Nuevas Modalidades de Gobernanza de Los Sistemas de Educación Superior en América Latina: Los Casos de Chile, Argentina y México

Working Papers
M. A. Gonzlez Ledesma
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NUEVAS MODALIDADES DE GOBERNANZA DE LOS SISTEMAS DE

EDUCACIN SUPERIOR EN AMRICA LATINA: LOS CASOS DE CHILE,
ARGENTINA Y MXICO
Por M. A. Gonzlez-Ledesma 1
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INTRODUCCIN
El rompecabezas terico de la governance en la educacin superior latinoamericana

Frecuentemente la palabra governance viene traducida al espaol como gobernanza, trmino
que se utiliza como sinnimo de gobierno o, en algunos casos, capacidad de gobierno. En el
terreno de la investigacin sobre la Educacin Superior (ES), no son pocos los artculos que
asocian esta categora a la capacidad del gobierno de determinar el quehacer de las
Instituciones de Educacin Superior (IES) (Huisman, 2009); o a la manera en que stas se
organizan y orientan en funcin del papel que se le atribuye a este nivel educativo (Brunner,
2011; Kent, 2005). Mientras que en el primer caso predomina un enfoque de tipo sistmico
(top-down), en el segundo, el anlisis se concentra en la configuracin del gobierno a nivel
institucional (button up). En Amrica Latina, la evolucin del debate entre ambos enfoques
ha sido por dems compleja, considerando la naturaleza catica, contradictoria y no pocas
veces conflictiva que ha acompaado la reforma de la ES desde la dcada de 1980. En
general, se puede decir que el enfoque sistmico tiende a hacer lecturas ms crticas sobre el
proceso de cambio, con una fuerte atencin al anlisis de las externalidades negativas (reales
y potenciales) de la reforma, mientras que los partidarios del anlisis institucional se
concentran en la manera en que las IES se adaptan (o deberan adaptarse), a los cambios
derivados de la consolidacin de la economa de libre mercado en la regin.
Cabe mencionar que el debate acadmico sobre el rumbo de la ES -tal como sugiere Tight
(2003, citado por Huisman, 2009)-, est fuertemente determinado por el hecho de que quienes
lo protagonizan constituyen una especie de comunidad terica concentrada en la prctica, de
manera que el compromiso ms amplio con el desarrollo de la(s) teora(s) o est ausente, o
se considera como algo implcito. Esto es particularmente cierto para el caso latinoamericano,
debido a que la discusin oscila entre el cuestionamiento a la aplicacin de polticas que, se
considera, no reflejan ni la realidad ni las necesidades de los Sistemas de Educacin Superior
(SES) en la regin; y la percepcin de que tales polticas son las seales de un ambiente
PhD en Ciencias Polticas por las Scuola Normale Superiore di Pisa, sede Florencia (miguel.gonzalez@sns.it).
El presente texto es la versin en espaol del artculo en ingls presentado en la 7th General Conference del
European Consortium of Political Research (ECPR), en el Panel 141 (Governance and Management of
Universities), el 7 de septiembre del 2013 en Bourdeaux, Francia. Si bien una buena parte de los planteamientos
del artculo fueron cambiando conforme fui desarrollando la investigacin de mi tesis doctoral, The changing
role of governance of Latin American Higher Education. The cases of Chile and Mexico (1980-2014), me parece
que vale la pena compartir este trabajo bajo la seccin Working Papers, en mi perfil de Academia.edu
(https://scuola.academia.edu/MiguelGonz%C3%A1lez).
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cambiante al que las instituciones deben responder para sobrevivir. Esta divisin ha
terminado por dificultar la reflexin sistemtica sobre los cambios experimentados en las
ltimas dcadas en la relacin ms general entre el Estado, la economa y la sociedad, y la
manera en que stos han influido en la transformacin de la educacin superior
latinoamericana.
En la literatura politolgica occidental el trmino governance no es menos problemtico, y

divide claramente a quienes piensan que el papel tradicional del gobierno ha sido rebasado,
y aquellos que dudan sobre si ste ha perdido verdaderamente su centralidad dentro del
proceso decisional (Capano, 2011). Es claro que esta lnea divisoria se refleja tambin en las
interpretaciones sobre los cambios en la ES, aunque la pregunta en este caso recaiga ms
especficamente en la actual (in)capacidad del gobierno de determinar los fines del SES, as
como los medios para alcanzarlos. Teniendo en cuenta los cambios en los SES en Europa
occidental, Huisman (2009:2) seala que numerosos autores han tratado de explicar el pasaje
del gobierno como coordinador solitario, a una situacin en la que ste se ha visto
circundado por una multiplicidad de actores con una creciente injerencia en la arena
decisional. Huisman agrupa dichos enfoques bajo el trmino, nuevos modos de gobernanza
que, entre otros, incluyen a los quasi-markets (LeGrand and Bartlett, 1993); el network
steering (Rhodes, 1997; Thompson et al., 1991); el new public management (Ferlie et al.,
1996; Pollitt, 1997); la gobernanza multi-nivel y multi-actor (Peters and Pierre, 1996), y la
gobernanza interactiva (Denters et al., 2003).
Al igual que en Europa, en Amrica Latina la cuestin de si el Estado ha perdido o no su
capacidad e influencia ante la emergencia de nuevos actores, ha sido motivo de controversia
entre todos los involucrados en el tema de la educacin superior (polticos, investigadores,
acadmicos, periodistas, estudiantes, etctera). Sin embargo, a diferencia de Europa, el
debate en la regin se ha visto fuertemente influenciado por la participacin de organismos
financieros internacionales (OFI) como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo
(OCDE, por sus siglas en ingls), en la determinacin de las polticas educativas. Desde el
punto de vista institucional, los actores trasnacionales -entre otras cosas- ofrecen una
oportunidad de coordinacin regional para el desarrollo de objetivos comunes a los SES
latinoamericanos. Brunner (2011), por ejemplo, define el proceso de transformacin en la
administracin de las IES a partir de las recomendaciones de la OCDE, en el sentido de dar
una mayor libertad a la capacidad de gestin institucional (manejo de personal, obtencin de
recursos, etc.), para responder a un ambiente cada vez ms determinado por el mercado. Kent
(2005), por su parte, analiza el pasaje de un Estado latinoamericano populista e ineficiente
como actor central en la provisin de servicios educativos, al surgimiento de nuevas formas
de coordinacin entre diversos actores nacionales e internacionales.
Para los partidarios del enfoque sistmico, el Estado atraviesa por un complejo proceso de
desestructuracin que supone, entre otras cosas, la claudicacin de sus obligaciones en reas
clave del bienestar social como la salud, la educacin, la regulacin del mundo del trabajo,
etc. (G. Casanova, 2001; Bonal, 2002; Mollis, 2005), dando lugar a una interpretacin del
proceso decisional que recae directamente en el papel del mercado y las agencias
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internacionales encargadas de promoverlo. Gentili (1999), por ejemplo, afirma que los
discursos que han sustentado la reforma de los sistemas educativos en la regin, no son ms
que la adaptacin del discurso ms general sobre la crisis del Estado desarrollista, esgrimido
por los promotores del, as llamado, Consenso de Washington. Ms recientemente, otros
autores han dado cuenta de la imposicin de nuevos mecanismos de coordinacin
trasnacional, analizando el papel del GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) de la
OCDE (Vlk, 2006), o los efectos del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(TLCAN), para el caso de la educacin superior en Estados Unidos, Canad y Mxico
(Aboites, 2007).
En general, podemos decir que la diferencia sustancial entre los enfoques sistmico e
institucional en el estudio de la gobernanza de la ES en Amrica Latina, gira en torno a
algunos elementos fundamentales (ver CUADRO 1): a) la orientacin del anlisis (top-down
o button-up); b) el valor conceptual que cada uno de ellos le atribuye a la gobernanza, sea
como una cuestin que debe ser explicada (explicandum), o como la explicacin en s misma
(explicans); c) la naturaleza del cambio de sentido de las polticas en materia de ES (policychange), es decir, si ste es exgeno o endgeno; d) el criterio subyacente en la formulacin
de las polticas pblicas (policy-making), sea que se les defina como una cuestin poltica o
como medidas de carcter ms bien tcnico, enfocadas a la obtencin de ciertos resultados;
e) el rol del gobierno que, como hemos sugerido anteriormente, viene definido como
instrumental (a ciertos intereses) o pragmtico (un estmulo del ambiente); f) la relacin
entre los actores involucrados en la formulacin de polticas a nivel de cada SES, definida
como jerrquica, o de coordinacin; g) la relevancia de cada enfoque en el terreno de la
prctica (ousider=poco relevante / insider=relevante), y por ltimo, h) el eje normativo, sea
que se oriente hacia una mayor intervencin del Estado, o a una mayor relevancia del
mercado en la determinacin de los medios y fines de la ES.
Cuadro 1. Enfoques sistmico e institucional en el estudios de la gobernanza de la ES
en Amrica Latina
Orientacin
Concepcin de la gobernanza
Policy-change
Anlisis del policy-making

Rol del gobierno
Relacin entre actores

Relevancia prctica
Eje normativo
Elaboracin propia
Enfoque Sistmico
Enfoque Institucional
Explicandum
Explicans
Top-down
Button-up
Exgeno
Endgeno
Instrumental
Pragmtico
Poltico
Tcnico
Jerarqua
Coordinacin
Orientado al Estado
Orientado al mercado
Outsider
Insider
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Independientemente de los aportes de ambos enfoques al debate, lo cierto es que tanto unos
como otros han obviado mayoritariamente la reflexin sobre el papel del gobierno en el
proceso de cambio. A treinta aos de iniciada la reforma, la experiencia acumulada en la
regin (en este caso Chile, Mxico y Argentina), ha demostrado no slo que el gobierno
contina estando ah, sino que adems sigue haciendo su trabajo. Por un lado, luego del
despliegue de las polticas de Ajuste Estructural promovidas por el Consenso de Washington,
es claro que los mercados (o los comportamientos de mercado) no son un fenmeno que
surge de la naturaleza, o una actualizacin espontnea del sistema, ya que en cada caso ha
sido necesario el despliegue del poder del Estado y la autoridad pblica para crearlos,
desarrollarlos y reproducirlos (Tickell y Kell, 2006). Por otra parte, la difcil situacin
econmica en la regin -que se ha agravado luego de la crisis del 2008-, ha terminado por
desacreditar la idea de que, por s mismas, las formas organizativas del mercado son capaces
de generar los incentivos necesarios para el surgimiento de una administracin virtuosa de la
cosa pblica (Fuentes, et al, 2009).
Es necesario sealar que lo que hasta aqu hemos denominado como enfoque sistmico,
refleja un modo muy difundido -aunque no el nico- de analizar la transformacin de los SES
en la regin. Se trata en esencia de un enfoque crtico-descriptivo, que se contrapone a lo que
aqu hemos denominado enfoque institucional, identificado directamente con las polticas
concretas llevadas a cabo por gobiernos, ministerios de educacin e IES, y que en Amrica
Latina tiene una notable influencia de las teoras de la Nueva Gestin Pblica (o New Public
Management). En mi opinin, aun con sus limitaciones, el enfoque sistmico sigue teniendo
un potencial explicativo mucho mayor que el institucional, sobre todo teniendo en cuenta que
este ltimo se ha concentrado bsicamente en responder cmo se dirige, y no por qu ni por
quin (Kehm, 2011: 23). El hecho de intentar responder a estas preguntas supone un doble
beneficio para el anlisis, pues restituye la dimensin poltica a una discusin que se pretende
ms bien tcnica, y abre la posibilidad de traer al gobierno nuevamente al centro de la escena.
En ese sentido, a lo largo del presente artculo asumiremos que el problema de la gobernanza,
desde el punto de vista del gobierno, consiste precisamente en hacer que las universidades se
comporten como instituciones, pues ello es un prerrequisito indispensable para asegurarse de
que el sistema de educacin superior como un todo, responda efectivamente a las necesidades
de la sociedad y del inters pblico (Capano, 2011). Procediendo de esta manera, no slo se
redimensiona la incgnita del peso real de los actores involucrados en esta arena decisional
(sean estos stakeholders tradicionales o no), sino que, adems, a la luz de la experiencia de
las ltimas dcadas, es posible analizar la redefinicin de lo que ahora se entiende por
necesidades de la sociedad e inters pblico o, en otras palabras, cul es la funcin de
la educacin superior, y cul su papel ante la sociedad y el desarrollo econmico?
En el presente artculo, defiendo la idea de que el gobierno, entendido aqu como marco de
referencia jerrquica de la gobernanza, sigue ocupando un papel central en la configuracin
de los sistemas de educacin superior en la regin; y que, en la bsqueda de contribuir a la
construccin de una teora que d cuenta de ello, es necesario considerar la experiencia
acumulada en las ltimas dcadas. En particular, me parece que por sus caractersticas los
casos de Chile, Argentina y Mxico ilustran muy bien el desarrollo de este proceso, al mismo
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tiempo que nos permiten hacer inferencias vlidas para comprender las tendencias actuales
de la gobernanza de la ES en la regin. Como punto de partida, en el siguiente apartado
presentar la tipologa de gobernanza sistmica de la ES, elaborada por Capano (2011) para
el estudio de los pases occidentales (en especfico Inglaterra, Alemania, Italia y los Pases
Bajos). Con base en esta tipologa, en el tercer apartado har algunas consideraciones sobre
los problema que presenta el anlisis de la gobernanza de los SES en Amrica Latina, debido
a sus particularidades. En el cuarto apartado veremos cmo los gobiernos en tres pases de la
regin (Chile, Argentina y Mxico), han manejado la transformacin de la gobernanza y
algunos problemas derivados. Finalmente, se pondrn en evidencia algunos elementos de
anlisis, a partir de los cuales desarrollar una agenda para los siguientes pasos en la presente
investigacin.
1.- Modelos de gobernanza de la educacin superior desde una perspectiva

sistmica
Uno de los estudiosos que ms ha impactado la manera de analizar la cuestin de la
gobernanza de la ES en los ltimos aos, es seguramente Burton R. Clark (1983). Entre sus
principales mritos, est el haber desarrollado un modelo terico para el estudio de la
gobernanza de la ES en los pases occidentales, considerando las interacciones entre el
Estado, el mercado y las oligarquas acadmicas. A partir de dichas interacciones, Clark
propuso tres ideal-tipos de gobernanza sistmica ampliamente citados en la literatura: a) el
modelo Europeo Continental (altamente jerrquico, centrado en el Estado, sin autonoma
institucional, con poderosas oligarquas acadmicas, etc.); b) el modelo Britnico
(considerable autonoma institucional, predominancia de los rganos colegiados, el papel del
Estado est razonablemente limitado), y c) el modelo Americano (autonoma procedural de
las universidades con un gran monitoreo pblico de resultados por parte del Estado, rol
preponderante de stakeholders externos, papel limitado de los acadmicos en la
determinacin de objetivos estratgicos, pero con ventajas en el reclutamiento de personal,
contenido de los cursos, etctera).
Sin embargo, el modelo de Clark comenz a mostrar sus limitaciones a la hora de tratar de
explicar los cambios vinculados a la globalizacin y la consolidacin del paradigma
econmico del libre mercado. Como ya hemos sealado, estos cambios han sido interpretados
por muchos analistas como una prdida sustancial de la capacidad del gobierno para controlar
el SES. Sin embargo, basndose en la experiencia acumulada de Inglaterra, Alemania, Italia
y los Pases Bajos, Capano (2011) concluye que el gobierno no ha perdido ninguno de sus
poderes en el terreno de las polticas pblicas, y que lo que se ha entendido como un retiro o
una cesin voluntaria (a otros actores) de sus capacidades decisionales, obedece en realidad
a la puesta en prctica de un nuevo modo de gobernar la educacin superior. El problema
interpretativo radica en el hecho de pensar que gobierno y gobernanza son dos polos de un
nico continuum, cuya gradacin implicara una multiplicidad de formas de gobernar y
coordinar el proceso de elaboracin de las polticas. En realidad, seala Capano, se trata de
dos conceptos distintos, fundados en dos supuestos sustancialmente diferentes: mientras la
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gobernanza se refiere a las formas posibles de controlar el proceso de elaboracin de

polticas, el gobierno, por su parte, es uno de los posibles actores de la gobernanza sistmica,
y su papel puede variar considerablemente dependiendo del contexto (Ibid:1625).
Efectivamente, el hecho de marcar esta diferencia ofrece muchas ventajas para el anlisis del
tema que nos ocupa, tanto a nivel terico como emprico. Si asumimos que la gobernanza es
un concepto ms amplio que abarca las interacciones de los actores involucrados en el
proceso de policy, queda claro que el papel del gobierno cambia segn la configuracin de la
arena decisional. Lo interesante en todo caso es que el gobierno, no obstante sea slo un
componente ms de la gobernanza, mantiene la capacidad de verticalizar el proceso de
policy, reestructurando -de ser necesario- el terreno en el que se mueven el resto de los
actores. Por lo tanto, cualquier anlisis sobre los cambios recientes de la gobernanza a nivel
sistmico, debe poner especial atencin en las variaciones en el rol especfico del gobierno
como eje de la gobernanza del SES.
Es obvio que la responsabilidad del gobierno en la estructuracin de la gobernanza en el
sector de policy que nos ocupa es ineludible, y que la decisin, en este caso, tiene que ver
con el grado de libertad que est dispuesto a otorgar al resto de los actores en la definicin
de los medios y los fines que la ES debe perseguir; es decir, en qu trminos est dispuesto
a configurar la gobernanza sistmica. Al respecto, Capano propone una representacin
espacial que de cuenta de las nuevas configuraciones de la gobernanza de la ES, a travs del
entrecruzamiento del nivel de especificacin gubernamental de las metas a perseguir, con el
nivel de especificacin gubernamental de los medios a utilizar (FIGURA 1). El resultado es
una tipologa que ofrece cuatro posibilidades de gobernanza sistmica, cada una con sus
respectivos instrumentos de policy: a) modo procedimental, b) modo jerrquico; c) modo de
control a la distancia, y d) modo de autogobierno. Mientras la gobernanza procedimental y la
de tipo jerrquico representan las dos modalidades tradicionales, en donde el gobierno juega
un papel protagnico, en las dos ltimas su participacin es ms bien indirecta (Ibid:162728).
Gobernanza tradicional:
Modo procedimental. El Estado impone estrictas reglas procedimentales, pero da a

las IES una autonoma sustancial. Los actores involucrados en esta configuracin de
gobernanza tienen la libertad de elegir sus objetivos, siempre y cuando estos
concuerden con los objetivos generales que persiguen las instituciones
gubernamentales. El actor central en este casos es la burocracia, que tiene la facultad
discrecional de establecer relaciones privilegiadas con algunos grupos de inters (las
oligarquas acadmicas son un ejemplo emblemtico de ello). Instrumentos:
Detallada regulacin nacional de los procedimiento de contratacin de acadmicos y
personal no acadmico; control en la admisin de estudiantes; diseo de los mapas
curriculares; objetivos especficos del presupuesto otorgado; regulacin estricta de la
administracin interna; evaluacin ex ante.
Modo jerrquico. Se trata de una forma de gobernanza en donde el Estado determina

completamente los objetivos de las universidades y los medios para alcanzarlos. La
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gama de actividades que desempea la administracin institucional es muy limitada,

al igual que el grado de injerencia de las partes interesadas (stakeholders).
Instrumentos: asignacin directa de presupuesto; ingreso de estudiantes a partir de
cupos establecidos de antemano; determinacin sustancial de los grados acadmicos
a nivel nacional; regulacin directa de los contenidos, y los resultados de la enseanza
y la investigacin.
Figura 1. Modalidades de gobernanza sistmica de la Educacin Superior
Gobernanza Indirecta:
Modo de control a la distancia. Como en el resto de las modalidades, el gobierno est

fuertemente involucrado en la consecucin de ciertos objetivos colectivos en materia
de ES, pero deja que los actores elijan con libertad los medios para alcanzarlos. Sin
embargo, el gobierno se concentra en el diseo de una serie de estrategias para
incentivar a los actores a cumplir con estos fines. Instrumentos: Incentivos financieros
para estimular la persecucin de objetivos clave en la enseanza y la investigacin;
competicin regulada; evaluacin ex post llevada a cabo por agencias pblicas;
contratos; evaluacin comparativa; disposiciones de ley para aumentar el grado de
autonoma institucional; restricciones estructurales a la diferenciacin institucional.
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Modo de autogobierno. Esta configuracin de la gobernanza se caracteriza por el

hecho de que el gobierno deja que la arena decisional sea casi por completo libre. En
ese sentido, se asume que el criterio fundamental de coordinacin sectorial est
basado en la institucionalizacin de las relaciones entre los participantes. Por el resto,
queda claro que el gobierno se reserva el derecho de verticalizar el proceso
decisional de ser necesario. Instrumentos: la coordinacin sectorial est orientada
por el mercado, y basada en la institucionalizacin de las relaciones entre los
participantes. El gobierno es una especie de stakeholder 'oculto' que, sin embargo, se
ve envuelto en juegos de participacin, persuasin, negociacin, asociacin y
competicin.
Para ilustrar la viabilidad emprica de esta tipologa, como dijimos, Capano analiza los
cambios en la gobernanza sistmica de la ES en Inglaterra, Alemania, los Pases Bajos e
Italia. El punto de partida es la clasificacin de Clark, en donde Inglaterra representa un
modelo en s mismo (el britnico), mientras que los otros tres pases corresponden al modelo
de la Europa continental. Las transformaciones vienen analizadas con base a los tres
principales aspectos que han caracterizado el proceso de reforma de la educacin superior en
los ltimos aos, es decir: la autonoma institucional y su gobernanza; los mecanismos de
financiamiento de las IES, y la evaluacin de la enseanza y la investigacin. A grandes
rasgos, la conclusin es que los SES de los pases analizados se han desplazado de una u otra
manera desde la modalidad de tipo procedimental y de autogobierno, hacia aquellas
configuraciones de gobernanza de tipo jerrquico y de gobierno a la distancia. Mientras la
trayectoria de Inglaterra (del autogobierno al modo jerrquico) y los Pases Bajos (del modo
procedimental al gobierno a la distancia) parece ser ms clara; Alemania e Italia muestran
una trayectoria que inicia en el modo procedimental, pero que recoge rasgos del modelo
jerrquico y de gobierno a la distancia, evidenciando una configuracin hbrida de
gobernanza (Capano, Ibid:1629-36).
A pesar de las diferencias de ritmo en el proceso de transformacin, llama la atencin que el

modelo procedimental ha sido prcticamente abandonado en los pases de la Europa
Continental. Capano concluye que este hecho es una prueba de la crisis de esta configuracin
tradicional, en donde las oligarquas acadmicas tienden a ser ms fuertes que las mismas
instituciones a las que pertenecen. El debilitamiento de esta modalidad ha abierto la puerta a
una mayor autonoma institucional y, al mismo tiempo, a una participacin ms decidida del
gobierno en la educacin superior. Por otro lado, no obstante la diversidad de tradiciones
nacionales en materia de ES, es evidente que los gobiernos de los pases analizados tienden
a dirigirse hacia las modalidades jerrquica y de control a la distancia. El caso de Inglaterra
y los Pases Bajos (en contraste con Alemania e Italia), demuestra que los dos cuadrantes de
la derecha resultan ser ms efectivos en la medida en que la administracin a nivel
institucional se torna ms vertical, gerencial y competitiva, ya que el xito de las IES, a decir
de Capano, depende de su papel como actores corporativos, capaces de interpretar
correctamente los planes del gobierno, pues su efectividad depende del grado de
concordancia con estos (Ibid:1637-39).
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Uno de los mritos de esta propuesta analtica, adems de traer de nueva cuenta al gobierno
al centro de la escena, es su potencial explicativo ms all de la carga normativa que se le ha
querido imponer al trmino gobernanza. Efectivamente, tal como afirma Capano, no se trata
de un concepto necesariamente positivo: las nuevas formas de gobernanza pueden no ser
siempre las mejores, o las ms efectivas y eficientes; pueden ser incluso menos democrticas
que las anteriores(Ibid:1939). Una observacin valiosa, si consideramos que en la tradicin
institucional latinoamericana, el trmino es asumido ya desde el principio como una
explicacin, en la que el cambio es percibido como algo positivo en s mismo. Por otro lado,
al tratar de entender las maneras, diferentes y complejas, en las que el gobierno estructura la
arena decisional en el terreno de la educacin superior latinoamericana, es lcito preguntarse
-como sealamos lneas arriba- por qu se gobierna como se gobierna, y por quin.
Otro elemento que vale la pena sealar, es que aun tratndose de un enfoque sistmico, no
elimina de la ecuacin la iniciativa de las instituciones de educacin superior, ni la relevancia
que en un momento dado puedan llegar tener los stakeholders (tradicionales o no). De manera
que el cambio en las polticas pblicas experimentadas en el sector no se resuelve
simplemente considerndolo como una cuestin exgena, que impone jerarquas estables
cuya configuracin basta analizar para entender. En el caso de Amrica Latina, el reto -una
vez superada la falacia de la desaparicin del Estado-, consiste en individuar con precisin
la relevancia de los otros actores involucrados en el proceso de transformacin de la
gobernanza de los SES. En concreto nos referimos a las universidades autnomas (actores
histricamente fundamentales de la ES en la regin), y los Organismos Financieros
Internacionales, a quienes errneamente se les atribuye casi toda la responsabilidad en la
transformacin de la gobernanza de los sistemas latinoamericanos.
Por ltimo, es necesario subrayar que la tipologa que hasta aqu hemos reseado se limita al
anlisis de las nuevas modalidades de gobernanza en los pases occidentales. Ms all de lo
obvio, se debe tener en cuenta que tanto el anlisis de Clark (1983) como el de Capano,
presuponen una serie de condiciones que son comunes a los SES de los pases
industrializados, como la masificacin de la educacin superior (aqu entendida segn los
postulados de Trow, 1974); un robusto financiamiento pblico, e ndices de desigualdad
social considerablemente inferiores a los que se pueden encontrar en los pases
latinoamericanos. En resumen, la transformacin de la educacin superior en los pases
industrializados se ha construido a partir de condiciones ms homogneas y estables. En
Amrica Latina, por el contrario, dicha transformacin ha significado una combinacin de
problemas estructurales de larga data (presiones demogrficas, financiamiento escaso,
desigualdades geogrficas, etc.), con las dificultades derivadas de las reformas
implementadas en los ltimos aos (calidad de las IES pblicas y privadas, diversificacin
de la oferta, diferenciacin vertical de las IES, etctera). Por lo tanto, incluso teniendo en
cuenta la relevancia de las categorizaciones occidentales sobre el tema que nos ocupa, es
necesario considerar las particularidades de la regin a la hora de reflexionar sobre las nuevas
formas de gobernanza y sus posibles trayectorias hacia el futuro.
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2.- Algunas consideraciones para el anlisis de la gobernanza de los SES en

Amrica Latina
Como sabemos, a partir de dcada de 1990, los pases europeos impulsaron la transformacin
de la administracin de la educacin superior a nivel sistmico, incentivando paralelamente
la adopcin de importantes modificaciones en las estructuras de gobierno al interior de las
propias IES. A decir de varios autores (Enders y Fulton, 2002; Geiger , 2004; Casanova,
2013), este proceso se vio favorecido principalmente por la crisis financiera del Estado de
Bienestar (sobre todo en la Europa continental); la creciente importancia del capital humano
de alta formacin para la produccin y el desarrollo de nuevas tecnologas, as como el
complejo proceso de conformacin del Espacio Europeo de Educacin Superior.
A grandes rasgos, se puede decir que los principales cambios que han dado forma a la nueva
configuracin de los SES europeos, han pasado por la concesin de una mayor autonoma
institucional por parte del gobierno, as como la promocin de cambios en la administracin
interna de las IES; la diversificacin de las fuentes de financiamiento, y la evaluacin ex-post
de la calidad de la investigacin y la enseanza (Capano, ibid:1624-25; Magalhaes y Amaral,
2009). Tal como se puede observar en el anlisis de Capano, las experiencias concretas de
cada pas complican el escenario, agregando nuevos elementos que deben ser analizados. A
decir de Huisman (2009:2-3), dichos elementos tienen que ver con a) las diferencias de
velocidad y profundidad en los cambios a nivel sistmico; b) la resignificacin del poder de
los gobiernos sobre las instituciones de educacin superior, y c) la interaccin entre las
modalidades de direccin a nivel nacional y trasnacional.
El proceso de reforma de los sistemas de educacin superior en Amrica Latina presentan

mltiples similitudes con sus homlogos occidentales. A partir de mediados de los aos
ochenta y hasta la fecha, los sistemas de la regin han experimentado cambios sustanciales
en materia administrativa, financiera y de control de la calidad tanto en la enseanza como
en la investigacin. En trminos generales, se puede decir que los SES latinoamericanos se
han desplazado de un modelo absolutamente pblico a uno mixto, cuyos elementos
constitutivos hacen pensar en el mencionado gobierno a la distancia (steering at the
distance). En el mismo sentido, podemos afirmar que para explicar la complejidad del
proceso de cambio en materia de gobernanza en la regin, tambin es necesario despejar las
incgnitas que presenta Huisman para el caso de los pases occidentales. Sin embargo, existen
al menos tres elementos diferenciales que involucran al gobierno, los OFI y las IES:
Dficit estructural. La contingencia econmica que supuso la crisis del impago de la deuda
de los aos ochenta, marc un parteaguas en la elaboracin de polticas pblicas en la regin.
Desde el punto de vista de los gobiernos, la preocupacin principal en aquel entonces era
hacerle frente al enorme peso de la deuda externa, de manera que la administracin del
sistema educativo (al igual que otros sectores de la administracin pblica), se redujo a la
aplicacin de drsticos recortes en el presupuesto. En este contexto, las medidas adoptadas
por las universidades respondan a una situacin de emergencia, pues estaba en riesgo su
viabilidad como instituciones. En un primer momento se control el ingreso de los
estudiantes, pasando de un modelo abierto a uno restrictivo; se congel el contrato de
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personal y se limitaron casi todos los proyectos institucionales de crecimiento tanto en la

oferta formativa como en proyectos de investigacin. El resultado fue un notorio
estancamiento de los SES, cuyas caractersticas se convirtieron en el blanco de los
promotores de su modernizacin durante los aos noventa.
La participacin de los OFI. Como parte de las negociaciones para la reestructuracin de la

deuda, los gobiernos latinoamericanos aceptaron la participacin de los Organismos
Financieros Internacionales en el diseo de la reforma de la educacin superior. Grupos de
expertos del BM, el FMI y la OCDE realizaron numerosas visitas a los pases de la regin a
lo largo de la primera mitad de los aos noventa, concluyendo que los SES padecan una
crisis de eficiencia, eficacia y productividad (Gentili, 1999). A partir de estos elementos,
elaboraron una serie de recomendaciones para que los gobiernos y ministerios de educacin
latinoamericanos modernizaran sus sistemas de educacin superior. Basndose en la
experiencia de los pases occidentales, las recomendaciones de los expertos coincidan en
sealar la necesidad de promover nuevas formas de financiamiento de las IES; crear
mecanismos para controlar la calidad de la enseanza y la investigacin, y reformar las
estructuras de gobierno a nivel institucional. Con ello, se perseguan cuatro objetivos
principales: a) aligerar las finanzas pblicas de los costos de la ES; b) estructurar
administrativamente a las IES para hacer frente a la creciente escases de recursos pblicos;
c) prepararlas para corresponder efectivamente a los requerimientos de un entorno productivo
basado en la economa de libre mercado, y d) establecer las condiciones para la creacin de
un mercado de servicios educativos (Shahjahan, 2012).
Autonoma universitaria. Formalmente, la autonoma es la capacidad de las IES de manejar
su presupuesto, elegir a sus autoridades, determinar su propia normativa en concordancia con
las leyes nacionales; determinar los contenidos de sus planes y programas de estudio, as
como las formas para certificar los estudios de sus egresados (Ordorika, 2003). En el caso
latinoamericano, la autonoma universitaria se ha forjado a contrapelo de los propios estados,
quienes han tenido muy poca influencia en la toma de decisiones al interno de las IES que
gozan de esta forma de administracin. Se trata de un caracterstica fundamental porque,
como se ver ms adelante, este orden de cosas ha sido condicin de posibilidad para el
fortalecimiento de partes interesadas tradicionales (profesores, trabajadores y estudiantes),
cuya participacin ha sido relevante en la toma de decisiones al interno de sus respectivos
contextos institucionales y, en algunas ocasiones, a nivel nacional, sea como portadores de
iniciativas que como frreos opositores a cambios propuestos por gobiernos o autoridades
universitarias.
En un primer momento, el dficit estructural dej muy poco margen de maniobra a los
gobiernos y a las IES para siquiera esbozar un proyecto mnimo de reforma del sistema de
educacin superior. No fue sino hasta bien entrada la dcada de 1990 que entra en el debate
pblico la modernizacin de este nivel educativo. En este contexto, los diagnsticos y
recomendaciones de los OFI comienzan a impactar en el sistema, empoderando el punto de
vista y las acciones de los actores favorables a la reforma, tanto al interno de los ministerios
de educacin como en las cpulas administrativas de algunas IES. Sin embargo, la frrea
resistencia de los stakeholders tradicionales logr frenar varios de los cambios que se
11
Working Papers
pretendan impulsar, sobre todo en materia de financiamiento y evaluacin. Ante la

imposibilidad de influir en las universidades autnomas ms importantes de la regin, los
gobiernos se concentraron en el fortalecimiento del nivel bsico y en la diferenciacin
horizontal del SES, creando universidades tecnolgicas y otros centros profesionalizantes
para responder a los requerimientos de una economa cada vez ms basada en la inversin
productiva de capitales extranjeros (Kent, 2005; Baln, 2006). En el mismo sentido, y ante
la incapacidad (o falta de voluntad) de los gobiernos de satisfacer la demanda de ES, se
derribaron las barreras a la educacin superior privada, de manera que este tipo de
instituciones crecieron considerablemente, hasta alcanzar a cubrir entre 30 y 60 por ciento
de la demanda total en los pases de la regin (Aboites, 2003; Gonzlez, 2010).
Muchas de las claves necesarias para entender los cambios en la gobernanza de la educacin
superior, se encuentran en la evolucin de dichos elementos entre 1999 y el ao 2010 (ver
Cuadro 2). En cuando al dficit estructural, por ejemplo, la disciplina fiscal caracterstica de
los periodos recesivos de la economas latinoamericanas, ha dado paso a una poltica de
distribucin selectiva del presupuesto educativo, cuya atencin se ha enfocado
principalmente en el nivel bsico, en detrimento de la educacin media y superior. El
financiamiento directo de la ES se ha ido reduciendo, al tiempo que aumentan los subsidios
condicionados y los incentivos selectivos, de cuya reparticin tambin suelen participar las
IES privadas. Esta situacin ha orillado a las instituciones de educacin superior pblicas a
diversificar sus fuentes de financiamiento con la venta de servicios especializados y, en
menor medida, a travs del cobro del costo real de los servicios educativos a sus beneficiarios
directos (estudiantes, gobiernos y sector privado).
Por otra parte, la participacin de los organismos financieros internacionales ha cambiado

considerablemente en los ltimos aos, pasando del conocido modelo de prstamos de rescate
a cambio de ajustes estructurales (top-down conditionalities), a un modelo de planeacin
compartida (country-ownership model). Al respecto, Shahjahan (2012:395), seala que, al
menos en el caso del Banco Mundial, este cambio de actitud obedeci al creciente
descontento por la participacin de esta clase de instituciones en la elaboracin de polticas
pblicas para los pases beneficiarios de las ayudas econmicas. De hecho, la mayor parte de
las crticas a la reforma de la ES desde el enfoque sistmico, parten de este presupuesto a la
hora de deconstruir el discurso que ha sustentado el cambio de polticas en cada caso. Sin
embargo, para muchos (y en ese sentido cabe recordar la tercera de las observaciones de
Huisman sealada lneas arriba), la evolucin en la participacin de estos organismos ha
pasado desapercibida. En particular, durante los ltimos aos, los OFI han sido muy activos
en la creacin de espacios para el encuentro de especialistas que discuten sobre las polticas
para la ES. Encuentros que han sido fundamentales para la creacin de redes de expertos en
la materia, en donde participan lo mismo acadmicos, funcionarios de los ministerios de
educacin, y representantes del mundo de las empresas, y que a la larga han terminado por
constituirse como verdaderas comunidades de policy (Shahjahan, Ibd.: 387).
12
Working Papers
Cuadro 2. Evolucin de los elementos diferenciales de la gobernanza en la ES

latinoamericana
Periodo recesivo
1982-1999
(t 1)
Recortes al gasto pblico
Dficit Estructural
Prstamos condicionados
(Top-down conditionalities)
IFIs
Autonoma
Etapa modernizadora
2000-2010
(t 2)
Autogobierno tradicional
Fuerte influencia de los
stakeholders tradicionales
(profesores, trabajadores,
estudiantes)
Elaboracin propia
Inversin estratgica del

gasto pblico
Financiamiento
condicionado a la ES
Incentivos selectivos
Planeacin compartida
(country-ownership
model)
Mecanismos de
coordinacin
Comunidades de Policy
Gerencialismo
Fortalecimiento de la
discrecionalidad
Debilitamiento de
stakeholders
tradicionales
Nuevos stakeholders
En cuanto a las universidades con una vieja tradicin de autonoma institucional, el proceso
de cambio no ha pasado desapercibido. Las presiones econmicas de las IES, as como las
nuevas caractersticas del contexto en el que se desenvuelve la ES en general, han tenido un
doble efecto. Por un lado, las autoridades universitarias han aumentado su capacidad de
gestin al interno de las instituciones a su cargo, gracias a una considerable centralizacin en
la toma de decisiones; hacia afuera, han fortalecido su capacidad de coordinacin con otras
autoridades para la negociacin presupuestal con el gobierno, la planificacin de cuestiones
relativas a la demanda, la oferta, el perfil formativo, y sus relaciones con el mundo de la
produccin. Por otro lado, en algunos casos esta centralizacin ha tenido un efecto negativo
en la capacidad accin de los actores tradicionales, debido a que se han implementado
mecanismos de evaluacin y diferenciacin salarial, en el caso de los profesores; se han
flexibilizado las relaciones de contratacin a travs del outsourcing, minando con ello el
poder de los sindicatos de trabajadores, y, por ltimo, se han creado mecanismos de seleccin
y medidas disciplinarias ms rgidas para controlar a los alumnos.
Adems de los elementos mencionados, es necesario considerar las presiones demogrficas;

el importante crecimiento de la participacin de las IES privadas en la cobertura total de ES,
y los problemas de financiamiento de las IES pblicas. En cuanto al primero de estos
aspectos, como se sabe, Trow (1974) clasific la cobertura de la ES para los pases
13
Working Papers
occidentales en trminos de lites (0-15%), masas (15-50%) y universal (51%-+). Sin

embargo, considerando las actuales caractersticas demogrficas en Amrica Latina (en
donde la poblacin entre 15 y 25 aos presenta un crecimiento muy por encima del resto),
Rama (2009) extendi la clasificacin de Trow a cinco niveles: lites (0-15%); minoras (1530%); masas (30-50%); universal (50-85%) y absoluta (85-100%). De acuerdo con esta
clasificacin, solamente Argentina (63,8%) alcanza el nivel de cobertura universal, mientras
que Chile (46,6%) sera el nico con una cobertura de masas; el resto del continente presenta
niveles de minora y lites (ver cuadro 3).
Cuadro 3. Cobertura de ES en siete pases de Amrica Latina (Moreno and Ruiz,
2009)
Estudiantes
Pub. (%)
Priv. (%)
Argentina
2, 082, 577
78,9
21,1
Colombia
1, 314, 972
45,0
55,0
30,8
46,9
35,1
Chile
661, 142
25,8
74,2
Mexico
2, 446, 726
66,8
33, 2
Venezuela
1 381 126
72,9
27,1
Per
952, 437
53,1
Cobertura Total
(Pub/Priv)
63,8
46,6
26,1
52,0
Este cuadro ha sido creado con informacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), con datos de 2004,2005 y 2006.
A partir de 1985, la educacin superior privada inicia un periodo expansivo sin precedentes
en la regin. Independientemente de las diferentes maneras en que se ha liberalizado la
provisin de servicios educativos de este tipo, lo cierto es que para la mayora de los pases
latinoamericanos, la multiplicacin de las IES privadas funcion para cubrir una buena parte
de la demanda que los gobiernos no podan o no queran satisfacer, sea por las condiciones
econmicas imperantes (Argentina, Mxico), o porque esta dinmica era un objetivo
gubernamental en s mismo (Chile). El crecimiento de las instituciones privadas ha tenido
tres consecuencias evidentes: en primer lugar, la oferta se ha concentrado en las carreras que,
se cree, garantizan un rpido acceso al mercado de trabajo, en detrimento de otras opciones
formativas que se consideran de escaso valor (Ruch, 2003); en segundo lugar, las IES
privadas tienen una participacin mnima o nula en la investigacin y en la produccin
cientfica (Baln, 2012), por lo que estas actividades recaen casi exclusivamente en las IES
pblicas; y, por ltimo, en los ltimos aos se han incrementado los cuestionamientos hacia
la calidad de los servicios ofrecidos por la gran mayora de las IES privadas, razn por la cual
muchos gobiernos han tenido que intervenir, imponiendo mecanismos de control ms
estrictos.
Luego de la crisis econmica de los aos ochenta, la mayor parte de los gobiernos
latinoamericanos han programado la reduccin paulatina del presupuesto destinado a la
14
Working Papers
educacin superior. A diferencia del caso chileno, en donde el gobierno estableci a nivel
constitucional las frmulas de participacin pblicas y privadas del financiamiento
educativo, en el resto de los pases prevalece una gran ambigedad al respecto. Sin embargo,
es posible observar que a travs de los recortes presupuestales programados, y la
implementacin de incentivos selectivos, los gobiernos han tratado de influir en el
comportamiento de las IES pblicas. Kent (2005), por ejemplo, sostiene que las rectores de
las universidades mexicanas se han visto obligados a actuar como un grupo de presin a la
hora de negociar los montos anuales del presupuesto con el gobierno, paralelamente a la
puesta en marcha de varias reformas de ajuste interno, orientadas sea a la racionalizacin de
recursos que al autofinanciamiento. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de las IES, los
ingresos propios no rebasan 10% de presupuesto total de cada institucin, por lo que siguen
dependiendo principalmente de los subsidios gubernamentales. Una de las consecuencias
ms visibles de este orden de cosas es la diversificacin vertical de los SES, en donde pocas
instituciones concentran los mejores estndares de calidad y eficiencia, mientras el resto
dedica la mayora de sus recursos y esfuerzos en sobrevivir.
Cuadro 4. Financiamiento Pblico y Privado de la ES en trminos del PIB (Moreno
and Ruiz, 2009)
PE Total
(Pub/Priv)
PES
(Pub/Priv)
Chile
5,69
1,79
3,00
0,28
Mxico
6,54
1,31
5,25
0,90
Argentina
Colombia
Per
4,63
0,86
7,26
1,59
3,48
0,89
FP
FPES
Fpriv
3,72
0,65
0,91
0,68
2,60
0,91
0,36
0,95
0,53
4,66
2,50
2,69
1,29
FPrivE
S
0,21
1,50
0,41
Este cuadro ha sido creado con informacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), los datos corresponden a los aos 2004, 2005 y 2006. PE Total= Presupuesto Educativo Total
(Pblico y Privado); PES= Presupuesto de la Educacin Superior; FP= Financiamiento Pblico; FPES=
Financiamiento Pblico en Educacin Superior; FPriv= Financiamiento Privado; FprivES= Financiamiento
Privado en Educacin Superior.
3.- Tendencias principales de la nueva gobernanza de la ES en la regin: Chile,

Argentina y Mxico
De acuerdo con Venesson (2008), pensar en trminos de casos significa problematizar las
relaciones entre las ideas y la evidencia emprica. En el terreno de las Ciencias Sociales, un
caso no es un simple pedazo de informacin que aparece en la naturaleza, y seleccionarlo
significa esencialmente crearlo como categora terica (Ragin, 1992). Si la intencin, tal
como se ha mencionado a lo largo del presente artculo, es analizar los cambios en materia
de gobernanza de la ES en Amrica Latina, la seleccin de los casos debe permitirnos hacer
algunas inferencias vlidas para entender la trayectoria de los nuevos modelos de gobernanza
15
Working Papers
en el resto de los pases del subcontinente. En ese sentido, la eleccin de Chile, Argentina y
Mxico se sustenta en tres razones, fundamentalmente:
a) Liderazgo regional en ES. Chile, Argentina y Mxico se encuentran entre los

primeros lugares de crecimiento econmico, y son los pases que mayores recursos
destinan a la ES (Moreno y Ruiz, 2009). En relacin a sus caractersticas
demogrficas, estos tres pases presentan los niveles ms altos de cobertura. Por otro
lado, Argentina y Mxico invierten ms fondos pblicos en investigacin y, junto con
Chile, mantienen el liderazgo en materia de produccin cientfica (Baln,2012).
b) El nivel de reforma de los SES. Desde principios de la dcada de los ochenta, el SES
chileno ha pasado por un proceso de reforma radical y profundo. Argentina y Mxico
iniciaron sus respectivos procesos de cambio inspirados en ese pas (adems de los
pases de Europa Continental y los pases anglosajones). Las experiencias en estos
tres SES han sido la materia prima para la reflexin de las comunidades de policy,
inspirando la transformacin de los sistemas en otros pases de la regin.
c) Resultados problemticos y reformulacin de la gobernanza. Independientemente de
las intenciones esgrimidas pblicamente por los gobiernos para iniciar la
transformacin de sus respectivos SES, existen elementos del cambio en abierto
conflicto o contradiccin con los problemas estructurales que hemos mencionado
lneas arriba. Luego de treinta aos de experiencia, los gobiernos de Chile, Argentina
y Mxico han recurrido en varias ocasiones a la verticalizacin del entero proceso de
formulacin de polticas, sea para reordenar el entero contexto de la gobernanza, o
para intervenir de algn aspecto en especfico, imponiendo directamente tanto los
fines como los medios para hacerle frente a contingencias concretas.
En los siguientes prrafos se sealarn algunos elementos que constituyen las actuales formas
de gobernanza de los SES de estos pases.
3.1.- Chile, paradigma de la gobernanza moderna?
El hecho de que el sistema de educacin superior chileno se haya convertido en un modelo

para Amrica Latina no es casual: desde principios de los ochenta, el gobierno militar
encabezado por el general Augusto Pinochet (1973-1990), impuls una reforma radical del
entero sistema educativo, en el contexto ms amplio del viraje de ese pas hacia una economa
de libre mercado. En 1981, tras la aprobacin de la Constitucin de 1980, se elimin casi por
completo el presupuesto pblico destinado a la ES, al mismo tiempo que las universidades
ms grandes fueron divididas en pequeas entidades autofinanciadas. A travs de la
Constitucin de 1980, Pinochet removi el control civil sobre los militares; prohibi la
participacin de las organizaciones de izquierda en la vida poltica del pas, y creo un Senado
en el que la mayora de sus miembros eran nombrados por l mismo (Winn, 2006).
El programa constituyente, por otro lado, impuso una serie de reformas estructurales,
conocidas como las Siete modernizaciones: 1.- reforma laboral 2.- privatizacin del
sistema de pensiones; 3.- modernizacin de la administracin pblica; 4.- descentralizacin
del sistema educativo; 5.- privatizacin de la sanidad pblica; 6.- modernizacin del sistema
de justicia, y 7.- liberalizacin del sector agrcola. La Constitucin de 1980 es un factor
16
Working Papers
diferencial con respecto a los dems procesos autoritarios caractersticos de la segunda mitad
del siglo XX en el sur del continente americano. De hecho, el general Pinochet fue el nico
gobernante de facto en la regin que logr institucionalizar los cambios impuestos por la
junta militar a su cargo, determinando la poltica de ese pas incluso a poco ms de veinte
aos del retorno de la democracia.
Tras haber estructurado el terreno de la ES, el Estado permiti que los actores privados
determinaran los medios y, en menor medida, los fines del SES, no sin antes asegurarse que
el sistema funcionase como un todo. La Ley General de Universidades, aprobada en 1981,
sent las bases para la diferenciacin formal y ordenada del sistema de educacin superior
chileno, a partir de tres tipos de instituciones: universidades (tradicionales y privadas),
institutos profesionales, y centros para la formacin tcnico profesional. Estas instituciones
ofrecan programas de estudio que no competan entre ellos: las universidades continuaron
proveyendo una gran variedad de grados acadmicos (licenciatura, maestra y doctorado); los
institutos profesionales ofrecan programas para la obtencin de ttulos profesionales de
ciclos cortos (cuatro aos o menos), y los centros de formacin profesional, formaban
trabajadores calificados luego de dos aos o menos de preparacin (Fried y Abuhabda
1991:138).
En 1990, a pocos meses de la Transicin a la democracia, el gobierno de Pinochet promulg

la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE). A travs de esta ley, se establecieron
ciertos principios morales para el funcionamiento del sistema educativo nacional
(prohibicin de la educacin militante; formacin tica centrada en la familia en el nivel
bsico, etc.). Adems, se defini con mayor claridad el papel subsidiario del Estado,
formalizando con ello la erogacin de financiamientos complementarios indirectos (becas y
crditos educativos), e incentivos selectivos sujetos al rendimiento de las instituciones
educativas. Las IES, por su parte, fueron definidas como corporaciones de derecho privado,
sin fines de lucro (Congreso Chileno, 1990). La LOCE, contempla una serie de instrumentos
de policy para la evaluacin ex-post del SES, entre ellos, un sistema nacional y autnomo
para la certificacin y acreditacin de las instituciones de educacin superior (dependiente
del Consejo Superior de Educacin); as como la creacin de varios organismos
complementarios para la evaluacin del desempeo acadmico de los alumnos, como el
Sistema de Medicin de Calidad de la Enseanza (SIMCE), y el Sistema Nacional de
Evaluacin de Desempeo de los Establecimientos Educacionales Subvencionados (SNED),
dedicado al personal docente y las propias instituciones (Nez, 2012; Manzi y Rossetri,
2003). En este contexto, el desarrollo de la investigacin cientfica y los estudios de posgrado
estn sujetos a la lgica del presupuesto competitivo.
En general, el sistema de educacin superior chileno ha alcanzado importantes niveles de
cobertura (46,6%), una diferenciacin horizontal ordenada, y el desarrollo de un Sistema
Nacional de Innovacin que se encuentra entre los ms eficientes y competitivos del
continente, todo con un impacto mnimo en el erario pblico. Obviamente, estos mritos no
han pasado desapercibidos para los promotores de la reforma en Amrica Latina, y no es
extrao que este sistema sea presentado como un modelo a seguir para el resto de los pases
de la regin. Sin embargo, a poco ms de veinte aos de la instauracin de este sistema,
17
Working Papers
algunos de sus elementos constitutivos han comenzado a mostrar graves signos de

agotamiento, sobre todo los aspectos relativos a la calidad y el financiamiento.
La estratificacin de las IES en funcin del poder adquisitivo de los estudiantes, por ejemplo,
ha segmentado verticalmente el SES en trminos de calidad, por lo que quienes menos pagan
(la gran mayora), reciben una educacin deficiente, y viceversa. Esta situacin est
directamente vinculada al crecimiento y la expansin de IES privadas sin ningn tipo de
regulacin estatal. Por otro lado, los altos costos de la ES en Chile obligan a la mayora de
los jvenes sin recursos a recurrir al financiamiento privado (y en menor medida estatal) para
costear sus estudios profesionales. En los ltimos aos, ante la difcil situacin econmica,
son cada vez ms los egresados incapaces de pagar sus deudas, creando una fuente de presin
importante para la estabilidad econmica del pas.
El descontento generalizado ante esta situacin ha favorecido la reactivacin de los actores

tradicionales, quienes se haban mantenido al margen del proceso decisional al menos desde
el periodo de la transicin a la democracia. Entre los ms activos seguramente se encuentran
los estudiantes, quienes a partir del 2006 comenzaron a articular una serie de demandas
tendientes a garantizar una mayor intervencin del gobierno tanto en el financiamiento de la
ES, como en el mejoramiento de sus niveles de calidad (Durn, 2012; Urrua, 2012). Las dos
ltimas administraciones han dado respuestas parciales a los demandas de los estudiantes,
imponiendo mayores controles y requisitos a las IES privadas, al tiempo que se pretende
modificar el sistema de crdito con aval del Estado (vigente desde 2005), por un sistema
administrado por algn rgano pblico, que otorgue becas y crditos a todos los estudiantes
con la excepcin del 10% ms rico (Atria, 2012).
3.2.- Argentina: creando las condiciones de un gobierno a la distancia
A diferencia de lo que sucedi en Chile, la Junta militar que gobern a la Argentina entre
1976 y 1983 no logr una transicin ordenada a la democracia. Los efectos de la crisis
econmica de los aos ochenta, el desastroso resultado de la Guerra de las Malvinas y las
sistemticas violaciones a los derechos humanos, impusieron a los militares una agenda de
transicin que no contemplaba la institucionalizacin de las polticas de gobierno que haban
impuesto durante su estancia en el poder. No obstante, ello no fue un impedimento para que
se mantuvieran algunos elementos de continuidad en materia econmica, como la
privatizacin de empresas pblicas, la desregulacin econmica y la liberalizacin de ciertos
sectores de la produccin y la economa (Novaro y Palermo, 2003).
En el caso del SES argentino, el nico criterio de gobierno seguido por los militares era el
represivo. De hecho, durante la dictadura el ejrcito intervino todas las universidades, por lo
que miles de estudiantes y profesores fueron encarcelados, siendo muchos de ellos asesinados
o desaparecidos, mientras que otros ms se fueron rumbo al exilio. Al contrario de lo que
estaba pasando en el resto del continente (Chile incluido), el nmero total de estudiantes en
la ES se redujo 22% entre 1976 y 1983, pasando de 430,024 a 337,998 (Fernndez, 2012).
El Proceso de Reorganizacin Nacional (como se autodenomin la junta militar), controlaba
completamente la ES argentina a travs de la Ley de Facto N. 22.207 que, entre otras cosas,
18
Working Papers
decretaba que las autoridades universitarias deban ser nominadas por los militares, y que el
SES deba perseguir los objetivos que se haba propuesto el Proceso.
El primer gobierno democrtico, encabezado por Ral Alfonsn (1983-1989), elimin la Ley
de Facto, restaurando la legislacin vigente hasta 1966. En 1984, el Congreso aprob una
serie de medidas para restaurar el SES argentino: recontrat a cientos de profesores que
haban sido despedidos por las autoridades educativas militares; invit a los acadmicos
exiliados a reintegrarse a sus actividades en las universidades nacionales, y promovi el
crecimiento de la matrcula. As, entre 1984 y 1990, el nmero de estudiantes en todas las
modalidades de educacin terciaria se increment 65%, pasando de 443,400 a 679,400. En
1994, durante el gobierno de Carlos S. Menem, el marco regulatorio de la ES se flexibiliz
considerablemente, permitiendo el surgimiento de numerosas IES privadas. Sin embargo, a
pesar de estos cambios, a decir de Fernndez (ibd.: 29), no exista todava una definicin
clara acerca de la ES ni mucho menos de sus objetivos.
Entre 1995 y el ao 2001, basndose en las recomendaciones de los Organismos Financieros

Internacionales, el gobierno argentino impulsa una ambiciosa reforma del sistema. Uno de
los aspectos ms relevantes de esta reforma era la inclusin de la educacin superior en la
Constitucin, de manera que se definan claramente, y por primera vez, los objetivos
generales de la IES pblicas y su pertenencia al Sistema Educativo Nacional, al tiempo que
se regulaba la creacin y operacin de IES privadas. En el mismo sentido, se cre la Comisin
Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU), cuyas atribuciones
suponan un primer paso hacia formas de evaluacin ex-post del sistema de educacin
superior, que sera complementada posteriormente con la introduccin de programas
nacionales de incentivos selectivos como el FOMEC (Fondo de Mejoramiento de la Calidad
Universitaria), que apoya financieramente a las IES para llevar a cabo sus propios procesos
de cambio; o el PIDI (Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores), que consiste en
una serie de sobresueldos que se otorgan en base a la productividad de los profesores e
investigadores (Mollis, 2007; 2008).
La Ley de Educacin Superior de 1995, autoriz a las IES a definir sus propias polticas de
ingreso, permanencia y egreso de sus estudiantes; a determinar el rgimen contractual y
salarial para la administracin del personal docente, adems de autorizar la constitucin de
sociedades, fundaciones u otros tipos de asociaciones, destinadas a apoyar la gestin
financiera y las relaciones institucionales hacia el exterior. Por otro lado, sin imponer
directamente el cobro de cuotas y la venta de servicios, el gobierno facult a las IES para
establecer libremente sus aranceles y otros medios de autofinanciamiento. Sin embargo, hasta
el da de hoy, no obstante los recortes programados al subsidio, la mayor parte del
presupuesto de la ES proviene del gobierno (Mollis, 2008). A diferencia del SES chileno, por
otro parte, la ES en Argentina presenta un alto grado de fragmentacin que se manifiesta en
la aparente ausencia de un propsito comn a todo el sistema, y la sobreposicin de
funciones, diplomas y objetivos contradictorios entre IES universitarias y no universitarias.
Esta particular diferenciacin desordenada, a decir de Mollis, es un reflejo de la
multiplicidad de concepciones, propsitos y objetivos (polticos y econmicos) que subyacen
en el origen de la mayora de las IES.
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Working Papers
Es posible que esta situacin se deba tambin a la manera en que se configura el gobierno a
nivel institucional y al rol que juegan los actores al interno de las IES en este pas.
Efectivamente, todo parece indicar que el gobierno ha tratado de incentivar la reforma de
manera indirecta, otorgando una mayor libertad a las IES en materia de gobierno institucional
y financiamiento; adems de fomentar la participacin del sector privado. Sin embargo,
parece no existir una correspondencia en cuanto a los fines que se proponen los actores
institucionales y aquellos que perseguidos por el gobierno a nivel formal. Ello hace pensar a
que la actual configuracin de la gobernanza del SES argentino presenta rasgos hbridos,
pues rene instrumentos de policy distintivos de la modalidad de control a la distancia, con
caractersticas del modo procedimental, particularmente la presencia de burocracias
universitarias fuertes y su relacin con las oligarquas acadmicas.
3.3.- Mxico, una modalidad de gobernanza diferenciada?
Hasta bien entrada la dcada de los ochenta, el SES mexicano se caracterizaba por su limitada
diferenciacin, y la absoluta dependencia de las IES del presupuesto pblico. Las
universidades privadas eran escasas, de origen mayoritariamente religioso y con una oferta
formativa dirigida exclusivamente a las lites. La contratacin de acadmicos, la creacin de
nuevos programas y la reparticin de los fondos pblicos dependa de clculos polticos y de
los recursos disponibles. Cada ao, las IES movilizaban sindicatos, organizaciones polticas,
profesores y estudiantes con el fin de ejercer presin para la asignacin de recursos pblicos.
A decir de Kent (2005:194), se trataba de una situacin paradjica en la que el Ejecutivo,
ms all de determinar la agenda, era cautivo de las fuerzas polticas al interno de las
comunidades universitarias y sus aliados dentro del sistema poltico.
La crisis econmica de los aos ochenta, al igual que en la Argentina, fue un factor decisivo
en la preparacin del terreno para el cambio de rumbo en materia de ES. En el caso de
Mxico, la falta de recursos fractur las bases sobre las que descansaba la relativa estabilidad
del sistema, creando un ambiente conflictivo en el que los actores tradicionales,
principalmente vinculados a las universidades autnomas, jugaron un papel protagnico
tanto en la etapa recesiva como en la etapa modernizadora (t1 y t2 ver CUADRO 2). Uno de
los efectos ms notables de la crisis durante esta dcada es que, sin necesidad de reformar las
leyes o de plantear objetivos especficos, el recorte presupuestal del gobierno incentivo a la
mayor parte de las universidades del pas a implementar cuotas de inscripcin y cobros por
concepto de servicios. No fue sino algunos aos ms tarde, en el contexto de las polticas de
Ajuste Estructural, que el gobierno especific ms claramente los objetivos que debera
perseguir el SES, bajo las reglas de una economa liberalizada y fuertemente basada en la
competencia.
La modernizacin se defini entonces en trminos de reformas al financiamiento, la calidad
y el gobierno a nivel institucional, en concordancia con las recomendaciones de los OFI. Sin
embargo, la influencia del gobierno en las universidades autnomas (repartidas en todos los
estados de la federacin) durante la primera mitad de los aos noventa fue escasa, de manera
que las acciones de gobierno se concentraron en fortalecer el nivel bsico y en la creacin de
nuevas IES, profesionalizantes y de ciclos cortos, en todo el pas (Rama, 2006).
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Working Papers
Paralelamente, el gobierno descentraliz la reparticin del presupuesto, delegando una mayor

responsabilidad en los gobiernos de los estados y municipios en el financiamiento de la ES.
Durante este periodo se crea el Centro Nacional para la Evaluacin de la Educacin Superior
(CENEVAL), cuyo primer objetivo fue la acreditacin de aspirantes a la educacin media,
pero que paulatinamente fue cubriendo otros mbitos, como la evaluacin de egresados de la
universidad, programas de licenciatura y competencias laborales.
En 1993, en el contexto de las negociaciones para la entrada en vigor del Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el gobierno de Carlos Salinas de Gortari reform
el artculo Tercero de la Constitucin, especificando con mayor claridad las modalidades
educativas a las que es Estado est obligado a atender (preescolar, primaria y secundaria).
Con dicha reforma, se busc darle mayor certeza a los actores privados, al reconocer su
participacin en el Sistema Nacional de Educacin. En el caso concreto de la ES, la
participacin del gobierno se define, no sin ambigedades, en trminos ms bien subsidiarios,
abriendo la puerta al financiamiento directo e indirecto de las IES privadas, que ya para
entonces experimentaban una dinmica de crecimiento notable.
Las nuevas instituciones privadas ofrecan una amplia gama de licenciaturas y cursos de
formacin, econmicamente ms accesibles para un mayor porcentaje de la poblacin. A
diferencia de Argentina, este tipo de instituciones han recibido un fuerte impulso por parte
del gobierno mexicano, pues se contaba con que su participacin en la cobertura total,
superara eventualmente la de las IES pblicas. Sin embargo, la demanda de educacin
privada est condicionada a la situacin econmica de sus clientes potenciales, y tanto la
crisis econmica de 1995 y la ms reciente del 2008, han cambiado las previsiones del
crecimiento potencial del sector, que actualmente alcanza +/-30 por ciento de la cobertura
total (Aboites, 2003).
Si pensamos la gobernanza del SES mexicano teniendo en cuenta la tipologa de Capano, es
posible advertir que la influencia del gobierno en la determinacin de los fines y los medios
del sistema es ms bien de carcter hbrido. Antes de la modernizacin y diferenciacin del
sistema, las IES parecan efectivamente corresponder a una versin particular de la
modalidad procedimental de gobernanza, aunque la independencia de las universidades
autnomas era considerablemente mayor que en las normales rurales o el Instituto Politcnico
Nacional (IPN), por ejemplo. Sin embargo, tras la diversificacin del sistema se insina una
trayectoria diferenciada hacia la modalidad jerrquica, en el caso de los nuevos Institutos
Tecnolgicos; y de gobierno a la distancia, para el caso de las universidades autnomas y la
extensa gama de instituciones privadas repartidas por todo el pas. En ese sentido, el gobierno
controla directamente una buena parte del SES, dejando que las instituciones autnomas
decidan por s mismas los medios a utilizar, sin embargo, se vale de las restricciones
presupuestales y de los incentivos selectivos para encauzarlas hacia los fines que se ha
planteado.
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4.- Notas finales
Hasta aqu hemos resaltado algunas de las tendencias ms sobresalientes que dan sentido a
las nuevas formas de gobernanza de la educacin superior en Amrica Latina. En trminos
muy generales, me parece que es vlido aventurar la hiptesis de que la trayectoria de los
SES analizados tiende a dirigirse hacia las modalidades de gobernanza jerrquica y de control
a la distancia, tal como afirma Capano teniendo en mente la experiencia occidental.
Obviamente la posibilidad de que esto sea as no es extraa, considerando que las
caractersticas y el sentido del cambio de polticas en materia de educacin superior es de
naturaleza global (Texeira et al, 2004:xiii). Sin embargo, el ejercicio comparativo se torna
ms complejo a la hora de considerar la diversidad de resultados (outcomes) surgidos a partir
de estmulos (inputs) aparentemente similares. Efectivamente, luego de algunas dcadas de
cambios profundos en materia de financiamiento, gobierno institucional y estrategias de
evaluacin, la diversidad de experiencias concretas en cada caso contradicen la idea de que
el sentido de la reforma sea unvoco. La evidencia sugiere que el contexto decisional en cada
caso cuenta, no slo como marco de referencia obligado para el diseo de la reforma, sino
sobre todo como terreno potencial para la redefinicin constante de los objetivos que se
persiguen.
Teniendo en cuenta la diversidad de experiencias en el subcontinente, es pertinente
reflexionar sobre los tres elementos que sealados por Huisman (2009):
a) Las diferencias de velocidad y profundidad en los cambios a nivel sistmico. La

experiencia de Chile es mucho ms avanzada debido a que el sistema pudo reinventarse
prcticamente desde cero, gracias a las condiciones creadas por la dictadura. Argentina y
Mxico, por su parte, han avanzado ms lentamente, sobre todo en los aspectos relativos al
financiamiento. Sin embargo, los cambios de la gobernanza en Mxico, a diferencia de la
Argentina, parecen seguir una trayectoria ms coherente, debido a que los objetivos
establecidos desde principios de la dcada de los noventas se han mantenido en el tiempo.
b) La resignificacin del poder de los gobiernos sobre las IES. Contrariamente a la idea del
gobierno ausente, en las ltimas dcadas ha quedado demostrado no slo que ste sigue
siendo el marco jerrquico de la gobernanza, sino que en muchos casos ha aumentado su
nivel de involucramiento en la administracin del SES. La creciente conflictividad en el
mbito educativo chileno, por ejemplo, ha obligado al gobierno a intervenir, restringiendo
considerablemente la libertad de las IES privadas, y abriendo la posibilidad de replantear los
esquemas de financiamiento de la ES. En el casos del SES mexicano, el gobierno ha tenido
que actuar ante la alarmante falta de cobertura, fomentando el crecimiento de las IES
existentes, e incluso creando nuevas. Ambos ejemplos de intervencin son particulares,
porque en ellos se insina la manera en que gobierno decide administrar los posibles efectos
negativos de las reformas en marcha (la crisis de calidad y financiamiento en Chile; el fracaso
de la ES privada para absorber la demanda, en Mxico).
c) La interaccin entre las modalidades de direccin a nivel nacional y trasnacional. Con el

tiempo ha quedado claro el nivel real de participacin de los OFI en el cambio de polticas
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Working Papers
en materia de ES. A pesar de la relevancia de sus diagnsticos y recomendaciones en las

decisiones concretas de polticos y autoridades educativas, es claro que el resultado final de
cada aspecto de la reforma depende tambin de otros factores, como el contexto decisional
de cada pas, el papel de los actores (tradicionales o no), e incluso de las expectativas, si
consideramos las opinin de Sader y Jenkins (1999). Lo que ahora es necesario analizar, es
la forma en que dichos organismos participan actualmente en la formulacin de polticas, y
en la formacin de policy communities, tal como sugiere Shahjahan (2012). Otra tendencia
interesante que ha sido ignorada en la literatura, es la creciente influencia en la regin de
organismos trasnacionales de coordinacin, como el MERCOSUR, en el que participan tanto
Argentina (miembro), como Chile (observador), y que en los ltimos aos ha prestado mucha
atencin a la construccin de un programa de certificacin de la ES a nivel regional.
La educacin superior en Amrica Latina es un tema que despierta mucho inters y, en no

pocos ocasiones, fuertes discusiones. Este hecho no es casual teniendo en cuenta que se trata
de un sector de policy sumamente activo, en el que se definen cosas fundamentales
constantemente. Una de las tensiones ms fuertes, la ms importante en mi opinin, tiene que
ver justamente con el papel del Estado para con la educacin en general. El debate al respecto,
tal como mencionamos al principio de este artculo, se encuentra fuertemente determinado
por las tensiones entre los partidarios de una mayor intervencin, y aquellos que sostiene que
ste debera limitarse a cumplir un rol marginal. A lo largo del presente artculo, he querido
dar ms elementos que demuestran que el gobierno contina estando ah, y que los nuevos
modos de gobernanza de la ES deberan empujarnos a preguntar con el mismo nfasis cmo
se gobierna, al igual de por qu y por quin(es). En el caso especfico de Amrica Latina, sin
embargo, es necesario poner especial atencin en el papel de los actores, especialmente
aquellos de relevancia internacional, las IES autnomas y la renovada capacidad de accin
de los actores tradicionales. Teniendo en cuenta estos elementos, as como las caractersticas
particulares en las que se desenvuelve la educacin superior en la regin, estaremos en
condiciones de contribuir al debate terico ms amplio sobre el tema de la gobernanza desde
el enfoque particular de las Polticas Pblicas.
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Nuevas Modalidades de Gobernanza de Los Sistemas de Educación Superior en América Latina: Los Casos de Chile, Argentina y México

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NUEVAS MODALIDADES DE GOBERNANZA DE LOS SISTEMAS DE

El rompecabezas terico de la governance en la educacin superior latinoamericana

En la literatura politolgica occidental el trmino governance no es menos problemtico, y

Anlisis del policy-making

Relacin entre actores

1.- Modelos de gobernanza de la educacin superior desde una perspectiva

gobernanza se refiere a las formas posibles de controlar el proceso de elaboracin de

Modo procedimental. El Estado impone estrictas reglas procedimentales, pero da a

Modo jerrquico. Se trata de una forma de gobernanza en donde el Estado determina

gama de actividades que desempea la administracin institucional es muy limitada,

Modo de control a la distancia. Como en el resto de las modalidades, el gobierno est

Modo de autogobierno. Esta configuracin de la gobernanza se caracteriza por el

A pesar de las diferencias de ritmo en el proceso de transformacin, llama la atencin que el

2.- Algunas consideraciones para el anlisis de la gobernanza de los SES en

El proceso de reforma de los sistemas de educacin superior en Amrica Latina presentan

personal y se limitaron casi todos los proyectos institucionales de crecimiento tanto en la

La participacin de los OFI. Como parte de las negociaciones para la reestructuracin de la

pretendan impulsar, sobre todo en materia de financiamiento y evaluacin. Ante la

Por otra parte, la participacin de los organismos financieros internacionales ha cambiado

Cuadro 2. Evolucin de los elementos diferenciales de la gobernanza en la ES

Recortes al gasto pblico

Inversin estratgica del

Adems de los elementos mencionados, es necesario considerar las presiones demogrficas;

occidentales en trminos de lites (0-15%), masas (15-50%) y universal (51%-+). Sin

3.- Tendencias principales de la nueva gobernanza de la ES en la regin: Chile,

a) Liderazgo regional en ES. Chile, Argentina y Mxico se encuentran entre los

El hecho de que el sistema de educacin superior chileno se haya convertido en un modelo

En 1990, a pocos meses de la Transicin a la democracia, el gobierno de Pinochet promulg

algunos de sus elementos constitutivos han comenzado a mostrar graves signos de

El descontento generalizado ante esta situacin ha favorecido la reactivacin de los actores

Entre 1995 y el ao 2001, basndose en las recomendaciones de los Organismos Financieros

Paralelamente, el gobierno descentraliz la reparticin del presupuesto, delegando una mayor

4.- Notas finales

a) Las diferencias de velocidad y profundidad en los cambios a nivel sistmico. La

c) La interaccin entre las modalidades de direccin a nivel nacional y trasnacional. Con el

en materia de ES. A pesar de la relevancia de sus diagnsticos y recomendaciones en las

La educacin superior en Amrica Latina es un tema que despierta mucho inters y, en no

ABOITES, Aguilar, Hugo, Actores y polticas en la educacin superior mexicana: las

Tratado de Libre Comercio y educacin superior: El caso de Mxico, un

ATRIA, Fernando, La mala educacin. Ideas que inspiran al movimiento estudiantil en

CAPANO, Giliberto, Government continues to do its job: a comparative study of

Political Science and the Comparative Study of Policy Change in Higher

CASANOVA, Cardiel, Hugo, La reforma universitaria y el gobierno de UNAM, Mxico,

Las reformas de la educacin superior en Argentina para el nuevo milenio, en.:

SECRETARA de Educacin Pblica (Mxico), Plan Sectorial de Educacin 2007-2012,

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