Biuletyn Instytutu Zachodniego

Seria Specjalna Uchodcy w Europie

Konsekwencje kryzysu uchodczego dla
strefy Schengen
Anna Bachmann
Ukad z Schengen znoszcy kontrol przemieszczania si osb
wewntrz strefy jest jednym z najwikszych osigni integracji
europejskiej. Jednak w dwudziest rocznic utworzenia strefy
dalsze jej istnienie stoi pod znakiem zapytania. Czy moliwy
jest powrt do przeszoci, kiedy

kontrole graniczne byy

codziennoci

ograniczanie

Europie?

Czy

jednej

podstawowych wolnoci europejskich nie uruchomi powolnego

demontau Unii Europejskiej?
We wrzeniu 2015 r. kolejno Niemcy, Austria i Sowenia

Nr 198/2015
021115

poinformoway

Komisj

Europejsk

tymczasowym

przywrceniu kontroli granicznych na granicach wewntrznych

(zwaszcza na granicy niemiecko-austriackiej, austriacko-

INSTYTUT ZACHODNI
im. Zygmunta
Wojciechowskiego
Pozna

wgierskiej i sowesko-wgierskiej). Premier Wgier Viktor

Orbn, wystpujc w obronie granic zewntrznych, nakaza
budow potu na granicy z Serbi i Chorwacj, by uniemoliwi
przepyw migrantw przez terytorium Wgier do Austrii i
Niemiec.

Redakcja:
Marta Gtz
Radosaw Grodzki
Krzysztof Malinowski
Korekta:
Hanna Ranek

Kodeks Graniczny Schengen, czyli rozporzdzenie Parlamentu

Europejskiego i Rady

z 15 marca 2006 r. przewiduje

moliwo wprowadzenia kontroli na granicach wewntrznych

w przypadku zagroenia dla porzdku publicznego lub
bezpieczestwa
jednak

pozosta

wewntrznego.
absolutnymi

Takie

dziaania

wyjtkami,

powinny

ograniczonymi

czasowo do niezbdnego minimum i by wprowadzane jako

ostateczno.

S przewidziane zwaszcza w przypadku atakw terrorystycznych i dziaania

przestpczoci zorganizowanej, a migracji ani przekraczania granic zewntrznych
przez du liczb obywateli pastw trzecich nie powinno si uznawa per se za
zagroenie

porzdku

publicznego

lub

bezpieczestwa

wewntrznego

(Rozporzdzenie 1051/2013). W 2013 r. uszczegowiono procedur wprowadzania

tymczasowych kontroli na granicach wewntrznych przez pastwa czonkowskie.
Reguluje ona dokadnie terminy i sposoby wprowadzania kontroli.
Dziaanie Niemiec, Austrii i Sowenii zostao przeprowadzone w trybie pilnym.
Pastwo ze wzgldu na bezpieczestwo jednoczenie wprowadza kontrole na granicy
wewntrznej i notyfikuje Komisj Europejsk o tym fakcie. Dziaanie Niemiec miao na
celu, po pierwsze, uporzdkowanie napywu uchodcw do kraju. Ze wzgldu na
niewystarczajc rejestracj uciekinierw w innych krajach UE (np. na Wgrzech, w
Chorwacji i w Sowenii) cz z nich docieraa do Niemiec nieobjta dotd adnym
rejestrem, bez dokumentw potwierdzajcych tosamo. Kontrole graniczne miay
sprawi, by uchodcy przekraczali granic w wyznaczonych miejscach, czyli na
przejciach granicznych, co pozwolioby na ich rejestracj i skierowanie do
wyznaczonych orodkw rozsianych po caym kraju. Po drugie, wprowadzenie kontroli
na granicy midzy Niemcami a Austri miao te silny komponent polityczny. Byo to
przesanie dla innych krajw czonkowskich, e bez solidarnoci z krajami dotknitymi
kryzysem uchodczym nie mog one czerpa korzyci wynikajcych ze swobody
przemieszczania si w UE. Po trzecie, ograniczono w ten sposb dziaalno
przemytnikw, przewocych uchodcw z Wgier do Austrii i dalej do Niemiec.
ladem

Niemiec

poszy

Austria

Sowenia,

nie

radzce

sobie

niekontrolowanym napywem imigrantw z Wgier. Zwaszcza Sowenia okazaa si

niezdolna do opanowania kryzysu. Powane problemy maj Wgry, zwaszcza e pot
przez nich wzniesiony na granicy z Serbi jest od strony prawnej specyficzny. Powsta
bez uzgodnienia z serbskim ssiadem, ale w caoci stoi na terenie Wgier. Oznacza
to, e uchodcy nie musz go sforsowa, by znale si na terytorium Wgier.
Pastwo wgierskie jest wic zobowizane do zapewnienia uchodcom ochrony lub
przyjcia ich wnioskw o azyl. Pot ma wic gwnie funkcje propagandowoodstraszajce. Nastpnym krokiem ze strony Wgier byo zamknicie granicy z
Chorwacj, czyli zewntrznej granicy strefy Schengen. To dziaanie miao na celu
powstrzymanie uchodcw od nielegalnego przekraczania granicy, gdy legalne
dostanie si do strefy Schengen moliwe jest jedynie na przejciach granicznych.
Po 20 latach bez systematycznych kontroli granicznych ani Niemcy, ani Austria, ani
aden inny kraj czonkowski nie jest w stanie dugofalowo kontrolowa swoich granic w

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 2

starym stylu. Ustanowienie strefy Schengen oznaczao zastpienie regularnych kontroli

tzw. rodkami kompensujcymi kontrolami wyrywkowymi, budow bazy SIS (System
Informacyjny Schengen) i przede wszystkim cisymi kontrolami na granicach
zewntrznych strefy. rodki kompensacyjne wymagaj zupenie innego systemu pracy
policji granicznej i innej infrastruktury. W pastwach Schengen posterunki graniczne w
wielu miejscach zlikwidowano cakowicie, a ich brak by szczeglnie widoczny na
granicy niemiecko-austriackiej, kiedy przywrcono kontrol. Alternatywne rodki jakie
zastosowano midzy innymi zwajc autostrady spowodoway, e czas oczekiwania
na przekroczenie granicy (dotd niezauwaalnej) wynosi obecnie nawet ponad
godzin. Granica z Austri to zaledwie niewielki odcinek niemieckich granic, a jednak
w celu przywrcenia kontroli niemiecka policja cigna posiki z caego kraju. Kraj
czonkowski moe w sytuacji nadzwyczajnej kontrolowa swoje granice wewntrzne
nie duej ni 2 lata. Nie wydaje si to jednak w tym momencie moliwe, chociaby z
powodw czysto technicznych. W przypadku gdyby trasa uciekinierw miaa prowadzi
przez Polsk i Czechy, kontrolowanie granic z tymi pastwami moe by dla Niemiec
niemal niemoliwe. Nawet przy zaoeniu, e Polska i Czechy rwnie wprowadz
kontrole (czyli odci policj niemieck), powrt do sposobw kontrolowania granicy,
jaki by praktykowany przed zawarciem Ukadu Schengen, bdzie wymaga czasu na
odbudow infrastruktury, wyszkolenie dodatkowych specjalistw i wprowadzenie zmian
prawnych. Ponadto jeli granica naprawd ma by szczelna, to nie wystarcz kontrole
na gwnych przejciach granicznych. Granic niemiecko-austriack (jak i wiele innych
granic w strefie Schengen) mona przekroczy nawet niewiadomie, poruszajc si po
dobrze rozwinitej gstej sieci lokalnych drg lub tras rowerowych czcych wioski po
obu stronach granicy. Oznacza to dla sub dodatkow prac. Do regularnych kontroli
na przejciach granicznych dochodz patrole wzdu tzw. zielonej granicy, bardziej
intensywne ni w przypadku tradycyjnie zamknitych granic. Ze wzgldu na to, e tak
niewidzialn, otwart granic upilnowa jest trudniej, w Austrii pojawiy si ostatnio
pomysy, by na granicy ze Soweni (czyli na wewntrznej granicy Schengen) postawi
pot, umoliwiajcy przepyw uchodcw w sposb ukierunkowany.
Takie dziaania maj specyficzne konsekwencje. Pastwa czonkowskie s w
stanie lepiej nadzorowa napyw uchodcw i lepiej nim kierowa. Ograniczaj ryzyko
przedostania si na ich terytorium osb niepodanych. Niemniej nie da si
kontrolowa wycznie uchodcw, kontrole obejmuj bowiem wszystkich. Utrudnia to
niesamowicie ycie i prac ludnoci w terenach przygranicznych oraz hamuje rozwj
turystyki. W przypadku utrzymania kontroli granicznych przez duszy czas, regiony
przygraniczne mog na tym bardzo ucierpie. W cigu ostatnich 20 lat wsppraca

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 3

transgraniczna midzy niemieckimi i austriackimi regionami staa si czym

oczywistym (zwaszcza przy braku bariery jzykowej). Dodatkowo turystyka jest dla
Austrii ogromnym rdem dochodu, a spora cz goci pochodzi z Niemiec. Kolejki
na granicach mog skutecznie osabi t wspprac i wpyn na dochody lokalnych
firm oraz spowodowa wzrost bezrobocia.
Co moe sta si ze stref Schengen, kiedy coraz wicej pastw zdecyduje
si na kontrolowanie wasnych granic? Scenariuszy rozwoju sytuacji jest kilka:
1. Na skutek wysikw midzynarodowych na rzecz uspokojenia sytuacji w Syrii, w
Afganistanie i w Erytrei strumie uchodcw, chccych si dosta do Europy, a
zwaszcza do Niemiec, zmaleje lub wrcz ustanie. Ponadto zadziaaj tzw. strefy
tranzytowe, ktre planuje si wybudowa w krajach, przez ktre uchodcy dostaj
si do UE. Przed upywem ustanowionych w Kodeksie Granicznym Schengen
dwch lat moliwa bdzie rezygnacja z kontroli na granicach wewntrznych strefy.
Sytuacja powoli wrci do stanu sprzed wprowadzenia kontroli granicznych.
2. Coraz wicej pastw zdecyduje si na wprowadzenie kontroli na granicach
wewntrznych strefy Schengen. By moe do Austrii, Niemiec i Sowenii docz
Czechy, Sowacja, Dania, Belgia i Holandia (te kraje ju to sygnalizoway), potem
moe Polska. Oznacza to z ich strony nie tylko ogromny wysiek logistyczny (i
finansowy), ale te konkretne straty dla gospodarki, spowodowane wyszymi
kosztami transportu, kontrolami na granicy, utrudnieniami w handlu, mniejsz
konkurencyjnoci usug i towarw. Wtedy strefa Schengen bdzie istnie de facto
tylko na papierze. Zagroeniem moe by samo osignicie masy krytycznej
krajw, ktre wprowadz kontrole. Taka sytuacja moe zosta potraktowana jako
dowd na niewydolno strefy Schengen i przekona kraje czonkowskie do jej
formalnej likwidacji.
3. Na skutek rewizji Traktatu o Unii Europejskiej pastwa czonkowskie decyduj si
na cakowit likwidacj bd dugofalowe zawieszenie strefy Schengen. Jest to
operacja prawnie skomplikowana i dugotrwaa, co oznacza, e gdyby rzeczywicie
do niej doszo, to do stanu jaki znamy z ostatnich lat nie ma ju powrotu. Od czasu
Traktatu z Amsterdamu regulacje dotyczce zniesienia kontroli na granicach
wewntrznych i ochrony granic zewntrznych s prawem pierwotnym, czyli s
zapisane w traktacie i maj w prawie europejskim najwysz rang. Zmiana
podstawowych zasad, ksztatujcych stref Schengen (czyli de facto regulujcych
jedn z czterech podstawowych wolnoci unijnych swobod przemieszczania
si) wymaga zmiany traktatu, czyli zgody wszystkich czonkw UE. Dokumentem

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 4

wykonawczym jest Kodeks Graniczny Schengen z poprawkami. Nowi czonkowie

UE przyjmuj te regulacje jako cz dorobku prawnego Unii, bez moliwoci ich
zmiany. Przystpienie do Schengen, podobnie jak przystpienie do strefy euro, jest
dugofalowo zobowizaniem kadego kraju. Wedug obecnego stanu prawnego ze
strefy Schengen nie mona wystpi, mona jedynie cakowicie opuci Uni
Europejsk. Wyjcie z UE moe mie zarwno dla wychodzcego kraju, jak i dla
Unii trudne do oszacowania konsekwencje tak polityczne, jak i gospodarcze
(poczynajc od nastrojw spoecznych w pastwie, przez kwestie prawne, po
stabilno gospodarki). Jeli stosunkowo atwo mona zawiesi jedn z
fundamentalnych zasad istnienia Unii, jeli ustalany latami plan ochrony granic
zewntrznych (krytykowany jako Twierdza Europa) okazuje si w kryzysowej
sytuacji niewiele wart, to pytania o sens integracji s jak najbardziej uzasadnione.
Schengen okaza si moe ju wkrtce papierkiem lakmusowym wsplnej Europy.
Albo pastwa czonkowskie stan na wysokoci zadania i uznaj, e swoboda
przemieszczania si jest fundamentem UE, o ktry warto dba, albo ogranicz t
swobod, pozwalajc na powolny demonta Unii.

Tezy zawarte w tekcie wyraaj jedynie opinie autora.

Tekst powsta w ramach Serii Specjalnej Biuletynw IZ powiconej biecym problemom

masowych migracji ludnoci z terenw objtych konfliktami do Europy. Prezentowane
zagadnienia obejmuj kwestie skutkw spoecznych, percepcji i nastawienia opinii publicznej,
oraz wyzwa politycznych i ekonomicznych zwizanych z napywem uchodcw w Niemczech,
Polsce, a take innych krajach Europy. Kolejne numery Biuletynu bd przybliay te kwestie z
rnych perspektyw.

Anna Bachmann LL.M. Eur, politoloka i prawniczka, asystentka w Instytucie

Zachodnim. Przygotowuje prac doktorsk o wpywie Schengen na polskie pogranicza.

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 5