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M I N I S T E R E D E L E N S E I G N E M E N T SU P E R I E U R E T D E L A R E C H ER C H E SC I E N TI F I Q U E
U N I V E R S I T E D A B O M E Y - C A L AV I ( U A C )
Ecole Doctorale de la Facult de Droit et de Sciences Politiques
THEME :
LE CONTROLE ADMINISTRATIF DES DEPENSES
PUBLIQUES AU BENIN
Sous La direction de :
Dsir AHISSOU
INTRODUCTION
1 Prambule de la directive n 01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des Finances
Publiques au sein de lUEMOA.
2 Rapport de lAssociation pour la Fondation Internationale de Finances Publiques, Prambule, dcembre 2010, p. 7
3 M.POYET, Le contrle de lentreprise publique : essai sur le cas franais, Thse de doctorat de droit Public,
soutenu le 10mai 2001 lUniversit de Ste Etienne, p. 7
4 D. TOMMASI, Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement, A Savoir, Aot 2010, p. 4
5 Rapport de la confrence panafricaine des prsidents des Cours des comptes, CAFRAD, Tanger, 16-18 Avril 2007,
p. 4
6 M. MOINDZE, Modernisation du contrle interne de la dpense publique dans les pays Africains francophones ,
Note de cours ENAM, Madagascar, Mai 2011, p. 2
8
9 Voir ce sujet, les analyses contenues in Projet de rforme des juridictions financires, expos des motifs ,
Documents parlementaires n 2001-28 octobre 2009, Assemble nationale (franaise), p. 4
10 Parmi les rformes introduites par la LOLF et galement par la directive 06/2009/CM de lUEMOA sur les
finances publiques on peut noter la mutation notable du rle traditionnel du ministre des finances. Ainsi, dans la
directive n 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009, larticle 67 stipule avec beaucoup de prcision que Le ministre
charg des finances est responsable de lexcution de la loi de finances et du respect des quilibres budgtaire et
financier dfinis par celle-ci. A ce titre, il dispose dun pouvoir de rgulation budgtaire qui lui permet au cours de
lexcution du budget : - dannuler un crdit devenu sans objet au cours de lexercice ;- dannuler un crdit pour
prvenir une dtrioration de lquilibre budgtaire et financier de la loi de finances. En outre, le ministre charg des
finances peut subordonner lutilisation des crdits par les ordonnateurs aux disponibilits de trsorerie de lEtat.
11 M. MOINDZE, op. cit, p. 12
12 L. SADJ, dans son document intitul Finances Publiques, d Dalloz, 1995, p. 27, dmontre que ces rgles sont de
trois sortes et peuvent tre regroupes ainsi quil suit : les rgles budgtaires, les rgles comptables et les rgles
comptables.
13 Organisation internationale des institutions Suprieures de Contrle, rapport final sur laudit organisationnel et
Technique des Structures et Systme de Contrle de lEtat, Janvier/ Fvrier 2003, p.1
occupent une portion importante du Budget Gnral de lEtat. Il faut enfin considrer le principe
de laccroissement automatique des dpenses. A la question des maladies infantiles 14 dont
souffrent gnralement les finances publiques des Etats Ouest-africains, sajoute linsuffisance des
ressources disponibles qui mine fortement le dveloppement de leurs finances publiques. Par
consquent, les Etats ouest africains dont le Bnin ont pris lhabitude de se tourner constamment
vers les capitaux privs et laide extrieure.
La gestion budgtaire axe sur les rsultats impulse par le paradigme du New Public
Management15, invite les Etats adapter leur systme de contrle interne aux nouvelles rgles
dictes par les Partenaires Techniques et Financiers 16 (PTF) en renforant la mise en uvre des
politiques publiques17 par une bonne Gestion des Finances Publiques (GFP). Elle comprend la
gestion des recettes, la gestion de la dette et la gestion des dpenses publiques (GDP). En effet, en
tant quensemble des procdures et systmes de formulation, dexcution, de contrle, de suivi,
daudit et dvaluation de la politique des dpenses publiques, la GDP reflte les choix socitaux,
lhistoire et la culture administrative du pays concern, les paradigmes du rle de lEtat dans
lconomie et la socit. Lapproche traditionnelle de la GDP est axe sur la rgularit, qui
implique le respect des lois et rglements, de la hirarchie administrative, et la probit.
14 Il sagit de maladies infantiles, mais aussi de maladies contagieuses. Infantiles, parce quelles naissent trs vite
aprs les indpendances, comme si ceux qui ont lutt, parfois au risque de leur vie, voulaient se faire payer
rapidement les services rendus ; contagieuses, parce quelles se sont trs vite rpandues dun pays lautre. Elles sont
nombreuses et varies ; nous nen retiendrons que quelques-unes dont la premire, sans conteste, est la corruption, et
la seconde, le dtournement de deniers publics, tout aussi pernicieux que la corruption.
15 N. MEDE, Rflexion sur le cadre harmonise des finances publiques dans lespace UEMOA in Afrilex, Juin
2012, p. 6. Courant de recherche apparu dans les annes 1980, le NPM consiste rationaliser la gestion publique
en important notamment des outils de gestion privs dans les organisations publiques dans le but dorienter la sphre
publique vers une culture de rsultats, defficacit et de defficience. On distingue deux principaux courants de
penses au sein du NPM. Le premier est construit sur lide que le NPM est une pratique universelle (POLITT et
BOUCKAERT, 2000 ; OSBORNE et GAEBLER, 1992) alors que le deuxime soutient que le NPM ne prsente pas de
convergence (Hood, 1995, 1998). Lmergence du NPM dans les pays de lOCDE est attribue au dveloppement des
pratiques anglophones, aux partis politiques ainsi qu la pression fiscale et la performance macro-conomique du
pays (Hood, 1995). Plus globalement, le NPM reprsente un ensemble dides et de mthodes permettant de
combiner le fait de rendre compte et lefficacit dans le secteur public (HERNES, 2005). Finalement, le NPM peut
prendre trois orientations thoriques majeures : le management public, les sciences du management ou le noinstitutionnalisme (GROOT et BUDDING, 2008) et est utilis pour tudier trois principaux mcanismes : les
processus de management, les mcanismes de changement et les contraintes sexerant sur lorganisation (LAPSLEY,
2008) , M. PORTAL, La politique qualit de la certification des comptes publics, le cas de la Cour des comptes,
thse de doctorat es Sciences de Gestion, soutenu lUniversit de Poitiers, le 4 dcembre 2009, p. 21.
16 La volont dadaptation du contrle interne aux volutions de lEtat et des administrations, est dabord porte par
des instruments juridiques externes tels que les directives de lUEMOA, lOrganisation pour la Coopration et le
Dveloppement Economique (OCDE), les Institutions Financires Internationales, la Dclaration de Lima.
17 Le primtre de la GFP et de la GDP correspond le plus souvent dans la littrature budgtaire, la gestion
financire des seules administrations publiques bien que le secteur public comprenne, outre les administrations
publiques, les entreprises et institutions financires contrles par ltat. Les administrations publiques sont les
entits du secteur public dlivrant des services non marchands. Elles comprennent l'administration centrale, les
administrations des tats fdrs, les collectivits locales et les institutions de scurit sociale. L'administration
centrale comprend les ministres et hautes institutions, y compris leurs services dconcentrs, des agences et des
tablissements publics de type administratif.
Selon lINTOSAI, le contrle des finances publiques est dfini comme un lment
indispensable dun systme rgulateur qui a pour but de signaler en temps utile les carts par
rapport la norme ou les atteintes aux principes de la conformit aux lois, de lefficience, de
lefficacit et de lconomie de la gestion financire de manire ce que lon puisse, dans chaque
cas, prendre des mesures correctives, prciser la responsabilit des parties en cause, obtenir
rparation ou prendre des mesures pour empcher, ou du moins rendre plus difficile, la
perptration dactes de cette nature 19. Cette surveillance peut tre interne, lorsquelle est mise
en uvre par des acteurs internes de ladministration, ou externe, lorsquelle relve dun
organisme oprationnellement spar et indpendant de ladministration (dont les pouvoirs de
contrle couvrent ladministration dans son ensemble et qui vrifie si la gestion financire est
conforme la lgalit et approprie). Elle peut tre galement a priori (ou ex ante) lorsquelle est
effectue avant la ralisation des activits administratives ou financires, ou a posteriori (ou ex
post) lorsquelle a lieu aprs le fait.
18 Gustave PEISER dfinit le service public comme une activit assume par une collectivit publique en vue
de donner satisfaction un besoin dintrt gnral. Cette activit obt donc un rgime juridique bas sur des
principes fondamentaux sappliquant tous les services publics. , in Droit administratif gnral, mmentos, d.
Dalloz, 2011, p. 179.
19 Cf. Dclaration de Lima sur les lignes directrices du contrle des finances publiques, section 1.
20 CHEVALLIER (J.), LEtat de droit, Montchrestien, 4me Ed, 2003, pp. 9-14 : LEtat de droit a connu au cours
de ces deux dernires dcennies une tonnante promotion. Concept forg par les juristes et lusage des juristes, il
parat indissociable dune certaine conception du droit et de lEtat (). LEtat de droit est devenu la rfrence
incontournable, un des attributs substantiels de lorganisation politique, au mme titre que la dmocratie avec
laquelle il entretient des relations complexes : moyen de ralisation de lexigence dmocratique. LEtat de droit est
conu comme un type particulier dEtat soumis un rgime de droit : dans lequel lEtat, le pouvoir ne peuvent
user que des moyens autoriss par lordre juridique en vigueur, tandis que les individus disposent de voies de
recours juridictionnelles contre les abus quil est susceptible de commettre . GICQUEL (J.), Droit constitutionnel et
institutions politiques, Montchrestien, 2002, p.715 ; ROUSSEAU (D.), Les grandes avances de la jurisprudence
du Conseil constitutionnel , in, Mlanges Jacques Robert, 1998, p.287 ; cits par le professeur KOKOROKO dans la
Revue bninoise des sciences juridiques et administratives (RBSJA) n18, juin 2007, p.88. GLELE (M.A), Pour un
Etat de droit en Afrique , in, Mlanges offerts Pierre Franois GONIDEC, LEtat moderne Horizon 2000, aspects
interne et externe , Paris, LGDJ, 1985, pp.85 et suiv.
21 Le manuel de gestion des dpenses publiques de la Banque asiatique de dveloppement complte les trois
objectifs spcifiques mentionns ci-dessus par l'objectif due processes, c'est--dire procdures en bonne et due
forme (Schiavo- Campo et Tommasi, 1999).
22 J. GIRODET, Piges et difficults de la langue franaise, Dictionnaire, Paris, Bordas, 1986, p.189 : En franais,
contrle veut dire vrification, surveillance , et ne doit en aucun cas semployer au sens de maitrise, domination,
direction, autorit (ce qui constitue un anglicisme).
23 OCDE, La modernisation du secteur public : moderniser la responsabilit et le contrle , Synthses, Juillet
2005, p. 4
Le contrle interne se dfinit de faon gnrique comme un processus mis en uvre par
une organisation dans son ensemble afin de fournir une assurance raisonnable sur la ralisation de
ses objectifs25. Les contrles exercs par des entits faisant partie de l'excutif et donc propres
l'Administration sont des contrles internes ; ces contrles sont exercs a priori (contrles de
droulement de la procdure d'excution de la dpense par exemple) et a posteriori (intervention
des Inspections des Services par exemple). Par ailleurs, certains contrles internes sont raliss
par des entits administratives diffrentes de celles qui sont contrles. Ces contrles sont donc,
au sens littral, "externes" la structure contrle le Contrle financier par exemple est un
contrle exerc par la Direction Gnrale du Budget du Ministre des Finances sur les dpenses
des autres ministres mais ils n'en sont pas moins considrs comme des contrles internes dans
la mesure o ils sont exercs l'intrieur de l'Administration par des entits faisant, elles aussi,
partie de l'Administration. Le contrle interne se rapproche dans certains cas de laudit interne,
qui sappuie, quant lui, sur un organe extrieur au service. Il convient dapprhender
diffremment laudit interne par rapport aux concepts de contrles internes ou externes
traditionnellement utiliss26.
Contrle interne ou audit interne sont dautant plus difficiles cerner que ces notions sont
nouvelles, trangres lEtat tout en tant les synonymes dautres concepts beaucoup plus
traditionnels en droit public financier. A ce propos, le rapport de lIGF prcise que les missions
daudit interne sont centres sur des enjeux de contrle interne concernant lorganisation
administrative, plus que sur des enjeux du ressort de lchelon politique : elles nattirent donc pas
aujourdhui lattention directe des membres du gouvernement et de leurs cabinets 27.
Laudit interne peut analyser les points forts et les points faibles du contrle interne dune
organisation, compte tenu de sa gouvernance, de sa culture organisationnelle ainsi que des risques
lis et des opportunits damlioration qui peuvent avoir un impact sur la capacit de
lorganisation atteindre ou non ses objectifs. Cette analyse value si le gestionnaire des risques
identifie les risques et met en place des mcanismes de contrle en vue de la gestion efficace et
efficiente des fonds publics. linstar de tous les auditeurs internes, ceux du secteur public sont
appels assister les organisations dans lamlioration de leur fonctionnement. La fonction
25 H. GUILLAUME, N. COLIN, S. ROUDIL, E. SKOULIOS, RAPPORT relatif la structuration de la politique de
contrle et daudit internes de lEtat, Documentation franaise, octobre 2009, p. 7
26 B. CIEUTAT, F. MORDACQ, S. THEBAULT, Rapport Pour une conceptualisation du contrle interne et de
laudit interne dans la gestion financire de lEtat, FONDAFIP, Dcembre 2010, p. 15
27 B. CIEUTAT, F. MORDACQ, S. THEBAULT, op. cit, p. 16.
daudit interne du secteur public constitue lun des fondements de la gouvernance dun secteur
public fort. La plupart des auditeurs internes du secteur public jouent galement un rle dans
lobligation de leur entit se justifier aux yeux des citoyens dans le cadre du processus de
contrle et de contrepoids. La dclaration de Lima fait de lindpendance des structures internes
de contrle une condition essentielle pour leur efficacit28.
Indpendance et objectivit lors de la ralisation dun audit ou dun contrle sont les
matres mots, tant pour les Institutions Suprieures de Contrles (ISC) que pour les auditeurs
internes ; il ne saurait en tre autrement au contrle interne. Pour jouer efficacement son rle, le
contrle interne budgtaire doit comprendre lensemble des procdures de matrise de la gestion
budgtaire notamment : le suivi de la performance ; les procdures et documents crits organisant
les activits, principes gnraux de gestion comme le principe du double contrle; les systmes de
suivi et de gestion des finances publiques (y compris les systmes comptables), les autres
systmes de suivi et gestion, notamment la gestion du personnel et de la solde, la gestion des
marchs publics, le suivi des actifs physiques et stocks (comptabilit matire), et les contrles de
l'excution budgtaire stricto sensu, notamment les contrles ex ante et ex post.
Le contrle interne simpose aujourdhui lEtat et se dveloppe, en matire financire,
sous deux formes : le contrle interne budgtaire (CIB) et le contrle interne comptable (CIC). Ils
expriment deux enjeux en matire de gestion financire publique. Dune part, un enjeu de
soutenabilit budgtaire et, dautre part, celui de qualit des comptes en rfrence la tenue des
diffrentes comptabilits de lEtat.
Dans lunivers dynamique des finances publiques et du contrle des dpenses publiques,
on est en droit de sinterroger sur les apports substantiels engendrs par le contrle administratif
des dpenses publiques dans la gestion financire de lEtat depuis les annes 1990. La rponse
ce questionnement fait intervenir de nombreuses autres interrogations. En effet, ce contrle
garantit-il pour le mieux la lgalit des dpenses publiques ? Les contrles institus sont-ils
efficaces ? Ou ne sont-ce que de simples affirmations incantatoires ? Lenvironnement juridique et
culturel bninois est-il propice lexercice dun tel contrle? La recherche dun apport de solution
ces proccupations nous amne rechercher une qualification la nature du contrle interne qui
est en cours au Bnin depuis 1990 dune part, et mettre en exergue les diffrentes mutations
28 Dans sa description du contrle du secteur public, la Dclaration de Lima prne des services de contrle interne
qui doivent pouvoir jouir dune indpendance fonctionnelle et organisationnelle la plus grande possible au sein de la
structure organisationnelle laquelle ils sintgrent .
subies par ce contrle travers linternisation des directives de lUEMOA relatives aux finances
publiques de mme que les autres instruments internationaux dautre part.
Ce travail tant ax sur le contrle administratif des dpenses publiques 29, laudit
interne des dpenses publiques ne fera pas lobjet de dveloppements. Seuls seront pris en
compte, les contrles oprs sur les quatre tapes de la dpense. Aussi est-il est opportun de se
replacer dans une rflexion densemble sur la notion gnrale du contrle interne et des structures
charges de sa mise en uvre. Mais dentre, linadquation la fois du dispositif bninois et de
sa pratique en ce qui concerne le contrle administratif des dpenses publiques le fait apparatre
comme un contrle formel obsolte (Premire Partie) susceptible dtre perfectionn (Deuxime
Partie) afin de rendre compte des mutations actuelles qui rvolutionnent la stratgie de contrle
des dpenses publiques.
29 Il existe trois grandes catgories de dpenses publiques : des dpenses de fonctionnement qui permettent la bonne
marche des services administratifs. Des dpenses de transfert qui permettent une redistribution des revenus grce
des subventions. Des dpenses dinvestissements ou des dpenses en capital qui permettent de renouveler et
daccrotre le capital public. En longue priode la structure des dpenses de lEtat a fortement volu. Jusqu la
Seconde Guerre mondiale les deux tiers des dpenses taient consacrs aux dpenses militaires et au service de la
dette publique (intrts). Depuis 1945 la part des dpenses civiles sest fortement accrue, corrlativement
laccroissement du budget de lEtat en proportion du Produit Intrieur Brute (PIB). Les dpenses publiques peuvent
tres prsentes par ministre (approche juridique), ou par grandes fonctions (approche conomique). On peut
galement isoler les dpenses lies la dette publique (intrts), celles qui correspondent des rmunrations, les
autres dpenses courantes (de fonctionnement) et les dpenses en capital Cf, A. EUZEBY, J. ABEN, J.
PERCEBOIS, Dictionnaire de finances publiques, Paris, Armand Colin, 1995, pp. 60-61.
10
PLAN : INITIAL
PREMIERE PARTIE : UN CONTROLE FORMEL OBSOLETE
CHAPITRE 1 : UN CONTROLE NORMATIVEMENT FONDE
SECTION 1 : Un dispositif interne
PARAGRAPHE 1 : Une conscration constitutionnelle
PARAGRAPHE 2 : Une dclinaison lgislative et rglementaire
SECTION 2 : Un dispositif international
PARAGRAPHE 1 : Une rglementation communautaire
PARAGRAPHE 2 : Une rglementation internationale
CHAPITRE 2 : UNE MISE EN UVRE IMPROBABLE
SECTION 1 : Un contrle handicap ou inadapt
PARAGRAPHE 1 : Lorganisation inappropri des contrles
PARAGRAPHE 2 : Lindpendance des corps de contrle
SECTION 2 : Un contrle dvoy ou contournable
PARAGRAPHE 1 : Les procdures durgence abondantes
PARAGRAPHE 2 : Les rgularisations ex post des dpenses
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BIBLIOGRAPHIE
I
OUVRAGES
A OUVRAGES GENERAUX
A. EUZEBY, J. ABEN, J. PERCEBOIS, Dictionnaire de finances publiques, Paris, Armand
Colin, 1992, 207 p.
CHEVALLIER, LEtat de droit, Montchrestien, 4me Ed, 2003
G. CORNU, Vocabulaire juridique, puf, Paris, juillet 2012.
J. GIRODET, Piges et difficults de la langue franaise, Dictionnaire, Paris, Bordas, 1986
P. ROSANVALLON, La contre-dmocratie. La politique lge de la dfiance, Paris, Ed.
Seuil, 2006.
T. DEBARD, Dictionnaire de droit constitutionnel, 2me d, Ellipses, 2007.
B OUVRAGES SPECIFIQUES
A. BARILARI et M. BOUVIER, La nouvelle gouvernance financire de lEtat, Paris,
L.G.D.J, 2004, 207 p.
A. PAYSANT, Finances publiques, Armand COLIN, 5e dition, 1999, 169 p.
BIRD, BM, Manuel de gestion des dpenses publiques, juin 2000
D.TOMMASI, Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement, A Savoir, Aout 2010,
13
C MEMOIRES ET THESES
- L. CUVILLIER, Evaluation de lefficacit de la dpense publique dans le contrle de la
gestion opr par les Chambres rgionales des Comptes, Mmoire de DEA en Droit Public,
Mention Finances publiques, Universit Lilles2 Droit et sant, 65 p.
- EL ACHAB Salma, GADA Benallal, Elaboration des procdures de contrle interne,
ISCAE CASABLANCA 2009-2010
- M. POYET, Le contrle de lentreprise publique : essai sur le cas franais, Thse de
doctorat de droit Public, soutenu le 10mai 2001 lUniversit de Ste Etienne
II
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n o v e m b r e 2009.
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