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LA FUNCION ADMINISTRATIVA

La Puncin Administrativa. Segn la nocin comn, la


legislacin es la promulgacin de las normas, es decir, de
los mandatos jurdicos que poseen el carcter de generalidad y abstraccin necesarios para regular el desarrollo
de la vida social y de las organizaciones en que sta se
concreta, regulando coactivamente la conducta futura de los
individuos y de los grupos sociales menores en sus
relaciones recprocas.
Igualmente, segn la nocin comn, jurisdiccin es la
actividad encaminada a garantizar el cumplimiento de las
normas, de un lado, mediante la adaptacin de las mismas al
caso concreto y, de otro, mediante su aplicacin coactiva
en caso de que falle en cumplimiento espontneo.
Por ltimo, siempre segn la nocin comn, "administrativa" es la actividad concreta, dirigida, a travs de
una accin positiva, a la realizacin de los fines concretos de seguridad, progreso y bienestar' de la colectividad. Funcin esencial en cuanto para la conservacin y el
progreso de la sociedad son tan esenciales el establecimiento de normas jurdicas y la garanta de su cumplimiento, como aquellas condiciones concretas a que nos
acabamos de referir y que la accin del Estado debe realizar. Como a las otras funciones del Estado, la administrativa puede apreciarse desde el punto de vista formal
y desde el punto de vista material.
Con el criterio formal, la funcin administrativa se
define como la actividad que el Estado realiza por medio
del Poder Ejecutivo.
Pero considerar con el mismo carcter la expedicin de
un reglamento, el otorgamiento de una patente o de marca de fbrica y el nombramiento de un funcionario pblico,
solamente porque los tres son realizados por el Poder
Ejecutivo, significa prescindir en forma absoluta del anlisis
de la naturaleza jurdica de esas operaciones; equivale a

pensar que todas ellas producen idnticos efectos de derecho,


lo cual es contrario a los datos de la realidad. Lo que sucede
es que en la legislacin positiva, a cada Poder no corresponde
una sola categora de actos intrnsecamente homogneos, y que,
por lo tanto, definir la funcin por el rgano que la realiza,
es igualar con un criterio externo actos que intrnsecamente se
diferencian de un modo radical.
Es por lo tanto necesario buscar un criterio que revele
la naturaleza jurdica de la funcin administrativa, la cual se
exterioriza y concreta en el "acto administrativo"* El acto
administrativo es a la funcin administrativa, lo que la ley a
la funcin legislativa y la sentencia a la funcin
jurisdiccional.
Para precisar el concepto de la funcin administrativa,
algunos autores toman en consideracin la actitud especial que
el Estado adopta para realizarla.
Laband afirm que "la administracin pblica es la
accin del Estado" contraponindola con la legislacin que es
la voluntad, y la jurisdiccin, que es el pensamiento del
Estado.
Para muchos, la nica clasificacin posible de las
funciones estatales estriba en la separacin entre legislacin
y ejecucin. Lo cual no obsta para una posterior bifurcacin de
esta ltima en ejecucin, en sentido estricto, y jurisdiccin.
Dice Ferraris que la legislacin no ejercita, en estricto sentido, la autoridad del Estado, manifiesta su voluntad, pero no su accin. Por eso se hace necesaria la
ejecucin de las leyes o, lo que es lo mismo, su puesta en
accin.
Para Sayagus "La funcin administrativa es la
actividad concreta, prctica, desarrollada por el Estado para
la inmediata obtencin de sus cometidos. Es un hacer efectivo,
mientras que la legislacin y la justicia son actividades
exclusivamente jurdicas.
Hay que reconocer que la accin es caracterstica de la
funcin ejecutiva, pero no es rasgo distintivo suficiente para

su adecuada delimitacin. Cuando el Estado dicta una ley de


reforma agraria, est claro que la funcin legislativa se
agota de suyo con el propio hecho de que dicha ley haya sido
elaborada y debidamente promulgada; asimismo, cuando se dicta
sentencia condenando a un delincuente a una determinada pena,
por resultar probada su condicin de autor de cierto delito, la
funcin jurisdiccional se agota, en principio, emitiendo tal
juicio. Ahora bien, ni con la ley de reforma agraria ni con el
pronunciamiento judicial quedan totalmente satisfechas las
necesidades sociales y jurdicas que justificaron aquellas
funciones: es necesario adems, que la reforma agraria sea
efectuada y que el delincuente cumpla su condena en una prisin
del Estado. He aqu la necesidad de la ejecucin de la ley o de
la sentencia, y, que por ende, de que el Estado "acte"
materialmente para que dicha ejecucin se realice.
Pero es posible pensar en la funcin ejecutiva sin que
aparezca tal manera de actuar. Tenemos, por ejemplo, como un
acto de ejecucin el nombramiento de un funcionario, que
obviamente, no entraar ni legislacin ni jurisdiccin, y, sin
embargo, aqu estamos tambin en presencia de un acto
jurdico, que en cuanto tal, se agota por el simple hecho de
ser emitido. Cuando el Estado realiza estos nombramientos,
"acta", como tambin acta cuando legisla o sentencia, pero
no mediante una actuacin material semejante a la que antes se
ha sealado. Hay pues, junto a la actuacin material un tipo de
"ejecucin jurdica" que se descubre al poner en contraste
los diversos actos jurdicos estatales entre s.
legal, de las facultades que la ley otorga, nunca se ha
considerado como ejecucin de la ley.
Siguiendo el otro criterio de considerar que la ejecucin
consiste en realizar prcticamente las normas legales,
entonces se incurre en el extremo contrario, pues en tal caso
quedan fuera de la funcin administrativa la mayor parte de
los actos jurdicos que estamos acostumbrados a clasificar
como actos administrativos.
En efecto, cuando el Poder Ejecutivo obra con facultades
discrecionales, cuando celebra contratos, y, en general, en
todos aquellos casos en que la ley no impone una obligacin,
sino que se limita a autorizar determinadas actividades, no

puede decirse propiamente que est ejecutando la ley, por ms


que se est obrando dentro de ella. Sin embargo, muchas de
esas
actividades,
pueden
y
deben
considerarse
como
indiscutiblemente administrativas.
El concepto de "ejecucin de las leyes" aunque es
parte de la funcin administrativa; hasta el punto de que el
Poder Ejecutivo, se llama as por haberse considerado que esa
era la actividad fundamental de dicho Poder; no es til para
dar una idea de la funcin administrativa, puesto que, o bien
es muy amplio y abarca todas las funciones del Estado, o, por
el contrario, es muy estrecho y ni siquiera agota toda la
actividad administrativa.
6. Otra tesis sostiene que la funcin administrativa comprende
las "relaciones jurdicas del Estado con los particulares".
Es indudable que esa clase de relacin forma parte de la
actividad administrativa. Los particulares, solamente entran
en relacin jurdica con el Estado, a travs del Poder
Ejecutivo y no del Poder Legislativo ni del Judicial; pero
tambin lo es que el entrar los particulares en relacin
jurdica con el Estado, no constituye la nica finalidad del
Poder Ejecutivo y que adems por ese medio no se llega a
determinar la naturaleza jurdica tres las funciones del
Estado, la que no sea legislativa ni jurisdiccional, cuyos
caracteres ya conocemos, tendra forzosamente que ser funcin
administrativa. Adamovich dice: "La administracin en
sentido material comprende toda la actividad de los
rganos
estatales
o
de
entidades
pblicas
que,
considerados en s mismos, no son actos legislativos ni
jurisdiccionales*'.
Sin embargo esta tesis "residual" no nos da ningn
criterio positivo con el que poder caracterizar la funcin
administrativa.
8. Expondremos
a
continuacin
el
concepto
de
funcin
administrativa, en sentido material, concepto que acogemos en
el presente manual.

Funcin administrativa es aquella que el Estado realiza


bajo un orden jurdico, y que consiste en la ejecucin de actos
materiales y de actos jurdicos que crean, reconocen modifican
o extinguen situaciones jurdicas individuales.
Que la funcin administrativa es aquella que se realiza
bajo un orden jurdico no constituye la diferencia especfica
que la separa de las otras funciones del Estado. Segn nuestro
ordenamiento jurdico todas las actividades del Estado tienen
que realizarse bajo un orden jurdico, an la misma funcin
legislativa ordinaria est sometida al orden jurdico preestablecido en la Constitucin. El Poder del Estado es un
Poder jurdico.
En cambio la funcin administrativa por su naturaleza
jurdica se distingue de las otras por los efectos de derecho
que sus actos producen.
Con respecto a la legislativa se realiza la diferencia,
pues que por virtud de sta nunca se realizan actos materiales,
ni se determinan situaciones jurdicas para casos individuales.
La esencia del acto legislativo consiste en la creacin de
situaciones jurdicas generales,
La funcin administrativa se distingue de la jurisdiccional porque en sta no se recurre a la idea del motivo
(una controversia previa) ni del fin (dirimir conflictos,
decidir controversias). La funcin administrativa no supone
una situacin preexistente de conflicto, ni interviene con el
fin de resolver una controversia para dar estabilidad (cosa
juzgada) al orden jurdico. La funcin administrativa es una
actividad ininterrumpida que puede prevenir conflictos por
medidas de polica, pero cuando el conflicto ha surgido, se
entra al dominio de la funcin jurisdiccional. Si la funcin
administrativa llega en algn caso a definir una situacin de
derecho, lo hace, no como finalidad, sino como medio para poder
realizar otros actos administrativos.
9. Se suele hacer una distincin entre Poltica y Administracin.
Esto tiene una utilidad prctica, pues entendiendo la poltica
como funcin suprema del Estado, ella sirve para calificar como

organismo de gobierno a aquellos que aparezcan, en un


ordenamiento positivo dado, como sujetos responsable de una
tal actividad.
El Poder Legislativo desarrolla una actividad poltica.
Si se admite que una ley es un acto poltico, lo cual es
cierto, esta afirmacin no entraa problema, pues las leyes son
de por s identificables desde el punto de vista del rgano de
que emanan. Lo que realmente encierra dificultad es el hecho de
que parte de la actividad del Poder Ejecutivo deba calificarse
como poltica y otra como administrativa; entonces habr que
determinarse la manera de saber cundo este Poder acta
polticamente y cundo con carcter administrativo
Para poder precisar conceptos se hace necesario indicar
que el Poder Ejecutivo puede apreciarse bajo un doble aspecto:
como Poder Poltico y como Poder Administrativo.
El Ejecutivo, en su aspecto de Poder Poltico se define
por la situacin que guarda dentro del Estado, con relacin a
ste y a los dems Poderes en que se divide el ejercicio del
Poder del Estado.
La situacin del Ejecutivo como Poder Administrativo se
define por la relacin con la ley que ha de aplicar a casos
concretos.
En su carcter de Poder Poltico, al Ejecutivo, como
representante del Estado, corresponde realizar los actos
necesarios para asegurar la existencia y mantenimiento del
propio Estado e impulsar y orientar su desarrollo - de acuerdo
con cierto programa, al mismo tiempo que el Poder Legislativo
puede tambin sealar derroteros a la actividad estatal por
medio de leyes que tiendan a la consecucin de una finalidad
determinada de orden poltico, econmico o, en general, de
orden social. Los actos que con tales propsitos realizan los
Poderes Ejecutivo y Legislativo, son los que se denominan actos
polticos.
No obstante, la admisin de su existencia no debe
entenderse como la admisin de una nueva funcin distinta de
las tres que hemos estudiado, pues el elemento nuevo que se
encuentra en los actos polticos, y que es su finalidad, no

afecta la naturaleza jurdica de los actos administrativos o de


los actos legislativos en cuyas formas aqullos se
manifiestan.
Por su parte, el acto poltico se caracteriza, bien
porque procede de un Poder con su carcter de rgano poltico
en sus relaciones con los dems Poderes o entidades estatales,
bien porque por medio de l se afecta un derecho poltico de
ios ciudadanos.
As, por ejemplo, cuando el Ejecutivo hace la convocatoria a sesiones extraordinarias del Poder Legislativo,
cuando ejerce su facultad de iniciativa para la formulacin de
las leyes, cuando promulga las mismas, cuando toma las medidas
de gracia; cuando dicta los actos y realiza operaciones
referentes a las relaciones diplomticas; las medidas que toma
en caso de guerra; la declaracin del estado de emergencia;
cuando nombra Ministro de Estado, ya que los Ministros tienen
un doble carcter: son rganos polticos, al mismo tiempo que
rganos administrativos, etc., est realizando actos polticos,
obrando como rgano poltico,' pues slo con este carcter
puede intervenir en el funcionamiento y en la integracin de
los Poderes Pblicos. Sin embargo, los actos que as ejecuta
son sustancialmente actos administrativos, y lo que les da un
sello especial es el elemento formal de emanar de un rgano
poltico. Tambin se consideran como actos polticos, aquellos
por virtud de los cuales se afectan, como antes dijimos,
derechos polticos de los ciudadanos (declaracin del estado de
emergencia).
En estos casos los actos que se dictan conservan su
carcter administrativo o legislativo, y la circunstancia que
les da fisonoma especial, que es la esfera en que se realizan,
es una circunstancia externa que no alcanza a afectar la
esencia de los propios actos. Se trata de una mera distincin
de matiz, basada en la importancia del asunto que debe
resolverse, que, como criterio prctico, incluso puede resultar
en muchos casos insuficiente; pero debe reconocerse que la
doctrina no ha sabido, hasta ahora, ir mucho ms all en la
precisin de esta diferencia.

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