DIREITO AMBIENTAL

AUTOR: RMULO SAMPAIO

GRADUAO
2015.2

Sumrio

DIREITO AMBIENTAL
1. PROGRAMA DA DISCIPLINA................................................................................................................................. 3

1.1 Ementa 3
1.2 Carga horria total.................................................................................................................... 3
1.3 Objetivos 3
1.4 Contedo programtico............................................................................................................ 4
1.5 Metodologia............................................................................................................................. 5
1.6 Critrios de avaliao................................................................................................................ 5
1.7 Bibliografia recomendada.......................................................................................................... 5

2. DIREITO AMBIENTAL.......................................................................................................................................... 7

2.1 Introduo 7
2.2. tica Ambiental....................................................................................................................... 9
2.3. O Direito Ao Meio Ambiente Equilibrado como Direito Fundamental................................. 21
2.4. Natureza Jurdica do Meio Ambiente..................................................................................... 22
2.5 Panorama Geral do Direito Ambiental.................................................................................... 32
2.6 Princpios do Direito Ambiental............................................................................................. 33
2.7. Direito Constitucional Ambiental.......................................................................................... 49
2.8. Competncias em Matria Ambiental.................................................................................... 69
2.9. Sistema, Objetivos e Instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente........................... 89
2.10. Dano Ambiental e Avaliao de Impacto Ambiental............................................................ 93
2.11. Sistema Nacional de Licenciamento Ambiental.................................................................... 97
2.12. Responsabilidades Ambientais........................................................................................... 102
2.13. Tutela da Biodiversidade e Florestas................................................................................... 120

5. CASOS GERADORES........................................................................................................................................ 147

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1. PROGRAMA DA DISCIPLINA

1.1 EMENTA
O Surgimento e a autonomia do Direito Ambiental. Princpios de Direito
Ambiental. Meio Ambiente na Constituio de 1988. Funo socioambiental da propriedade. Equidade intergeracional. Direitos coletivos. Noo constitucional de patrimnio nacional. Minerao e energia nuclear na Constituio de 1988. Responsabilidades. Estudo prvio de impacto ambiental.
Competncias constitucionais em matria ambiental: legislativa, administrativa e jurisdicional.
1.2 CARGA HORRIA TOTAL
24 horas/aula
1.3 OBJETIVOS
Examinar os conceitos pertinentes ao tema da Ordem Constitucional do
Meio Ambiente e Competncias dos Entes Federados, aprofundando as anlises
por meio de utilizao de casos concretos.
Revisar conceitos inerentes aos direitos e interesses difusos e coletivos
de especial relevncia para a compreenso da tutela do bem ambiental;
Reforar a autonomia cientfica e didtica do direito ambiental;
Apresentar os princpios informadores e norteadores do direito ambiental brasileiro;
Identificar o direito ambiental na constituio e o sistema de competncias administrativas e legislativas em matria ambiental;
Trabalhar conceitualmente o Sistema e Poltica Nacional do Meio
Ambiente, bem como identificar seus principais instrumentos;
Apresentar a noo de dano ambiental e a avaliao de impacto ambiental como instrumento preventivo da ocorrncia do dano ambiental;
Reconhecer as principais questes relativas ao sistema de licenciamento ambiental;
Identificar os diferentes aspectos das responsabilidades administrativa,
civil e criminal em matria ambiental.

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1.4 CONTEDO PROGRAMTICO

Panorama Geral do Direito

Ambiental

Princpios do direito
ambiental

Direito Constitucional
Ambiental
&
Competncias
constitucionais em matria
ambiental

Sistema e Poltica Nacional

do Meio Ambiente
&
Instrumentos da Poltica
Nacional do Meio
Ambiente
Dano Ambiental
&
Avaliao de Impacto
Ambiental

Evoluo histrica
Formao do direito internacional ambiental
e o reflexo na formao do direito ambiental
brasileiro
Autonomia cientfica e didtica
Fontes do Direito Ambiental
Desafios e obstculos da regulao ambiental
Direito sadia qualidade de vida
Direito ao acesso eqitativo aos recursos naturais
Usurio-pagador e poluidor-pagador
Precauo e preveno
Reparao
Informao e participao
Obrigatoriedade da interveno do Poder
Pblico
Noo de direito ao meio ambiente individualizado (subjetivo) e coletivo
Ao popular e ao civil pblica
Deveres do Poder Pblico e Coletividade (paralelo com a Public Trust Doctrine)
Noo de patrimnio nacional
Demais tpicos especficos em matria de
proteo do meio ambiente na CF/88;
Competncia ambiental administrativa e Poder
de Polcia
Competncia ambiental legislativa
Quadro institucional do SISNAMA
Competncias dos rgos integrantes do SISNAMA
Principais conceitos jurdicos, princpios e objetivos da PNMA
Panorama geral dos instrumentos da PNMA
art 9 da Lei 6.938/81
Conceito e aspectos jurdicos do dano ambiental
Principais aspectos jurdicos da Avaliao de
Impacto Ambiental
Tipos de Avaliao de Impacto Ambiental
Exigncia do Estudo Prvio de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente

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Sistema Nacional de
Licenciamento Ambiental

Responsabilidades
ambientais
Tutela Jurdica da
Biodiversidade e Florestas

Sistema trifsico de licenciamento ambiental

(licenas prvia, de instalao e de operao)
Hipteses de previso do licenciamento ambiental
Competncia para execuo do licenciamento
ambiental
As etapas do procedimento de licenciamento
ambiental
Responsabilidade administrativa
Responsabilidade civil
Responsabilidade criminal
Sistema Nacional de Unidades de Conservao
reas Protegidas pelo Cdigo Florestal
Compensao florestal

1.5 METODOLOGIA
Adota-se a metodologia participativa na qual as aulas ministradas visam
possibilitar a participao ativa dos alunos no somente na construo e apreenso de conceitos trabalhados ao longo do curso, mas tambm na aplicao
destes conceitos s suas atividades prticas. A dinmica em sala de aula inclui
debate dos textos, anlise e resoluo de casos concretos e atividades em grupo.
1.6 CRITRIOS DE AVALIAO
O aluno ser avaliado a partir de uma prova escrita, discursiva e individual, com consulta apenas legislao no comentada, na qual sero abordadas
questes discutidas em sala de aula (que podem ou no constar expressamente desta apostila) cuja nota poder atingir o conceito 10.
1.7 BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2008;
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2008.
LOURENO, Daniel Braga. Direito dos Animais: Fundamentao e Novas Perspetivas. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2008.
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MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2008.
MILAR, dis. Direito do Ambiente. So Paulo: RT, 2007.
SAMPAIO, Rmulo Silveira da Rocha. Direito Ambiental: Doutrina e Casos Prticos. Rio de Janeiro: Elsevier: FGV, 20111.
YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizado Yoshida. Tutela dos Interesses
Difusos e Coletivos. So Paulo. Juarez de Oliveira, 2006.
Parte deste material foi preparada a partir da compilao de trabalhos de
outros professores, a saber: Daniel Loureno, Monica Taves, Savio Bittencourt e Antonio Reis.

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2. DIREITO AMBIENTAL

2.1 INTRODUO
A Revoluo Industrial o marco desencadeador de uma sociedade fundada no consumo. Esta sociedade impe presses cada vez maiores sobre os
recursos naturais, fazendo crescer preocupaes com o equilbrio do meio
ambiente e com a prpria sobrevivncia da vida no planeta.
Diante das constantes agresses ao meio ambiente, confirmadas pela cincia e condenadas pela tica e pela moral, surge a necessidade de se repensar
conceitos desenvolvimentistas clssicos. Neste sentido, torna-se imperiosa a
agregao de diversas reas do conhecimento cientfico, tcnico e jurdico,
aliados aos conhecimentos locais e de comunidades tradicionais em torno da
construo de uma nova teoria de desenvolvimento econmico que agregue a
noo de sustentabilidade. Em outras palavras, significa a internalizao pelo
processo produtivo de externalidades que at ento no eram computadas
nos custos de produo. A sustentao jurdica desta nova forma de encarar
a relao do homem com o meio ambiente reside justamente no reconhecimento do direito das futuras geraes de usufrurem, em igualdade de condies, os recursos naturais disponveis hodiernamente.
O direito ambiental est inserido neste contexto. Um ramo do direito
que regula a relao entre a atividade humana e o meio ambiente. Por sua
natureza interdisciplinar, o direito do ambiente acaba se comunicando com
outras reas da cincia jurdica. Em alguns casos com peculiaridades prprias
e distintas, em outros, socorrendo-se de noes e conceitos clssicos de outras
reas. Assim, o direito ambiental est intimamente relacionado ao direito
constitucional, administrativo, civil, penal e processual.
Como decorrncia lgica de constataes e previses cientficas, o direito
ambiental assume especial caracterstica, qual seja, a interdisciplinaridade.
Por se tratar de uma rea nova, dentre as outras disciplinas clssicas do direito, o direito ambiental por muitas vezes empresta conceitos de outros ramos,
em alguns casos retrabalhando-os, em outros incorporando-os diante da
complexidade do bem a que se prope tutelar: o bem ambiental. Finalmente,
pelo fato de a poluio no respeitar fronteiras polticas, o direito ambiental
est constantemente se aperfeioando com noes principiolgicas e legais
dos ramos que se convencionaram chamar de direitos internacional e comparado ambiental.
Diante da complexidade deste novo ramo da cincia jurdica, faz-se mister
enfatizar no ter o presente material a inteno de esgotar os temas. Pelo contrrio, o intuito meramente indicativo e elucidativo. O detalhamento das
questes aqui levantadas demanda anlise e pesquisa muito mais aprofundaFGV DIREITO RIO

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das do que a proposta deste curso. Ao final, o objetivo no outro seno o

de agregar conceitos, noes e problematizaes tpicas do direito ambiental
e que esto, em certo grau, intrinsecamente inseridas na moderna noo de
direito da economia e da empresa.
Uma nova viso tico-ambiental necessita ser implantada, sob pena da
escassez atingir o prprio homem de maneira irremedivel. So crescentes
em todo o planeta as manifestaes de problemas ambientais graves como
o caso das secas, perdas de safras de alimentos, desertificao, elevao do
nvel de mares e rios, alterao climtica, contaminao com resduos slidos,
poluio da atmosfera, entre tantos outros fenmenos negativos.
Veja a seguinte alarmante notcia:
Refugiados ambientais ou desalojados climticos
Considerado como um dos maiores desafios de sculo XXI, as projees de cientistas e ambientalistas sobre os migrantes ambientais indicam que a escassez de alimentos, a falta de gua potvel (produto do
esgotamento de aquferos), as inundaes e a elevao do nvel do mar,
consequncias diretas da mudana climtica sero as circunstncias que
obrigaro mais de 50 milhes de pessoas a deslocar-se de onde vivem
nos prximos dez anos. Esse nmero equivale populao de um dos
5 continentes no final do sculo.
Dessa forma, o mundo comea a conhecer uma nova categoria de
refugiados: aqueles que, devido a graves problemas ambientais, so
obrigados a migrar para o interior do pas ou para o exterior. Nos referimos aos chamados refugiados ou desalojados ambientais ou climticos. Por primeira vez, esses refugiados superam em nmero aos que
escapam da guerra. Atualmente, a mudana climtica j est incidindo
na qualidade e na quantidade dos alimentos disponveis para muitas
populaes no mundo.
O mesmo acontece com a carncia cada vez mais crescente da gua
potvel. Por exemplo, em comunidades como a ndia, a China e o
Mxico os aquferos esto se esvaziando por completo, causando a migrao de milhes de pessoas. Uma situao similar se relaciona com
os desertos, que esto avanando. Cientistas assinalam que devido ao
crescimento do Gobi (regio desrtica situada na China), agora existem
refugiados do deserto, que tm migrado para a Monglia, a Ningxia
e Gansu. Com isso, pelo menos 4 mil comunidades esto enfrentando o despovoamento. O mesmo acontece no Ir, onde comunidades
prximas a Teer foram abandonadas devido expanso do deserto e
tambm pela falta de gua.

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A outra grande contingncia ambiental a associada elevao do

nvel do mar, com previses de inundaes extremas na China, na ndia, na Indonsia, no Paquisto, nas Filipinas, na Coreia do Sul, na
Tailndia e no Vietnam, o que foraria milhes de seres humanos a mover-se para o interior desses pases, cujas reas j esto superpovoadas.
Para piorar a situao, 75% das populaes que sero atingidas por
essas violentas migraes climticas situam-se nas reas pobres do planeta: como frica, sia e Amrica Latina. E, apesar de que se acredita
que muitos tentaro chegar aos pases do Norte, suas prprias possibilidades econmicas e as barreiras fronteirias sero um freio e a massa
se deslocar entre as regies vizinhas.
O debate centra-se em que os refugiados climticos, da mesma forma que outros casos de refugiados ou desalojados, sofrem as mesmas
iniqidades, injustias sociais e desequilbrios econmicos vividos por
muitos no planeta. No entanto, somente as vtimas da violncia poltica
ou das guerras so as que, atravs de organizaes internacionais, tm
acesso a diferentes formas de assistncia financeira, albergues, comida,
escolas e clnicas... Os chamados refugiados ou migrantes ambientais
ainda no foram considerados nas convenes mundiais, o que os torna
totalmente vulnerveis. Eles se encontram to forados quanto os migrantes econmicos ou os migrantes raciais, porque igualmente fogem
das devastaes ambientais que produzem ms condies de vida e so
perseguidos pela fome, mesmo quando os polticos consideram que as
migraes so uma questo de ordem pblica.
A realidade demonstra que por trs desse fenmeno h uma luta
pela sobrevivncia: essas pessoas no tm futuro nem possibilidades de
sobreviver em seus lugares de origem.
O direito internacional no reconhece os refugiados ambientais ou
climticos uma vez que as Convenes de Genebra adotadas pela Organizao das Naes Unidas (ONU), em 1951 somente cobrem aos
refugiados polticos ou raciais.
J tempo de colocar o novo status de refugiado ambiental na agenda internacional. Eles so a real emergncia do futuro.1
Lenin Cardozo.
2.2. TICA AMBIENTAL
A consolidao terica dos direitos fundamentais a partir da dcada de
setenta coincidiu com a emergncia temtica do direito ambiental, face as
exigncias da complexidade social2 aliada crescente crise ambiental, derivada, principalmente, das aes antrpicas sobre o meio ambiente.

Disponvel em: <http://amaivos.uol.

com.br/amaivos09/noticia/noticia.
asp?cod_noticia=17312&cod_canal=49>.

No cenrio dos problemas ambientais

e ecolgicos predomina, segundo Ulrich Beck, a denominada sociedade de
risco (BECK, U. Risk Society: towards
a new modernity. Londres: Sage Publications, 1992) . Nela, o desenvolvimento da cincia e da tecnologia acarretam a disseminao e a distribuio
no previsvel dos riscos (caracterizao
da incerteza), sem respeito a eventuais
diferenas sociais, econmicas ou geogrficas. A humanidade, de uma forma
ou de outra, sempre conviveu com
riscos, mas a especificidade, origem e
abrangncia dos riscos ambientais
fruto do que Giddens denomina de incerteza manufaturada (BECK, Ulrich;
GIDDENS, Anthony; LASH, Scott. Reflexive Modernization: Politics, Traditions And Aesthetics In The Modern
Social Order. Cambridge: Polity Press,
1994) o que sobreleva a importncia
dos mecanismos de informao e de
tentativa de controle por meio justamente da preveno dos riscos.

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Tendo em vista esses fatores, na ltima metade do sculo XX, influenciadas pelas convenes internacionais e declaraes sobre o meio ambiente,
vrias constituies internalizaram o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um autntico direito fundamental, reconhecendo
a importncia da manuteno e preservao da qualidade ambiental para o
desenvolvimento humano, nas suas mais variadas dimenses.
A par desse desenvolvimento terico de consolidao da importncia do
direito ambiental como um ramo autnomo do Direito, e de sua inafastvel
correlao com os direitos fundamentais, deixou-se de lado a discusso e o
debate sobre o valor moral e jurdico da natureza e de seus elementos. Isso
significa dizer que a qualidade ambiental, embora elemento integrante do
princpio da dignidade da pessoa humana3, enxergada somente sob a perspectiva do bem-estar existencial do prprio homem.
Assim que a adoo do marco jurdico-constitucional socioambiental
resulta de um projeto poltico de consolidao dos direitos humanos sob o
enfoque do desenvolvimento sustentvel. A prpria ideia de sustentabilidade, com a tutela integrada do ambiente e dos direitos individuais e sociais,
embora extremamente importante, resulta na promoo de uma existncia
humana digna, relegando o meio ambiente como mero meio para tanto e,
no, como um fim em si mesmo, ou seja, a natureza e seus componentes biticos so classificados dogmaticamente como instrumentos de promoo da
qualidade de vida do ser humano, com valorao moral meramente reflexa
ou indireta. De acordo com esse entendimento prevalente, o mbito de proteo do direito vida, assim como o prprio conceito de mnimo existencial
material, diante do quadro de risco ambiental, projeta sua eficcia em direo
ao homem e somente a ele.
De acordo com esta viso predominante, a natureza jurdica de propriedade da natureza, objetivada, coisificada, no desaparece, portanto, com a
passagem do Estado Liberal para o Estado Socioambiental de Direito. Alis, a esse respeito, cabe constatar que o modelo clssico do liberalismo, tal
qual formulado, entre outros, por Locke, Rousseau e Kant, elege, de forma
genrica, como pr-condio para a participao na comunidade moral a
posse da autonomia e da autoconscincia (ou conscincia de si). Esta tese,
largamente aceita, at os dias de hoje, adota, implicitamente a concepo de
oikeiosis (pertencimento) estoica4, por meio da qual a participao na arena
poltica e moral estava adstrita aos seres racionais e lingusticos. Conforme
mencionado, a natureza, e seus elementos constituintes, estariam, portanto,
de acordo com esta lgica, alijados, por princpio, da possibilidade de possurem valorao moral prpria, inerente. A ecologia penetrou a dignidade do
homem, mas o conceito de dignidade no foi, via de regra, ampliado para
abraar outras dimenses que no as estritamente humanas.

3
Segundo afirma o Professor Dr. Vicente
Barreto, a ideia de que a pessoa possui
uma dignidade que lhe prpria deita
razes na histria da Filosofia Ocidental. Antes mesmo do texto clssico de
Picco de la Mirandola, Discurso sobre a
dignidade do homem (1486), a questo
encontrava-se na obra de Aristteles,
Santo Agostinho, Bocio, Alcuino e
Santo Toms, indicando como atravs
dos tempos agregaram-se valores
ideia de pessoa, que terminaram por
objetivas a ideia de dignidade humana
(BARRETO, Vicente de Paulo. O Fetiche dos Direitos Humanos e outros
temas. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2010, p. 58).
4
Sobre o conceito de oikeiosis e sua
influncia no pensamento filosfico
relativamente aos animais no humanos e natureza, v. STEINER, Gary. Anthropocentrism and its discontents:
the moral status of animals in the
history of western philosophy. University of Pittsburgh Press, 2005.

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O paradoxo desta constatao o de que a expanso conceitual da dignidade humana, a rigor, traz em si, um contedo de excluso do no humano,
dado que somente o homem participa da subjetividade.
Nesta linha, a despeito da constitucionalizao das normas ambientais,
e de todo o arcabouo normativo existente em favor da tutela do meio ambiente, o novo modelo de Estado Socioambiental carrega em seu mago o
mesmo paradigma antropocntrico, ou seja, traz em si uma limitao terica
que projeta o homem como sendo o nico ente merecedor de ateno moral
e jurdica5.
A humanidade vem sofrendo sucessivos descentramentos ao longo da
sua histria, descentramentos estes que corroem, paulatinamente, o antigo
edifcio do antropocentrismo. A crena de que o homem constitui o centro de toda sorte de preocupao sofreu seu primeiro abalo com Coprnico
(1473-1543), que logrou retirar do imaginrio popular a Terra como centro
do universo6. A segunda poderosa virada veio com Darwin (1809-1882)
por meio da demonstrao cientfica da natureza animal do homem, pela
qual as diferenas entre ele e os outros animais so apenas de grau e no de
categoria. Assim sendo, no ocuparamos lugar privilegiado ou especial na
alardeada ordem da criao. O terceiro confronto em relao ao antropocentrismo veio nos sculos XIX e XX com as obras de Marx (1818-1883) e
Freud (1856-1939) que questionaram a crena iluminista no poder absoluto
da razo. Marx, por meio da teoria do materialismo histrico, explicitou que
as nossas crenas (morais, religiosas, filosficas e polticas) e nosso comportamento so diretamente relacionados posio social ocupada pelo indivduo
e s relaes de trabalho e produo subjacentes. A razo, sob esta tica, no
inteiramente fruto da liberdade individual, mas, sim, dos valores subliminarmente incorporados pelas pessoas no jogo do processo produtivo (poder da
ideologia). Freud, por sua vez, representa a descoberta do inconsciente pela
psicologia7, de tal sorte que a razo no seria senhora absoluta da conduta humana. Grande parte de nosso comportamento seria governado e determinado por foras inconscientes (poder do inconsciente)8. Paralelamente, os neurocientistas tendem a romper com o paradigma da mente como tbula rasa
e apelam cada vez mais para estudos direcionados importncia e influncia
dos efeitos genticos sobre a cognio e o intelecto9. A sucessiva derrubada da
arrogncia humana continua com os paleontologistas que, de acordo com a
feliz expresso cunhada por John McPhee, descobriram a realidade do tempo profundo10. Nesse sentido, Stephen Jay Gould (1941-2002) alerta para o
fato de que a existncia humana preenche apenas o ltimo micromomento
do tempo planetrio um centmetro ou dois do quilmetro csmico, um
minuto ou dois do ano csmico11.
Ao lado desses mencionados descentramentos, a constatao de que a
relao homem-natureza no apenas uma relao biolgica, natural, mas

Segundo afirma o Professor Fernando

Arajo, as concepes teleolgica e
hierrquica da natureza e das relaes
sociais j levaram, ao longo da histria e desgraadamente levam
ainda , a diversas afirmaes que
no se confinam ao estatuto dos no-humanos, e que hoje se revelam patentemente absurdas: a iluso finalista
de que as mars existem para propiciar
a entrada e sada dos navios dos portos,
de que os papagaios e os touros s
existem para nosso entretenimento,
de que as rvores s existem para nos
proporcionar sombra e frutos, de que os
sunos s existem para nossa alimentao e os cavalos para nosso transporte,
de que algumas raas humanas so inferiores e esto predispostas ao servio
das outras, de que as mulheres existem
para servir os homens ou para agradar-lhes. Proposies teleologistas que
no se distinguem das classificaes
propostas por Aristteles, as quais, ao
admitirem uma escala de participao
na alma racional a partir de uma base
de teleologismo antropocntrico e
androcntrico, subalternizavam a condio das mulheres e tornavam concebvel a condio de escravo natural,
de algum naturalmente predisposto
servido, dentro da prpria espcie
humana (ARAJO, Fernando. A Hora dos
Direitos dos Animais. Lisboa: Almedina,
2003. p. 53).

H quem repute a Aristarco de Samos

(sc. 3 a.C) a origem da noo de que a
Terra gira em torno do Sol (a afirmao
heliocntrica de Aristarco conhecida
por meio de uma referncia feita por
Arquimedes no Arenarius). Ainda assim, a teoria heliocntrica s ganharia
o devido reconhecimento mais de
mil anos depois, com Coprnico. Suas
ideias foram apresentadas oficialmente
com a publicao de sua obra As Revolues dos Orbes Celestes em 1543, por
meio da qual se combateu a tradicional
concepo geocntrica de Ptolomeu.
Posteriormente, a concepo de Coprnico foi complementada pela noo de universo infinito de Giordano
Bruno (1548-1600) que, entre outras
inovaes, postulava pela pluralidade
de mundos habitados (teoria originalmente sustentada por Nicolau de Cusa
em 1440).

Alguns sustentam que antes mesmo

do surgimento das teorias freudianas,
Schopenhauer (1788-1860) teria descoberto o poder do inconsciente ao
afirmar que seramos dominados por
grandes foras biolgicas, nos iludindo
achando que escolhemos conscientemente o que fazemos.

8
Mas a megalomania humana ter sofrido o seu terceiro e mais contundente
golpe da parte da pesquisa psicolgica
atual, que procura provar ao ego que
nem mesmo em sua prpria casa ele

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tambm moral, tica, faz parte de um movimento de contnua expanso de

nossos horizontes morais que possui como marco inicial o alargamento da
considerao moral para alm do prprio indivduo (eu). Em uma progresso contnua, essa expanso das esferas da moralidade envolveu a superao
dos limites da preocupao tica com os membros de uma mesma famlia, de
uma determinada tribo ou comunidade, das pessoas que convivem numa determinada regio e at da prpria nao. Mais recentemente, principalmente
a partir do sculo XIX, as barreiras relacionadas raa (etnia) ou gnero
(sexo) foram tambm questionadas e, felizmente, rompidas.
Nesta linha, apenas dois anos aps a ratificao da 13 Emenda Constituio norte-americana, que aboliu a escravido naquele pas, John Muir, em
1867, j propunha o respeito aos direitos de todo o restante da criao12.
Pouco depois, em 1915, Albert Schweitzer lanava as bases do que denominou de teoria da reverncia pela vida13 e, no mesmo ano, o botnico
Liberty Hyde Bailey conclamava pelo respeito integridade de toda a terra14.
Em 1940 Aldo Leopold sustentava abertamente uma viso holstica com sua
tica da Terra (land ethic)15 posicionando-se contra o que afirmava ser a
escravizao do mundo16.
Este nascente movimento ecolgico marcado, portanto, por um rompimento paradigmtico com as fronteiras tradicionais que limitavam, at
ento, a considerao moral vida humana. flagrante seu compromisso
para com a erradicao do que o Michael Cohen denomina de preconceito
contra a natureza17, atitude que remete a uma consciente e artificial separao do homem do restante dos entes naturais. Psicologicamente significa um
afastamento combinado com uma lgica de dominao que pode ser identificado em outros fenmenos sociais como o caso do racismo, do sexismo e
do elitismo18.
Veja-se no entanto, que esse movimento de ampliao das esferas da moralidade para alm da espcie humana, abrangendo entes no humanos e a
prpria natureza como um todo, ainda encontra grande resistncia. O prestigiado Professor Celso Antonio Pacheco Fiorillo, exemplificativamente, adota, expressamente, posicionamento diverso, ao afirmar em sua obra Curso
de Direito Ambiental Brasileiro que:
A Constituio Federal de 1988, ao estabelecer em seus princpios
fundamentais a dignidade da pessoa humana (art. 1, III) como fundamento destinado a interpretar todo o sistema constitucional, adotou
viso (necessariamente com reflexos em toda a legislao infraconstitucional nela includa toda a legislao ambiental) explicitamente
antropocntrica, atribuindo aos brasileiros residentes no pas (arts. 1,
I, e 5s (arts. 1, I, e 5 da Carta Magna) uma posio de centralidade
em relao ao nosso sistema de direito positivo.

quem d as ordens, mas que deve contentar-se com as escassas informaes

do que se passa inconscientemente em
sua mente (FREUD, Sigmund. Pensamento Vivo. So Paulo: Martin Claret,
2005. p. 59).
PINKER, Steven. Tbula Rasa. So
Paulo: Companhia das Letras, 2004.

10
A geologia impe a aceitao da
inafastvel vastido do tempo. Assim
sendo, a ideia de tempo profundo
(deep time) est diretamente relacionada ao fato de que a vida humana
representa um mero flash na sequncia
cronolgica dos eventos naturais. Essa
limitao temporal reduz significativamente a ingnua supervalorizao da
vida humana.
11
GOULD, Stephen Jay. Lance de Dados. Traduo de Sergio Moraes Rego.
Rio de Janeiro: Record, 2001. p. 34.
12
MUIR, John. A Thousand-Mile Walk
of the Gulf. Boston: William F. Bade,
1917. p. 324.
13
SCHWEITZER, Albert. Out of My Life
and Thought: An Autobiography.
New York: John Hopkins University
Press, 1998.
14
BAILEY, Liberty Hyde. The Holy Earth. New York: Dover Publications, 2009.
15
LEOPOLD, Aldo. The Sand County
Almanac. New York: Ballantine Books,
1966 (primeira edio em 1949).
16
LEOPOLD, Aldo. The Conservation
Ethic, Journal of Forestry, n. 31, 1933,
p. 635.
17
COHEN, Michael J. Prejudice Against
Nature: a Guidebook for the Liberation of Self and Planet. Freeport,
Maine: Cobblesmith, 1983.
18
A mesma lgica proposta por Cohen existe em relao a o fenmeno
designado por especismo. O termo
speciesism (equivalente em portugus a especismo ou especiesismo)
foi originariamente cunhado por Richard D. Ryder, psiclogo e professor
da Universidade de Oxford, no artigo
intitulado Experiments on Animals,
datado de 1970, e posteriormente
publicado como parte do livro Animals
Men and Morals (Godlovitch, Godlovitch and Harris, 1971). A consolidao
do termo veio com a publicao do livro
Victims of Science: the Use of Animals in
Research (1975). O referido autor utilizou o neologismo para designar uma
forma de injustia que significa tratamento diferenciado para aqueles que
no integram a mesma espcie. Ryder
procurava, ento, traar um paralelo de
nossas atitudes perante as demais espcies e as atitudes racistas e sexistas.
Segundo o autor, todas essas formas de
discriminao so fundamentalmente
baseadas em caractersticas arbitrrias

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De acordo com esta viso, temos que o direito ao meio ambiente

voltado para a satisfao das necessidades humanas.
[...] Dessa forma, a vida que no seja humana s poder ser tutelada pelo direito ambiental na medida em que sua existncia implique garantia da sadia qualidade de vida do homem, uma vez que
numa sociedade organizada este o destinatrio de toda e qualquer
norma. Vale ressaltar nesse sentido, o Princpio n. 1 da Declarao do
Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992: Os
seres humanos esto no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e produtiva,
em harmonia com a natureza.
Na verdade, o direito ambiental possui uma necessria viso antropocntrica, porquanto o nico animal racional o homem, cabendo a este a preservao das espcies, incluindo a sua prpria.19
PERGUNTAS:
(a) E voc, concorda com essa viso? A quem o direito ambiental serve,
ou quem ou quais so os destinatrios das normas ambientais?
(b) O mundo natural possui valor inerente ou meramente instrumental?
(c) Em que medida a posse da razo uma caracterstica que poderia
justificar a diferenciao de tratamento entre humanos e no humanos?
(d) H a possibilidade de se falar em dignidade existencial para alm da
vida humana?
(e) H a possibilidade de construo de uma teoria dos direitos dos
animais ou dos direitos da natureza? Em caso positivo, teriam elas o
mesmo fundamento?
CASO PRTICO:
Analise a seguir as seguintes passagens extradas de casos do Supremo Tribunal Federal (STF):
Ementa:
COSTUME MANIFESTAO CULTURAL ESTMULO
RAZOABILIDADE PRESERVAO DA FAUNA E DA FLORA
ANIMAIS CRUELDADE. A obrigao de o Estado garantir a todos o

sendo, por tal motivo, insustentveis:

o especismo se presta [...] para descrever a discriminao generalizada
praticada pelo homem contra outras
espcies, e para estabelecer um paralelo com o racismo. Especismo e racismo
so formas de preconceito que se baseiam em aparncias. Se o outro indivduo tem um aspecto diferente deixa
de ser aceito do ponto de vista moral. O
racismo hoje condenado pela maioria
das pessoas inteligentes e compassivas
e parece simplesmente lgico que tais
pessoas estendam tambm para outras
espcies a inquietao que sentem por
outras raas. Especismo, racismo (e at
mesmo sexismo) no levam em conta
ou subestimam as semelhanas entre
o discriminador e aqueles contra quem
este discrimina. Ambas as formas de
preconceito expressam um desprezo
egosta pelos interesses de outros e por
seu sofrimento (RYDER apud FELIPE,
Snia T. Crtica ao Especismo na tica
Contempornea: a Proposta do Princpio da Igual Considerao de Interesses.
Disponvel em: <http://www.vegetarianismo.com.br>. Acesso em: 08 nov.
2005). Posteriormente, Ryder publicou
outras obras tais como Animal Revolution: Changing Attitudes Towards Speciesism, (Oxford: Basil Blackwell, 1989)
e The Political Animal: The Conquest of
Speciesism (Jefferson-USA: McFarland
& Company Inc., 1998). Outros brilhantes autores comearam, a partir da, a
fazer uso desta nomenclatura para designar o fenmeno de colocao do ser
humano como o pice da cadeia evolutiva em detrimento dos outros seres vivos. O prprio Peter Singer, em sua obra
Animal Liberation (1975), ressalta que
deve a utilizao do termo especismo
a Ryder, muito embora lamente o fato
de o termo speciesism e no speciesm j
ter sido incorporado oficialmente pela
Enciclopdia Britnica. Nesse mesmo
ano de 1975, o renomado psicolgo
ingls Stuart Sutherland (1927-1998),
tambm professor da Universidade
de Oxford, optou por designar como
espcie-centrismo a atitude de arrogncia e egosmo inatos que faz com
que se atribua conscincia e autopercepo unicamente nossa espcie (cf.
The Times Literary Supplement TLS
de 26 de dezembro de 1975). O vocbulo encontra-se dicionarizado em
THE OXFORD ENGLISH DICTIONARY (2
edio, Oxford: Clarendon Press, 1989),
assim como no WEBSTER ENCYCLOPEDIC UNABRIDGED DICTIONARY (New
York: Random House Value Publishing
Inc., 1996). Entre ns, temos a sua
presena no DICIONRIO HOUAISS DA
LNGUA PORTUGUESA (Rio de Janeiro:
Objetiva, 2001). Em tal obra, optou-se
por especiesismo, que tem por significado: s.m. (1973) 1. preconceito ou
discriminao com base na espcie <e.
contra os lobos>; 2. pressuposto da superioridade humana no qual se baseia

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DIREITO AMBIENTAL

pleno exerccio de direitos culturais, incentivando a valorizao e a difuso

das manifestaes, no prescinde da observncia da norma do inciso VII do
artigo 225 da Constituio Federal, no que veda prtica que acabe por submeter os animais crueldade. Procedimento discrepante da norma constitucional denominado farra do boi.
(RE 153531, Relator(a): Min. FRANCISCO REZEK, Relator(a) p/ Acrdo: Min. MARCO AURLIO, Segunda Turma, julgado em 03/06/1997,
DJ 13-03-1998 PP-00013 EMENT VOL-01902-02 PP-00388)
Relatrio
O SR. MINISTRO FRANCISCO REZEK: Nestes termos o Subprocurador-Geral Paulo de Tarso Braz Lucas narra a espcie e sobre ela opina:
Trata-se de recurso extraordinrio, admitido na origem, que a
ASSOCIAO AMIGOS DE PETRPOLIS PATRIMNIO,
PROTEO AOS ANIMAIS, DEFESA DA ECOLOGIA, a LDZ
LIGA DE DEFESA DOS ANIMAIS, a SOZED SOCIEDADE
ZOOLGICA EDUCATIVA e a APA ASSOCIAO PROTETORA DOS ANIMAIS, com fundamento na alnea a do permissivo
constitucional, formalizam contra o v. acrdo de fls. 167/178, alegando vulnerao ao disposto no art. 225, 1, inciso VII, da Carta
Magna em vigor.
A demanda teve incio com a propositura pelas recorrentes de ao
civil pblica, na forma da Lei n. 7.347, de 24.7.85, tendo como escopo
obter a condenao do ESTADO DE SANTA CATARINA a proceder proibio da DENOMINADA FESTA DA farra do boi e ou
manifestaes assemelhadas por ATOS E MEDIDAS FORMAIS E
PRTICAS, como OBRIGAO DE FAZER.`
Embora referindo-se notoriedade dos fatos, as recorrentes acostaram inicial diversos documentos supostamente comprobatrios no
s da crueldade da referida prtica, mas tambm da sua repercusso
negativa no exterior.
O recorrido contestou a ao (fls. 58/68), arguindo preliminares de
inpcia da inicial e de carncia da ao, alm de negar, quanto ao mrito, no s que a farra do boi, manifestao cultural bastante entranhada em significativas parcelas da sociedade, seja uma prtica intrinsicamente cruel ou violenta, como tambm que estivesse configurada a

o especiesismo (acp.1). ETM ing. speciesism (1973) id., der. de species, ver
espec- (HOUAISS, op. cit., p. 1.226).
19
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro.
So Paulo: Saraiva, 2010, pp. 65-67.

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DIREITO AMBIENTAL

omisso do Poder Pblico estadual, que adotou vrias iniciativas para

coibir os excessos. (...)
(...)... o Ministrio Pblico opinou pela procedncia da ao. (...) O
MM. Juzo a quo (...) julgou AS AUTORAS CARECEDORAS DA
AO ante a manifesta impossibilidade jurdico do pedido...
Da a sua apelao, que,..., resultou no acrdo impugnado, cuja
ementa foi assim redigida:
AO CIVIL PBLICA. AJUIZAMENTO CONTRA O ESTADO DE SANTA CATARINA. PEDIDO CONSISTENTE NA
PROIBIO DA PRTICA, NOS MUNICPIOS, DISTRITOS,
SUBDISTRITOS E OUTRAS LOCALIDADES DA FAIXA LITORNEA CATARINENSE, DA DENOMINADA FARRA DO BOI.
PRESENA MARCANTE DO ESTADO ATRAVS DA POLCIA
CIVIL E MILITAR, COM A FINALIDADE DE DISCIPLINAR
O FOLGUEDO POPULAR, SEM MAUS TRATOS AOS ANIMAIS. SOLICITAO, ADEMAIS, POR PARTE DA ADMINISTRAO DO CONCURSO DE CIENTISTAS SOCIAIS PARA
ESTUDO E SOLUO DO PROBLEMA QUE SE LOCALIZA
APENAS EM SEGMENTO DA POPULAO DE ORIGEM
AORIANA. INCOFIGURAO DE OMISSO DO ESTADO
NA REA EM QUE CUMPRE ATUAR. INDISPENSVEL, POR
OUTRO LADO, NO CONFUNDIR ESSA TRADIO, DE
ORIGEM AORIANA, CONHECIDA SOB A DENOMINAO
DE TOURADA CORDA OU BOI NA VARA, COM A VIOLNCIA DESCRITERIOSA INFLIGIDA NOS PRPRIOS BOIS. O
ERRO AQUI PRATICADO, CONFIGURATIVO DE CONTRAVENO, UMA VEZ EXPUNGIDO DESSE CONTEXTO, POR
MEIOS PREVENTIVOS OU REPRESSIVOS, NO JUSTIFICA A
PROIBIO DESSA MANIFESTAO POPULAR, DESDE QUE
SE MANTENHA FIEL FEIO TRADICIONAL DO BOI NA
VARA, SEM A MENOR VIOLNCIA OU INFLIO DE MALEFCIOS ALIMRIA. RECURSO DESPROVIDO PARA, ALTERADO O DISPOSITIVO DA SENTENA, JULGAR IMPROCEDENTE O PEDIDO.
Note-se que, embora improvida a apelao, o dispositivo da sentena foi alterado, por ter o E. Tribunal a quo concludo que, em verdade,
est mais do que evidenciado que, pelas referncias sobre o mrito, era
de ser julgado improcedente o pedido, mormente quando se reconheFGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

ceu a inexistncia de omisso por parte do Estado na funo de prevenir e reprimir os atentados Lei.
Em que pese a atualidade e relevncia do tema, inegavelmente merecedor das mais profundas reflexes, num mundo em que a humanidade
cada vez mais se conscientiza da necessidade de inibir a sua ao predatria sobre os demais elementos da natureza, o presente recurso no
se mostra apto ao conhecimento, j que encontra bice insupervel no
enunciado da Smula 279 desse Pretrio Excelso, firme manifestao
do entendimento jurisprudencial que se cristalizou no sentido de que
para simples reexame de prova no cabe recurso extraordinrio.
(...)
Pelo exposto, somos pelo no conhecimento do recurso extraordinrio.
o relatrio.
Voto
O SENHOR MINISTRO FRANCISCO REZEK (Relator): Diz a
Constituio de 1988, em seu art. 225, que incumbe ao poder pblico:
VII proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as
prticas que indo ao que interessa submetam os animais a
crueldade.
As instituies proponentes da ao civil pblica, ora recorrente ao Supremo, invocaram essa norma ante a Justia de Santa Catarina dizendo da tirar
clara a proibio de qualquer prtica cujo efeito material seja a submisso de
animais a crueldade. Outra norma no lhes parece necessria, e o que a ao
civil pblica pretende a iniciativa do poder pblico no sentido de coibir
aquela prtica.
Atentei de incio, na interpretao da regra constitucional, qualificativa
na forma da lei. Imaginei uma possvel crtica ao onde se dissesse que da
prpria Carta da Repblica no se tira diretamente um comando que obrigue
a autoridade catarinense a agir como pretendem as instituies recorrentes,
porque isso deveria ser feito na forma da lei. Ora, a ao dirigida ao Estado e, portanto, ao legislador tambm. Ao Estado como expresso do poder
pblico. O que se quer que o Estado, se necessrio, produza justamente

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DIREITO AMBIENTAL

para honrar esse na forma da lei, o regramento normativo capaz de coibir a

prtica considerada inconsistente com a norma fundamental.
(...) Pode-se, efetivamente, invocar o inciso VII do 1 do art. 225 da
Carta para, em ao civil pblica, compelir o poder pblico a, legislando ou
apenas agindo administrativamente, conforme lhe parea apropriado, coibir
toda prtica que submeta animais a tratamento cruel.
(...)
As duas tentaes que podem rondar o julgador e que devem ser repelidas
para um correto exame da controvrsia so, primeiro, a considerao metajurdica das prioridades: por qu, num pas de dramas sociais to pungentes,
h pessoas preocupando-se com a integridade fsica ou com a sensibilidade
dos animais? Esse argumento de uma inconsistncia que rivaliza com sua
impertinncia. A ningum dado o direito de estatuir para outrem qual
ser sua linha de ao, qual ser, dentro da Constituio da Repblica, o
dispositivo que, parecendo-lhe ultrajado, deva merecer seu interesse e sua
busca de justia. De resto, com a negligncia no que se refere sensibilidade
de animais anda-se meio caminho at a indiferena a quanto se faa a seres
humanos. Essas duas formas de desdia so irms e quase sempre se renem,
escalonadamente. No nos dado o direito de tentar ridicularizar o pedido,
de amesquinh-lo com esse gnero de argumento, sobretudo porque os sofrimentos que ainda hoje, para nosso pesar, em nossa sociedade se infringem a
seres humanos, no so assumidos como institucionais: constituem algo de
que todos se envergonham e que em muitos casos a lei qualifica como crime.
Aqui estamos falando de outra coisa, de algo que assumido e at chamado
de manifestao cultural. Por isso a ao no se dirige contra marginais, mas
contra o poder pblico, no propsito de faz-lo honrar a Constituio.
H uma segunda tentao metajurdica, e no me absterei de mencion-la. As entidades autoras so geograficamente situadas no Estado do Rio de
Janeiro. A prtica alvejada ocorre no Estado de Santa Catarina: dentro da Federao, um daqueles de mais aprimorado nvel de convivncia social, onde
at problemas como o da distribuio da renda so um pouco menos perversos do que na mdia. (...)
A tentao a que me refiro a de tambm desautorizar o pedido porque
vindo de uma parte do pas onde h prioridades sociais mais urgentes. A enfrentar o pedido com escassa boa vontade e tentar de algum modo empanar
seu brilho, dir-se-ia que sua origem geogrfica no o abona: na proximidade imediata das instituies ora recorrentes h problemas mais graves, e
na proximidade imediata da farra do boi no faltam pessoas e instituies
idneas para reagir contra eventuais afrontas Constituio. Tambm esse
argumento no me convence em absoluto. Somos, embora Estado federal,
uma civilizao nica, subordinada a uma ordem jurdica central. A qualquer brasileiro, em qualquer ponto do territrio nacional, assiste o direito
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DIREITO AMBIENTAL

de querer ver honrada a Constituio em qualquer outro ponto do mesmo

territrio. Sabemos ademais, identificar aquilo que responde pelo justificado
prestgio de Santa Catarina. No so, seguramente, os responsveis pela prtica da farra do boi.
(...)
No tem razo o Ministrio Pblico cujo exame, neste caso, me pareceu
no compreensivo de todos os aspectos do processo e que virtualmente se
limitou a entender que em nome da Smula 279, que probe em recurso extraordinrio o reexame de prova, este era de no ser conhecido. Sumariando
a tese do Ministrio Pblico, a instncia de origem disse que no h nada de
errado nessa prtica, mas apenas abusos tpicos, a que o poder pblico est
atento. O Supremo Tribunal Federal teria ento que revolver fatos e provas
para desautorizar essa narrativa e, havendo-a desautorizado, prover o recurso
extraordinrio. No, no assim. Os fatos, neste caso, so, como naquele
modelo de Francisco Campos, inexoravelmente identificados ao direito que
se discute. Alm do mais, os fatos so de uma gritante notoriedade, que ultrapassa nossas fronteiras; poucas coisas so to tristemente notrias quanto o
ritual da chamada farra do boi e o que nela acontece no litoral catarinense.
O acrdo recorrido, embora corrigindo um erro a qualificao do
pedido como juridicamente impossvel , entendeu-o improcedente com
dois argumentos. Primeiro, isso no seria uma prtica cruel ou violenta, mas
uma manifestao cultural. H abusos sim, mas os abusos no seriam a
regra, seriam a exceo. E a segunda matriz da deciso do Tribunal de Justia
reconhece que a manifestao cultural conduz crueldade dos abusos, mas
o poder pblico est a atento...
(...)
No posso ver como juridicamente correta a idia de que em prtica dessa
natureza a Constituio no alvejada. No h aqui uma manifestao cultural com abusos avulsos; h uma prtica abertamente violenta e cruel para
com animais, e a Constituio no deseja isso.
(...)
Abstradas as consideraes metajurdicas que poderiam levar crtica irnica da ao e, agora, do recurso extraordinrio, o que temos um claro caso
de ao civil pblica idnea, como a prev a lei, para um fim legtimo. Foi ela
ajuizada, dentro da unidade da nossa cultura e da nossa ordem jurdica, por
instituies de certo ponto do pas que, por acaso, se sensibilizaram primeiro
e primeiro entenderam que a Justia poderia socorrer a causa da Constituio. Claros os fatos, como se passam a cada ano, essa prtica se caracteriza
como ofensiva ao inciso VII do art. 225 da Constituio, de tal modo que a
ao civil pblica deveria ter sido considerada procedente para que se determinasse s autoridades do Estado de Santa Catarina as providncias cabveis.

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Meu voto no sentido de prover o recurso extraordinrio para, consequentemente, julgar procedente a ao civil pblica, nos exatos termos em
que proposta na origem.
O SENHOR MINISTRO MAURCIO CORRA: (...)
(...)
Indago: seria possvel coibir o folclore regional denominado Farra do
Boi, com fundamento no preceito constitucional supramencionado, quando a Constituio Federal em seu art. 225, 1, assegura que o Estado
garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes
da cultura nacional e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das
manifestaes culturais e proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes
do processo civilizatrio nacional? possvel coibir a prtica da Farra do
Boi, quando a Carta Federal, em seu art. 216, pontifica que constituem
patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial,
tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia
identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira? Penso que no.
No h antinomia na Constituio Federal. Se por um lado proibida
a conduta que provoque a extino de espcies ou submetam os animais
crueldade, por outro lado ela garante e protege as manifestaes das culturas
populares, que constituem patrimnio imaterial do povo brasileiro.
(...)
Como se depreende, a manifestao popular dissentida pelos autores
uma tradio cultural regionalizada, e, como manifestao cultural h de ser
garantida e assegurada pelo Estado (art. 215 e 1, da CF), pois patrimnio cultural de natureza imaterial do povo e expressa a memria de grupos
os aorianos formadores da sociedade brasileira (art. 216, CF).
(...)
Ora, subverter um preceito constitucional que estabelece a vedao da
prtica de crueldade a animais por ser regra geral , para o fim de produzir efeitos cassatrios do direito do povo do litoral catarinense a um exerccio
cultural com mais de duzentos anos de existncia, parece-me que ir longe
demais, tendo em visto o sentido da norma havida como fundamento para
o provimento do recurso extraordinrio. (...) Isso uma questo de polcia e
no de recurso extraordinrio. Est dito na Lei das Contravenes Penais, em
seu artigo 64, que tratar animais com crueldade ou submet-los a trabalho
excessivo, constitui contraveno penal passvel de priso simples.
(...)
Por estes fundamentos, seguro de que os autos cuidam de uma quaestio
facti e no de uma quaestio iuris, principalmente de natureza constitucional, e de que a manifestao cultural garantida e protegida pela ConstituiFGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

o Federal (art. 215 e 1, CF) a sim estar-se-ia violentando a Constituio Federal, caso se provesse o apelo , no conheo do extraordinrio.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (...)
Senhor Presidente, justamente a crueldade o que constatamos ano a ano,
ao acontecer o que aponta como folguedo sazonal. A manifestao cultural
deve ser estimulada, mas no a prtica cruel. Admitida a chamada farra do
boi, em que uma turba ensandecida vai atrs do animal para procedimentos
que estarrecem, como vimos, no h poder de polcia que consiga coibir esse
procedimento. No vejo como chegar-se posio intermediria. A distoro
alcanou tal ponto que somente uma medida que obstaculize terminantemente a prtica pode evitar o que verificamos neste ano de 1997. (...)
(...)
Senhor Presidente, peo vnia ao Ministro Maurcio Corra, para acompanhar o Ministro-Relator Francisco Rezek, conhecendo e provendo o recurso.
o meu voto.
O SENHOR MINISTRO NRI DA SILVEIRA (PRESIDENTE):
(...)
(...)
A cultura pressupe desenvolvimento que contribua para a realizao da
dignidade da pessoa humana e da cidadania e para a construo de uma
sociedade livre, justa e solidria. Esses valores no podem estar dissociados
da compreenso do exerccio dos direitos culturais e do acesso s fontes da
cultura nacional, assim como previsto no art. 215, suso transcrito. Essa uma
vertente de entendimento da matria sob o ponto de vista constitucional.
(...)
Entendo, dessa maneira, que os princpios e valores da Constituio em
vigor, que informam essas normas maiores, apontam no sentido de fazer com
que se reconhea a necessidade de se impedirem as prticas, no s de danificao ao meio ambiente, de prejuzo fauna e flora, mas, tambm, que
provoquem a extino de espcies ou outras que submetam os animais a
crueldade. A Constituio, pela vez primeira, tornou isso preceito constitucional, e, assim, no parece que se possam conciliar determinados procedimentos, certas formas de comportamento social, tal como a denunciada nos
autos, com esses princpios, visto que elas esto em evidente conflito, em
inequvoco atentado a tais postulados maiores.
(...)
Com essas breves consideraes, peo vnia para acompanhar o voto do
Sr. Ministro-Relator.

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DIREITO AMBIENTAL

Extrato de Ata
Deciso: Por maioria, a Turma conheceu do recurso e lhe deu provimento,
nos termos do voto do Relator, vencido o Senhor Ministro Maurcio Corra.
Relatar o acrdo o Senhor Ministro Marco Aurlio (art 38,IV,b do RISTF). Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Nelson
Jobim. 2. Turma, 03.06.97.
2.3. O DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO COMO DIREITO FUNDAMENTAL
Conforme veremos, toda a base do direito ambiental encontra-se cristalizada na Constituio Federal, seja em relao disciplina das competncias
legislativas (arts. 22, IV, XII e XXVI; 24, VI, VII e VIII; e 30, I e II); competncias administrativas ou materiais (art. 23, III, IV, VI, VII e XI); ordem
econmica ambiental (art. 170, VI); meio ambiente artificial (art. 182); meio
ambiente cultural (arts. 215 e 216); meio ambiente natural (art. 225) entre
outros dispositivos esparsos no menos importantes, formadores do denominado Direito Constitucional Ambiental.
Essa realidade constitucional brasileira segue uma tendncia diagnosticada
principalmente a partir da dcada de 70, a exemplo das Constituies Portuguesa (1976) e Espanhola (1978).
O estabelecimento de um dever constitucional genrico de no degradar,
aliado ecologizao da propriedade privada e da ampliao da participao
pblica na gesto das questes ambientais, alou o meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto como direito no caput do art. 225 da CF/88,
como autntico direito fundamental, aliado que est prpria dignidade da
pessoa humana (art. 1, III, da CF/88).
O prprio Poder Judicirio, por meio do STF, j reconheceu essa fundamentalidade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, afirmando a sua dimenso difusa ou coletiva, bem como a sua transindividualidade, autonomia e aplicabilidade imediata. A esse respeito, veja-se a seguinte
passagem constante da ADI-MC n. 3540-1:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Trata-se de um tpico direito de terceira gerao (ou de novssima
dimenso), que assiste a todo o gnero humano (RTJ 158/205-206).
Incumbe, ao Estado e prpria coletividade, a especial obrigao de
defender e preservar, em benefcio das presente e futuras geraes,
esse direito de titularidade coletiva e de carter transindividual (RTJ
164/158-161). O adimplemento desse encargo, que irrenuncivel,
FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

representa a garantia de que no se instauraro, no seio da coletividade,

os graves conflitos intergeracionais marcados pelo desrespeito ao dever
de solidariedade, que a todos se impe, na proteo desse bem essencial
de uso comum das pessoas em geral. Doutrina20.
2.4. NATUREZA JURDICA DO MEIO AMBIENTE
A complexidade e a evoluo da sociedade moderna fizeram com que
uma terceira gerao de direitos se delineasse, quebrando a diviso clssica
do direito de tradio civilstica entre eminentemente pblico ou privado.
Incluem-se dentro desta nova gerao direitos como o do consumidor e o
prprio ambiental. Caracterizam-se pela titularidade coletiva, complexidade
do bem protegido e obrigatoriedade de interveno estatal por meio de regulao em matrias antes estritamente restritas ao mbito da autonomia
privada. Com isso, novas formas de tutela e proteo dos interesses e direitos
que j no conseguem mais ser individualizados passam a exigir uma reestruturao da teoria clssica do direito, abrindo espao para novas disciplinas
jurdicas, dentre elas, o direito ambiental.
A partir da constatao de um nova categoria de direitos de titularidade
j no mais necessariamente individual, mas tambm coletiva, surge ento, a
noo de direitos e interesses metaindividuais e que acabam tipificados pelo
ordenamento jurdico brasileiro no art. 81, nico, incs. I, II e III da Lei
8.078/1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor), in verbis:
I interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos
deste Cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam
titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato;
II interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste Cdigo, os transindividuais de natureza indivisvel de que seja
titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a
parte contrria por uma relao jurdica base;
III interesses ou direitos individuais homogneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.
Apesar da aparente complexidade terica dos conceitos expostos pelo referido dispositivo legal, alguns elementos peculiares e distintivos podem ser
extrados para facilitar a compreenso dos conceitos. Dentro da categoria direitos coletivos em sentido amplo esto compreendidos os difusos, coletivos
em sentido estrito e individuais homogneos. No seria de todo incongruen-

20
STF, ADI n. 3540-1- MC/DF/2005,
rel. Min. Celso de Mello, j. em
01.09.2005.

FGV DIREITO RIO

22

DIREITO AMBIENTAL

te, ento, caracterizar os direitos coletivos em sentido amplo como gnero

dos quais as categorias individualizadas seriam espcies.
Os critrios distintivos dos direitos metaindividuais podem ser caracterizados em objetivo (anlise da divisibilidade ou no do bem tutelado), e outro
subjetivo (anlise da possibilidade de determinao ou no dos titulares do
direito e do elo entre eles: circunstncias de fato, relao jurdica-base ou
origem comum) (Yoshida, p. 3).
Assim, nas lies de Yoshida (pp. 3 e 4), os direitos e interesses metaindividuais se diferenciam da seguinte forma:
Os direitos e interesses difusos caracterizam-se pela indivisibilidade de seu objeto (elemento objetivo) e pela indeterminabilidade
de seus titulares (elemento subjetivo), que esto ligados entre si por
circunstncias de fato (elemento comum).
J os direitos e interesses coletivos caracterizam-se pela indivisibilidade de seu objeto (elemento objetivo) e pela determinabilidade
de seus titulares (elemento subjetivo), que esto ligados entre si, ou
com a parte contrria por uma relao jurdica-base (elemento comum).
Os direitos e interesses individuais homogneos, por sua vez,
caracterizam-se pela divisibilidade de seu objeto (elemento objetivo) e pela determinabilidade de seus titulares (elemento subjetivo),
decorrendo a homogeneidade da origem comum (elemento comum). (negrito do original)
Relevante notar que, ao contrrio dos difusos e coletivos em sentido estrito, a natureza coletiva dos direitos e interesses individuais homogneos est
muito mais afeta forma da legitimidade postulatria do que propriamente
da indivisibilidade da leso a direito subjetivo.
A relevncia prtica para o direito ambiental da precisa identificao e
articulao dos conceitos e teoria dos direitos metaindividuais significativa.
Nas palavras de Fiorillo (p. 3), [a] Lei 6.938/81 [Poltica Nacional do Meio
Ambiente] representou um grande impulso na tutela dos direitos metaindividuais e, nesse caminhar legislativo, em 1985, foi editada a Lei n. 7.347,
que, apesar de ser tipicamente instrumental, veio a colocar disposio um
aparato processual toda vez que houvesse leso ou ameaa de leso ao meio
ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico: a ao civil pblica. (itlico do original).
A consagrao da metaindividualidade do bem ambiental se deu com o
advento da Constituio Federal de 1988 que ainda nas palavras de FioFGV DIREITO RIO

23

DIREITO AMBIENTAL

rillo (p. 3), ...alm de autorizar a tutela de direitos individuais, o que tradicionalmente j era feito, passou a admitir a tutela de direitos coletivos,
porque compreendeu a existncia de uma terceira espcie de bem: o bem
ambiental. Tal fato pode ser verificado em razo do disposto no art. 225 da
Constituio Federal, que consagrou a existncia de um bem que no pblico nem, tampouco, particular, mas sim de uso comum do povo. (itlico
do original).

Meio Ambiente: Direito Subjetivo Fundamental de todos e dever do Estado

Ao longo da histria, o reconhecimento e a positivao dos direitos fundamentais se deram em ondas que, coincidentemente ou no, como observa
Rodolfo De Camargo Mancuso encontram certa correspondncia no trptico simblico da Revoluo Francesa liberte, galit, fraternit, na seguinte medida:
A primeira perspectiva de direitos fundamentais revelava uma certa
postura de desconfiana ou de distanciamento do cidado em face do Estado,
traduzida numa expectativa de no interferncia do Estado na liberdade
de atuao dos indivduos; cuidava-se das chamadas liberdades pblicas negativas ou direitos negativos (...), como o direito de propriedade sem qualquer limitao (ainda no havia a concepo do cumprimento da funo
social da propriedade).
Numa segunda onda, afloraram os direitos fundamentais ditos de
segunda gerao, agora j reclamando uma postura positiva por parte do Estado, no que concerne eliminao ou ao menos minorao das grandes carncias [desigualdades] existentes na sociedade
(...) direitos de crena, pois trazem a esperana de uma participao
ativa do Estado. Constituem os direitos fundamentais de segunda gerao os direitos sociais, os econmicos e os culturais, quer em sua
perspectiva individual, quer em sua perspectiva coletiva.
Hoje, fala-se em direitos fundamentais j em sua terceira gerao,
com enfoque prioritrio no homem em sua interao com os seus semelhantes, que hoje adensam extraordinariamente o planeta, abstraindo-se, nessa perspectiva, as barreiras de ordem jurdica ou mesmo geogrfica; trata-se (...) dos direitos de solidariedade ou de fraternidade:
enfoca-se o ser humano relacional, em conjuno com o prximo, sem
fronteiras fsicas ou econmicas. O direito paz no mundo, ao desenvolvimento econmico dos pases, preservao do meio ambiente,
do patrimnio comum da humanidade e comunicao integram o rol
desses novos direitos.21

Mancuso, Rodolfo de Camargo. Ao

Popular. 7 edio, So Paulo: RT, p. 20,
grifou-se.

21

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Ainda de acordo com Rodolfo de Camargo Mancuso, agora com expressa referncia a Pedro Lenza:
Na evoluo dos direitos fundamentais tambm se fala em geraes de direitos humanos, ou, atualmente, em dimenses de direitos fundamentais (...). Os de primeira dimenso dizem respeito s
liberdades pblicas e aos direitos polticos, ou seja, direitos civis e
polticos a traduzir o valor da liberdade; os de segunda dimenso
tratam dos direitos sociais, culturais e econmicos, bem como dos
direitos coletivos ou de coletividade, correspondendo aos direitos
de igualdade (substancial, real, material e no meramente formal); j
os de terceira dimenso alcanariam patamares ainda mais elevados,
tais como a necessria noo de preservacionismo ambiental e as dificuldades para proteo dos consumidores, s para lembrar aqui dois
candentes temas. O ser humano inserido em uma coletividade e passa
a ter direitos de solidariedade ou fraternidade.22
Importante ressaltar, assim, que o meio ambiente, na qualidade de direito
fundamental de terceira gerao, cumula as caractersticas dos direitos de
primeira e de segunda gerao, na medida em que: (i) encerra, por um lado,
uma expectativa de absteno por parte do Estado e de terceiros, quanto a
condutas nocivas ao ambiente; ao mesmo tempo em que (ii) tambm conta
com a legtima expectativa de atuaes positivas do Estado na defesa e policiamento de tais condutas.
Nesse sentido, a lio de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, a
respeito da dimenso negativa e positiva do direito ao ambiente:
O ambiente , desde logo, um direito negativo, ou seja, um direito absteno, por parte do Estado e de terceiros (pois se trata de
um direito imediatamente operativo nas relaes entre particulares), de
aes ambientalmente nocivas. Por outro lado, trata-se de um direito
positivo a uma ao do Estado, no sentido de defender o ambiente e
de controlar as aes de degradao ambiental, impondo-lhes as correspondentes obrigaes polticas, legislativas, administrativas e penais.
Nesta vertente, estamos diante de um genuno direito social.23
Nos termos do art. 225 da Constituio Federal:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade

22
Mancuso, Rodolfo de Camargo. Obra
citada, p. 21, grifou-se.
23
In: Bacal, Eduardo Braga. Tutela Processual Ambiental e a Coisa Julgada nas
Aes Coletivas. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2012, p. 13, grifou-se.

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de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de

defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
Nesse contexto, conclui Eduardo Braga Bacal:
O reconhecimento do direito ao ambiente enquanto direito fundamental no obstrui o fato de que a proteo do meio ambiente
tambm constitui uma finalidade do Estado e, de forma geral, dos
poderes pblicos, aos quais se impe o papel ativo na promoo e na
defesa dos bens e valores ambientais. Ou seja, o reconhecimento do
direito ao ambiente enquanto categoria de direito fundamental, do
qual emerge uma srie de prerrogativas para os cidados, no subtrai
ao Estado o dever de legislar e fiscalizar a aplicao das normas relativas ao ambiente. [...] o direito ao ambiente possui a natureza, para
alm de um dever fundamental do Estado, de um direito subjetivo
fundamental atribudo generalidade dos cidados, aos quais so
conferidos os meios idneos para preserv-lo e defend-lo contra
quaisquer ameaas e danos que sobre ele recaiam (v.g. as aes coletivas).24
Chega-se, assim, aos efeitos jurdicos que provm do reconhecimento do
meio ambiente como direito fundamental de todos e dever do Estado
efeitos que repercutem nas relaes entre indivduos e o Estado e, tambm,
nas relaes entre os particulares, tal como ocorre nos direitos de vizinhana.
Afinal, do reconhecimento do meio ambiente como direito fundamental
e dever do Estado, surge para os cidados a prerrogativa de atuar em face
de leses praticadas ao meio ambiente, trate-se de leses praticadas: (i) diretamente pela Administrao ou (ii) indiretamente, quando, por exemplo,
o Estado concede uma licena a empresa responsvel por altos ndices de
contaminao25, ou ainda (iii) quando se trate de leso imputvel exclusivamente a particular.
aludida prerrogativa de atuar em face de leses ambientais corresponde
o direito de qualquer cidado tutela jurisdicional efetiva (acesso justia em sua acepo integral), sem a qual o direito fundamental pblico ao
ambiente no passaria de mera proclamao. Da decorrem os instrumentos
de tutela judicial do ambiente.
Por outro lado, do reconhecimento do meio ambiente como dever do
Estado surge para o Poder Pblico, o poder-dever de atuar positivamente
no policiamento de condutas potencial e efetivamente lesivas ao ambiente,
independentemente da provocao por parte de qualquer cidado e de ordem
judicial, mediante processos de licenciamento ambiental, de investigao e

Bacal, Eduardo Braga. Obra citada, p.

13, grifou-se.

24

Bacal, Eduardo Braga. Obra citada,

p. 17.

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imposio de sanes aos responsveis por infraes legislao de proteo

ambiental. Da decorrem os instrumentos de tutela administrativa do ambiente.

Instrumentos de Tutela Judicial Civil do Ambiente

Conforme lio de Mauro Cappelletti:

O acesso justia pode ser encarado como o requisito fundamental o mais bsico dos direitos humanos de um sistema moderno e igualitrio que pretenda garantir, e no apenas proclamar os
direitos de todos.26
Lembre-se de que o acesso justia encontra substrato jurdico-constitucional nos princpios da dignidade da pessoa humana e do Estado de
Direito. Assim:
O direito no pode sequer pensar-se se no for pensado atravs da
pessoa e para a pessoa. [...] a dignidade da pessoa humana fundamento para a prpria Constituio. Tendo isso em mente, revela-se
inconcebvel que os indivduos no disponham dos meios necessrios
para reivindicar a prestao jurisdicional junto aos rgos competentes por ela responsveis. Somente poder-se- falar em dignidade da
pessoa humana em um regime por meio do qual os cidados contem com os mecanismos de acesso ao Poder Judicirio para fazer
valer os seus direitos, notadamente aqueles direitos que gozam de
especial relevo constitucional, tal como o meio ambiente, erigido
como restou salientado qualidade de direito fundamental.27
A dignidade da pessoa humana s pode, em termos potenciais, ser
alvo de veraz proteo e garantia, enquanto aos cidados for assegurada
a possibilidade de recorrer ao Poder Judicirio para a tutela dos
seus direitos, notadamente aqueles que gozam de dignidade constitucional. Ausente tal possibilidade e restando invivel a auto-tutela, ao
cidado violado em seus direitos fundamentais nenhuma possibilidade
restaria, seno resignar-se com a afronta ao seu direito.28
H um mnimo existencial presente no princpio da dignidade
da pessoa humana que deve ser preservado: esse mnimo existencial
constitui-se de valores que jamais podem ser ponderados com nenhum outro princpio. Devem prevalecer sempre, pois so inerentes
condio de ser humano. Afinal, to indigno quanto passar fome
no ter meios de reivindicar a tutela jurisdicional adequada para seu

In: Bacal, Eduardo Braga. Obra citada,

p. 21, grifou-se.

26

Bacal, Eduardo Braga. Obra citada, p.

22, grifou-se.

27

Duarte, Ronnie Preuss. Apud: Bacal,

Eduardo Braga. Obra citada, p. 22,
grifou-se.
28

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direito; to indigno quanto no ter liberdade viver numa sociedade

em que poucos podem proteger seus direitos e muitos os desconhecem.
Sem acesso justia, o ser humano no consegue viver em sociedade.29
nesse contexto que vem se desenvolvendo o chamado direito processual civil coletivo, atualmente informado por vrias leis que se complementam
na regulamentao de instrumentos processuais de tutela destinados a garantir efetiva proteo e densidade aos direitos coletivos em sentido amplo
inclusive ao meio ambiente instrumentos cuja eficincia pressupe uma
releitura dos postulados tradicionais do direito processual civil.

Direito Processual Civil Coletivo

Como observa Rodolfo de Camargo Mancuso:

Os direitos subjetivos pblicos e as liberdades pblicas de natureza difusa ou coletiva (como o caso do meio ambiente), quando
desrespeitados ou obstados, ensejam o acesso justia atravs dos instrumentos processuais de ndole coletiva: ao popular, ao civil
pblica, mandado de segurana coletivo, arguio de inconstitucionalidade, aes coletivas do Cdigo de Defesa do Consumidor, mandado
de injuno em modo coletivo. [...].
Outros direito e liberdades igualmente pblicos, por sua natureza personalssima [individual], somente ensejam aes de natureza
individual: a liberdade de locomoo, garantida pelo habeas corpus,
o direito informao, garantido pelo habeas data, a ofensa a direito
individual, lquido e certo, pelo mandado de segurana.
Em nossos dias, o acesso a justia dos direitos subjetivos pblicos
e liberdades pblicas atravs de aes coletivas est se constituindo
na grande dificuldade a ser enfrentada pelo processo civil e pelo Poder
Judicirio.30
Nesse contexto, importante esclarecer que, para ser considerada coletiva, a
ao deve ter aptido para surtir efeitos perante uma coletividade de pessoas determinveis ou no, as quais se admitem representadas na demanda: (i)
por um nico cidado (co-titular do direito coletivo em jogo, que venha
ajuizar Ao Popular); ou (ii) por uma pessoa formal legalmente legitimada
para substituir judicialmente os reais titulares do direito em jogo, como
ocorre nos casos da Ao Civil Pblica, do Mandado de Segurana Coletivo,
da Ao Direta de Inconstitucionalidade.

29
Cremer, Ronaldo. Excluso Jurdica
Acesso Justia no Contexto Brasileiro. Direito, Estado e Sociedade n.
22-23, Janeiro Dezembro, 2003,
Pontifcia Universidade Catlica Departamento de Direito, Rio de Janeiro,
p.200, grifou-se.
30
Mancuso, Rodolfo de Camargo. Obra
citada, p. 35, grifou-se.

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Uma ao recebe a qualificao de coletiva quando a eficcia prtica

da deciso a ser nela proferida se preordena a projetar efeito numa dimenso metaindividual, nada tendo a ver com as aes que apresentam
cmulo subjetivo no plo ativo ou passivo; do contrrio, teramos de chamar
coletiva toda ao civil onde se registrasse um litisconsrcio integrado por
um nmero importante de pessoas, como se d no chamado multitudinrio.
Na verdade, uma ao coletiva quando algum plano do universo coletivo ser atingido no momento em que transitar em julgado
a deciso que a acolhe, espraiado assim seus efeitos, seja na notvel
dimenso dos interesses difusos, ou ao interior de certos corpos intercalares onde se aglutinam interesses coletivos em sentido estrito, ou
ainda no mbito de certos grupos ocasionalmente agregados em funo
de uma origem comum, como se d com os chamados individuais
homogneos.31
Afinal, ressalvados os direitos individuais homogneos, os direitos difusos e coletivos em sentido estrito sequer em tese comportariam tutela
individual ou seja: sequer em tese poderiam ser reconhecidos em favor de
apenas um ou alguns de seus titulares sem que, automaticamente, assegurados, tambm, aos demais.
que a no prevalece o critrio da coincidncia entre autor e titular exclusivo do direito material, ou ru e pessoa em situao de sujeio perante a norma material; ao contrrio, o autor no acena com um
direito exclusivo prprio, desatendido pela outra parte, mas, sim, afirma que sua legitimao decorre de ser ele o adequado representante
do direito ou interesse em causa, como o fazem o cidado eleitor, na
ao popular; a associao ambientalista, na ao civil pblica; o
Ministrio Pblico nas aes coletivas em defesa de consumidores.
Essa dimenso coletiva do interesse metaindividual que explica
a peculiar natureza da tutela judicial nesse tipo de ao, permitindo
solues singulares e engenhosas, como a possibilidade de prolao de
uma sentena condenatria genrica nas aes envolvendo interesses
individuais homogneos (Lei n. 8.078/90, art. 95); explica tambm
que, em se tratando de interesses difusos, havendo condenao, o
produto desta no reverte em prol do autor da ao, e sim em favor
da entidade pblica favorecida pela deciso ou de rgo fiscalizador/pesquisador do interesse objetivado, como se d, respectivamente, nos sistemas processuais da ao popular e da ao civil pblica.
que, no captulo dos limites subjetivos da coisa julgada, como preleciona Ada Pellegrini Grinoves, a prpria configurao das aes ideolgicas em que o bem a ser tutelado pertence a uma coletividade

31
Mancuso, Rodolfo de Camargo. Obra
citada, p. 41, grifou-se.

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de pessoas exige, pelo menos at certo ponto, a extenso da coisa

julgada ultra partes.32
Assim sendo, Alusio Gonalves de Castro Mendes define ao
coletiva como:
o direito apto a ser legtima e autonomamente exercido por pessoas
naturais, jurdicas ou formais, conforme previso legal, de modo extraordinrio, a fim de exigir a prestao jurisdicional, com o objetivo
de tutelar interesses coletivos, assim entendidos os difusos, coletivos
em sentido estrito e os individuais homogneos.33
Conforme o p. nico do art. 81 da Lei n 8.078/90:
Difusos: so os interesses ou direitos transindividuais, de natureza
indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por
circunstncias de fato (inc. I).
Coletivos: so os interesses ou direitos transindividuais, de natureza
indivisvel, de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base
(inc. II).
Individuais homogneos: passe o trusmo, so os direitos individuais
que apresentam acentuado trao de homogeneidade e que, ademais,
sejam decorrentes de origem comum (inc. III).
A transindividualidade e a indivisibilidade (caractersticas dos direitos difusos e coletivos) importam, como j mencionado, em que nem mesmo em
tese seja possvel conceber a satisfao de um dos titulares, sem a necessria, imediata e automtica satisfao dos demais, o que decorre da prpria
natureza desses direitos.
Em outras palavras, quando se trata de direitos transindividuais e indivisveis (sejam eles difusos ou coletivos), no materialmente possvel atender
a um dos titulares sem atender, obrigatoriamente, a todos, pela pura e
simples inviabilidade, prtica e terica, de se deixar de atingir a esfera
jurdica de cada um dos interessados.
Quando, alm de transindividuais e indivisveis, os direitos pertencem a
titulares indeterminveis, tais direitos so classificados como difusos. Aes
civis pblicas voltadas para a proteo do meio ambiente ou para a proibio da veiculao de propaganda enganosa so clssicos exemplos de aes
voltadas para a tutela de direitos difusos, eis que pertencentes a toda uma
coletividade de pessoas indeterminveis.
Caso, ao contrrio, seja possvel determinar quais seriam as pessoas conjuntamente beneficiadas pela tutela pretendida embora, repita-se, seja im-

32
Mancuso, Rodolfo de Camargo. Obra
citada, p. 30, grifou-se.
33
In: Mancuso, Rodolfo de Camargo.
Obra citada, p. 43, grifou-se.

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DIREITO AMBIENTAL

possvel satisfazer os interesses de apenas algumas delas sem atingir igualmente a esfera jurdica das demais ento, estar-se- diante de direitos coletivos:
Passemos ao exemplo de uma situao que caracterizaria tal interesse [qual seja: o coletivo]: o meio ambiente do trabalho. Visando uma
demanda melhoria das condies dos trabalhadores de uma indstria,
no haveria como defender um sem defender o outro (indivisibilidade). Mas ele no difuso, pois est limitado apenas a um grupo
determinado: aos funcionrios daquela empresa. Existe tambm uma
relao jurdica-base que os une parte contrria: a relao de emprego.
[...] mais um exemplo de tutela coletiva [...]: a inadequada prestao
de ensino escolar por uma entidade. H indivisibilidade do objeto
(no h como melhorar a qualidade do ensino para um aluno sem
melhorar a dos demais), um grupo bem definido (os alunos daquela
escola) e uma relao jurdica-base que os une.34
Finalmente, quando o objeto ou a tutela pretendida na ao coletiva
divisvel ou seja, quando pode, em tese e na prtica, ser concedida em benefcio de apenas alguns dos titulares dos direitos que se visa a tutelar e
quando tais direitos guardam acentuado trao de homogeneidade, alm de
origem comum, ento cuida-se de direitos individuais homogneos:
Os interesses individuais homogneos so divisveis, passveis de ser
atribudos individual e proporcionalmente a cada um dos indivduos
interessados (que so identificveis), sendo essa sua grande diferena
com os interesses difusos ou coletivos (estes sim indivisveis).
Eles so verdadeiros direitos individuais, mas circunstancialmente
tratados de forma coletiva. Ou seja, no so coletivos em sua essncia
nem no modo como so exercidos. Na verdade, esses direitos, mais do
que os outros dois j tratados, so consequncia da moderna sociedade
de massa, em que a concentrao de pessoas em grandes centros e a
produo em srie abrem espao para que muitas pessoas sejam prejudicadas por um nico fato.35
E, mais adiante, Pedro da Silva Dinamarco, conclui:
Resumindo, eis um bom critrio didtico para essa distino. Se o
objeto for divisvel, o interesse ser sempre individual homogneo. J se
for indivisvel, poder ser difuso ou coletivo em sentido estrito. Nesse
caso, dever ser analisado o sujeito, pois, se ele for indeterminvel, o
interesse difuso; sendo determinvel, o interesse coletivo.36

Pedro da Silva Dinamarco. Ao Civil

Pblica. So Paulo: Saraiva, 2001, pp.
56-58, grifou-se.

34

Pedro da Silva Dinamarco. Obra citada,

p. 60, grifou-se.

35

36

Obra citada, p. 60.

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Concluso: so caractersticas gerais e comuns s vrias espcies de aes

coletivas: (i) a eficcia transindividual das sentenas de procedncia; e (ii)
o objeto tutelado algum direito subjetivo de natureza coletiva (seja um
direito difuso, coletivo em sentido estrito ou individual homogneo), determinante dos referidos efeitos do julgado para alm das partes (autor e ru),
numa verdadeira extenso subjetiva do julgado.
2.5 PANORAMA GERAL DO DIREITO AMBIENTAL
Conforme relatado em tpico anterior, a Revoluo Industrial ocorrida no
Sculo XVIII desencadeia e introduz uma nova forma de produo e consumo que altera significativamente prticas comerciais at ento consolidadas.
Como decorrncia, o direito passa por uma necessria adaptao e evoluo
para regular e controlar os impactos nas relaes sociais e, mais tarde potencializado pela revoluo tecnolgica e da informao , nas relaes com
consumidores e com o meio ambiente natural.
A sede insacivel pela busca dos recursos naturais, aliada ao crescimento
demogrfico em propores quase que geomtricas e sem paradigmas do ltimo sculo, chamaram a ateno da comunidade internacional. Pases em
avanado estgio de desenvolvimento econmico passaram a testemunhar
com frequncia catastrficos desastres ambientais em seus prprios territrios. Aliado a este fator, o desenvolvimento cientfico, principalmente no ltimo sculo, comeou a confirmar hipteses desoladoras como o buraco na
camada de oznio e o efeito estufa, por exemplo.
como fruto desta cadeia de eventos e fatos sucintamente abordados no
presente tpico que, em 1972, sob a liderana dos pases desenvolvidos e
com a resistncia dos pases em desenvolvimento, a comunidade internacional aceita os termos da Declarao de Estocolmo sobre Meio Ambiente.
Constituindo-se como uma declarao de princpios (soft law na terminologia do direito internacional), a Declarao de Estocolmo rapidamente se
estabelece como o documento marco em matria de preservao e conservao ambiental.
Ainda que sob a resistncia brasileira que, poca defendia irrestrito direito ao desenvolvimento na viso da delegao brasileira: a pobreza seria
a maior causa de degradao ambiental os conceitos e princpios da Declarao de Estocolmo vo sendo paulatinamente internalizados pelo ordenamento jurdico ptrio. Sensvel s presses internacionais, o Brasil cria a
Secretaria Nacional do Meio Ambiente e aprova a Lei da Poltica Nacional
do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81).

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A Declarao de Estocolmo passaria a orientar no apenas o desenvolvimento de um direito ambiental brasileiro, mas muitos outros ao redor do
mundo at que, em 1992, naquele que foi considerado o maior evento das
Naes Unidas de todos os tempos, a comunidade internacional aprova a
Declarao do Rio de Janeiro, durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Esta Declarao no apenas reitera
vrios dos princpios da Declarao de Estocolmo, como aperfeioa-os e cria
outros ainda no previstos. Nesta poca j eram inmeros os ordenamentos
jurdicos domsticos contemplando a tutela do meio ambiente e, portanto,
contribuindo para a autonomia cientfica e didtica da rea.
Em obra sob a coordenao de Jos Joaquim Gomes Canotilho est expresso o seguinte posicionamento: Por nossa parte defendemos a idia segundo a qual se pode e deve falar em Direito do Ambiente no s como campo especial onde os instrumentos clssicos de outros ramos do Direito so
aplicados, mas tambm como disciplina jurdica dotada de substantividade
prpria. Sem com isso pr de lado as dificuldades que tal concepo oferece
e os condicionamentos que sempre tero de introduzir-se a tal afirmao.
(Canotilho, coord. p. 35).
No tocante s fontes de direito ambiental, (Antunes, pp. 50-54) divide-as
entre materiais e formais. Seriam fontes materiais, os movimentos populares,
as descobertas cientficas e a doutrina jurdica. J quanto as fontes formais,
ainda segundo (Antunes p. 53), elas ...no se distinguem ontologicamente
daquelas que so aceitas e reconhecidas como vlidas para os mais diversos
ramos do Direito. Consideram-se fontes formais do DA: a Constituio, as
leis, os atos internacionais firmados pelo Brasil, as normas administrativas
originadas dos rgos competentes e a jurisprudncia.
2.6 PRINCPIOS DO DIREITO AMBIENTAL
A crescente preocupao social com as questes ambientais influenciou
a comunidade internacional e as legislaes constitucionais e infraconstitucionais de diversos pases a enveredarem para a elaborao de normas de
proteo do meio ambiente. A conscientizao de que os recursos naturais
renovveis ou no-renovveis so limitados, clamou por uma interveno
legislativa capaz de reconstruir modelos clssicos desenvolvimentistas. Esta
reconstruo passou a impor ao desenvolvimento econmico a racional utilizao dos recursos naturais e fez com que os processos industriais passassem
a internalizar as externalidades ambientais.
A este novo projeto de desenvolvimento econmico, resolveu-se incluir
a noo de sustentabilidade como nica forma vivel de evitar a degradao
do meio ambiente em intensidade que permita a sadia qualidade de vida no
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planeta e os direitos das futuras geraes. Para orientar esta atividade normativa, diversos princpios surgiram tanto no contexto internacional, como nos
planos nacionais e que serviram tambm para auxiliar na interpretao de
conceitos legais e sanar eventuais lacunas da legislao desta at ento recm-nascida disciplina jurdica.
A seguir elencamos e apresentamos breves consideraes tericas sobre os
principais princpios que orientam o ordenamento jurdico ambiental brasileiro (alerte-se sobre o fato de que no h uniformidade doutrinria na identificao dos princpios especficos):

Princpio do direito sadia qualidade de vida

O reconhecimento do direito vida j no mais suficiente. Passa-se a

uma nova concepo de que o direito vida no completo se no for acompanhado da garantia de qualidade de vida. Os organismos internacionais passam a medir a qualidade de vida no mais apenas com base nos indicadores
econmicos e comeam a incluir fatores e indicadores sociais. O meio ambiente ecologicamente equilibrado pressuposto de concretizao de satisfao deste princpio.
O princpio do direito sadia qualidade de vida encontra-se contemplado
em diversos documentos de importncia mundial, como a Declarao de
Estocolmo, fruto da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
de 1972, que requer em seu primeiro princpio adequadas condies de
vida, em um meio ambiente de qualidade

O Arroz Dourado

A deficincia de vitamina A um problema srio a ser enfrentado pelos

pases em desenvolvimento, levando cegueira e ao aumento da incidncia
de infeces a mais de 400 milhes de pessoas ao redor do mundo. Com a
expectativa de melhorar esse problema, pesquisadores do Swiss Federal Institute of Technololgy criaram uma subespcie geneticamente modificada de
arroz, denominado de arroz dourado. Para criar esse tipo de arroz, foram
introduzidas ao arroz componentes genticos de outros vegetais, ao mesmo
tempo em que se retiraram dele as sequncias responsveis pela dificuldade de
absoro de ferro. O Instituto suo levou a descoberta ao conhecimento do
International Rice Institute, que empregaria tcnicas tradicionais de reproduo a variedades de arroz j existentes e, posteriormente, distribuiria, a preos de custo, as sementes aos agricultores. O consumo do arroz, isoladamente, no eliminaria por completo a deficincia de vitamina A do organismo
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DIREITO AMBIENTAL

humano, mas no h dvidas de que proveria benefcios aos consumidores

de um dos gros mais utilizados na alimentao humana em todo mundo.

Perguntas:

(a) poderia ser o arroz geneticamente modificado uma porta de entrada

para outros gneros alimentcios?
(b) os grupos ambientalistas que se opem aos OGMs estariam negando
o acesso a uma melhor nutrio a milhes de pessoas necessitadas?
(c) como voc se posiciona a respeito da suposta necessidade de alterao gentica de gneros alimentcios?
(d) compare as questes levantadas pelo caso do arroz com as relativas
reintroduo de espcies extintas por meio da manipulao gentica. mais fcil justificar o uso da modificao gentica para trazer
de volta espcies extintas que alterar espcies j existentes?

Princpio do acesso equitativo aos recursos naturais

Noes de equidade na utilizao dos recursos naturais disponveis passam a ser correntes em diversos ordenamentos jurdicos. Esta equidade seria
buscada no apenas entre geraes presentes, mas tambm e aqui reside
uma grande quebra de paradigmas com as geraes futuras. Assim, passa-se noo de que a utilizao dos recursos naturais no presente somente ser
aceita em quantidades que no prejudiquem a capacidade de regenerao do
recurso, qualidade esta que garantir o direito das geraes vindouras.

Mosquitos, Doenas e DDT

A cada ano, estima-se que cerca de um milho e meio de pessoas morrem

de malria. Uma infinidade de indivduos so afetados por doenas relacionadas a picadas por insetos. A maior parte dessas pessoas encontra-se em pases
tidos como subdesenvolvidos, primariamente no continente africano. No caso
brasileiro, a dengue emerge como um exemplo de endemia da mesma espcie
que, a todo ano, aflige um grande contingente populacional. O mtodo mais
efetivo de controlar essas molstias consiste na eliminao do vetor, antes que
possa transmitir as doenas. Por sua vez, o meio mais eficaz de eliminar mosquitos o DDT. Aps a segunda Guerra Mundial tornou-se o pesticida mais
utilizado no planeta. Todavia, embora com baixa carga txica para o ser humano, o DDT era persistente. Uma vez aplicado, permanecia no ambiente por

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DIREITO AMBIENTAL

meses ou anos e era acumulado no tecido adiposo de vrios animais. Uma vez
que sobe na cadeia alimentar, sua potencialidade txica torna-se aumentada
biologicamente. As consequncias desastrosas do uso indiscriminado do DDT
a longo prazo foram denunciadas na famosa obra Primavera Silenciosa, de
Rachel Carson, um dos motivadores da limitao e, posteriormente, proibio
de uso do DDT na Amrica do Norte. Para os especialistas, a vedao de uso
do DDT foi um dos fatores responsveis pela recuperao de vrias espcies
como o caso da guia de cabea branca. Nos Estados Unidos, onde o sistema
de sade e as medidas mdico-sanitrias so razoveis e acessveis por boa parte
da populao, bem como o clima no ser favorvel (com algumas excees)
proliferao destes insetos, o no uso do DDT no representa maiores problemas em termos de controle de doenas transmitidas por mosquitos. Todavia,
no restante do mundo, essa ainda uma questo que levanta diversos dilemas.

Perguntas:

(a) a perda da biodiversidade com extino de espcies de animais topo

de cadeia, em virtude dos efeitos acumulativos de longo prazo, poderia justificar a proibio da comercializao e utilizao do DDT?
(b) de acordo com a legislao norte-americana, muitos pesticidas que
no podem ser utilizados em solo americano podem, no entanto,
ser produzidos e exportados para uso em outros locais. Seria este
um exemplo de racismo ambiental?
(c) h uma correlao entre os fatores de tempo de permanncia no
ambiente e nvel de toxicidade em relao aos pesticidas. Pode-se
dizer que os produtos com menor permanncia so tambm os mais
txicos. O DDT, por sua vez, como verificado, tem baixo nvel de
toxicidade direta, mas grande permanncia. Sua eliminao levou
a que fosse privilegiada a utilizao de produtos mais txicos, mas
menos permanentes, o que condiz com o aumento significativo das
mortes por intoxicao dos trabalhadores rurais. justo que os trabalhadores rurais, menos privilegiados economicamente, suportem
os altssimos custos de sade associados eliminao do DDT?
(d) o DDT foi utilizado durante muito tempo para matar piolhos, um
problema que j chegou a ser srio em determinadas comunidades, especialmente em idade escolar. uma substncia com baixa
probabilidade de desenvolver distrbios neurolgicos em crianas
e jovens, e mais efetivo, que os produtos agora utilizados. Deveria
uma exceo ser aberta para esta hiptese? Ou isso inevitavelmente
levantaria o argumento de que se suficientemente seguro para
nossas crianas, ento seguro para nosso milho?
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DIREITO AMBIENTAL

Princpio do Poluidor-Pagador (e do Usurio-Pagador)

O acesso aos recursos naturais pode se dar de diferentes formas. Pode ser
atravs do uso (como o uso da gua, por exemplo) ou de lanamento de substncias poluidoras (emisso de gases poluentes na atmosfera, por exemplo).
Diante destes dois importantes princpios, passa-se a aceitar a quantificao
econmica dos recursos ambientais de forma a no incentivar abusos e impor
limites para a garantia de outros princpios igualmente importantes.
Nas palavras de Antnio Herman Benjamin, o princpio do poluidor-pagador
[...] impe ao poluidor o dever de arcar com as despesas de preveno, reparao e represso da poluio. Ou seja, estabelece que o
causador da poluio e da degradao dos recursos naturais deve ser o
responsvel principal pelas conseqncias de sua ao (ou omisso).37
Cumpre esclarecer que no se trata do pagamento de licena para poluir,
mas da imputao de um custo social pela poluio gerada. Possui, portanto,
um contedo preventivo, internalizando, no processo produtivo, os custos
das medidas de proteo do meio ambiente. Neste sentido, para que possa
produzir os efeitos desejados, fundamental que, financeiramente, no valha
a pena para o empreendedor causar o dano.
Tratam-se das externalidades negativas que decorrem do processo produtivo, que so assim denominadas, pois, embora resultantes da produo,
so recebidas pela coletividade, ao contrrio do lucro, que percebido pelo
produtor privado. Da a expresso privatizao dos lucros e socializao das
perdas, quando identificadas as externalidades negativas.38
Por isso, diz-se que o princpio do poluidor-pagador no um princpio
de compensao dos danos causados pela poluio, sendo seu alcance mais
amplo j que inclui os custos de preveno, reparao e represso do dano
ambiental, bem como com a utilizao dos recursos naturais.39
Decorre dessa ideia a noo de que tambm o usurio deve colaborar para
internalizar os custos ambientais de suas prticas, como o caso da destinao final de embalagens perigosas (e.g. agrotxicos ou pilhas e baterias).

Quebra de contrato por inobservncia da logstica reversa40

A Terceira Turma do STJ (Superior Tribunal de Justia) manteve deciso

do Tribunal de Justia de Tocantins permitindo uma empresa rescindir um
contrato de distribuio comercial por motivo de descumprimento de clusula de responsabilidade ambiental. A empresa distribuidora do produto no

37
BENJAMIN, Antnio Herman V. O princpio poluidor-pagador e a reparao
do dano ambiental. In: Dano Ambiental
Preveno, Reparao e Represso.
BENJAMIN, Antnio Herman V. (Coord.).
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.
p. 228.
38
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econmico. So Paulo: Max
Limonad, 1997. p. 256 apud MILAR,
Edis. Direito do Ambiente: doutrina,
prtica, jurisprudncia, glossrio.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
pp. 100-101.
39
BENJAMIN, Antnio Herman V. O
princpio poluidor-pagador e a reparao do dano ambiental. In: BENJAMIN,
Antnio Herman V. (Coord.). Dano
Ambiental Preveno, Reparao
e Represso. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1993, p. 231. Para Cristiane
Derani, o custo a ser imputado ao
poluidor no est exclusivamente vinculado imediata reparao do dano.
O verdadeiro custo est numa atuao
preventiva, consistente no preenchimento da norma de proteo ambiental. O causador pode ser obrigado pelo
Estado a mudar seu comportamento
ou a adotar medidas de diminuio da
atividade danosa. Dentro do objetivo
estatal de melhora do ambiente deve,
ento, participar ativamente o particular. De fato o que se estaria praticando
seria a No poluio. DERANI, Cristiane.
Direito Ambiental Econmico. So
Paulo: Max Limonad, 1997. p. 162.
40
Disponvel em: <http://www.observatorio.com.br>.

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37

DIREITO AMBIENTAL

respeitou as regras de logstica reversa da mercadoria, deixando de devolver o

produto para a fabricante, o que motivou a resciso contratual.
A autora da ao fabricante de baterias para automveis e submete-se ao
cumprimento das determinaes legais no tocante correta destinao das
sucatas das baterias produzidas, em especial, conforme previsto na Resoluo do Conama 257, que regula o procedimento de reutilizao de pilhas
e baterias que contenham chumbo, cdmio, mercrio em seus compostos,
com vistas a prevenir a contaminao do meio ambiente.
Segundo a fabricante, a empresa distribuidora deixou de cumprir clusula
do contrato que previa a obrigao de devolver as baterias esgotadas, na
qualidade de revendedora do produto. De acordo com o contrato, todos os
distribuidores esto obrigados a devolverem as baterias utilizadas, no sentido
de viabilizar a correta destinao ambiental.
A ao de resciso contratual foi julgada procedente em primeiro grau e
confirmada pelo TJ-TO (Tribunal de Justia de Tocantins). Inconformada a
revendedora das baterias entrou com recurso perante o STJ (Superior Tribunal de Justia). Em sua defesa, ela alegou que foi surpreendida com a resciso
unilateral do contrato, o que lhe causou enorme prejuzo.
O ministro relator, da Terceira Turma do STJ, Massami Uyeda, ao analisar
os autos constatou que segundo o Tribunal de origem, ficou demonstrado
que a revendedora no apresentou provas sobre a correta destinao ambiental das baterias usadas, conforme exigido pela legislao ambiental. Alm
disso, de acordo com o processo foi demonstrado que a distribuidora passou
a vender as sucatas (baterias usadas) para outro fabricante, inclusive concorrente da demandada. A votao foi unnime, participaram do julgamento
os ministros, Sidnei Beneti, Paulo de Tarso Sanseverino, Ricardo Villas Bas
Cueva e Nancy Andrighi.

Uma questo de descarga

Os banheiros instalados nos EUA antes de 1994 consumem entre 16 e

32 litros de gua por descarga. Com isto, mais de um tero de toda a gua
utilizada pelas casas norte-americanas vai literalmente por gua abaixo. Os
americanos utilizam cerca de 36.000 litros de gua em um ano para esta finalidade. Como efeito dessa constatao, o Comprehensive Energy Police
Act de 1992, obrigou que as novas instalaes fossem mais eficazes. Todavia
essa normativa aplica-se somente aos novos banheiros, e no determinada a
substituio dos antigos.

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38

DIREITO AMBIENTAL

Perguntas:

(a) Deveria o governo, diretamente ou por meio das autoridades ambientais, oferecer incentivos fiscais pra encorajar os consumidores a
substituir as antigas instalaes por novas?
(b) Deveria o governo obrigar os cidados a realizar a substituio dos
banheiros ineficientes, com talvez uma janela de transio de 2
anos?
(c) Quo agressivos ou at onde poderiam ir as autoridades no sentido
de alcanar melhorias efetivas na proteo do meio ambiente?
(d) Deveria haver uma linha distintiva que levasse em considerao fatores locais, como o caso de reas com abundncia de gua e reas
em que a escassez deste recurso crnica?

Princpios da Precauo e Preveno

Dois importantes princpios que atuam nas situaes de riscos ambientais.

O princpio da precauo orienta a interveno do Poder Pblico diante de
evidncias concretas de ocorrncia de um dano x como fruto de uma ao
ou omisso y. Porm, a certeza quanto ao dano x no existe, no passando
de mera suspeita. Em outras palavras, adotando-se uma ao ou deixando de
adotar uma ao y, h um indcio de ocorrncia de um dano x, mas no
a certeza. A precauo sugere, ento, medidas racionais que incluem a imposio de restries temporrias e o compromisso da continuao da pesquisa
tcnica ou cientfica para comprovao do nexo de causalidade.
Em relao ao princpio da preveno, a sua contextualizao segue na
mesma linha, porm, com a certeza de que se y ento x. Neste caso,
impem-se a proibio, mitigao ou compensao da ao ou omisso y
como forma de evitar a ocorrncia do dano ambiental.

Ceres e a Responsabilidade Corporativa

A degradao ambiental possui muitas causas, mas a maior parte das pessoas tem a tendncia de eleger as grandes corporaes como os principais
viles do meio ambiente. Em decorrncia desse desgaste, muitas empresas
decidiram tentar abraar os valores ambientais. Algumas pelas boas razes,
outras somente pela construo de uma imagem politicamente correta em
relao ao pblico consumidor de seus produtos. O fato que tem crescido
o nmero de iniciativas que propem a adoo de novos padres de conduta
corporativa no que se refere proteo do meio ambiente. Duas das mais conhecidas so os programas de certificao Greening of Industry Network
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DIREITO AMBIENTAL

e a ISO 14000. H no entanto, uma terceira iniciativa chamada CERES

Coalition for Environmentally Responsible Economies41, que congrega
empresas supostamente comprometidas com seus princpios. So eles:

Proteo da Biosfera

Reduzir e fazer progressos contnuos para eliminar a liberao de qualquer

tipo de substncia que possa causar danos ambientais para o ar, gua, ou para
a Terra e seus habitantes. Preservar todos os tipos de habitats afetados por
nossas operaes e proteger os espaos abertos e a vida selvagem, enquanto
preservamos a biodiversidade.

Uso Sustentvel dos Recursos Naturais

Fazer um uso sustentvel dos recursos naturais renovveis, tais como gua,
solos e florestas. Conservar fontes naturais de recursos no renovveis atravs
do uso eficiente e planejamento cuidadoso.

Reduo da Liberao de Resduos

Reduzir e onde possvel eliminar resduos atravs da sua reduo na fonte

e reciclagem. Todos os resduos sero manipulados e liberados atravs de mtodos seguros e responsveis.

Conservao de Energia

Conservar energia e melhorar a sua eficincia nas nossas operaes internas e nos bens e servios que vendemos. Fazer todos os esforos para utilizar
fontes de energia sustentveis e ambientalmente seguras.

Reduo do Risco

Minimizar os riscos ambientais, em segurana e sade para nossos empregados e a comunidade com a qual convivemos atravs de tecnologias
seguras, procedimentos operacionais e facilidades, estando preparados
para emergncias.
41

Disponvel em: <www.ceres.org>

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DIREITO AMBIENTAL

Produtos e Servios Seguros

Reduzir e onde possvel eliminar o uso, fabricao ou venda de produtos

e servios que causem dano ambiental ou para a sade ou riscos para a segurana. Informar nossos clientes dos impactos ambientais de nossos produtos
ou servios e tentar corrigir qualquer uso inseguro.

Restaurao do Ambiente

Corrigir as condies pelas quais colocamos em risco a sade, a segurana

ou o ambiente.

Informao ao Pblico

Informar periodicamente quem pode ser afetado por qualquer condio

que nossa companhia possa colocar em risco a sade, a segurana ou o ambiente. Buscar aconselhamento atravs do dilogo com pessoas de comunidades prximas. No punir funcionrios por reportar incidentes perigosos.

Compromisso com o Gerenciamento

Implementar estes Princpios e sustentar um processo que garanta que a

alta administrao esteja totalmente informada sobre as questes ambientais
pertinentes e seja totalmente responsvel pela poltica ambiental. Na seleo
de nossos Diretores, considerar um efetivo compromisso ambiental como
um fator.

Auditorias e Relatrios

Conduzir uma auto-avaliao anual de nosso progresso na implementao

destes Princpios. Suportar a criao de procedimentos de auditoria ambiental periodicamente. Completar o relatrio CERES anualmente e disponibiliz-lo para o pblico.

Perguntas:

(a) Note que os princpios so geograficamente cegos [no levam em

conta o fator local]. No entanto, em relao legislao ambiental,
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41

DIREITO AMBIENTAL

deveria uma empresa norte-americana ser obrigada a atender aos

padres da legislao norte-americana quando atue em um pas em
desenvolvimento?
(b) Como acionista, voc preferiria que sua empresa adotasse uma
estratgia de longo prazo que leve em conta fatores de proteo
ambiental ou linhas de ao de curto prazo que maximizassem a
distribuio de dividendos? Ser mesmo possvel que uma empresa
verdadeiramente comprometida com a proteo do meio ambiente
consiga sobreviver no mercado?

Reparao ou Responsabilidade

Diante da complexidade do bem ambiental, toda vez que danificado, complexa ser tambm a reparao dos estragos realizados. O Direito Ambiental
enfatiza em sua essncia sempre a precauo e a preveno. Mas, diante da
ocorrncia de um dano e na medida do possvel, prevalece e impe-se a preferncia pela reparao ao estado anterior.
Apenas na impossibilidade de recuperao do ambiente ao estado anterior
que, subsidiariamente, a obrigao se converte em indenizao e/ou em
medidas de compensao.
No particular, o princpio da recuperao se diferencia do princpio do
poluidor pagador, pois que tem natureza compensatria do dano produzido. Ao contrrio, pelo acesso causando impacto, a aplicao do princpio
comumente denominado poluidor-pagador tem natureza econmica de fomentar aes pautadas pela razoabilidade e racionalidade do acesso. Quando
aplicado na esfera administrativa, por conduta ou omisso ilcita, o princpio
poluidor-pagador se diferencia do princpio da reparao pela sua natureza
punitiva.

O ltimo Suspiro

Entre 1982 e 1999, cerca de 500 cidados japoneses, residentes em Kawasaki, enfrentaram uma demanda judicial com o governo japons acerca de
doenas relacionadas poluio atmosfrica. Todos sofreriam de srios problemas de sade resultantes da m qualidade do ar na cidade e muitos morreram
antes que o caso fosse finalmente decidido. Kawasaki integra o distrito industrial de Keihin, corao da indstria japonesa, smbolo do desenvolvimento
econmico. Aps a II Guerra Mundial, o governo desenvolveu um grande
parque industrial e vrias estradas e rodovias foram tambm construdas para
dar suporte ao rpido crescimento do local. O aumento das emisses em razo
FGV DIREITO RIO

42

DIREITO AMBIENTAL

das novas estradas tido como o principal fator de crescimento de vrias doenas respiratrias crnicas. Como exemplo, na dcada de 60 havia o registro de
apenas 82 casos de asma em crianas. Na dcada de 90, esse nmero salta para
quase 6.000 registros. Em maio de 1999 foi realizado um acordo por meio do
qual o governo se comprometeu a gastar cerca de 400 bilhes de yens (U.S$
3.5 bilhes de dlares) para melhorar as rodovias e o trnsito na regio, bem
como se comprometer em atingir metas ambientais de qualidade do ar.

Perguntas:

(a) Os moradores atingidos pela poluio deveriam merecer compensao pelos danos sofridos em razo da poluio causada pelo trfego
urbano? Em caso positivo, quem seriam os responsveis?
(b) Deveria o governo estimular a utilizao de veculos no poluentes?
Isso seria possvel no caso concreto?
(c) Existem polticas pblicas de facilitao e estmulo do uso de bicicletas em sua cidade? Se possui um carro, qual foi a ltima vez que
escolheu utilizar a bicicleta como meio de transporte em vez do
automvel?

Desenvolvimento Sustentvel

Este princpio impe a necessidade de considerao do meio ambiente no

processo de desenvolvimento. Ou seja, a proteo ambiental um valor que
deve ser conjugado com outros para a tomada de decises
Neste sentido, o artigo 170, VI da Constituio Federal, impe que o desenvolvimento econmico observe o princpio da defesa do meio ambiente,
como um valor essencial para a sociedade. Trata-se de tentativa de efetivao
do conceito de desenvolvimento sustentvel, i.e., a possibilidade de explorao econmica em consonncia com a preservao ambiental, ambos consagrados pela Constituio.
lvaro Luiz Valery Mirra explica que o presente princpio refere-se incluso do meio ambiente, no como aspecto isolado, setorial, das polticas
pblicas, mas como parte integrante do processo global de desenvolvimento
dos pases.42
No mesmo sentido, mas utilizando-se da denominao princpio da considerao da varivel ambiental no processo decisrio de polticas de desenvolvimento, Edis Milar ressalta que se trata da obrigao de se levar em
conta a varivel ambiental em qualquer ao ou deciso pblica ou privada que possa causar algum impacto negativo sobre o meio.43

42
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Princpios
Fundamentais do Direito Ambiental.
In: Revista de Direito Ambiental. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1996, v.
2, p. 65.
43
MILAR, Edis. Direito do Ambiente:
doutrina, prtica, jurisprudncia,
glossrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p.161.

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DIREITO AMBIENTAL

Sustentabilidade: substantivo ou adjetivo?

01/07/2011 Leonardo Boff

de bom tom hoje falar de sustentabilidade. Ela serve de etiqueta de garantia de que a empresa, ao produzir, est respeitando o meio ambiente. Atrs
desta palavra se escondem algumas verdades mas tambm muitos engodos.
De modo geral, ela usada como adjetivo e no como substantivo. Explico-me: como adjetivo agregada a qualquer coisa sem mudar a natureza da coisa. Exemplo: posso diminuir a poluio qumica de uma fbrica, colocando
filtros melhores em suas chamins que vomitam gases. Mas a maneira com
que a empresa se relaciona com a natureza donde tira os materiais para a produo, no muda; ela continua devastando; a preocupao no com o meio
ambiente mas com o lucro e com a competio que tem que ser garantida.
Portanto, a sustentabilidade apenas de acomodao e no de mudana;
adjetiva, no substantiva.
Sustentabilidade como substantivo exige uma mudana de relao para
com a natureza, a vida e a Terra. A primeira mudana comea com outra
viso da realidade. A Terra est viva e ns somos sua poro consciente e
inteligente. No estamos fora e acima dela como quem domina, mas dentro
como quem cuida, aproveitando de seus bens mas respeitando seus limites.
H interao entre ser humano e natureza. Se poluo o ar, acabo adoecendo e
reforo o efeito estufa donde se deriva o aquecimento global. Se recupero a
mata ciliar do rio, preservo as guas, aumento seu volume e melhoro minha
qualidade de vida, dos pssaros e dos insetos que polinizam as rvores frutferas e as flores do jardim.
Sustentabilidade como substantivo acontece quando nos fazemos responsveis pela preservao da vitalidade e da integridade dos ecossistemas. Devido abusiva explorao de seus bens e servios, tocamos nos limites da
Terra. Ela no consegue, na ordem de 30%, recompor o que lhe foi tirado e
roubado. A Terra est ficando, cada vez mais pobre: de florestas, de guas, de
solos frteis, de ar limpo e de biodiversidade. E o que mais grave: mais empobrecida de gente com solidariedade, com compaixo, com respeito, com
cuidado e com amor para com os diferentes. Quando isso vai parar?
A sustentabilidade como substantivo alcanada no dia em que mudarmos nossa maneira de habitar a Terra, nossa Grande Me, de produzir, de
distribuir, de consumir e de tratar os dejetos. Nosso sistema de vida est morrendo, sem capacidade de resolver os problemas que criou. Pior, ele nos est
matando e ameaando todo o sistema de vida.
Temos que reinventar um novo modo de estar no mundo com os outros,
com a natureza, com a Terra e com a ltima Realidade. Aprender a ser mais
com menos e a satisfazer nossas necessidades com sentido de solidariedade
para com os milhes que passam fome e com o futuro de nossos filhos e ne-

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DIREITO AMBIENTAL

tos. Ou mudamos, ou vamos ao encontro de previsveis tragdias ecolgicas

e humanitrias.
Quando aqueles que controlam as finanas e os destinos dos povos se renem, nunca para discutir o futuro da vida humana e a preservao da Terra.
Eles se encontram para tratar de dinheiros, de como salvar o sistema financeiro e especulativo, de como garantir as taxas de juros e os lucros dos bancos. Se
falam de aquecimento global e de mudanas climticas quase sempre nesta
tica: quanto posso perder com estes fenmenos? Ou ento, como posso ganhar comprando ou vendendo bnus de carbono (compro de outros pases
licena para continuar a poluir)? A sustentabilidade de que falam no nem
adjetiva, nem substantiva. pura retrica. Esquecem que a Terra pode viver
sem ns, como viveu por bilhes de anos. Ns no podemos viver sem ela.
No nos iludamos: as empresas, em sua grande maioria, s assumem a
responsabilidade socioambiental na medida em que os ganhos no sejam prejudicados e a competio no seja ameaada. Portanto, nada de mudanas
de rumo, de relao diferente para com a natureza, nada de valores ticos e
espirituais. Como disse muito bem o eclogo social uruguaio E. Gudynas:
a tarefa no pensar em desenvolvimento alternativo mas em alternativas
de desenvolvimento. Chegamos a um ponto em que no temos outra sada
seno fazer uma revoluo paradigmtica, seno seremos vtimas da lgica
frrea do Capital que nos poder levar a um fenomenal impasse civilizatrio.

O mosquito de Delhi Sands

Eu me considero uma ambientalista, mas isso chega a ser ofensivo [...]

No se trata de um leo, de um tigre ou um urso, mas de uma mosca.
Julie Biggs, Procuradora do Municpio de Colton, California.
Em setembro de 1993, a espcie Rhaphiomidas terminatus abdominalis,
uma das maiores moscas da Amrica do Norte, foi listada no registro federal
como ameaada de extino, tendo sido o primeiro inseto a ser includo neste
rol. Todavia, a raridade e o tamanho do animal no impressionaram aqueles
na Califrnia que viam na mosca um impedimento para o desenvolvimento
e progresso. A agncia ambiental norte-americana [U.S. Fish and Wildlife Service FWS] concluiu em seus estudos que a espcie endmica regio denominada Delhi Sands. A maior parte dessa regio foi destruda pelo avano
das fronteiras agrcolas no sculo XIX. Os poucos fragmentos remanescentes
continuam a ser utilizados para a construo de casas, centros comerciais e
outros equipamentos urbanos ligados infraestrutura. Essa perda significaFGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

tiva de habitat reduziu o alcance da populao de moscas a mais de 97% de

seu territrio original. Somente cinco populaes da espcie ainda existem na
regio. Todas situadas em reas privadas e ameaadas pelo desenvolvimento
urbano. As mais recentes polmicas envolvem a construo de um hospital na
regio e o desenvolvimento do projeto industrial denominado Aqua Mansa
Enterprise Zone com expectativa de gerao de mais de 20.000 novos postos
de trabalho.

Perguntas:

(a) Qual o contedo do conceito de desenvolvimento sustentvel?

Como este conceito se reflete no ordenamento jurdico brasileiro?
(b) Qual papel devem desempenhar as consideraes econmicas nas
decises ambientais? So as consideraes de ordem econmica
menos importantes quando protegem proprietrios e trabalhadores
humanos do que espcies no-humanas ameaadas de extino?
(c) Em relao ao depoimento inicial de Julie Biggs, sua aparente preferncia pela megafauna moralmente justificvel?
(d) O novo constitucionalismo latino-americano vem propondo mudanas na concepo tradicional de sustentabilidade e do valor do
mundo natural. Como o caso seria resolvido luz do que dispem,
por exemplo, as Constituies da Bolvia, de 2009, e do Equador
de 2008?

Educao, informao e participao

A Constituio Federal brasileira de 1988, no caput do seu artigo 225,

impe ao Poder Pbico e coletividade o dever de defender e preservar o
meio ambiente para as presentes e futuras geraes. Ou seja, se coletividade
previsto o dever de defender e preservar o meio ambiente, esta obrigao somente poder ser exigida com a garantia da participao da sociedade como
um todo. Para que a participao ou por meio de consultas ou audincias
pblicas seja qualificada, imperioso garantir-se o direito informao ambiental e educao ambiental.
A educao ambiental vem instrumentalizada no direito ambiental brasileiro pela Lei 9.795/99, que instituiu a Poltica Nacional de Educao
Ambiental. A informao, por sua vez, garantida por lei especfica, Lei
10.650/03, que [d]ispe sobre o acesso pblico aos dados e informaes
existentes nos rgos e entidades integrantes do Sisnama.[Sistema Nacional de Meio Ambiente], e foi potencializada pela lei do acesso informao,
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DIREITO AMBIENTAL

Lei 12.527/11, que [r]egula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3odo art. 37 e no 2odo art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a
Lei no11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no8.159, de 8 de
janeiro de 1991; e d outras providncias. Infelizmente, contudo, na prtica,
a requisio de informaes aos rgos ambientais e ao Ministrio Pblico
resistida a despeito do moderno regime legal de acesso a informaes.

Caso gerador

CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. AO CIVIL PBLICA. EXPANSO DO SETOR SUDOESTE. QUADRA 500. LICENCIAMENTO
AMBIENTAL. INVALIDADE NO CONFIGURADA. AUDINCIA
PBLICA: OBSERVNCIA DA LEGISLAO DE REGNCIA. REALIZAO DE MLTIPLAS AUDINCIAS PBLICAS EM RAZO
DE DVIDAS DA SOCIEDADE: DESNECESSIDADE. VIABILIDADE AMBIENTAL. DRENAGEM PLUVIAL, ESGOTO SANITRIO E
ABASTECIMENTO DE GUA. IRREGULARIDADE NO DEMONSTRADA. SENTENA MANTIDA.
I Vigora no Direito Ambiental o princpio da participao, pelo qual
se deve assegurar a todos os cidados interessados a participao nas questes ambientais, sendo exemplo de sua observncia a necessidade de que,
nos processos de licenciamento ambiental que demandem a realizao de
estudos prvios de impacto ambiental, sejam realizadas audincias pblicas
em conformidade com regulamentao prpria. Princpio contemplado no
Princpio 10 da Declarao do Rio, de 1992; no art. 225 da Constituio Federal; no inciso II do art. 2 da Lei n 10.257/2001; e no art. 3 da Resoluo
CONAMA n 237/97.
II Hiptese dos autos em que no se discute se as autoridades administrativas competentes observaram ou no os requisitos formais de ampla
divulgao da realizao de audincia pblica relativa ao processo de licenciamento ambiental do empreendimento denominado Expanso do Setor
Sudoeste Quadra 500, previstos na Resoluo CONAMA n 9/1987,
mas sim se a realizao de apenas uma audincia pblica seria suficiente para
satisfazer o princpio da participao previsto nos diplomas que regem as
questes relativas ao Direito do Meio Ambiente.
III A existncia de dvidas dos cidados presentes em audincia pblica acerca do empreendimento Expanso do Setor Sudoeste, em sua maioria
referentes rea de compensao ambiental, violao ou no das normas de
tombamento e aos impactos que sero causados no trnsito, no fornecimento de gua e no esgoto sanitrio, resultante da prpria complexidade que
FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

envolve o respectivo projeto e da multiplicidade de interesses da parcela da

sociedade nela presente, no sendo suficiente, no caso concreto, para ensejar
a nulidade do processo de licenciamento ambiental pela necessidade de realizao de tantas audincias pblicas quanto necessrias para o esclarecimento
da populao envolvida, tese defendida pelo Ministrio Pblico do Distrito
Federal e Territrios (autor originrio da ao) e pelo Ministrio Pblico Federal (que passou a atuar aps a remessa dos autos Justia Federal).
IV Em se adotando entendimento no sentido pretendido pelo Ministrio Pblico, poder-se-ia chegar situao de nunca se adiantar no processo de licenciamento ambiental de determinado empreendimento na medida
em que dvidas e opinies contrrias sempre existiro, posto que inerente
participao popular, sobretudo porque envolvidos cidados que l esto por
diversas motivaes e cada qual expondo opinio a respeito dos mais variados assuntos rea de compensao ambiental, tombamento, impacto no
trnsito, suporte do Lago Parano para o esgoto sanitrio, drenagem pluvial,
abastecimento de gua etc.
V Antes de pretender sejam realizadas tantas audincias pblicas quantas necessrias para o esclarecimento de dvidas dos cidados envolvidos, at
porque no esse o objetivo principal de tal instrumento, mas sim o de assegurar a efetiva participao popular nas questes relativas ao meio ambiente,
mais relevante a preocupao de que tais esclarecimentos sejam levados em
considerao pelo rgo licenciador, a fim de que seja efetivamente prestigiado o princpio da participao popular nos processos de licenciamento
ambiental.
VI No obstante argumente o Ministrio Pblico no ter restado comprovada a viabilidade ambiental do empreendimento Expanso do Setor
Sudoeste quanto ao esgoto sanitrio, drenagem pluvial e ao abastecimento
de gua, os documentos acostados aos autos revelam, quanto ao esgoto sanitrio, que a prpria CAESB afirmou a capacidade de suporte da Estao de
Tratamento de Esgoto Sul (ETE Sul), sendo que os estudos desenvolvidos
para a elaborao do Plano Diretor de gua e Esgotos do Distrito Federal j
haviam considerado a expanso questionada pelo Parquet; e, quanto drenagem pluvial, que a prpria rea tcnica do Ministrio Pblico do Distrito
Federal e Territrios, responsvel pela elaborao de pareceres tcnicos que
embasam a pretenso inicial, se mostrou suficientemente esclarecida acerca
dos clculos de vazo para a rea com e sem o empreendimento questionado,
restando prejudicada a alegao neste ponto. No que se refere falta de viabilidade ambiental quanto ao abastecimento de gua, o cotejo entre a inicial da
ao civil pblica e o recurso de apelao revela que a questo relativa ao abastecimento de gua no foi, na primeira pea, objeto de questionamento pelo
Ministrio Pblico, no podendo esta Corte sobre o assunto se pronunciar.

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VII Apesar do pronunciamento favorvel das autoridades competentes

acerca da viabilidade do empreendimento quanto s questes relativas ao esgoto sanitrio e drenagem pluvial, a licena prvia emitida pelo Instituto
Braslia Ambiental IBRAM trouxe em seu teor diversas condicionantes,
dentre elas a necessidade de implantao, alm das redes locais de esgoto,
de um emissrio paralelo aos interceptores existentes, para levar os esgotos
coletados at o ponto de interligao possvel e a apresentao de projeto
executivo de drenagem pluvial, para a aprovao do IBRAM, com adoo de
inovaes tecnolgicas que permitam a instalao de estruturas de infiltrao,
dispositivos de armazenamento temporrio de gua, entre outros, de modo
a aumentar a recarga e reduzir o escoamento superficial das guas pluviais,
que, por sua vez, devero ser executadas s custas do empreendedor.
VIII A s imposio de condicionantes na fase de licena prvia no
significa, como pretende o autor da ao civil pblica, que o empreendimento no possui viabilidade ambiental.
IX A questo relativa observncia ou no das normas de tombamento pelo empreendimento denominado Expanso do Setor Sudoeste objeto
de discusso nos autos da Ao Civil Pblica n 30296-39.2011.4.01.3400,
tambm pautada para julgamento na data de hoje, sendo irrelevante tecer
qualquer considerao acerca do tema no presente feito. X Recurso de
apelao interposto pelo Ministrio Pblico Federal e remessa oficial aos
quais se nega provimento.
(AC 0030295-54.2011.4.01.3400 / DF, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL JIRAIR ARAM MEGUERIAN, SEXTA TURMA, e-DJF1 p.2441
de 29/05/2015)
Princpio da obrigatoriedade da interveno do Poder Pblico
Este princpio remonta noo da tragdia dos commons. Em apertada
sntese, quer se dizer que em um ambiente sem regulao (ou interveno
estatal) a natureza humana tenderia ao esgotamento dos recursos naturais.
Ademais, sendo um bem que pertence coletividade, h a necessidade de um
gestor, no caso do direito ambiental, o poder pblico. Como gestor, decorre
uma obrigao constitucional no caso do direito ptrio, art. 225/CF-88
de defesa e proteo do meio ambiente.
2.7. DIREITO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL
A Constituio Federal brasileira de 1988 um marco na defesa dos direitos e interesses ambientais ao dispor em diferentes ttulos e captulos sobre
a necessidade de preservao do meio ambiente para as presentes e futuras
geraes. Alm disso, a primeira vez em que a expresso meio ambiente
aparece em uma Constituio brasileira. Em captulo especfico, o de nmero
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DIREITO AMBIENTAL

VI, diversos so os conceitos e princpios inovadores trazidos pela Carta

Magna que norteiam o direito ambiental brasileiro. O texto constitucional
inova tambm quando divide a responsabilidade pela defesa do meio ambiente entre o poder pblico e a coletividade, ampliando sobremaneira a
importncia da sociedade civil organizada e, portanto, tambm reforando o
seu ttulo de constituio cidad.
A seguir sero expostos alguns dos principais temas relacionados ao meio
ambiente trazidos pela Constituio Federal de 1988.
NOES DE DIREITO AO MEIO AMBIENTE (DIREITO SUBJETIVO E COLETIVO)
Segundo o art. 225, caput, da CF/88:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade vida, impondo-se ao Poder Pblico
e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.
O artigo supracitado atribui a todos, indefinidamente, ou seja, qualquer
cidado residente no pas, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Cria, portanto, um direito individualizado no sentido de que pertence
a cada indivduo, um verdadeiro direito coletivo subjetivo. O objeto desse
direito indivisvel, significando que a satisfao do direito para uma pessoa,
beneficia a coletividade, bem como a leso ao direito tambm prejudica toda
a coletividade.
Logo, as implicaes jurdicas deste direito de natureza to especial acabam refletindo em outras reas clssicas, como o direito da propriedade,
civil, administrativo, processual, dentre outras. Limitaes na utilizao da
propriedade como, por exemplo, reas de preservao permanente e reserva
legal, so reflexos da consagrao deste direito ao meio ambiente como indivisvel e ao mesmo tempo de todos, legitimando cidados a proporem aes
populares que visem anular ato lesivo ao meio ambiente.
AO POPULAR E AO CIVIL PBLICA
Tendo em vista as peculiaridades do direito ambiental, a prpria Constituio consagra os mecanismos de defesa do bem ambiental. Assim, disps o
art. 5, inc. LXXIII, da CF/88:
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DIREITO AMBIENTAL

Qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise

anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de
custas judiciais e do nus da sucumbncia.
Em relao Ao Civil Pblica, a CF/88 em seu art. 129, inc. III, atribui
como funo institucional do Ministrio Pblico promover o inqurito civil
e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Acontece, porm, que conforme relatado em tpico anterior, o art. 225,
caput, da CF/88 imps coletividade o dever de preservao e defesa do
meio ambiente. No apareceu no texto constitucional, contudo, instrumento
jurdico especfico que legitimasse a sociedade civil organizada como instrumento auxiliar do dever imposto pela prpria Constituio, estando prevista
apenas na Lei 7.347/85 (da Ao Civil Pblica) a legitimao das associaes
civis para a propositura da ao civil pblica. O texto constitucional apenas
reitera a importncia da participao da sociedade, pela utilizao do termo
coletividade, no dever de defesa e preservao do meio ambiente.
Antes mesmo da Constituio Federal de 1988 e da prpria Lei da Ao
Civil Pblica (Lei n. 7.347/85), a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei
n. 6.938/81) j havia atribudo ao Ministrio Pblico a legitimidade para
atuar em defesa do meio ambiente. Constou da parte final do 1, do artigo
14, da Lei n. 6.938/81, que [o] Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter
legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente. O artigo 5, da Lei n. 7.347/85 realou a legitimidade do Ministrio Pblico e das associaes para a propositura da ao civil
pblica e, com inciso acrescentado pela Lei n. 11.448/2007, atribui tambm
legitimidade Defensoria Pblica.
Importante notar que a legitimidade, tanto do cidado quanto das
instituies listadas pela Lei da Ao Civil Pblica, para a defesa dos direitos
e interesses difusos de proteo do meio ambiente ecologicamente equilibrado uma peculiaridade nica do direito ambiental brasileiro. Segundo
a natureza do interesse e do direito protegido, dispensa-se a necessidade de
comprovao de dano ao indivduo, em razo da natureza difusa do direito
constitucionalmente protegido. graas legitimidade garantida pela Constituio Federal de 1988 e pela Lei da Ao Civil Pblica que uma associao
no Estado do Rio de Janeiro contestou, com sucesso, tradies culturais no
Estado de Santa Catarina que submetiam animais crueldade (APANDE
Associao Amigos de Petrpolis Patrimnio Proteo aos Animais e De-

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DIREITO AMBIENTAL

fesa da Ecologia v. Estado de Santa Catarina, STF Rec. Extraordinrio n.

153.531-8, DJ 13/mar./1998).
A Ao Popular antecedeu a Ao Civil Pblica em vrios anos, eis que
prevista pela primeira vez na Constituio Federal de 1934:
Art. 113. Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a declarao de nulidade ou anulao dos atos lesivos do patrimnio da
Unio, dos Estados ou dos Municpios.
Rodolfo de Camargo Mancuso observa, no entanto, que:
nessa poca a ao popular, constitucionalmente estabelecida, no
s foi recebida com reservas, como tambm nem chegou a se firmar,
muito embora tenha existido um projeto para sua regulamentao. [...]
tambm nos Tribunais no houve boa acolhida [...]: (i) em mandado de
segurana impetrado por cidados que se insurgiam contra a diviso
em lotes de uma praa na cidade de Theophilo Ottoni, e posterior
venda em hasta pblica, o Tribunal de Justia de Minas Gerais entendeu que tal pedido assume assim o carter de ao popular, no merecendo, portanto, qualquer acolhida [...]. A resoluo da municipalidade entra na ordem dos atos totalmente discricionrios, que so
imunes ao fiscalizadora do Poder Judicirio. Os requerentes, que
visam apenas reintegrao do direito do povo, so carecedores, para
isso, do mandado de segurana. (rel. Des. Villas Boas, j. 14.04.1937,
RF 71/324); (ii) em ao movida por cidado contra a Mitra Arquidiocesana, objetivando a demolio de obras executadas em praa
pblica, a Corte de Apelao de So Paulo entendeu que: nesse caso,
a interessada direta a municipalidade da Capital, a qual teria direito
de defender sua posse ou propriedade, por meio de ao competente,
e jamais o autor, visto no ser admissvel no estado atual do nosso
direito o uso das denominadas aes populares, destinadas defesa da coisa pblica. (rel. Des. Meireles Santos, j. 17.02.1937, RF
70/296).44
Com o advento do Estado Novo e a Constituio de 1937, a ao popular
foi suprimida do ordenamento jurdico nacional, passados apenas trs anos
de sua instituio. Como sintetiza Nlson Carneiro, sob a longa noite da
ditadura, no havia clima para o ressurgimento das aes populares.45
Mediante a Constituio Federal de 1946 a Ao Popular foi reintroduzida no cenrio jurdico-constitucional com sensvel ampliao de seu objeto,
o qual passou a albergar a administrao pblica indireta: autarquias e sociedades de economia mista.

44
Mancuso, Rodolfo de Camargo. Obra
citada, p. 66, grifou-se.
45
Mancuso, Rodolfo de Camargo. Obra
citada, p. 67, grifou-se.

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DIREITO AMBIENTAL

Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a declarao de

nulidade ou anulao dos atos lesivos do patrimnio da Unio, dos
Estados, dos Municpios, das entidades autrquicas e das sociedades de
economia mista.
Na Constituio Federal de 1967, a utilizao da expresso entidade pblica em lugar de entidades autrquicas e sociedades de economia mista
voltou a empobrecer o espectro da ao, pois sob a rubrica entidade pblica
no se enquadram as entidades autrquicas e sociedades de economia mista,
as quais tm personalidade jurdica de direito privado.
A alterao, todavia, no chegou a prejudicar o alcance da Ao Popular,
a essa altura j regulamentada os termos da Lei n. 4.717/1965, cujo art. 1,
caput e 1 dispunham:
Art. 1. Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da
Unio, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municpios, de entidades
autrquicas, de sociedades de economia mista, de sociedades mtuas de
seguro nas quais a Unio represente os segurados ausentes, de empresas
pblicas, de servios sociais autnomos, de instituies ou fundaes
para cuja criao ou custeio o tesouro pblico haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita
nua, de empresas incorporadas ao patrimnio da Unio, do Distrito
Federal, dos Estados e dos Municpios, e de quaisquer pessoas jurdicas
ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos.
1 Consideram-se patrimnio pblico para os fins referidos
neste artigo, os bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico.46
No que concerne legitimao passiva da ao popular, sua previso
encontra-se no art. 6 da Lei n. 4.717/1965, o qual estabelece que a ao ser
proposta contra as pessoas pblicas ou privadas e as entidades referidas no
art. 1, contra as autoridades, funcionrios ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou
que, por omissas, tiverem dado oportunidade leso, e contra os beneficirios diretos do mesmo.
Assim, a Ao Popular reclama cmulo subjetivo no plo passivo, cujo
escopo o de alcanar e convocar para o mbito da ao, no apenas os
responsveis diretos pela leso, mas todos aqueles que, de forma direta ou
indireta, tenham concorrido para sua ocorrncia, bem assim os que dela se
beneficiaram47.

46
Bens e direitos de valor turstico foram inseridos no contexto de patrimnio pblico tutelvel via ao popular
em 1977, por fora da Lei n. 6.513.
47
BRASIL. Supremo Tribunal de Justia. REsp 879.999/MA, Rel. Ministro
LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em
02/09/2008, DJe 22/09/2008.

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DIREITO AMBIENTAL

A tutela coletiva do ambiente, no entanto, somente veio a ter sua primeira e expressa previso legal em 1981, no art. 14, 1, da Lei n. 6938/1981,
a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, o qual atribuiu legitimidade
ativa ao Ministrio Pblico para a ao de responsabilidade civil em caso
de danos causados ao meio ambiente:
1 Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade. O Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade civil
e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
Em 1985, sobreveio a Lei n. 7.347, para disciplinar a Ao Civil Pblica por danos ao meio ambiente, entre outros direitos coletivos ao que,
atualmente, tambm serve tutela do consumidor, de bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, da ordem econmica, da
ordem urbanstica e de qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
Importante inovao trazida pela Lei da Ao Civil Pblica para a tutela
do meio ambiente e de outros direitos difusos e coletivos, foi a chamada
legitimao ativa concorrente-disjuntiva, caracterizada pela atribuio de
legitimidade ativa extraordinria para a propositura da ao, na qualidade
de substitutos processuais da coletividade titular dos direitos em jogo, aos
entes listados no seu art. 5:
Art. 5. Tm legitimidade para propor a ao principal e a ao
cautelar:
I o Ministrio Pblico;
II a Defensoria Pblica; (Redao dada pela Lei n 11.448, de
2007).
III a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;
IV a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de economia mista;
V a associao que, concomitantemente:
<texto3b>a)
esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
<texto3b>b)
inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo
ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia
ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
Diferentemente da Ao Popular, o cidado individualmente considerado no tem legitimidade para propor Ao Civil Pblica.
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DIREITO AMBIENTAL

O Ministrio Pblico, por sua vez, se no intervir no processo como parte,

atuar, obrigatoriamente, como fiscal da lei o que tambm ocorre na Ao
Popular.
Merece destaque a possibilidade de litisconsrcio facultativo entre o Ministrio Pblico da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, ainda em sede
de Ao Civil Pblica48.
De acordo com Carvalho Filho:
Haver, portanto, ao lado de interesses federais, outros interesses
de carter estadual. Se ocorrer a necessidade de ambos serem tutelados,
em virtude da violao perpetrada por uma s conduta, nada poder
impedir, e, ao contrrio, tudo aconselhar, que litiguem conjuntamente, em litisconsrcio ativo, os Ministrios Pblicos Federal e do
Estado, sem que se possa dizer que haja qualquer indcio de superfetao nessa unio de esforos.49
Ressalte-se, por oportuno, que o STJ, em acertada deciso, admitiu o litisconsrcio de ambos os Ministrios Pblicos em Ao Civil Pblica, valendo
colacionar o v. Acrdo do Ministro Humberto Gomes de Barros:
PROCESSUAL CIVIL AO CIVIL PBLICA LITISCONSRCIO FACULTATIVO ENTRE MINISTRIO PBLICO
FEDERAL E ESTADUAL POSSIBILIDADE 5, DO ART.
5 DA LEI 7.347/85 INOCORRNCIA DE VETO PLENO
VIGOR.
1. O veto presidencial aos arts. 82, 3, e 92, nico, do CDC,
no atingiu o 5, do art. 5 da Lei da Ao Civil Pblica. No h veto
implcito.
2. Ainda que o dispositivo no estivesse em vigor, o litisconsrcio
facultativo seria possvel sempre que as circunstncias do caso o recomendassem (CPC, art. 46). O litisconsrcio instrumento de Economia Processual.
3. O Ministrio Pblico rgo uno e indivisvel, antes de ser evitada, a atuao conjunta deve ser estimulada. As divises existentes na
Instituio no obstam trabalhos coligados.
4. possvel o litisconsrcio facultativo entre rgos do Ministrio
Pblico federal e estadual/distrital.
5. Recurso provido. 50
A Lei n 7.347/85 limitou o rol de pessoas com legitimidade ativa para
propor a ao civil pblica, mas, por bvio, nenhuma referncia fez quanto
aos legitimados passivos para a ao.

48

Art. 5, 5 da Lei n 7.347-85.

Carvalho Filho, Jos dos Santos. Ao

Civil Pblica. Comentrios por Artigo
(Lei n 7.347, de 24.7.85). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, 5 ed., p. 202.
49

50
BRASIL. Supremo Tribunal de Justia.
REsp 382.659-RS, 1 Turma, Rel. Min.
HUMBERTO GOMES DE BARROS, julg.
2/12/2003.

FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

Isso porque a legitimao passiva h que ter toda a amplitude possvel, de

modo a permitir a perfeita proteo dos interesses sob tutela contra os atos
de quem quer que os vulnere.
Assim, poder figurar no plo passivo das aes coletivas ambientais
qualquer pessoa, fsica ou jurdica, pblica ou privada, que se enquadre
no conceito de poluidor previsto na Lei n 6.938/81, que dispe sobre a
Poltica Nacional do Meio Ambiente, em consonncia com o que aponta o
art. 225 da CF/88, que determina ser dever do Poder Pblico e da coletividade preservar e proteger o meio ambiente.
Quanto possibilidade de haver litisconsrcio passivo, importante ressaltar que a responsabilidade por danos ambientais de natureza solidria. Assim, a ao civil pblica poder ser intentada contra um ou mais causadores diretos ou indiretos do dano ambiental, a fim de se obter a integral
reparao.
Vale citar o acrdo da lavra da Ministra Deise Arruda, do e. STJ:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL
PBLICA. DANO AMBIENTAL. LITISCONSRCIO PASSIVO
NECESSRIO. INEXISTNCIA. PRECEDENTES DO STJ. PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL.
1. No caso dos autos, o Ministrio Pblico Estadual ajuizou ao
civil pblica por dano ambiental contra o Estado de Roraima, em face
da irregular atividade de explorao de argila, barro e areia em rea
degradada, a qual foi cedida Associao dos Oleiros Autnomos de
Boa Vista sem a realizao de qualquer procedimento de proteo ao
meio ambiente. Por ocasio da sentena, os pedidos foram julgados
procedentes, a fim de condenar o Estado de Roraima suspenso das
referidas atividades, realizao de estudo de impacto ambiental e ao
pagamento de indenizao pelo dano ambiental causado. O Tribunal
de origem, ao analisar a controvrsia, reconheceu a existncia de litisconsrcio passivo necessrio em relao aos particulares (oleiros) que
exerciam atividades na rea em litgio e anulou o processo a partir da
citao.
2. Na hiptese examinada, no h que falar em litisconsrcio
passivo necessrio, e, consequentemente, em nulidade do processo, mas to-somente em litisconsrcio facultativo, pois os oleiros
que exercem atividades na rea degradada, embora, em princpio,
tambm possam ser considerados poluidores, no devem figurar,
obrigatoriamente, no polo passivo na referida ao. Tal considerao decorre da anlise do inciso IV do art. 3 da Lei 6.938/81, que
considera poluidor, a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou
privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadoFGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

ra de degradao ambiental. Assim, a ao civil pblica por dano

causado ao meio ambiente pode ser proposta contra o responsvel
direto ou indireto, ou contra ambos, em face da responsabilidade
solidria pelo dano ambiental.
3. Sobre o tema, a lio de Hugo Nigro Mazzilli (A Defesa dos
Interesses Difusos em Juzo, 19 ed., So Paulo: Ed. Saraiva, 2006, p.
148), ao afirmar que, quando presente a responsabilidade solidria,
podem os litisconsortes ser acionados em litisconsrcio facultativo
(CPC, art. 46, I); no se trata, pois, de litisconsrcio necessrio
(CPC, art. 47), de forma que no se exige que o autor da ao civil
pblica acione a todos os responsveis, ainda que o pudesse fazer.
4. Nesse sentido, os precedentes desta Corte Superior: REsp
1.060.653/SP, 1 Turma, Rel. Min. Francisco Falco, DJe de
20.10.2008; REsp 884.150/MT, 1 Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe
de 7.8.2008; REsp 604.725/PR, 2 Turma, Rel. Min. Castro Meira,
DJ de 22.8.2005.
5. Recurso especial provido, a fim de afastar a nulidade reconhecida
e determinar ao Tribunal de origem o prosseguimento no julgamento
do recurso de apelao. 51
Retomando-se a evoluo histrica das aes coletivas no Brasil, tem-se
que, em 1988, a tutela ambiental passou a encontrar guarida tambm no
mbito da Ao Popular, cujo objeto foi ampliado pela Constituio Federal vigente, art. 5, inc. LXXIII:
LXXIII qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade
de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;
Nesse contexto, como observa Rodolfo de Camargo Mancuso:
Embora o objeto da ao civil pblica, Lei n. 7.347/85, tangencie
ou em certa extenso recubra o permetro da ao popular, no h
negar que, dentre os co-legitimados ativos quele remdio processual no figura o cidado brasileiro em sua individualidade, assim
ensejando que essa carncia venha amplamente suprida pela ao popular, propiciando a qualquer do povo, no gozo dos direitos polticos,
o direito de se fazer ouvir na instncia judicial, em nome do interesse
pblico e social.

51
BRASIL. Supremo Tribunal de Justia.
REsp 771.619/RR, Rel. Ministra DENISE
ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado
em 16/12/2008, DJe 11/02/2009,
grifou-se.

FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

Afinal, no se pode descurar que todo poder emana do povo (cf.

p. nico do art. 1 da CF), o qual tanto pode se fazer representar por
um mandatrio, nas instncias polticas, como pode atuar diretamente
(v.g., projeto de lei de iniciativa popular; audincias pblicas, plebiscitos), no plano de uma repblica federativa onde se desenvolve uma
democracia no apenas representativa, mas tambm participativa e pluralista.
O prprio legislador, atentando a que os interesses metaindividuais,
por concernirem a sujeitos indeterminados, no encontram um titular exclusivo (donde a legitimao ativa concorrente-disjuntiva) previu que a tutela de interesses metaindividuais atravs da ao civil
pblica se faz sem prejuzo da ao popular (art. 1, caput, da Lei
7.347/1985), justamente porque o cidado-eleitor deve dispor de
um meio prprio para ofertar o seu aporte pessoal no esforo comum por uma proba eficiente gesto da coisa pblica.
No por acaso, a melhor doutrina reconhece que, antes que qualquer laivo de concorrncia entre essas duas aes, o que existe um
ambiente de interao e complementariedade, possibilitando falar num
microssistema processual coletivo, complementado pela parte processual do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/1990 arts.
81-104, c/c art. 117), sob a perspectiva de um novo ramo do direito
positivo brasileiro: o direito processual coletivo.52
Com efeito, a edio do Cdigo de Defesa do Consumidor, Lei
8.078/90, trouxe importantes inovaes para o sistema processual das aes
coletivas, advindas da experincia estrangeira.
E, para evitar um descompasso com outros textos reguladores de
aes coletivas, ali se cuidou de estabelecer uma interao com os sistemas da ao popular, da ao civil pblica e do Cdigo de Defesa
do Consumidor. Assim que o art. 1 da Ao Civil Pblica faz remisso expressa Ao Popular; e o Cdigo de Defesa do Consumidor
(art. 117), acrescentando um artigo (n.21) Lei n. 7.347/1985, possibilitou que na tutela aos direitos e interesses objetivados naquela ao
civil pblica fosse aplicado o regime processual do Cdigo de Defesa
do Consumidor.53
A Constituio Federal de 1988, ainda em matria de proteo a direitos coletivos, criou o instituto do mandado de segurana coletivo (art. 5, inc. LXX):
LXIX conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por habeas-corpus ou habeas-

52
Mancuso, Rodolfo de Camargo. Obra
citada, pp. 9-10, grifou-se.
53
Mancuso, Rodolfo de Camargo. Obra
citada, p. 31, grifou-se.

FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

-data, quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for

autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico;
LXX o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe, ou associao legalmente
constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos
interesses de seus membros ou associados;
No obstante, a Lei n. 12.016/2009 afastou do alcance do writ coletivo
a tutela de direitos difusos, como o caso do direito ambiental norma
que vem sendo criticada pela doutrina:
Pargrafo nico. Os direitos protegidos pelo mandado de segurana coletivo podem ser:
I coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que seja titular grupo ou categoria
de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao
jurdica bsica;
II individuais homogneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem comum e da atividade ou situao
especfica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do
impetrante.
De resto, pela Lei n. 8.625/1993, ao Ministrio Pblico vem deferida
ao ali denominada civil pblica, mas cujo objeto se enquadra na moldura
da ao popular: art. 25, IV, (b), tanto que Ada Pellegrini Grinover ali
identifica uma sorte de ao popular manejvel pelo Parquet:
Art. 25. Alm das funes previstas nas Constituies Federal e Estadual, na Lei Orgnica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministrio
Pblico:
.................................................................................................
IV promover o inqurito civil e a ao civil pblica, na forma da lei:
.................................................................................................
(b) para a anulao ou declarao de nulidade de atos lesivos
ao patrimnio pblico ou moralidade administrativa do Estado
FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

ou de Municpio, de suas administraes indiretas ou fundacionais ou

de entidades privadas de que participem;
Note-se que a moralidade administrativa passou a ser objeto de proteo
via Ao Popular, nos termos do art. 5, LXXIII; e, tambm, no mbito da
antes mencionada ao popular de titularidade do Parquet.
Tem-se discutido, ento, se a causa de pedir na Ao Popular ainda reclamaria o tradicional binmio ilegalidade-lesividade ou se, vista do texto
constitucional, a lesividade teria sido erguida, por si, em causa de invalidade do ato impugnado.
A respeito do tema, destaca-se ponderao de Jos Afonso da Silva:
A questo fica ainda presa quanto ao saber se a ao popular continuar a depender dos dois requisitos que sempre a nortearam: lesividade e ilegalidade do ato impugnado. Na medida em que a Constituio amplia o mbito da ao popular, a tendncia a de erigir a
leso, em si, condio de motivo autnomo de nulidade do ato.
Reconhece-se muita dificuldade para tanto. Se exigir tambm o vcio
de legalidade, ento no haver dificuldade alguma para a apreciao
do ato imoral, porque, em verdade, somente se considerar ocorrida a
imoralidade administrativa no caso de ilegalidade. Mas isso nos parece
liquidar com a inteno do legislador constituinte (intencionalidade da norma) de contemplar a moralidade administrativa com
objeto de proteo desse remdio. Por outro lado, pode-se pensar na
dificuldade que ser desfazer um ato, produzido conforme a lei, sob o
fundamento de vcio de imoralidade. Mas isso possvel porque a
moralidade administrativa no meramente subjetiva, porque no
puramente formal, porque tem contedo jurdico a partir de regras e princpios da Administrao (art. 37, caput e 4, da CF). A
lei pode ser cumprida moralmente ou imoralmente.54
De acordo com rodolfo de camargo mancuso:
Casos haver (no ser a regra) em que tal seja a enormidade da
leso, que a ilegalidade vir por assim dizer embutida, presumida,
nsita na leso mesma. [...] Todavia, nos casos mais ocorrentes continuar sendo necessrio que a causa de pedir na ao popular invoque o
binmio ilegalidade-lesividade.55
Silva, Jos Afonso da. Curso de Direito
Constitucional Positivo, 9 edio, 3
tiragem, So Paulo: Malheiros, 1993, p.
405, grifou-se.

54

Quanto ao requisito da lesividade do ato ilegal, especificamente, pode-se

referir tanto a dano patrimonial quanto extrapatrimonial e, neste particular, deve-se admitir como existente a lesividade do prprio ordenamento.

55
Mancuso, Rodolfo de Camargo. Obra
citada, p. 07, grifou-se.

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DIREITO AMBIENTAL

O Superior Tribunal de Justia, poca do julgamento do Recurso Especial n 474475/SP, de relatoria do agora Ministro do STF Luiz Fux, entendeu
que no se faz necessrio um dano material ao patrimnio pblico para
que a ao popular seja cabvel:
1. A ao popular instrumento hbil defesa da moralidade administrativa, ainda que inexista dano material ao patrimnio pblico. Precedentes do STJ: AgRg no REsp 774.932/GO, DJ
22.03.2007 e REsp 552691/MG, DJ 30.05.2005).
2. O influxo do princpio da moralidade administrativa, consagrado
no art. 37 da Constituio Federal, traduz-se como fundamento autnomo para o exerccio da Ao Popular, no obstante estar implcito
no art. 5, LXXIII, da Lex Magna. Alis, o atual microssistema constitucional de tutela dos interesses difusos, hoje compostos pela Lei da
Ao Civil Pblica, a Lei da Ao Popular, o Mandado de Segurana
Coletivo, o Cdigo de Defesa do Consumidor e o Estatuto da Criana
e do Adolescente, revela normas que se interpenetram, nada justificando que a moralidade administrativa no possa ser veiculada por meio
de Ao Popular.
3. Sob esse enfoque manifestou-se o STF: o entendimento no sentido de que, para o cabimento da ao popular, basta a ilegalidade do
ato administrativo a invalidar, por contrariar normas especficas que
regem a sua prtica ou por se desviar de princpios que norteiam a Administrao Pblica, sendo dispensvel a demonstrao de prejuzo
material aos cofres pblicos, no ofensivo ao inciso LXXIII do art.
5 da Constituio Federal, norma esta que abarca no s o patrimnio material do Poder Pblico, como tambm o patrimnio moral, o
cultural e o histrico. (RE n 170.768/SP, ReI. Min. Ilmar Galvo,
DJ de 13.08.1999
Assim, a Ao Popular instituto processual civil, outorgado a qualquer
cidado para a defesa de interesses difusos e coletivos, mediante a provocao
do controle jurisdicional corretivo de atos lesivos do patrimnio pblico,
moralidade administrativa, ao meio ambiente, ao patrimnio histrico e
cultural e ordem econmica.
Da comparao entre a Ao Civil Pblica e a Ao Popular, especialmente em sede de tutela ambiental, conclui-se que se identificam em enorme
medida, ressalvados: (i) os entes legitimados propositura de cada qual;
e (ii) a causa de pedir na ao popular, via de regra ainda atrelada, salvo em
casos de lesividade excepcional, arguio de nulidade de algum ato administrativo do qual decorra a leso ambiental a ser reparada.

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DIREITO AMBIENTAL

Hipteses, portanto, de responsabilidade civil do agente poluidor com

fundamento na teoria do risco integral, quando no houver qualquer ilicitude na sua conduta, eis que regularmente licenciada pelo Poder Pblico e
exercida pelo particular, no sero objeto de Ao Popular, ante a falta de um
ato administrativo a ser anulado, a menos que admitida a antes mencionada hiptese de excepcional leso que trouxesse embutida, presumida,
nsita, a ilegalidade do ato.
Conclui, ento, Teori Albino Zavascki:
Guardadas as suas limitaes, o objeto da ao popular se identifica, em muitos aspectos, com o da ao civil pblica, nomeadamente no
que se refere proteo do patrimnio pblico e dos direitos e interesses difusos de natureza ecolgica, histrica e cultural.56
A Ao Popular, contudo, tal como atualmente regulamentada, acaba sendo um instrumento menos usado no Brasil em matria ambiental, ante: (i)
hipossuficincia, em regra, do legitimado (cidado), em face dos poluidores;
e (ii) ao objeto, que pressupe leso decorrente de ato administrativo a ser
anulado57.
Conforme lio de Marcelo Abelha Rodrigues:
Ainda que a Ao Popular permita colocar no plo passivo os beneficirios do ato a ser reconhecido como invlido, certo que a limitao do polo passivo causada pela prpria restrio do objeto
dessa demanda faz com que se reconhea que este no o melhor
remdio de proteo ao meio ambiente.58
De qualquer forma, os vrios instrumentos de tutela de direitos coletivos, ainda que uns mais e outros menos utilizados, impem releitura dos
requisitos clssicos do processo civil para que identificao, por exemplo:
de eventual existncia de litispendncia, conexo ou mesmo coisa julgada
entre aes.
Afinal, a eficcia transindividual do julgamento de procedncia de uma
demanda coletiva pode inviabilizar, por exemplo, a propositura de novas
aes envolvendo as mesmas partes, embora representadas por diferentes
legitimados.
Portanto, na configurao de uma ao como coletiva h de preponderar o critrio substancial e no o meramente formal ou terminolgico, critrio aquele mais adequado ao importante captulo da
identificao das aes coletivas, para efeitos diversos, como na
litispendncia, conexo ou mesmo coisa julgada. No ponto, Ricar-

56
Zavaski, Teori Albino. Processo Coletivo Tutela de Direitos Coletivos e
Tutela Coletiva de Direitos. So Paulo:
Ed. RT, 2006, p. 281.
57
Rodrigues, Marcelo Abelha. Ao civil
pblica e meio ambiente. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 2010, p.
13-14.
58
Rodrigues, Marcelo Abelha. Processo
Civil Ambiental. 2.ed. So Paulo:Editora
dos Tribunais, 2010. p.97, grifou-se.

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DIREITO AMBIENTAL

do de Barros Leonel exemplifica com a concomitncia de uma ao

popular e de uma ao civil pblica, ambas as propostas com as mesmas circunstncias de fato e de direito e com os mesmos pedidos: no
obstante a primeira tenha sido aforada pelo cidado e a segunda
pelo Ministrio Pblico ou outro legitimado, haver identidade de
condio jurdica dos autores, e as aes sero idnticas (especialmente para fins de identificao de situao de litispendncia ou
coisa julgada).59
A esse respeito, j se pronunciou a Terceira Seo do STJ, por ocasio do
julgamento do Agravo Regimental em Medida Cautelar n. 14.216-RS, relatado pelo Min. Napoleo Nunes Maia Filho:
1. Para a configurao do instituto da litispendncia em aes
coletivas, deve-se levar em conta os beneficirios da tutela pleiteada
e no o substituto processual que figura no plo ativo, para fins de
verificao da identidade de partes no processo.
2. A indivisibilidade do objeto dos interesses coletivos, muitas das
vezes, importar na extenso dos efeitos favorveis da deciso a quem
no manteve vnculo associativo com a entidade impetrante, que,
na verdade, no a titular do direito, mas to-somente a adequada
substituta processual na tutela dos interesses da categoria, a quem
a lei conferiu legitimidade autnoma para a conduo do processo;
nessas hipteses, portanto, diz-se que o bem da vida assegurado pela
deciso fruvel por todo o universo de integrantes da categoria, grupo
ou classe e no somente pelos filiados entidade que props a ao.
3. O fato de as aes possurem ritos processuais diversos, no
impede o reconhecimento da ocorrncia de litispendncia, uma vez
que a identidade jurdica dos pedidos implica na inocuidade de uma
demanda, caso a outra seja deferida; a ratio essendi do instituto da litispendncia impedir que a parte promova duas demandas com a mesma pretenso, alm da ocorrncia de resultados opostos para a mesma
situao ftica.
Nesse contexto, e em linha com todo o exposto, destaca-se a lio de
Marcelo Abelha:
No sistema processual coletivo, diversos institutos fundamentais
do processo civil clssico foram revisitados, e por isso imprescindvel a
utilizao deste sistema das lides coletivas sob pena de se negar o devido
processo legal coletivo. Assim, institutos como a legitimidade, a coisa julgada, litispendncia, o nus da prova etc. so absolutamente

59
Mancuso, Rodolfo de Camargo. Obra
citada, p. 43, grifou-se.

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DIREITO AMBIENTAL

diversos do sistema tradicional. O prprio princpio dispositivo,

to presente no processo civil clssico, cede lugar ao princpio inquisitivo, no sistema processual coletivo. Portanto, a jurisdio civil
coletiva constitui um conjunto de tcnicas processuais, com alto valor
axiolgico, destinado justa e efetiva tutela dos conflitos de interesse
envolvendo direitos coletivos lato sensu.60

Projetos de Cdigo de Processos Coletivos

Com o objetivo de melhor sistematizar o que j se convencionou chamar microssistema de direito processual civil coletivo e, assim, padronizar as
normas e o prprio processamento das aes coletivas, hoje disciplinadas,
como visto, por leis que se complementam, mas que ainda deixam vrias
lacunas e questes por serem respondidas independentemente de um regramento expresso, juristas de renome tm repensado a legislao brasileira em
torno do assunto, no af de instituir o que se pudesse chamar de um Cdigo
ou Sistema nico de Aes Coletivas.
Nesse contexto, foram elaborados dois Anteprojetos de Cdigo Brasileiro
de Processos Coletivos, um na esfera da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo; e outro no Rio de Janeiro, nos programas de Ps-Graduao
stricto sensu da Universidade do Estado do Rio de Janeiro e da Universidade
Estcio de S, coordenados, respectivamente, por Ada Pellegrini Grinover e Aluisio Gonalves de Castro Mendes sendo certo que o segundo foi desenvolvido a partir do primeiro.
Em 2008, o Ministrio da Justia constituiu uma Comisso que veio a
elaborar, a partir dos dois Anteprojetos de Cdigo Brasileiro de Processos
Coletivos antes mencionados, o Projeto de Lei n. 5.139/2009, at hoje ainda em trmite no Congresso Nacional.

Noes de Patrimnio Nacional

O art. 225, 4, da CF/88 optou por diferenciar alguns biomas, conferindo-lhes especial importncia e definindo-os como sendo patrimnio nacional:
A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar,
o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional,
e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos
naturais.

60
Rodrigues, Marcelo Abelha. Processo
Civil Ambiental. (...), p.97, grifou-se.

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DIREITO AMBIENTAL

Esta designao no implicou na desapropriao das propriedades privadas

e a consequente incorporao das reas como sendo integrantes do patrimnio pblico. A especial proteo constitucional destas reas se deve apenas aos
seus atributos e funes ecolgicas que justificam algo semelhante noo do
princpio de direito internacional ambiental denominado common concern of
humankind. Em outras palavras, diante das caractersticas de determinados
biomas, ainda que se admita a propriedade privada, o seu usufruto deve levar
em conta as funes e relevncia ambiental para toda coletividade, inclusive
o prprio proprietrio. Tambm no significou que outras reas, ainda que
no mencionadas pela Constituio, no meream as medidas de defesa e
proteo do meio ambiente. Antunes61 explora o tema:
De fato, a Constituio no determinou uma desapropriao dos
bens mencionados no 4, porm, reconheceu que as relaes de Direito Privado, de propriedade e, mesmo de Direito Pblico, existentes
sobre tais bens devem ser exercidas com cautelas especiais. Estas cautelas especiais justificam-se e fundamentam-se, na medida em que os
bens ambientais esto submetidos a um regime jurdico especial, pois a
fruio dos seus benefcios genericamente considerados (que de toda
a coletividade) no pode ser limitada pelos detentores de um dos diversos direitos que sobre eles incidem. No , contudo, apenas neste
particular que se manifesta o contorno do direito de propriedade. Uma
de suas principais caractersticas, certamente, a obrigatoriedade da
manuteno e preservao da funo ecolgica. Tem-se, portanto, que
o direito de propriedade privada sobre os bens ambientais, no se exerce apenas no benefcio do seu titular, mas em benefcio da coletividade.
Sobre a proteo da Mata Atlntica, Zona Costeira e Serra do Mar esses
dois ltimos pertencentes ao bioma que leva o nome do primeiro a necessidade de se atentar para os atributos ecolgicos da regio fez com o legislador
infraconstitucional, depois de mais de uma dcada de atraso, aprovasse a lei
que levou o n. 11.428/2006 e que disciplinou os critrios de utilizao e
proteo da vegetao do Bioma Mata Atlntica. O referido diploma legal,
criando restries sobre reas dentro do Bioma Mata Atlntica, est em perfeita sintonia com a noo de patrimnio nacional inserida pelo artigo 225,
4, da CF/88.

Outros dispositivos constitucionais

Tambm merecem meno alguns outros temas reservados ao captulo

ambiental na Constituio Federal de 1988. Primeiro, o cuidado do legis-

61
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito
Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2008, pp. 551.

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DIREITO AMBIENTAL

lador constituinte com a riqueza da biodiversidade brasileira, a maior do

mundo. Esta preocupao estampada em diversas passagens do artigo 225,
da CF/88, mais especificamente nos seguintes incisos do 1: I, II, III e VII.
Sobre a preservao de reas ambientalmente relevantes, o inciso III, do
1, do art. 225, da CF/88, incumbiu o Poder Pblico de identificar e definir
em todo o territrio brasileiro reas a serem especialmente protegidas. Referido dispositivo constitucional foi posteriormente regulamentado pela Lei do
Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Lei n. 9.985/2000), objeto
de anlise mais detalhada em captulo seguinte.
O artigo 225, 1, incisos V e VII, da CF/88, implicitamente consagram
o princpio da precauo ao imporem o dever ao Poder Pblico de controlar
a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente. E ainda,
proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem
em risco a sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam
os animais a crueldade. A obrigao de controlar os riscos faz parte de um
mandamento constitucional que impede que a ausncia de informao tcnica e cientfica seja utilizada como premissa para agir e/ou se omitir em face
da existncia de riscos ambientais.
instrumentalizao da precauo e da preveno tambm foi atribuda
importncia constitucional. A necessidade de realizao de estudo prvio de
impacto ambiental para atividades com potencial de causar significativa degradao ambiental constou expressamente do artigo 225, 1, inciso IV, da
CF/88.
A promoo da educao ambiental e a conscientizao pblica como instrumentos fundamentais de qualquer poltica em matria de meio ambiente
foi outro ponto realado pelo texto constitucional (artigo 225, 1, inciso
VI, da CF/88). Embora no tenha constado no rol de instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (artigo 9, da Lei n. 6.938/81), a educao
ambiental foi regulamentada pela Poltica Nacional de Educao Ambiental,
atravs da Lei n. 9.795/1999.
Outro tpico relevante para o direito ambiental brasileiro com respaldo
constitucional foi a responsabilizao por danos ao meio ambiente. O legislador constituinte optou por um sistema de responsabilidade em trs esferas:
civil, administrativa e criminal. Assim, a redao do artigo 225, 3, prev
que [a]s condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro
os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. A base do rgido
sistema da responsabilidade civil ambiental, constante da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente de 1981 , ento, no apenas recepcionada, mas
tambm potencializada com a Constituio Federal de 1988. Nas esferas ad-

FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

ministrativa e penal, a Lei de Crimes Ambientais (Lei n. 9.605/1998) passa a

ser o referencial regulatrio do referido dispositivo constitucional.
Finalmente, devido ao risco inerente s atividades nucleares, a Constituio Federal de 1988 tambm no captulo ambiental reservou lei
federal a definio da localizao de usinas que operem com reator nuclear.
Tal exigncia constou do artigo 225, 6, da CF/88.

Nem farra do boi, nem rinha de galo

J h algum tempo o Supremo, ao julgar o RE n. 153531, considerou

contrria Constituio a chamada farra do boi, proibindo-a com fulcro na
norma que interdita prtica que acabe por submeter os animais a crueldade
(CF, art. 225, 1, VII). Leia-se a ementa desse precedente histrico:
COSTUME MANIFESTAO CULTURAL ESTMULO
RAZOABILIDADE PRESERVAO DA FAUNA E DA FLORA
ANIMAIS CRUELDADE. A obrigao de o Estado garantir a todos o
pleno exerccio de direitos culturais, incentivando a valorizao e a difuso
das manifestaes, no prescinde da observncia da norma do inciso VII do
artigo 225 da Constituio Federal, no que veda prtica que acabe por submeter os animais crueldade. Procedimento discrepante da norma constitucional denominado farra do boi. (STF, RExt 153531, Segunda Turma, Rel.
p/ ac. Min. Marco Aurlio, DJ de 13/03/1998)
Na ponderao entre dois direitos fundamentais o da livre manifestao cultural e o da preservao ao meio ambiente , houve inclinao para
este ltimo.Outra no a postura daquela Excelsa Corte quando em jogo a
alcunhada rinha de galos.Com efeito, firme o magistrio jurisprudencial
do STF no sentido da inconstitucionalidade de lei que autorize ou discipline
a prtica de briga de galos (rinha), pois, em si mesma, tal atividade importa
evidente transgresso norma constitucional que veda o tratamento cruel de
animais. H precedente bastante recente a reafirmar esse entendimento, de
acordo com o que se extrai da leitura do Informativo 628 do STF:
Por entender caracterizada ofensa ao art. 225, 1, VII, da CF, que veda
prticas que submetam os animais a crueldade, o Plenrio julgou procedente
pedido formulado em ao direta ajuizada pelo Procurador-Geral da Repblica para declarar a inconstitucionalidade da Lei fluminense 2.895/98. A
norma impugnada autoriza a criao e a realizao de exposies e competies entre aves das raas combatentes (fauna no silvestre). Rejeitaram-se
as preliminares de inpcia da petio inicial e de necessidade de se refutar,
artigo por artigo, o diploma legislativo invocado. Aduziu-se que o requerente
questionara a validade constitucional da integridade da norma adversada,
citara o parmetro por ela alegadamente transgredido, estabelecera a situao
FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

de antagonismo entre a lei e a Constituio, bem como expusera as razes

que fundamentariam sua pretenso. Ademais, destacou-se que a impugnao
dirigir-se-ia a todo o complexo normativo com que disciplinadas as rinhas
de galo naquela unidade federativa, qualificando-as como competies. Assim, despicienda a indicao de cada um dos seus vrios artigos. No mrito,
enfatizou-se que o constituinte objetivara assegurar a efetividade do direito
fundamental preservao da integridade do meio ambiente, que traduziria
conceito amplo e abrangente das noes de meio ambiente natural, cultural,
artificial (espao urbano) e laboral. Salientou-se, de um lado, a ntima conexo entre o dever tico-jurdico de preservao da fauna e o de no-incidncia
em prticas de crueldade e, de outro, a subsistncia do gnero humano em
um meio ambiente ecologicamente equilibrado (direito de terceira gerao).
Assinalou-se que a proteo conferida aos animais pela parte final do art. 225,
1, VII, da CF teria, na Lei 9.605/98 (art. 32), o seu preceito incriminador,
o qual pune, a ttulo de crime ambiental, a inflio de maus-tratos contra
animais. Frisou-se que tanto os animais silvestres, quanto os domsticos ou
domesticados aqui includos os galos utilizados em rinhas estariam ao
abrigo constitucional. Por fim, rejeitou-se o argumento de que a briga de galos qualificar-se-ia como atividade desportiva, prtica cultural ou expresso
folclrica, em tentativa de fraude aplicao da regra constitucional de proteo fauna. Os Ministros Marco Aurlio e Dias Toffoli assentaram apenas
a inconstitucionalidade formal da norma. Precedentes citados: RE 153531/
SC (DJU de 13.3.98); ADI 2514/SC (DJU de 3.8.2005); ADI 3776/RN
(DJe de 29.6.2007). ADI 1856/RJ, rel. Min. Celso de Mello, 26.5.2011.
(ADI-1856)
Portanto, nem farra do boi, nem rinha de galo: ponto para o meio ambiente.

Perguntas:

(a) Voc concorda com as decises acima referidas? O dispositivo constitucional que protege os animais contra prticas cruis consiste
num princpio? Agiu bem o STF ao ponder-lo com a proteo da
liberdade de expresso e manifestao cultural?
(b) Para o Prof. Celso Fiorillo o conceito de crueldade est afeto sade psquica do prprio homem, de modo que este determina o que
ou no cruel [...] um dos aspectos a ser verificado se o animal
submetido a supostas prticas cruis encontra-se em via de extino. Havendo o risco de extino da espcie, ser vedada a prtica
cultural [...]. Diante disso, a prtica da farra do boi, nas localidades
em que constitui exerccio tradicional da cultura da regio, no imFGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

porta violao ao preceito constitucional que veda prticas cruis

contra os animais, ainda que a sade psquica dos demais brasileiros
que no fazem parte daquela regio seja agredida com tal atividade
cultural. [FIORILLO, op.cit., p. 265]. O conceito de crueldade
est atrelado dignidade humana? Os animais em extino merecem, por si, proteo especial?
2.8. COMPETNCIAS EM MATRIA AMBIENTAL
A Constituio Federal de 1988 cria uma federao com trs nveis de governo: federal, estadual e municipal, todos autnomos, nos termos do art. 18.
Dentro desse modelo, aparentemente descentralizador, a Carta Magna
estabelece um complexo sistema de repartio de competncia em matria
legislativa, executiva e jurisdicional. O presente captulo trabalha com os desafios impostos pela diviso de competncia sobre meio ambiente no mbito
dos Poderes Legislativo e Executivo, ou seja, a competncia concorrente (legislativa); e a competncia comum (de gesto).
Especificamente em relao competncia legislativa em matria de meio
ambiente, o artigo 24 da Constituio Federal prev ser tal prerrogativa concorrente entre Unio Federal, Estados e Distrito Federal. Esta a constatao
que se extrai da leitura do caput e do inciso VI do referido dispositivo. De
acordo com o mesmo artigo 24, em seus 1 a 4, a competncia concorrente deve observar alguns critrios. O primeiro deles limita o papel da Unio
Federal edio de normas gerais. Seriam normas gerais, apesar da falta de
previso conceitual constitucional a respeito, aquelas de abrangncia nacional e/ou regional.62
Por sua vez, o 2 do art. 24 da CF/88 estabelece que os Estados e o Distrito Federal em razo do disposto no 1, esto restritos a suplementar
as normas gerais editadas pela Unio. Para efeito do juzo de aplicao da
suplementariedade, segundo entendimento do STF em alguns casos sobre a
matria, tem-se sustentado ser possvel que dispositivos legais dos Estados e
do Distrito Federal se mostrem mais restritivos do que o comando normativo geral emanado da Unio. Nesse sentido, suplementar seria tornar mais
restrito, embora a complexidade da questo exija solues caso a caso.63
Apenas quando inexistente norma federal, os demais integrantes da federao estariam autorizados a legislar de forma plena sobre meio ambiente.
Esta a exegese do 3, do mesmo artigo 24, da CF/88. O exerccio dessa
competncia concorrente plena estaria condicionado, por certo, ao teste de
adequao quando da ocorrncia de norma federal superveniente. Quando
for esse o caso, os dispositivos legais promulgados no mbito da competncia

62
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo,
SP: Editora Malheiros, 2008, p.86.
63
Ver, nesse sentido, a deciso proferida pelo STF na ADI 3.338-7 de
31/08/2005, em que o Tribunal sustentou ser constitucional a Lei 3.460/2004
do Distrito Federal, que criou o Programa de Inspeo e Manuteno de
Veculos em Uso no Distrito Federal,
entendendo serem os Estados da federao competentes para disciplinar o
tema. A questo, no entanto, mostra-se
controvertida. Por outro lado, na ADI
2.396-9 de 26/09/2001, por exemplo,
o STF declarou inconstitucional lei
do Estado do Mato Grosso do Sul que
vedava a fabricao, ingresso, comercializao e estocagem de amianto ou
de produtos base de amianto, pois j
existia lei federal sobre a matria, que
regulava as condies gerais para a
produo e comercializao de amianto
(9.055/1995).

FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

concorrente plena ficam suspensos enquanto estiver vigente a norma federal

emanada no mbito da competncia do 1, do artigo 24, da CF/88.
Por fora da interpretao conjunta do artigo 30, incisos I e II, combinado
com os artigos 18 e o prprio 24, todos da CF/88, a extenso da competncia
legislativa concorrente aos Estados e ao Distrito Federal em matria ambiental tambm extensiva aos municpios. Por fora da expressa atribuio de
competncia aos municpios de questes envolvendo interesse local, compete
a esses entes da federao suplementar as normas federais e estaduais no que
couber (art. 30, incs. I e II, da CF/88).
As questes ambientais, quando restritas s fronteiras de um municpio,
atraem a competncia do legislativo local para regular as atividades descritas
pelos incisos especficos do artigo 24, da CF/88. Portanto, a racionalidade
que atribui e normatiza a competncia concorrente legislativa dos Estados e
do Distrito Federal extensiva, ainda que implicitamente, por fora do disposto no artigo 30, incs. I e II, da CF/88, tambm aos municpios.
Se na esfera da competncia legislativa concorrente h critrios mnimos
para disciplinar a atuao dos entes dos diferentes nveis da federao, ainda que insuficientes para gerar segurana jurdica na prtica, em relao
competncia de gesto, ou administrativa, reinava uma completa ausncia
de regras de cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Isso gerava um ambiente de extrema insegurana jurdica que ameaava e desafiava os sistemas de governana ambiental. H pouco tempo, a insegurana
foi mitigada com a regulamentao do artigo 23 da CF/88, por meio de uma
lei complementar (LC n. 140/11).
Ao contrrio do disposto no artigo 24, da CF/88, o artigo 23 alude a uma
competncia comum e no concorrente, da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios para, entre outras finalidades, proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer das suas formas.64 Tendo em vista a inexistncia de
relao hierrquica entre os entes federativos, a teor do que dispe o artigo 18
da CF/88, todos so competentes para a gesto dos bens, recursos e servios
ambientais dentro dos seus respectivos limites territoriais.
O problema maior, contudo, reside em que os bens objetos da tutela ambiental apresentam interconectividade bastante peculiar e, portanto, raramente obedecem aos limites impostos pelas fronteiras geopolticas. Atento a
esta realidade jurdica e ftica, o legislador constituinte fez constar do pargrafo nico do artigo 23, da CF/88, que lei complementar poder dispor sobre regras de cooperao para a competncia comum de gesto. Essa lei complementar s foi editada no final de 2011, ou seja, mais de vinte anos aps a
promulgao da Constituio. A LC n. 140/2011 veio para fixar normas nos
termos dos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal, para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia

64
Artigo 23, inciso VI, da Constituio
Federal de 1988.

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comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio

ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das
florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Durante os vinte anos de ausncia de diploma legal especfico tratando sobre regras de cooperao para a gesto dos bens, servios e recursos naturais, a
doutrina e a jurisprudncia ficaram refns de diversas formas de interpretao
de regras que vinham contidas em uma Resoluo do Conselho Nacional de
Meio Ambiente (CONAMA). O CONAMA, aproveitando-se da sua competncia atribuda pela Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981 (Lei da Poltica
Nacional de Meio Ambiente), disps sobre regras de cooperao sobre o mais
importante instrumento de gesto, o licenciamento ambiental. Por ser uma
resoluo (embora baseada em lei ordinria) que termina por realizar, para o
tema do licenciamento, uma verdadeira diviso de competncia entre entes
federativos tema esse tipicamente de sede constitucional a soluo proposta no foi aceita de forma unnime pela jurisprudncia e pela doutrina.
De fato, h quem sustente que a Lei 6.938/81 teria sido recepcionada
como lei complementar pela Constituio Federal, a exemplo do que ocorreu
com o Cdigo Tributrio Nacional.65 Contudo, por carecer de pacificao jurisprudencial, esse argumento tambm no suficiente para sanar os problemas de insegurana do sistema de comando e controle ambiental no Brasil.
Com a edio da LC n. 140/2011, pele menos em tese, a insegurana jurdica
causada pela falta de regulamentao especfica teria sido solucionada. Resta
saber como ser a aplicao prtica do referido diploma legal. Apenas o tempo poder responder.
Quando conjugadas, a falta de clareza quanto aos critrios da competncia
legislativa concorrente e a ausncia de uniformizao para solucionar os conflitos prticos da competncia administrativa comum, causam tambm problemas e refletem nas questes de competncia jurisdicional. No raras so
as vezes em que h conflito entre o Ministrio Pblico Federal e o Estadual
sobre a legitimao para conduo de inquritos e propositura das medidas
judiciais cabveis. Por sua vez, frequentes so os casos tambm de conflitos de
competncia entre a Justia Estadual e a Justia Federal.66
Um eficiente sistema de governana depende de regras de procedimento e
de gesto claras e objetivas. Os conflitos causados pelas falhas do regime jurdico de competncias em matria ambiental desafiam a eficincia dos rgos
legislativos, executivos e de adjudicao em matria ambiental. A inoperncia
institucional por falta de clareza em matrias atinentes s competncias gera
srias ineficincias no sistema de comando e controle.
De todo modo, independente dos conflitos prticos que este complexo e
falho quadro regulatrio em matria de competncia suscita, parte-se do referencial terico idealizado pela Constituio Federal de 1988, ou seja: Unio
Federal fica reservada a competncia para editar normas de aplicao geral

65
Como a Lei no 6.938/81 anterior
Constituio vigente necessrio que
se defina como ela foi recebida pela
Nova Carta. Se for construda uma teoria que entenda que a sua recepo
ocorreu como lei geral, muitas questes
comeam a encontrar uma soluo jurdica. Alm da recepo como lei geral,
seria conveniente que, semelhana
do Cdigo Tributrio Nacional, a PNMA
fosse reconhecida pelos tribunais
brasileiros como a Lei Complementar
tratada no pargrafo nico do artigo 23
da C.F. Com isto, a inrcia do Congresso
Nacional seria suprida judicialmente e
muitas questes prticas poderiam ser
resolvidas, em benefcio da nao. Seria
de todo conveniente que o Supremo
Tribunal Federal firmasse uma orientao para a questo; o que, certamente,
asseguraria um nvel maior de estabilidade e certeza na aplicao das normas
de direito ambiental. ANTUNES, Paulo
de Bessa. Poltica Nacional do Meio
Ambiente Comentrios Lei 6.938,
de 31 de agosto de 1981. Editora Lumen
Juris, Rio de Janeiro, 2005. p. 08.
66
Este tema j foi objeto de vrias decises do Supremo Tribunal Federal no
que tange, por exemplo, discusso
sobre qual a Justia competente (federal ou estadual) para conhecer e julgar
determinados crimes ambientais.
Ver, dentre outros, RE 349.184, j. em
03.12.2002.

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e aos Estados, Distrito Federal e Municpios, a competncia suplementar

(legislativa). A gesto compartilhada por todos os entes de forma comum.
As regras de cooperao para a competncia comum ficam a cargo da LC n.
140/11.
Na prtica, como a maior parte dos microbens ambientais j se encontram
regulados por lei federal (ar, gua, florestas, solo, etc.), na esfera legislativa,
a atuao dos Estados, Distrito Federal e Municpios mais de repetio e
suplementariedade do que de inovao (competncia plena).
Por outro lado, por estarem mais prximos dos bens, recursos e servios
ambientais, a atuao dos Estados, Distrito Federal e Municpios bastante
destacada na rea de gesto, reservando-se Unio a atuao sobre obras e
atividades de impacto nacional ou que possam afetar reas sob seu domnio,
a teor da nova orientao da LC n. 140/11.
LEI COMPLEMENTAR N 140, DE 8 DE DEZEMBRO DE 2011
Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do
pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal, para a cooperao
entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes
administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio
ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31
de agosto de 1981.
A PRESIDENTA DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar:
CAPTULO I
DISPOSIES GERAIS
Art. 1o Esta Lei Complementar fixa normas, nos termos dos incisos III, VI
e VII do caput e do pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal, para
a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum
relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das
florestas, da fauna e da flora.
Art. 2o Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:
I licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a
licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais,
efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de
causar degradao ambiental;
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DIREITO AMBIENTAL

II atuao supletiva: ao do ente da Federao que se substitui ao ente

federativo originariamente detentor das atribuies, nas hipteses definidas
nesta Lei Complementar;
III atuao subsidiria: ao do ente da Federao que visa a auxiliar no
desempenho das atribuies decorrentes das competncias comuns, quando
solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuies definidas nesta Lei Complementar.
Art. 3o Constituem objetivos fundamentais da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, no exerccio da competncia comum a
que se refere esta Lei Complementar:
I proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, promovendo gesto descentralizada, democrtica e eficiente;
II garantir o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico com a
proteo do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a
erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades sociais e regionais;
III harmonizar as polticas e aes administrativas para evitar a sobreposio de atuao entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de
atribuies e garantir uma atuao administrativa eficiente;
IV garantir a uniformidade da poltica ambiental para todo o Pas,
respeitadas as peculiaridades regionais e locais.
CAPTULO II
DOS INSTRUMENTOS DE COOPERAO
Art. 4o Os entes federativos podem valer-se, entre outros, dos seguintes
instrumentos de cooperao institucional:
I consrcios pblicos, nos termos da legislao em vigor;
II convnios, acordos de cooperao tcnica e outros instrumentos similares com rgos e entidades do Poder Pblico, respeitado o art. 241 da
Constituio Federal;
III Comisso Tripartite Nacional, Comisses Tripartites Estaduais e
Comisso Bipartite do Distrito Federal;
IV fundos pblicos e privados e outros instrumentos econmicos;
V delegao de atribuies de um ente federativo a outro, respeitados
os requisitos previstos nesta Lei Complementar;
VI delegao da execuo de aes administrativas de um ente federativo a outro, respeitados os requisitos previstos nesta Lei Complementar.
1o Os instrumentos mencionados no inciso II do caput podem ser firmados com prazo indeterminado.
2o A Comisso Tripartite Nacional ser formada, paritariamente, por
representantes dos Poderes Executivos da Unio, dos Estados, do Distrito

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DIREITO AMBIENTAL

Federal e dos Municpios, com o objetivo de fomentar a gesto ambiental

compartilhada e descentralizada entre os entes federativos.
3o As Comisses Tripartites Estaduais sero formadas, paritariamente,
por representantes dos Poderes Executivos da Unio, dos Estados e dos Municpios, com o objetivo de fomentar a gesto ambiental compartilhada e
descentralizada entre os entes federativos.
4o A Comisso Bipartite do Distrito Federal ser formada, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da Unio e do Distrito Federal,
com o objetivo de fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada entre esses entes federativos.
5o As Comisses Tripartites e a Comisso Bipartite do Distrito Federal
tero sua organizao e funcionamento regidos pelos respectivos regimentos
internos.
Art. 5o O ente federativo poder delegar, mediante convnio, a execuo
de aes administrativas a ele atribudas nesta Lei Complementar, desde que
o ente destinatrio da delegao disponha de rgo ambiental capacitado a
executar as aes administrativas a serem delegadas e de conselho de meio
ambiente.
Pargrafo nico. Considera-se rgo ambiental capacitado, para os efeitos
do disposto no caput, aquele que possui tcnicos prprios ou em consrcio,
devidamente habilitados e em nmero compatvel com a demanda das aes
administrativas a serem delegadas.
CAPTULO III
DAS AES DE COOPERAO
Art. 6o As aes de cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero ser desenvolvidas de modo a atingir os objetivos
previstos no art. 3o e a garantir o desenvolvimento sustentvel, harmonizando e integrando todas as polticas governamentais.
Art. 7o So aes administrativas da Unio:
I formular, executar e fazer cumprir, em mbito nacional, a Poltica
Nacional do Meio Ambiente;
II exercer a gesto dos recursos ambientais no mbito de suas atribuies;
III promover aes relacionadas Poltica Nacional do Meio Ambiente
nos mbitos nacional e internacional;
IV promover a integrao de programas e aes de rgos e entidades
da administrao pblica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, relacionados proteo e gesto ambiental;
V articular a cooperao tcnica, cientfica e financeira, em apoio
Poltica Nacional do Meio Ambiente;
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VI promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados

proteo e gesto ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII promover a articulao da Poltica Nacional do Meio Ambiente com as de Recursos Hdricos, Desenvolvimento Regional, Ordenamento
Territorial e outras;
VIII organizar e manter, com a colaborao dos rgos e entidades da
administrao pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, o
Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (Sinima);
IX elaborar o zoneamento ambiental de mbito nacional e regional;
X definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos;
XI promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de
ensino e a conscientizao pblica para a proteo do meio ambiente;
XII controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida
e o meio ambiente, na forma da lei;
XIII exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos
cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida
Unio;
XIV promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indgenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas
pela Unio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f ) de carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das
Foras Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de
junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da
Comisso Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir
de proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a participao de
um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou
empreendimento;
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DIREITO AMBIENTAL

XV aprovar o manejo e a supresso de vegetao, de florestas e formaes sucessoras em:

a) florestas pblicas federais, terras devolutas federais ou unidades de conservao institudas pela Unio, exceto em APAs; e
b) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pela Unio;
XVI elaborar a relao de espcies da fauna e da flora ameaadas de extino e de espcies sobre-explotadas no territrio nacional, mediante laudos
e estudos tcnico-cientficos, fomentando as atividades que conservem essas
espcies in situ;
XVII controlar a introduo no Pas de espcies exticas potencialmente invasoras que possam ameaar os ecossistemas, habitats e espcies nativas;
XVIII aprovar a liberao de exemplares de espcie extica da fauna e
da flora em ecossistemas naturais frgeis ou protegidos;
XIX controlar a exportao de componentes da biodiversidade brasileira na forma de espcimes silvestres da flora, micro-organismos e da fauna,
partes ou produtos deles derivados;
XX controlar a apanha de espcimes da fauna silvestre, ovos e larvas;
XXI proteger a fauna migratria e as espcies inseridas na relao prevista no inciso XVI;
XXII exercer o controle ambiental da pesca em mbito nacional ou
regional;
XXIII gerir o patrimnio gentico e o acesso ao conhecimento tradicional associado, respeitadas as atribuies setoriais;
XXIV exercer o controle ambiental sobre o transporte martimo de
produtos perigosos; e
XXV exercer o controle ambiental sobre o transporte interestadual,
fluvial ou terrestre, de produtos perigosos.
Pargrafo nico. O licenciamento dos empreendimentos cuja localizao
compreenda concomitantemente reas das faixas terrestre e martima da zona
costeira ser de atribuio da Unio exclusivamente nos casos previstos em
tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposio da
Comisso Tripartite Nacional, assegurada a participao de um membro do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e considerados os critrios
de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.
Art. 8o So aes administrativas dos Estados:
I executar e fazer cumprir, em mbito estadual, a Poltica Nacional do
Meio Ambiente e demais polticas nacionais relacionadas proteo ambiental;
II exercer a gesto dos recursos ambientais no mbito de suas atribuies;

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III formular, executar e fazer cumprir, em mbito estadual, a Poltica

Estadual de Meio Ambiente;
IV promover, no mbito estadual, a integrao de programas e aes de
rgos e entidades da administrao pblica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, relacionados proteo e gesto ambiental;
V articular a cooperao tcnica, cientfica e financeira, em apoio s
Polticas Nacional e Estadual de Meio Ambiente;
VI promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados
proteo e gesto ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII organizar e manter, com a colaborao dos rgos municipais competentes, o Sistema Estadual de Informaes sobre Meio Ambiente;
VIII prestar informaes Unio para a formao e atualizao do
Sinima;
IX elaborar o zoneamento ambiental de mbito estadual, em conformidade com os zoneamentos de mbito nacional e regional;
X definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos;
XI promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de
ensino e a conscientizao pblica para a proteo do meio ambiente;
XII controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida
e o meio ambiente, na forma da lei;
XIII exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos
cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida aos
Estados;
XIV promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o;
XV promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas
pelo Estado, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
XVI aprovar o manejo e a supresso de vegetao, de florestas e formaes sucessoras em:
a) florestas pblicas estaduais ou unidades de conservao do Estado, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
b) imveis rurais, observadas as atribuies previstas no inciso XV do art.
7o; e
c) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Estado;

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DIREITO AMBIENTAL

XVII elaborar a relao de espcies da fauna e da flora ameaadas de extino no respectivo territrio, mediante laudos e estudos tcnico-cientficos,
fomentando as atividades que conservem essas espcies in situ;
XVIII controlar a apanha de espcimes da fauna silvestre, ovos e larvas
destinadas implantao de criadouros e pesquisa cientfica, ressalvado o
disposto no inciso XX do art. 7o;
XIX aprovar o funcionamento de criadouros da fauna silvestre;
XX exercer o controle ambiental da pesca em mbito estadual; e
XXI exercer o controle ambiental do transporte fluvial e terrestre de
produtos perigosos, ressalvado o disposto no inciso XXV do art. 7o.
Art. 9o So aes administrativas dos Municpios:
I executar e fazer cumprir, em mbito municipal, as Polticas Nacional
e Estadual de Meio Ambiente e demais polticas nacionais e estaduais relacionadas proteo do meio ambiente;
II exercer a gesto dos recursos ambientais no mbito de suas atribuies;
III formular, executar e fazer cumprir a Poltica Municipal de Meio
Ambiente;
IV promover, no Municpio, a integrao de programas e aes de
rgos e entidades da administrao pblica federal, estadual e municipal,
relacionados proteo e gesto ambiental;
V articular a cooperao tcnica, cientfica e financeira, em apoio s
Polticas Nacional, Estadual e Municipal de Meio Ambiente;
VI promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados
proteo e gesto ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII organizar e manter o Sistema Municipal de Informaes sobre
Meio Ambiente;
VIII prestar informaes aos Estados e Unio para a formao e
atualizao dos Sistemas Estadual e Nacional de Informaes sobre Meio
Ambiente;
IX elaborar o Plano Diretor, observando os zoneamentos ambientais;
X definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos;
XI promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de
ensino e a conscientizao pblica para a proteo do meio ambiente;
XII controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida
e o meio ambiente, na forma da lei;
XIII exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos
cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao
Municpio;

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XIV observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas

nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de mbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da
atividade; ou
b) localizados em unidades de conservao institudas pelo Municpio,
exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
XV observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas
nesta Lei Complementar, aprovar:
a) a supresso e o manejo de vegetao, de florestas e formaes sucessoras
em florestas pblicas municipais e unidades de conservao institudas pelo
Municpio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs); e
b) a supresso e o manejo de vegetao, de florestas e formaes sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo
Municpio.
Art. 10. So aes administrativas do Distrito Federal as previstas nos arts.
o
8 e 9o.
Art. 11. A lei poder estabelecer regras prprias para atribuies relativas
autorizao de manejo e supresso de vegetao, considerada a sua caracterizao como vegetao primria ou secundria em diferentes estgios de
regenerao, assim como a existncia de espcies da flora ou da fauna ameaadas de extino.
Art. 12. Para fins de licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente
poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
e para autorizao de supresso e manejo de vegetao, o critrio do ente federativo instituidor da unidade de conservao no ser aplicado s reas de
Proteo Ambiental (APAs).
Pargrafo nico. A definio do ente federativo responsvel pelo licenciamento e autorizao a que se refere o caput, no caso das APAs, seguir os
critrios previstos nas alneas a, b, e, f e h do inciso XIV do art. 7o,
no inciso XIV do art. 8o e na alnea a do inciso XIV do art. 9o.
Art. 13. Os empreendimentos e atividades so licenciados ou autorizados,
ambientalmente, por um nico ente federativo, em conformidade com as
atribuies estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
1o Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao rgo responsvel pela licena ou autorizao, de maneira no vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
2o A supresso de vegetao decorrente de licenciamentos ambientais
autorizada pelo ente federativo licenciador.
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3o Os valores alusivos s taxas de licenciamento ambiental e outros servios afins devem guardar relao de proporcionalidade com o custo e a complexidade do servio prestado pelo ente federativo.
Art. 14. Os rgos licenciadores devem observar os prazos estabelecidos
para tramitao dos processos de licenciamento.
1o As exigncias de complementao oriundas da anlise do empreendimento ou atividade devem ser comunicadas pela autoridade licenciadora
de uma nica vez ao empreendedor, ressalvadas aquelas decorrentes de fatos
novos.
2o As exigncias de complementao de informaes, documentos ou
estudos feitas pela autoridade licenciadora suspendem o prazo de aprovao,
que continua a fluir aps o seu atendimento integral pelo empreendedor.
3o O decurso dos prazos de licenciamento, sem a emisso da licena
ambiental, no implica emisso tcita nem autoriza a prtica de ato que dela
dependa ou decorra, mas instaura a competncia supletiva referida no art. 15.
4o A renovao de licenas ambientais deve ser requerida com antecedncia mnima de 120 (cento e vinte) dias da expirao de seu prazo de validade, fixado na respectiva licena, ficando este automaticamente prorrogado
at a manifestao definitiva do rgo ambiental competente.
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em carter supletivo nas aes
administrativas de licenciamento e na autorizao ambiental, nas seguintes
hipteses:
I inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a Unio deve desempenhar as aes
administrativas estaduais ou distritais at a sua criao;
II inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Municpio, o Estado deve desempenhar as aes administrativas
municipais at a sua criao; e
III inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Municpio, a Unio deve desempenhar as aes administrativas at a sua criao em um daqueles entes federativos.
Art. 16. A ao administrativa subsidiria dos entes federativos dar-se-
por meio de apoio tcnico, cientfico, administrativo ou financeiro, sem prejuzo de outras formas de cooperao.
Pargrafo nico. A ao subsidiria deve ser solicitada pelo ente originariamente detentor da atribuio nos termos desta Lei Complementar.
Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de
infrao ambiental e instaurar processo administrativo para a apurao de infraes legislao ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade
licenciada ou autorizada.

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1o Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infrao ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representao
ao rgo a que se refere o caput, para efeito do exerccio de seu poder de
polcia.
2o Nos casos de iminncia ou ocorrncia de degradao da qualidade
ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato dever determinar medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la, comunicando imediatamente ao rgo competente para as providncias cabveis.
3o O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos entes
federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores
de recursos naturais com a legislao ambiental em vigor, prevalecendo o
auto de infrao ambiental lavrado por rgo que detenha a atribuio de
licenciamento ou autorizao a que se refere o caput.
CAPTULO IV
DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
Art. 18. Esta Lei Complementar aplica-se apenas aos processos de licenciamento e autorizao ambiental iniciados a partir de sua vigncia.
1o Na hiptese de que trata a alnea h do inciso XIV do art. 7o, a aplicao desta Lei Complementar dar-se- a partir da entrada em vigor do ato
previsto no referido dispositivo.
2o Na hiptese de que trata a alnea a do inciso XIV do art. 9o, a
aplicao desta Lei Complementar dar-se- a partir da edio da deciso do
respectivo Conselho Estadual.
3o Enquanto no forem estabelecidas as tipologias de que tratam os
1o e 2o deste artigo, os processos de licenciamento e autorizao ambiental
sero conduzidos conforme a legislao em vigor.
Art. 19. O manejo e a supresso de vegetao em situaes ou reas no
previstas nesta Lei Complementar dar-se-o nos termos da legislao em vigor.
Art. 20. O art. 10 da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental dependero de prvio licenciamento ambiental.
1o Os pedidos de licenciamento, sua renovao e a respectiva concesso
sero publicados no jornal oficial, bem como em peridico regional ou local

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de grande circulao, ou em meio eletrnico de comunicao mantido pelo

rgo ambiental competente.
2o (Revogado).
3o (Revogado).
4o (Revogado). (NR)
Art. 21. Revogam-se os 2, 3 e 4 do art. 10 e o 1o do art. 11 da Lei
no 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Art. 22. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 8 de dezembro de 2011; 190o da Independncia e 123o da Repblica.
DILMA ROUSSEFF
Francisco Gaetani
Um ponto que restou pendente na LC 140/11 foi a regulamentao do
art. 7, caput, inc. XIV, h. O Decreto n. 8.437, de 22 de abril de 2015 ps
fim a espera, ao estabelecer as tipologias de empreendimentos e atividades
cujo licenciamento ambiental ser de competncia da Unio. Com isso, o
sistema de competncias administrativas em matria ambiental est completo. Abaixo, a ntegra do referido decreto regulamentador:
DECRETO N 8.437, DE 22 DE ABRIL DE 2015
Regulamenta o disposto no art. 7,caput, inciso XIV, alnea h, e
pargrafo nico, da Lei Complementar n140, de 8 de dezembro de
2011, para estabelecer as tipologias de empreendimentos e atividades
cujo licenciamento ambiental ser de competncia da Unio.
A PRESIDENTA DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe
confere o art. 84,caput, IV, da Constituio, e tendo em vista o disposto no art. 7,caput, inciso XIV, alnea h e pargrafo nico, da Lei
Complementar n140, de 8 de dezembro de 2011,
DECRETA:
CAPTULO I
DISPOSIES PRELIMINARES
Art. 1 Este Decreto estabelece, em cumprimento ao disposto noart.
7,caput, inciso XIV, h,epargrafo nico, da Lei Complementar
n140, de 8 de dezembro de 2011, a tipologia de empreendimentos e
atividades cujo licenciamento ambiental ser de competncia da Unio.
Art. 2 Para os fins deste Decreto, adotam-se as seguintes definies:
I implantao de rodovia construo de rodovia em acordo
com as normas rodovirias de projetos geomtricos, com ou sem paviFGV DIREITO RIO

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mentao, observada a classe estabelecida pelo Departamento Nacional

de Infraestrutura de Transportes DNIT;
II pavimentao de rodovia obras para execuo do revestimento superior da rodovia, com pavimento asfltico, de concreto,
cimento ou alvenaria polidrica;
III ampliao da capacidade de rodovias conjunto de operaes que resultam no aumento da capacidade do fluxo de trfego de rodovia pavimentada existente e no aumento da segurana de trfego de
veculos e pedestres, compreendendo a duplicao rodoviria integral
ou parcial, a construo de multifaixas e a implantao ou substituio
de obras de arte especiais para duplicao;
IV acesso rodovirio segmento rodovirio de entrada e sada
para rea urbana, porto, terminal ou instalao margem da rodovia;
V travessia urbana via ou sucesso de vias que proporciona a
passagem preferencial de veculos dentro do permetro urbano;
VI contorno rodovirio trecho de rodovia destinado circulao de veculos na periferia das reas urbanas, de modo a evitar ou
minimizar o trfego no seu interior, sem circundar completamente a
localidade;
VII manuteno de rodovias pavimentadas processo sistemtico e contnuo de correo, devido a condicionamentos cronolgicos
ou decorrentes de eventos supervenientes, a que devem ser submetidas
as rodovias pavimentadas, para oferecer permanentemente, ao usurio,
trfego econmico, confortvel e seguro, por meio das aes de conservao, recuperao e restaurao realizadas nos limites das suas faixas
de domnio;
VIII conservao de rodovias pavimentadas conjunto de operaes rotineiras, peridicas e de emergncia, com o objetivo de preservar as caractersticas tcnicas e operacionais do sistema rodovirio
e suas instalaes fsicas, para proporcionar conforto e segurana aos
usurios;
IX restaurao de rodovia pavimentada conjunto de operaes aplicadas rodovia com pavimento desgastado ou danificado, com
o objetivo de restabelecer suas caractersticas tcnicas originais ou de
adapt-la s condies de trfego atual e prolongar seu perodo de vida
til, por meio de intervenes de reforo, reciclagem, reconstruo do
pavimento, recuperao, complementao ou substituio dos componentes da rodovia;
X melhoramento de rodovia pavimentada conjunto de operaes que modificam as caractersticas tcnicas existentes ou acrescentam caractersticas novas rodovia j pavimentada, nos limites da sua
faixa de domnio, para adequar sua capacidade a atuais demandas opeFGV DIREITO RIO

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racionais, visando a assegurar nvel superior de segurana do trfego

por meio de interveno na sua geometria, sistema de sinalizao e de
segurana e adequao ou incorporao de elementos nos demais componentes da rodovia;
XI regularizao ambiental conjunto de procedimentos visando a obter o licenciamento ambiental de ferrovias e rodovias federais
pavimentadas, por meio da obteno da licena de operao;
XII implantao de ferrovia conjunto de aes necessrias
para construir uma ferrovia em faixa de terreno onde no exista ferrovia
previamente implantada;
XIII ampliao de capacidade de linhas frreas obras ou intervenes que visam a melhorar a segurana e o nvel de servio da
ferrovia, tais como, a sua duplicao e a implantao e ampliao de
ptio ferrovirio;
XIV ptio ferrovirio segmentos de linhas frreas que tm os
objetivos de permitir o cruzamento, o estacionamento e a formao de
trens e de efetuar operaes de carga e descarga;
XV contorno ferrovirio trecho de ferrovia que tem por objetivo eliminar parcial ou totalmente as operaes ferrovirias dentro de
rea urbana;
XVI ramal ferrovirio linha frrea secundria que deriva de
uma ferrovia, com o objetivo de atender a um ponto de carregamento
ou de fazer a conexo com outra ferrovia;
XVII melhoramentos de ferrovia:
a) obras relacionadas reforma da linha frrea e das estruturas que
a compe; e
b) obras de transposio de linha frrea em locais onde h cruzamento entre ferrovia e vias pblicas, tais como, viadutos ferrovirios ou
rodovirios, passarelas, tubulaes de gua, esgoto ou drenagem;
XVIII implantao e ampliao de estrutura de apoio de ferrovias implantao e ampliao de oficinas e postos de manuteno ou
de abastecimento, estaes de controle de trfego, subestaes eltricas
e de comunicao, terminais de cargas e passageiros;
XIX porto organizado bem pblico construdo e aparelhado
para atender a necessidades de navegao, de movimentao de passageiros ou de movimentao e armazenagem de mercadorias e cujo
trfego e operaes porturias estejam sob jurisdio de autoridade
porturia;
XX instalao porturia instalao localizada dentro ou fora
da rea do porto organizado e utilizada em movimentao de passageiros ou em movimentao ou armazenagem de mercadorias, destinadas
ou provenientes de transporte aquavirio;
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XXI rea do porto organizado rea delimitada por ato do

Poder Executivo que compreende as instalaes porturias e a infraestrutura de proteo e de acesso ao porto organizado;
XXII terminal de uso privado instalao porturia explorada
mediante autorizao e localizada fora da rea do porto organizado;
XXIII intervenes hidrovirias, assim compreendidas:
a) implantao de hidrovias obras e servios de engenharia para
implantao de canal de navegao em rios com potencial hidrovirio
com o objetivo de integrao intermodal; e
b) ampliao de capacidade de transporte conjunto de aes que
visam a elevar o padro navegvel da hidrovia, com a expanso do seu
gabarito de navegao por meio do melhoramento das condies operacionais, da segurana e da disponibilidade de navegao, tais como,
dragagem de aprofundamento e alargamento de canal, derrocamento,
alargamento e proteo de vo de pontes, retificao de meandros e
dispositivos de transposio de nvel;
XXIV dragagem obra ou servio de engenharia que consiste
na limpeza, desobstruo, remoo, derrocamento ou escavao de material do fundo de rios, lagos, mares, baas e canais;
XXV TEU Twenty-foot Equivalent Units(Unidades Equivalentes a Vinte Ps) unidade utilizada para converso da capacidade de contineres de diversos tamanhos ao tipo padroInternational
Organization for Standardization ISOde vinte ps;
XXVI offshore ambiente marinho e zona de transio terra-mar ou rea localizada no mar;
XXVII onshore ambiente terrestre ou rea localizada em terra;
XXVIII jazida convencional de petrleo e gs natural reservatrio ou depsito de petrleo ou gs natural possvel de ser posto em
produo sem o uso de tecnologias e processos especiais de recuperao;
XXIX recurso no convencional de petrleo e gs natural recurso cuja produo no atinge taxas de fluxo econmico vivel ou que
no produzem volumes econmicos de petrleo e gs sem a ajuda de
tratamentos de estimulao macia ou de tecnologias e processos especiais de recuperao, como as areias betuminosas oilsands, o gs e
o leo de folhelho shale-gaseshale-oil, o metano em camadas de
carvo coalbed methane,os hidratos de metano e os arenitos de
baixa permeabilidade tightsandstones;
XXX sistema de gerao de energia eltrica sistema de transformao em energia eltrica de qualquer outra forma de energia, seja
qual for a sua origem, e suas instalaes de uso exclusivo, at a subes-

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tao de transmisso e de distribuio de energia eltrica, compreendendo:

a) usina hidreltrica instalaes e equipamentos destinados
transformao do potencial hidrulico em energia eltrica;
b) pequena central hidreltrica usina hidreltrica com capacidade
instalada de pequeno porte, destinada transformao do potencial
hidrulico em energia eltrica;
c) usina termeltrica instalaes e equipamentos destinados
transformao da energia calorfica de combustveis em energia eltrica; e
d) usina elica instalaes e equipamentos destinados transformao do potencial cintico dos ventos em energia eltrica;
XXXI sistema de transmisso de energia eltrica sistema de
transporte de energia eltrica, por meio de linhas de transmisso, subestaes e equipamentos associados com o objetivo de integrar eletricamente:
a) sistema de gerao de energia eltrica a outro sistema de transmisso at as subestaes distribuidoras;
b) dois ou mais sistemas de transmisso ou distribuio;
c) conexo de consumidores livres ou autoprodutores;
d) interligaes internacionais; e
e) instalaes de transmisso ou distribuio para suprimento temporrio; e
XXXII sistema de distribuio de energia eltrica sistema responsvel pelo fornecimento de energia eltrica aos consumidores.
CAPTULO II
DAS TIPOLOGIAS
Art. 3 Sem prejuzo das disposies contidas noart. 7,caput, inciso XIV, alneas a a g, da Lei Complementar n140, de 2011,
sero licenciados pelo rgo ambiental federal competente os seguintes
empreendimentos ou atividades:
I rodovias federais:
a) implantao;
b) pavimentao e ampliao de capacidade com extenso igual ou
superior a duzentos quilmetros;
c) regularizao ambiental de rodovias pavimentadas, podendo ser
contemplada a autorizao para as atividades de manuteno, conservao, recuperao, restaurao, ampliao de capacidade e melhoramento; e

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d) atividades de manuteno, conservao, recuperao, restaurao

e melhoramento em rodovias federais regularizadas;
II ferrovias federais:
a) implantao;
b) ampliao de capacidade; e
c) regularizao ambiental de ferrovias federais;
III hidrovias federais:
a) implantao; e
b) ampliao de capacidade cujo somatrio dos trechos de intervenes seja igual ou superior a duzentos quilmetros de extenso;
IV portos organizados, exceto as instalaes porturias que
movimentem carga em volume inferior a 450.000TEU/ano ou a
15.000.000 ton/ano;
V terminais de uso privado e instalaes porturias que movimentem carga em volume superior a 450.000TEU/ano ou a 15.000.000
ton/ano;
VI explorao e produo de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos nas seguintes hipteses:
a) explorao e avaliao de jazidas, compreendendo as atividades de
aquisio ssmica, coleta de dados de fundo (piston core), perfurao
de poos e teste de longa durao quando realizadas no ambiente marinho e em zona de transio terra-mar (offshore);
b) produo, compreendendo as atividades de perfurao de poos,
implantao de sistemas de produo e escoamento, quando realizada
no ambiente marinho e em zona de transio terra-mar (offshore); e
c) produo, quando realizada a partir de recurso no convencional
de petrleo e gs natural, em ambiente marinho e em zona de transio
terra-mar (offshore) ou terrestre (onshore), compreendendo as atividades de perfurao de poos, fraturamento hidrulico e implantao
de sistemas de produo e escoamento; e
VII sistemas de gerao e transmisso de energia eltrica, quais
sejam:
a) usinas hidreltricas com capacidade instalada igual ou superior a
trezentos megawatt;
b) usinas termeltricas com capacidade instalada igual ou superior a
trezentos megawatt; e
c) usinas elicas, no caso de empreendimentos e atividadesoffshoree zona de transio terra-mar.
1 O disposto nas alneas a e b do inciso I docaput, em qualquer extenso, no se aplica nos casos de contornos e acessos rodovirios, anis virios e travessias urbanas.

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2 O disposto no inciso II docaputno se aplica nos casos de

implantao e ampliao de ptios ferrovirios, melhoramentos de ferrovias, implantao e ampliao de estruturas de apoio de ferrovias,
ramais e contornos ferrovirios.
3 A competncia para o licenciamento ser da Unio quando
caracterizadas situaes que comprometam a continuidade e a segurana do suprimento eletroenergtico, reconhecidas pelo Comit de
Monitoramento do Setor Eltrico CMSE, ou a necessidade de sistemas de transmisso de energia eltrica associados a empreendimentos
estratgicos, indicada pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica
CNPE.
CAPTULO III
DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
Art. 4 Os processos de licenciamento e autorizao ambiental das
atividades e empreendimentos de que trata o art. 3iniciados em data
anterior publicao deste Decreto tero sua tramitao mantida perante os rgos originrios at o trmino da vigncia da licena de operao, cuja renovao caber ao ente federativo competente, nos termos
deste Decreto.
1 Caso o pedido de renovao da licena de operao tenha sido
protocolado no rgo ambiental originrio em data anterior publicao deste Decreto, a renovao caber ao referido rgo.
2 Os pedidos de renovao posteriores aos referidos no 1sero realizados pelos entes federativos competentes, nos termos deste
Decreto.
Art. 5 O processo de licenciamento ambiental de trechos de rodovias e ferrovias federais que se iniciar em rgo ambiental estadual
ou municipal de acordo com as disposies deste Decreto ser assumido pelo rgo ambiental federal na licena de operao pertinente,
mediante comprovao do atendimento das condicionantes da licena
ambiental concedida pelo ente federativo.
Pargrafo nico. A comprovao do atendimento das condicionantes ocorrer por meio de documento emitido pelo rgo licenciador
estadual ou municipal.
Art. 6 Este Decreto entra em vigor em sua data de publicao.
Braslia, 22 de abril de 2015; 194oda Independncia e 127oda Repblica.
DILMA ROUSSEFF
Izabella Mnica Vieira Teixeira
Este texto no substitui o publicado no DOU de 23.4.2015
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2.9. SISTEMA, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DA POLTICA NACIONAL

DO MEIO AMBIENTE
Diante da complexidade do bem ambiental e dos meios para efetivao da
sua defesa e proteo, surge a necessidade de criao e desenvolvimento de
diretrizes e aes coordenadas para instrumentalizar o objetivo maior perseguido. Durante os debates sobre os termos da Declarao de Estocolmo em
1972, instaurou-se um srio conflito de interesses entre pases em desenvolvimento e os desenvolvidos acerca do direito ao desenvolvimento econmico
como princpio.
Visando mitigar este conflito sem, contudo, ferir os direitos at ento internacionalmente reconhecidos, como a soberania e o prprio direito das
naes ao desenvolvimento econmico, a comunidade internacional passou
a trabalhar a noo de desenvolvimento sustentvel. Nesta esteira, a Declarao do Rio de 1992 consolidou o conceito de gesto ambiental como instrumento indispensvel ao cumprimento de objetivos preservacionistas e de
defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, mas mantendo preservada a compatibilizao destes objetivos com o direito ao desenvolvimento
econmico e social. Portanto, a Declarao de Estocolmo constitui-se como
um marco ao conceber a necessidade da gesto qualificada, preservando os
aspectos econmicos, sociais e ambientais.
Dentro deste contexto, assume especial relevncia a organizao e o mapeamento institucional, bem como a elaborao de um atualizado quadro legal
e regulatrio que pudesse recepcionar e se adequar aos preceitos internacionalmente reconhecidos. A legislao brasileira, impulsionada pelo movimento ambientalista da dcada de 70, inova na adoo de uma poltica nacional
e quadro institucional sistematizado para efetivar a finalidade mxima de defesa e proteo do meio ambiente ecologicamente sadio qualidade de vida.
A Lei 6.938/1981 foi a responsvel pela estruturao da Poltica e do Sistema Nacional do Meio Ambiente (PNMA e SISNAMA). O art. 6 do referido diploma legal responsvel pela concepo, montagem e distribuio de
competncias entre os rgos principais integrantes dos SISNAMA, verbis:
Art. 6 Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem como as fundaes
institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e melhoria
da qualidade ambiental, constituiro o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, assim estruturado:
I rgo superior: o Conselho de Governo, com a funo de assessorar o Presidente da Repblica na formulao da poltica nacional

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DIREITO AMBIENTAL

e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos

ambientais;
II rgo consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Ambiente CONAMA, com a finalidade de assessorar, estudar e propor
ao Conselho de Governo diretrizes de polticas governamentais para
o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua
competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida;
III rgo central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia
da Repblica, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e
controlar, como rgo federal, a poltica nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
IV rgo executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis, com a finalidade de executar e fazer executar, como rgo federal, a poltica e diretrizes governamentais fixadas
para o meio ambiente;
V rgos seccionais: os rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de programas, projetos e pelo controle e fiscalizao
de atividades capazes de provocar a degradao ambiental;
VI rgos locais: os rgos ou entidades municipais, responsveis pelo controle e fiscalizao dessas atividades, nas suas respectivas
jurisdies.
1 Os Estados, na esfera de suas competncias e nas reas de
sua jurisdio, elaboraro normas supletivas e complementares e padres relacionados com o meio ambiente, observados os que forem
estabelecidos pelo CONAMA.
2 Os Municpios, observadas as normas e os padres federais
e estaduais, tambm podero elaborar as normas mencionadas no pargrafo anterior.
3 Os rgos central, setoriais, seccionais e locais mencionados
neste artigo devero fornecer os resultados das anlises efetuadas e sua
fundamentao, quando solicitados por pessoa legitimamente interessada.

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4 De acordo com a legislao em vigor, o Poder Executivo

autorizado a criar uma fundao de apoio tcnico e cientfico s atividades do IBAMA.
Segundo definio proposta por Antunes, (p. 93) O SISNAMA o conjunto de rgos e instituies vinculadas ao Poder Executivo que, nos nveis
federal, estadual e municipal, so encarregados da proteo ao meio ambiente, conforme definido em lei. Alm do SISNAMA, cuja estruturao feita
com base na lei da PNMA, muitas outras instituies nacionais tm importantes atribuies no que se refere proteo do meio ambiente.
Para orientar as aes dos rgos integrantes do SISNAMA dos trs nveis
da Federao, surge a necessidade de criao de um padro organizacional,
feito atravs de uma Poltica Nacional que disponha sobre princpios gerais,
objetivos a serem perseguidos e os instrumentos disponveis para realizao
das metas traadas. No Brasil, esta Poltica consagrada com o advento da
Lei 6.938/81, mas no est isenta de crticas. Nas palavras de Milar (p.
310), ... certo que se esboa um incio de Poltica Ambiental, mas apenas
limitada observncia das normas tcnicas editadas pelo CONAMA. No
existe, contudo, um efetivo plano de ao governamental em andamento,
interando a Unio, os Estados e os Municpios, visando preservao do
meio ambiente.
Para instrumentalizar os princpios e diretrizes da Poltica Nacional do
Meio Ambiente (PNMA), o ordenamento jurdico brasileiro criou uma
complexa rede institucional e que integra e compe o SISNAMA, conforme
detalhado no art. 6, da Lei 6.938/1981, transcrito anteriormente. Da mesma forma, estados e municpios desenvolveram redes institucionais prprias
visando consecuo dos objetivos do desenvolvimento sustentvel, tal qual
assegurados pela Constituio Federal e refletidos nas constituies estaduais.
Embora as funes e atribuies de cada rgo estejam claramente definidas nos instrumentos legais originrios, a prtica demonstra superposio de
tarefas e competncias, o que, infelizmente, acaba muitas vezes dificultando
a efetiva tutela do bem ambiental. Por outro lado, ainda que existam pontos
negativos em uma estrutura burocrtica inchada, como parece ser o caso brasileiro, faz-se necessrio reconhecer a importncia da atuao de vrios desses
rgos em prol da conciliao dos interesses desenvolvimentistas e preservacionistas.

Instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente

O artigo 9, da Lei 6.938/1981 apresenta um rol de treze incisos elencando os instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente. So eles os meios
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para a efetiva defesa e proteo do meio ambiente. Em ltima anlise, so os

instrumentos da PNMA que visam garantir eficcia e aplicao das normas e
objetivos ambientais. Alguns se encontram exaustivamente regulados, outros
ainda carecem de maior elucidao e regulamentao especfica. Embora os
instrumentos venham listados de um a treze pelo art. 9, da Lei 6.938/1981,
no h necessariamente uma relao hierrquica entre eles. Cada um cumpre
com uma funo especfica e importante dentro da PNMA e no excluem
outras iniciativas, ainda que no tipificadas, que instrumentalizem a proteo
e a defesa do meio ambiente. Dispe, portanto, o art. 9, da Lei 6.938/1981:
So instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente:
I o estabelecimento da Poltica Nacional do Meio Ambiente;
II o zoneamento ambiental;
III a avaliao de impactos ambientais;
IV o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
V os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade
ambiental;
VI a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo
Poder Pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de preteo ambiental, de relevante interesse ecolgico e reservas extrativistas;
VII o sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente;
VIII o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de
Defesa Ambiental;
IX as penalidades disciplinares ou compensatrias ao no-cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental;
X a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renovveis IBAMA;
XI a garantia da prestao de informaes relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Pblico a produzi-las, quando inexistentes;
XII o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais;
XIII instrumentos econmicos, como concesso florestal, servido ambiental, seguro ambiental e outros.
Os instrumentos de poltica ambiental materializam as aes necessrias
para a promoo do genrico direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. So ferramentas disposio dos rgos do SISNAMA para
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DIREITO AMBIENTAL

instrumentalizar o desenvolvimento sustentvel. Por uma srie de falhas institucionais e regulatrias, esses instrumentos no vm sendo utilizados de
forma eficiente. Pela lgica, a avaliao de impacto ambiental, seguida da
estipulao de padres de qualidade ambiental, com a realizao de avaliao
de impacto ao meio ambiente e o consequente licenciamento formam uma
cadeia concatenada e sequencial de instrumentos de poltica pblica. A falha
em qualquer um deles contamina todos os demais. O que temos experimentado em matria de poltica pblica ambiental no Brasil o completo menosprezo ao rigor na aplicao e utilizao desses instrumentos.
2.10. DANO AMBIENTAL E AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL
Conforme j exposto anteriormente, o bem ambiental complexo, pois
composto de diversos elementos naturais e, conforme o ordenamento jurdico, de elementos criados artificialmente pelo homem. Pelo fato desses
elementos apresentarem intrincada relao com a vida humana, esto constantemente sujeitos a alteraes e/ou modificaes. Nesta esteira, importante
anotar que a noo clssica de dano pressupe uma ao negativa, ou seja,
prejudicial ao estado em que se encontrava o bem antes do evento danoso.
Em se tratando do bem ambiental e dos elementos que o compem, a caracterizao de um dano ameaada pelo alto grau de subjetividade no juzo de
valor que, por sua vez, varia conforme o interesse em jogo. Por exemplo: qual
o critrio que define o que meio ambiente ecologicamente equilibrado? A
cincia? Mas por vezes a prpria cincia contraditria. Consequentemente,
a prpria caracterizao de um determinado dano ambiental no pacfica.
Na mesma esteira, muitos danos ao meio ambiente so de longa maturao,
no sendo sentidos, seno depois de transcorridos longos perodos de tempo.
No raras so as ocasies, portanto, em que h extrema dificuldade em se
estabelecer o nexo de causalidade, tpico da relao entre o dano e a responsabilidade civil clssica.
Por outro lado, quando efetivamente constatada a existncia de um dano
ao meio ambiente como, por exemplo, derramamento de substncia txica
que afeta a sade da populao e os atributos ecolgicos dos elementos diretamente afetados pelo vazamento, impe-se a construo de uma responsabilidade especial que considere a complexidade do bem ambiental. Para
tanto, a Constituio Federal de 1988 estabelece as linhas gerais para uma
trplice responsabilizao: no campo penal, administrativo e reparatrio, seguida pela legislao infraconstitucional, mais precisamente, a Lei da Poltica
Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) e a Lei dos Crimes Ambientais
(Lei 9.605/1998).

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DIREITO AMBIENTAL

No obstante os mecanismos de responsabilizao ps-danos, que sero

objeto de um captulo prprio neste material, diante das peculiaridades do
dano ambiental face complexidade do bem tutelado, as razes do direito
ambiental fazem com que esta disciplina seja orientada pelo enfoque preventivo mais do que reparatrio. Como a reparao parcial ou total do bem
ambiental ao estado anterior difcil, quando no impossvel, a concepo
e desenvolvimento de instrumentos de preveno assumem especial relevncia. Um deles, tipificado como instrumento da Poltica Nacional do Meio
Ambiente, Lei 6.938/1981 art. 9, inc. III, a avaliao de impactos ambientais, de tamanha importncia que aparece como princpio na Declarao
do Rio de 1992 e na prpria Constituio Federal de 1988, no artigo 225,
1o, inc. IV, sob a forma de estudo prvio de impacto ambiental. Dispem os
referidos dispositivos legais:
Art. 9, inc. III, da Lei 6.938/81: So instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: III a avaliao de impacto ambiental;
Art. 225, 1o, inc. IV, da CF/88: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes
e futuras geraes. 1o Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Pblico: IV exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a
que se dar publicidade;
Nas palavras de Milar (p. 354), [a] implantao de qualquer atividade
ou obra efetiva ou potencialmente degradadora deve submeter-se a uma anlise e controle prvios. Tal anlise se faz necessria para se anteverem os riscos
e eventuais impactos ambientais a serem prevenidos, corrigidos, mitigados e/
ou compensados quando da sua instalao, da sua operao e, em casos especficos, do encerramento das atividades.
importante frisar que o histrico menosprezo s externalidades ambientais ensejou inmeros projetos ao redor do mundo sem qualquer observncia
aos eventuais impactos negativos ao meio ambiente, por vezes irreversveis.
Este modelo de desenvolvimento que no internalizava os cuidados bsicos
com a gesto de recursos naturais e os respectivos impactos ambientais acarretou inevitavelmente em prejuzos catastrficos ao meio natural. Desde rios
pegando fogo, vazamentos de leo de grandes propores, at srias contaminaes radioativas, para citar apenas alguns. Estes eventos fizeram cresFGV DIREITO RIO

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cer mundialmente a presso pela necessidade da realizao de uma avaliao

prvia a qualquer projeto dos eventuais impactos ambientais para atividades
potencialmente causadoras de significativa degradao ambiental.
Desde ento, percebe-se de forma crescente a insero da avaliao de
impactos ambientais na forma de princpio de direito ambiental em tratados
internacionais, o que acaba, inexoravelmente, refletindo nos ordenamentos
jurdicos nacionais. Como princpio, a avaliao de impacto ambiental exerce funes relevantes dentro do contexto do direito ambiental. Dentre elas,
relevante ressaltar a de instrumento de poltica do meio ambiente, instrumentalizando o prprio princpio da precauo, o incremento dos nveis de
informao e transparncia na execuo de projetos com potencial poluidor,
atraindo, por conseguinte, a sociedade civil organizada e, com ela, o aumento
da participao popular e dos mecanismos de controle de ao do estado. Por
sua singular importncia, a avaliao de impacto ambiental encontra-se atualmente consolidada no direito ambiental, instruindo a ao de organismos
internacionais e como parte integrante de diversos ordenamentos jurdicos
ao redor do mundo.
No ordenamento jurdico ptrio, alm das previses constitucionais e
da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, a Resoluo CONAMA n.
237/97 reitera a exigncia do estudo prvio de impacto ambiental para atividades consideradas efetivas ou potencialmente causadoras de significativa
degradao do meio ambiente. Caso o rgo ambiental competente entenda
que atividade no apresenta significativo potencial lesivo de agresso ambiental, poder dispor sobre outros tipos de estudos ambientais, que no o
detalhado e complexo EIA/RIMA.
A Resoluo CONAMA n. 1/86, dispe sobre os critrios bsicos e diretrizes gerais para o uso e implementao da Avaliao de Impacto Ambiental.
O seu artigo 2, em rol no exaustivo, estabelece quais as atividades que devero elaborar o EIA/RIMA, in verbis:
Art. 2 Depender de elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de impacto ambiental RIMA, a serem submetidos aprovao do rgo estadual competente, e do IBAMA em
carter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio
ambiente, tais como:
I estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
II ferrovias;
III portos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos;
IV aeroportos, conforme definidos pelo inciso I, art. 48, do Dec.-lei 32, de 18.11.1966;

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V oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissrios de esgotos sanitrios;

VI linhas de transmisso de energia eltrica, acima de 230 kV;
VII obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais
como: barragem para fins hidreltricos, acima de 10 mW, de saneamento ou de irrigao, abertura de canais para navegao, drenagem e
irrigao, retificao de cursos dgua, abertura de barras e embocaduras, transposio de bacias, diques;
VIII extrao de combustvel fssil (petrleo, xisto, carvo);
IX extrao de minrio, inclusive os da classe II, definidas no
Cdigo de Minerao;
IX aterros sanitrios, processamento e destino final de resduos
txicos ou perigosos;
XI usinas de gerao de eletricidade, qualquer que seja a fonte de
energia primria, acima de 10 mW;
XII complexos e unidades industriais e agroindustriais (petroqumicos, siderrgicos, cloroqumicos, destilarias de lcool, hulha, extrao e cultivo de recursos hdricos);
XIII distritos industriais e zonas estritamente industriais ZEI;
XIV explorao econmica de madeira ou de lenha, em reas
acima de 100 hectares ou menores, quando atingir reas significativas
em termos percentuais ou de importncia do ponto de vista ambiental;
XV projetos urbansticos, acima de 100 ha ou em reas consideradas de relevante interesse ambiental a critrio da SEMA e dos rgos
municipais e estaduais competentes;
XVI qualquer atividade que utiliza carvo vegetal, derivados ou
produtos similares, em quantidade superior a (10) dez toneladas por
dia;
XVII projetos agropecurios que contemplem reas acima de
1.000 ha ou menores, neste caso, quando se tratar de reas significativas em termos percentuais ou de importncia do ponto de vista ambiental, inclusive nas reas de proteo ambiental.
De acordo com o art. 11 da Res. 237/97, os custos relativos aos estudos necessrios ao processo de licenciamento ambiental correro por conta
do empreendedor. Quer dizer que o prprio empreendedor pode realizar os
estudos, o que no deixa de ser uma inovao em relao Res. 1/86 que
vedava a vinculao da equipe responsvel pelos estudos ambientais com o
empreendedor.
A imparcialidade dos estudos fica por conta das responsabilizaes administrativas, civis e penais pelas informaes contidas nos estudos de impacto
ambiental, conforme dispe o art. 11, nico da Res. 237/97.
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Res. 237/97, art. 11: Os estudos necessrios ao processo de licenciamento

devero ser realizados por profissionais legalmente habilitados, s expensas do
empreendedor. nico O empreendedor e os profissionais que subscrevem os estudos previstos no caput deste artigo sero responsveis pelas informaes apresentadas, sujeitando-se s sanes administrativas, civis e penais.
De acordo com o art. 1, inc. III, da Res. 237/97, Estudos Ambientais:
so todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados
localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsdio para a anlise da licena requerida, tais
como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio
ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao de rea degrada e anlise preliminar de risco.
Dentre as atividades tcnicas mnimas exigidas para o EIA, incluem-se:
1) diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto, a considerados os
meios fsico, biolgico e scio-econmico; (b) anlise dos impactos ambientais do projeto e suas alternativas; (c) definio das medidas mitigadoras dos
impactos negativos, (d) programa de acompanhamento e monitoramento
dos impactos negativos.
Importante frisar que o Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (EIA/RIMA), enquanto modalidade de Avaliao
de Impacto Ambiental, est intimamente ligado e condio de validade do
prprio procedimento de licenciamento ambiental. Feito este breve panorama da AIA, passa-se, assim, a algumas breves consideraes sobre o sistema
nacional de licenciamento ambiental.
2.11. SISTEMA NACIONAL DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A partir do momento em que as externalidades ambientais passam a ser
reguladas pelos ordenamentos jurdicos nacionais, surge a necessidade de desenvolvimento e imposio de um sistema de controle administrativo e de
gesto pblica. A avaliao de impacto ambiental um dos elementos deste
sistema. Aps o levantamento e averiguao das externalidades negativas ambientais e como meio de controle do bem ambiental, o Poder Pblico institui
licenas ou autorizaes concedidas e obrigatrias a determinadas atividades
econmicas, sempre por tempo determinado.
Esta mudana de paradigma emblemtica. Significa reconhecer que a
atividade econmica j no mais se encontra livre para explorar os recursos
naturais e o reconhecimento de que o desenvolvimento somente ser admitido se for sustentvel. Para tanto, a legislao brasileira impe um sistema de
licenciamento ambiental trifsico que se traduz em autorizaes de planejamento prvio, instalao e operao, com base nas melhores prticas ambienFGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

tais disponveis. Como as melhores prticas ambientais esto intrinsecamente

ligadas ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, a circunstncias de fato,
tempo e modo, as licenas ambientais so provisrias, devendo passar por
procedimento de renovao periodicamente. Milar (p. 404) resume o licenciamento ambiental nas seguintes palavras:
Segundo a lei brasileira, o meio ambiente qualificado como patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido para uso
da coletividade ou, na linguagem do constituinte, bem de uso comum
do povo, essencial sadia qualidade de vida. Por ser de todos em geral
e de ningum em particular, inexiste direito subjetivo sua utilizao,
que, evidncia, s pode legitimar-se mediante ato prprio de seu direito guardio o Poder Pblico.
Para tanto, arma-o a lei de uma srie de instrumentos de controle
prvios, concomitantes e sucessivos , atravs dos quais possa ser
verificada a possibilidade e regularidade de toda e qualquer interveno
projetada sobre o meio ambiente considerado. Assim, por exemplo, as
permisses e licenas pertencem famlia dos atos administrativos de
controle prvio; fiscalizao meio de controle concomitante; habite-se forma de controle sucessivo.
O dispositivo legal prevendo o licenciamento ambiental para atividades
consideradas efetiva e potencialmente degradadoras do meio ambiente o
art. 10, da Lei 6.938/1981, in verbis:
A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental dependero de prvio licenciamento ambiental.
Em relao competncia para o licenciamento ambiental, a partir da
entrada em vigor da LC n. 140/11 transcrita anteriormente, passa a valer
a abrangncia do impacto e o critrio da dominialidade exercida sobre determinado territrio. Assim, o art. 7, XIV, da LC n. 140/11, prev que
de competncia da Unio promover o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades: a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no
Brasil e em pas limtrofe; b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial,
na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva; c) localizados
ou desenvolvidos em terras indgenas; d) localizados ou desenvolvidos em
unidades de conservao institudas pela Unio, exceto em reas de Proteo
Ambiental (APAs);

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e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados; f ) de carter

militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Foras Armadas,
conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar
e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia
nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou h) que atendam tipologia
estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposio da Comisso
Tripartite Nacional, assegurada a participao de um membro do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critrios de porte,
potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.
Alm disso, o art. 9, XIV, da LC n. 140/11, dispe que de competncia
municipal o licenciamento dos empreendimentos e atividades: a) que causem
ou possam causar impacto ambiental de mbito local, conforme tipologia
definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou b)
localizados em unidades de conservao institudas pelo Municpio, exceto
em reas de Proteo Ambiental (APAs).
Por ltimo, no que diz respeito competncia do Estado, o art. 8, XIV,
da referida lei, definiu uma competncia residual para este ente. Tal dispositivo determina que o Estado ser responsvel por promover o licenciamento
ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7 e 9.
De acordo com a natureza do empreendimento, portanto, o licenciamento pode passar pela anlise de diferentes rgos do mesmo ente da Federao
(florestal, gua, sade, infraestrutura, trnsito) e tambm de rgos de outros entes da Federao. Outro requisito imposto pelo art. 10, 1, da Res.
237/97, a de que [n]o procedimento de licenciamento ambiental dever
constar, obrigatoriamente, a certido da Prefeitura Municipal, declarando
que o local e o tipo de empreendimento ou atividade esto em conformidade
com a legislao aplicvel ao uso e ocupao do solo e, quando for o caso, a
autorizao para supresso de vegetao e a outorga para o uso da gua, emitidas pelos rgos competentes.
Conforme narrado anteriormente, o sistema de licenciamento ambiental
no Brasil trifsico. As trs fases vm descritas pelo art. 8, da Res. 237/97 (e
que no diferem das previstas pela Lei 6.938/81 e do seu Dec. Regulamentador, 99.274/90) da seguinte forma:
I Licena Prvia (LP) concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localizao e
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concepo, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de
sua implementao;
II Licena de Instalao (LI) autoriza a instalao do empreendimento ou atividade de acordo com as especificaes constantes dos
planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo
determinante;
III Licena de Operao (LO) autoriza a operao da atividade ou empreendimento, aps a verificao do efetivo cumprimento do
que consta das licenas anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para o operao.
Pargrafo nico. As licenas ambientais podero ser expedidas
isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, caractersticas e
fase do empreendimento ou atividade.
Alm destas, o CONAMA ainda pode definir licenas ambientais especficas de acordo com a natureza, caractersticas e peculiaridades da obra, e a
respectiva compatibilizao com as etapas de implantao e operao.
Por ser um procedimento complexo e multifsico, o licenciamento ambiental brasileiro passa por diferentes etapas, nem sempre harmoniosas, aumentando a insegurana dos investimentos dos setores produtivos. Este rito
vem detalhado pelo art. 10, da Res. 237/97:
O procedimento de licenciamento ambiental obedecer s seguintes estapas:
I definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais,
necessrios ao incio do processo de licenciamento correspondente
licena a ser requerida;
II requerimento da licena ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes,
dando-se a devida pulbicidade;
III anlise pelo rgo ambiental competente, integrante do SISNAMA, dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e
a realizao de vistorias tcnicas, quando necessrias;
IV a solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma nica vez,
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em decorrncia da anlise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiterao da mesma solicitao caso os esclarecimentos e complementaes no tenham
sido satisfatrios;
V audincia pblica, quando couber, de acordo com a regulamentao pertinente;
VI solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental competente, decorrentes de audincias pblicas, quando
couber, podendo haver reiterao da solicitao quando quando os esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios;
VII emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico;
VIII deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida publicidade.
Para os empreendedores que tenham implantado planos e programas voluntrios de gesto ambiental como, por exemplo, o ISO 1400, o art. 12
3, da Res. 237/97 prev critrios de agilizao e simplificao dos procedimentos de licenciamento ambiental. Esses critrios incluem: 1) dispensa
ou simplificao das auditorias ambientais, nos Estados em que a mesma
obrigatria, 2) reduo dos custos relacionados ao licenciamento; 3) aumento dos prazos relativos s licenas ambiental e 4) simplificao dos estudos
ambientais inerentes ao processo de licenciamento.
A Resoluo prev ainda que os custos do rgo ambiental correm por
conta do empreendedor. Esses custos podem alcanar elevadas somas. Para
ampliar a transparncia dos custos de anlise do licenciamento, devero as
despesas ser estabelecidas por dispositivo legal e facultando ao empreendedor
o acesso s planilhas de custos.
Para anlise do pedido de licena, instituiu a Resoluo prazo mximo de
seis meses, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audincia
pblica. Nestes casos, o prazo ser de 12 meses.
Os esclarecimentos necessrios pelo empreendedor devem ser prestados
em prazo mximo de 4 meses. Os prazos podem ser flexibilizados, desde que
haja concordncia do rgo ambiental e do empreendedor.
A no observncia dos prazos acarreta em:
Art. 16 O no cumprimento dos prazos estipulados nos arts. 14
e 15, respectivamente, sujeitar o licenciamento ao do rgo que
detenha competncia para atuar supletivamente e o empreendedor ao
arquivamento de seu pedido de licena.

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DIREITO AMBIENTAL

Art. 17 O arquivamento do processo de licenciamento no

impedir a apresentao de novo requirmento de licena, que dever
obedecer aos procedimentos estabelecidos no art. 10, mediante novo
pagamento de custo de anlise.
Os prazos das licenas ambientais so estipulados pelo art. 18, da Res.
237/1997:
I o prazo para de validade da Licena Prvia (LP) dever ser,
no mnimo, o estabelecido pelo cronograma de elabrao dos planos,
programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, no
podendo ser superior a 5 (cinco) anos;
II o prazo de validade da Licena de Instalao (LI) dever ser, no
mnimo, o estabelecido pelo cronograma de instalco do empreendimento ou atividade, no podendo ser superior a 6 (seis) anos;
III o prazo de validade da Licena de Operao (LO) dever
considerar os planos de controle ambiental e ser de, no mnimo, 4
(quatro) anos e, no mximo, 10 (dez) anos.
As regras para a prorrogao dos prazos para cada licena e o rito para
renovao vm expresso pelos 1-4, do art. 18 da Res. 237/97.
Pelo princpio da autonomia dos entes Federados, os Estados, Municpios
e Distrito Federal no esto adstritos aos prazos estabelecidos pela retro citada
Res. 237/97.
De acordo com o art. 19 da Res. 237/97, o rgo ambiental competente
tem poderes para suspender ou cancelar as licenas ambientais. Este ato vinculado a hipteses de 1) violao ou inadequao de quaisquer condicionantes ou normas legais; 2) omisso ou falsa descrio de informaes relevantes
que subsidiaram a expedio da licena e 3) supervenincia de graves riscos
ambientais e de sade.
Com o advento da Lei 9.605/98 (Lei dos Crimes Ambientais) passou-se a
criminalizar as atividades sem a respectiva licena ambiental.
2.12. RESPONSABILIDADES AMBIENTAIS
A responsabilizao civil ambiental pode se dar de cinco formas autnomas: 1) direito de vizinhana (arts. 1.277 e 1.280 do Cdigo Civil); b) responsabilidade civil extracontratual. Neste caso a culpa fator determinante
(art. 186 do Cdigo Civil; c) responsabilidade civil objetiva (Lei 6.938/81);
d) responsabilidade civil objetiva do Cdigo do Consumidor (arts. 12, 14,

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18 e 20); e c) responsabilidade civil especial (minerao, Cdigo Florestal,

nuclear, agrotxicos, derramamento de leo).
Para a ocorrncia do dano ensejador da responsabilidade civil, h a necessidade da existncia dos seguintes elementos: 1) dano; 2) a verificao de
quem o tenha provocado; e 3) nexo de causalidade.
As hipteses de ocorrncia do dano so detalhadas pelo art. 14, 1, da
Lei 6.938/81. O conceito de poluio e poluidor, igualmente, agora pelo art.
3, da Lei 6.938/81.
Segundo o disposto no art. 225, 3, da CF/88 a responsabilidade civil
no exclui outras de cunho penais e administrativas.
O ordenamento jurdico ptrio privilegia a restaurao do bem lesado e
no apenas a imposio de punio ao causador do dano. Havendo mais de
um causador do dano, aplica-se a solidariedade prevista pelo art. 942, caput,
segunda parte, do Cdigo Civil. O dever de reparar estende-se aos scios da
pessoa jurdica causadora do dano e ao Estado em casos de omisso no dever
de fiscalizar. Neste caso, a responsabilidade se dar de forma subsidiria. Aos
causadores do dano que efetivamente pagarem pela reparao, fica resguardado o direito de regresso aos corresponsveis.
Pela repercusso coletiva do dano ambiental e em certos casos individual,
pode causar efeitos patrimoniais e extrapatrimoniais.
Os principais meios processuais para a reparao dos danos ambientais,
incluem: ao civil pblica e ao popular.
Conforme referncia feita anteriormente ao art. 225, 3, da CF/88, a
responsabilidade pode assumir cunho administrativo e penal. A regulamentao deste artigo fica por conta da Lei 9.605/98.
A previso de responsabilizao da pessoa jurdica inovao importante
e no exclui a de outras fsicas que tenham participao e/ou influncia na
ocorrncia do dano. Sempre que a pessoa jurdica for considerada um obstculo reparao, poder ser desconstituda, segundo os termos do art. 4,
nico da Lei em comento.
As sanes administrativas so diversas e variam de mera advertncia determinao de suspenso total das atividades do empreendimento. Caso haja
cumulao de infraes, possvel somar as sanes administrativas.
No que diz respeito competncia para definir infraes administrativas
e suas penalidades, o art. 17, caput, da LC n. 140/11, determina que esta
uma atribuio do rgo responsvel pelo licenciamento ambiental. Alm
disso, o 3 deste mesmo dispositivo estabelece que o disposto no caput
deste artigo no impede o exerccio pelos entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com
a legislao ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infrao ambiental

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lavrado por rgo que detenha a atribuio de licenciamento ou autorizao

a que se refere o caput.
No tocante reincidncia, esta pode ser genrica (infrao de outra natureza) ou especfica (mesma natureza). O prazo legal estipulado pela reincidncia o de 3 (trs) anos, ou seja, a infrao genrica ou especfica deve ser
consumada dentro do referido prazo.

Caso Gerador

ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AO CIVIL PBLICA. DESMATAMENTO DE VEGETAO NATIVA (CERRADO) SEM AUTORIZAO DA AUTORIDADE AMBIENTAL. DANOS CAUSADOS
BIOTA. INTERPRETAO DOS ARTS. 4, VII, E 14, 1, DA LEI
6.938/1981, E DO ART. 3 DA LEI 7.347/85. PRINCPIOS DA REPARAO INTEGRAL, DO POLUIDOR-PAGADOR E DO USURIO-PAGADOR. POSSIBILIDADE DE CUMULAO DE OBRIGAO
DE FAZER (REPARAO DA REA DEGRADADA) E DE PAGAR
QUANTIA CERTA (INDENIZAO). REDUCTION AD PRISTINUM STATUM. DANO AMBIENTAL INTERMEDIRIO, RESIDUAL E MORAL COLETIVO. ART. 5 DA LEI DE INTRODUO AO
CDIGO CIVIL. INTERPRETAO IN DUBIO PRO NATURA DA
NORMA AMBIENTAL.
1. Cuidam os autos de ao civil pblica proposta com o fito de obter
responsabilizao por danos ambientais causados pelo desmatamento de vegetao nativa (Cerrado). O juiz de primeiro grau e o Tribunal de Justia de
Minas Gerais consideraram provado o dano ambiental e condenaram o ru a
repar-lo; porm, julgaram improcedente o pedido indenizatrio pelo dano
ecolgico pretrito e residual.
2. A legislao de amparo dos sujeitos vulnerveis e dos interesses difusos e
coletivos deve ser interpretada da maneira que lhes seja mais favorvel e melhor possa viabilizar, no plano da eficcia, a prestao jurisdicional e a ratio
essendi da norma. A hermenutica jurdico-ambiental rege-se pelo princpio
in dubio pro natura.
3. Ao responsabilizar-se civilmente o infrator ambiental, no se deve confundir prioridade da recuperao in natura do bem degradado com impossibilidade de cumulao simultnea dos deveres de repristinao natural (obrigao de fazer), compensao ambiental e indenizao em dinheiro (obrigao
de dar), e absteno de uso e de nova leso (obrigao de no fazer).
4. De acordo com a tradio do Direito brasileiro, imputar responsabilidade civil ao agente causador de degradao ambiental difere de faz-lo administrativa ou penalmente. Logo, eventual absolvio no processo criminal
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ou perante a Administrao Pblica no influi, como regra, na responsabilizao civil, tirantes as excees em numerus clausus do sistema legal, como a
inequvoca negativa do fato ilcito (no ocorrncia de degradao ambiental,
p.ex.) ou da autoria (direta ou indireta), nos termos do art. 935 do Cdigo
Civil.
5. Nas demandas ambientais, por fora dos princpios do poluidor-pagador e da reparao in integrum, admite-se a condenao do ru, simultnea
e agregadamente, em obrigao de fazer, no fazer e indenizar. A se encontra tpica obrigao cumulativa ou conjuntiva. Assim, na interpretao dos
arts. 4, VII, e 14, 1, da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei
6.938/81), e do art. 3 da Lei 7.347/85, a conjuno ou opera com valor
aditivo, no introduz alternativa excludente. Essa posio jurisprudencial leva
em conta que o dano ambiental multifacetrio (tica, temporal, ecolgica e
patrimonialmente falando, sensvel ainda diversidade do vasto universo de
vtimas, que vo do indivduo isolado coletividade, s geraes futuras e aos
prprios processos ecolgicos em si mesmos considerados).
6. Se o bem ambiental lesado for imediata e completamente restaurado
ao status quo ante (reductio ad pristinum statum, isto , restabelecimento
condio original), no h falar, ordinariamente, em indenizao. Contudo,
a possibilidade tcnica, no futuro (= prestao jurisdicional prospectiva), de
restaurao in natura nem sempre se mostra suficiente para reverter ou recompor integralmente, no terreno da responsabilidade civil, as vrias dimenses do dano ambiental causado; por isso no exaure os deveres associados
aos princpios do poluidor-pagador e da reparao in integrum.
7. A recusa de aplicao ou aplicao parcial dos princpios do poluidor-pagador e da reparao in integrum arrisca projetar, moral e socialmente, a
nociva impresso de que o ilcito ambiental compensa. Da a resposta administrativa e judicial no passar de aceitvel e gerencivel risco ou custo do
negcio, acarretando o enfraquecimento do carter dissuasrio da proteo
legal, verdadeiro estmulo para que outros, inspirados no exemplo de impunidade de fato, mesmo que no de direito, do infrator premiado, imitem ou
repitam seu comportamento deletrio.
8. A responsabilidade civil ambiental deve ser compreendida o mais amplamente possvel, de modo que a condenao a recuperar a rea prejudicada
no exclua o dever de indenizar juzos retrospectivo e prospectivo.
9. A cumulao de obrigao de fazer, no fazer e pagar no configura
bis in idem, porquanto a indenizao, em vez de considerar leso especfica
j ecologicamente restaurada ou a ser restaurada, pe o foco em parcela do
dano que, embora causada pelo mesmo comportamento pretrito do agente,
apresenta efeitos deletrios de cunho futuro, irreparvel ou intangvel.
10. Essa degradao transitria, remanescente ou reflexa do meio ambiente inclui: a) o prejuzo ecolgico que medeia, temporalmente, o instante da
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ao ou omisso danosa e o pleno restabelecimento ou recomposio da biota, vale dizer, o hiato passadio de deteriorao, total ou parcial, na fruio
do bem de uso comum do povo (= dano interino ou intermedirio), algo
frequente na hiptese, p. ex., em que o comando judicial, restritivamente, se
satisfaz com a exclusiva regenerao natural e a perder de vista da flora ilegalmente suprimida, b) a runa ambiental que subsista ou perdure, no obstante
todos os esforos de restaurao (= dano residual ou permanente), e c) o dano
moral coletivo. Tambm deve ser reembolsado ao patrimnio pblico e
coletividade o proveito econmico do agente com a atividade ou empreendimento degradador, a mais-valia ecolgica ilcita que auferiu (p. ex., madeira
ou minrio retirados irregularmente da rea degradada ou benefcio com seu
uso esprio para fim agrossilvopastoril, turstico, comercial).
11. No mbito especfico da responsabilidade civil do agente por desmatamento ilegal, irrelevante se a vegetao nativa lesada integra, ou no,
rea de Preservao Permanente, Reserva Legal ou Unidade de Conservao,
porquanto, com o dever de reparar o dano causado, o que se salvaguarda no
a localizao ou topografia do bem ambiental, mas a flora brasileira em si
mesma, decorrncia dos excepcionais e insubstituveis servios ecolgicos que
presta vida planetria, em todos os seus matizes.
12. De acordo com o Cdigo Florestal brasileiro (tanto o de 1965, como
o atual, a Lei 12.651, de 25.5.2012) e a Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (Lei 6.938/81), a flora nativa, no caso de supresso, encontra-se
uniformemente protegida pela exigncia de prvia e vlida autorizao do
rgo ambiental competente, qualquer que seja o seu bioma, localizao,
tipologia ou estado de conservao (primria ou secundria).
13. A jurisprudncia do STJ est firmada no sentido da viabilidade, no
mbito da Lei 7.347/85 e da Lei 6.938/81, de cumulao de obrigaes de
fazer, de no fazer e de indenizar (REsp 1.145.083/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 4.9.2012; REsp 1.178.294/MG, Rel.
Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 10.9.2010; AgRg
nos EDcl no Ag 1.156.486/PR, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 27.4.2011; REsp 1.120.117/AC, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 19.11.2009; REsp 1.090.968/SP, Rel. Ministro
Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 3.8.2010; REsp 605.323/MG, Rel. Ministro
Jos Delgado, Rel. p/ Acrdo Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJ 17.10.2005; REsp 625.249/PR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira
Turma, DJ 31.8.2006, entre outros).
14. Recurso especial parcialmente provido para reconhecer a possibilidade, em tese, de cumulao de indenizao pecuniria com as obrigaes de
fazer e no fazer voltadas recomposio in natura do bem lesado, devolvendo-se os autos ao Tribunal de origem para que verifique se, na hiptese, h
dano indenizvel e fixe eventual quantum debeatur.
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(REsp 1198727/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/08/2012, DJe 09/05/2013)
A responsabilidade ambiental cuja compreenso fundamental para
se saber em que medida e a quem se pode imputar, judicial ou administrativamente, a obrigao de reparar danos ao ambiente ou de arcar com
penalidades por infraes legislao de proteo ambiental subdivide-se
em responsabilidades civil, administrativa e penal, independentes entre si e
cumulativamente aplicveis, tanto a pessoas fsicas quanto jurdicas.
Conforme o art. 225, 3, da Constituio Federal:
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas e jurdicas, a sanes penais (responsabilidade penal) e administrativas (responsabilidade administrativa), independentemente da obrigao de reparar os danos causados
(responsabilidade civil).
Eficiente meio de se compreender os objetivos e requisitos para a configurao da responsabilidade ambiental comparar os objetivos e requisitos das
responsabilidades civil e administrativa ambiental.
Responsabilidade Civil Ambiental Pressupe uma atividade de risco
e dano(s) ambiental(is) relacionado(s), ainda que remotamente, quela atividade. a obrigao de reparar a degradao ambiental ou, em casos nos
quais no seja possvel a reparao, a obrigao de prestar indenizao em
valor proporcional ao dano, destinada ao custeio de medidas voltadas para a
preservao e melhoria da qualidade do meio ambiente, em compensao ao
referido dano.
Agentes que podem ser civilmente responsabilizados: Quem quer que,
direta ou indiretamente e independentemente de culpa (negligncia, imprudncia ou impercia), concorra para a degradao ambiental67. De acordo
com a teoria do risco integral, adotada pela maioria da doutrina e pela jurisprudncia como fundamento da responsabilidade civil em matria ambiental, aquele que desenvolve atividade de risco responde pela reparao de
qualquer dano relacionado sua atividade, ainda que a causa direta do dano
decorra de fato de terceiro, ou seja, acidental, imprevisvel e inevitvel pelo
agente, como nas hipteses de caso fortuito e de fora maior. Simplesmente
por desenvolver atividade de risco, o agente responde por todos os danos que
no se verificariam se a sua atividade no existisse.
A responsabilidade de pessoas jurdicas no exclui a das pessoas fsicas,
autoras, coautoras ou partcipes do mesmo fato68; e admite-se a desconsiderao da personalidade jurdica para responsabilizao dos scios da empresa

67
De acordo com o art. 3, inc. IV, c/c o
art. 14, 1, ambos da Lei Federal n
6.938, de 31.08.1981, a Lei da Poltica
Nacional do Meio Ambiente:
Art. 3 Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
(...)
IV Poluidor, a pessoa fsica ou
jurdica, de direito pblico ou privado,
responsvel, direta ou indiretamente,
por atividades causadoras de degradao ambiental.
Art, 14 (...).
(...)
1 Sem obstar a aplicao das
penalidades previstas neste artigo, o
poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar
ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros, afetados por sua
atividade. (...).
68
Lei Federal n 9.605, de 12.02.1998, a
Lei de Crimes e Infraes Administrativas Ambientais, art. 3.

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DIREITO AMBIENTAL

sempre que a sua personalidade for obstculo ao ressarcimento de prejuzos

causados qualidade do meio ambiente.69
Excludentes da responsabilidade civil: So circunstncias capazes de
afastar a obrigao de reparar ou de prestar indenizao pelo dano ambiental.
Em regra, so excludentes de responsabilidade o caso fortuito, a fora maior
e o fato de terceiro, dentre outros Em matria ambiental, no entanto, por
se adotar a teoria do risco integral como fundamento da responsabilidade,
no se tem admitido tais excludentes. Assim, apenas se afasta a obrigao de
reparar ou de prestar indenizao mediante a comprovao de que o dano
no tem qualquer relao com a atividade de risco desenvolvida pelo agente.
Jurisprudncia: Merece referncia o seguinte precedente do Tribunal de
Justia do Paran, que consagrou a responsabilidade ps-consumo de fabricantes de embalagens tipo pet (polietileno tereftalato) pela sua destinao
final:
Ao civil pblica Dano ambiental Lixo resultante de
embalagens plsticas tipo pet empresa engarrafadora de refrigerantes responsabilidade objetiva (ou seja: independente de
culpa) pela poluio do meio ambiente acolhimento do pedido obrigao de fazer condenao da requerida sob pena de
multa inteligncia do art. 225 da Constituio Federal, Lei n
7.347/85, arts. 1 e 4, da Lei Estadual n 12.943/99 e arts. 3 e 14,
1, da Lei n 6.938/81.
1. Se os avanos tecnolgicos induzem o crescente emprego de
vasilhames de matria plstica tipo pet, propiciando que os fabricantes que delas se utilizam aumentem lucros e reduzam custos,
no justo que a responsabilidade pelo crescimento exponencial
do volume do lixo resultante seja transferida apenas para o governo
ou a populao. 2. A responsabilidade ps-consumo no caso de produtos de alto poder poluente, como embalagens plsticas, envolve o
fabricante de refrigerantes que delas se utiliza, em ao civil pblica, pelos danos ambientais decorrentes. Essa responsabilidade objetiva, nos termos da Lei n 7.347/85, arts. 1 e 4, da Lei Estadual
n 12.943/99 e arts. 3 e 14, 1, da Lei n 6.938/81, e implica na
sua condenao nas obrigaes de fazer, a saber: adoo de providncias em relao destinao final e ambientalmente adequada
das embalagens plsticas de seus produtos, e destinao de parte dos
seus gastos com publicidade em educao ambiental, sob pena de
multa.70 (grifou-se).

69

Lei Federal n 9.605/1998, art. 4.

70
Tribunal de Justia do Paran, Apelao Cvel n 18652100, 8 Cmara Cvel,
Rel. Des. Ivan Bortoletto, j. 05.08.02.

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DIREITO AMBIENTAL

Como observa Annelise Monteiro Steigleder, Promotora de Justia

no Rio Grande do Sul, em comentrio ao julgado mencionado acima:
Aquele precedente certamente rompeu com os preceitos tradicionais, pois no foi o fabricante quem depositou as embalagens
de agrotxico ou as embalagens do tipo pet em local inapropriado
(circunstncia que motivou a ao judicial), mas torna-se responsvel pelo seu recolhimento e destinao final, medida em que exps
a sociedade ao risco de que terceiros venham a faz-lo, a partir do
fato de que o produto existe. Ou seja, a existncia do produto tornou-se fator de risco e condio (ou causa) do dano ambiental.71
(grifou-se).
Segue precedente sobre poluidor indireto:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. NATUREZA JURDICA DOS MANGUEZAIS E MARISMAS. TERRENOS DE MARINHA. REA DE PRESERVAO PERMANENTE.
ATERRO ILEGAL DE LIXO. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA. OBRIGAO PROPTER REM.
NEXO DE CAUSALIDADE. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. PAPEL DO JUIZ NA IMPLEMENTAO DA LEGISLAO AMBIENTAL. ATIVISMO JUDICIAL. MUDANAS
CLIMTICAS. DESAFETAO OU DESCLASSIFICAO JURDICA TCITA. SMULA 282/STF. VIOLAO DO ART.
397 DO CPC NO CONFIGURADA. ART. 14, 1, DA LEI
6.938/1981.
1. Como regra, no viola o art. 397 do CPC a deciso que indefere
a juntada de documentos que no se referem a fatos novos ou no foram apresentados no momento processual oportuno, ou seja, logo aps
a intimao da parte para se manifestar sobre o laudo pericial por ela
impugnado.
2. Por sculos prevaleceu entre ns a concepo cultural distorcida
que enxergava nos manguezais lato sensu (= manguezais stricto sensu e
marismas) o modelo consumado do feio, do ftido e do insalubre, uma
modalidade de patinho-feio dos ecossistemas ou anttese do Jardim do
den.
3. Ecossistema-transio entre o ambiente marinho, fluvial e terrestre, os manguezais foram menosprezados, popular e juridicamente, e
por isso mesmo considerados terra improdutiva e de ningum, associados procriao de mosquitos transmissores de doenas graves, como a
malria e a febre amarela. Um ambiente desprezvel, tanto que ocupado

71
In: Consideraes sobre o nexo de causalidade na responsabilidade civil por
dano ao meio ambiente, texto apresentado no 7 Congresso Internacional de
Direito Ambiental havido em So Paulo,
entre os dias 2 e 6 de junho de 2003,
publicado em Congresso Internacional
de Direito Ambiental: Direito, gua e
Vida, organizado por Antnio Herman
Benjamin, So Paulo: Imprensa Oficial,
2003, p. 43.

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DIREITO AMBIENTAL

pela populao mais humilde, na forma de palafitas, e sinnimo de

pobreza, sujeira e prias sociais (como zonas de prostituio e outras
atividades ilcitas).
4. Dar cabo dos manguezais, sobretudo os urbanos em poca de epidemias, era favor prestado pelos particulares e dever do Estado, percepo incorporada tanto no sentimento do povo como em leis sanitrias
promulgadas nos vrios nveis de governo.
5. Benfeitor-modernizador, o adversrio do manguezal era incentivado pela Administrao e contava com a lenincia do Judicirio, pois
ningum haveria de obstaculizar a ao de quem era socialmente abraado como exemplo do empreendedor a servio da urbanizao civilizadora e do saneamento purificador do corpo e do esprito.
6. Destruir manguezal impunha-se como recuperao e cura de uma
anomalia da Natureza, convertendo a aberrao natural pela humanizao, saneamento e expurgo de suas caractersticas ecolgicas no
Jardim do den de que nunca fizera parte.
7. No Brasil, ao contrrio de outros pases, o juiz no cria obrigaes
de proteo do meio ambiente. Elas jorram da lei, aps terem passado
pelo crivo do Poder Legislativo. Da no precisarmos de juzes ativistas,
pois o ativismo da lei e do texto constitucional. Felizmente nosso Judicirio no assombrado por um oceano de lacunas ou um festival de
meias-palavras legislativas. Se lacuna existe, no por falta de lei, nem
mesmo por defeito na lei;
por ausncia ou deficincia de implementao administrativa e judicial dos inequvocos deveres ambientais estabelecidos pelo legislador.
8. A legislao brasileira atual reflete a transformao cientfica, tica, poltica e jurdica que reposicionou os manguezais, levando-os da
condio de risco sade pblica ao patamar de ecossistema criticamente ameaado. Objetivando resguardar suas funes ecolgicas, econmicas e sociais, o legislador atribuiu-lhes o regime jurdico de rea
de Preservao Permanente.
9. dever de todos, proprietrios ou no, zelar pela preservao
dos manguezais, necessidade cada vez maior, sobretudo em poca de
mudanas climticas e aumento do nvel do mar. Destru-los para uso
econmico direto, sob o permanente incentivo do lucro fcil e de benefcios de curto prazo, dren-los ou aterr-los para a especulao imobiliria ou explorao do solo, ou transform-los em depsito de lixo caracterizam ofensa grave ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
e ao bem-estar da coletividade, comportamento que deve ser pronta e
energicamente coibido e apenado pela Administrao e pelo Judicirio.
10. Na forma do art. 225, caput, da Constituio de 1988, o manguezal bem de uso comum do povo, marcado pela imprescritibilidade
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110

DIREITO AMBIENTAL

e inalienabilidade. Logo, o resultado de aterramento, drenagem e degradao ilegais de manguezal no se equipara ao instituto do acrescido
a terreno de marinha, previsto no art. 20, inciso VII, do texto constitucional.
11. incompatvel com o Direito brasileiro a chamada desafetao
ou desclassificao jurdica tcita em razo do fato consumado.
12. As obrigaes ambientais derivadas do depsito ilegal de lixo ou
resduos no solo so de natureza propter rem, o que significa dizer que
aderem ao ttulo e se transferem ao futuro proprietrio, prescindindo-se de debate sobre a boa ou m-f do adquirente, pois no se est no
mbito da responsabilidade subjetiva, baseada em culpa.
13. Para o fim de apurao do nexo de causalidade no dano ambiental, equiparam-se quem faz, quem no faz quando deveria fazer, quem
deixa fazer, quem no se importa que faam, quem financia para que
faam, e quem se beneficia quando outros fazem.
14. Constatado o nexo causal entre a ao e a omisso das recorrentes com o dano ambiental em questo, surge, objetivamente, o dever
de promover a recuperao da rea afetada e indenizar eventuais danos
remanescentes, na forma do art. 14, 1, da Lei 6.938/81.
15. Descabe ao STJ rever o entendimento do Tribunal de origem,
lastreado na prova dos autos, de que a responsabilidade dos recorrentes
ficou configurada, tanto na forma comissiva (aterro), quanto na omissiva (deixar de impedir depsito de lixo na rea).
bice da Smula 7/STJ.
16. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, no
provido.
(REsp 650.728/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/10/2007, DJe 02/12/2009)
Responsabilidade Administrativa Ambiental a obrigao de arcar
com o pagamento de multa ou com o cumprimento de outra(s) penalidade(s)
prevista(s) na Legislao Ambiental para as hipteses de infrao s normas
de proteo ao meio ambiente. No mbito federal, as multas por infraes
administrativas ambientais variam entre o mnimo de 50 e o mximo de
50 milhes de reais72. Diferentemente da responsabilidade civil, a responsabilidade administrativa pode se configurar independentemente da efetiva
ocorrncia de qualquer dano ao meio ambiente. No mbito da responsabilidade administrativa, a eventual degradao ambiental e sua gravidade so
circunstncias agravantes da infrao e, por conseguinte, da penalidade a ser
imposta, mas nem sempre pressuposto para sua configurao73. Exemplo de
infrao administrativa que prescinde de qualquer dano a construo, ins-

72
Conforme o art. 5 do Decreto Federal n 3.179, de 21.09.1999, que
regulamenta a Lei Federal n 9.605/98
e especifica, no mbito federal, as sanes aplicveis s condutas e atividades
lesivas ao meio ambiente:
73
De acordo com o art. 6, do Decreto
Federal n 3.179/1999:
O agente autuante, ao lavrar o auto
de infrao, indicar a multa prevista
para a conduta, bem como, se for o caso,
as demais sanes estabelecidas neste
Decreto, observando:
I A gravidade dos fatos, tendo em
vista os motivos da infrao e suas consequncias para a sade pblica e para o
meio ambiente;

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DIREITO AMBIENTAL

talao, ampliao ou operao de atividade potencialmente poluidora sem

prvio licenciamento ambiental74.
Agentes que podem ser responsabilizados administrativamente: Quem
quer que pratique conduta descrita em lei como infrao administrativa ambiental, ou seja responsvel por atividade da qual venha a decorrer o descumprimento de normas de proteo ao meio ambiente.
A natureza subjetiva ou objetiva da responsabilidade administrativa ambiental ou seja: a necessidade da apurao de culpa do agente para que
se lhe possa responsabilizar questo controvertida. Em princpio e em
funo de sua natureza punitiva, a responsabilidade administrativa ambiental
apenas se configuraria se demonstrada culpa do agente no descumprimento
da norma ambiental. A Lei n 3.467, de 04.09.2000, que dispe sobre as
sanes administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente no
Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, consagra, expressamente, a natureza subjetiva (e, portanto, dependente da apurao de culpa do agente) da
responsabilidade administrativa ambiental75. No obstante, grande parte da
doutrina, e agora tambm a jurisprudncia, vm invocando a teoria do risco
integral como fundamento no apenas da responsabilidade civil, mas tambm da responsabilidade administrativa ambiental. Nesse contexto, tal como
j ocorre no mbito civil, os responsveis por atividades de risco estariam
sujeitos a penalidades administrativas por qualquer infrao s normas de
proteo ambiental relacionadas s suas atividades, ainda que decorrentes de
fato de terceiro ou de causa acidental, imprevisvel e inevitvel, como nas hipteses de caso fortuito e de fora maior. Simplesmente por desenvolver atividade de risco, o agente responderia por todos os danos e tambm infraes
que no se verificariam se a sua atividade no existisse. Ademais, tambm no
mbito administrativo: A responsabilidade de pessoas jurdicas no exclui a
das pessoas fsicas, autoras, co-autoras ou partcipes do mesmo fato 76.
Excludentes da responsabilidade administrativa: So circunstncias
capazes de afastar a obrigao do agente de responder pelo pagamento de
multa ou cumprimento de outras penalidades por infraes administrativas
ambientais. Como j referido, so excludentes de responsabilidade, em regra, o caso fortuito, a fora maior e o fato de terceiro, dentre outros. Em
matria ambiental, no entanto, a adoo da teoria do risco integral como
fundamento da responsabilidade administrativa tem afastado o cabimento de
tais excludentes, como j ocorre no mbito da responsabilidade civil. Consequentemente, em que pesem os argumentos cabveis contra a aplicabilidade
da teoria do risco integral em sede de responsabilidade administrativa, apenas
se afastariam as sanes administrativas por infraes ambientais mediante a
comprovao de que a infrao no tem qualquer relao com a atividade de
risco desenvolvida pelo agente.

74
Trata-se da infrao prevista, em mbito federal, no art. 44 do antes mencionado Decreto n 3.174/1999:
Construir, reformar, ampliar, instalar
ou fazer funcionar, em qualquer parte
do territrio nacional, estabelecimentos, obras ou servios potencialmente
poluidores, sem licena ou autorizao
dos rgos ambientais competentes, ou
contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes:
Multa de R$ 500,00 (quinhentos
reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhes
de reais).
75
Considera-se infrao administrativa
ambiental toda ao ou omisso dolosa
ou culposa que viole as regras jurdicas
de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente. (art. 1 da
citada Lei carioca).
76

Lei Federal n 9.605/1998, art. 3.

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DIREITO AMBIENTAL

Jurisprudncia: Merece referncia o seguinte precedente do Superior Tribunal de Justia, que consagrou a teoria do risco integral como fundamento
da responsabilidade administrativa ambiental:
Administrativo. Dano Ambiental. Sano Administrativa. Imposio de Multa. Execuo Fiscal.
[...]
A Rede Bandeirantes de Postos de Servios ajuizou ao anulatria de auto de infrao, decorrente de multa pelo derramamento
de leo diesel em galeria de guas pluviais, decorrente de coliso de
veculo de terceiros com bomba de combustvel localizada em suas
dependncias.
[...]
A controvrsia cinge-se legalidade da imposio de multa, por
danos causados ao meio ambiente, com respaldo na responsabilidade objetiva, tanto mais que interditado ao STJ a anlise de questes fticas.
[...] a multa administrativa, no caso de dano ambiental, ao contrrio do que sustenta a recorrente (a Rede Bandeirantes de Postos
de Servios), tem previso na Lei n 6.938/81, alm de ter natureza
objetiva, o que a torna devida, independentemente da ocorrncia de
culpa ou dolo do infrator.
[...]
Deveras e por fim, a eventual exonerao do recorrente por culpa
de terceiro, pode ser aferida em ao regressiva, inter partes (vide
item 8 a seguir); o dono da bomba de leo diesel e o titular do automvel, em demanda infensa Administrao, exorbitante por fora
da responsabilidade pelo risco integral, como vem sendo aplicada
v.g., nos derramamentos de leo noticiados recentemente.
Ante o exposto, cumprindo a funo uniformizadora desta Corte, nego provimento ao recuso especial interposto.77 (grifou-se).
Assim, com base na teoria do risco integral, a 1 Turma do Superior
Tribunal de Justia condenou o posto de servios ao pagamento da multa
administrativa imposta em virtude de derramamento de leo causado pela
coliso de um veculo de terceiro com uma bomba do posto, afastando a
excludente de responsabilidade suscitada pelo posto, consistente no fato de o
evento haver decorrido de conduta exclusiva de terceiro (o motorista do
caminho que colidiu com a bomba).
77
Recurso Especial n 442.586 SP,
Rel. Min. Luiz Fux, j. 26.09.02.

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DIREITO AMBIENTAL

Tutela Administrativa do Ambiente e Inafastabilidade da Tutela Judicial

O Princpio da inafastabilidade do Poder Judicirio

No Brasil, o artigo 5, XXXV, da Constituio Federal, peremptrio

ao assegurar que qualquer litgio possa ser analisado pelo Poder Judicirio.
Trata-se do princpio da inafastabilidade do Poder Judicirio, tambm
conhecido como sistema de jurisdio una.
Conforme lio de Hely Lopes Meirelles:
O sistema judicirio ou de jurisdio nica, tambm conhecido
como sistema ingls e, modernamente, denominado sistema de controle judicial, aquele em que todos os litgios de natureza administrativa ou de interesses exclusivamente privados so resolvidos
judicialmente pela Justia Comum, ou seja, pelos juzes e tribunais
do Poder Judicirio.78
O Brasil adotou, desde 1891, o sistema da jurisdio nica. A experincia
nacional, portanto, a de que todos os litgios, independentemente de quem
figure como parte, ser resolvido perante o Poder Judicirio. Assim que as
causas envolvendo diretamente atos da Administrao no escapam da possibilidade de sindicncia pelo Poder Judicirio.
Por outro lado, no obstante a tradio constitucional calcada no sistema da jurisdio una, o ordenamento jurdico nacional prev uma srie de
instrumentos e meios processuais que podem ser aplicados diretamente
pelas autoridades administrativas, independentemente de prvia autorizao ou ordem judicial, embora de tais processos no decorra a formao
de coisa julgada material (salvo na esfera administrativa), na medida em que,
repita-se: toda deciso e ato administrativo ser, ao menos em tese, passvel
de reviso pelo Poder Judicirio.
Ainda assim, todavia, ao processo administrativo foi assegurada posio
de destaque no ordenamento jurdico nacional, haja vista a Lei Federal n
9.784/99, conhecida como a Lei do Processo Administrativo, a qual institui normas procedimentais para toda a Administrao Pblica Federal e, via
de consequncia, acaba por exercer influncia sobre as legislaes estaduais,
distrital e municipais.
Em suma, portanto, trata-se, a instncia administrativa, de instncia prvia judicial que, pelo princpio da inafastabilidade do Poder Judicirio, no
poder deixar de julgar qualquer litgio, por mais que j tenha sido debatido
e julgado administrativamente.
A consequncia, em sede de tutela administrativa do ambiente, que
qualquer deciso/ato administrativo voltado para a tutela ambiental, profe-

78
Meirelles, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30 ed. So Paulo:
Malheiros. 2005.

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114

DIREITO AMBIENTAL

rido no mbito de processo de licenciamento de atividade potencialmente

poluidora, pocesso de investigao ou de punio administrativa em face de
conduta infracional, ser passvel de questionamento perante o Poder Judicirio e, ao menos em princpio, ser passvel de reforma em sede judicial,
ressalvadas as decises afetas discricionariedade da Administrao Pblica.

Responsabilidade Criminal Ambiental

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi consagrado e

elevado condio de direito fundamental pela Constituio Federal (artigo
5, 2 combinado com o artigo 225). Jos Afonso Silva ensina que:
A qualidade do meio ambiente um valor fundamental, um bem
jurdico de alta relevncia na medida mesma em que a Constituio
considera bem de uso comum do povo, essencial sadia qualidade de
vida, que o Poder Pblico e a coletividade devem defender e preservar.79
Relacionando-se a essa garantia, o Direito Penal tem sido cada vez mais
utilizado no auxlio luta pela defesa do meio ambiente. Tal utilizao tem
sido glorificada por alguns, que entendem que o meio ambiente possui relevncia suficiente para justificar a previso de crimes ambientais; e criticada
por outros, que se manifestam pela utilizao do Direito Penal apenas nos
casos mais graves e nocivos sociedade (princpio da interveno mnima).
Com o objetivo de efetivar o disposto no artigo 225, 3 da CRFB, foi
editada a Lei Federal n 9.605/1998, que dispe sobre as sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.
queles que criticam a utilizao Direito Penal na defesa do meio ambiente, Herman Benjamin acentua: se o Direito Penal , de fato, ultima ratio
na proteo de bens individuais (vida e patrimnio, p. ex.), com mais razo
impe-se sua presena quando se est diante de valores que dizem respeito a
toda a coletividade, j que estreitamente conectados complexa equao biolgica que garante a vida humana no planeta. Ref p de pg: Crimes contra
o meio ambiente: uma viso geral. 12 Congresso Nacional do Ministrio
Pblico, Fortaleza, Livro de Teses, t.2, p.391,1998.

As normas penais ambientais e suas peculiaridades

Nos crimes ambientais, o bem jurdico protegido o meio ambiente em

sua dimenso global, tendo em vista que o ambiente elevado categoria de

79
SILVA, Jos Afonso. Direito Ambiental
Constitucional. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 309.

FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

bem jurdico essencial vida, sade e felicidade do homem integra-se,

em verdade, de um conjunto de elementos naturais, culturais e artificiais.80
Ressalte-se que a complexidade tcnica que envolve a questo ambiental
impossibilita que as condutas consideradas lesivas possam ser descritas com
detalhes na legislao. Faz-se necessrio que a lei remeta a disposies externas, tais como normas e conceitos tcnicos. Trata-se de normas penais em
branco que tm sido frequentemente utilizadas pelo legislador em matria
de proteo ambiental.81 Nesse sentido, destaca-se o entendimento do STJ:
Meio ambiente (crimes). Pesca em lugar interditado/obstculo
ao fiscalizadora. Denncia (inpcia formal).
1. Conquanto se admita denncia sinttica, no se admite, porm,
denncia vaga, imprecisa e omissa. Em casos de ordem tal, a denncia
deixa de conter a exposio do fato criminoso de acordo com o que est
escrito no art. 41 do Cd. de Pr. Penal.
2. A norma que incrimina e apena a pesca em lugar interditado
norma penal em branco, havendo o denunciante, quando do oferecimento da denncia, de apresentar a norma complementadora.
3. Habeas corpus deferido.82
O legislador utilizou-se, ainda, da figura do tipo penal aberto, que pode
ser definido como o tipo penal que, dada a impossibilidade tcnica, no foi
descrito de modo direto e objetivo.83
Por fim, acrescente-se que a Lei n 9.605/1998 devotou grande apreo
pela figura do crime de perigo, que se consuma com a possibilidade de
dano84, visto ser do entendimento do legislador que o meio ambiente deve
merecer uma proteo antecipada, uma vez que no se espera a ocorrncia
de um dano, restando punveis as condutas pelo simples fato de criarem uma
potencialidade de dano. Tal postura encontra sua justificativa na aplicao do
princpio da preveno, que, de fato, merece acolhida em outros ramos do
direito afetos matria ambiental, mas que no mbito do Direito Penal, no
deve ser erguido a um patamar absoluto, j que outros princpios, de natureza
garantista, que ocupam (ou pelo menos devem ocupar) essa posio.
Por bvio, o perigo, ou seja, a possibilidade de dano, deve ser concreto e
evidente e, principalmente, comprovado, uma vez que elemento essencial
ao tipo penal.
CRIMINAL. RHC. CRIME AMBIENTAL. POLUIO HDRICA. TRANCAMENTO DA AO PENAL. FALTA DE JUSTA
CAUSA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. AUSNCIA DE PERIGO OU DANO SADE HUMANA, FAUNA OU FLORA.

80
MILAR, dis. Direito do Ambiente:
doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2000. p. 350.
81
Podem ser citados os arts. 29, 4, I
e VI, 35, I e II, 36, 37, 38, 45, 50, 52, 56,
62, da Lei n 9.605/1998.
82
BRASIL. Superior Tribunal de Justia.
Habeas Corpus n. 42486-MG. Sexta
Turma. Relator: Ministro Nilson Naves.
Julgado em 16 de agosto de 2005. In:
DJ, 22 de maio de 2006.
83
Vladimir e Gilberto Passos de Freitas
explicam a dificuldade de descrio
dos tipos penais ambientais com o seguinte exemplo: [...] o homicdio tem
a descrio mais clara possvel: matar
algum. Mas isto jamais ser possvel
em um crime de poluio, cujas formas
so mltiplas e se modificam permanentemente. FREITAS, Vladimir Passos
de; FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes
contra a natureza. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 37.
84
FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a
natureza. 6. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2000. p. 39.

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ELEMENTO ESSENCIAL AO TIPO. CONSTRANGIMENTO

ILEGAL EVIDENCIADO. RECURSO PROVIDO.
Hiptese na qual os recorrentes, processados pela suposta prtica de
crime contra o meio ambiente, alegam falta de justa causa para a ao
penal, sustentando a atipicidade da conduta praticada pelos pacientes,
pela no caracterizao do perigo ou dano sade humana, fauna ou
flora. [...]
No resta configurada a poluio hdrica, pois mesmo que o rompimento do talude da lagoa de decantao tenha gerado a poluio dos
crregos referidos na denncia, no se pode ter como ilcita a conduta
praticada, pois o ato no foi capaz de gerar efetivo perigo ou dano para
a sade humana, ou provocar a matana de animais ou a destruio
significativa da flora, elementos essenciais ao tipo penal.85

Elemento subjetivo

Os crimes ambientais podem ser punidos a ttulo de dolo ou, quando

previsto expressamente em lei, de culpa. O crime doloso configura-se quando
o agente quer o resultado ou assume o risco de produzi-lo (artigo 18, I do
Cdigo Penal). O crime culposo ocorre nos casos em que o agente deu causa
ao resultado, por ter faltado com o dever objetivo de cuidado (o que ocorre
quando age de maneira negligente, imperita ou imprudente), quando lhe
era possvel prever que, agindo de tal modo, iria dar causa ao resultado que,
efetivamente, ocasionou (artigo 18, II do Cdigo Penal).
Antes da edio da Lei n 9.605/1998 basicamente s eram punidos os
crimes ambientais dolosos.86 Atualmente, diversos crimes ambientais foram
previstos a ttulo de culpa, valendo citar os tipos penais previstos nos artigos
38, 40, 41, 49, 54, 56, 62, 67 e 68 da Lei.

Sujeito ativo

Nos termos dos artigos 287 e 388 da Lei n 9.605/1998, pessoas fsicas ou
jurdicas podem ser sujeito ativo nos crimes ambientais.

85
BRASIL. Superior Tribunal de Justia.
RHC n. 17.429-GO. Quinta Turma. Relator: Desembargador Ministro Gilson
Dipp. Julgado em 28 de junho de 2005.
In: DJ, 01 agosto de 2005, p. 476.
86
MILAR, dis. Direito do Ambiente:
doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2000. p.353.
87
Art. 2 Quem, de qualquer forma,
concorre para a prtica dos crimes
previstos nesta Lei, incide nas penas
a estes cominadas, na medida da sua
culpabilidade, bem como o diretor, o
administrador, o membro de conselho
e de rgo tcnico, o auditor, o gerente,
o preposto ou mandatrio de pessoa
jurdica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir
a sua prtica, quando podia agir para
evit-la.
88
Art. 3 As pessoas jurdicas sero responsabilizadas administrativa, civil e
penalmente conforme o disposto nesta
Lei, nos casos em que a infrao seja cometida por deciso de seu representante legal ou contratual, ou de seu rgo
colegiado, no interesse ou benefcio da
sua entidade.
Pargrafo nico. A responsabilidade
das pessoas jurdicas no exclui a das
pessoas fsicas, autoras, co-autoras ou
partcipes do mesmo fato.

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Responsabilidade criminal da pessoa jurdica

Previso constitucional da responsabilidade penal das pessoas jurdicas

A CRFB/1988 inovou ao introduzir no direito brasileiro a responsabilidade penal da pessoa jurdica, conforme determinao do artigo 225, 3.89
O intento do legislador, como se v, foi punir o criminoso certo e no
apenas o mais humilde, porque, via de regra, o verdadeiro delinquente ecolgico no a pessoa fsica, mas a pessoa jurdica que quase sempre busca o
lucro como finalidade precpua.90
Existem autores que ainda repudiam a responsabilizao penal da Pessoa
Jurdica, mesmo que decorrentes de ilcitos ambientais, com fundamento
no artigo 5, XLV, da Constituio Federal nenhuma pena passar da
pessoa do condenado bem como no argumento que a responsabilizao
penal continua sendo de natureza e carter estritamente humanos.91
Ressalte-se, no entanto, que grande parte da doutrina* (Ref P de Pg.
Cite-se Paulo Affonso Leme Machado, Ada Pellegrini Grinover, Herman
Benjamim, Vladimir Passos de Freitas, Svio Bittencourt, Edis Milar, entre
outros.) entende que as pessoas jurdicas respondem por ilcitos criminais
relativos ao meio ambiente.
Neste sentido, menciona-se, ainda, Paulo Afonso Leme Machado92
Os constituintes captaram a vontade popular e sabiamente a expressaram ao firmar o princpio de que no basta responsabilizar a pessoa
fsica do dirigente da empresa, em sua relao com o meio ambiente,
com a economia popular, com a ordem econmica e financeira. A pessoa jurdica passou tambm a ser responsabilizada.93
Cite-se, tambm, o entendimento do e. Superior Tribunal de Justia:
I. A Lei ambiental, regulamentando preceito constitucional, passou
a prever, de forma inequvoca, a possibilidade de penalizao criminal
das pessoas jurdicas por danos ao meio-ambiente.
III. A responsabilizao penal da pessoa jurdica pela prtica de delitos ambientais advm de uma escolha poltica, como forma no apenas
de punio das condutas lesivas ao meio-ambiente, mas como forma
mesmo de preveno geral e especial.
IV. A imputao penal s pessoas jurdicas encontra barreiras na
suposta incapacidade de praticarem uma ao de relevncia penal, de
serem culpveis e de sofrerem penalidades.
V. Se a pessoa jurdica tem existncia prpria no ordenamento jurdico e pratica atos no meio social atravs da atuao de seus adminis-

89
No que se refere responsabilidade
penal da pessoa jurdica por atos praticados contra a ordem econmica e
financeira e contra a economia popular,
menciona-se o art. 173, 5 da CRFB.
90
MILAR, dis. Direito do Ambiente:
doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2000.
91
DOTTI, Ren Ariel. A incapacidade
criminal da pessoa jurdica (Uma perspectiva do direito brasileiro). In: Responsabilidade penal da pessoa jurdica.
PRADO, Luiz Regis (Coord.). So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2001. p.150.
92
Nesse mesmo sentido: MILAR, dis.
A nova tutela penal do ambiente. In:
Revista de Direito Ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, v. 16,
p. 95; SIRVINSKAS, Lus Paulo. Tutela
penal do meio ambiente. So Paulo:
Saraiva, 1998. p. 22; MUKAI, Toshio.
Direito ambiental sistematizado. 2. ed.
Rio de Janeiro: Forense Universitria,
1994. p. 79.
93
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17. ed. So
Paulo: Malheiros, 2009. p. 706.

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tradores, poder vir a praticar condutas tpicas e, portanto, ser passvel

de responsabilizao penal.
VI. A culpabilidade, no conceito moderno, a responsabilidade social, e a culpabilidade da pessoa jurdica, neste contexto, limita-se
vontade do seu administrador ao agir em seu nome e proveito.
[...]
X. No h ofensa ao princpio constitucional de que nenhuma pena
passar da pessoa do condenado [...], pois incontroversa a existncia
de duas pessoas distintas: uma fsica que de qualquer forma contribui para a prtica do delito e uma jurdica, cada qual recebendo a
punio de forma individualizada, decorrente de sua atividade lesiva.
XI. H legitimidade da pessoa jurdica para figurar no plo passivo
da relao processual-penal.94
Ademais, o artigo 3 da Lei 9.605/98, na esteira da Constituio
Federal, previu a possibilidade de responsabilizao penal da pessoa
jurdica.
As pessoas jurdicas sero responsabilizadas administrativa, civil e
penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infrao
seja cometida por deciso de seu representante legal ou contratual, ou
de seu rgo colegiado, no interesse ou benefcio de sua entidade.
Pargrafo nico. A responsabilidade das pessoas jurdicas no exclui
a das pessoas fsicas, autoras ou partcipes do mesmo fato.
Cumpre ressaltar, entretanto, que para haver a persecuo penal da pessoa
jurdica faz-se necessria a imputao simultnea da pessoa fsica que, no
exerccio de sua atividade, praticou o fato-crime.
Cuida-se do chamado sistema da dupla-imputao ou da co-autoria necessria entre a pessoa jurdica e seus dirigentes, assunto j examinado pelo E.
Superior Tribunal de Justia, conforme verifica-se:
A jurisprudncia deste Sodalcio no sentido de ser possvel a responsabilidade penal da pessoa jurdica em crimes ambientais desde que
haja a imputao simultnea do ente moral e da pessoa natural que
atua em seu nome ou em seu benefcio. ** Ref P de pg: EDcl no REsp
865864 / PR, julgado em 20/10/2011, Ministro ADILSON VIEIRA
MACABU (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/RJ)

94
BRASIL. Superior Tribunal de Justia.
Recurso Especial n. 610.114-RN. Quinta
Turma. Relator: Ministro Gilson Dipp.
Julgado em 17 de novembro de 2005.
In: DJ, de 19 de dezembro de 2005, p.
463.

Art. 8o A interveno ou a supresso

de vegetao nativa em rea de Preservao Permanente somente ocorrer
nas hipteses de utilidade pblica, de
interesse social ou de baixo impacto
ambiental previstas nesta Lei.
1o A supresso de vegetao nativa
protetora de nascentes, dunas e restingas somente poder ser autorizada em
caso de utilidade pblica.
2o A interveno ou a supresso de
vegetao nativa em rea de Preservao Permanente de que tratam os
incisos VI e VII do caput do art. 4o poder ser autorizada, excepcionalmente,
em locais onde a funo ecolgica do
manguezal esteja comprometida, para
execuo de obras habitacionais e de
urbanizao, inseridas em projetos de
regularizao fundiria de interesse
social, em reas urbanas consolidadas ocupadas por populao de baixa
renda.
3o dispensada a autorizao do
rgo ambiental competente para a
execuo, em carter de urgncia, de
atividades de segurana nacional e
obras de interesse da defesa civil destinadas preveno e mitigao de
acidentes em reas urbanas.
4o No haver, em qualquer hiptese, direito regularizao de futuras
intervenes ou supresses de vegetao nativa, alm das previstas nesta Lei.
95

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DIREITO AMBIENTAL

2.13. TUTELA DA BIODIVERSIDADE E FLORESTAS

Dentre os elementos que compem a biosfera, fauna e flora so os que se
apresentam mais intimamente ligados entre si. Esta constatao preliminar se
faz necessria, pois as polticas pblicas planejadas para a proteo da fauna
somente alcanaro os objetivos para os quais foram concebidas se levarem
em considerao os possveis impactos, positivos e negativos, na flora. Da
mesma forma, com a situao inversa. A humanidade est diante de uma
acelerada perda da flora e os resultados esto sendo sentidos no crescente
nmero de espcies em extino ou j extintas, conhecidas ou ainda no
conhecidas pelo homem. Os impactos tambm podem ser sentidos na perda
da biodiversidade, expresso mxima da intrnseca relao entre fauna e flora.
Muito alm do patrimnio paisagstico, a imprescindibilidade da preservao
da flora, por exemplo, faz-se sentir nas funes ecolgicas auxiliares indispensveis sadia qualidade de vida: manuteno da qualidade da gua, regulao
climtica, controle de eroso, etc. No mesmo sentido, o equilbrio ecolgico
passa pela proteo da fauna, como indispensvel prpria preservao da
flora. Por tudo isso, o direito ambiental desempenha importante funo no
controle de atividades que colocam em risco o equilbrio da fauna e da flora.
O regime jurdico das reas protegidas tem fundamento constitucional,
mais especificamente no artigo 225, 1, inc. III, da CF/88, quando impe
ao Poder Pblico o dever de:
[D]efinir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e supresso
permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo;
A partir do regime constitucional, inserem-se como instrumentos de tutela das florestas e da biodiversidade, as reas protegidas do Cdigo Florestal,
Lei n. 12.651/2012, artigos 4 e seguintes (reas de Proteo Permanente) e
artigos 12 e seguintes (Reserva Legal), as unidades de conservao do Sistema
Nacional das Unidades de Conservao, Lei n. 9.985/2000, Lei das Florestas
Pblicas, n. 11.284/2006, Bioma Mata Atlntica, Lei n. 11.428/2006 e a
Poltica Nacional de Biodiversidade instituda pelo Decreto n. 4.339/2002.
As reas protegidas pelo Cdigo Florestal so de aplicao em todo o territrio nacional e no dependem de declarao do Poder Pblico, a no ser
para os casos das APPs do artigo 6. A reserva legal de que trata o artigo 12
est restrita propriedade rural e dever observar os percentuais estipulados
pelo referido dispositivo legal.
Alm do Cdigo Florestal, trs outros importantes diplomas legais completam o regime jurdico estrutural de proteo da flora e da biodiversidade.
So eles, o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, ins-

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DIREITO AMBIENTAL

titudo pela Lei n. 9.985/2000, a Lei das Florestas Pblicas, n. 11.428/2006

e Lei do Bioma Mata Atlntica, n. 11.428/2006.
Em relao ao SNUC, importante ressaltar que a Constituio Federal
de 1988 dispe em seu artigo 225, 1, incs. I, II, III e VII sobre obrigaes
gerais de defesa e proteo da fauna e da flora. Porm, pela natureza de normas gerais, os referidos dispositivos constitucionais no prescindem de especfica regulamentao. Foi ento que, no ano de 2000 e fruto de longos anos
de discusses e debates sobre um projeto de lei de 1992, de nmero 2.892,
o SNUC tomou forma pela Lei n. 9.985/2000. A principal caracterstica do
SNUC o agrupamento das diferentes formas de unidades de conservao
em dois grupos: unidades de proteo integral e unidades de uso sustentvel
(artigo 7, incisos I e II, da Lei 9.985/2000).
O Cdigo Florestal e o SNUC ainda se mostravam insuficientes para lidar
com uma questo crucial para o desenvolvimento nacional: as atividades de
explorao de florestas pblicas, principalmente na Amaznia e quase sempre
margem do sistema legal vigente. Em territrio de tamanha riqueza florestal e dimenses continentais, torna-se praticamente impossvel uma efetiva
gesto sem um instrumento disciplinador das atividades exploratrias. Aps
os debates em torno do Projeto de Lei n. 4.776/2006, este esperado instituto
legal se tornou realidade com a Lei n. 11.284/2006, conhecida como a Lei de
Gesto de Florestas Pblicas. Diversas foram as inovaes deste diploma legal, dentre as quais se destacam: a concepo do Servio Florestal Brasileiro, a
instituio de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal e a criao
do Cadastro Nacional de Florestas Pblicas.
Finalmente, em relao ao bioma Mata Atlntica, com diversidade biolgica proporcionalmente superior da prpria Amaznia, as controvrsias em
relao a um efetivo instrumento de proteo foram quase que insuperveis.
Por abrigar mais de 60% da populao brasileira, por ter um histrico de
ocupao extrativista e ser o primeiro bioma a receber os primeiros colonizadores e por abrigar as regies mais industrializadas do pas, os desafios em
se alcanar um denominador comum entre os diferentes interesses foram
extremos. Desde o dispositivo constitucional declarando a regio como sendo parte do patrimnio nacional (art. 225, 4, da CF/88), passando pelo
Projeto de Lei n. 3.285/1992 e Decreto n.750/93, foram quase duas dcadas
at a Lei n. 11.428/2006 que disciplinou o bioma Mata Atlntica. Dentre
os seus principais dispositivos, encontram-se a confirmao da delimitao
geogrfica do bioma e disposies de proteo da vegetao primria e secundria, esta nos diferentes estados de regenerao, dentre outros igualmente
importantes e detalhados pelo diploma legal.
Em relao proteo da diversidade biolgica, diante da dificuldade inerente regulao das florestas na esfera supranacional, a comunidade internacional entendeu por acordar sobre um regime jurdico prprio tutela da
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DIREITO AMBIENTAL

diversidade biolgica. Diante da explorao predatria das florestas tropicais,

locais onde se concentram a maior parte da diversidade biolgica do planeta,
surgiu a necessidade de um regime jurdico especfico que pudesse orientar e
incentivar aes domsticas visando tutelar a diversidade biolgica do planeta. Foi quando, ento, em 1992 diversos pases assinaram a Conveno sobre Diversidade Biolgica que, junto com a Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana Climtica e Conveno sobre o Combate a Desertificao, comps o grupo das chamadas Convenes do Rio.
Como no poderia ser diferente, este movimento internacional por um
regime jurdico supranacional para tutelar a diversidade biolgica do planeta
exigiu aes domsticas que, progressivamente, espalharam-se por diversos
pases. O fundamento maior, que embasou esta preocupao internacional
foi o de que a diversidade biolgica, assim como o meio ambiente como um
todo, no conhece fronteiras polticas e, portanto, a sua tutela na esfera supranacional estaria justificada.
No Brasil no foi diferente. Pelo contrrio, por possuir a mais rica biodiversidade do planeta, o pas foi e constantemente alvo de presses internacionais visando impor padres de proteo cada vez mais rigorosos. assim,
portanto, que em 1998, por meio do Decreto n. 2.519, a Conveno sobre
Diversidade Biolgica incorporada ao ordenamento jurdico brasileiro. Alguns anos mais tarde, em 2001, a Medida Provisria n. 2.186-16, de 23 de
agosto de 2001, disps sobre o acesso diversidade biolgica no Brasil. Diante da dificuldade em se criar uma poltica nacional por lei ordinria, foi instituda a Poltica Nacional de Biodiversidade por Decreto, de n. 4.339/2002.

reas Protegidas

O Cdigo Florestal de 1965 (Lei n. 4.771/65) foi revogado pela Lei n.

12.651/12, com as alteraes da Lei n. 12.727/12. A nova lei florestal, em
seu art. 2, estabelece que as florestas existentes no territrio nacional e as
demais formas de vegetao nativa so bens de interesse comum a todos os
habitantes do Pas, prevendo ainda que a sua proteo servir como limitadora dos direitos de propriedade, conforme as disposies da legislao em geral
e especialmente da prpria lei florestal.
Assim, a lei prev proteo, fundamentalmente, para dois tipos de reas:
(i) reas de Preservao Permanente (APP) e (ii) Reserva Florestal Legal.
As reas de Preservao Permanente (APP) so territrios protegidos de
acordo com os artigo 4 e seguintes do Cdigo Florestal, cobertos ou no por
vegetao nativa, com objetivo de preservar as florestas de forma indireta,
na medida em que o objetivo de proteo de um bem, recurso ou servio
ambiental alheio prpria rea protegida (e.g.: rio, montanha, dunas, etc).
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DIREITO AMBIENTAL

A APP tem funo primordial de garantia de preservao e conservao de

recursos ambientais acessrios e servios ambientais que dependem da sua
existncia. Assim, so exemplos das funes da APP: garantir a qualidade e
a quantidade dos recursos hdricos; os atributos da paisagem; a estabilidade
ecolgica dos diferentes ecossistemas; a preservao da biodiversidade; o fluxo gnico de fauna e flora, o solo, entre outras. E, de forma indireta, a APP
desenvolve papel de preservao da vegetao existente dentro dos limites de
proteo definidos pelo Cdigo Florestal. Essa interpretao decorre da previso do art. 3,, inciso II da Lei Florestal, que assim dispe:
rea de Preservao Permanente APP: rea protegida, coberta ou no
por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica e a biodiversidade, facilitar o fluxo
gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas.
Existem dois tipos de APPs: (i) reas de preservao permanente por imposio legal, previstas pelo artigo 4 do Cdigo Florestal; e (ii) rea de preservao permanente por ato do poder pblico, cujas hipteses esto previstas no artigo 6 da referida legislao. Cabe destacar que a primeira espcie de
APP (por imposio legal) exige apenas a ocorrncia do atributo natural para
receber proteo legal. Ou seja, a existncia de um rio, de uma montanha
ou de uma duna so suficientes para atrair a proteo da legislao florestal,
independentemente de ato declaratrio do Poder Pblico. J a segunda forma de APP, depende de ato do Poder Pblico para que seja declarada como
rea protegida. Importante ressaltar que a hiptese do artigo 6 do Cdigo
Florestal no consiste em faculdade do Poder Pblico, ou seja, identificada
rea que constitua alguma das hipteses previstas no artigo, o Poder Pblico
tem o dever de declar-las como dignas de proteo. Essa constatao apresenta reflexos prticos importantes. Por exemplo: na concepo de projetos
imobilirios sobre reas que podem estar sujeitas declarao de preservao
permanente pelo Poder Pblico, devem contemplar o risco de impugnao
judicial de eventual licena ambiental concedida para o empreendimento sobre rea sujeita s hipteses do art. 6, do Cdigo Florestal.
Importante assunto a ser explorado diz respeito supresso das florestas
de preservao permanente. De acordo com o artigo 8, caput do Cdigo
Florestal, a supresso de vegetao em rea de preservao permanente somente poder ser autorizada em caso de atividades de utilidade pblica, de
interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas na referida lei.95 A
Constituio Federal tambm traz requisitos a serem observados na supresso
da vegetao dessa rea. Segundo o artigo 225, 1, inciso III, da CF/88:
1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:

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DIREITO AMBIENTAL

III definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e

seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a
supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo;
Diante dos dispositivos constitucionais e legais citados possvel afirmar
que a supresso de vegetao de reas de preservao permanente somente
poder ser autorizada se os seguintes requisitos forem cumpridos:
1. Lei autorizativa requisito constitucional (art. 225, 1, inciso
III, primeira parte);
2. A supresso no pode comprometer a integridade dos atributos
que justifiquem a criao da rea protegida requisito constitucional (art. 225, 1, inciso III, segunda parte);
3. A supresso deve ser de utilidade pblica, (artigo 3, VIII, do
Cdigo Florestal) de interesse social (artigo 3, IX, do Cdigo
Florestal) ou de baixo impacto ambiental (artigo 3, X, do Cdigo Florestal) requisito legal (artigo 4 do Cdigo Florestal);
Vale destacar que o primeiro requisito elencado, qual seja, lei autorizativa
para a alterao ou supresso de vegetao da rea de preservao permanente
consiste na prpria Lei Florestal, que em seu artigo 8, caput, traz requisitos
a serem observados para as hipteses de interveno e supresso j previstas
neste diploma legal.
Embora tratando do Cdigo Florestal de 1965, dois importantes tratadistas do direito ambiental manifestaram entendimento similar, ao defenderem
que a lei que cria a APP o instrumento legal que cumpre com o requisito
constitucional do art. 225, 1, inciso III, ao prever o procedimento de supresso da vegetao de APP. dis Milar e Paulo de Bessa Antunes defendem
tal posicionamento: Tal como alvitrou Paulo de Bessa Antunes, parece-nos
que a lei autorizativa para uma eventual alterao ou supresso das florestas
de preservao estabelecidas pelo art. 3 o prprio Cdigo Florestal. E, portanto, no h necessidade de uma lei especfica que autorize uma supresso
de uma floresta de preservao permanente por ato do Poder Executivo. (...)
Diferente a situao das reas de preservao permanente estabelecidas pelo
art. 2 do Cdigo Florestal, que somente podero ser alteradas por lei formal,
em razo da hierarquia legislativa.
Quanto ao segundo requisito, importa mencionar que o instrumento responsvel por avaliar se a alterao ou supresso da vegetao de rea de preservao permanente vai comprometer ou no os atributos que justifiquem a
sua criao o estudo de impacto ambiental.
Outro ponto a justificar a recepo das hipteses de supresso de APP
pelo art. 8 da Lei Florestal residiria na natureza de preservao e conservao
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DIREITO AMBIENTAL

dessas reas apenas de forma indireta. A racionalidade da poltica conservacionista no caso das APPs e da Reserva Legal seria diferenciada das reas
protegidas pela Lei n. 9.985/2000, que dispe sobre o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao (SNUC). Esse diploma sistematiza reas de proteo com funo primordial de conservao e preservao dos recursos, bens e
servios ambientais existentes ou que ocorrem dentro dos limites da unidade
de conservao. Essa diferena seria suficiente para fazer com que as reas
protegidas pelo artigo 225, 1, inc. III, da CF/88, se limitassem quelas
constantes do Sistema Nacional de Unidades de Conservao. dis Milar96
se refere a esse fator distintivo classificando as reas protegidas do Cdigo
Florestal como lato sensu e as do SNUC como reas protegidas stricto sensu.
(...) no conceito de espaos territoriais especialmente protegidos, em sentido estrito (stricto sensu), tal qual enunciado na Constituio Federal, se
subsumem apenas as Unidades de Conservao tpicas, isto , previstas expressamente na Lei 9.985/2000 e, de outra sorte, aquelas reas que, embora
no expressamente arroladas, apresentam caractersticas que se amoldam ao
conceito enunciado no art. 2, I, da referida Lei 9.985/2000, que seriam ento chamadas de Unidades de Conservao atpicas.
Por outro lado, constituiriam espaos territoriais especialmente protegidos, em sentido amplo (lato sensu), as demais reas protegidas, como, por
exemplo, as reas de Preservao Permanente e as Reservas Florestais Legais
(disciplinadas pela Lei 4.771/1965 Cdigo Florestal) e as reas de Proteo Especial (previstas na Lei 6.766/1979 Parcelamento do Solo Urbano),
que tenham fundamentos e finalidades prprias e distintas das Unidades de
Conservao.
No tocante s reservas legais, so reas localizadas dentro de uma propriedade ou posse rural, fundamentais ao uso econmico de modo sustentvel
dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos,
ao abrigo e proteo da fauna silvestre e flora nativa e conservao da biodiversidade, conforme determina o art. 3, inciso III da Lei Florestal. Trata-se
de uma forma de restrio explorao econmica da propriedade, tendo em
vista a preservao de interesses ecolgicos. Assim dispe o referido dispositivo:
Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse
rural, delimitada nos termos do art. 12, com a funo de assegurar o uso econmico de modo sustentvel dos recursos naturais do imvel rural, auxiliar
a conservao e a reabilitao dos processos ecolgicos e promover a conservao da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteo de fauna silvestre
e da flora nativa.
Portanto, aplica-se raciocnio semelhante ao fundamento da preservao
das referidas reas ao aplicado anteriormente s APPs. Ou seja, a reserva legal
tem uma funo direta de proteo e conservao dos bens e servios am-

96
MILAR, dis. Direito do ambiente:
doutrina, jurisprudncia, glossrio. 5
ed. ref., atual. e ampl. So Paulo: Editora dos Tribunais, 2007. P. 651.

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DIREITO AMBIENTAL

bientais acessrios existncia da vegetao que se encontra propriamente

protegida pelos limites da reserva legal. Isso no quer dizer, todavia, tal como
no caso das APPs, que a rea compreendida pelos limites da reserva legal no
sejam diretamente beneficiadas com tal proteo.
Para Paulo de Bessa Antunes97, a reserva legal uma obrigao que recai diretamente sobre o proprietrio do imvel, independentemente de sua
pessoa ou da forma pela qual tenha adquirido a propriedade; desta forma ela
est umbilicalmente ligada prpria coisa, permanecendo aderida ao bem.
As duas reas especialmente protegidas no se confundem, pois o local a
ser definido como reserva legal no pode ser protegido por outro ttulo, como
rea de preservao permanente. Assim, propriedades que possuam reas de
proteo permanente tero que escolher outro local para indicar como reserva legal.
No entanto, a Lei Florestal admite uma hiptese excepcional em que reas relativas vegetao nativa existente em rea de preservao permanente
podero fazer parte do clculo do percentual da reserva legal. Tal situao,
prevista no art. 15, do Cdigo Florestal, ser possvel desde que: (i) tal benefcio no implique em converso de novas reas para o uso alternativo do solo;
(ii) a rea a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperao,
o que dever ser comprovado pelo proprietrio perante o rgo estadual integrante do Sisnama; e (iii) o proprietrio ou possuidor tenha requerido a
incluso do imvel no Cadastro Ambiental Rural CAR. O objetivo desta
previso legal foi evitar uma excessiva restrio no direito de propriedade daqueles proprietrios de imveis rurais que j possuem vastas reas protegidas
pelo ttulo de rea de preservao permanente.

Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC)

Os espaos territoriais especialmente protegidos, tambm chamados de

unidades de conservao so divididos em dois grupos, cada qual regulamentado por um diploma legal. So eles: (i) reas protegidas do Sistema Nacional
de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), regidas pela Lei 9.985/00
e (ii) reas protegidas do Cdigo Florestal, reguladas pela Lei 4.771/65.
Nesta unidade sero trabalhadas as reas protegidas do SNUC, cuja criao tem como objetivo proteger diretamente os ecossistemas por elas tutelados, atravs da imposio de proibies e restries de uso de determinados
espaos territoriais.
Em relao ao SNUC, importante ressaltar que a Constituio Federal
de 1988 dispe em seu artigo 225, 1, incs. I, II, III e VII sobre obrigaes gerais de defesa e proteo da fauna e da flora. Porm, pela natureza de
normas gerais, os referidos dispositivos constitucionais no prescindiam de

97
Paulo de Bessa Antunes. Poder Judicirio e reserva legal: anlise de recentes
decises do Superior Tribunal de Justia.Revista de Direito Ambiental. So
Paulo: RT, n. 21, p. 120, 2001.

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DIREITO AMBIENTAL

especfica regulamentao, garantindo-lhes assim a necessria eficcia. Foi assim, ento, que em 2000, fruto de longos anos de discusses e debates sobre
um projeto de lei de 1992, de nmero 2.892, que o SNUC tomou forma
pela Lei n. 9.985/2000.
As unidades de conservao do SNUC so dividas em duas categorias: (i)
Unidades de Proteo Integral e (ii) Unidades de Uso Sustentvel. O fator
distintivo o grau de explorao autorizado dos recursos naturais e a natureza
do domnio e da posse. Assim, nas Unidades de Proteo Integral admite-se
apenas o uso indireto dos seus recursos naturais e em trs das cinco modalidades a posse e o domnio so pblicos. Nas Unidades de Uso Sustentvel, o
uso direto permitido e a natureza do domnio e da posse pblico e privado,
dependendo do tipo de unidade de conservao.
Como uso indireto entende-se aquele que no envolve consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais, segundo o art. 2, IX da Lei
9.985/00. Como uso direto compreende-se aquele que envolve coleta e uso,
comercial ou no, dos recursos naturais, art. 2, X, da Lei 9.985/00.
Um dos pontos cruciais do SNUC o que diz respeito aos requisitos da criao de uma unidade de conservao. O dispositivo que disciplina essa matria
o art. 22, da Lei n. 9.985/00. Do texto da lei, apresentam-se dois requisitos:
1) estudos tcnicos e; 2) consulta pblica. Portanto, no se pode prescindir
da realizao de estudos tcnicos que comprovem a adequao da rea que se
pretende gravar como unidade de conservao com o tipo descrito pela Lei n.
9.985/00. Da mesma forma, como a criao de uma unidade de conservao
tem potencial para impactar populaes que vivem em seu entorno ou mesmo
dentro dos seus limites, no se pode prescindir da consulta pblica. Outro requisito que no aparece explicitamente listado no art. 22, da Lei n. 9.985/00,
mas decorrncia lgica da natureza do domnio e da posse de algumas espcies de UCs, a previso oramentria prpria para executar as desapropriaes
necessrias. No se pode admitir que se intente a criao de uma UC de posse e
domnio pblico, sem a correspondente previso oramentria para concretizar
a criao da UC no formato disciplinado pela Lei n. 9.985/00.
Se h discusso em relao aplicao dos requisitos formais para criao,
alterao e supresso de rea protegida, previstos pelo art. 225, 1, inc. III,
da CF/88, s reas do Cdigo Florestal (APP e RL), em relao s reas do
SNUC, a questo pacfica. Os procedimentos de criao, supresso e alterao, devem necessariamente observar o disposto no dispositivo constitucional. Ou seja, a criao pode se dar por ato do Poder Pblico (lei ou decreto).
No entanto, a supresso ou a alterao, somente podem ser feitas por lei,
vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteo;.
O grupo das Unidades de Proteo Integral constitudo pelas seguintes
categorias de unidades de conservao:
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(i) Estao Ecolgica (art. 9)

O objetivo de criao desta unidade de conservao a preservao da

natureza e a realizao de pesquisas cientficas. proibida a visitao pblica,
salvo quando com objetivo educacional, de acordo com o disposto no Plano de Manejo da unidade ou regulamento especfico. A pesquisa cientfica
depende de prvia autorizao do rgo responsvel pela administrao da
unidade. A Estao Ecolgica de posse e domnio pblicos, assim, as reas
particulares includas em seu territrio sero desapropriadas.
Neste tipo de unidade de conservao somente so permitidas alteraes
dos ecossistemas no caso de: medidas que visem a restaurao de ecossistemas
modificados; manejo de espcies com o fim de preservar a diversidade biolgica; coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades cientficas; e
pesquisas cientficas cujo impacto sobre o ambiente seja maior do que aquele
causado pela simples observao ou pela coleta controlada de componentes
dos ecossistemas, em uma rea correspondente a no mximo trs por cento
da extenso total da unidade e at o limite de um mil e quinhentos hectares.

(ii) Reserva Biolgica (art. 10)

A Reserva Biolgica tem como finalidade preservar integralmente a biota

e demais atributos naturais existentes em seu territrio, livre de interferncia humana direta ou modificaes ambientais, excetuando-se as medidas de
recuperao de seus ecossistemas alterados e as aes de manejo necessrias
para recuperar e preservar o equilbrio natural, a diversidade biolgica e os
processos ecolgicos naturais. proibida a visitao pblica, salvo quando
tenha objetivo educacional, de acordo com o regulamento especfico. A pesquisa cientfica depende de autorizao prvia do rgo responsvel pela administrao da unidade. A Reserva Biolgica tambm de posse e domnio
pblicos devendo, portanto, as reas particulares includas no seu territrio
ser desapropriadas.

(iii) Parque Nacional (art. 11)

O Parque Nacional tem como intuito preservar os ecossistemas naturais

de grande relevncia ecolgica e beleza cnica, sendo possvel a realizao
de pesquisas cientficas e o desenvolvimento de atividades de educao
e interpretao ambiental, de recreao em contato com a natureza e de
turismo ecolgico. Esta unidade de conservao de posse e domnio pblicos, assim, as reas particulares includas em seu territrio sero desaFGV DIREITO RIO

128

DIREITO AMBIENTAL

propriadas. A visitao pblica est sujeita s normas e restries estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, s normas estabelecidas pelo rgo
responsvel por sua administrao e quelas previstas em regulamento. A
pesquisa cientfica depende de prvia autorizao do rgo responsvel
pela administrao da unidade.

(iv) Monumento Natural (art. 12)

A finalidade do Monumento Natural preservar stios naturais raros, singulares ou de grande beleza cnica. Diferentemente das unidades de conservao supracitadas, o Monumento Natural pode ser constitudo por reas
particulares, desde que seja possvel compatibilizar os objetivos da unidade
com o uso da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietrios.
Caso haja incompatibilidade entre tais objetivos ou no havendo concordncia do proprietrio s condies propostas pelo rgo responsvel pela
administrao da unidade para a coexistncia do Monumento Natural com o
uso da propriedade, a referida rea dever ser desapropriada. A visitao pblica est sujeita s condies e restries estabelecidas no Plano de Manejo
da unidade, s normas estabelecidas pelo rgo responsvel por sua administrao e quelas previstas em regulamento.

(v) Refgio de Vida Silvestre (art. 13)

O principal objetivo do Refgio de Vida Silvestre a proteo de ambientes naturais onde se asseguram condies para a existncia ou reproduo de
espcies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratria.
A visitao pblica est sujeita s normas e restries estabelecidas no Plano
de Manejo da unidade, s normas estabelecidas pelo rgo responsvel por
sua administrao, e quelas previstas em regulamento. A pesquisa cientfica
depende de prvia autorizao do rgo responsvel pela administrao da
unidade.
Esta unidade de conservao pode ser constituda por reas particulares,
desde que seja possvel compatibilizar os objetivos da unidade com a utilizao da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietrios. Caso haja
incompatibilidade entre os objetivos da rea e as atividades privadas ou no
havendo aquiescncia do proprietrio s condies propostas pelo rgo responsvel pela administrao da unidade para a coexistncia do Refgio de
Vida Silvestre com o uso da propriedade, a rea deve ser desapropriada.
Referentemente ao grupo das Unidades de Uso Sustentvel, esto compreendidas:

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(i) rea de Proteo Ambiental (art. 15)

A rea de Proteo Ambiental em geral extensa, com um certo grau
de ocupao humana, dotada de atributos abiticos, biticos, estticos ou
culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar
das populaes humanas. O principal objetivo desta unidade de conservao proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e
assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais. Esta rea pode ser
constituda por terras pblicas ou privadas. Sendo privada, podem ser estabelecidas restries para a utilizao de uma propriedade privada localizada
em uma rea de Proteo Ambiental, desde que sejam respeitados os limites
constitucionais.
As condies para a realizao de pesquisa cientfica e visitao pblica nas
reas sob domnio pblico sero estabelecidas pelo rgo gestor da unidade.
J nas reas sob propriedade privada, tal tarefa cabe ao proprietrio. A rea
de Proteo Ambiental ter um Conselho presidido pelo rgo responsvel
por sua administrao e constitudo por representantes dos rgos pblicos,
de organizaes da sociedade civil e da populao residente.
(ii) rea de Relevante Interesse Ecolgico (art. 16)
Esta unidade de conservao caracterizada por pouca ou nenhuma ocupao humana, possui atributos naturais extraordinrios ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas
naturais de importncia regional ou local e regular o uso admissvel dessas
reas, de modo a compatibiliz-lo com os objetivos de conservao da natureza. A rea de Relevante Interesse Ecolgico pode ser constituda por terras
pblicas ou privadas. Podem ser estabelecidas restries para a utilizao de
uma propriedade privada localizada em uma das unidades em comento, desde que respeitados os limites constitucionais.
(iii) Floresta Nacional (art. 17)
A Floresta Nacional uma rea com cobertura florestal de espcies predominantemente nativas e tem como objetivo bsico o uso mltiplo sustentvel
dos recursos florestais e a pesquisa cientfica, com nfase em mtodos para
explorao sustentvel de florestas nativas. Esta unidade de conservao de
posse e domnio pblicos, sendo que as reas particulares includas em seus
limites devem ser desapropriadas. A visitao pblica permitida, condicionada s normas estabelecidas para o manejo da unidade pelo rgo responsvel por sua administrao. A pesquisa cientfica permitida e incentivada,
sujeitam-se prvia autorizao do rgo responsvel pela administrao da
unidade.
Nas Florestas Nacionais permitida a permanncia de populaes tradicionais que a habitam quando de sua criao, de acordo com o Plano de
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DIREITO AMBIENTAL

Manejo da unidade. Esta unidade contar com um Conselho Consultivo,

presidido pelo rgo responsvel por sua administrao e constitudo por
representantes de rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil e das
populaes tradicionais residentes.
(iv) Reserva Extrativista (art. 18)
A Reserva Extrativista uma rea utilizada por populaes extrativistas
tradicionais, cuja subsistncia baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistncia e na criao de animais de pequeno
porte. Seu principal objetivo a proteo dos meios de vida e cultura dessas
populaes, assegurando o uso sustentvel dos recursos naturais da unidade.
Esta unidade de conservao de domnio pblico, com uso concedido s
populaes extrativistas tradicionais, sendo que as reas particulares includas
em seus limites devem ser desapropriadas. A visitao pblica permitida,
assim como a pesquisa cientfica, que estar sujeita prvia autorizao do
rgo responsvel pela administrao da unidade, s condies e restries
por este estabelecidas e s normas previstas em regulamento.
A Reserva ser gerida por um Conselho Deliberativo, presidido pelo rgo
responsvel por sua administrao e constitudo por representantes de rgos
pblicos, de organizaes da sociedade civil e das populaes tradicionais
residentes na rea. Este Conselho ser responsvel por aprovar o Plano de
Manejo da unidade.
Cabe destacar que so proibidas a explorao de recursos minerais e a caa
amadorstica ou profissional na unidade. Quanto explorao comercial de
recursos madeireiros, esta somente ser admitida se for realizada em bases
sustentveis e em situaes especiais e complementares s demais atividades
desenvolvidas na Reserva Extrativista.
(v) Reserva de Fauna (art. 19)
Esta unidade de conservao uma rea natural com populaes animais
de espcies nativas, terrestres ou aquticas, residentes ou migratrias, adequadas para estudos tcnico-cientficos sobre o manejo econmico sustentvel de
recursos faunsticos. A Reserva de Fauna de posse e domnio pblicos, assim, as reas particulares includas em seus limites devem ser desapropriadas.
A visitao pblica pode ser permitida, desde que compatvel com o manejo da unidade e de acordo com as normas estabelecidas pelo rgo responsvel
por sua administrao. O exerccio da caa amadorstica ou profissional, no
entanto, proibido. A comercializao dos produtos e subprodutos resultantes das pesquisas obedecer ao disposto nas leis sobre fauna e regulamentos.

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(vi) Reserva de Desenvolvimento Sustentvel

A Reserva de Desenvolvimento Sustentvel uma rea natural que abriga populaes tradicionais, cuja existncia baseia-se em sistemas sustentveis
de explorao dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de geraes e
adaptados s condies ecolgicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteo da natureza e na manuteno da diversidade biolgica.
A principal finalidade desta unidade de conservao preservar a natureza,
assim como assegurar as condies e os meios necessrios para a reproduo e
a melhoria dos modos e da qualidade de vida e explorao dos recursos naturais das populaes tradicionais, bem como valorizar, conservar e aperfeioar
o conhecimento e as tcnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por estas
populaes.
Esta unidade de domnio pblico, desta forma, as reas particulares
includas em seus limites devem ser, quando necessrio, desapropriadas. A
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel ser gerida por um Conselho Deliberativo.
permitida e incentivada a visitao pblica, desde que compatvel com
os interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da rea,
assim como a pesquisa cientfica voltada conservao da natureza, melhor
relao das populaes residentes com seu meio e educao ambiental, a
qual estar condicionada prvia autorizao do rgo responsvel pela administrao da unidade.
A explorao de componentes dos ecossistemas naturais permitida em
regime de manejo sustentvel e a substituio da cobertura vegetal por espcies cultivveis, desde que sujeitas ao zoneamento, s limitaes legais e ao
Plano de Manejo da rea. Este ltimo definir as zonas de proteo integral,
de uso sustentvel e de amortecimento e corredores ecolgicos, e ser aprovado pelo Conselho Deliberativo da unidade.
(vii) Reserva Particular do Patrimnio Natural (art. 21).
A Reserva Particular do Patrimnio Natural uma rea privada, gravada
com perpetuidade, objetivando conservar a diversidade biolgica. O referido gravame constar de termo de compromisso assinado perante o rgo
ambiental, que verificar a existncia de interesse pblico, e ser averbado
margem da inscrio no Registro Pblico de Imveis. A visitao pblica
com objetivos tursticos, recreativos e educacionais permitida, assim como
a pesquisa cientfica.
A criao desta unidade um atovoluntrio do proprietrio, que decide
constituir sua propriedade, ou parte dela, em uma Reserva Particular do Patrimnio Natural, sem que isto provoque perda do direito de propriedade.
Esta unidade de conservao possui alguns benefcios, tais como iseno de
ITR, prioridade na anlise de concesso de recursos do Fundo Nacional do
Meio Ambiente e preferncias nas anlises de crdito agrcola.
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DIREITO AMBIENTAL

Alm das unidades de proteo integral e das de uso sustentvel, a Lei do

SNUC incorporou ao Direito brasileiro a chamada Reserva da Biosfera, reconhecida pelo Programa Intergovernamental Man and Biosphere da Unesco.
De acordo com o artigo 41 da Lei 9.985/2000, a Reserva da Biosfera
um modelo, adotado internacionalmente, de gesto integrada, participativa e sustentvel dos recursos naturais, objetivando preservar a diversidade
biolgica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento
ambiental, a educao ambiental, o desenvolvimento sustentvel e a melhoria
da qualidade de vida das populaes.
Esta unidade de conservao constituda por uma ou vrias reas-ncleo,
destinadas proteo integral da natureza; uma ou vrias zonas de amortecimento, onde s so admitidas atividades que no resultem em dano para as
reas-ncleo; e uma ou vrias zonas de transio, sem limites rgidos, onde
o processo de ocupao e o manejo dos recursos naturais so planejados e
conduzidos de modo participativo e em bases sustentveis.
A Reserva da Biosfera pode ser formada por reas de domnio pblico ou
privado. Cabe destacar ainda que esta unidade pode ser integrada por unidades de conservao j criadas pelo Poder Pblico, respeitadas as normas legais que disciplinam o manejo de cada categoria especfica. Finalmente, vale
mencionar que a Reserva da Biosfera gerida por um Conselho Deliberativo,
formado por representantes de instituies pblicas, de organizaes da sociedade civil e da populao residente, conforme se dispuser em regulamento
e no ato de constituio da unidade.
A lei do SNUC foi posteriormente regulamentada pelo Decreto n.
4.340/2002, que dispe de forma detalhada sobre os requisitos de criao,
abrangncia, reas de mosaico, plano de manejo, gesto compartilhada com
OSCIP, autorizao para explorao de bens e servios, reassentamento de
populaes tradicionais, reavaliao de UC no prevista no SNUC, da reserva da biosfera e da compensao por significativo impacto ambiental.
O mosaico de unidades de conservao uma figura que se tem natureza
assemelhada da Reserva da Biosfera, mas de mbito regional e desvinculada
de programas internacionais. O mosaico previsto pelo artigo 20, da Lei n.
9.985/2000, que dispe sobre sua convenincia sempre que existir um conjunto de unidades de conservao de categorias diferentes ou no, prximas,
justapostas ou sobrepostas, e outras reas protegidas pblicas ou privadas...
Nesses casos, constitui-se o mosaico e a sua gesto passa a ser feita de forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de
conservao, de forma a compatibilizar a presena da biodiversidade, a valorizao da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentvel no contexto
regional.
Outra rea disciplinada pela Lei do SNUC a zona de amortecimento.
Tem a funo de restringir a ocupao e as atividades do entorno das UCs,
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DIREITO AMBIENTAL

com o intuito de evitar impactos e degradao dos bens ambientais protegidos pela criao da rea protegida. A zona de amortecimento est disciplinada pelo artigo 25, da Lei do SNUC, que assim dispe:
As unidades de conservao, exceto rea de Proteo Ambiental e
Reserva Particular do Patrimnio Natural, devem possuir uma zona de
amortecimento e, quando conveniente, corredores ecolgicos.
1 O rgo responsvel pela administrao da unidade estabelecer normas especficas regulamentando a ocupao e o uso dos recursos
da zona de amortecimento e dos corredores ecolgicos de uma unidade
de conservao.
2 Os limites da zona de amortecimento e dos corredores ecolgicos e as respectivas normas de que trata o 1 podero ser definidas no
ato de criao da unidade ou posteriormente.
No que se refere ao disposto no artigo 36, a lei do SNUC inovou, ao
prever a necessidade de compensao ambiental para todos os empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental de obras ou atividades
que tenham potencial de causar significativo impacto ambiental. Ao
vincular a compensao ambiental a investimentos em UCs, a lei do
SNUC garantiu os recursos necessrios para a concepo e gesto dessas reas protegidas. O pilar terico para referida cobrana o princpio
do poluidor-pagador / usurio pagador.
O pargrafo nico do artigo 36 foi ainda mais alm. Disps sobre o montante a ser destinado para investimentos em UCs, vinculando-o ao percentual
gasto com o empreendimento. Assim, estipulou um mnimo de 0,5% (meio
por cento) que, posteriormente, foi derrubado por deciso do Supremo Tribunal Federal na ao direta de inconstitucionalidade 3.378-6/DF, publicada
no dia 20/06/2008, cujo relator foi o Ministro Carlos Britto.
Entendeu o STF que no poderia haver vinculao mnima do valor do
investimento ao montante gasto no empreendimento. O valor deveria guardar equivalncia com o grau de impacto.

Atividades Exerccios discursivos por unidade

A vegetao localizada em reas de preservao permanente pode ser suprimida? Caso positivo, de que forma? Justifique com base nos dispositivos
legais e constitucionais pertinentes.
Acerca das chamadas reas de preservao permanente, descritas no artigo 4 da Lei 12.651/12, responda os itens abaixo:
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DIREITO AMBIENTAL

Qual a natureza jurdica das referidas reas?

Podem as mencionadas reas ser conceituadas como uma das categorias
dos espaos territoriais especialmente protegidos a que alude o inciso III do
1 do art. 225 da Constituio da Repblica?
O comprador de propriedade rural sem a averbao de reserva legal pode
ser responsabilizado pelas autoridades competentes pelo prejuzo causado
pelo vendedor? Justifique.
Se a propriedade for anterior ao Cdigo Florestal, est o proprietrio obrigado a cumprir com as restries impostas pela reserva legal? Justifique.
Aponte os requisitos para a criao de uma unidade de conservao.
Pode uma unidade de conservao ser instituda por decreto?
Quais so os requisitos formais para alterao ou supresso de unidade de
conservao?
O Governador do Estado, aps estudos tcnicos do rgo ambiental, criou
um Parque Estadual numa serra de Mata Atlntica, por meio de um decreto
do Poder Executivo. Posteriormente, aps consulta populao residente na
sua rea de amortecimento, diminuiu a sua extenso territorial, por meio de
outro decreto do Executivo. Tais medidas so constitucionais e legais? Justifique e fundamente as respostas.
Questo retirada do concurso para Defensor Pblico SP, 200698:
O Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza estabelece
dois grupos de unidades de conservao, as de Proteo Integral e as de Uso
Sustentvel. So Unidades de Proteo Integral:
a. Refgio da Vida Silvestre, rea de Proteo Ambiental, Reserva Extrativista, Reserva Biolgica e Estao Ecolgica.
b. Estao Ecolgica, rea de Proteo Ambiental, Floresta Nacional, Refgio da Vida Silvestre e Reserva Extrativista.
c. Reserva Biolgica, Parque Nacional, Reserva da Fauna, Floresta Nacional e Reserva Extrativista.
d. rea de Proteo Ambiental, Floresta Nacional, Reserva Extrativista,
Monumento Natural de Refgio da Vida Silvestre.

98
1 As questes 1-3 foram extradas
da seguinte obra: Antnio F. G. Beltro,
Manual de Direito Ambiental, Editora
Mtodo, (2008), p. 227 e 229.

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DIREITO AMBIENTAL

e. Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional, Monumento

Natural e Refgio da Vida Silvestre.
Questo retirada do concurso para Procurador do Municpio Manaus,
2006:
O regime jurdico das reas de preservao permanente difere, essencialmente, daquele aplicvel s unidades de conservao, porque as reas de preservao permanente
a. Podem ser definidas em carter geral pela lei, ao passo que as unidades
de conservao devem ser necessariamente declaradas por ato concreto, emanado do poder pblico
b. Tm sua supresso condicionada autorizao legislativa, enquanto as
unidades de conservao podem ser suprimidas por ato do Poder Executivo.
c. Apenas podem ser definidas pela lei, enquanto as unidades de conservao podem ser definidas tanto por lei quanto por ato do Poder Executivo.
d. Tm sua utilizao sujeita ao licenciamento ambiental a cargo do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBAMA, ao passo que as unidades de conservao sujeitam-se aos rgos seccionais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA.
e. Tm por objetivo exclusivo a preservao da vegetao, enquanto as
unidades de conservao sempre visam proteo integral dos ecossistemas
compreendidos em sua rea.
Questo retirada do concurso para Promotor de Justia MG XLVI:
Assinale a alternativa CORRETA, de acordo com o que dispe a lei que
instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC:
a. Integram o grupo de Unidades de Proteo Integral as seguintes categorias de unidades de conservao: Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional, Monumento Natural, reas de Relevante Interesse Ecolgico
e rea de Proteo Ambiental.
b. O objetivo bsico das Unidades de Conservao de Proteo Integral
compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela de
seus recursos naturais.
c. Em se tratando de unidade de conservao deve ser elaborado um Plano de Manejo que abranja a rea correspondente unidade de conservao,
sua zona de amortecimento e os corredores ecolgicos, incluindo medidas
com o fim de promover sua integrao econmica e social das comunidades
vizinhas.
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DIREITO AMBIENTAL

d. Restaurao, segundo a definio estabelecida na lei citada, a restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre degradada a uma
condio no degradada, diferente de sua condio original.
e. A Estao Ecolgica, como Unidade de Conservao de Proteo Integral, tem como objetivo a preservao da natureza e a realizao de pesquisas
cientfi cas, sendo pblicos a posse e o domnio de sua rea. Havendo reas
particulares includas em seus limites devero ser cedidas, a ttulo gratuito, ao
Poder Pblico, sendo esta uma das restries legais ao direito de propriedade.
8. Trabalhe no seguinte exerccio
Criao de Unidade de Conservao
Objetivo: Ecossistema com relevante funo para a estabilizao do
microclima da regio, proteo de nascentes e preservao de rica
biodiversidade. rea tambm com potencial turstico, em razo da
existncia de cinco cachoeiras.
Peculiaridade: Pecuria extensiva no entorno da rea.
Exerccio:
Criar um manual (parecer jurdico) de criao da unidade conservao para implantao pelo Poder Executivo Estadual,
com identificao e justificativa do tipo de unidade de conservao
mais apropriada.
Legislao:
Lei n. 9.985/2000 e Decreto n. 4.340/2002

Material Complementar (Biblioteca virtual)

Legislao

Constituio Federal, artigo 225, 1, inc. III

Lei n. 12.651/12 (Cdigo Florestal)
Lei n. 9.985/00;
Lei n. 11.284/06;
Lei n. 11.428/06;
Lei n. 11.516/07;
Decreto n. 4.340/02;
Decreto n. 6.848/2009.

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DIREITO AMBIENTAL

Doutrina

As florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao

so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas.99 O Cdigo Florestal
antecipou-se noo de interesse difuso, e foi precursor da Constituio Federal
quando conceituou meio ambiente como bem de uso comum do povo.
Todos temos interesse nas florestas de propriedade privada e nas florestas de
propriedade pblica. A existncia das florestas no passa margem do Direito
nem se circunscreve aos interesses de seus proprietrios diretos.
O Cdigo Florestal avana mais, e diz que as aes ou omisses contrrias s
disposies deste Cdigo na utilizao e explorao das florestas e demais formas
de vegetao so consideradas uso nocivo da propriedade (...).100 Faltou, naquela
poca, a introduo de um direito de ao judicial que ultrapasse a noo de
direito de vizinhana.
De inegvel atualidade os conceitos de interesse comum e de uso nocivo da
propriedade com relao ao meio ambiente, e especificamente s florestas.
O interesse comum na existncia e no uso adequado das florestas est ligado,
com forte vnculo, funo social e ambiental da propriedade.
A destruio ou o perecimento das mesmas podem configurar um atentado
funo social e ambiental da propriedade, atravs de seu uso nocivo. O ser humano, por mais inteligente e mais criativo que seja, no pode viver sem as outras
espcies vegetais e animais. Conscientes estamos de que sem florestas no haver
gua, no haver fertilidade do solo; a fauna depende da floresta, e ns seres
humanos sem florestas no viveremos. As florestas fazem parte de ecossistemas,
onde os elementos so interdependentes e integrados.
[MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 16
ed., rev., atual. e amp. So Paulo: Malheiros, 2008. P.736-737.]
At a promulgao da Lei do SNUC no existia, no ordenamento jurdico,
nenhum preceito que estabelecesse, com preciso, o conceito de Unidade de Conservao, e esta falta prejudicava a tutela que tais reas proclamavam. No teor do
art.2 da Lei 9.985/2000, unidade de conservao vem a ser o espao territorial
e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas
naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de
conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se
aplicam garantias adequadas de proteo.
Portanto, para a configurao jurdico-ecolgica de uma unidade de conservao deve haver: a relevncia natural; o carter oficial; a delimitao territorial; o
objetivo conservacionista; e o regime especial de proteo e administrao.
Observe-se, porm, que a expresso recursos ambientais apresenta certa ambiguidade, uma vez que esta categoria compreende, alm dos recursos naturais
propriamente ditos, outros bens ambientais (culturais, artificiais, etc). uma

99
Parte do art. 1 do Cdigo Florestal Lei 4.771, de 15.9.1965 (DOU
16.9.1965).
100
Citao parcial do art. 1, da MP
2.166-67/2001.

FGV DIREITO RIO

138

DIREITO AMBIENTAL

ambiguidade recorrente na legislao ambiental, motivada por deficincia conceitual.

[MILAR, Edis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio.
5. Ed. ref., atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. P.
654.]

Leitura Indicada

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 16 ed.,

rev., atual. e amp. So Paulo: Malheiros, 2008. P.736-756 e 811-827.
MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 5
ed. ref., atual. e ampl. So Paulo: Editora dos Tribunais, 2007. P. 690-706 e
652-689.

Jurisprudncia

Recorrente: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA e Estado do Paran vs. Recorrido: Ministrio
Pblico Federal, Recurso Especial n. 1087370-PR (2008/0200678-2), 1
Turma, STJ, Julgamento 10/Nov./2009, DJ 27/Nov./2009.
Ementa
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS. AO CIVIL PBLICA. RECURSO DO ESTADO DO PARAN. PENDNCIA DE JULGAMENTO DE EMBARGOS DE DECLARAO. AUSNCIA DE RATIFICAO. DELIMITAO DE REA
DE PRESERVAO PERMANENTE E DE RESERVA LEGAL. OBRIGAO DO PROPRIETRIO OU POSSUIDOR DO IMVEL.
1. Tratando-se de recurso especial interposto quando pendentes de julgamento embargos de declarao, indispensvel a sua posterior ratificao,
conforme orientao da Corte Especial/STJ (Informativo 317/STJ).
2. Hiptese em que a sentena de primeiro grau de jurisdio, ao julgar
parcialmente procedente a presente ao civil pblica, condenou o proprietrio do imvel rural a: (a) preservar rea de vinte por cento da superfcie
da sua propriedade, a ttulo de reserva legal, e efetuar a reposio florestal
gradual, em prazo determinado, sob pena de multa; (b) preservar tambm as
matas ciliares (preservao permanente) na faixa de trinta metros s margens
dos rios e cinquenta metros nas nascentes e nos chamados olhos dgua; (c)
paralisar imediatamente as atividades agrcolas e pecurias sobre toda a rea
comprometida, sob pena de multa. Condenou, igualmente, o IBAMA e o

FGV DIREITO RIO

139

DIREITO AMBIENTAL

Estado do Paran a: (d) delimitar a rea total de reserva legal e a rea de preservao permanente da propriedade, no prazo de sessenta dias, sob pena de
multa a ser rateada entre ambos; (e) fiscalizar, a cada seis meses, a realizao
das medidas fixadas nos itens a e b, sob pena de multa diria.
3. A delimitao e a averbao da reserva legal constitui responsabilidade
do proprietrio ou possuidor de imveis rurais, que deve, inclusive, tomar as
providncias necessrias restaurao ou recuperao das formas de vegetao nativa para se adequar aos limites percentuais previstos nos incisos do
art. 16 do Cdigo Florestal.
4. Nesse aspecto, o IBAMA no poderia ser condenado a delimitar a rea
total de reserva legal e a rea de preservao permanente da propriedade em
questo, por constituir incumbncia do proprietrio ou possuidor.
5. O mesmo no pode ser dito, no entanto, em relao ao poder-dever
de fiscalizao atribudo ao IBAMA, pois o Cdigo Florestal (Lei 4.771/65)
prev expressamente que a Unio, diretamente, atravs do rgo executivo
especfico, ou em convnio com os Estados e Municpios, fiscalizar a aplicao das normas deste Cdigo, podendo, para tanto, criar os servios indispensveis (art. 22, com a redao dada pela Lei 7.803/89).
6. Do mesmo modo, a Lei 7.735/89 (com as modificaes promovidas
pela Lei 11.516/2007), ao criar o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA, rgo executor do Sistema
Nacional do Meio Ambiente SISNAMA , nos termos do art. 6, IV,
da Lei 6.938/81, com a redao dada pela Lei 8.028/90, incumbiu-o de:
(I) exercer o poder de polcia ambiental; (II) executar aes das polticas
nacionais de meio ambiente, referentes s atribuies federais, relativas ao
licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, autorizao
de uso dos recursos naturais e fiscalizao, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministrio do Meio Ambiente;
(c) executar as aes supletivas de competncia da Unio, de conformidade
com a legislao ambiental vigente.
7. Esta Corte j teve a oportunidade de se manifestar no sentido de que
o art. 23, inc. VI da Constituio da Repblica fixa a competncia comum
para a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios no que se refere proteo do meio ambiente e combate poluio em qualquer de suas formas.
No mesmo texto, o art. 225, caput, prev o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impe ao Poder Pblico e coletividade
o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes (Resp
604.725/PR, 2 Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 22.8.2005).
8. Recurso especial do ESTADO DO PARAN no conhecido.
9. Recurso especial do IBAMA parcialmente provido, para afastar a sua
condenao apenas no que se refere obrigao de delimitar a rea total de
reserva legal e a rea de preservao permanente da propriedade em questo.
FGV DIREITO RIO

140

DIREITO AMBIENTAL

Recorrente: Hermes Wilmar Storch e outros vs. Recorrido: Estado de Mato

Grosso, Recurso em Mandado de Segurana n. 20.281-MT (2005/01056520), 1 Turma, STJ, Julgamento 12/Jun./2007, DJ 29/Jun./2007.
Ementa
DIREITO AMBIENTAL. RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. DECRETO ESTADUAL N. 5.438/2002 QUE
CRIOU O PARQUE ESTADUAL IGARAPS DO JURUENA NO ESTADO DO MATO-GROSSO. REA DE PROTEO INTEGRAL. SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA SNUC. ART. 225 DA CF/1988 REGULAMENTADO PELA
LEI N. 9.985/2000 E PELO DECRETO-LEI N. 4.340/2002. CRIAO
DE UNIDADES DE CONSERVAO PRECEDIDAS DE PRVIO ESTUDO TCNICO-CIENTFICO E CONSULTA PBLICA. COMPETNCIA CONCORRENTE DO ESTADO DO MATO GROSSO, NOS
TERMOS DO ART. 24, 1, DA CF/1988. DECRETO ESTADUAL N.
1.795/1997. PRESCINDIBILIDADE DE PRVIA CONSULTA POPULAO. NO-PROVIMENTO DO RECURSO ORDINRIO.
1. Trata-se de mandado de segurana, com pedido liminar, impetrado
por Hermes Wilmar Storch e outro contra ato do Sr. Governador do Estado do Mato Grosso, consubstanciado na edio do Decreto n. 5.438, de
12.11.2002, que criou o Parque Estadual Igaraps do Juruena, nos municpios de Colniza e Cotriguau, bem como determinou, em seu art. 3, que
as terras e benfeitorias sitas nos limites do mencionado Parque so de utilidade pblica para fins de desapropriao. O Tribunal de Justia do Estado
do Mato Grosso, por maioria, denegou a ao mandamental, concluindo
pela legalidade do citado decreto estadual, primeiro, porque precedido de
estudo tcnico e cientfico justificador da implantao da reserva ambiental,
segundo, pelo fato de a legislao estadual no exigir prvia consulta populao como requisito para criao de unidades de conservao ambiental.
Apresentados embargos declaratrios pelo impetrante, foram estes rejeitados,
considerao de que inexiste no aresto embargado omisso, obscuridade
ou contradio a ser suprida. Em sede de recurso ordinrio, alega-se que: a)
o acrdo recorrido se baseou em premissa equivocada ao entender que, em
se tratando de matria ambiental, estaria o estado-membro autorizado a legislar no mbito da sua competncia territorial de forma distinta e contrria
norma de carter geral editada pela Unio; b) nos casos de competncia
legislativa concorrente, h de prevalecer a competncia da Unio para a criao de normas gerais (art. 24, 4, da CF/1988), haja vista legislao federal
preponderar sobre a estadual, respeitando, evidentemente, o estatudo no
1, do art. 24, da CF/1988; c) obrigatria a realizao de prvio estudo
tcnico-cientfico e scio-econmico para a criao de rea de preservao
FGV DIREITO RIO

141

DIREITO AMBIENTAL

ambiental, no sendo suficiente a simples justificativa tcnica, como ocorreu

no caso; d) a justificativa contida no decreto estadual incompatvel com a
Superior Tribunal de Justia conceituao de parque nacional; e) obrigatria a realizao de consulta pblica para criao de unidade de conservao
ambiental, nos termos da legislao estadual (MT) e federal.
2. O Decreto Estadual n. 5.438/2002, que criou o Parque Estadual Igaraps do Juruena, no Estado do Mato Grosso, reveste-se de todas as formalidades legais exigveis para a implementao de unidade de conservao ambiental. No que diz respeito necessidade de prvio estudo tcnico, prevista
no art. 22, 1, da Lei n. 9.985/2002, a criao do Parque vem lastreada em
justificativa tcnica elaborada pela Fundao Estadual do Meio Ambiente
FEMA, a qual, embora sucinta, alcana o objetivo perseguido pelo art. 22,
2, da Lei n. 9.985/2000, qual seja, possibilitar seja identificada a localizao, dimenso e limites mais adequados para a unidade.
3. O Decreto n. 4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamentou a Lei
n. 9.985/2000, esclarece que o requisito pertinente consulta pblica no se
faz imprescindvel em todas as hipteses indistintamente, ao prescrever, em
seu art. 4, que compete ao rgo executor proponente de nova unidade de
conservao elaborar os estudos tcnicos preliminares e realizar, quando for
o caso, a consulta pblica e os demais procedimentos administrativos necessrios criao da unidade. Alis, os 1 e 2 do art. 5 do citado decreto
indicam que o desiderato da consulta pblica definir a localizao mais
adequada da unidade de conservao a ser criada, tendo em conta as necessidades da populao local. No caso dos autos, reputa-se despicienda a exigncia de prvia consulta, quer pela falta de previso na legislao estadual, quer
pelo fato de a legislao federal no consider-la pressuposto essencial a todas
as hipteses de criao de unidades de preservao ambiental.
4. A implantao de reas de preservao ambiental dever de todos os
entes da federao brasileira (art. 170, VI, da CFRB). A Unio, os Estados-membros e o Distrito Federal, na esteira do art. 24, VI, da Carta Maior,
detm competncia legislativa concorrente para legislar sobre florestas, caa,
pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteo do meio ambiente e controle da poluio. O 2 da referida norma constitucional estabelece que a competncia da Unio para legislar sobre
normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. Assim
sendo, tratando-se o Parque Estadual Igaraps do Juruena de rea de peculiar
interesse do Estado do Mato Grosso, no prevalece disposio de lei federal,
qual seja, a regra do art. 22, 2, da Lei n. 9.985/2000, que exige a realizao
de prvia consulta pblica. norma de carter geral compete precipuamente
traar diretrizes para todas as unidades da federao, sendo-lhe, no entanto,
vedado invadir o campo das peculiaridades regionais ou estaduais, tampouco

FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

dispor sobre assunto de interesse exclusivamente local, sob pena de incorrer

em flagrante inconstitucionalidade.
5. O ato governamental (Decreto n. 5.438/2002) satisfaz rigorosamente
todas as exigncias estabelecidas pela legislao estadual, mormente as presentes nos arts. 263 Constituio Estadual do Mato Grosso e 6, incisos V e
VII, do Cdigo Ambiental (Lei Complementar n. 38/1995), motivo por que
no subsiste direito lquido e certo a ser amparado pelo presente writ.
6. Recurso ordinrio no-provido.
Recorrente: Hermes Wilmar Storch vs. Recorrido: Estado de Mato Grosso, RMS n. 20281-MT (2005/0105652-0), 1 Turma, STJ, Julgamento 12/
Jun./2007, DJ 29/ Jun./2007.
Ementa
DIREITO AMBIENTAL. RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. DECRETO ESTADUAL N. 5.438/2002 QUE
CRIOU O PARQUE ESTADUAL IGARAPS DO JURUENA NO ESTADO DO MATO-GROSSO. REA DE PROTEO INTEGRAL. SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA SNUC. ART. 225 DA CF/1988 REGULAMENTADO PELA
LEI N. 9.985/2000 E PELO DECRETO-LEI N. 4.340/2002. CRIAO
DE UNIDADES DE CONSERVAO PRECEDIDAS DE PRVIO ESTUDO TCNICO-CIENTFICO E CONSULTA PBLICA. COMPETNCIA CONCORRENTE DO ESTADO DO MATO GROSSO, NOS
TERMOS DO ART. 24, 1, DA CF/1988. DECRETO ESTADUAL N.
1.795/1997. PRESCINDIBILIDADE DE PRVIA CONSULTA POPULAO. NO PROVIMENTO DO RECURSO ORDINRIO.
1. Trata-se de mandado de segurana, com pedido liminar, impetrado
por Hermes Wilmar Storch e outro contra ato do Sr. Governador do Estado do Mato Grosso, consubstanciado na edio do Decreto n. 5.438, de
12.11.2002, que criou o Parque Estadual Igaraps do Juruena, nos municpios de Colniza e Cotriguau, bem como determinou, em seu art. 3, que
as terras e benfeitorias sitas nos limites do mencionado Parque so de utilidade pblica para fins de desapropriao. O Tribunal de Justia do Estado
do Mato Grosso, por maioria, denegou a ao mandamental, concluindo
pela legalidade do citado decreto estadual, primeiro, porque precedido de
estudo tcnico e cientfico justificador da implantao da reserva ambiental,
segundo, pelo fato de a legislao estadual no exigir prvia consulta populao como requisito para criao de unidades de conservao ambiental.
Apresentados embargos declaratrios pelo impetrante, foram estes rejeitados,
considerao de que inexiste no aresto embargado omisso, obscuridade
ou contradio a ser suprida. Em sede de recurso ordinrio, alega-se que: a)
o acrdo recorrido se baseou em premissa equivocada ao entender que, em
se tratando de matria ambiental, estaria o estado-membro autorizado a leFGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

gislar no mbito da sua competncia territorial de forma distinta e contrria

norma de carter geral editada pela Unio; b) nos casos de competncia
legislativa concorrente, h de prevalecer a competncia da Unio para a criao de normas gerais (art. 24, 4, da CF/1988), haja vista legislao federal
preponderar sobre a estadual, respeitando, evidentemente, o estatudo no
1, do art. 24, da CF/1988; c) obrigatria a realizao de prvio estudo
tcnico-cientfico e socioeconmico para a criao de rea de preservao
ambiental, no sendo suficiente a simples justificativa tcnica, como ocorreu
no caso; d) a justificativa contida no decreto estadual incompatvel com a
conceituao de parque nacional; e) obrigatria a realizao de consulta
pblica para criao de unidade de conservao ambiental, nos termos da
legislao estadual (MT) e federal.
2. O Decreto Estadual n. 5.438/2002, que criou o Parque Estadual Igaraps do Juruena, no Estado do Mato Grosso, reveste-se de todas as formalidades legais exigveis para a implementao de unidade de conservao ambiental. No que diz respeito necessidade de prvio estudo tcnico, prevista
no art. 22, 1, da Lei n. 9.985/2002, a criao do Parque vem lastreada em
justificativa tcnica elaborada pela Fundao Estadual do Meio Ambiente
FEMA, a qual, embora sucinta, alcana o objetivo perseguido pelo art. 22,
2, da Lei n. 9.985/2000, qual seja, possibilitar seja identificada a localizao, dimenso e limites mais adequados para a unidade.
3. O Decreto n. 4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamentou a Lei
n. 9.985/2000, esclarece que o requisito pertinente consulta pblica no se
faz imprescindvel em todas as hipteses indistintamente, ao prescrever, em
seu art. 4, que compete ao rgo executor proponente de nova unidade de
conservao elaborar os estudos tcnicos preliminares e realizar, quando for
o caso, a consulta pblica e os demais procedimentos administrativos necessrios criao da unidade. Alis, os 1 e 2 do art. 5 do citado decreto
indicam que o desiderato da consulta pblica definir a localizao mais
adequada da unidade de conservao a ser criada, tendo em conta as necessidades da populao local. No caso dos autos, reputa-se despicienda a exigncia de prvia consulta, quer pela falta de previso na legislao estadual, quer
pelo fato de a legislao federal no consider-la pressuposto essencial a todas
as hipteses de criao de unidades de preservao ambiental.
4. A implantao de reas de preservao ambiental dever de todos os
entes da Federao brasileira (art. 170, VI, da CFRB). A Unio, os Estados-membros e o Distrito Federal, na esteira do art. 24, VI, da Carta Maior,
detm competncia legislativa concorrente para legislar sobre florestas, caa,
pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteo do meio ambiente e controle da poluio. O 2 da referida norma constitucional estabelece que a competncia da Unio para legislar sobre
normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. Assim
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DIREITO AMBIENTAL

sendo, tratando-se o Parque Estadual Igaraps do Juruena de rea de peculiar

interesse do Estado do Mato Grosso, no prevalece disposio de lei federal,
qual seja, a regra do art. 22, 2, da Lei n. 9.985/2000, que exige a realizao
de prvia consulta pblica. norma de carter geral compete precipuamente
traar diretrizes para todas as unidades da Federao, sendo-lhe, no entanto,
vedado invadir o campo das peculiaridades regionais ou estaduais, tampouco
dispor sobre assunto de interesse exclusivamente local, sob pena de incorrer
em flagrante inconstitucionalidade.
5. O ato governamental (Decreto n. 5.438/2002) satisfaz rigorosamente
todas as exigncias estabelecidas pela legislao estadual, mormente as presentes nos arts. 263 Constituio Estadual do Mato Grosso e 6, incisos V e
VII, do Cdigo Ambiental (Lei Complementar n. 38/1995), motivo por que
no subsiste direito lquido e certo a ser amparado pelo presente writ.
6. Recurso ordinrio no-provido.

Glossario

APP rea de Preservao Permanente Lei 12.651/12, art. 4 e seguintes, Resoluo CONAMA 303/2002. reas de grande importncia ecolgica, cobertas ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de
preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem
estar das populaes humanas.
Reserva legal rea localizada no interior de uma propriedade ou posse
rural, com a funo de assegurar o uso econmico de modo sustentvel dos
recursos naturais do imvel rural, auxiliar a conservao e a reabilitao dos
processos ecolgicos e promover a conservao da biodiversidade, bem como
o abrigo e a proteo de fauna silvestre e da flora nativa. Art. 3, III, Cdigo
Florestal.
Unidades de conservao Lei 9.985/00, art. 2, inciso I. Espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caracterstica naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com
objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de preservao.
Recurso ambiental Lei 9.985/00, art. 2, inciso IV. A atmosfera, as
guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o
solo,o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.
Proteo Integral Lei 9.985/00, art. 2, inciso VI. Manuteno dos
ecossistemas livres de alteraes causadas por interferncia humana, admitido
apenas o uso indireto dos seus atributos naturais.

FGV DIREITO RIO

145

DIREITO AMBIENTAL

Manejo Lei 9.985/00, art. 2, inciso VIII. Todo e qualquer procedimento que vise assegurar a conservao da diversidade biolgica e dos ecossistemas.
Uso Indireto Lei 9.985/00, art. 2, inciso IX. Aquele que no envolve
consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais.
Uso Direto Lei 9.985/00, art. 2, inciso X. Aquele que envolve coleta
e uso, comercial ou no, de recursos naturais.
Uso Sustentvel Lei 9.985/00, art. 2, inciso XI. Explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renovveis
e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos
ecolgicos, de forma socialmente justa e economicamente vivel.
Plano de Manejo Lei 9.985/00, art. 2, inciso XVII. Documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de
conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir
o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das
estruturas fsicas necessrias gesto da unidade.
Zona de Amortecimento Lei 9.985/00, art. 2, XVIII. O entorno de
uma unidade de conservao, onde as atividades humanas esto sujeitas a
normas e restries especficas, com o propsito de minimizar os impactos
negativos sobre a unidade.
Corredores Ecolgicos Lei 9.985/00, art. 2, inciso XIX. Pores de
ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservao, que
possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando
a disperso de espcies e a recolonizao de reas degradadas, bem como a
manuteno de populaes que demandam para sua sobrevivncia reas com
extenso maior do que aquela das unidades individuais.
APA rea de Proteo Ambiental Lei 9.985/00, art. 15, Resoluo
CONAMA 010/88, art. 4, 1. Em geral extensa, constituda de terras pblicas ou privadas, com certa ocupao humana, dotada de atributos ecolgicos
e convertida em unidade de conservao de uso sustentvel, disciplinando
o processo de ocupao para a melhoria da qualidade de vida da populao
local e proteo dos ecossistemas regionais.
ARIE reas de Relevante Interesse Ecolgico Lei 9.985/00, art.
16. Em geral de pequena extenso, constituda de terras pblicas ou privadas, com pouca ou nenhuma ocupao humana, dotada de caractersticas naturais extraordinrias, convertida em unidade de conservao de
uso sustentvel para manter ecossistemas naturais com restries ao uso
da propriedade privada.

FGV DIREITO RIO

146

DIREITO AMBIENTAL

5. CASOS GERADORES

CASO GERADOR 1
Um consrcio de empresas construiu uma Usina Hidroeltrica na divisa
dos Estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Realizou Estudo Prvio de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA).
Cumpriu com os requisitos e exigncias legais estabelecidos pela Lei 6.938/81
e Res. CONAMA 237/97. Com base nas concluses do EIA/RIMA, as Licenas Prvias e de Instalao foram concedidas pelo IBAMA.
De acordo com o estudo, apontou-se para uma rea de florestas nativas
de araucrias, algumas outras espcies da flora e outras da fauna que potencialmente seriam afetadas. Contudo, eventuais danos contavam com plano
de mitigao sugerindo que os impactos seriam compensados por outras medidas ambientais e sociais (gerao de energia eltrica). Finalmente, de que
eventuais impactos ambientais no seriam irreversveis. Durante o procedimento de licenciamento ambiental foram observados os requisitos de audincias pblicas e todos os demais exigidos pela regulamentao especfica.
At a solicitao da Licena de Operao as empresas j tinham investido
R$ 1,3 bilho de reais. Antes que a LO pudesse ser concedida pelo IBAMA,
o consrcio de empresas teria que proceder com o desmatamento da rea de
floresta, no local que seria afetado pela inundao do Rio, formando a represa da hidroeltrica. Para tanto, o consrcio requereu ao IBAMA a referida
autorizao de supresso da vegetao. Quase 5 anos, portanto, aps o incio
da construo, esta solicitao despertou a suspeita de alguns grupos no-governamentais representados pela Rede de Organizaes da Mata Atlntica.
Em estudo e investigaes conduzidas pela ROMA, constatou-se que as
informaes do EIA/RIMA no correspondiam com a realidade. Os impactos ambientais seriam catastrficos e incluiriam: extino de diversas espcies
endmicas e supresso total de um dos ltimos remanescentes de florestas
de araucrias nativas. As investigaes apontaram, ainda, fortes indcios de
corrupo dos agentes do IBAMA nas concesses das Licenas Prvia e de
Instalao.
Para evitar que a obra fosse embargada pelos fortes indcios contra as
informaes do EIA/RIMA, o consrcio de empresas tentou sensibilizar o
Ministrio Pblico com medidas compensatrias em outras regies dos Estados. O Ministrio Pblico props, ento, a assinatura de um Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC). O consrcio de empresas aceitou os termos
do TAC, mas o inconformismo da ROMA no impediu que a organizao
ajuizasse uma ao civil pblica.
FGV DIREITO RIO

147

DIREITO AMBIENTAL

Diante deste contexto, qual o embasamento (legal) de cada pretenso

das instituies potencialmente interessadas no caso? 1) ROMA; 2) Ministrio Pblico; 3) Consrcio de Empresas.
CASO GERADOR 2
A cidade de Balnerio, no Estado de Santa Catarina, banhada por mais
de cinqenta praias. Nos ltimos anos, o municpio passou por um processo de grande valorizao imobiliria em decorrncia da imensa procura por
residncias de final de semana, veraneio ou mesmo por pessoas em busca de
melhor qualidade de vida.
A JBR empreendimentos imobilirios protocolou um pedido de licena ambiental junto ao rgo ambiental municipal para a construo de um
condomnio residencial na praia do Sul, no extremo sul do seu territrio. O
balnerio fica a 40 km das reas mais urbanizadas do municpio. No recente zoneamento ecolgico-econmico aprovado pelo municpio, a rea est
entre as de incentivo explorao imobiliria. Por estar longe dos centros
mais urbanizados do municpio, o balnerio no possui rede de saneamento
bsico. Contudo, o municpio no quer que este fato seja obstculo para o
desenvolvimento da regio. Assim, o rgo municipal condicionou o deferimento do pedido de licena ao compromisso da JBR em construir estaes
de tratamento de esgoto primrias antes de lanar os efluentes no oceano. Por
entender que os padres mnimos de qualidade da gua determinados pela
regulamentao federal constituem-se como interferncia autonomia constitucional dos municpios, a cidade de Balnerio estipulou outros, menos
restritos, para poder sustentar juridicamente eventual deferimento da licena
ambiental.
A ONG Amigos da Praia, com sede no Estado do Mato Grosso, protocolou pedido de certido junto ao rgo ambiental de Balnerio solicitando
esclarecimentos quanto ao pedido de licenciamento ambiental protocolado
pela JBR. A resposta foi a de que como no h qualquer licena ambiental
concedida at o momento, no h informao a ser prestada.
Na mesma praia, no muito longe do local do empreendimento imobilirio, est localizado o Centro de Pesquisas Marinhas do Estado de Santa
Catarina (CPMESC). O Centro foi institudo com a finalidade de capacitar
comunidades tradicionais e de pouca renda que vivem no local para maximizar a explorao sustentvel do ambiente marinho. A principal atividade
de capacitao desenvolvida no Centro a criao de ostras que, por sua vez,
depende em grande parte de um ambiente marinho plenamente equilibrado.

FGV DIREITO RIO

148

DIREITO AMBIENTAL

A associao dos moradores tradicionais, em sua assembleia geral extraordinria, consignou a preocupao em relao construo do empreendimento imobilirio na rea.
O Estado de Pernambuco enfrenta situaes semelhantes. Como
Procurador(a) do Estado de Pernambuco, voc foi consultado(a) pelo(a) Governador para fazer uma anlise da natureza dos direitos e interesses (difusos,
coletivos e/ou individuais homogneos) no caso narrado de Santa Catarina.
Solicita o Governador que o seu parecer identifique todas as situaes do caso
com possveis implicaes jurdicas. O seu argumento deve ser embasado nos
princpios de direito ambiental e nos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que possam influenciar o desfecho do caso catarinense.
CASO GERADOR 3
Uma indstria de papel e celulose (IPC) contrata o seu Escritrio para
uma consulta sobre alguns temas ambientais que podem afetar diretamente
as atividades da empresa no Estado de Santa Catarina. Nessa consulta, o diretor jurdico no quer uma defesa. Deseja esclarecimentos sobre alguns pontos
para que possa encaminhar um parecer ao Conselho de Administrao.
A IPC proprietria de diversas propriedades rurais dedicadas ao reflorestamento de eucalipto, alm de um grande parque industrial no Estado de
Santa Catarina. No fim do ms de maro, a Assembleia Legislativa do Estado
aprovou o Cdigo Estadual do Meio Ambiente. Alguns dispositivos deste
Cdigo sugerem uma mudana em relao normas ambientais j vigentes.
Diante da competncia constitucional dos Estados em matria ambiental,
o diretor jurdico contrata esta consulta, fundamentada em leis federais, estaduais e normas vigentes para que possa passar uma sugesto de gesto ao
Conselho de Administrao. Abaixo, encontra-se listado o tpico que pretende o diretor jurdico seja elucidado:
Sobre rea de preservao permanente, assim dispe o Cdigo de Santa
Catarina:
Art. 115 So consideradas reas de preservao permanente para
efeito da geomorfologia do Estado, pelo simples efeito desta Lei, as
florestas e demais formas de vegetao natural situadas:
I ao longo dos rios ou de qualquer curso de gua desde o seu
nvel mais alto em faixa marginal cuja largura mnima seja:
a) de cinco metros para os cursos de gua inferiores a cinco metros
de largura;
b) de dez metros para os cursos de gua que tenham de cinco at dez
metros de largura;
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DIREITO AMBIENTAL

c) de dez metros acrescidos de 50% (cinquenta por cento) da medida existente a dez metros, para cursos de gua que tenham largura
superior a dez metros.
II a plancie de inundao de lagoa ou laguna;
III as dunas e os campos de dunas;
IV a rea de banhado, bem como a faixa de um metro a partir da
rea de banhado.
Compare o texto da lei Estadual acima transcrito com o disposto na Lei
Ordinria Federal 12.651/2012:
Art. 4 Considera-se rea de Preservao Permanente, em zonas rurais ou
urbanas, para os efeitos desta Lei:
I as faixas marginais de qualquer curso dgua natural perene e
intermitente, excludos os efmeros, desde a borda da calha do leito
regular, em largura mnima de:
a) 30 (trinta) metros, para os cursos dgua de menos de 10 (dez)
metros de largura;
b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos dgua que tenham de 10
(dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
c) 100 (cem) metros, para os cursos dgua que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
d) 200 (duzentos) metros, para os cursos dgua que tenham de 200
(duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos dgua que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
II as reas no entorno dos lagos e lagoas naturais, em faixa com
largura mnima de:
a) 100 (cem) metros, em zonas rurais, exceto para o corpo dgua
com at 20 (vinte) hectares de superfcie, cuja faixa marginal ser de 50
(cinquenta) metros;
b) 30 (trinta) metros, em zonas urbanas;
III as reas no entorno dos reservatrios dgua artificiais, decorrentes de barramento ou represamento de cursos dgua naturais, na
faixa definida na licena ambiental do empreendimento;
IV as reas no entorno das nascentes e dos olhos dgua perenes,
qualquer que seja sua situao topogrfica, no raio mnimo de 50 (cinquenta) metros;
V as encostas ou partes destas com declividade superior a 45,
equivalente a 100% (cem por cento) na linha de maior declive;
VI as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de
mangues;
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150

DIREITO AMBIENTAL

VII os manguezais, em toda a sua extenso;

VIII as bordas dos tabuleiros ou chapadas, at a linha de ruptura
do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projees
horizontais;
IX no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura
mnima de 100 (cem) metros e inclinao mdia maior que 25, as
reas delimitadas a partir da curva de nvel correspondente a 2/3 (dois
teros) da altura mnima da elevao sempre em relao base, sendo
esta definida pelo plano horizontal determinado por plancie ou espelho dgua adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota do ponto de
sela mais prximo da elevao;
X as reas em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros,
qualquer que seja a vegetao;
XI em veredas, a faixa marginal, em projeo horizontal, com
largura mnima de 50 (cinquenta) metros, a partir do espao permanentemente brejoso e encharcado.
1 No ser exigida rea de Preservao Permanente no entorno
de reservatrios artificiais de gua que no decorram de barramento ou
represamento de cursos dgua naturais.
2 (Revogado).
3 (VETADO).
4 Nas acumulaes naturais ou artificiais de gua com superfcie
inferior a 1 (um) hectare, fica dispensada a reserva da faixa de proteo
prevista nos incisos II e III do caput, vedada nova supresso de reas de
vegetao nativa, salvo autorizao do rgo ambiental competente do
Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama.
5 admitido, para a pequena propriedade ou posse rural familiar, de que trata o inciso V do art. 3o desta Lei, o plantio de culturas
temporrias e sazonais de vazante de ciclo curto na faixa de terra que
fica exposta no perodo de vazante dos rios ou lagos, desde que no
implique supresso de novas reas de vegetao nativa, seja conservada
a qualidade da gua e do solo e seja protegida a fauna silvestre.
6 Nos imveis rurais com at 15 (quinze) mdulos fiscais, admitida, nas reas de que tratam os incisos I e II do caput deste artigo,
a prtica da aquicultura e a infraestrutura fsica diretamente a ela associada, desde que:
I sejam adotadas prticas sustentveis de manejo de solo e gua e
de recursos hdricos, garantindo sua qualidade e quantidade, de acordo
com norma dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente;
II esteja de acordo com os respectivos planos de bacia ou planos
de gesto de recursos hdricos;

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151

DIREITO AMBIENTAL

III seja realizado o licenciamento pelo rgo ambiental competente;

IV o imvel esteja inscrito no Cadastro Ambiental Rural CAR.
V no implique novas supresses de vegetao nativa.
7 (VETADO).
8 (VETADO).
9 (VETADO).
Com base em qual dos dispositivos acima transcritos deve a IPC exercer
as suas atividades? Por qu?
CASO GERADOR 4
Uma indstria de fabricao de mquinas e peas para indstria automobilstica pretende se instalar em Mangaratiba, no Estado do Rio de Janeiro.
Aps a realizao de Avaliao Ambiental, constataram-se impactos em um
pequeno corpo hdrico dentro de uma pequena comunidade de indgenas
existente na rea. Alm disso, a Avaliao Ambiental constatou a possibilidade de impactos em um rio que serve tambm ao municpio vizinho de
Itagua. Finalmente, os resduos gerados pela indstria sero processados em
um aterro sanitrio a ser construdo no prprio municpio de Mangaratiba.
Diante deste breve quadro ftico, a indstria, sua cliente, solicita um parecer junto ao seu escritrio para saber perante qual o rgo ambiental deve
ser requerida a licena para que a empresa possa entrar em funcionamento.
CASO GERADOR 5
O amianto ou asbesto uma fibra mineral natural sedosa que, por suas
propriedades fsico-qumicas (alta resistncia mecnica e s altas temperaturas, incombustibilidade, boa qualidade isolante, durabilidade, flexibilidade,
indestrutibilidade, resistente ao ataque de cidos, lcalis e bactrias, facilidade de ser tecida etc.), abundncia na natureza e, principalmente, baixo custo
tem sido largamente utilizado na indstria. extrado fundamentalmente de
rochas compostas de silicatos hidratados de magnsio, onde apenas de 5 a
10% se encontram em sua forma fibrosa de interesse comercial.
Os nomes latino e grego, respectivamente, amianto e asbesto, tm relao
com suas principais caractersticas fsico-qumicas, incorruptvel e incombustvel.
Est presente em abundncia na natureza sob duas formas: serpentinas
(amianto branco) e anfiblios (amiantos marrom, azul e outros), sendo que a
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152

DIREITO AMBIENTAL

primeira serpentinas corresponde a mais de 95% de todas as manifestaes geolgicas no planeta.

J foi considerado a seda natural ou o mineral mgico, j que vem sendo
utilizado desde os primrdios da civilizao, inicialmente para reforar utenslios cermicos, conferindo-os propriedades refratrias.
Com o advento da Revoluo Industrial no sculo XIX, o amianto foi
a matria-prima escolhida para isolar termicamente as mquinas e equipamentos e foi largamente empregado, atingindo seu apogeu nos esforos das
primeiras e segundas guerras mundiais. Dali para frente, as epidemias de
adoecimentos e vtimas levaram o mundo moderno ao conhecimento e reconhecimento de um dos males industriais do sculo XX mais estudados em
todo o mundo, passando a ser considerado da em diante a poeira assassina.
Os grandes produtores mundiais tentaram por muito tempo atribuir toda
a malignidade desta matria-prima ao tipo dos anfiblios, menos de 5% de
todo o amianto minerado no mundo, e salvar este negcio lucrativo, atribuindo crisotila (amianto branco) propriedades benficas, tanto do ponto
de vista da sade, como sua necessidade para as populaes de baixa renda no
uso de coberturas e abastecimento de gua potvel. Hoje a polmica do bom
e mau amianto j est praticamente superada em todo o mundo, tendo em
vista a vasta literatura mdica mundial existente e fruto da produo acadmica de todo um sculo.
O Brasil est entre os cinco maiores produtores de amianto do mundo
e tambm um grande consumidor, havendo por isto um grande interesse
cientfico a nvel mundial sobre nossa situao, quando praticamente todos
os pases europeus j proibiram seu uso. A maior mina de amianto em explorao no Brasil situa-se no municpio de Minau, no Estado de Gois e
atualmente administrada pela empresa brasileira Eternit S/A, mas que at recentemente era explorada por grupo franco-suo(Brasilit e Eternit) em cujos
pases de origem o amianto est proibido desde o incio da dcada de 90.
No Brasil, o amianto tem sido empregado em milhares de produtos, principalmente na indstria da construo civil (telhas, caixas dgua de cimento-amianto etc.) e em outros setores e produtos como guarnies de freio (lonas
e pastilhas), juntas, gaxetas, revestimentos de discos de embreagem, tecidos,
vestimentas especiais, pisos, tintas etc.
O Canad, segundo maior produtor mundial de amianto, o maior exportador desta matria-prima, mas consome muito pouco em seu territrio
(menos de 3%). Para se ter uma ideia de ordem de grandeza e da gravidade
da questo para os pases pobres: um(a) cidado() americano(a) se expe em
mdia a 100g/ano, um(a) canadense a 500 g/ano e um(a) brasileiro(a), mais
ou menos, a 1.200g/ano.
Este quadro inicial nos indica uma diferena na produo e consumo do
amianto entre os pases do Norte e do Sul, em especial, o Brasil, explicada
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DIREITO AMBIENTAL

pelo fato de que o amianto uma fibra comprovadamente cancergena e que

os cidados do Norte j no aceitam mais se expor a este risco conhecido.
O amianto um bom exemplo de como estes pases transferem a produo
a populaes que desconhecem os efeitos nocivos deste produto, enquanto
para eles buscam outras alternativas menos perigosas, recorrendo poltica
do duplo-padro (double-standard): produo e comercializao de produtos
proibidos nos pases desenvolvidos e liberados para os pases em desenvolvimento.
Entre as doenas relacionadas ao amianto esto a asbestose (doena crnica pulmonar de origem ocupacional), cnceres de pulmo e do trato gastrointestinal e o mesotelioma, tumor maligno raro e de prognstico sombrio, que
pode atingir tanto a pleura como o peritnio, e tem um perodo de latncia
em torno de 30 anos.
Destas doenas, poucas foram caracterizadas como ocasionadas pela exposio ao amianto no Brasil. Menos de uma centena de casos esto citados em
toda a literatura mdica nacional do sculo XX, sendo este um dos mecanismos que tornam estas patologias invisveis aos olhos da sociedade, fazendo-a
crer que a situao brasileira diferente da de outros pases, levando com isto
a um protelamento de decises polticas, entre as quais o seu banimento ou
proibio.
O Estado do Mato Grosso do Sul proibiu a comercializao e a industrializao de qualquer tipo de amianto no seu territrio, pela Lei 2.210/01.
O Estado de Gois, maior produtor de amianto, ajuza ao direta de inconstitucionalidade perante o STF alegando violaes constitucionais da Lei
Sul Mato Grossense por existir lei federal disciplinando a matria (Lei n.
9.055/95). Quais so as possveis violaes constitucionais e como deve o
Supremo Tribunal Federal se posicionar?
CASO GERADOR 6
A empresa Corta Bem Terraplanagem, representada pelo gelogo responsvel Giovane Floral, obteve licena ambiental para recuperao ambiental
e paisagstica com explorao de saibro de uma rea degradada, localizada
em Porto das Canas na cidade de Marac. A licena foi expedida conforme
exigncias do Termo de Compromisso n. 1/08, bem como de relatrio de
vistoria tcnica da gerncia de licenciamento e fiscalizao da FUMAM que
determinava a drenagem pluvial e revegetao da rea.
Em decorrncia de fortes chuvas, a lagoa da praia transbordou e provocou
alagamento das residncias prximas e prejudicou o trabalho de recuperao
da rea degradada. Segundo investigao da FUMAM, a empresa teria promovido ligaes clandestinas das guas pluviais lagoa daquela praia, o que
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DIREITO AMBIENTAL

teria sido fator determinante para o alagamento e prejuzos ambientais em

decorrncia das fortes chuvas.
Em face do ocorrido, a Fundao Municipal do Meio Ambiente de Marac (FUMAM) e o Ministrio Pblico ajuizaram Ao Civil Pblica, alegando
que a empresa deixou de cumprir com as exigncias do Termo de Compromisso e do relatrio de vistoria tcnica que determinava a drenagem pluvial
e revegetao da rea.
Diante desta situao, solicita-se que o seu grupo esboce os pedidos e
fundamentos das aes e contestaes cabveis, indicando o tipo de ao e as
melhores estratgias para cada parte. Um dos pleitos que deve ser includo
o de dano moral ambiental. O valor a ser ressarcido seria revertido para o
Fundo para reconstituio dos Bens Lesados (art. 13 da Lei 7.347/85). Por
isso, dependendo do seu grupo de trabalho, pede-se que voc tambm inclua
no pedido ou conteste nas hipteses cabveis.
Os grupos de trabalho esto assim divididos entre:
1) Ministrio Pblico;
2) FUMAM;
3) Associao de Moradores;
4) Corte Bem Terraplanagem;
5) Gelogo responsvel.
CASO GERADOR 7
Joo da Silva herda uma propriedade rural de 150 ha. no Estado do Rio
de Janeiro. A cobertura vegetal da fazenda de formao florestal de mata
atlntica em estado primrio de regenerao. Como Joo da Silva no tem
interesse em ficar com a fazenda, ele tenta vend-la por diversas vezes, mas
sem sucesso.
Um grupo de trabalhadores sem terra ameaa invadir a propriedade. No
ms anterior, alguns trabalhadores de fato invadiram a sua propriedade e
suprimiram cerca de 2 ha. da vegetao para plantar mandioca e alguns vegetais. Contudo, a reintegrao de posse foi deferida rapidamente e Joo da
Silva conseguiu expulsar os trabalhadores da rea. Mas as ameaas de invaso
continuam.
A regio formada por agricultores de cana-de-acar, mas nenhum deles
se interessa pela compra da rea de Joo da Silva, por receio das restries
ambientais.
Diante desse quadro, Joo da Silva procura seu escritrio para que voc
possa indicar algumas alternativas luz da legislao florestal e avaliar eventuais responsabilidades ambientais sobre sua atual situao.
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155

DIREITO AMBIENTAL

CASO GERADOR 8
Um grande proprietrio rural no Estado do Par requer junto ao rgo Estadual competente uma licena ambiental para explorar recursos ambientais
florestais e hdricos. A regio muito rida e extremamente dependente de
um aqufero que tem 30% de sua rea sob a propriedade em questo. Prximo a fazenda, localiza-se uma comunidade de baixa renda e que depende em
grande parte dos recursos hdricos e florestais existentes. O proprietrio rural
teme porque a tendncia do aqufero se esgotar em 30 anos. No intuito
de resguardar a gua necessria para suas atividades por um longo perodo,
o proprietrio pretende reservar os seus direitos utilizao do aqufero no
futuro. Nem o municpio, tampouco o Estado possuem a tecnologia necessria para perfurao de poos que alcancem a profundidade do aqufero. Mas
uma parceria com empresas alems sugere que em 5 anos a tecnologia estar
disponvel.
Nas proximidades da propriedade rural, encontra-se uma comunidade indgena que extrai dos recursos florestais a sua subsistncia. Da mesma forma,
mantm com a floresta uma ligao religiosa que acompanha a cultura da
tribo por sculos.
Recentemente, uma indstria de papel e celulose manifestou interesse em
se instalar na regio, condicionando a deciso final ao licenciamento ambiental para utilizao dos recursos florestais. Alm disso, a indstria necessitar
de licena para emisso de gases poluentes e para emisso de afluentes em um
riacho prximo. A autoridade ambiental competente adiantou que a licena,
ainda que emitida de acordo com padres ambientais de qualidade, caso deferida, pode ensejar prejuzos a qualidade da gua que abastece a comunidade. Neste caso, um tratamento especial adicional ser necessrio e os custos
imputados indstria.
Incentivados pela possibilidade de crescimento da regio, produtores de
soja desejam introduzir semente transgnica adquirida junto a multinacional
norte-america. Diante da possibilidade de grandes negcios, a multinacional
tenta junto aos rgos ambientais competentes a dispensa do estudo prvio
de impacto ambiental que visa apurar eventuais riscos ao meio ambiente.
Sustenta que no h evidncias cientficas concretas que sugiram qualquer
impacto adverso. Por outro lado, a utilizao de pesticidas necessrios para
maximizao da produo orgnica comprovadamente lesiva ao meio ambiente.
a. Diante deste quadro, pergunta-se:
i. Quais os princpios de direito ambiental que se aplicam ao caso narrado e por qu?

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DIREITO AMBIENTAL

CASO GERADOR 9
Uma grande Cia. de leo e Gs, aps ter carregado o navio com petrleo,
estava abastecendo a embarcao no porto do Rio de Janeiro. Um vazamento na mangueira de combustvel causou uma exploso. Como decorrncia,
milhares de litros de leo contaminaram a Baa de Guanabara. Alguns dos
prejuzos incluem:
b. Por 3 meses a Associao dos Pescadores da Ilha do Governador,
composta por 100 pescadores, parou suas atividades;
c. Outros 50 pescadores no associados a esta entidade tambm foram
forados a paralisar suas atividades;
d. O vazamento causou diversos danos ao meio ambiente (morte de
peixes, pssaros, interdio de balnerios, etc.)
O acidente causou indignao em diversos setores da sociedade, mas mais
especificamente:
a. Em uma ONG de Proteo Ambiental em Braslia;
b. Em um ecologista de Palmas, no Tocantins, que consultou o seu Escritrio de Advocacia visando anular ato do IBAMA na escolha do
mtodo de limpeza do vazamento. Segundo ele, o mtodo arcaico
e em desacordo com procedimentos mais modernos e eficientes disponveis ao prprio IBAMA;
c. No Ministrio Pblico Federal;
d. Na Associao de Pescadores da Ilha do Governador;
e. Nos Pescadores no associados APIG.
Diante deste caso, indaga-se:
a. Qual a natureza do(s) direito(s) a ser(em) tutelado(s) de cada um
dos 5 interessados?
b. Qual o mecanismo processual disponvel para cada um dos 5 interessados? Por qu?

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DIREITO AMBIENTAL

CASO GERADOR 10
A PETROBRS S/A contratou a empresa TECHINT para realizar escavaes no leito do Rio Cubato, servio que acarretou danos ao meio ambiente, especialmente a morte de milhares de peixes. A Techint foi contratada
pela PETROBRS S/A para realizar escavaes no leito do rio Cubato, o
que acabou acarretando agitao de material qumico depositado no fundo do rio, com mortandade de peixes. Esse fato motivou o Municpio de
Cubato a promover Ao Civil Pblica visando o ressarcimento dos danos
pela PETROBRS S/A. Na ao, o Municpio de Cubato pretende que a
contratante seja condenada a restaurar o rio, com a reposio dos peixes em
substituio queles vitimados pelo acidente ecolgico. Como advogado da
PETROBRS S/A, esboce uma estratgia de defesa.
CASO GERADOR 11
A CECA Comisso Estadual de Controle Ambiental do Estado do
Rio de Janeiro lavrou auto de infrao imputando Petrobrs multa por
infringncia ao inciso 2.1 da Tabela do Decreto n. 8.974/86 cometida em
22.11.1991, consubstanciada no vazamento de 500 litros de petrleo do navio de bandeira Liberiana fretado pela recorrente. A multa foi aplicada por
poluio de gua e solo com substncia no txica, quando o navio transportava petrleo bruto para Angra dos Ris.
poca do ocorrido vigia o 4, da Lei 6.938/81 que assim dispunha:
4 Nos casos de poluio provocada pelo derramamento ou lanamento de detritos ou leo em guas brasileiras, por embarcaes e terminais martimos ou fluviais, prevalecer o disposto na Lei n 5.357, de 17/11/1967.
A Lei 5.357/67, por sua vez, dispe:
Art 1 As embarcaes ou terminais martimos ou fluviais de qualquer natureza, estrangeiros ou nacionais, que lanarem detritos ou leo nas
guas que se encontrem dentro, de uma faixa de 6 (seis) milhas martimas
do litoral brasileiro, ou nos rios, lagoas e outros tratos de gua ficaro sujeitos s seguintes penalidades:
a) as embarcaes, multa de 2% (dois por cento) do maior salrio-mnimo vigente no territrio nacional, por tonelada de arqueao ou frao;
b) os terminais martimos ou fluviais, multa de 200 (duzentos) vzes
o maior salrio-mnimo vigente no territrio nacional.

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DIREITO AMBIENTAL

Pargrafo nico. Em caso de reincidncia a multa ser aplicada em

dbro.
Art 2 A fiscalizao desta Lei fica a cargo da Diretoria de Portos e
Costas do Ministrio da Marinha, em estreita cooperao com os diversos
rgos federais ou estaduais interessados.
Art 3 A aplicao da penalidade prevista no art. 1 e a contabilidade
da receita dela decorrente far-se-o de acrdo com o estabelecido no Regulamento para as Capitanias de Portos.
Art 4 A receita proveniente da aplicao desta lei ser vinculada ao
Fundo Naval, para cumprimento dos programas e manuteno dos servios
necessrios fiscalizao da observncia desta Lei.
Art 5 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Art 6 Revogam-se as disposies em contrrio.
Outro dispositivo que pode auxiliar no desenvolvimento das estratgias de
ao o artigo 2 do Decreto n. 83.540/79, in verbis:
O proprietrio de um navio, que transporte leo a granel como carga,
civilmente responsvel pelos danos causados por poluio por leo no Territrio Nacional, includo o mar territorial, salvo nas hipteses previstas no
2, do artigo III, da Conveno ora regulamentada.
Como advogado da PETROBRS, esboce a estratgia de defesa atentando para as seguintes questes:
1) da competncia dos rgos do SISNAMA ou da Capitania dos
Portos a aplicao de penalidades pelo dano ambiental ocasionado
por vazamento de leo de navio estrangeiro em guas brasileiras?
2) Se de competncia dos rgos do SISNAMA, pode o rgo estadual
aplicar multa por violao de lei federal?
3) O pagamento da multa ambiental de responsabilidade do proprietrio do navio estrangeiro ou da PETROBRS, que o fretou
para transportar o petrleo bruto?
Na elaborao da estratgia de defesa, considere tambm o disposto na Lei
6.938/81 e o disposto no art. 7, da Lei 7.661/88, in verbis:
A degradao dos ecossistemas, do patrimnio e dos recursos naturais da
Zona Costeira implicar ao agente a obrigao de reparar o dano causado e
a sujeio s penalidades previstas no art. 14 da Lei 6.938, de 31 de agosto
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DIREITO AMBIENTAL

de 1981, elevado o limite mximo da multa ao valor correspondente a

100.000 (cem mil) Obrigaes do Tesouro Nacional OTN, sem prejuzo de outras sanes previstas em lei.

FGV DIREITO RIO

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DIREITO AMBIENTAL

RMULO SILVEIRA DA ROCHA SAMPAIO

Doutor e Mestre (LL.M) em Direito Ambiental pela Pace University
School of Law, Nova York, EUA. Mestre em Direito Econmico e Social
pela PUC-PR. Professor de Direito Ambienta da FGV DIREITO RIO. Pesquisador do Centro de Direito e Meio Ambiente (CDMA) da FGV DIREITO
RIO. Professor Visitante da Pace University School of Law, Nova York,
EUA e da Georgia State University College of Law, Atlanta, EUA. Scio
do escritrio Reis e Sampaio Advogados.

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DIREITO AMBIENTAL

FICHA TCNICA
Fundao Getulio Vargas
Carlos Ivan Simonsen Leal
PRESIDENTE
FGV DIREITO RIO
Joaquim Falco
DIRETOR
Srgio Guerra

VICE-DIRETOR DE ENSINO, PESQUISA E PS-GRADUAO

Rodrigo Vianna

VICE-DIRETOR ADMINISTRATIVO

Thiago Bottino do Amaral

COORDENADOR DA GRADUAO

Andre Pacheco Mendes

COORDENADOR DO NCLEO DE PRTICA JURDICA CLNICAS

Cristina Nacif Alves

COORDENADORA DE ENSINO

Marlia Arajo

COORDENADORA EXECUTIVA DA GRADUAO

FGV DIREITO RIO

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