Biuletyn Instytutu Zachodniego

Seria Specjalna Uchodcy w Europie

Zmiany legislacyjne w Niemczech w obliczu
kryzysu uchodczego

Tomasz Morozowski

Wedug Biura Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodcw, od

pocztku biecego roku do Europy przybyo p miliona
imigrantw. Do koca roku liczba ta ma wzrosn do 700 tys.
oraz zosta podwojona w 2016 r. Rzeczywiste wartoci mog
jednak rni si od danych szacunkowych ze wzgldu na
wyjtkow dynamik procesu napywu uchodcw do Unii
Europejskiej. W kadym kolejnym miesicu pada rekord liczby
przybyych, w sierpniu tego roku byo to 156 tys. osb. Wraz z

Nr 192/2015
191015
INSTYTUT ZACHODNI
im. Zygmunta
Wojciechowskiego
Pozna

przemieszczaniem si fal imigrantw w gb kontynentu

kwestia ta szybko staa si wsplnym problemem wszystkich
czonkw UE. W grupie pastw, ktre otworzyy swoje granice i
zadeklaroway

ch

przyjcia

imigrantw

gwn

rol

odgrywaj Niemcy (bdce jednoczenie celem wdrwki

najwikszej

liczby

cudzoziemcw).

Po

pocztkowym

entuzjazmie symbolizowanym przez doniose wypowiedzi

Redakcja:
Marta Gtz
Radosaw Grodzki
Krzysztof Malinowski
Korekta:
Hanna Ranek

kanclerz Angeli Merkel nadszed czas wtpliwoci i pyta o to,

czy i jakie limity przyjmowania uchodcw powinny zosta
wprowadzone, o konsekwencje otwartych granic, pojemno
rynku pracy i sposoby asymilacji. Warto spojrze na t kwesti
z

perspektywy

niemieckiego

systemu

prawnego,

szczeglnoci prawa azylowego, oraz przeanalizowa sposb,

w jaki wadze Niemiec staraj si je dostosowa do nowych,
kryzysowych okolicznoci.

Liczba wnioskw o azyl w Niemczech przekroczya w 2014 r. prg 200 tys. po

raz pierwszy od ponad dwudziestu lat. W biecym roku, do sierpnia, liczba tych
wnioskw wynosia ju ponad 250 tys. Ze wzgldu na obecn sytuacj, okrelan
oglnie kryzysem uchodczym, niemieckie ministerstwo spraw wewntrznych
spodziewa si wzrostu tej liczby do koca tego roku do poziomu 800 tys., co byoby
prawie podwojeniem dotychczasowego rekordu, czyli ponad 430 tys. wnioskw o azyl
w 1992 r. Sytuacja z lat dziewidziesitych XX w. zwizana ze zjednoczeniem
Niemiec i upadkiem systemu komunistycznego, w wyniku ktrych w Europie pojawia
si nieograniczona moliwo przemieszczania si, powtarza si wspczenie z o
wiele wikszym nateniem. Wysoka liczba imigrantw stanowia powany problem
dla Niemiec rwnie w 1992 r., podobny by te wczesny kontekst, zarwno
midzynarodowy pozostae pastwa nalece do Wsplnot Europejskich nie
spieszyy z pomoc, jak i wewntrzny temat imigrantw sta si przedmiotem debaty
publicznej i

obiektem zainteresowania partii politycznych, ktre widziay w nim

moliwo zyskania poparcia, oraz przyczyni sie do podzielenia spoeczestwa. Cho

wikszo wczesnych migrantw pochodzia z pastw bloku komunistycznego,
istniaa ju wwczas rwnie kwestia uchodcw z Afryki. Sytuacja z lat 1989-1992
nosia wic wiele znamion tego, co dzieje si na granicach Niemiec i innych pastw UE
obecnie.
Prawo do azylu zawarte w Ustawie Zasadniczej (art. 16a) kanclerz Angela
Merkel okrelia na pocztku wrzenia br. jako fundamentalne i niepodlegajce
liczebnemu ograniczeniu. Artyku 16a przyj obecny ksztat po wprowadzonej w 1993
r. poprawce, ograniczajcej dotychczas nieograniczone (niem. schrankenlos)
gwarancje prawa azylowego. Poprawka wykluczya midzy innymi moliwo
ubiegania si o azyl przez osoby przyjedajce z pozostaych pastw czonkowskich
Wsplnot Europejskich oraz z pastw umieszczonych na licie pastw bezpiecznych
(niem. sichere Herkunftsstaaten), co do ktrych istniay wtpliwoci wystpowania w
nich przeladowa politycznych. Regulacje szczegowe zawarte s w prawie
migracyjnym oraz w ustawie o pobycie, pracy zarobkowej i integracji obcokrajowcw.
Niemieckie

prawo

azylowe

opiera

si

rwnie

na

filarach

prawa

midzynarodowego Europejskiej konwencji praw czowieka z 1950 r., Konwencji

genewskiej z 1951 r. o statusie prawnym uchodcw oraz na porozumieniach
dubliskich. Od 1990 r. pastwa europejskie mogy powoywa si na Konwencj
dublisk (Dublin I), okrelajc dokadne kryteria rozstrzygajce o tym, ktre pastwo
powinno rozpatrywa dany wniosek azylowy i przekazywa uchodcw do innych
pastw

czonkowskich

Wsplnot

Europejskich.

Uchwalone

przez

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 2

Rad

Unii

Europejskiej w 2003 r. rozporzdzenie Dublin II miao na celu przyspieszenie procesu

ustalania pastwa waciwego do rozpatrywania wniosku o azyl (na podstawie
wyszczeglnionych

kryteriw)

oraz

zapobieganie

naduyciom

procedurach

azylowych. Od 2013 r. obowizuje w Europie tzw. system dubliski (na podstawie

rozporzdzenia Dublin III), ktry problem ten sprowadzi do jednej podstawowej zasady
za rozpatrzenie wniosku o azyl odpowiedzialne jest to pastwo, przez ktrego
granic wnioskodawca po raz pierwszy wkroczy na teren Unii Europejskiej. System
ten stawia w niekorzystnej sytuacji zewntrzne pastwa Unii, takie jak Wochy, Wgry
czy Grecj.
W obliczu kryzysw migracyjnych, zarwno z 1992 r., jak i obecnego, rzd
niemiecki podejmowa okrelone dziaania. Mona doszukiwa si analogii co do
sposobw

rozwizania

problemu

uchodczego

zastosowanych

latach

dziewidziesitych oraz rozwaanych obecnie. Bezporedni reakcj rzdu Niemiec

na ten pierwszy kryzys byo wprowadzenie w 1993 r. opisanej wyej poprawki do
konstytucji oraz utworzenie listy pastw bezpiecznych zawartej w Zaczniku II do
ustawy o postpowaniu w sprawie udzielenia azylu (niem. Asylverfahrensgesetz).
Poprzez nowelizacj tej ustawy z sierpnia 2014 r. lista ta zostaa poszerzona o kolejne
pastwa: Serbi, Macedoni oraz Boni i Hercegowin. Sytuacja w tych pastwach
stawia w wtpliwo zasadno wnioskw o azyl skadanych przez osoby z nich
pochodzce. Zdecydowana wikszo imigrantw z pastw bezpiecznych to migranci
ekonomiczni, nie za uchodcy uciekajcy przed przeladowaniami. Urzd ds. Migracji
i Uchodcw odrzuca okoo 99% wnioskw o azyl imigrantw z pastw znajdujcych
si na licie, stosowana jest wobec nich przyspieszona procedura rozpatrywania tych
wnioskw. Potwierdzia to Angela Merkel, chociaby w wypowiedzi z 12 wrzenia
podkrelajc, e wnioski o azyl z krajw bezpiecznych, szczeglnie bakaskich,
powinny by rozpatrywane szybciej. Wikszy nacisk mia by pooony na bardziej
priorytetowe przypadki pastw ogarnitych wojn.
Za pierwsze znaczce posunicie wadz niemieckich w obliczu obecnego
kryzysu mona uzna nowelizacj wspomnianej ustawy o pobycie, pracy zarobkowej i
integracji obcokrajowcw z lipca 2015 r., na podstawie ktrej, zgodnie ze sowami
ministra spraw wewntrznych Thomasa de Maizirea, uatwione miao zosta
rozrnienie imigrantw, ktrym przysuguje prawo do ochrony, od tych, ktrzy go nie
maj. Osoby yjce w Niemczech od lat, znajce jzyk i mogce zapewni sobie byt,
jednak nie posiadajce jeszcze przyznanego azylu, otrzymay pozwolenie na duszy
pobyt w kraju w celu rozstrzygnicia swojej sytuacji. Natomiast imigranci nie
przedstawiajcy perspektyw na uzyskanie prawa pobytu mieli by wydalani szybciej,

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 3

wprowadzono te moliwo aresztowania osb, co do ktrych podjta zostaa decyzja

o deportacji.
W sierpniu 2015 r. Niemcy zaczy podejmowa dziaania wynikajce z
deklaracji o otwarciu granic i zgody na przyjmowanie uchodcw. Pierwszym krokiem
byo zawieszenie stosowania zasad wynikajcych z rozporzdzenia Dublin III Niemcy
zdecydoway si przyjmowa wnioski azylowe Syryjczykw bez wzgldu na ich
wczeniejszy pobyt w innych pastwach Unii. Kanclerz Merkel uzasadniaa to dziaanie
podkrelajc, e system dubliski przesta dziaa w obecnych kryzysowych
warunkach oraz, e Unia Europejska nie moe pozostawi swoich pastw granicznych,
takich jak Wochy czy Grecja, samych z tym problemem. Nastpnie, na pocztku
wrzenia, podjta zostaa wsplna decyzja kanclerz Niemiec oraz kanclerza Austrii
Wernera Faymanna o przyjciu azylantw koczujcych na dworcu w Budapeszcie bez
rutynowych procedur biurokratycznych. Ta jednorazowa w zamiarze akcja pozostawia
jednak wraenie zachcania imigrantw do przybywania.
Otwarto Berlina na bezwarunkowe przyjmowanie uchodcw zacza
przynosi powane konsekwencje w postaci sprzeciwu wadz poszczeglnych krajw
zwizkowych (przed wszystkim Bawarii, zalanej nieoczekiwan fal imigrantw w
najwikszym stopniu ze wzgldu na blisko granicy z Austri), ktrych rzdy
prboway podejmowa dziaania na wasn rk. Z rozmiarami problemu nie radzia
sobie administracja, widoczne byy braki w kadrach urzdniczych odpowiedzialnych za
opracowywanie wnioskw azylowych, na orodki przesiedlecze przerabiane byy
szkoy, hale gimnastyczne i przedszkola.
W zwizku z powysz sytuacj, Angela Merkel podja decyzj o zmianie
podejcia, za co zostaa mocno skrytykowana. Kanclerz tumaczya, e nie jest to wolta
pogldowa, a jedynie dostosowanie dziaa w celu opanowania sytuacji. Idea
pozostawaa taka sama Niemcy uchodcw przyjmuj. Stao si jednak jasne, e
kryzys przers moliwoci pastwa, a Niemiec nie sta na nieograniczone
przyjmowanie uchodcw. Potwierdzi to prezydent Joachim Gauck mwic, e
zdolno jego kraju do przyjmowania uciekinierw z innych czci wiata jest
ograniczona. 13 wrzenia przywrcono kontrole na granicach, mieszczce si jednak
w zakresie rodkw przewidzianych w umowie o ruchu granicznym w ramach Ukadu
z Schengen. Przeprowadzane doranie kontrole (wybirczo wobec samochodw w
pasie 20 km od granicy) tego typu byy stosowane rwnie przez Polsk w czasie
turnieju Euro 2014 czy przez Niemcy przed ostatnim szczytem pastw z grupy G7 w
Monachium. Kontrole osobowe zostay wprowadzone na granicy z Austri. W ramach
porozumienia midzy Berlinem i Wiedniem zatrzymani migranci, ktrzy byli wczeniej

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 4

zarejestrowani w innym kraju strefy Schengen (z wyjtkiem Grecji), mogli by do niego

odesani.
Kolejnym dziaaniem rzdu niemieckiego na rzecz zwikszenia kontroli i
ograniczenia napywu uchodcw do kraju jest zaostrzanie prawa azylowego. 29
wrzenia br. opracowany zosta pakiet ustaw dotyczcy tej kwestii (niem.
Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz), zatwierdzony w trybie pilnym przez Bundestag
15 padziernika (przy rozkadzie gosw: 475 za, 68 przeciw, 56 wstrzymujcych).
Dzie pniej pakiet ustaw mia zosta przyjty przez Bundesrat, przepisy wejd za w
ycie z dniem 1 listopada. Po wprowadzeniu zmian zaostrzajcych prawo azylowe,
imigranci przybywajcy z innych pastw Unii zostan pozbawieni prawa do wiadcze
socjalnych, co ma zniechci ich do przyjazdu do Niemiec. Skrcony zostanie rwnie
czas ich deportacji (z szeciu do trzech miesicy) w przypadku odrzucenia podania o
azyl. wiadczenia pienine przyznawane dotychczas osobom oczekujcym na
rozpatrzenie wniosku zamienione zostan na bony ywnociowe, wiadczenia
rzeczowe oraz zapewnienie ewentualnego biletu na podr powrotn. Osoby, ktre
otrzymaj decyzj odmown w sprawie azylu, szybciej ni dotychczas utrac prawo do
otrzymywania wiadcze. Wielu imigrantw nie posiada adnych dokumentw
pozwalajcych na ich zidentyfikowanie, co uniemoliwia ich deportacj. Takie osoby
rwnie pozbawione zostan prawa do wiadcze socjalnych oraz do pracy.
Jednoczenie poszerzona zostanie pomoc imigrantom osobom z perspektyw
pozostania w kraju zapewniony bdzie atwiejszy dostp do kursw integracyjnych.
Gabinet Angeli Merkel podj rwnie decyzj o znowelizowaniu budetu w celu
zapewnienia

wikszych

rodkw

na

rozwizanie

problemu

uchodczego.

tegorocznej nadwyki budetowej zostanie na ten cel utworzona rezerwa w wysokoci

piciu miliardw euro. Zwikszona zostanie rwnie pomoc dla krajw zwizkowych: z
jednego do dwch miliardw euro w tym roku oraz do ponad czterech miliardw euro w
przyszym. Dodatkowe rodki maj zosta rwnie wyasygnowane na budow
mieszka dla uchodcw (500 mln euro) oraz na pomoc dla dzieci pozbawionych
rodzicw (350 mln euro). Pojawia si rwnie propozycja uzupeniania grupy pastw
bezpiecznych o kolejne: Kosowo, Albani oraz Czarnogr.
Minister T. de Maizire okreli powysze zabiegi jako sygna wysyany
osobom, ktre wybieraj si do Niemiec, a nie s przeladowane ze wzgldw
politycznych ani nie uciekaj z kraju ogarnitego wojn domow, aby nie decydoway
si na przyjazd. Kryzys uchodczy zmusi rzd Niemiec do zmiany deklarowanego z
pocztku podejcia bezwarunkowego przyjmowania uchodcw poprzez
zaostrzenie przepisw prawa azylowego. Podjte kroki mona uzna za przyznanie si

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 5

do bdu lub za wycignicie wnioskw z rozwoju sytuacji. Wyranie widoczna jest

ewolucja zarzdzania kryzysem uchodczym w Niemczech. Deklarowana przez
kanclerz Merkel idea otwartoci musiaa zosta zweryfikowana przez rzeczywisto.
Niespotykane dotd liczby napywajcych cudzoziemcw wymogy coraz wiksz
selektywno w ich przyjmowaniu, zaostrzenie kryteriw przyznawania azylu a po
wprowadzenie kontroli granicznych. W niemieckiej dyskusji publicznej stawiane s
pytania o to, czy ta zmiana nie nastpia zbyt pno oraz jakie bd dugofalowe
konsekwencje obecnych wydarze. Wadze w Berlinie skupiy si na razie na
najpilniejszych dziaaniach majcych na celu rozwizanie kwestii masowych migracji
uchodcw do Niemiec w sposb dorany. Efektywno wprowadzonych reform
bdzie mona oceni dopiero z upywem czasu, z pewnoci jednak kanclerz Merkel i
jej gabinet ju teraz powinni rozwaa dziaania w duszej perspektywie. Kryzys
uchodczy jest bowiem nadal aktualny cho moe zosta zagodzony w zwizku z
nadchodzc zim, a take uniemoliwiajcymi masowe migracje czy przeprawy
morskie warunkami atmosferycznymi i z pewnoci powrci w przyszym roku.

Tezy zawarte w tekcie wyraaj jedynie opinie autora.

Tekst powsta w ramach Serii Specjalnej Biuletynw IZ powiconej biecym problemom

masowych migracji ludnoci z terenw objtych konfliktami do Europy. Prezentowane
zagadnienia obejmuj kwestie skutkw spoecznych, percepcji i nastawienia opinii publicznej,
oraz wyzwa politycznych i ekonomicznych zwizanych z napywem uchodcw w Niemczech,
Polsce, a take innych krajach Europy. Kolejne numery Biuletynu bd przybliay te kwestie z
rnych perspektyw.

Tomasz Morozowski politolog, absolwent Stosunkw Midzynarodowych, asystent w

Instytucie Zachodnim.

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 6