DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO I - PRIMER PARCIAL

Leccin 12 - LOS INGRESOS PBLICOS. LOS TRIBUTOS

1. Los ingresos pblicos.
A) Concepto y caracteres.
Se entiende por ingreso pblico toda cantidad de dinero percibida por el Estado y los dems
entes pblicos, cuyo objetivo esencial es financiar los gastos pblicos.

El ingreso pblico es siempre una suma de dinero. Por tanto, no son ingresos pblicos:

Las prestaciones in natura de que tambin son acreedores los entes pblicos,
motivadas por la necesidad de satisfacer determinadas necesidades pblicas, que no
adoptan la forma de recursos monetarios, sino la de prestaciones personales o en
especie (p. ej. servicio militar).

Los bienes adquiridos mediante expropiacin forzosa o confiscacin.

Ingreso percibido por un ente pblico. El calificativo de pblico se refiere al titular del
ingreso, no al rgimen jurdico aplicable al mismo, ya que existen ingresos pblicos regulados en
normas adscritas al ordenamiento privado.

Tiene como objetivo esencial financiar el gasto pblico. Slo habr ingreso pblico cuando el
ente que lo recibe tenga plena disponibilidad sobre el mismo; no lo hay si no existe ttulo de
dominio (p. ej. fianzas, depsitos o cauciones constituidos en la Caja General de Depsitos).
B) Clasificacin.
a) INGRESOS DE DERECHO PBLICO / DE DERECHO PRIVADO. El criterio distintivo se
encuentra en la pertenencia de las normas reguladoras de un determinado ingreso al
ordenamiento pblico o al privado.
A los Ingresos de Derecho pblico se les aplican normas del Derecho pblico y la
Administracin Pblica goza de las prerrogativas y poderes que son propios de los
Entes pblicos (preferencia frente a otros acreedores, afeccin de bienes, etc.). Lo son
los tributos, los ingresos derivados de monopolios, las prestaciones patrimoniales de
Derecho pblico y los ingresos procedentes de la Deuda pblica.
A los Ingresos de Derecho privado se les aplica el Derecho privado, que regula
relaciones entre iguales. Lo son los derivados de la explotacin de bienes patrimoniales,
incluidos los que proceden de actividades mercantiles e industriales.
b) INGRESOS TRIBUTARIOS, MONOPOLSTICOS, PATRIMONIALES Y CREDITICIOS. Esta
clasificacin atiende al origen o instituto jurdico del que dimanan los ingresos. En caso
de la deuda, de inmediato se generan ingresos pecuniarios, mientras que en otros
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supuestos aqullos se obtendran indirectamente a travs de su gestin.

c) INGRESOS ORDINARIOS / EXTRAORDINARIOS. Los ordinarios son los que afluyen al
Estado o a los dems entes pblicos de manera regular (p. ej. tributos); extraordinarios
son los que slo se obtienen en circunstancias especiales (tradicionalmente se ha
considerado como ejemplo la emisin de deuda, pero actualmente tal instituto ha
adquirido carcter ordinario, pues se produce de forma continua).
d) INGRESOS PRESUPUESTARIOS / EXTRAPRESUPUESTARIOS, segn aparezcan previstos
en el Presupuesto o no tengan reflejo en l. Es difcil apreciar hoy da la existencia de
ingresos extrapresupuestarios, pues chocan tanto con el principio de universalidad
(todos los ingresos y gastos deben estar consignados en el presupuesto) como con el

principio de unidad (debe existir un nico presupuesto por cada ente pblico); no
obstante, todava existe alguno, que forma parte de la tributacin parafiscal.
2. Las prestaciones patrimoniales de carcter pblico.
El art. 31.3 CE establece que: Slo podrn establecerse prestaciones personales o
patrimoniales de carcter pblico con arreglo a la ley. Las prestaciones patrimoniales de
carcter pblico (PPCP) y los tributos estn ntimamente relacionados, y a la hora de analizar
este asunto, en la doctrina encontramos dos posturas:
1) Las PPCP son ingresos de Derecho pblico que deben ser establecidos por Ley, y que son
coactivos; los tributos seran una especie del gnero de las PPCP, aadiendo a las
caractersticas comunes la nota de estar basados en la capacidad econmica de las
personas llamadas a satisfacerlos.
2) Segn esta postura, ambos trminos se utilizan de forma sinnima, no hay diferencias
sustanciales entre los dos tipos de ingresos.
La figura de la PPCP tiene su justificacin en el incremento de los gastos pblicos, y en la
necesidad de acudir a nuevas frmulas de financiacin pblica distintas de los tributos (cobro por
el estacionamiento de vehculos, expedicin de documentos, etc.). Sirve para dotar de cobertura
doctrinal a todos estos supuestos, a la vez que, al exigirse su establecimiento a travs de la Ley,
se les somete a una cierta racionalidad. Surge as lo que PALAO ha denominado la nueva
parafiscalidad.
De acuerdo con esto, las PPCP cubriran los pagos exigibles en los siguientes supuestos:
a) Cuando resulta de una obligacin impuesta a un particular por un Ente pblico (tasa, p.
ej. por expedicin de DNI; impuestos parafiscales, como las aportaciones a la SS).
b) Cuando el pago no deriva tanto de una obligacin impuesta por un Ente pblico, sino
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ms bien de la necesidad de acceder a bienes, servicios o actividades que son

esenciales para la vida privada o social (p. ej. pago por estacionamiento de vehculos).
c) Cuando el pago se efecta por la utilizacin de bienes, servicios o actividades prestadas
o realizadas por los entes pblicos en posicin de monopolio de hecho o de derecho (p.
ej. servicios postales, que son tasas, o portuarios).
Con todo, a esta construccin doctrinal pueden hacerse las siguientes CRTICAS:

No existe ningn indicio de que el constituyente pretendiera aludir en el art. 31.3 CE a

otros ingresos pblicos distintos del tributo.

El principio de capacidad econmica no tiene por qu hacerse presente con la misma

fuerza en todos los tributos; en el IRPF se exige que se establezca un mnimo exento y
unas tarifas progresivas, mientras que en las tasas basta establecer una exencin para
ciertos ciudadanos. Por tanto, si pueden existir tributos que no graviten exclusivamente
sobre el principio de capacidad econmica, la utilidad de la figura de la PPCP se diluye.

Las situaciones de monopolio se explican bien y se regulan adecuadamente sin

necesidad de acudir a la figura de la PPCP: si son de derecho, se agotan con su propio
establecimiento, y si no, se aplican las normas de defensa de la competencia.

Las situaciones a las que pretenden dar solucin las PPCP tenan fcil acomodo en la
clasificacin tripartita de los tributos anterior a 1989.

3. Los tributos. Concepto.

Art. 2.1. LGT: Los tributos son los ingresos pblicos que consisten en prestaciones
pecuniarias exigidas por una Administracin pblica como consecuencia de la realizacin del
supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener
los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos pblicos.
Los tributos, adems de ser medios para obtener los recursos necesarios para el
sostenimiento de los gastos pblicos, podrn servir como instrumentos de la poltica econmica
general y atender a la realizacin de los principios y fines contenidos en la Constitucin.

El tributo grava una determinada manifestacin de capacidad econmica. El art. 31.1 CE

establece que Todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos de acuerdo con su
capacidad econmica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad
y progresividad que, en ningn caso, tendr alcance confiscatorio.
La capacidad econmica constituye la nota definitoria del tributo, es el principio de justicia
tributaria por antonomasia, y debe inspirar al legislador a la hora de tipificar los distintos hechos
cuya realizacin genera la obligacin de tributar.
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Pero ello no supone que la adecuacin entre tributo y capacidad econmica alcance la misma
intensidad en todos los casos, pero s impide que se graven hechos que en modo alguno puedan
reputarse indicativos de capacidad econmica.
As, la correspondencia entre capacidad econmica y tributo ser ms intensa en el caso de
los impuestos personales que en aquellos que gravan el consumo, pero incluso en estos casos la
tipificacin del hecho indicativo de capacidad econmica deber estar fundada.
Curiosamente el concepto no se ha incorporado expresamente a la definicin de tributo del
art. 2.1 LGT, que seala de forma indirecta que la prestacin pecuniaria consiste en contribuir.

El tributo es hoy la fuente del ms tpico exponente de los ingresos de Derecho pblico.
Adems de ingreso pblico, es ingreso pblico de Derecho pblico.

El tributo consiste generalmente en un recurso de carcter monetario, aunque en ocasiones

pueda consistir en la entrega de determinados bienes, de naturaleza no dineraria. Los recursos
tributarios se encuentran afectados a la financiacin de los gastos pblicos, lo que exige la
disponibilidad por los entes pblicos de masas dinerarias.

El tributo no constituye nunca la sancin de un ilcito, salvo que la sancin consista en la

extensin a cargo de un tercero de una obligacin tributaria. En el presupuesto de hecho que
genera el nacimiento de la obligacin de contribuir no se contempla la previa violacin de una
norma jurdica. Tributo y sancin responden a principios materiales de justicia diferenciados:
capacidad econmica y restablecimiento de un orden vulnerado. Ello no impide que una misma
situacin pueda, en ocasiones, generar el nacimiento de la obligacin de contribuir, y al mismo
tiempo dar lugar a la aplicacin de determinadas sanciones contra quienes han realizado los
hechos que originan la obligacin de contribuir.
Segn el TC, las sanciones no tienen como funcin el sostenimiento de los gastos pblicos o
la satisfaccin de necesidades colectivas, ni se establecen como consecuencia de una situacin
reveladora de riqueza, sino nica y exclusivamente para castigar a quienes cometen un ilcito.

El tributo no tiene alcance confiscatorio. No existe analoga entre el tributo y los institutos
confiscatorios (expropiacin forzosa, requisa, confiscacin por razones excepcionales) que no
responden al principio de capacidad econmica.

El tributo obliga no slo a los nacionales espaoles, sino a todos cuantos tienen relaciones
econmicas e intereses patrimoniales en territorio espaol. El art. 31.1 CE establece que TODOS
contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos. El criterio de nacionalidad ha cedido frente
al de residencia efectiva, pasando a primar la ley aplicable en el lugar donde se obtienen
beneficios econmicos, ms que la aplicable en el lugar cuya nacionalidad ostenta el perceptor.

El tributo consiste en una prestacin pecuniaria exigida por una Administracin Pblica. La
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obligacin tributaria se identifica con la obligacin principal del sujeto pasivo, que es el pago del
tributo, y sus caracteres son: es una obligacin ex lege; es una obligacin de Derecho pblico;
su objeto consiste en una prestacin patrimonial a favor de un ente pblico.
La obligacin tributaria nace con independencia de la voluntad de las partes, se devengar
una vez realizado el hecho tipificado por mandato de la ley.
En cuanto obligacin de Derecho pblico, tanto su contenido como su rgimen jurdico
quedan tambin al margen de la voluntad de las partes, radicando en ello su mayor diferencia
con las obligaciones de Derecho privado.

El tributo tiene como finalidad esencial posibilitar la financiacin del gasto pblico. No
obstante, el tributo puede dirigirse tambin a satisfacer otros objetivos pblicos con relevancia
constitucional: propiciar la creacin de empleo, estimular el desarrollo econmico de una
determinada zona geogrfica, fomentar determinadas actividades, etc.
4. Clases de tributos.
El art. 2.2 LGT establece que: Los tributos, cualquiera que sea su denominacin, se
clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos:
a) Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o el

aprovechamiento especial del dominio pblico, la prestacin de servicios o la realizacin de

actividades en rgimen de derecho pblico que se refieran, afecten o beneficien de modo
particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o
recepcin voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector
privado.
b) Contribuciones especiales son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtencin

por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como

consecuencia de la realizacin de obras pblicas o del establecimiento o ampliacin de
servicios pblicos.
c) Impuestos son los tributos exigidos sin contraprestacin cuyo hecho imponible est

constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad econmica
del contribuyente.
No existen ms categoras, cualquier tributo debe reconducirse a una de estas categoras. El
impuesto constituye la categora tributaria por antonomasia; se paga porque se ha realizado un
hecho indicativo de capacidad econmica. En cuanto a las otras dos categoras, habr que ver la
forma de acomodarlas a las exigencias de este principio constitucional; slo en caso de que tal
acomodacin no resultara viable, habra que recurrir bien a la supresin de estas categoras
(imputando la financiacin al presupuesto general del ente pblico), bien a su acomodacin a
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otras tcnicas (precios pblicos, convenios, etc.).

5. Los tributos parafiscales.
La DA 1 LGT establece que: Las exacciones parafiscales participan de la naturaleza de los
tributos rigindose por esta ley en defecto de normativa especfica.
Las exacciones parafiscales son prestaciones patrimoniales pblicas que, pese a tener
materialmente los rasgos del tributo, se sujetan a un rgimen jurdico especial, distinto del
propio de los tributos, que obvia las exigencias formales y materiales a que se sujeta el
establecimiento de los tributos. Adems gozan tambin de un rgimen presupuestario distinto al
aplicable al producto recaudatorio de los tributos; normalmente su producto recaudatorio se
encuentra afectado a una finalidad concreta.
Los tributos parafiscales representan una grave quiebra del Estado de Derecho, que debi
ser subsanada con la promulgacin de la CE, por ser incompatibles con los principios acuados
en su art. 31 para el establecimiento y aplicacin de los tributos.
Son PPCP caracterizadas porque, pese a tener los rasgos del tributo no se crean por ley, o no
se gestionan conforme a los procedimientos aplicables a la gestin de los tributos, o su
recaudacin est prevista en los Presupuestos Generales del Estado en ruptura del Principio de
unidad de caja y, adems, estn afectos a finalidades concretas como son la cobertura de
determinados gastos del ente perceptor de los mismos.
La parafiscalidad, por tanto, puede ser de distintos grados en funcin de que tenga todas o
algunas de las caractersticas que la alejan del tributo (falta de legalidad, no ingreso en el
Tesoro...). La parafiscalidad es un concepto negativo en cuanto representa una anormalidad del
sistema tributario y, por ello, debe ser reducida al mnimo.
Ha sido crudamente puesta de manifiesto por el TC la existencia de muchos tributos
parafiscales (fundamentalmente tasas) que no han sido convalidados por Ley, pero que siguen
recaudndose. Estas tasas, creadas por un simple Decreto, se han transformado en precios
pblicos o, incluso, han pasado a engrosar la categora de PPCP.
Ejemplos son el ingreso por descuento por volumen de ventas impuesto a los fabricantes o
importadores de medicamentos, sustancias medicinales y cualesquiera otros productos
sanitarios; o la tasa lctea creada por un Reglamento de la UE.