Biuletyn Instytutu Zachodniego

Seria Specjalna Uchodcy w Europie

Kryzys migracyjny czy kryzys Unii
Europejskiej?
Maciej Duszczyk
Kiedy Donald Tusk 24 listopada 2015 r. ogosi zwoanie
specjalnego szczytu Rady Europejskiej powiconego relacjom
UE-Turcja, stao si jasne, e wsplnotowi decydenci doszli do
przekonania, i UE nie poradzi sobie sama z napywem
imigrantw. Tak naprawd wszelkie instrumenty zarwno
polityczne, jak i techniczne zawiody, a Wsplnota znalaza si
chyba w najwikszym w historii kryzysie. Jest on o wiele
bardziej powany ni bankructwo Grecji czy groba wyjcia
Wielkiej Brytanii z UE. Kryzys ten bowiem dotyczy wszystkich
pastw czonkowskich oraz instytucji unijnych i co gorsza jego

Nr 205/2015
011215
INSTYTUT ZACHODNI
im. Zygmunta
Wojciechowskiego
Pozna

rda le gwnie poza Europ.

Sytuacja migracyjna Unii Europejskiej wyglda nastpujco. Po
raz pierwszy w historii na obrzeach Wsplnoty mamy do
czynienia z pastwami, ktre znalazy si w bardzo gbokim
kryzysie. W przypadku Syrii trudno jest mwi o jakiejkolwiek
strukturze pastwowej i wypenianiu obowizkw, jakie zwykle
realizuje rzd. Konflikty zbrojne z jakimi mamy do czynienia w

Redakcja:
Radosaw Grodzki
Jacek Kubera
Piotr Kubiak
Krzysztof Malinowski
Korekta:
Hanna Ranek

Syrii, spowodoway masowy exodus ludnoci, gwnie do

pastw ociennych, takich jak Liban, Jordania oraz Turcja. W
przypadku Libii mamy natomiast do czynienia z sytuacj, w
ktrej istnieje konflikt wewntrzny pomidzy dwoma (?)
rywalizujcymi ze sob orodkami wadzy. Pomimo braku
otwartych dziaa militarnych pastwo to nie jest w stanie peni
podstawowych funkcji w zakresie ochrony granic. Libia staa si
wic gwnym kanaem emigracji z Afryki subsaharyjskiej do
Europy.

Do tego trzeba doda utrzymujc si trudn sytuacj Ukrainy, ktra zmaga

si z agresj rosyjsk i posiada na swoim terytorium ok. 1,5 mln tzw. uchodcw
wewntrznych, ktrzy zostali zmuszeni do opuszczenia miejsc staego zamieszkania.
Oczywicie jednak sytuacja na Ukrainie jest o wiele bardziej stabilna ni na pnocy
Afryki. Nie mona jednak przyj, e sytuacja ta nie zmieni si w przyszoci. Coraz
wiksza grupa Ukraicw nie widzi szans na powrt do miejsc pochodzenia, a wic
coraz czciej rozwaa emigracj zewntrzn.
Drugim niezmiernie wanym aspektem jest sytuacja migrantw, ktrzy
opucili swoje kraje i przebywaj w rnych miejscach czasowego schronienia, w tym
w obozach/orodkach dla uchodcw. Ich pobyt w nich trwa od kilku miesicy do ju
kilku lat. Oglna frustracja, brak lub niski poziom edukacji dzieci i modziey, trudne
warunki ycia w obozach oraz innych miejscach pobytu skaniaj uchodcw do
poszukiwania alternatyw, nawet jeeli zwizane byoby to z ryzykiem.
Czynnikiem warunkujcym sytuacj migracyjn w UE jest szczelno jej
granic. W duej mierze utrzymywanie strefy Schengen polega na kontroli granic
zewntrznych i na zaoeniu, e zasadnicze powstrzymywanie ruchw migracyjnych
nastpuje w pastwach pochodzenia i tranzytu. Dlatego te przez wiele lat
poszczeglne pastwa czonkowskie wsppracoway z reimami politycznymi, aby
zablokowa imigracj do Unii Europejskiej. Obecnie o wiele atwiej jest dosta si np.
do Woch z Libii ni to miao miejsce jeszcze kilka lat temu. Do tego trzeba zauway,
e najszerszy kana migracyjny (przez niego dociera do UE ok. 75% migrantw)
przebiega przez Turcj, czyli kraj stabilny politycznie, ktry nie powinien mie
problemw z zatrzymaniem migrantw na swoim terytorium. Z rnych powodw tego
nie robi. Migranci po opuszczeniu Turcji trafiaj na jedn z wysp greckich i podaj
przez Macedoni, Wgry, Austri do Niemiec lub Szwecji. W konsekwencji mamy do
czynienia z niekontrolowanym ruchem migracyjnym, ktry ma wiele negatywnych
konsekwencji

zarwno

dla

migrantw

(naraenie

na

przestpczo),

jak

poszczeglnych krajw (brak kontroli nad przemieszczajcymi si przez ich terytorium

cudzoziemcami).
Niezmiernie istotnym wtkiem w ocenie sytuacji migracyjnej UE jest rwnie
niedocenianie rodkw masowej komunikacji opartych na sieciach spoecznociowych.
Ot wikszo migrantw to modzi ludzie bardzo dobrze zorientowani w nowych
technologiach i umiejcy je wykorzystywa. Niestety humanitarna zapowied Angeli
Merkel o przyjciu wszystkich cudzoziemcw, ktrzy maj podstawy do uzyskania
statusu uchodcy na terytorium Niemiec, znieksztacona przez media, trafia do kilku
milionw osb, co przyczynio si do intensyfikacji migracji, z ktr obecnie Unia

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 2

Europejska przestaje sobie radzi. W mediach pojawiy si bowiem relacje obrazujce

transfer Syryjczykw i Erytrejczykw z Grecji do Luksemburga czy Szwecji.
Natychmiast w sieciach spoecznociowych pojawiy si wpisy: wystarczy dotrze do
Grecji, a potem samolotem zostaniecie przewiezieni do Szwecji. Taki, cakowicie
mylny obraz funkcjonuje u wikszoci potencjalnych imigrantw.
Ostatni wtek, ktry wydaje si by kluczowy do opisu obecnej sytuacji,
dotyczy profili migracyjnych obecnie przemieszczajcych si czy ju przebywajcych w
Unii Europejskiej osb. Wikszoci z nich zagraa niebezpieczestwo, nawet pomimo
tego, e w ich krajach nie tocz si regularne dziaania wojenne. W zgodnej opinii
ekspertw tylko obywatele Syrii i Erytrei maj bezsprzeczne podstawy do ubiegania si
o nadanie statusu uchodcw. Sytuacja Afgaczykw, Pakistaczykw czy Libijczykw
jest ju o wiele bardziej skomplikowana. Natomiast w przypadku Kosowarw,
Macedoczykw

czy

Serbw,

ktrzy

doczyli

do

fal

migracyjnych,

poza

jednostkowymi przypadkami, nie moe by mowy o nadaniu statusu uchodcy czy

przyznaniu innej formy ochrony midzynarodowej. Jednoczenie naley sobie zdawa
spraw, e odesanie ich do krajw pochodzenia wcale nie musi by atwe. Co prawda
UE posiada instrument stymulowania powrotw, a nawet przymusowych deportacji, ale
nigdy nie musia by on zastosowany w takim zakresie, jak byoby to konieczne tym
razem. Mona zaoy, e wikszo z osb, ktre dotary do UE, raczej w niej
pozostanie.
Unia Europejska zdaje si nie dostrzega wielowymiarowoci kryzysu.
Jednym z pierwszych pomysw radzenia sobie z problemem migracyjnym byo
wezwanie do relokacji uchodcw w ramach pastw czonkowskich UE w imi
solidarnoci europejskiej. Zdaniem politykw niemieckich, a take przewodniczcego
Komisji Europejskiej Jeana-Clauda Junckera, solidarno europejska ma polega na
stworzeniu mechanizmu automatycznego i przymusowego rozdzielania cudzoziemcw
pomidzy pastwami czonkowskimi. W opinii pastw Grupy Wyszehradzkiej, ale take
w duej mierze Belgii czy Francji, propozycja taka raczej doprowadzi do dezintegracji
UE, a jej wdroenie spowoduje zawieszenie, a nastpnie rezygnacj ze strefy
Schengen. Naley bowiem zada sobie pytanie, w jaki sposb technicznie ma dziaa
system relokacji cudzoziemcw? Jeeli ma si opiera na dobrowolnoci wyboru przez
cudzoziemca pastwa, do ktrego si uda, to raczej zdecydowana wikszo z nich
bdzie wybiera Niemcy lub Szwecj.
Problem powstanie zatem w momencie, gdy po wyczerpaniu kontyngentu,
jaki przyjy na siebie Niemcy, imigranci nie bd chcieli uda si do Polski czy Estonii.
Cz osb, ktra jest wiadoma pooenia geograficznego Polski, moe nawet

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 3

zadeklarowa przyjazd, ale i tak ich celem bdzie jak najszybsze jej opuszczenie i
udanie si do bogatszej czci UE. Jeeli natomiast system relokacji miaby
funkcjonowa na zasadzie przymusu, czego chyba jednak nikt nie zakada, to
jednoczenie musiano by wprowadzi instrument powstrzymywania cudzoziemcw
przed wyjazdem do Niemiec czy do Szwecji. Oznaczaoby to w praktyce wizienie kilku
tysicy cudzoziemcw w orodkach zamknitych. System taki mona by uzna za
skrajnie niehumanitarny i niezgodny z podstawowymi prawa czowieka.
Trzeba zatem poszukiwa innych bardziej realnych do wprowadzenia
instrumentw z zakresu polityki migracyjnej. Kontynuowanie dyskusji o obowizkowym
systemie relokacji nie ma sensu. Propozycja relokacji ju wygenerowaa kryzys UE,
ktrego konsekwencje trudno jest dzisiaj przewidzie. Pojawiaj si pomysy tworzenia
mini strefy bez kontroli granicznej obejmujcej swoim zasigiem tylko kraje Beneluksu,
Niemcy, Szwecj oraz Austri. Co bardzo ciekawe, to do tych pastw w ostatnich
latach napyno szczeglnie duo imigrantw.
Jeeli zatem nie relokacja imigrantw ma suy rozwizaniu problemu
napywu imigrantw, to jakie instrumenty z zakresu polityki migracyjnej mona
zastosowa, aby nie przerodzi si on w jeszcze wikszy kryzys UE?
Naley przyj, e nie istnieje jeden caociowy instrument, ktrego
zastosowanie zmieni zasadniczo sytuacj. Niektrzy politycy nawouj do przyjcia
wariantu zero imigracji uchodczej i uznania, e osoby te znajduj si w krajach
bezpiecznych: Turcji, Libanie czy Jordanii. To jest cakowita mrzonka. Po pierwsze,
naley wysa bardzo jasny komunikat, e Unia Europejska nie jest w stanie przyj
wszystkich imigrantw, ktrzy chc do niej przyjecha. Kluczowa jest tu postawa
Niemiec, ktre powinny przyzna, e ich deklaracje zostay le zrozumiane.
Wypenienie zobowiza wynikajcych z konwencji dubliskiej dotyczcych udzielenia
schronienia wszystkim, ktrych ycie jest zagroone, nie musi oznacza, e
schronienie to ma mie miejsce na terytorium UE.
Po drugie, naley podj dziaania majce na celu stworzenie na terytorium
UE, na gwnych szlakach migracyjnych, orodkw dla uchodcw (zwanych obecnie
hot spotami), w ktrych zapewniono by im podstawowe warunki ycia. Do nich byyby
odsyane wszystkie osoby, ktre nielegalnie przekrocz granic. Kluczowe jest
podejmowanie

miejscach,

ktrych

przebywaj

cudzoziemcy,

dziaa

integracyjnych (gwnie o charakterze podnoszenia kwalifikacji zawodowych oraz w

zakresie praw czowieka), tak aby skrci ich wchodzenie na rynek pracy oraz
integracj w spoeczestwie pastwa przyjmujcego lub te po powrocie do pastwa

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 4

pochodzenia. Wszystkie dzieci powinny by objte edukacj. Niemoliwa do

zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w ktre osoby oczekujce na powrt do
pastwa pochodzenia lub uzyskanie prawa do wjazdu i pobytu do innego pastwa
nawet przez wiele lat nie podejmuj adnej aktywnoci zawodowej czy edukacyjnej.
Po trzecie, naley stworzy unijny fundusz wspierania migrantw, z ktrego
bd finansowane projekty organizacji pozarzdowych w miejscach, gdzie obecnie
znajduj si migranci. Celem tych projektw musi by poprawa warunkw ycia w
orodkach dla uchodcw oraz w innych miejscach, w ktrych oni przebywaj.
Warunki pobytu w orodkach w UE oraz poza jej granicami nie powinny by
zasadniczo rne. Kluczowe w tym kontekcie jest uzyskanie porozumienia z Turcj,
ktra powinna zapewni ochron imigrantom na jej terytorium i strzec swojej granicy,
tak aby jej przekroczenie w drodze do Grecji byo duo trudniejsze ni obecnie.
Po czwarte, naley wprowadzi dodatkowe mechanizmy ochrony granic
zewntrznych strefy Schengen. Powinno to polega na zatrzymywaniu zdecydowanej
wikszoci migrantw, ktrzy nielegalnie je przekraczaj i odsyanie ich do orodkw.
Konieczne jest powstrzymanie obecnego procesu swobodnej migracji zarwno
pomidzy pastwami trzecimi i pastwami czonkowskimi, jak i w ramach UE.
Po pite, trzeba zmieni zasady polityki integracyjnej, ktra powinna sta si
nadrzdn dla polityki imigracyjnej. Pastwa powinny przyjmowa tak liczb
imigrantw, jak s w stanie zintegrowa ze swoim spoeczestwem. Osoby, ktre nie
decydowayby si na uznanie modelu spoecznego obowizujcego w danym
pastwie, powinny je opuci.
Po szste, naley stworzy model dobrowolnych i nie opartych na
kontyngentach relokacji imigrantw pomidzy pastwami czonkowskimi. Powinien on
opiera si z jednej strony na solidarnoci (dobrowolnej i nie wymuszanej przez
prawo), a z drugiej na zdolnociach absorpcyjnych danego pastwa. Oznaczaoby to
uznanie procedur selekcyjnych, stosowanych obecnie w polityce migracyjnej
skierowanej do migrantw zarobkowych, take w stosunku do innych grup imigrantw.
Po sidme, naley wspiera Ukrain w jej konflikcie z prorosyjskimi
separatystami i wzmacnia j gospodarczo. Pozwolioby to unikn w przyszoci
zdecydowanego zwikszenia si imigracji z tego kierunku, co mogoby dodatkowo
skomplikowa sytuacj w UE.
Powysze dziaania wydaj si o wiele trudniejsze do wprowadzenia ni
pozornie prosty w zastosowaniu system relokacji. Tak jednak nie jest. Wprowadzenie
pakietu powyszych dziaa spowodowaoby odzyskanie kontroli nad obecnie

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 5

zachodzcymi procesami migracyjnymi i umoliwioby przygotowanie si

UE na

przyszo. Naley pamita bowiem, e stawk w tej grze s z jednej strony ludzie,
ktrych godno naley bezwzgldnie respektowa, a z drugiej przetrwanie Unii
Europejskiej i zachowanie jej wartoci.

Tezy zawarte w tekcie wyraaj jedynie opinie autora.

Tekst powsta w ramach Serii Specjalnej Biuletynw IZ powiconej biecym

problemom masowych migracji ludnoci z terenw objtych konfliktami do Europy.
Prezentowane zagadnienia obejmuj kwestie skutkw spoecznych, percepcji i
nastawienia opinii publicznej, oraz wyzwa politycznych i ekonomicznych zwizanych
z napywem uchodcw w Niemczech, Polsce, a take innych krajach Europy. Kolejne
numery Biuletynu bd przybliay te kwestie z rnych perspektyw.

Maciej Duszczyk

- dr hab., wicedyrektor Instytutu Polityki Spoecznej, kierownik

Zespou Polityk Migracyjnych w Orodku Bada nad Migracjami Uniwersytetu

Warszawskiego. Przewodniczcy Komitetu Polityki Naukowej organu doradczego
Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyszego. Zajmuje si gwnie zagadnieniami polityki
migracyjnej

oraz

spoecznymi

ekonomicznymi

konsekwencjami

migracyjnych. Jest czonkiem Rady Naukowej Instytutu Zachodniego.

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 6

procesw