, y
la segunda, una adecuacin de esta plataforma, que el poder formal asume como poltica
general.
2.2.1. Formulacin y consenso
La adecuacin de la plataforma programtica (donde se formula inicialmente la poltica
general) a la poltica general de la administracin de gobierno es la que define la etapa de
consenso y finaliza la etapa de formulacin. La normativa no establece una nica
definicin de la poltica general; por ejemplo, la normativa la define como poltica general
(Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala CPRG-, artculos 134 y 191; Ley del
Organismo Ejecutivo, LOE, artculos 14 y 27), como poltica de desarrollo (CPRG, artculo
183) o como poltica econmica y social (LOE, artculo 27). Corresponde a la Secretara de
Planificacin y Programacin de la Presidencia (Segeplan) apoyar la formulacin de la
poltica general de gobierno.
Mltiples definiciones: poltica general (CPRG
artculo 134 y 191, LOE artculo 14 y 27), poltica
de desarrollo (CPRG artculo 183) o poltica
econmica y social (LOE artculo 27)
Segeplan: apoyo a la formulacin de la poltica
general (LOE artculo 14 inciso a)
Proceso electoral:
mltiples plataformas
programticas
Posesin de nueva
administracin de
gobierno
Administracin de gobierno
Dadas las mltiples definiciones (plan de gobierno, poltica general, poltica de desarrollo), la
poltica general puede ser definida operativamente como plan de gobierno, programa de
13
Gobierno de Colombia. Diario Oficial. (1994). Ley Orgnica del Plan de Desarrollo. Ley 152 de 1994.
Coordinacin:
Consejo de
Ministros
(Gabinetes)
Poltica
general de
gobierno
Seguimiento:
(Evaluacin
de la
ejecucin)
Evaluacin de efectos
(impacto}
Consenso
Posesin de
nueva
administracin
de gobierno
Administracin de gobierno
14 El programa de gobierno vigente depender de las distintas plataformas pre existentes, mismas que, a su vez,
dependen del contexto poltico. Por ejemplo, depender del tipo de competencia electoral, Alesina y
Cukierman (1987), Downs (1957), Olters (1999), Fiorina (1984), Pool y Rosenthal (1984) (Ver Alesina1995).
Igualmente, la vinculacin entre la plataforma y la poltica vigente es un hecho emprico que depende de los
incentivos de los gobiernos para realizar plataformas vinculantes. Puede verse Alesina y Rosenthal ( 1995).
15 Aqu se han utilizado como sinnimos poltica de desarrollo de la nacin y poltica general de gobierno.
Ambos conceptos son los que establecen los incisos citados.
En el caso de las secretaras, cuando norman solo cierta parte del quehacer institucional se ha catalogado a
algunas como organizacionales. Solamente cuando responden a la totalidad del mbito de gestin institucional
y su carcter es multisectorial, se las ha denominado transversales.
19
10
Formulacin y coherencia poltica sectorial y poltica general, y coordinacin
con las polticas en los niveles de gobierno
La normativa de estas polticas est contenida en reglamentos internos, acuerdos
ministeriales, acuerdos gubernativos, etc., donde se incluye, entre otras cosas, la definicin
de las polticas. Por ejemplo, el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Instituto
Nacional de Sismologa, Vulcanologa, Meteorologa e Hidrologa (Insivumeh) plantea la
necesidad de formular la poltica general de este Instituto en consonancia con los planes
generales de gobierno.
En general, los alcances de coordinacin con los niveles de gobierno dependern de la
naturaleza de la poltica, la organizacin rectora de la poltica y los mandatos que cada
normativa establezca.
3. Categorizacin de las polticas vigentes segn mbito de gestin
Cantidad
1
17
15
3
36
1/
Poltica general
Polticas sectoriales
Polticas transversales
Otras polticas
Total
1/
Bao el enfoque de mandatos, las polticas vigentes dan cumplimiento a un 58% de los
requerimientos formales. Es decir, falta un trecho considerable por recorrer en el marco de dar
cumplimiento a lo estipulado en la ley sobre formulacin de polticas pblicas.
Categora
Mandatos de
formulacin
Polticas vigentes
asociadas
General
Sectorial
Transversal
Otras polticas
1
29
18
2
1
12
14
2
Total general
50
29
11
4. Desafos
Alto
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
Medio
Bajo
Bajo
0
Estabilidad
Eficiencia
12
Con base en los recientes cuerpos legales, resulta muy factible que haya niveles bajos
de coherencia dentro de las polticas del gobierno central y entre niveles de gobierno.
Cabe resaltar que, en buena parte, este es un problema tcnico (Tomassi, 2000). Es
necesario definir los mecanismos de articulacin de polticas entre distintos niveles
de gobierno.
Algunas polticas no definen el modelo de gestin; solo unas cuantas mencionan los
rectores de las polticas y las unidades encargadas de seguimiento. El marco
conceptual debe reforzar la importancia del sistema de planificacin como eje
coordinador de polticas.
13
Bibliografa
Alesina Alberto and Alex Cukierman. (1987). The politics of ambiguity NBER.
Burky, Sh. y Perry, G. (1998). Beyond The Washington Consensus. World Bank Latin
American and Caribbean Estudies. Washington, D.C.
Haizhou Huang and Chenggang Xu. 1999. Institutions, Innovations and Growth.
IMF working paper, 99/34.
14
IADB. 2006. Economic and Social Progress in Latin America: The politics of
policies. IADB, Washington.
15
16
A. Poltica General
1. Lineamientos Generales de Gobierno 2004-2008
B. Polticas Sectoriales
2. Poltica Agrcola 2004-2007
3. Poltica Forestal de Guatemala
4. Poltica de Desechos Slidos
5. Poltica de Educacin Ambiental
6. Poltica Marco de Gestin Ambiental
7. Poltica de Equidad de Gnero en el Sector de la Gestin Ambiental
8. Poltica de Asentamientos Humanos en reas Protegidas
9. Poltica y Estrategia de Desarrollo del Sistema Guatemalteco de reas Protegidas
10. Poltica Nacional de Humedales en Guatemala
11. Poltica de Conservacin, Proteccin y Mejoramiento del Medio Ambiente y
Recursos
Poltica Portuaria Martima Nacional 2006-2016
12. Poltica Nacional de Vivienda
13. Polticas Culturales de Guatemala
14. Poltica Nacional Para el Desarrollo Micro, Medianas y Pequeas Empresas
15. Polticas educativas 2004 2007
16. Polticas de Salud
17. Lineamientos Bsicos de Polticas de Salud 2004-2008
18. Poltica Pblica respecto de la prevencin a las infecciones de transmisin Sexual
(ITS) y a la respuesta a la epidemia del sndrome de Inmunodeficiencia adquirida
(SIDA).
C. Polticas Transversales
19. Poltica Nacional de Descentralizacin
20. Poltica de Promocin y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas*
21. Poltica de Desarrollo Social y Poblacin
22. Poltica Marco de Gestin Ambiental
23. Poltica Nacional de Cultura de Paz
24. Poltica pblica para la convivencia y la eliminacin del racismo y la discriminacin
racial
25. Poltica Nacional de Derechos Humanos
26. Poltica Nacional de Educacin de Derechos Humanos
27. Poltica nacional de Discapacidad
28. Poltica de Desarrollo Rural Integral 2004-2008
29. Poltica Pblica de Proteccin Integral a la Niez y la Adolescencia
30. Poltica Nacional de Juventud 2005-2015
31. Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
32. Poltica Nacional de Ecoturismo
33. Poltica Nacional de Turismo
17
D. Otras polticas
Polticas Organizacionales
34. Polticas de Infom 2006
35. Poltica Presupuestaria
Polticas de Instituciones Descentralizadas, Autnomas y otras Organizaciones
Pblicas
36. Poltica Monetaria, Cambiaria y Crediticia
18
19
Categora
Institucin
General
Secretaria de
Planificacin y
Programacin de
la Presidencia
Transversal
Coadyuvar a la formulacin
de la poltica general de
gobierno y evaluar su
ejecucin.
Se crea la Comisin
Presidencial Contra la
Comisin contra Discriminacin y el Racismo
la Discriminacin contra los Pueblos Indgenas
y el Racismo
en Guatemala, la que tendr a
contra los
su cargo la formulacin de
Pueblos
polticas pblicas que tiendan
Indgenas de
a erradicar la discriminacin
Guatemala.
racial.
(CODISRA)
Formular polticas pblicas q
La formulacin de polticas y
estrategias, as como la
Comisin
Presidencial para ejecucin de los planes,
programas y acciones
la Reforma,
Modernizacin y necesarios para la
implementacin del Gobierno
Fortalecimiento
Electrnico en el Estado, la
del Estado y de
promocin del consenso y la
sus entidades
descentralizadas. coordinacin de dichas
acciones con todas las inst
- COPRE Los fines principales del
Consejo Nacional de reas
protegidas son los siguientes:
... c. Planificar, conducir y
difundir la Estrategia
Nacional de Conservacin de
la Diversidad Biolgica y los
Consejo Nacional Recursos Naturales
Renovables de Guatemala. d.
de reas
Coordinar la
Protegidas
Ley/acuerdo/d
ecreto, etc.
Articulo,
inciso y
nombre de
ley/acuerdo,
etc.
Ley del
Organismo
Ejecutivo,
Decreto Nmero Artculo 14
114-97
inciso a.
Acuerdo
Gubernativo
390-2002
Artculo 1.
Artculo 2,
literal b)
Acuerdo
gubernativo
346-2004
Artculo 1.
Inciso C
Decreto del
Congreso de la
Repblica No.
4-89, del 7 de
noviembre de
1996.
Titulo IV,
Capitulo I,
Artculo No.
62
20
Categora
Institucin
Ley/acuerdo/d
ecreto, etc.
Articulo,
inciso y
nombre de
ley/acuerdo,
etc.
Decreto 135-96,
Ley de atencin
a las personas
con
discapacidad.
Artculo 22
Acuerdo
Gubernativo
405-96
Artculo 2o.
Inciso a.
Acuerdo
Gubernativo
831-2000
Artculo 9.
Artculo 11,
literal a).
Decreto del
Congreso de la
Repblica No.
24-99
Articulo No.3,
incisos a y c.
Artculo No.4,
inciso c.
Decreto del
Congreso de la
Repblica No.
101-96
Articulo 6
inciso a y b
21
Categora
Institucin
Secretaria de
Asuntos Agrarios
Secretara de
Bienestar Social
Secretara de
Ciencia y
Tecnologa
Secretara de
Coordinacin
Ejecutiva de la
Presidencia
Secretaria de
Planificacin y
Programacin de
la Presidencia
Ley/acuerdo/d
ecreto, etc.
Acuerdo
Gubernativo
304-2005 de la
Presidencia de
la Repblica
Articulo,
inciso y
nombre de
ley/acuerdo,
etc.
Artculo 1 que
reforma el
artculo 2,
incisos a y f.
Artculo 5,
inciso a
Acuerdo
Gubernativo 182006,
Reglamento
orgnico de la
Secretara de
Bienestar Social Artculo 1
Decreto 63-91.
Ley de
promocin del
Desarrollo
Cientfico y
Tecnolgico
Artculo 25.
Nacional
Inciso A
Ley del
Organismo
Ejecutivo,
Decreto 114-07
del Congreso
Artculo 11,
inciso c
Ley del
Organismo
Ejecutivo,
Decreto
Nmero 114-97
Artculo 14
inciso g
Ley del
Organismo
Ejecutivo,
Decreto
Nmero 114-97
Artculo 14
inciso i
22
Categora
Institucin
Secretaria de
Seguridad
Alimentaria y
Nutricional
Se crea la Secretara
Presidencial de la Mujer que
funcionar bajo la direccin
inmediata del Presidente de
la Repblica, como entidad
asesora y coordinadora de
polticas pblicas para
promover el desarrollo
integral de las mujeres
guatemaltecas y el ..
Ley/acuerdo/d
ecreto, etc.
Ley de
Desarrollo
Social y
poblacin
Artculo 22.
Atribuciones.
Incisos a. b. c.
f. y h.
AG 200-2000:
- Artculo 1.
- Artculo 2,
literal c).
AG 130-2001:
- Artculo 2.
- Artculo 4,
literal a), c) y
f).
Secretara
Presidencial de la
Mujer
Superintendencia
de
Telecomunicacio
nes
Ley de
Dignificacin y
Promocin
Integral de la
Mujer.
Decreto 94-96.
Ley General de
Telecomunicaci
ones
Ministerio de
Agricultura,
Ganadera y
Alimentacin
Decreto del
Congreso de la
Repblica No.
51-81 y Decreto
del Congreso de
la Repblica
No.114-97
Sectorial
Articulo,
inciso y
nombre de
ley/acuerdo,
etc.
Ley de
Dignificacin
y promocin
integral de la
Mujer.
Artculo 8.
Inciso A
Artculo No.2
y Artculo No.
29 incisos a, b,
c, d, e, f, g, h,
i, j
23
Categora
Institucin
Ministerio de
Ambiente y
Recursos
Naturales
Ministerio de
Comunicaciones,
Infraestructura y
Vivienda
Ministerio de
Cultura y
Deportes
Ley/acuerdo/d
ecreto, etc.
Articulo,
inciso y
nombre de
ley/acuerdo,
etc.
Decreto 90-2000
Ley de creacin
del Marn
artculo 3
Decreto 114-97
Artculo 29,
incso a)
Inciso k,
artculo 30
articulo 30
Inciso a, del
artculo 31.
Inciso b, del
artculo 31.
24
Categora
Articulo,
inciso y
Ley/acuerdo/d
Institucin
Trascripcin del mandato
nombre de
ecreto, etc.
ley/acuerdo,
etc.
Artculo 32
incisos a), b) y
e) del Decreto
114-97 Ley del
Organismo
Decreto 114-97
Ejecutivo y
Ley del
artculo 3,
Organismo
Formular y ejecutar las
incisos a), b) y
Ejecutivo y
polticas de proteccin al
e) del Acuerdo
consumidor, de fomento a la Acuerdo
Gubernativo
Gubernativo
competencias, de represin
182-2000
182-2000
legal de la competencia
Reglamento
desleal, de inversin nacional Reglamento
Orgnico
y extranjera, de promocin de Orgnico
Interno del
Interno del
la competitividad, de
Ministerio de
Ministerio de
desarrollo industrial y
Ministerio de
Economa.
Economa.
comercial y la .
Economa
Formular y administrar la
poltica educativa, velando
por la calidad y la cobertura
de la prestacin de los
servicios educativos pblicos
Ministerio de
y privados, todo ello de
114-97. Ley del
Inciso a, del
conformidad con la ley.
Educacin
Ejecutivo
artculo 33.
Formular las polticas
proponer la regulacin
respectiva y supervisar el
sistema de exploracin,
explotacin y
comercializacin de
Ministerio de
114-97. Ley del
Inciso d, del
Energa y Minas hidrocarburos y minerales.
Ejecutivo
artculo 34.
Artculo 35,
inciso a) del
Decreto 114-97
Decreto 114-97
Ley del
Organismo
Ley del
Organismo
Ejecutivo y
Acuerdo
Ejecutivo y
artculos 3,
Gubernativo
382-2001
inciso 1) del
Reglamento
Reglamento
Orgnico
Orgnico
Formular la poltica fiscal y
Interno del
financiera de corto, mediano Interno del
Ministerio de
y largo plazo, en funcin de la Ministerio de
Finanzas
Ministerio de
Finanzas
poltica econmica y social
Pblicas
Pblicas.
Finanzas Pblicas del Gobierno.
25
Categora
Institucin
Ministerio de
Gobernacin
Ley/acuerdo/d
ecreto, etc.
Articulo,
inciso y
nombre de
ley/acuerdo,
etc.
Ley del
Organismo
Ejecutivo,
Decreto 114-07
del Congreso
Artculo 36,
inciso p
Ley del
Organismo
Ejecutivo,
Decreto 114-07
del Congreso
Artculo 36,
inciso m
Ley del
Organismo
Ejecutivo,
Decreto 114-07
del Congreso
Ley del
Organismo
Formular y ejecutar, dentro
del marco de la ley, la poltica Ejecutivo,
Decreto 114-07
que en materia migratoria
debe seguirse en el pas.
del Congreso
Le corresponde al Ministerio
de la Defensa Nacional
formular las polticas y hacer Ley del
cumplir el rgimen jurdico
Organismo
relativo a la defensa de la
Ejecutivo,
Ministerio de la
soberana y de la integridad
Decreto 114-07
del Congreso
Defensa Nacional del territorio nacional.
Al Ministerio de Relaciones
Exteriores le corresponde la
formulacin de las polticas y
la aplicacin del rgimen
jurdico relativo a las
relaciones del Estado de
Guatemala con otros Estados
y personas o instituciones
Ministerio de
jurdicas de derecho
114-97 Ley del
Relaciones
internacional (.
Ejecutivo
Exteriores
Artculo 36
Artculo 36,
inciso j
Artculo 37
Artculo 38
26
Categora
Institucin
Ministerio de
Salud Pblica y
Asistencia Social
Al Ministerio de Salud
Pblica y Asistencia Social le
corresponde formular las
polticas y hacer cumplir el
rgimen jurdico. . .Inciso a.
Formular y dar seguimiento a
la poltica y los planes de
salud pblica . . .
Banco de
Guatemala
Funciones de la Junta
Monetaria: Determinar y
evaluar la poltica monetaria,
cambiaria y crediticia del
pas, incluyendo las metas
programadas, tomando en
cuenta el entorno nacional e
internacional
Ley/acuerdo/d
ecreto, etc.
Ley del
Organismo
Ejecutivo,
Decreto
Nmero 114-97
Articulo,
inciso y
nombre de
ley/acuerdo,
etc.
Artculo 39.
inciso a.
Total Sectorial
Otras polticas
Ministerio de
Formular la poltica
Finanzas Pblicas presupuestaria
Ley Orgnica
del Banco de
Guatemala
Artculo 26
Decreto
Nmero 16-2002 inciso a
Artculo 35,
Decreto 114-97
inciso a) del
Decreto 114-97
Ley del
Organismo
Ley del
Organismo
Ejecutivo y
Acuerdo
Ejecutivo y
artculos 3,
Gubernativo
inciso 1) del
382-2001
Reglamento
Reglamento
Orgnico
Orgnico
Interno del
Interno del
Ministerio de
Ministerio de
Finanzas
Finanzas
Pblicas
Pblicas.
27