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La legislacin educativa como mecanismo de articulacin del sistema educativo nacional


Mara Catalina Nosiglia
Sergio Trippano
Presentacin
Con este trabajo damos continuidad al conjunto de reflexiones que estamos realizando en esta revista
sobre cuestiones de poltica educativa. En esta oportunidad realizaremos algunas consideraciones iniciales
sobre la legislacin en general y la educativa en particular. Asimismo, enunciaremos y definiremos las
categoras con las cules en sucesivas entregas haremos un anlisis comparado entre la Ley Federal de
Educacin y las leyes educativas que las distintas jurisdicciones fueron dictando a partir de la sancin de esta
norma en abril de 1993.
Introduccin

Como sealbamos en un trabajo anterior1, uno de las mecanismos privilegiados de


articulacin de la oferta educativa a nivel nacional es la legislacin, que en materia
educativa, debe dictar en Congreso Nacional en virtud de su atribucin constitucional
plasmada en el artculo 75 inciso 18 y 19. Sintticamente en este artculo se establece la
potestad que tiene el Congreso de la Nacin de dictar una ley general y universitaria y, que
a su vez, sea de organizacin y de base del sistema educativo nacional .
Es necesario destacar que toda norma esta mediada en su aplicacin por las
jurisdicciones educativas, las escuelas y los propios docentes. Sin embargo, desde el punto
de vista formal, el sistema jurdico de nuestra Repblica determina un orden de prelacin
de las normas que debe ser respetado por rganos de orden jerrquico inferior para que sean
consideradas vlidas jurdicamente.
El orden jerrquico de nuestras normas se basa en una norma fundamental, la
Constitucin, que es la fuente comn de validez de todo el sistema jurdico. Las normas de
orden inferior en forma decreciente son: los tratados internacionales, las leyes nacionales,
las constituciones provinciales y las leyes provinciales. Esta aclaracin resulta
imprescindible para entender porque una ley nacional debe ser respetada por las provincias.
Es el caso de la Ley Federal de Educacin n 24195 es la norma de base para redactar las
leyes educativas provinciales.
Algunas caractersticas de la legislacin educativa

La legislacin en general es un instrumento del estado para regular su propia


actividad y la de los particulares y mediante el cual se deben ajustar las conductas de los
ciudadanos a los objetivos de una poltica.

1 Ver Nosiglia, Mara. Una histrica tensin: la distribucin de competencias en materia educativa entre la
nacin y las Provincias. En Revista Casa del Maestro, ao 2, n 10, noviembre de 1998, AMSAFE-La Capital,
Santa Fe.
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Aunque ,en lo formal, son los legisladores quienes tiene la potestad de redactar las leyes, el contenido de las
mismas resulta de una multiplicidad de influencias. Siguiendo a Tiramonti y Nosiglia, se destacan: a)
negociaciones entre los diferentes actores y circunstancias que en cada momento determina su contenido y
sentido; b) la opinin pblica en general, los intereses de los sectores sociales, sustento del elenco gobernante;
y c) los diagnsticos elaborados por elenco gobernante en concordancia con los intereses de los grupos
sociales en que se apoya. Al difundirse el diagnstico se trata de crear la necesidad social de producir
acciones transformadoras en el sentido recomendado por el diagnstico. (Tiramonti y Nosiglia, 1991)

Analizando el conjunto de la legislacin 2 que en materia educativa fue dictada,


hasta la sancin de la Ley Federal de Educacin, Hctor Bravo destaca las siguientes
caractersticas: a) la inorganicidad por ausencia de una ley de base comprensiva de todos
los niveles de enseanza que hace que sean parciales e incompletas, b) la anarqua dada por
lagunas o ausencias de normas o por vigencia simultnea de disposiciones contradictorias,
c) la ilegalidad o inconstitucionalidad de determinadas normas que no respetaron el orden
de prelacin de las normas jurdicas, como por ejemplo la modificacin de leyes a travs de
decretos y; d) el incumplimiento de algunas leyes ( Bravo, 1983).
Actualmente, con el dictado de La Ley Federal de Educacin, algunas de estas
caractersticas han cambiado. Pero la organizacin federal de nuestro sistema educativo
complejiza la tarea legislativa . Es as, como a pesar de la existencia de la Ley Federal de
Educacin muchas de las jurisdicciones educativas an no han cambiado su normativa y se
rigen por normas que, por ejemplo, en trminos de estructura no respetan lo contemplado
en la Ley Federal de Educacin. Aqu, se plantea, desde el derecho, otro de los problemas
del orden jurdico, muchas leyes pueden ser vlidas por el orden de su dictado y no ser
eficaces porque no se cumplen o respetan3. Esta misma problemtica es abordada desde la
teora poltica en trminos de la legalidad y legitimidad de todo acto poltico. Podra decirse
que la Ley federal de Educacin goza de legalidad por haber sido sancionada por la
mayora de ambas cmaras legislativas, pero con una legitimidad acotada por no contar
con el apoyo de la oposicin y de actores fundamentales como los docentes.45

Muchos proyectos y pocas sanciones

Desde la sancin de la Constitucin Nacional en 1853, que otorgaba al Poder


Legislativo Nacional la atribucin de dictar una ley de educacin para toda la Nacin, no se
2 La palabra legislacin est empleada en su sentido sustancial, es decir toda norma jurdica obligatoria
impuesta por autoridad pblica. Esta admite, uno formal referente al acto jurdico sancionado por el Congreso
y promulgado por el Poder Ejecutivo. En su sentido sustancial que es ms amplio incluye desde la
Constitucin hasta las decretos y resoluciones de los ejecutivos.
3 Hans Kelsen reconocido terico del derecho desarrolla ampliamente esta problemtica en su conocida obra
Teora Pura del Derecho.
4 Esta Ley se aprueba con la mayora propia con que contaba el partido oficial ms algunos partidos
provinciales y con el rechazo de la UCR y el FREPASO, los dos partidos ms importantes de la oposicin,
Tambin se destaca en algunos estudios que el sector de la enseanza privada y la Iglesia catlica en
particular fueron otro de los aliados importantes del gobierno en el momento de aprobacin de la norma ya
que se respetaron y ampliaron en esta ley sus reclamos histricos. Nosiglia M.C., Marquina, M. (1993), "Ley
Educacin. Aportes para el anlisis y el debate", en Revista Propuesta Educativa, nro. 9, FLACSO, Bs. As.

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haba ejercido dicha potestad en forma global hasta el dictado, en 1993, de la Ley Federal
de Educacin.
Si bien se dictaron algunas leyes muy importantes , slo regularon aspectos
parciales en lo referido a niveles o modalidades o cuestiones particulares. La ley 1420,
importante en trminos de la organizacin moderna de nuestro sistema educativo, slo rigi
para las escuelas primarias dependientes de la Nacin. El nivel medio careci de una ley
que abarcara todos sus modalidades, slo se dict la ley que cre el Consejo Nacional de
Educacin Tcnica y el resto de sus aspectos pedaggicos y organizativos se fueron
regulando a travs de decretos y resoluciones. Por cierto, es el nivel universitario el que
recibi ms atencin en trminos legislativos, esto se explica por la importancia concedida
a este nivel en trminos de la formacin de las lites dirigentes. El sector privado fue objeto
de regulaciones con respecto a su capacidad de otorgar ttulos, su financiamiento y la
regulacin de su personal docente, pero siempre en forma independiente del sector oficial.
Este es el motivo por el cual Bravo caracteriz a la legislacin educativa como incompleta
e inorgnica (Bravo, 1983).
A pesar de que existieron numerosos proyectos de ley general de educacin
presentados el Congreso Nacional situaciones polticas particulares de los diferentes
momentos histricos hicieron abortar su tratamiento y posterior sancin.
Algunas explicaciones sealan que dicho fracaso se debi principalmente al
debate central e histrico de la poltica educativa de todos los tiempos acerca de la tensin
entre la unidad o diferenciacin del sistema educativo (Braslavsky, 1982). Tradicionalmente
y desde la revolucin Francesa la orientacin a la unidad se fundamenta en principios de
realizacin absoluta de la democratizacin del sistema. Desde otro lado, la diferenciacin
del sistema supone ofertas distintas segn las caractersticas particulares de los grupos de
alumnos. Esto podra conducir o legitimar para los partidarios de la otra posicin a
segmentar el sistema educativo ofreciendo circuitos de educacin de diferente calidad
asociado directamente al nivel socio econmico de los alumnos. En la actualidad este
debate se complejiza, demostrando en ocasiones que la oferta igual no respeta diferencias
culturales o sociales. 6
Los proyectos ley de reforma del sistema educativo elaborados por el Poder
Ejecutivo Nacional ms importantes fueron :

* 1899, proyecto de "Plan de Enseanza General y Universitaria" del Presidente


Roca y su ministro Osvaldo Magnasco.
*1916, proyecto de "Reformas a la ley de educacin comn", del Presidente
Victorino de la Plaza y su ministro Carlos Saavedra Lamas.
*1918, proyecto de "Ley orgnica de la instruccin pblica", del presidente Hiplito
Yrigoyen y su ministro Jos S. Salinas.
6 Histricamente el proyecto de "escuela intermedia"es un ejemplo interesante sobre este debate. Hoy, el
debate sobre el tercer ciclo de la EGB remite a muchas de estas cuestiones.
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*1923, proyecto de "Ley orgnica de la enseanza", del presidente Marcelo T. de


Alvear y su ministro Celestino Marc.
*1939, proyecto de "Ley nacional de educacin comn e instruccin primaria ,
media y especial", del Presidente Roberto M. Ortiz y su ministro Jorge Eduardo Coll.
*1946, proyecto de "Ley de bases sobre educacin primaria, secundaria y tcnica" ,
del presidente Juan D. Pern y su ministro Belisario Gach Pirn.
*1969, proyecto de "ley de educacin", durante la presidencia de Juan Carlos
Ongana.
*1983, anteproyecto de "Ley federal de educacin", elaborada por una comisin del
Ministerio de Planeamiento durante el Proceso de Reorganizacin Nacional.
*1991, proyecto de "Ley federal de educacin", del Presidente Carlos S. Menem y
su ministro Antonio Salonia.
Adems existieron proyectos de leyes de educacin generados en el mbito
parlamentario, entre ellos podemos sealar
a Pedro Coronado (13-5-1901), Emilio
Gouchn (3-6-1901 y 12-5-1905), Celestino Marc (20-7-1917), Guillermo Sullivan (9-121925), Leandro Reyns (26-3-1947) (Miranda, 1982). Desde 1988 hasta la sancin de la
ley federal de educacin en el mbito parlamentario diputados y senadores de los diferentes
bloques presentaron varios proyectos que nutrieron dicho debate (Albergucci, 1995) .
Los proyectos presentados fueron :
-1988, "Sistema nacional de educacin", senador Romero Feris.
-1989-1991, "Ley general de educacin", diputado J. Dumn.
-1990, "Sistema federal de educacin", diputado F. Clrici.
-1990, "Ley federal de educacin ", diputado G. Freytes.
-1990, "Ley general de educacin", diputado Martinez.
-1990, "Ley general de educacin", diputada G. Gonzlez Gass.
-1990, "Ley general de educacin", diputado Gentile.
-1991-1992, "Ley general de educacin", diputados D. Caputo y . Storani
-1991, " Ley de educacin", senadora O. del Valle Rivas.
-1992, "Ley federal de educacin", senador Figueroa.
-1992, " Ley general de educacin", senadora M. Malharro de Torres.
-1992, "Ley general de educacin", diputado W. Ceballos.

La Ley Federal y las leyes provinciales: categoras para su anlisis

Las diferentes jurisdicciones desde la sancin de la Ley Federal de Educacin han


iniciado procesos de modificacin de sus propios sistemas, con diferentes ritmos y en
diversos aspectos. Es importante no olvidar que antes de la sancin de la citada norma en
1993 se haba llevado a cabo la total descentralizacin de la prestacin de los servicios

educativos con la transferencia de las escuelas del nivel medio y superior no universitario
que estaban bajo la rbita del gobierno nacional. Las jurisdicciones son las responsables
directas al momento de aplicar las diferentes disposiciones contenidas en la Ley Federal
de Educacin y las normas que fue dictando el Consejo Federal de Cultura y Educacin de
la Nacin ( rgano que rene a todos los ministros de educacin del pas, presidido por el
Ministro de Educacin de la Nacin) .
Las modalidades de regulacin jurdica de dicho proceso en las diferentes
jurisdicciones es sumamente complejo. Existen por lo menos tres diferentes situaciones:
a)Jurisdicciones que han reformado su legislacin provincial, dictando normas
leyes provinciales de educacin en concordancia con la Ley Federal de Educacin. Este es
el caso de provincias como Buenos Aires, Catamarca, San Juan, Salta, Tierra del Fuego, La
Pampa, Corrientes, Jujuy, Chaco. En estos casos el poder legislativo local ha generado una
norma que da cobertura jurdica a los procesos de transformacin. Las leyes aprobadas son
variadas y diferenciadas de acuerdo a los contextos sociales, polticos y econmicos y
fundamentalmente por la participacin de actores diversos. Tenemos situaciones que van
desde el caso de la provincia de Buenos Aires, que produce su propia transformacin en
concordancia con la Ley Federal pero introduciendo sus propias particularidades; hasta la
legislacin de Corrientes que slo se limita a adoptar la Ley Federal de Educacin como
ley provincial sin ninguna especificacin o variante. En el caso de Salta, su ley provincial
fue aprobada mediante de un decreto de necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo
provincial.
b)Jurisdicciones que poseen leyes provinciales de educacin sancionadas con
anterioridad a la sancin de la Ley Federal de Educacin de 1993; pero que no han sido
modificadas. Es el caso de provincias como Tucumn, Ro Negro, Entre Ros, Chubut. Un
caso especial es Crdoba, que introduce una adaptacin parcial a su ley provincial donde
reestructura los niveles del sistema educativo, generando una compatibilidad de "hecho "
con la establecida por la Ley Federal de Educacin, a pesar de mantener los niveles
primario y medio.
c)Jurisdicciones que carecen de leyes generales de educacin, como es el caso de
Santa Fe, la ciudad autnoma de Buenos Aires, Neuqun y Mendoza; con grados de
avances muy diferentes en la aplicacin directa de la Ley Federal.
Cabe destacar que la existencia o no de una ley provincial de educacin no implica
necesariamente mayores niveles de aplicacin de la Ley Federal de Educacin. Existen
situaciones de avances en la aplicacin de las propuestas contenidas sin la existencia o
modificacin de las leyes provinciales (Chubut).
Sin embargo , la sancin de una
normativa especfica supone un estado de debate sobre el tema .
Los procesos de transformacin marcados por la Ley Federal en su gran mayora se viene
aplicando sin el necesario debate y regulacin por el rgano constitucional competente : las
legislaturas . Abunda la existencia normas de rango menor (decretos y resoluciones ),
dictadas por el poder ejecutivo, sin ninguna instancia de deliberacin y en muchos casos
confusas o contradictorias .
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Una primera aproximacin de explicacin estara dado por la necesidad por parte de los
poderes ejecutivos jurisdiccionales de evitar un estado deliberativo sobre la situacin
educativa y situaciones altamente conflictivas con actores sociales y polticos ( docentes,
padres,etc.). Hans Weiler seala para el caso de los pases industrializados que el estado
tiene la tendencia a "sacar el mayor rendimiento posible de las ganancias polticas
derivadas del diseo de las reformas educativas y de su supuesta aplicacin, al mismo
tiempo que reduce al mnimo el coste poltico asociado con la tarea de ponerlos
efectivamente en prctica . (...) En consecuencia, una parte importante del clculo que se
hace la poltica reformista consiste en gestionar estos conflictos de tal modo que se reduzca
al mnimo la amenaza resultante para la autoridad del Estado" ( Weiler, 1998).
Por las cuestiones sealadas consideramos fundamental analizar en profundidad la
legislacin jurisdiccional. Cules son los debates presentes y ausentes, las continuidades y
las rupturas de posturas histricamente defendidas por los diferentes actores sociales y
polticos implicados en el sistema educativo y como se reflejan dichas tensiones en la
legislacin. En definitiva, nos permite analizar el grado de articulacin, conflictividad ,
compromiso y propuestas que se van delineando en el sistema educativo nacional porque la
legislacin jurisdiccional dibuja un mapa sobre los procesos sociales y polticos implicados
en la denominada "transformacin educativa"; el papel de los diferentes actores y su
participacin y la agenda del debate educativo .
El anlisis de la legislacin nos obliga a adoptar algunos criterios bsicos para
facilitar la comparacin entre las diferentes propuestas . El presente listado de temas o
aspectos es de carcter enumerativo. No agota la complejidad del debate pero focaliza el
estudio de aquellas categoras de anlisis necesarias para la comprensin de la poltica
educacional.
Los temas son:
a-Principios de la educacin
En este apartado incluiremos aquellos propsitos, fines y objetivos que explicita la
legislacin educativa. La tendencia legislativa es incluir fines y principios muy diversos,
que abrevan en corrientes del pensamiento muy diferentes. Asimismo es relevante
comparar histricamente los principios enunciados y los excluidos en la normativa para
analizar las rupturas en torno a las prioridades en materia de legislacin educativa.
b-Rol del estado
Bajo este punto se analizarn aquellas responsabilidades y potestades que asume el estado,
en sus diferentes niveles (nacional-provincial o municipal ) y la relacin con el resto de la
sociedad civil.
c-Agentes de la educacin
Son aquellos encargados de llevar adelante los procesos educativos. Su importancia y nivel
de reconocimiento implica un aspecto fundamental al momento de la definicin de las
polticas educativas.

d-Derechos y deberes.
Su enumeracin marca el conjunto de responsabilidades y atribuciones de los diferentes
actores sociales y polticos implicados en el proceso educativo; su anlisis junto al rol de
estado permite delinear las diferentes concepciones en poltica educativa.
e-Gobierno de la educacin.
Se analizarn los diferentes rganos de gobierno del sistema educativo, la distribucin de
atribuciones entre las diferentes instancias, la composicin de los diferentes rganos de
gobierno, las formas y niveles de participacin de los diferentes actores sociales y polticos,
su grado de representacin, etc.
f-Estructura acadmica
En este punto analizaremos la organizacin de la distribucin de los saberes en el sistema
educativo. No slo la estructura formal (con sus diferentes niveles, ciclos , modalidades y
regmenes) sino adems la estructura no formal. Su grado de complejidad y articulaciones
nos dar una cabal idea acerca de las tensiones, conflictos y contradicciones en la
distribucin de los saberes socialmente significativos.
g-Personal docente: regulaciones especficas
Consideramos necesario focalizar en este punto las modalidades de regulaciones que
establece la legislacin en torno a la relacin laboral -profesional con los docentes ; los
rganos competentes, las modalidades de ingreso, permanencia, participacin, resolucin
de conflictos ,etc.
h-Nuevos temas de la agenda educativa: evaluacin y calidad.
Uno de los temas fundamentales en la agenda de los '90 ,por diferentes circunstancias, lo
constituye el debate sobre la calidad y la evaluacin; que se han convertido en ejes del
discurso de la poltica educacional. Analizaremos los nuevos mecanismos que se proponen;
su constitucin , atribuciones, composicin, impacto, etc..
i-Financiamiento de la educacin
Aqu analizaremos la previsin de las legislaciones jurisdiccionales en materia de recursos
econmicos : las fuentes de los recursos, su asignacin y distribucin; los mecanismos
de asignacin y control,etc..
j-Educacin privada
Se estudiar principalmente la relacin entre el sector privado y el estado: sus regulaciones,
atribuciones, las modalidades de participacin, resolucin de conflictos, financiamiento,
contratacin del personal docente/directivo, etc.

Bibliografa citada

-Albergucci, Roberto H. (1995). Ley Federal y Transformacin Educativa, Troquel , Bs. As.
- Braslavsky, Cecilia. (1982). Conceptos centrales de la poltica educativa: unidad y
diferenciacin. En: Revista de AGCE, ao 1, n 2, Buenos Aires.
- Bravo, Hctor Flix (1983).
Buenos Aires, Parte I, punto 4.

Educacin Popular. Centro Editor de Amrica Latina,

-Miranda, Roberto, Iazzetta, Osvaldo (1982). Proyectos polticos y escuela (1890-1920),


ediciones Mattica, Rosario.
-Nosiglia, M.C., Marquina, M. (1993). Ley de Educacin. Aportes para el anlisis y el
debate. En: Revista Propuesta Educativa, nro. 9, FLACSO, Bs. As.
- Tedesco, Juan Carlos.(1986).
Edicones Solar, Buenos Aires.

Educacin y sociedad en la Argentina (1880-1945).

- Tiramonti, Guillermina y Nosiglia, Mara


transicin democrtica OFYL, Buenos Aires.

(1991).

La normativa educativa de la

-Weiler, Hans (1998). Por qu fracasan las reformas : Poltica educativa en Francia y en la Repblica Federal
de Alemania, en Revista de estudios del currculum, vol .1, nro. 2, ediciones Pomares-Corredor, Barcelona.

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