TEMA

11: EJECUCIN Y GESTIN DEL PLANEAMIENTO (I)

1. LA ACTIVIDAD DE EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO URBANSTICO

En los temas hasta ahora expuestos relativos a los distintos tipos de planes urbansticos,
hemos contemplado los mismos desde una perspectiva esttica, es decir, como un
instrumento de ordenacin destinado a prever la ordenacin urbanstica del suelo y a
disponer la forma y procedimiento del proceso urbano.
Sin embargo, el planeamiento urbanstico tiene una decidida vocacin de cumplimiento,
esto es, de realizacin efectiva y fsica de sus determinaciones, por lo que es necesario
contemplarlo tambin desde su aspecto dinmico. De no considerarse esta perspectiva,
el plan se convertira en un dibujo muerto que jams tendra incidencia alguna en la
realidad fsica del terreno.
Pues bien, para llevar a efecto las determinaciones del planeamiento y transformar
fsicamente el suelo deber ejecutarse el planeamiento.
En un sentido amplio, por lo tanto, ejecutar los planes urbansticos es poner en obra sus
determinaciones, desde la urbanizacin del terreno hasta, finalmente, su edificacin.

2. DEFINICIN Y FINALIDADES DE LA GESTIN URBANSTICA

Pues bien, de la ejecucin del planeamiento urbanstico se encarga la gestin
urbanstica; denominacin habitual del conjunto de elementos previstos para ejecutar el
planeamiento urbanstico.
Es la gestin urbanstica la que permite ejecutar el planeamiento a travs de la actividad
de transformacin del suelo mediante las obras de urbanizacin a los efectos de obtener
solares edificables y suelos dotacionales y la edificacin.

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De este modo, la gestin urbanstica constituye una serie de tcnicas y mecanismos que
permiten cumplir las siguientes finalidades de conformidad con el art. 68 de la LTUP:
1. Recuperacin por parte de la de las plusvalas derivadas del planeamiento.
2. Distribucin proporcionalmente los beneficios (aprovechamientos lucrativos) y
las cargas (cesiones de suelo y costes de urbanizacin) derivados del
planeamiento.
3. PROGRAMAS DE ACTUACIN.
El Programa de Actuacin, como instrumento de gestin urbanstica, tiene por objeto:
a) Gestionar la transformacin fsica y jurdica de las fincas afectadas.
b)

Urbanizar completamente las unidades de ejecucin o parcelas que comprenda,

realizando como mnimo las siguientes obras:

1. Pavimentacin de calzadas, aparcamientos, aceras, red peatonal, tratamiento de
espacios libres, mobiliario urbano y sealizacin.
2. Redes de distribucin de agua potable, de riego y de hidrantes contra incendios.
3. Red de alcantarillado para aguas residuales y sistema de evacua- cin de aguas
pluviales.
4. Red de distribucin de energa elctrica, gasificacin y comunicaciones.
5. Red de alumbrado pblico.
6. Jardinera, arbolado y ornamentacin en el sistema de espacios libres.
c) Ejecutar las obras de conexin e integracin adecuada de la urbanizacin con las redes
de infraestructuras, de energa, comunicaciones y servicios pblicos existentes.
d) Suplementar las infraestructuras y espacios pblicos o reservas dotacionales en lo
necesario para mantener equilibradamente o mejorar los niveles de calidad, cantidad o
capacidad de servicio existentes y exigibles.

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e) Obtener gratuitamente, a favor de la administracin:

1. Los suelos dotacionales pblicos del mbito de la actuacin, o adscritos a la
misma por el planeamiento.
2. Las parcelas que legalmente correspondan, con destino al patrimonio pblico
de suelo. La adscripcin de cesiones externas deber cumplir las reglas de
equidistribucin del planeamiento.
f) Ordenar el reparto equitativo de las cargas y beneficios.
g) Realizar obras determinadas de rehabilitacin o edificacin, de uso pblico o privado,
en los supuestos previstos en esta ley.
h) Para garantizar el derecho al realojo de las personas residentes afectadas por una
actuacin, el promotor de la actuacin urbanstica est obligado a ofrecer una vivienda de
sustitucin que tenga las condiciones de habitabilidad propias de una vivienda de
proteccin oficial. La vivienda de sustitucin deber estar situada preferentemente en el
mismo barrio, excepto acuerdo explcito entre la persona afectada y el promotor o
justificacin de la imposibilidad de cumplir este requisito, segn los trminos que se
establezcan reglamentariamente. En este ltimo caso la vivienda de sustitucin deber estar
situada en el lugar ms prximo posible a la residencia afectada.

4. TIPOS PROGRAMAS.
Los programas de actuacin podrn tener por objeto una actuacin integrada o aislada.
(i)

El programa de actuacin integrada comprender una o varias

unidades de ejecucin, planificando su urbanizacin y gestin,
pudiendo delimitar su mbito o redelimitar el mbito anteriormente
previsto en otros planes para asegurar la correcta integracin de la
actuacin en su entorno.

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La actuacin podr extenderse a nuevos terrenos viarios de

conexin, ampliando la unidad de ejecucin, en la que tambin se
incluirn las parcelas adyacentes.
(ii)

Los programas de actuacin pueden tener por objeto actuaciones

aisladas para aquellos casos en que no proceda directamente el
otorgamiento de licencia urbanstica, tales como la rehabilitacin o
edificacin en mbitos de planes de reforma interior o solares en
rgimen de edificacin forzosa. En estos casos, el mbito de la
actuacin incluir los terrenos necesarios para finalizar la
urbanizacin, en su caso, y materializar la edificacin.
El programa de actuacin aislada puede conllevar, como fin
complementario:
a) La realizacin de obras accesorias de urbanizacin adyacentes a
la parcela para completar los servicios urbansticos existentes,
convirtindola en solar.
b) La urbanizacin y edificacin de parcelas incluidas en pequeas
reas urbanas de municipios de carcter rural con escasa
poblacin, en los trminos previstos en el artculo 25.4 de esta
ley.
c) La reparcelacin horizontal de la finca, en los supuestos de
programa de actuacin aislada en que sea necesaria.

5. SISTEMAS DE GESTIN URBANSTICA.

5.1

Sistemas tradicionales de ejecucin urbanstica en el ordenamiento jurdico espaol

La legislacin del suelo estatal ha diseado, tradicionalmente, tres sistemas

diferentes de ejecucin de los planes urbansticos.

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Los tres procedimientos respondan a un objetivo comn, consustancial al proceso

de ejecucin urbanstica: asegurar (i) la ejecucin del planeamiento urbanstico; y
(ii) el retorno a la comunidad de una parte de las plusvalas generadas por el
planeamiento urbanstico.
Sin embargo, los distintos sistemas de ejecucin tradicionales se distinguen por el
mayor o menor protagonismo e intervencin de los particulares en el mismo:
a)

Sistema de expropiacin: el protagonismo privado es nulo. Al expropiar los

terrenos la Administracin asume la propiedad de los mismos, los urbaniza
de conformidad con las previsiones del planeamiento y los devuelve al
mercado percibiendo la plusvala inherente al aumento de valor
experimentado a consecuencia de la urbanizacin.

b)

Sistema de compensacin: son los propietarios agrupados los que realizan

por s mismos y a su costa todas las operaciones inherentes a la ejecucin
del planeamiento (distribucin de beneficios y cargas, urbanizacin, etc.) .

c)

Sistema de cooperacin: es un sistema intermedio entre los dos anteriores.

La Administracin ejerce por s misma los poderes de direccin y control
del proceso de ejecucin, asegurando a travs de ellos la efectividad del
cumplimiento de los deberes que la Ley impone a los propietarios de ceder
gratuitamente los terrenos necesarios para el equipamiento colectivo y de
costear la urbanizacin y garantizando la realizacin de sta con la
colaboracin y el auxilio de los propietarios afectados.

Sistema de compensacin

Sistema de cooperacin

Sistema de expropiacin

Propiedad privada

Propiedad privada

Propiedad pblica

Gestin privada

Gestin pblica

Gestin pblica

Ejecucin privada

Ejecucin pblico -

Ejecucin pblica

privada

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Junta

de

compensacin
-

Proyecto
Proyecto

de

Reparcelacin
de

Reparcelacin
-

Proyecto

Proyecto

de

urbanizacin
de

urbanizacin
No obstante, cada Comunidad Autnoma dispone de su normativa propia y
especfica en materia urbanstica y que define los sistemas de gestin aplicables en
su territorio. Al respecto, la mayora de ellas han acogido los tres sistemas
tradicionales indicados, si bien, a partir del ao 1994 con la aprobacin de la Ley
de Rgimen Urbanstico Valenciano (LRAU), se incorpora en la Comunidad
Valenciana un rgimen de agente urbanizador acogido, posteriormente por otras
Comunidades Autnomas.
5.2

La actividad de gestin urbanstica en la Comunidad Valenciana

El art. 6 del Texto Refundido de la Ley de Suelo regula la iniciativa pblica y

privada en las actuaciones de transformacin urbanstica y en las edificatorias
contempla:
(i)

Supuestos de ejecucin de las actuaciones de transformacin

urbanstica y edificatorias mediante procedimientos de iniciativa
pblica en los que podrn participar, (i) tanto los propietarios de los
terrenos, (i) como los particulares que no ostenten dicha propiedad,
en las condiciones dispuestas por la legislacin aplicable. Dicha
legislacin garantizar que el ejercicio de la libre empresa se sujete
a los principios de transparencia, publicidad y concurrencia.

(ii)

Supuestos de ejecucin de las actuaciones de transformacin

urbanstica y edificatorias mediante procedimientos de iniciativa
privada que podr ejercerse, en las condiciones dispuestas por la
Ley aplicable, por los propietarios

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Por su parte, el art. 112 de la LOTUP seala que el Urbanizador es el sujeto

responsable de ejecutar una actuacin urbanstica sujeta a programa de actuacin
integrada.

5.2.2

Funciones del Urbanizador.

a) Promover, gestionar y financiar la actuacin programada, a su riesgo y

ventura.
b) Promover la redaccin de los proyectos tcnicos necesarios para ello.
c) Contratar las obras pblicas que comprenda dicha actuacin de acuerdo con la
legislacin de contratos del sector pblico en los supuestos previstos en esta ley,
gestionando su ejecucin en calidad de promotor de las mismas y respondiendo
de su pago y dems obligaciones que legal o contractualmente haya asumido
ante el contratista.
d) Elaborar e impulsar la reparcelacin.

e) Soportar el coste de urbanizacin correspondiente a los terrenos de su

propiedad o que le sean adjudicados en concepto de retribucin y obtener las
retribuciones correspondientes a la ejecucin del programa de actuacin de los
propietarios adheridos al mismo.
f) Asumir la adquisicin de los terrenos que le sean transmitidos a cambio de su
actividad urbanizadora y, cuando corresponda, tambin la de los terrenos de los
propietarios que se abstengan de participar en la reparcelacin.
g) Promover las edificaciones y actividades privadas sobre las parcelas o
inmuebles que se le adjudiquen como consecuencia del desarrollo del programa

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de actuacin integrada, en los casos en que as se haya convenido por su inters

social o necesidades funcionales de este.
5.2.3

Sistemas de gestin urbanstica.

De acuerdo con ello, el art. 113 establece las siguientes modalidades de rgimen
de gestin:

Rgimen de gestin pblica, que a su vez podr ser:

i.

Gestin directa, en el que la Administracin asume la

condicin de urbanizador.

ii.

Gestin indirecta, en el que la Administracin puede

designar a un tercero, propietario o no, para ejecutar el
planeamiento urbanstico, el cual ser seleccionado
mediante un procedimiento de licitacin en el que se
garantice la pblica concurrencia, respetando las reglas
de transparencia, trato igualitario y no discriminacin.

Rgimen de gestin por los propietarios del suelo del mbito de la

actuacin.

Hasta la aprobacin de la LOTUP, la Ley 16/2005 urbanstica valenciana

(derogada el pasado mes de agosto) no contemplaba la gestin por los
propietarios, sino que se incardinaba como un supuesto ms de gestin indirecta,
por lo que la gestin por los propietarios, tal y como aparece regulada por la
LOTUP, es una novedad.
5.3

Carcter indelegable de las funciones de autoridad.

Las funciones de autoridad que corresponden a la administracin actuante son

indelegables.
Tal y como establece el art. 116 de la LOTUP:

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Si el urbanizador es una empresa o entidad pblica sin potestad expropiatoria,

dichas funciones correspondern a su administracin tutelar.

Igualmente, el urbanizador solo puede requerir al propietario el pago o

entrega de bienes previa resolucin administrativa correspondiente.

Para compeler al cumplimiento forzoso de rdenes, es necesaria la mediacin,

intervencin o presencia de los rganos pblicos o funcionarios competentes
y las garantas previstas en derecho, ello sin perjuicio de las relaciones
voluntarias de derecho privado entre los afectados.

Las notificaciones del urbanizador, para emplazar al cumplimiento o ejercicio

de deberes y acciones de derecho pblico, han de consignar el texto literal de
la resolucin administrativa que las ampara, con su fundamento legal,
motivacin, parte dispositiva y expresin de recursos.

6. GESTIN POR LOS PROPIETARIOS.

La Administracin nicamente puede asignar la condicin de urbanizador en rgimen
de gestin por los propietarios en los siguientes supuestos:
a) El propietario nico o los propietarios de la totalidad del mbito del programa
de actuacin integrada.
b) La agrupacin de inters urbanstico que formule o asuma la ejecucin del
programa de actuacin integrada, siempre que, tras la reparcelacin, tengan la
disponibilidad de la totalidad de los terrenos del mbito de la actuacin necesaria
para realizar las obras de urbanizacin.
c) Las entidades mercantiles, u otras personas jurdicas, que cuenten con ms de
la mitad de la propiedad del suelo, siempre que, tras la reparcelacin, tengan la
disponibilidad de la totalidad de los terrenos del mbito de la actuacin necesaria
para realizar las obras de urbanizacin.

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d) En el caso de actuaciones sobre el medio urbano, los sujetos obligados a los

que se refieren las letras a y b del artculo 8 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de
rehabilitacin, regeneracin y renovacin urbanas, o normativa que lo sustituya.
Es importante destacar que el rgimen de gestin por los propietarios est exceptuado
de la necesidad de licitacin. Se les puede asignar directamente la condicin de
urbanizacin siempre y cuando se den los anteriores requisitos.
Se exige la firma de un Convenio Urbanstico entre ellos y la Administracin que regule
sus relaciones.
Dichos propietarios estarn facultados para promover el Programa y los restantes
instrumentos para su desarrollo y ejecucin, que debern tramitarse conforme al
procedimiento general de aprobacin de planes y programas sealado en el Tema 8.
En todo caso, es necesaria la seleccin del empresario constructor en los casos previstos
en el art. 156 de la LOTUP.
7. GESTIN PBLICA DIRECTA.
La Administracin deber elegir razonadamente, en ausencia de gestin por los
propietarios, entre gestin pblica directa o indirecta.
En caso de gestin directa, el art. 117 de la LOTUP reconoce a las Administraciones
Pblicas as como a sus entes y organismos la facultad de promover programas de
actuacin integrada, as como los instrumentos para su desarrollo y ejecucin.
El procedimiento para su tramitacin ser el previsto con carcter general en el Tema 8.
Se permite la colaboracin de los propietarios constituidos en Agrupacin de Inters
Urbanstico.
En gestin directa, la administracin que asuma la ejecucin de un programa de
actuacin integrada debe comprometer crdito, con cargo a su presupuesto, que le
permita asumir los gastos de urbanizacin en la medida necesaria para hacer frente a la
retribucin en suelo, y, en su caso, la financiacin de las obras de urbanizacin.

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8. GESTIN PBLICA INDIRECTA.

En el caso de que la Administracin opte por la gestin indirecta, se podr asignar la
condicin de Agente Urbanizador bien a una empresa mixta constituida entre la
Administracin y un particular, o a un particular mediante un procedimiento de
licitacin.
Para ello, la Administracin exigir unos requisitos de capacidad y solvencia tcnica y
econmica a los aspirantes a urbanizadores para poder concurrir a la licitacin pblica.
Pues bien, elegida la forma de gestin por parte de la Administracin, deber tramitarse,
el correspondiente Programa (de Actuacin Integrada o de Actuacin Aislada)1.
Programa definido como aquel documento que contempla las previsiones necesarias
para llevar a cabo la actuacin urbanstica pretendida.

La tramitacin del documento de Programa es necesaria tanto si se acta por gestin directa
como por gestin indirecta.