Información ambiental: un bien común global

Sistema de Indicadores Ambientales y
Registro de Emisiones
y Transferencias de Contaminantes
LOGROS
Y RETOS PAR A EL DESARROLLO SUSTENTABLE
1995-2000
I NSTITUTO N ACIONAL
DE
E COLOGA
D IRECCIN G ENERAL DE G ESTIN

E I NFORMACIN A MBIENTAL
Ernesto Zedillo Ponce de Len

Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos
Julia Carabias Lillo
Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Enrique Provencio
Presidente del Instituto Nacional de Ecologa
Adrin Fernndez Bremauntz
Director General de Gestin e Informacin Ambiental
Rolando C. Ros Aguilar
Director de Informacin Ambiental
Luis R. Snchez Catao
Director de Gestin Ambiental
Primera edicin: octubre de 2000.

D.R. Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Instituto Nacional de Ecologa
Av. Revolucin 1425, Col Tlacopac,
Delegacin lvaro Obregn, C.P. 01040, Mxico, D.F.
Impreso y hecho en Mxico.
NDICE
PRESENTACIN ................................................................................................... 5
1. SOCIEDAD INFORMADA SOCIEDAD PARTICIPATIVA ............................................. 7
1.1 Sociedad globalizada ................................................................................ 7
1.2 Las ventajas de la informacin para la atencin
de los problemas ambientales..................................................................... 9
1.3 La participacin pblica y la informacin .............................................. 12
2. LAS HERR AMIENTAS DE LA INFORMACIN:
REGISTRO DE EMISIONES Y TR ANSFERENCIA DE CONTAMINANTES ........................ 15
2.1 La experiencia internacional .................................................................. 17
2.2 El proceso nacional para crear el RETC ................................................. 18
2.3 La fase piloto ......................................................................................... 20
2.4 El primer informe del RETC .................................................................. 21
2.5 Visin a futuro ...................................................................................... 24
3. LOS MECANISMOS DE EVALUACIN DE LA POLTICA AMBIENTAL:
INDICADORES DE DESEMPEO AMBIENTAL .......................................................... 27
3.1 La necesidad y obligacin de evaluar lo hecho ....................................... 27
3.2 Los indicadores ambientales en el contexto internacional ....................... 28
3.3 Los indicadores para la evaluacin del desempeo
ambiental en Mxico ............................................................................... 30
3.4 Cooperacin con Estados Unidos para el desarrollo
de indicadores ambientales ...................................................................... 41
3.5 Informacin ambiental para la frontera norte ......................................... 41
3.6 Indicadores de desarrollo sustentable ...................................................... 42
3.7 El desarrollo inmediato del Sistema para la Evaluacin
del Desempeo Ambiental ....................................................................... 43
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S ISTEMA
DE
I NDICADORES A MBIENTALES
RETC
C APTULO
PRESENTACIN
5
on la presente publicacin el Instituto Nacional de

Ecologa pone al alcance del lector un registro del
estado actual, los avances y las proyecciones realizados con respecto a las herramientas de anlisis, difusin y evaluacin de la Gestin Ambient al durante el periodo
1994-2000 de la administracin pblica federal.
El INE muestra en esta entrega dos de los aspectos ms
importantes de la informacin ambiental que se genera en
Mxico: la que proviene del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), y aquella derivada de la
evaluacin de la poltica ambiental a travs de los Indicadores para la Evaluacin del Desempeo Ambiental.
La Direccin General de Gestin e Informacin Ambiental, mediante tales acciones ha cumplido con las metas
estipuladas en el Programa de Medio Ambiente 1995-2000, y ha
dado adems respuesta por otros medios a la demanda de informacin tanto de la sociedad mexicana como de instancias
internacionales interesadas en esas materias.
El INE aspira con esta publicacin a lograr un mejor conocimiento del proceso seguido hasta la fecha en los aspectos
mencionados, as como de las tareas pendientes. La construccin de la sociedad que deseamos debe recurrir a su memoria
histrica. Esperamos que el RETC y los Indicadores para la Evaluacin Ambiental se incorporen con utilidad a ese bagaje.
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1. S OCIEDAD I NFORMADA S OCIEDAD P ARTICIPATIVA

I NDICADORES A MBIENTALES Y RETC
1 . SO C I E D A D IN F O R M A D A
S O C I E D A D PA R T I C I P A T I V A
7
1.1 S OCIEDAD
GLOBALIZADA
La informacin ha pasado a ser para cualquier sociedad, y

en casi todos los aspectos de la vida, un bien elemental, bsico; un derecho y una exigencia fundamentales.
El crecimiento en la estatura social, poltica y econmica de este bien es una caracterstica inherente, cuando no el
vehculo esencial, en la globalizacin. Su uso, su manejo, su
disponibilidad, determinan en no pocos casos una mejor
posicin, una ventaja comparativa o, en sentido inverso, una
discriminacin, una forma de dependencia o de marginacin.
Aunque en muchos aspectos est pendiente definir y caracterizar la globalizacin, al menos en este punto, en el reconocimiento del papel que juega la informacin para este
fenmeno mundial, hay un acuerdo casi absoluto. Sin informacin se atenta contra el derecho, se genera inequidad, se
abusa del poder.
En no pocas sociedades del llamado mundo desarrollado, y a raz de la proliferacin y popularizacin del instrumento Internet, ha cobrado fuerza y vigencia la discusin
sobre los lmites, posibilidades y usos de la informacin; de
su valor, beneficios y propiedades como bien comn. Los
anlisis van desde la ptica estrictamente de comunicacin,
hasta los mbitos polticos, econmicos y jurdicos; incluso
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se llega al extremo de sacar nuevamente a la luz los ms ortodoxosdebatesdelaticaylamoral.

Mltiples son los aspectos a considerar respecto al manejo de la informacin; pero los avances verificados hay que ponderarlos segn las caractersticas
de la materia a la cual se vinculen. Es decir, no encontramos la misma problemtica cuando se habla de la informacin burstil, por mencionar algo, que cuando tratamos lo relacionado con la informacin ambiental. Mientras la primera
est sujeta al manejo de un grupo restringido y al desempeo de una actividad
especfica, la segunda ha pasado rpidamente de ser slo un componente del
trabajo de cientficos especializados, a convertirse en el inters principal y el bien
comn de las sociedades y la humanidad.
No es exagerado decir que se le considera, cada vez ms, vinculada a un
patrimonio planetario, global, dado que planetarias y globales son ya casi todas
las cuestiones que tienen que ver con el medio ambiente.
El binomio sociedad informada-sociedad participativa es, a travs del prisma del

medio ambiente, menos una cuestin democrtica y ms una cuestin de supervivencia colectiva; es menos un componente de la globalizacin y ms una urgencia de la globalidad.
Sin embargo, el trnsito de un momento al otro, de una percepcin a otra,

de un estadio al siguiente, es todava un proceso que se est generando, una
conciencia social en construccin, y como tal la tarea ms urgente es procurar
la apertura, la participacin ms amplia de la sociedad para evitar obstaculizar
el desarrollo de la informacin ambiental.
Si bien es explicable que el aporte cientfico tenga que remontar una posicin rezagada con respecto al avance de los problemas ambientales, es inevitable
que a las naciones les resulte complejo incorporar a sus procesos econmicos el
propsito del desarrollo sustentable. Es lento el crecimiento de la cultura y de la
conciencia del cuidado del medio ambiente; pero lo que es inaplazable, imperativo, es hacer de la informacin ambiental un ejercicio cotidiano de interaccin y
retroalimentacin. La discusin, los intercambios, la liberalizacin, la democracia
sin ribetes, son impostergables con relacin a la informacin ambiental.
El propio crecimiento inherente a las distintas formaciones socio-econmicas vive ya un grado de conexin tal que de forma sustancial y cualitativa se
encuentran involucradas y enlazadas unas con otras. A esto se ha dado en llamar la sociedad globalizada, resaltando al hacerlo los aspectos de finanzas, comercio y comunicacin.
Lo anterior es todava ms notorio en el aspecto ambiental. En gran medida, la poltica internacional de las tres ltimas dcadas ha girado en torno de los
fenmenos ambientales vinculados al desarrollo, lo cual se ha traducido en un
consenso para designar el horizonte al que se dio en llamar el desarrollo sustenta-
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ble. Casi todas las agendas de poltica de los pases tienen dos componentes: uno
que los obliga con las dems naciones con respecto a aquellos problemas ambientales que no tienen fronteras, y otro que es la atencin de la ecologa y la sustentabilidad vinculadas a las condiciones especficas de desarrollo de cada pas.
La informacin ambiental es uno de los elementos con mayor presencia en
esta uniformidad internacional. Desde aquella que d a conocer el estadio de los
problemas, hasta la que responde a estndares de compatibilidad y evaluacin.
La informacin ambiental se ve sujeta a una doble dinmica: las coordenadas que van siendo fijadas en el concierto internacional, y el ritmo de produccin a escala nacional.
Por principio, en la globalizacin se genera una cierta estandarizacin de
las caractersticas y formas de valoracin de la problemtica ambiental, lo cual
es positivo en tanto que hay una aproximacin fidedigna a la dimensin que
pueden alcanzar los problemas ambientales, pero no resulta tan conveniente si
no permite el desarrollo y el incremento en la capacidad de abordar las caractersticas especficas de la problemtica ambiental local, y limita por ende, las posibilidades reales de actuar sobre ella. En tales circunstancias se hace evidente
la diferencia entre globalidad y globalizacin. Es impostergable suscribir a la
informacin ambiental dentro de la dinmica de la globalidad sin despojarla de
su capacidad de responder a la globalizacin.
1.2 L AS
VENTAJAS DE LA INFORMACIN PARA LA ATENCIN

DE LOS PROBLEMAS AMBIENTALES
Conforme las sociedades van complejizando sus estructuras debido a la presin

del aumento de la poblacin, de los procesos productivos, de las interrelaciones
en los planos de comunicacin, comercializacin, etc., es necesario generar igualmente las respuestas sociales institucionales. La informacin ambiental es uno
de los principales instrumentos que se han desarrollado para fortalecer y hacer
avanzar la gestin ambiental a planos de mayor calidad, y como un componente
cada vez ms importante en la generacin de poltica.
El uso de la informacin para fines de gestin ambiental ha ido creciendo cada
vez ms en intensidad y cada vez ms se le ha sometido a exigencias que demandan cantidad y calidad.
Desde la elemental urgencia de llenar vacos y abatir el desconocimiento, hasta

el elevado y complejo plano de transitar por procesos de elaboracin (a veces de
participacin mixta), con formulaciones que responden a normatividad y control
de calidad, la informacin es un fenmeno inherente al quehacer social y poltico.
Desde la primitiva recoleccin de datos a la luz de disciplinas tradicionales y originarias de la cuestin ambiental, hasta la compleja elaboracin de re-
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des y cruces de variables y fuentes, para formular sistemas de medicin y generar principios de evaluacin, la informacin se ve sujeta a una dinmica permanente, a la cual ha sido preciso adaptarse, reconociendo a cada momento su
naturaleza, y sabiendo expresarla siempre en su funcin legtima, que es la transcripcin de la realidad, y descargndole otro tipo de intereses o subjetividades.
La informacin para ser objetiva debe deslindar efectivamente la procedencia y
el alcance de los datos que la van conformando y procurar el mximo de vinculaciones posibles y pertinentes tanto en el campo estrictamente cientfico como
entre ste y el social. De esta forma, la objetividad se convierte en el mecanismo que permite hacer conf luir lo cientfico y lo social en el proceso de aproximacin a la realidad.
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La objetividad permite proyectar la informacin hacia un ejercicio constante

de retroalimentacin entre los mbitos natural y social, y alcanzar de ese modo
logros tiles a partir de los cuales se avance a estadios superiores en el ref lejo
de la realidad.
La disponibilidad de informacin permite el desarrollo de estructuras que
apliquen a diversos fines, entre ellos se ha ido reforzando el que concierne a la
creacin y el perfeccionamiento de mecanismos especficos de gestin ambiental.
Tan slo en lo que concierne al presente texto, el desarrollo de lo que han
significado tanto el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes
como los Indicadores de Desempeo Ambiental son ya formulaciones que, al
tener su origen en el cometido de elaborar la informacin que nos permita conocer el estado que guarda un fenmeno especfico, su solo diseo le entreteje
en derredor toda una serie de elementos que permiten desplegar sobre ellos procesos de gestin ambiental que tienen que ver con la prevencin de la contaminacin y la evaluacin de los avances de la poltica ambiental por sector especfico:
aire, agua, suelo, etctera.
Mientras que la investigacin fracciona, discierne y explora, el conocimiento
y la informacin resumen, aglutinan, construyen.
Si bien la gestin ambiental es un proceso en constante construccin, pues
depende del progreso cientfico, tecnolgico y jurdico, as como del avance en la
percepcin social de los problemas y de la definicin de los caminos que se proponen para superarlos, es posible constatar ya la existencia de adelantos sustanciales: una red articulada de generadores de informacin ambiental, registros
configurados para medir valores especficos de problemas ambientales, instrumentos de evaluacin del desempeo ambiental y una creciente infraestructura de
anlisis. Sin hablar de tantos otros aspectos que tambin coadyuvan a su desarrollo como la educacin ambiental, la comunicacin y la participacin pblica.
De esta forma nos encontramos en el momento actual con una serie de
formulaciones en informacin ambiental de diversa ndole que no han agotado
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todas las posibilidades pero a travs de las cuales puede montarse un ejercicio
serio, sostenido y sustentable de la gestin ambiental. Permanentemente se van
sumando exigencias y retos para proyectarla a un desempeo ms satisfactorio,
vinculado esto incluso a la mayor participacin y conciencia sobre el tema porque, a final de cuentas, ste es precisamente el resultado esperado: la mayor
participacin. Existe una relacin directamente proporcional entre sociedad informada-sociedad participativa.
Sin menoscabo del universo amplio de informacin ambiental, es importante
describir cmo se encuentra conformado el estadio que define en el momento actual las ya mencionadas formulaciones de informacin ambiental que han pasado a ser mecanismos e instrumentos especficos de la Gestin Ambiental.
En primer lugar, debemos partir de la acotacin legal a travs de la cual la
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente define lo que
es informacin ambiental en relacin con los aspectos que le ocupa regular, de
tal forma que indica lo siguiente:
se considera informacin ambiental, cualquier informacin escrita, visual o
en forma de base de datos, de que dispongan las autoridades ambientales en
materia de agua, aire, suelo, f lora, fauna y recursos naturales en general, as como
sobre las actividades o medidas que les afectan o puedan afectarlos.
(artculo 159 bis 3)
Y en sus artculos 159 bis y 109 bis menciona que la informacin es el resultado de operaciones especficas como:
Elaboracin de inventarios de recursos naturales existentes en el territorio
nacional,
Monitoreo de emisiones al aire, agua y suelo,
Autorizacin de licencias o permisos vinculados a la materia, y
Ordenamiento ecolgico del territorio.
Finalmente, se proyecta que todo ello forme parte del Sistema Nacional de
Informacin Ambiental y de Recursos Naturales (SNIA) a efecto de crear un sistema consolidado de informacin.
Saltemos de aqu al Programa de Medio Ambiente 1995-2000, mismo que
al traducir estos sealamientos de la Ley, le asigna a la informacin ambiental
la categora de Instrumento de Poltica Ambiental y avanza hacia la conformacin del SNIA como una tarea estratgica en la consolidacin de ese instrumento
por lo que puntualmente delnea los proyectos y acciones prioritarias por abordar para constituirlo. Un total de 12 apartados definen cmo deber estar conformado el SNIA en este primer momento. Dentro de ellos se incluyen, dos de
los sectores que en este trabajo se desarrollan: el Sistema de Indicadores Ambientales y el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes.
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El Sistema de Indicadores Ambientales representa la base de la informacin ambiental para la gestin pues convierte una gran cantidad de datos y estadsticas
en paradigmas de monitoreo y evaluacin al poner en funcionamiento un mecanismo que combina y relaciona accin humana, estado del medio ambiente y
recursos naturales, y respuesta de los agentes econmicos y ambientales (gobiernos, consumidores y ONG, empresas y organismos internacionales); estos paradigmas, los indicadores ambientales, constituyen as el fundamento no slo para
la evaluacin y el monitoreo, como se ha mencionado, sino tambin para identificar tendencias y cambios significativos, al insertarse en el centro mismo del
proceso de la toma de decisiones.
El Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes conjunta datos de
la misma especie para conformar un organismo identificable en cuanto a su naturaleza, composicin y ubicacin. Especficamente se trata de mostrar, de manera
directa, el espectro de los contaminantes en su relacin con los procesos productivos. A partir de este ejercicio es posible detectar dnde hay ineficiencia y obtener los datos que mejor permitan establecer formas de prevencin y control sobre
esos contaminantes. El RETC se consolida as como un instrumento de primer
orden para la gestin ambiental.
Como se puede apreciar, la caracterstica de esta mancuerna de instrumentos de gestin ambiental es que han sido concebidos a partir de la vinculacin
especfica entre la informacin y lo ambiental; vinculacin que tiene tras de s
todo el avance cientfico, poltico, tecnolgico y social que se ha tenido en nuestro pas en la materia, integrado a su vez a la consolidacin en nuestra sociedad
de la poltica ambiental en general y, en forma particular, a los avances dentro de
la gestin ambiental.
1.3 L A
PARTICIPACIN PBLICA Y LA INFORMACIN
En la Gestin Ambiental se da cada vez ms la conf luencia entre autoridades y

ciudadana, y paulatinamente este binomio va formalizando los espacios y los
contenidos que les permite conjuntar perspectivas y esfuerzos para detener primero y revertir despus el deterioro del medio ambiente.
Sin lugar a dudas, al margen de modificaciones en las instituciones y estructuras de gobierno, creacin de normatividad y desarrollo tecnolgico, o elaboracin de programas e implantacin de polticas, lo que realmente ha
permitido este acercamiento ha sido el avance sustancial que se ha alcanzado en
el terreno de la informacin ambiental. A travs de un largo e intenso proceso
de identificacin, construccin y evolucin, la informacin ambiental empieza
a adoptar las formas y configuraciones que le otorgan legitimidad y legalidad,
siguiendo con ello la evolucin que la misma atencin a los problemas del medio ambiente va teniendo en nuestro pas.
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A travs de una gran dinmica de intercambio, lo que se considera desde la

ptica gubernamental como participacin pblica o ciudadana evoluciona hacia
una autntica participacin social en la que ya no son slo individuos o agrupaciones de individuos preocupados por el deterioro del medio ambiente y con grados dispares de informacin sobre la problemtica que aqueja a la ecologa los que
primordialmente se acercan a la autoridad, sino que cada vez ms se habla de comunidades o poblaciones, lo que ref leja la permeabilidad que se ha alcanzado.
Esto ha permitido crear foros para recoger la manifestacin de las opiniones
y propuestas de las organizaciones obreras, empresariales, de campesinos y productores agropecuarios, pesqueros y forestales, comunidades agrarias, pueblos indgenas, instituciones educativas, organizaciones sociales y privadas no lucrativas.
En la medida en que tanto la participacin ciudadana como el derecho a
la informacin ambiental son procesos que se desarrollan cada vez ms de forma paralela, existe la necesidad, por un lado, de impulsar la demanda de informacin, y por otro, de que la sociedad est capacitada para utilizarla e
interpretarla. Esta interrelacin se espera sea un proceso elptico en el que en
cada nueva vuelta se eleve el nivel de participacin y la calidad de informacin.
Sin dejar de denunciar y cuestionar, la informacin ambiental tambin se convertir en promotora de propuestas concretas viables y comprometidas.
Es pertinente reconocer la capacidad de organizacin que han alcanzado las

comunidades impulsadas por el inters de protestar contra las emisiones a la
atmsfera de una empresa, o sus descargas de aguas residuales o, si es el caso,
por el desecho de residuos diversos que les preocupan por considerar que pueden
afectarles a su salud o que pueden ir en detrimento de sus recursos naturales.
Sin duda hay legitimidad y fundamento en ello, pero muchas veces se pierde
la accin de estas organizaciones por fallas de nivel secundario como la no-identificacin adecuada del problema, el desconocimiento del responsable, o la complejidad tcnica, econmica o social que entraa su solucin. Muchas veces
ocurre que la informacin necesaria est todava por generarse, que se requiere
desarrollar el trabajo de investigacin, elaboracin y sistematizacin que conlleva el proceso de produccin de informacin y que ha sido precisamente el sealamiento de la sociedad el que alerta y activa el mecanismo.
El involucramiento de los grupos ciudadanos interesados en participar en la planeacin, ejecucin, evaluacin, seguimiento y vigilancia de las polticas ambientales depende en gran medida del desarrollo de su acceso a la informacin ambiental.
Desde luego que el universo de la informacin ambiental tiene tantos aspectos, tantas modalidades como intereses y percepciones como se puedan dar,
esto es as y debe ser as porque ms all de precisiones cientificistas o lega-
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listas se trata de un ejercicio eminentemente democrtico donde no es posible

manipular ni especular, y en el que va de por medio el inters de la poblacin.
El avance en Informacin Ambiental desde luego que se sustenta en el conocimiento y la investigacin cientfica; el que sea motivo de una sancin normativa especfica en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
Ambiental sin duda le confiere seguridad y garantas en el ejercicio pblico; y
claro que el que se traduzca a los canales, la metodologa y los formatos de difusin ms giles, abiertos y modernos permite accesarla oportunamente y darle
el uso debido; pero, no obstante ello, el valor final que siempre debe perseguir
es la demanda de que forme parte y sea una constante de la conciencia de la ciudadana.
14
La informacin, la educacin y la cultura constituyen elementos indispensables

en el proceso hacia el desarrollo sustentable puesto que representan piedras
angulares sobre las cuales se asientan las formas de organizacin social y el aprovechamiento de los recursos naturales en una situacin compatible con el equilibrio ambiental.
Es de esperarse que cuanto mayor sea el conocimiento de la informacin

contenida en el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes como
reporte, estimacin y manejo de informacin sobre emisiones de contaminantes producto del desempeo ambiental de las fuentes productivas, ms se desarrollar como un mecanismo de retroalimentacin entre, por una parte, acciones,
conductas productivas y hbitos de consumo tanto de industrias como de la
poblacin en general, y por otra, la comprensin de los efectos que dichas actividades producen en el ambiente. Este circuito de informacin se completa cuando los diferentes sujetos cambian su comportamiento a la luz de la comprensin
alcanzada. Es en este momento cuando se impone el establecimiento de compromisos concretos y su evaluacin peridica.
Para que los indicadores de desempeo ambiental cumplan cabalmente con
su objetivo deben procurar hacer sinergia con sus usuarios; no se habr conseguido mucho si para saber lo que nos dicen tenemos en todo momento la duda
o la sospecha acerca de qu es lo que efectivamente nos estn informando, si en
todo momento nos tenemos que preguntar qu tan directos estn esos indicadores en el camino de la realidad. Los indicadores de evaluacin del desempeo ambiental deben impulsar su propia legitimidad que slo se conseguir cuando
haya un trabajo intenso para su aceptacin por la sociedad. Cuando ganen carta de naturalidad en el escenario de la realidad ambiental y sus valores tengan
resonancia y significacin entre sus receptores.
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2. L AS HERRAMIENTAS DE LA INFORMACIN : R EGISTRO

DE
E MISIONES
2 . LA S
HERRAMIENTAS D E
L A I N F O R M A C I N:
R E G I S T R O D E EM I S I O N E S
Y TR A N S F E R E N C I A
D E CO N T A M I N A N T E S
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n trminos constitucionales, el derecho a la informacin debe ser asegurado por el Estado como una
garanta individual, sin embargo, aparte de la informacin econmica estadstica que colecta el INEGI que
cuenta con una Ley de referencia, en otros tpicos existen
vacos legales que impiden el ejercicio prctico del derecho
a la informacin. Uno de estos tpicos, con creciente demanda social y necesidad de un uso horizontal y descentralizado de la informacin, es el medio ambiente. La nueva Ley
General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente
(LGEEPA) ha integrado en un mismo ttulo el derecho a la
informacin ambiental y la participacin social.
En dicho apartado de la LGEEPA se describen las caractersticas principales del Sistema Nacional de Informacin
Ambiental y de Recursos Naturales, el cual se concibe como
el instrumento para difundir informacin tcnica y documental en la materia. As mismo, se afirma que el Gobierno Federal deber promover la participacin corresponsable de la
sociedad en la planeacin, ejecucin, evaluacin y vigilancia
de la poltica ambiental y de recursos naturales.
En este nuevo contexto legal, la sociedad civil y la iniciativa privada estn adquiriendo un papel ms relevante en
la proteccin ambiental, tras una experiencia de varios aos
en los que generalmente se exclua a organizaciones sociales
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y privadas tanto de la toma de decisiones como del acceso a la informacin, su

uso, y el desarrollo de las polticas ambientales. A todos ellos les interesa ejercer el derecho a ser informados y usar la informacin con que cuenta la autoridad ambiental para tomar decisiones individuales o de grupo, o simplemente para
conocer la calidad del ambiente o el estado de recursos comunes como el aire
de una ciudad o el agua de un ro o un lago.
Adems, la informacin ambiental es bsica para el propio desarrollo de
polticas y el establecimiento de objetivos y prioridades de gestin ambiental, as
como para evaluar el desempeo de las polticas aplicadas. En este contexto, la
informacin contribuye a propiciar la accin convergente de la sociedad hacia
fines comunes, y a la vez a ensanchar los mrgenes de maniobra de la autoridad
conforme se documentan y se asumen consensos sociales.
En este sentido, el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) constituye un instrumento de integracin, anlisis y manejo de la
informacin que puede proporcionar a las instituciones de gobierno, y al pblico en general, conocimiento sobre la naturaleza, magnitud y localizacin de las
emisiones de contaminantes y contribuir a una evaluacin sobre el desempeo
ambiental de las fuentes de emisiones. La informacin que concentra el RETC
puede llegar a formar parte importante del conocimiento de variables y procesos relevantes de la contaminacin ambiental asociada con la produccin industrial, la prestacin de servicios y el consumo de bienes.
Al gobierno un RETC le puede proporcionar informacin detallada que
ayudar a:
Identificar las emisiones de contaminantes potencialmente peligrosos;
Estimar las cantidades que estn siendo liberadas y en cunto tiempo; y
Ubicar los medios (aire, agua o suelos) que estn siendo impactados.
El simple hecho de conocer y saber hacer uso de esta informacin podr
inducir modificaciones en las conductas de aquellas empresas que quieran mejorar su imagen pblica aplicando tecnologas o prcticas coherentes con la produccin limpia y el uso sustentable de recursos ambientales. Adems, al conocer
dicha informacin, el reporte se convierte en una importante herramienta que
puede aumentar considerablemente la capacidad del gobierno para lograr importantes objetivos de proteccin ambiental. Dichos objetivos pueden ser:
El desarrollo de indicadores para medir y cuantificar el xito o fracaso de
polticas de reduccin de la contaminacin.
La simplificacin e integracin de los mltiples requerimientos para el reporte de fuentes de contaminacin.
La vigilancia del cumplimiento de la normatividad y el establecimiento de
nuevos lmites y estndares para emisiones de sustancias contaminantes.
El establecimiento de prioridades para reducir o eliminar gradualmente el
uso de ciertas sustancias txicas.
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La promocin de esfuerzos integrados de prevencin y control de la contaminacin.

El cumplimiento de los requerimientos internacionales de informacin bajo
los diversos acuerdos y convenios internacionales.
La prevencin de riesgos qumicos en establecimientos de alto riesgo ambiental.
La difusin pblica sobre niveles de cumplimiento normativo y el desempeo ambiental de establecimientos industriales.
La autorregulacin industrial y certificacin (i.e. ISO 14000).
De esta manera, la informacin proporcionada por el RETC se convierte

en un mecanismo de retroalimentacin para el entendimiento por parte de la
poblacin y de las empresas, de la consecuencia de sus conductas productivas y
de sus hbitos de consumo sobre el medio ambiente. Este crculo informativo
se completa cuando las personas o las organizaciones cambian su comportamiento
a la luz de la comprensin ganada. Como parte de un proceso educativo, la asimilacin de la informacin del RETC facilita a las empresas y a los ciudadanos
la interpretacin de su interdependencia con la calidad del aire, del agua y del
suelo, lo que a su vez genera un sentido de corresponsabilidad y fraternidad en
la conservacin del medio.
2.1 L A
EXPERIENCIA INTERNACIONAL
En el rubro internacional pases como los Estados Unidos de Amrica, Canad, Pases Bajos y Gran Bretaa tienen ya experiencias favorables con el uso de
los registros de emisiones como instrumento de manejo seguro de sustancias
qumicas y prevencin de la contaminacin, en los que se combinan:
El derecho a la informacin ambiental;
La respuesta a emergencias qumicas;
Los programas de prevencin de la contaminacin; y
Los requerimientos regulatorios de licenciamiento y reporte de emisiones
y transferencia de contaminantes en establecimientos industriales.
Adems se ha demostrado que en estos pases al contar con un sistema de
registro de emisiones se ha logrado conjuntar a un pblico bien informado con
el gobierno y la industria en la toma de decisiones ambientales; lo anterior se ref leja en acciones apropiadas para mitigar riesgos o elaborar planes preventivos o
correctivos que logren la aceptacin de los diferentes sectores de la comunidad.
A partir de estos antecedentes y como parte de las recomendaciones de la
Agenda XXI, varias organizaciones internacionales promueven el desarrollo y uso
de estos sistemas. Por un lado UNITAR ha otorgado al INE/SEMARNAP asistencia tcnica-financiera, y por otro lado, las oportunidades y los compromisos in-
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ternacionales de Mxico en este rengln se han intensificado con el Programa

Frontera XXI, que incluye el desarrollo del RETC como un medio para promover la prevencin de la contaminacin en la frontera Mxico-Estados Unidos, y
con el proyecto de Registro de Emisiones de Contaminantes en Norteamrica
auspiciado por la Comisin para la Cooperacin Ambiental (CCA), en el que
se busca facilitar la comparabilidad de los datos de emisiones entre los tres pases socios del Tratado de Libre Comercio (TLC).
De igual forma, se intenta cumplir con la recomendacin del Consejo de
la Organizacin de Cooperacin para el Desarrollo Econmico (OCDE), para que
los pases miembros instrumenten este tipo de sistemas, y con los acuerdos del
Foro Intergubernamental de Seguridad Qumica, que sugieren el desarrollo nacional del RETC como instrumentos de reduccin de riesgos ambientales.
Cabe destacar que en el contexto descrito y con el apoyo de las organizaciones mencionadas, el INE/SEMARNAP fue anfitrin, en julio de 1997, del
Taller para las Amricas sobre los Registros de Emisiones y Transferencia de
Contaminantes. Este taller cont con la asistencia de representantes de 30 pases latinoamericanos y del Caribe, adems de Mxico, Estados Unidos y Canad y de las organizaciones internacionales mencionadas. A raz de dicho evento,
varios pases en Latinoamrica han iniciado gestiones para desarrollar un RETC.
2.2 E L
PROCESO NACIONAL PARA CREAR EL
RETC
En la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 Cumbre de Ro fue propuesto y aceptado un documento conocido como Agenda XXI, que contiene las responsabilidades que se deben
adquirir para alcanzar dicha meta. En el captulo 19 de dicho documento Gestin Ecolgicamente Racional de los Productos Qumicos Txicos se recomienda en par ticular: que los gobiernos y agencias internacionales en
cooperacin con el sector industrial mejoren sus bases de datos y sistemas de
informacin de sustancias txicas, as como sus inventarios de emisiones contaminantes y el derecho de la comunidad a la informacin, y que se desarrollen programas de informacin ambiental como posibles herramientas para la
reduccin de riesgos.
En este marco, el RETC representa el instrumento de participacin ciudadana y de acceso pblico a la informacin sobre fuentes contaminantes. A
comienzos de 1994 UNITAR, en cooperacin con la OCDE y con varios programas de la ONU, iniciaron un programa para evaluar la factibilidad de implantar sistemas nacionales RETC y promover su establecimiento en pases en vas
de desarrollo.
Para ese efect en Mxico se form un grupo de trabajo denominado: Grupo Nacional Coordinador del RETC, el cual qued integrado por representantes de 38 organizaciones acadmicas, de gobierno, industriales y de la sociedad
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civil, y sesion durante dos aos y medio para disear la instrumentacin tcnica, administrativa y jurdica del RETC.
Este Grupo Nacional inici sus trabajos en mayo de 1994, y en marzo de
1997 fue publicada por el INE/SEMARNAP la Propuesta Ejecutiva Nacional formulada por dicho grupo. Esta informacin se integr dentro de la Nueva Poltica Ambiental para la Industria en Mxico. En dicha propuesta, se detalla el marco
poltico y de regulacin ambiental para la implantacin del RETC en Mxico, la
cual implicaba modificaciones importantes a los instrumentos de regulacin
ambiental directa.
Transcurrida una etapa histrica de regulaciones uniformes y enfocadas al
control separado de descargas de aguas residuales, emisiones atmosfricas y residuos peligrosos, ha resultado imprescindible adoptar nuevos principios de
poltica pblica en materia ambiental, donde prevalezcan la eficiencia, la internalizacin de costos sociales y el manejo de bienes pblicos ambientales, dentro de un marco de incentivos congruente con la competitividad y la racionalidad
ecolgica de los agentes productivos.
La Propuesta Ejecutiva Nacional del RETC describe el desarrollo de los elementos necesarios para establecer un registro computarizado con los datos anuales de descargas, emisiones o transferencia de contaminantes al aire, agua y
suelos, detallados por especie qumica particular y por tipo de establecimientos,
sectores econmicos y regiones.
Dicha propuesta tambin incluy una cdula de reporte y su instructivo as
como los criterios de seleccin de la lista de contaminantes sujetos a reporte y los
aspectos de administracin de la base de datos. De igual forma se consignan las
direcciones futuras contempladas para actualizar estos elementos en la medida en
que el RETC pueda cubrir nuevas esferas para el manejo seguro de las sustancias
qumicas y la prevencin de la contaminacin. Esta propuesta ejecutiva tambin
describe otros elementos para la operacin y difusin del RETC, como son:
La estimacin de emisiones de fuentes no sujetas a reporte;
La comunicacin y difusin de los datos;
La asesora y capacitacin a las industrias sujetas a reporte;
Aspectos de autorregulacin industrial; y finalmente,
Las actividades, responsabilidades y los costos de inversin para un primer
ciclo de reporte.
Se pretendi adems que la creacin del RETC permitiera el desarrollo de una
infraestructura institucional con la que se pudieran sustentar capacidades de diseo y aplicacin, tanto de instrumentos normativos o de regulacin directa y coactiva, como instrumentos econmicos y de mercado, licencias y permisos, y la
promocin, en su caso, de la auditora ambiental y la autorregulacin. En este sentido, podrn explorarse nuevas rutas de normatividad en cuanto a integracin
ambiental y cobertura sectorial. Esto permitir superar el enfoque normativo que
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aplica slo contaminante por contaminante para cada uno de los diferentes medios (aire, agua, suelo), para acceder a nuevos sistemas de regulacin que confronten
de manera consistente todo el espectro de impactos ambientales generados por las
ramas de actividad econmica que merecen una atencin prioritaria.
Tambin se intenta tomar en consideracin aspectos de productividad, posibilidades de cambio tecnolgico y eficiencia ambiental global, lo que puede permitir conciliar objetivos de proteccin ambiental con objetivos de competitividad.
2.3 L A
20
FASE PILOTO
A comienzos de 1994 UNITAR, en cooperacin con la OCDE y con varios programas de la ONU, iniciaron un programa para evaluar la factibilidad de implantar sistemas nacionales RETC y promover su establecimiento en pases en vas
de desarrollo. Tres pases fueron seleccionados para participar en estos proyectos pilotos RETC: Mxico, Egipto, y la Repblica Checa.
Mxico inici el Proyecto Piloto RETC en mayo de 1994, con la designacin del INE como Punto Focal Nacional y el establecimiento del Grupo Nacional
Coordinador del RETC.
En el transcurso de 1996 se realiz, en el estado de Quertaro, el estudio
de caso para construir un Registro Estatal de Emisiones y Transferencia de Contaminantes. Se eligi esa entidad, por considerar que cubra los puntos necesarios para llevar a cabo la simulacin de un reporte. El escenario ideal para
efectuar el proyecto piloto presentaba las siguientes caractersticas:
Presencia de un sector industrial representativo y de tamao manejable.
Cooperacin satisfactoria entre el gobierno federal y las autoridades estatales, as como de las industrias y las instituciones estatales.
Existencia en la regin de polticas ambientales con algn grado de xito.
Recursos financieros para el sostenimiento del estudio de caso.
Capacidad de recursos humanos e infraestructura.
Localizacin adecuada en funcin del organismo central de coordinacin
(INE).
En el desarrollo de este estudio de caso estuvieron involucrados cmaras
industriales, organismos de gobierno y grupos o instituciones de inters pblico como universidades y asociaciones ambientalistas. Este ejercicio permiti al INE/SEMARNAP y al gobierno del estado evaluar los requerimientos
tcnicos y administrativos para el establecimiento de un registro pblico de
emisiones.
Durante el estudio de caso se integr un registro de emisiones y transferencia de contaminantes mediante el llenado de un formato de reporte en una
muestra de 80 empresas de diferentes giros industriales que participaron voluntariamente. Dichas empresas reportaron las emisiones de 166 sustancias poten-
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cialmente contaminantes bajo la asistencia conjunta del INE y la Direccin de

Ecologa del gobierno de Quertaro. Entre las sustancias registradas se incluyeron contaminantes respecto de la calidad del aire, gases invernadero considerados por el Convenio Marco sobre Cambio Climtico y sustancias con elevada
toxicidad y persistencia ambiental. El Estudio de Caso del RETC en el estado de
Quertaro resume los resultados obtenidos, y demuestra la viabilidad y los usos
de los inventarios multimedios.1
2.4 E L
PRIMER INFORME DEL
RETC
El RETC es un instrumento de recopilacin, integracin y difusin de informacin sobre las sustancias emitidas al ambiente o transferidas a sistemas de tratamiento o disposicin y que pueden estar ocasionando un impacto significativo
sobre la salud humana y la de los ecosistemas.
Estimaciones revisadas con base en los manifiestos de las empresas indican que, en Mxico, se emiten al ambiente alrededor de tres millones de toneladas de residuos peligrosos, doce millones de toneladas de contaminantes
atmosfricos (slo en cuencas urbanas) y cien mil toneladas de sustancias txicas y bioacumulables. En nuestro pas todos somos susceptibles de acusar los
efectos de ello, que se expresan particularmente como impactos ecolgicos en
los ecosistemas, contaminacin de recursos hdricos incluyendo nuestras fuentes
de agua potable, riesgos de salud ambiental y riesgos por accidentes y/o contingencias.
A fin de enfrentar esta situacin, la SEMARNAP ha generado polticas de
produccin limpia y de participacin pblica y de derecho a la informacin, con
las que se busca revertir las tendencias crecientes de estos contaminantes. Dentro de ello, el primer informe elaborado del RETC represent el eslabn inicial
necesario para lograr:
1. Informacin sistemtica y representativa para apoyar la toma de decisiones, y
2. Facilitar la participacin corresponsable del sector privado, las organizaciones civiles, educativas y de los gobiernos estatales y municipales.
En concordancia con el objetivo de mantener una base de informacin sobre la emisin y transferencia de contaminantes en los distintos medios (aire,
agua y suelo) que apoye la toma de decisiones y el desarrollo de polticas ambientales en Mxico, el informe del RETC integra en un esquema las fuentes industriales y los otros sectores relevantes en la contaminacin ambiental como la
agricultura, el transporte y los servicios urbanos. Conforme a ello, la base de
datos del RETC tiene una estructura tridimensional que incluye ocho categoras
1. El estudio de caso de Quertaro puede ser consultado y reproducido en la pgina WEB del
INE: http://www.ine.gob.mx/dggia/retc/publicacion/indexpublic.html
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de fuentes de emisin, 178 contaminantes relacionados con el agotamiento de

la capa de ozono, la contaminacin del aire en cuencas urbanas, el cambio climtico, la contaminacin del agua, los residuos peligrosos y las sustancias txicas. Si bien los datos incluidos en este primer documento son limitados y no
abarcan aun los seis temas anteriores, a travs de mapas que agregan los datos
a nivel municipal, estatal y nacional se ilustra la forma que puede representarse
esta informacin.
Este primer informe del RETC fue tambin el resultado final de un ciclo
de reporte con el que se ha instrumentado un nuevo procedimiento de integracin de datos, a partir de la cdula de operacin anual de la industria y de inventarios de contaminantes integrados por la SEMARNAP relacionados con los
principales problemas ambientales del pas. Como parte de los aspectos jurdicos, administrativos y de poltica ambiental que se discuten, en el informe se
destacan las caractersticas de la Licencia Ambiental nica y de la Cdula de
Operacin Anual. En este sentido, se incluyen consideraciones para modificar
los reglamentos de la LGEEPA en materia de contaminacin atmosfrica y de
residuos peligrosos, en las que se detallan los conceptos que podran instaurar
un rgimen consolidado de reporte para la industria con relacin a las emisiones atmosfricas, los residuos peligrosos y las sustancias txicas emitidas al ambiente. De igual forma, se describe el proceso normativo para seleccionar las
sustancias sujetas a reporte en la cdula de operacin.
Para explicar la estructura y operacin del RETC, dentro del informe se
desglosan la clasificacin de fuentes de emisiones y los mtodos que se utilizan
para estimarlas. As mismo, en el documento se detallan los tiempos y movimientos involucrados en el ciclo de reporte de la Cdula de Operacin Anual y en la
integracin de la base de datos; con respecto a esta ltima se describen los mdulos que permiten integrar la informacin a partir del programa de reporte, el
programa de integracin y el sistema gerencial. Dicho sistema, en proceso de
instrumentacin, permitir en un futuro desplegar las rutinas y los mapas de
consulta en la pgina del INE en Internet, a partir de la combinacin de la base
de datos y de sistemas de informacin geogrfica.
A fin de determinar las emisiones de contaminantes en el ao de 1997
(ao base considerado para el registro de datos), se utiliz la informacin contenida en los 2653 formatos (Cdulas de Operacin Anual y formatos antiguos
LF-CO que se recibieron a nivel nacional) y se complement dicha informacin con los inventarios de emisiones atmosfricas, generacin de residuos
peligrosos, descargas de aguas residuales y de emisiones de gases invernadero. A partir de dicha informacin se generaron 32 mapas en los que se representan las emisiones al aire en cuencas atmosfricas urbanas, las descargas de
aguas residuales, la generacin de residuos peligrosos y las emisiones de gases invernadero.
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Este informe, al concentrar la informacin de las emisiones y transferencias de contaminantes prioritarios con relacin a sus fuentes (sectores) y a lo largo
de los municipios y estados del pas, se busca que sea un factor importante en
la toma de decisiones individuales, sociales y empresariales.
En particular, la importancia de esta informacin radica en que a diferentes niveles (establecimientos industriales, gobiernos municipales, estatales y federal) puedan emprenderse acciones de:
Cumplimiento de la normatividad ambiental.
Evaluacin y comunicacin de riesgos ambientales.
Prevencin de la contaminacin y reduccin de residuos en la fuente y a
lo largo del proceso.
Gestin de la calidad del aire.
Administracin de cuencas hidrulicas.
Reduccin de gases invernadero en cumplimiento de la Convencin sobre
Cambio Climtico.
Prevencin de riesgos qumicos.
Difusin pblica sobre niveles de cumplimiento normativo y desempeo
ambiental de los establecimientos industriales.
Administracin ambiental y certificacin.
Derecho del pblico a la informacin ambiental.
En este nuevo enfoque se pueden generar normas que promuevan el uso
de tecnologas limpias, ampliando el concepto de lo que actualmente se conoce
como tecnologas de control ambiental, y que tiende a identificarse nicamente, con sistemas de lavado de gases, plantas de tratamiento de aguas residuales,
y confinamiento e incineracin de residuos. Por tanto, el concepto de tecnologa ambiental debe abarcar tambin, entre otras opciones, la sustitucin de sustancias qumicas peligrosas, una mayor eficiencia energtica y en el uso del agua,
utilizacin de mejores combustibles y reciclaje de residuos o subproductos.
La creacin y el desarrollo de un RETC en nuestro pas permitir avanzar
en esta direccin al proporcionar un sistema de contabilidad en el manejo de
sustancias y en la emisin de contaminantes. Esta contabilidad podra tambin
incorporarse en la consideracin de costos y beneficios de las propias empresas,
de tal forma que se comprenda con mayor claridad la conveniencia y competitividad asociada con mejorar el desempeo ambiental.
Con este primer informe tambin se contribuye a que Mxico adopte
los principios esgrimidos por la Agenda XXI, en los que se reconoce que cada
sociedad debe decidir qu riesgos ambientales considera excesivos o inaceptables y, con base en ello, definir sus marcos regulatorios y de gestin de
sustancias qumicas. La instrumentacin y el desarrollo del reporte de emisiones tambin forman parte del mecanismo para dar respuesta a las recomendaciones de las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales
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a este respecto, y especialmente sobre la recopilacin de datos y la difusin

de la informacin ambiental.2
2.5 V ISIN
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A FUTURO
Para que la instrumentacin y el desarrollo del RETC logre integrar de manera

plena la informacin ambiental generada por los sectores industriales y de servicios requiere un marco legal adecuado.
Actualmente, sus alcances se encuentran parcialmente obstaculizados, por
lo que se han planteado algunas estrategias regulatorias que permitan lograr la
cobertura de los fines del RETC, a travs de los instrumentos legales existentes
en materia de proteccin al ambiente.
La Direccin General de Gestin e Informacin Ambiental (DGGIA) elabor un proyecto de modificaciones al Reglamento de Prevencin y Control de
la Contaminacin Atmosfrica.* En el ao 2000 se realizan las consultas internas necesarias para proceder con los pasos subsiguientes. En dicho proyecto se
han integrado una serie de artculos que hacen referencia a la creacin de un registro de emisiones. Cabe mencionar que aprobado el reglamento de contaminacin atmosfrica, nicamente hara obligatorio el reporte de emisiones al aire
de las sustancias listadas.
Por su parte, la Direccin General de Materiales, Residuos y Actividades
Riesgosas (DGMR AR) elabor un proyecto para un nuevo reglamento de materiales y residuos peligrosos. Dicho reglamento se encontraba en septiembre de
2000 en la etapa final de aprobacin y publicacin. De igual manera una serie
de artculos que hacen referencia al reporte de sustancias txicas ha sido propuesta como parte de las modificaciones necesarias.
En enero de 1999, la DGGIA envi un anteproyecto de NOM (de cumplimiento obligatorio) a la Direccin General de Regulacin Ambiental (DGR A) del INE
a fin de que sta convocara al Subcomit de Temas Transversales para iniciar el
anlisis del instrumento. Dadas las controversias jurdicas, la DGR A propuso la
expedicin de una Norma Mexicana (NMX) que determine los criterios de seleccin de sustancias de prioridad ambiental. Dicha norma ha sido discutida y aprobada por el Subcomit, por lo que se espera que tambin sea aprobada por el
Comit Consultivo Nacional de Normalizacin para la Proteccin Ambiental.
Cabe precisar que esta norma no hace obligatorio el reporte de emisiones de
estas sustancias, y que, por tanto, es pertinente realizar esfuerzos a fin de que sea
consistente con la comparacin de datos que hace la CCA en su reporte anual.
2.
El primer Informe Nacional de Emisiones y Transferencia de Contaminantes puede ser consultado y reproducidoen la pgina WEB del INE:
http://www.ine.gob.mx/dggia/retc/publicacion/indexpublic.html
en 1999.
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En funcin de las modificaciones que pudieran efectuarse a los reglamentos, es posible que sea necesario expedir un acuerdo administrativo que establezca
al RETC como un instrumento de consolidacin y comunicacin de los datos
reportados en la Cdula de Operacin Anual.
Asimismo, hay temas prioritarios a los que deber ponerse una especial
atencin para lograr una instrumentacin exitosa del RETC, entre ellos se pueden destacar:
Actividades de prevencin de la contaminacin.
Capacitacin a delegaciones, PROFEPA, y la coordinacin con los estados.
Establecimiento y uso del mapserver para las consultas de informacin va
Internet.
Con respecto a la participacin de la sociedad civil, sta se ha venido realizando a travs de los organismos no gubernamentales, exigiendo tambin el
establecimiento del marco legal del RETC; al respecto, es conveniente seguir
manteniendo una estrategia que combine las reformas regulatorias con la comunicacin activa de datos e informacin. Tambin es de importancia subrayar la
necesidad de aumentar sinergias entre las reas del INE involucradas en el tema.
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3. L OS MECANISMOS DE EVALUACIN
DE LA POLTICA AMBIENTAL
3 . LO S
MECANISMOS
D E EVALUACIN D E L A
P O L T I C A A M B I E N T A L:
INDICADORES D E
D E S E M P E O AM B I E N T A L
27
3.1 L A
NECESIDAD Y OBLIGACIN
DE EVALUAR LO HECHO
Mxico inicia el siglo XXI con 100 millones de habitantes,

con la obligacin de darles satisfaccin en trminos de cubrir
sus necesidades bsicas, lo que implica desde luego mantener ritmos de crecimiento econmico acordes con ello, pero
tambin establecer las bases reales del desarrollo sustentable.
El reto no es solamente crecer econmicamente, sino
desarrollarse en trminos sustentables.
En este contexto, la planeacin del desarrollo tanto
como la evaluacin de las polticas aplicadas se convierten
en elementos sine qua non de una poltica de desarrollo sustentable.
La SEMARNAP ha establecido mecanismos de participacin ciudadana para el diseo de las polticas ambientales,
como lo son los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable, mediante los cuales la sociedad civil interviene en
los programas y acciones de la Secretara, as como en la
evaluacin de las acciones desplegadas.
La autoridad ambiental se enriquece con la participacin ciudadana directa, tanto para la identificacin de prioridades como para la correccin de errores. Esta participacin organizada de la ciudadana adquiere mayor relevan-
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cia cuando se cuenta con mecanismos de informacin que demuestren las tendencias de los fenmenos ambientales, y ante todo que den cuenta de la efectividad de las polticas aplicadas.
Evaluar lo realizado no es slo una obligacin de la autoridad y un derecho
de la ciudadana, sino un acto democrtico que fortalece las instituciones nacionales.
Los indicadores de desempeo ambiental son una herramienta estratgica
para el diagnstico de los fenmenos ambientales y para la evaluacin de las
polticas aplicadas.
En 1997 el INE inici la construccin de este Sistema de Evaluacin Ambiental a partir de lo estipulado en el Programa de Medio Ambiente 1995-2000
que seala como estratgico el desarrollo del Sistema Nacional de Informacin
Ambiental, uno de cuyos componentes principales es precisamente el Sistema
de Indicadores Ambientales.
3.2 L OS
INDICADORES AMBIENTALES
EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
28
En el plano internacional no parece existir todava consenso sobre la teora, definicin y metodologa para construir indicadores ambientales. Una revisin de
la literatura muestra que el uso de indicadores es especfico de las polticas puestas en vigor en cada pas. Sin embargo, se coincide sobre la necesidad de indicadores ms generales para evaluar las consecuencias ambientales de acciones y
proyectos en diversas escalas y para cuantificar el capital natural.
El Banco Mundial define los indicadores como medidas de desempeo que
agregan informacin de modo que sea usable, destacando, sin embargo, los aspectos no resueltos de f luctuaciones, variaciones intertemporales e incertidumbre. Todas las organizaciones involucradas en construir indicadores parecen estar
de acuerdo en que stos son herramientas tiles para el diseo de polticas y para
evaluar las medidas ya implantadas.
Parece ser que todas las instituciones que trabajan con indicadores estn
de acuerdo en que su importancia va ms all de los resultados directos obtenidos de las observaciones, y advierten que deben ser claros, simples, sustentados
cientficamente, verificables y reproducibles. Idealmente, los indicadores deben
representar el mnimo de mediciones agregadas con el mximo de significancia
para la instrumentacin de polticas.
Los indicadores pueden medir el xito de un curso de accin y hasta crear estmulos para reaccionar ante ciertos problemas, pero nunca sealan qu medidas
de poltica deben seguirse. Son los tomadores de decisiones en quienes recae la
responsabilidad de escoger entre las alternativas que definan, cul es la que logra las metas propuestas con la mayor eficiencia.
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En el siguiente cuadro sinptico se puede apreciar la evolucin que ha tenido la construccin de indicadores para la evaluacin del desempeo ambiental a escala internacional.
1987
1989
1991
1992
1993
1994
Eventos relevantes para el desarrollo de indicadores

ambientales a nivel internacional
Inicia el desarrollo de conceptos sobre indicadores ambientales en Canad y Holanda.
Cumbre Econmica del Grupo de los 7, en la que se resolvi, por sugerencia de Canad, solicitar a la OCDE que trabajara en el desarrollo de
indicadores ambientales.
La OCDE publica su conjunto preliminar de indicadores ambientales.
Publicacin del conjunto preliminar de indicadores ambientales nacionales de Canad.
Publicacin de indicadores ambientales realizada por el gobierno
holands.
Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en
cuya declaracin se promueve el desarrollo de indicadores ambientales.
La Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas, junto con el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, convocaron a una Reunin Consultiva de Exper tos en Indicadores Ambientales y de
Sustentabilidad, para discutir los avances en la materia logrados por diferentes organismos.
Publicacin en Canad de un conjunto completo de indicadores ambientales, primero de una serie peridica.
La OCDE publica su conjunto central (core set) de indicadores ambientales.
Conferencia sobre Ciudades Sustentables Europeas, que marc un
paso importante para el desarrollo de conceptos y tareas relativos a indicadores de sustentabilidad.
Pueden distinguirse tres grandes categoras de indicadores para la evaluacin del desempeo ambiental (OCDE, 1996):
Indicadores de desempeo ligados a objetivos cuantitativos explcitos (metas, objetivos, compromisos).
Indicadores de desempeo ligados a grandes objetivos cualitativos, dirigidos generalmente al concepto de desempeo por dos vas: i) con respecto
a la eficiencia de las actividades humanas (por ejemplo emisiones por unidad de PIB); y ii) con respecto a la sustentabilidad del uso de los recursos
naturales (por ejemplo, intensidad de uso de la selva).
Indicadores descriptivos, que no estn ligados explcitamente a los objetivos nacionales.
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Conclusiones sobre las experiencias internacionales

en el desarrollo de indicadores
Los gobiernos han tomado como un asunto prioritario de poltica ambiental el desarrollo de indicadores ambientales. La planeacin, ejecucin y evaluacin de la poltica ambiental requiere desarrollo de indicadores ambientales
para su correcta aplicacin.
Existe una necesidad cada vez mayor de coordinar las acciones de sistematizacin y difusin de la informacin entre las agencias de estadstica y las autoridades ambientales.
En la medida en que los indicadores ambientales se desarrollan, aumenta la
necesidad de su uso, as como el inters y la participacin en asuntos ambientales de distintas instancias, gubernamentales y privadas, e incluso de la opinin pblica. Es un proceso que demanda cada vez mayor precisin, pero es
tambin un ejercicio que ofrece mltiples ventajas para la planeacin y toma
de decisiones del gobierno y un ms amplio canal de informacin confiable
al pblico.
30
3.3 L OS
INDICADORES PARA LA EVALUACIN

DEL DESEMPEO AMBIENTAL EN M XICO
En el Programa de Medio Ambiente 1995-2000 se seala que:

Un sistema de informacin debe integrarse con elementos clave del sistema de
precios, datos sobre el estado del medio ambiente, indicadores de tendencias y
horizontes y evaluacin econmica de costos y beneficios sociales ambientales.
[] los indicadores identifican las variables clave dentro de procesos dinmicos
de cambio ambiental, registran la evolucin del ambiente, y de esta forma dirigen la atencin pblica hacia el verdadero espacio de oportunidades de poltica.
La DGGIA fue encomendada para organizar el trabajo para el desarrollo

del sistema de indicadores en el INE, en interaccin directa con las distintas reas
tcnicas de la institucin, a fin de definir aquellos indicadores que mostraran
sus mbitos de competencia.
En una breve descripcin se puede decir que los primeros pasos hacia el
desarrollo de indicadores ambientales en el INE se dieron en 1993, a partir del
Taller Norteamericano de Informacin Ambiental, celebrado en la Ciudad de
Mxico en octubre de ese ao. Este taller cont con la participacin del Instituto Nacional de Ecologa, Environment Canada y la Environmental Protection
Agency (EPA), y tuvo como objetivo generar una base de informacin para el
reporte del estado del ambiente de Amrica del Norte. A pesar de que el establecimiento de indicadores fue inicialmente motivado por la necesidad de aten-
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der compromisos internacionales y generar indicadores comparables internacionalmente, con la creacin de la SEMARNAP en 1994 se tom conciencia sobre
la importancia de estos instrumentos en la planeacin y la gestin de las polticas ambientales, y se hizo necesario plantear un conjunto de indicadores a nivel nacional que estuvieran enfocados a la toma de decisiones dentro del pas,
aunque sin excluir, desde luego, las experiencias internacionales y, en la medida de lo posible, incluyendo indicadores mundialmente comparables.
En una primera etapa se decidi avanzar primero en los temas propios del
INE, buscando crear una base lo ms slida posible que permitiera el desarrollo futuro de los indicadores seleccionados.
La estrategia seguida para realizar la investigacin consisti en los siguientes puntos:
Como primer paso, se estableci un conjunto de indicadores ideales a escala general, para realizar un modelo de la dinmica de cada problema, con
base en propuestas de indicadores a nivel internacional como los de la OCDE,
el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), as
como las resultantes de consultas con las reas tcnicas del INE.
Como segunda etapa se realiz una revisin bibliogrfica en la que se identific la mayor cantidad posible de informacin con respecto a cada tema;
y se trabaj paralelamente con las distintas reas del INE para identificar
aquellos datos que stas pudieran aportar.
Proceso seguido para el desarrollo del Sistema de Indicadores

para la Evaluacin del Desempeo Ambiental
Terico
Revisin de la literatura sobre el tema

Naciones Unidas
PNUMA
Prctico
Recopilacin de informacin
Instituto Nacional de Ecologa
Otras Instituciones
Sistematizacin de Informacin
Propositivo
Primera seleccin de Indicadores Ambientales
Analtico
Evaluacin de los indicadores propuestos
Consulta con las reas tcnicas y segunda evaluacin
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Una vez concluidas estas dos tareas, se procedi a evaluar cules indicadores eran viables para darse a conocer en ese momento, de acuerdo con la disponibilidad de informacin.
Qu son los indicadores ambientales?

Son estadsticas o parmetros que proporcionan informacin y/o tendencias
sobre las condiciones y los fenmenos ambientales. Su significado va ms all
de la estadstica misma: pretende proveer informacin que permita tener una
medida de la efectividad de las polticas ambientales; lo que se conoce como desempeo ambiental. Los indicadores se presentan usualmente en forma de tablas o grficas y se complementan con textos y mapas.
Importancia de los indicadores ambientales
32
La importancia de los indicadores ambientales deriva de la necesidad de proporcionar a los tomadores de decisiones y al pblico en general una herramienta
mediante la cual se presente informacin concisa y sustentada cientficamente,
de manera que pueda ser entendida y usada fcilmente.
El desarrollo de indicadores se ha dirigido principalmente hacia la consecucin de tres objetivos ambientales para alcanzar el desarrollo sustentable:
Proteger la salud humana y el bienestar general de la poblacin.
Garantizar el aprovechamiento sustentable de los recursos.
Conservar la integridad de los ecosistemas.
El desarrollo de indicadores pretende tambin ser una herramienta fundamental para:
Mejorar la base de informacin ambiental en Mxico.
Mejorar la percepcin pblica sobre los problemas ambientales.
Evaluar condiciones y tendencias ambientales a escalas regional, nacional
o global.
Favorecer la integracin de los factores ambientales en las polticas econmicas.
Cumplir con los compromisos internacionales en materia ambiental.
Realizar anlisis comparativos entre pases y regiones.
La informacin que se usa para construir indicadores ambientales es abundante y muy diversa, por esta razn, es necesario tener un marco conceptual para
estructurar tal informacin y hacerla ms accesible e inteligible.
Se adopt, para este fin, el esquema denominado Presin-Estado-Respuesta (PER) propuesto por Environment Canada y la OCDE que se basa en una
lgica de causalidad, presupone relaciones de accin y respuesta entre la economa y el medio ambiente, y parte de interrogantes simples:
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DE
Qu est afectando al ambiente?

Qu est pasando con el estado del ambiente?
Qu estamos haciendo acerca de estos temas?
Cada una de estas preguntas se responde con un conjunto de indicadores
de la siguiente manera:
Enfoque presin-estado-respuesta
Presin
Estado
Respuesta
Acciones o actividades
generadoras de la
problemtica
Situacin actual y
tendencias del recurso
o estrato ambiental
Acciones realizadas
para la atencin de la
problemtica
EJEMPLOS DE INDICADORES AMBIENTALES

A continuacin se presentan cuatro ejemplos de indicadores que ilustran cada
una de las fases del enfoque, utilizando para cada uno de los ejemplos temas
diferentes.
En el indicador que a continuacin se detalla combustibles automotrices mejorados / evolucin de las emisiones de plomo se puede constatar la relacin que
existe entre un indicador de respuesta, que en este caso es la poltica seguida en
materia de mejoramiento de los combustibles y su repercusin en un indicador de
estado, que nos marca eesultado positivo mostrado en la calidad del aire a partir de la adopcin de la medida sealada.
Calidad del aire
Respuesta
Estado
Combustibles automotrices mejorados vs evolucin de las emisiones de plomo en la ZMVM

La mejora y el consumo de combustibles en la ZMVM permiti que las emisiones de plomo se redujeran en un 85%
Contenido promedio de tetraetilo de plomo

en gasolina con plomo
Evolucin de las emisiones de plomo en la ZMVM
0.0025
Miles de ton./ao
0.0020
g/g 0.0015
al
0.0010
0.0005
0.0000
1.5
1
0.5
0
1992
1993
Fuente: PEMEX Refinacin, 1996.
1994
1995
1996
1986
1989
1995
Fuente: PEMEX,1996. Calidad de combustibles

y proyectos especiales, PEMEX , pp. 11 y 17.
33
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E COLOGA
L OGROS
Y RETOS
1995-2000
En el indicador residuos generados / residuos manejados adecuadamente se

advierte una accin de presin y una accin de respuesta en donde se aprecia
claramente que la presin aumenta a un ritmo mayor al de la respuesta, y de ello
se deriva la necesidad de aumentar la infraestructura para el manejo adecuado
de los residuos, pero tambin de inf luir cambios en los patrones de consumo de
la poblacin.
Residuos slidos municipales
Presin
Estado
Residuos generados / Residuos manejados adecuadamente

Desde 1992 se ha incrementado la generacin de los residuos slidos municipales, as como su recoleccin,
mientras que los residuos dispuestos en rellenos se han mantenido casi constantes, lo que ha motivado
un incremento en la cantidad de residuos dispuestos a cielo abierto con sus respectivos riesgos para la
salud.
Situacin del manejo y disposicin final de los residuos slidos municipales
34
Miles de ton./ao
40
RSM generados (estimados)

Relleno sanitario
Recoleccin
Tiradero a cielo abierto
30
20
10
0
1992
1994
1995
1996
Fuentes:
1992: INE, SEDESOL, 1993. Informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente.
1991-1992, pp. 186.
1994: INE, SEDESOL, 1994. Informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente.
1993-1994, pp. 238.
1995-1996: INE, SEDESOL, 1996. Direccin General de Residuos, Materiales y Actividades Riesgosas.
Una de las caractersticas ms notorias de la sociedad contempornea es la

globalidad de los problemas ambientales. Nunca como ahora se ha demostrado
plenamente la interrelacin que existe entre las actividades productivas de la sociedad, con las alteraciones en los ecosistemas y ms concretamente con el llamado cambio climtico. Mxico es parte de la comunidad internacional, lo que nos
obliga a mantenernos al tanto de la evolucin de los fenmenos ambientales mundiales, a fin de disear mejor las estrategias de poltica que no solamente respondan a los intereses nacionales, sino tambin a las tendencias internacionales, de
ah la importancia de indicadores como el que se presenta en seguida.
A escala nacional las emergencias ambientales tambin conforman un conjunto de temas que es necesario monitorear, para observar por una parte sus tendencias histricas y estacionales, y apreciar por la otra las polticas que se han
adoptado a fin de contrarrestar los efectos causados por tales emergencias.
S ISTEMA
DE
Asimismo, la informacin a travs del indicador permite identificar los

esfuerzos realizados regionalmente, conocer el grado de afectacin contra medidas de restauracin y de ese modo determinar las insuficiencias o bien valorar las acciones tomadas.
Cambio climtico
Estado
Variacin de la temperatura global
Una de las consecuencias de las actividades humanas ms amenazadoras es la contaminacin mundial

del aire y su efecto en la alteracin del clima de la Tierra derivada del aumento en su temperatura promedio
mundial de 0.3C por dcada, con un rango de incertidumbre de 0.2 a 0.5C, desde 1861 a la fecha.
Variacin de la temperatura global 1861-1994

0.4
Temperatura (C)
0.3
0.2
0.1
0
-0.1
35
-0.2
-0.3
-0.4
-0.5
1994
1987
1980
1973
1966
1959
1952
1945
1938
1931
1924
1917
1910
1903
1896
1889
1882
1875
1868
1861
-0.6
Aos
Fuente: World Resources Institute, 1992. Atmsfera y Clima, Washington D.C.
El siguiente indicador da cuenta de la emergencia ambiental que se tuvo a

raz de los incendios forestales que azotaron el territorio nacional en 1998.
Superficie forestal afectada por incendios vs superficie reforestada por estado, 1998
36
Presin
Respuesta
Oaxaca
Durango
San Luis Chihuahua Michoacn

Potos
Fuente: SEMARNAP, 1999. Anuario Forestal 1998. Mxico, pp. 125 y 127.
Chiapas
Puebla
Campeche
Sinaloa
Veracruz
Mxico
Jalisco
Hidalgo
Distrito
Federal
Morelos
Y RETOS
L OGROS
10000
E COLOGA
20000
30000
40000
50000
Superficie forestal afectada por incendios
Restauracin por incendios
DE
60000
70000
Superficie forestal afectada por incendios en 15 estados y superficie reforestada
El incremento de los incendios forestales ocurridos en 1998 provoc una prdida de grandes extensiones forestales en estados como Chiapas, Oaxaca, Durango, San
Luis Potos, Chihuahua, y Michoacn y los esfuerzos para recuperar parte de estas reas han sido mnimos en algunos estados, mientras que en otros como el Estado
de Mxico, Morelos y Distrito Federal las medidas para restaurar dichas reas se han incrementado considerablemente.
Recursos forestales
1995-2000
S ISTEMA
DE
CRITERIOS DE SELECCIN DE INDICADORES

La importancia del mensaje que transmite un indicador est limitada por la calidad de los datos que lo sustentan, por lo que es necesario establecer criterios
para asegurar que la informacin base tenga la confiabilidad requerida. Los criterios para la seleccin de indicadores varan de acuerdo con la institucin o sus
propsitos. La OCDE, en particular, establece los lineamientos presentados en
el siguiente Cuadro:
Criterios para la seleccin de indicadores
Un indicador debe:
Proporcionar una visin de las condiciones ambientales, presiones ambientales y respuestas.
Ser sencillo y fcil de interpretar y capaz de mostrar las tendencias a travs
del tiempo.
Responder a cambios en el ambiente y las actividades humanas.
Proporcionar una base para las comparaciones internacionales.
Aplicable a escala nacional o regional, segn sea el caso.
Debe existir un valor con el cual pueda ser comparado.
Criterios tcnicos:
Debe estar terica y cientficamente bien fundamentado.
Debe basarse en consensos internacionales.
Debe ser capaz de relacionarse con modelo econmico, de pronstico.
Los datos necesarios para evaluar los indicadores se caracterizan por:
Deben estar disponibles con una razonable relacin costo/beneficio.
Deben estar bien documentados y se debe conocer su calidad.
Deben ser actualizados a intervalos regulares.
En 1997 la investigacin coordinada por la DGGIA dio frutos al publicarse el documento Avances en el Desarrollo de Indicadores para la Evaluacin del Desempeo Ambiental en Mxico,3 el cual presenta una serie de indicadores para los
temas de Aire, Residuos slidos, Residuos peligrosos, reas naturales Protegidas, Vida silvestre, Cambio climtico, y Disminucin del ozono estratosfrico.
Cada captulo est organizado considerando los indicadores de presin,
estado y respuesta. Se presentan un total de 63 indicadores. Es de reconocerse
que la calidad y consistencia de los indicadores desarrollados vara de tema a otro,
y que algunos de ellos son, ms que indicadores rigurosamente hablando, infor3. Este documento puede ser consultado en www.ine.gob.mx/indicadores/espanol/portada.htm
37
DE
E COLOGA
L OGROS
Y RETOS
1995-2000
macin valiosa que en ese momento se decidi incorporar dada la demanda

pblica existente por ella.
Este documento fue traducido al ingls, lo que facilit su distribucin internacional principalmente con los miembros de la OCDE y en el seno de la Comisin de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte. En el examen de
desempeo ambiental de Mxico dicho documento fue circulado para mostrar
los trabajos del pas en la materia.
En el cuadro siguiente se enlistan los indicadores seleccionados:
P RIMERA
LISTA DE INDICADORES
PARA LA EVALUACIN AMBIENTAL
CALIDAD DEL AIRE
38
Presin
Emisiones de contaminantes en zonas prioritarias (inventarios).
Emisiones en los grandes centros urbanos (inventarios).
Estado
Comparacin de la calidad del aire en las grandes zonas metropolitanas.
Concentraciones de contaminantes y excedencias a las normas.
Respuesta
Establecimiento de normas.
Evolucin histrica de los lmites de emisin para automviles nuevos de
Mxico.
Evolucin en el consumo de combustibles mejorados a nivel nacional.
Evolucin de las emisiones por consumo de combustibles mejorados a nivel
nacional.
Consumo de combustibles automotrices mejorados en las grandes ciudades.
Evolucin de las emisiones por consumo de combustibles mejorados en la
ZMVM.
Cumplimiento de la normatividad para fuentes fijas.
Estaciones de monitoreo.
Autorregulacin voluntaria.
RESIDUOS PELIGROSOS
Presin
Generacin de residuos peligrosos a nivel nacional.
Generacin de residuos peligrosos a nivel regional.
Estado
Estimacin de residuos peligrosos manejados adecuadamente.
Regiones de atencin prioritaria.
S ISTEMA
DE
RETC
C APTULO
reas urbanas prioritarias debido a su vulnerabilidad geohidrolgica.

Sitios afectados por disposicin inadecuada de residuos peligrosos.
Respuesta
Infraestructura para el manejo de residuos peligrosos.
Regulacin de movimientos transfronterizos.
Restauracin de sitios.
RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES

Presin
Generacin de residuos slidos municipales a nivel nacional.
Generacin de residuos slidos a nivel regional.
Estado
Residuos generados vs residuos manejados adecuadamente.
Respuesta
Capacidad instalada para el manejo de residuos.
Capacidad instalada para el tratamiento de residuos.
Reciclaje
VIDA SILVESTRE Y REAS NATURALES PROTEGIDAS

Presin
Cambios en el uso del suelo que alteran el hbitat.
Principales causas de deforestacin por tipo de bosque.
Cambios en la cobertura vegetal por la actividad agrcola.
Prcticas ilegales o no reguladas.
Introduccin de especies exticas.
Estado
Cobertura nacional por tipo de bosque.
Usos del suelo a nivel nacional.
Respuesta
Establecimiento de normas.
Nmero total y extensin.
Porcentaje de extensin de reas naturales protegidas respecto al territorio
nacional.
Planes de manejo.
Proyectos de investigacin de desarrrollo social y de uso sustentable de recursos naturales.
reas piloto.
Nmero de especies prioritarias de f lora con respecto a la Norma Oficial
Mexicana (NOM-059).
Nmero de especies prioritarias de fauna respecto a la NOM-059.
39
DE
E COLOGA
L OGROS
Y RETOS
1995-2000
Programas especiales de proteccin/Nmero de centros y unidades de rescate y rehabilitacin.

Otros instrumentos
Unidades de Conservacin, Manejo y Aprovechamiento Sustentable.
Aprovechamiento cinegtico.
Otros aprovechamientos.
Colecta cientfica.
40
OZONO ESTRATOSFRICO
Presin
Produccin y consumo internacional de clorof luorocarbonos.
Estado
Ozono estratosfrico sobre la Antrtida.
Respuesta
Reduccin en el consumo de sustancias agotadoras de la capa de ozono e incremento en las sustancias alternativas.
Financiamiento para la adaptacin de tecnologas limpias.
Nmero de proyectos de inversin por tipo de sector industrial.
CAMBIO CLIMTICO
Presin
Emisiones de gases de efecto invernadero en Mxico (inventario).
Estado
Variacin de la temperatura global.
Concentraciones de gases invernadero a nivel global.
Respuesta
Cumplimiento de la Convencin de Cambio Climtico de las Naciones Unidas.
El Sistema de Indicadores para la Evaluacin del Desempeo Ambiental

avanz sustancialmente en el ao 2000, no solamente en la calidad de la informacin que se present, sino tambin en la integracin de distintas variables
sectoriales que hicieron ms propositiva la informacin de los indicadores. En
el documento Indicadores de Desempeo Ambiental Evaluacin 2000 se actualizan los indicadores presentados en la primera versin y se incorporan indicadores sectoriales sobre bosques, suelos, agua y pesca que logran analizar los
fenmenos ambientales en relacin directa con las polticas de aprovechamiento de distintos sectores productivos, lo que efectivamente brinda la oportunidad
de observar los fenmenos de manera ms integral.
Con el objeto de difundir ms ampliamente el sistema de indicadores ambientales se dise una versin para Internet la cual contempla, adems de los
S ISTEMA
DE
indicadores seleccionados para la publicacin, una relacin ms extensa que alcanza 300 pantallas diferentes. Esta versin est tambin disponible en ingls.4
3.4 C OOPERACIN
CON E STADOS U NIDOS

PARA EL DESARROLLO DE INDICADORES AMBIENTALES
El Acuerdo de La Paz de 1983 y el Programa Frontera XXI de 1996 que se desprende de l, establecen la cooperacin entre Mxico y Estados Unidos para la
solucin de los problemas ambientales en la frontera comn de los dos pases.
El Grupo de Trabajo de Recursos de Informacin Ambiental del Programa Frontera XXI a cargo de la DGGIA se dio a la tarea, en coordinacin con el
resto de los Grupos de Trabajo, de organizar las labores para el diseo de los
indicadores para medir el avance de las polticas binacionales aplicadas en la
regin fronteriza.
Como resultado de tales esfuerzos en 1998 se dio a conocer el documento
Reporte de Indicadores Ambientales de la Regin Fronteriza,5 el cual presenta los indicadores seleccionados por los grupos de trabajo de aire, residuos peligrosos y
slidos, aplicacin de la ley, prevencin de contingencias, salud ambiental, prevencin de la contaminacin, recursos naturales, agua, y recursos de informacin ambiental.
Esta accin es la primera en su tipo que se realiza entre dos pases que
comparten una frontera comn, y que manifiesta tanto la voluntad de las autoridades para medir el alcance de sus polticas, como el empuje de la comunidad
fronteriza, la cual exigi en diversos foros de consulta contar con informacin
actualizada y objetiva sobre el estado del ambiente de su regin.
El resultado ha sido satisfactorio, ya que la comunidad fronteriza est al
tanto de la informacin de los indicadores y exige su actualizacin permanente,
y los grupos de trabajo han organizado mejor su informacin y les ha servido
para sus proyectos futuros, por lo cual se considera prioritario la continuacin
de este esfuerzo en la fase siguiente del Programa Frontera XXI.
Como parte de los esfuerzos de evaluacin de Frontera XXI, en el ao
2000 se public la actualizacin del Primer Reporte. Se seleccionaron aquellos
indicadores que se haban consolidado en cada grupo de trabajo, y pudo avanzarse con ellos en la tarea de brindar a la comunidad fronteriza informacin
oportuna que favorezca su participacin en el diseo y la evaluacin de los
programas ambientales que emprenden Mxico y Estados Unidos en su frontera compartida.
4. Esta versin se encuentra en ww.ine.gob.mx/indicadores/ingles/portada.htm

5. Este documento puede ser consultado en www.epa.gov/usmexicoborder
41
DE
3.5 I NFORMACIN
42
E COLOGA
L OGROS
Y RETOS
1995-2000
AMBIENTAL PARA LA FRONTERA NORTE
El Programa Ambiental de Mxico estableci, como uno de sus subcomponentes, la realizacin de un estudio que diera cuenta de la situacin del medio ambiente de la frontera norte del pas. La DGGIA fue la encargada de coordinar la
investigacin. Esta fue realizada en su versin de campo, por el Instituto de Estudios Superiores de Monterrey, campus Ciudad Jurez, y por INFOMEXUS,
organizacin fronteriza especializada en el tema ambiental.
La investigacin se extendi por un ao. Abarc los seis estados de la frontera, en especial sus municipios fronterizos, y arroj informacin sobre los siguientes temas:
Condiciones generales del medio ambiente.
Caractersticas demogrficas, sociales y econmicas de la frontera norte.
Salud pblica y ambiente en la frontera.
Aire.
Agua.
El suelo.
Residuos slidos municipales.
Residuos peligrosos.
Prevencin de la contaminacin.
Esfuerzos institucionales e interinsititucionales.
El resultado de la investigacin se concret en la publicacin del documento
Reporte del estado ambiental y de los recursos naturales en la frontera norte de Mxico.6
La investigacin comentada es la primera que se hace en Mxico a escala
regional siguiendo la lnea metodolgica para los reportes sobre el estado del
ambiente que ha publicado primero el INE y recientemente de manera conjunta SEMARNAP e INEGI.
3.6 I NDICADORES
DE DESARROLLO SUSTENTABLE
En el mbito de las instituciones generadoras de informacin ambiental en Mxico, dos de ellas tienen un papel rector en la produccin, recopilacin y sistematizacin: SEMARNAP e INEGI. La primera tiene como atribucin el diseo de
la poltica ambiental de Mxico en el marco de las estrategias del desarrollo sustentable, y el segundo tiene como responsabilidad integrar los sistemas de informacin estadstica y geogrfica, adems de promover y orientar el desarrollo
informtico en el pas.
Ambas instituciones han estrechado su colaboracin en los ltimos aos.
En julio de 1995 firmaron un convenio de colaboracin para desarrollar con6.
Este documento puede ser consultado en www.ine.gob.mx
S ISTEMA
DE
juntamente trabajos en materia de informacin ambiental, particularmente en

la elaboracin bienal de un compendio de estadsticas ambientales y un informe del estado del ambiente.
En ese marco, en noviembre de 1998 formalizaron la creacin del Comit
Tcnico de Informacin Ambiental, que busca aglutinar a los diversos organismos nacionales que generan informacin relacionada con el medio ambiente y
los recursos naturales, con el fin de coordinar esfuerzos de integracin, produccin, sistematizacin y difusin de la informacin ambiental y de recursos naturales en beneficio de la gestin del desarrollo sustentable.
Ante la convocatoria en 1995 de la Comisin de Desarrollo Sustentable de
la ONU (CDS) para llevar a cabo la prueba piloto mundial de elaboracin de indicadores de desarrollo sustentable, Mxico acogi con entusiasmo esta iniciativa. Tanto el INE como el INEGI, comenzaron por separado a involucrarse
espontneamente y de manera no oficial en la prueba.
Con los objetivos y criterios arriba expuestos, Mxico ha logrado generar 113
indicadores de sustentabilidad de un total de 134. Esa cantidad se integra de 97
elaborados conforme a su correspondiente hoja metodolgica ms otros 16 que
son de carcter alternativo a la metodologa propuesta. De los restantes 21 no evaluados, seis indicadores estn en proceso de desarrollo y otros 15 contienen informacin que por el momento no est disponible. La mayora de stos son de tipo
ambiental. De los indicadores generados, 39 son de presin, 43 de estado y 31 de
respuesta. En los tres casos, los resultados obtenidos pueden considerarse altamente
satisfactorios, segn lo ref lejan sus proporciones con respecto al nmero de indicadores propuestos por la CDS: 90.7%, 79.6% y 83.8%, respectivamente. Se cuenta
ya con la versin impresa de este documento con el nombre de Indicadores de desarrollo sustentable en Mxico, en versiones en espaol e ingls.7
3.7 E L
DESARROLLO INMEDIATO DEL S ISTEMA

PARA LA E VALUACIN DEL D ESEMPEO A MBIENTAL
Definicin de los indicadores de sustentabilidad

prioritarios para Mxico
Como ya se mencion, el esfuerzo realizado para cumplir con los compromisos
establecidos con la CDS implic exponer la informacin disponible para los 134
indicadores propuestos por esa comisin.
El trabajo consistir en delante en que, a partir de los indicadores reportados, se inicie un proceso de discusin entre distintas instituciones gubernamentales, acadmicas y no gubernamentales a fin de definir cules son los indicadores
prioritarios para Mxico que ref lejen el inters nacional por la sustentabilidad.
7. Este documento puede ser consultado en www.ine.gob.mx
43
DE
E COLOGA
L OGROS
Y RETOS
1995-2000
Es decir, establecer de manera clara los indicadores econmicos, demogrficos,

ambientales e institucionales que ref lejen los esfuerzos nacionales a favor del desarrollo sustentable.
Ntidamente este esfuerzo debe ser realizado de manera conjunta por diversas instituciones, con el fin de alcanzar la integracin sectorial de la informacin, as como la percepcin del inters pblico a travs de sus organizaciones.
Independientemente de las valoraciones ideolgicas o metodolgicas se
requiere, en una primera etapa, la precisin de los indicadores seleccionados a
partir de la calidad, consistencia y periodicidad de la informacin disponible, y
desde luego de los instrumentos de validacin de dicha informacin.
Segundo ciclo de indicadores de la OCDE
44
El grupo de trabajo sobre estado del medio ambiente se dio a la tarea en aos
pasados de elaborar los exmenes de desempeo ambiental de los pases miembros de la organizacin. Este ejercicio permiti no solamente establecer una base
homognea de informacin ambiental, sino tambin detectar las insuficiencias
y lagunas de informacin existentes.
El examen de desempeo ha sido til tambin ya que, derivado de las recomendaciones que el organismo hizo a cada pas en particular con referencia a
su desempeo ambiental, se tomaron acciones conducentes a corregir los posibles errores cometidos, a reorientar polticas, o bien a iniciar stas de acuerdo
con las carencias detectadas.
El examen de desempeo se bas fundamentalmente en la informacin
desprendida de un cuerpo central de indicadores ambientales propuesto por la
organizacin. Cada pas recogi la propuesta y la fue adaptando a su propia realidad conservando en lo posible el objetivo de cada indicador a fin de mantener
la comparabilidad entre stos.
En ese contexto, Mxico desarroll su propuesta de indicadores de desempeo ambiental siguiendo las directrices emanadas del Programa de Medio
Ambiente y acondicionndolas al marco metodolgico de la OCDE como ya se
mencion anteriormente. Ahora este organismo se enfila hacia un segundo ciclo de indicadores de desempeo ambiental, por lo cual ser prioritario continuar, consolidando primero, los indicadores hasta ahora desarrollados, e
iniciando la construccin de los nuevos.
La propuesta de la OCDE para este segundo ciclo de indicadores y examen
de desempeo se dirige a ayudar a los pases miembros para incrementar su desempeo individual y colectivo en la gestin ambiental con el objetivo de conseguir el desarrollo sustentable.
Los temas que sern cubiertos en el siguiente ciclo de reporte y que debern ser sustentados en indicadores son:
S ISTEMA
DE
Gestin ambiental en los temas de contaminacin y recursos naturales,

particularmente en aire, agua, residuos y conservacin.
Temas de desarrollo sustentable enfocados a la integracin de preocupaciones ambientales con polticas econmicas, sectoriales y sociales.
Temas de cooperacin internacional.
Con respecto al primer grupo de indicadores la OCDE tiene especial inters en incrementar el equilibrio entre los temas de contaminacin y aquellos relacionados con los recursos naturales, as como ligar ms cercanamente lo relacionado
con las llamadas fuerzas motrices y con las respuestas sociales y gubernamentales. La organizacin piensa en un cuerpo pequeo pero armonizado de indicadores que describan de mejor manera las tendencias y los avances registrados.
Con referencia al segundo tema de indicadores ser pertinente desarrollar
aquellos relativos al transporte, la energa, el uso del bosque y la agricultura.
Se pretende establecer la relacin entre las presiones que originan los sectores seleccionados y sus impactos en el medio ambiente, as como las respuestas econmicas y los instrumentos fiscales utilizados para tales sectores, y
observar la sustentabilidad de tales medidas.
El tercer grupo de indicadores que muestran la relacin entre los aspectos
sociales y el medio ambiente se considera como prioritario ya que establecer los
efectos positivos y negativos que tienen tanto las preocupaciones sociales sobre
el medio ambiente como los efectos de las medidas de proteccin ambiental sobre los aspectos sociales. Se piensa incluir elementos como:
Aspectos demogrficos.
Salud y medio ambiente.
Empleo y medio ambiente.
Aspectos distributivos.
Disponibilidad y acceso a la informacin ambiental.
Educacin y capacitacin ambiental.
El cuarto grupo de indicadores relativos a la cooperacin internacional se
dirigir a asuntos como el transporte transfronterizo de contaminacin y a la
ayuda oficial al desarrollo. Se buscar que los indicadores ref lejen el cumplimiento de los acuerdos internacionales suscritos en los aos recientes.
Consolidacin del Comit Tcnico Nacional

de Informacin Ambiental
El Comit Nacional presidido por la SEMARNAP encargado de establecer la
metodologa, por lo menos a nivel oficial, para la generacin, validacin y difusin de la informacin ambiental, representa sin duda un importante avance no
solamente para el cumplimento de las disposiciones jurdicas relativas al dere-
45
46
DE
E COLOGA
L OGROS
Y RETOS
1995-2000
cho a la informacin, sino tambin como una accin prioritaria para hacer ms
eficientes los esfuerzos que despliegan distintos mbitos de la administracin
pblica con respecto a la generacin de informacin ambiental, y las consecuencias positivas que se desprenden de ello en la ampliacin de la conciencia pblica en lo tocante a la problemtica ambiental y el desarrollo sustentable.
Mxico debe contar con una base slida de informacin ambiental que
permita una mejor planeacin de las polticas pblicas, un mayor conocimiento
del estado ambiental, un incremento en la participacin ciudadana sobre bases
cientficas, y lo que se considera prioritario para el desarrollo nacional en el siglo XXI, que es la incorporacin y ejecucin del criterio de sustentabilidad en
las polticas sectoriales.
Durante la presente administracin los esfuerzos en materia de informacin ambiental se centraron en los siguientes aspectos:
Llenar los vacos de informacin, sobre todo de aquella que ref lejaba una
preocupacin social;
Sistematizar la informacin dispersa, concentrndola en un sistema de informacin ambiental; y
Desarrollar los indicadores de desempeo ambiental que cubrieron en una
primera etapa, los temas que son responsabilidad del INE y en una segunda la evaluacin del desempeo sectorial en suelos, bosques, pesca y agua.
En lo que respecta a las tareas futuras del comit referentes al desarrollo
de indicadores para la evaluacin del desempeo ambiental, se consideran como
prioritarias las siguientes:
Fortalecer el grupo tcnico que se ha conformado en la DGGIA mediante
la ampliacin de los apoyos de recursos humanos a nivel tcnico y operativo, as como de los recursos materiales y financieros a fin de hacer ms
publicaciones, organizar talleres y foros pblicos de discusin sobre el tema,
y participar de igual forma en los eventos internacionales que convocan
distintas organizaciones. Mxico asiste a dichos eventos aportando ya su
experiencia, y no como simple espectador.
1. Proponer un foro nacional para deliberar el marco metodolgico que
en materia de informacin debe seguirse a partir del hecho concreto
de la globalizacin informativa y de la participacin del pas en foros
regionales y mundiales, lo que implica la definicin objetiva de la manera como debe producirse informacin en Mxico.
2. Consolidar la comunicacin con otras dependencias de la administracin pblica con el fin de producir de manera conjunta los indicadores ambientales que ref lejen las problemticas sectoriales.
3. Tender puentes de comunicacin con el sector privado para incorporarlo
a las tareas de definir los indicadores ambientales, que tambin sirvan
como herramientas para la actuacin del sector productivo nacional.
S ISTEMA
DE
RETC
C APTULO
Direccin General de Gestin e Informacin Ambiental

Adrin Fernndez Bremauntz
Director General
Direccin de Informacin Ambiental
Rolando C. Ros Aguilar
Director
Luz Mara Gonzlez Osorio
Subdirectora de Indicadores Ambientales
Jorge Rodrguez Monroy
Subdirector de Evaluacin del Desempeo Ambiental
Andrs Flores Montalvo
Subdirector de Compromisos Internacionales
Laura Morales Garca
Subdirectora del Centro de Documentacin e Informacin Ambiental
Sergio Barrios Monterde
Jefe del Departamento de Indicadores Ambientales Globales
Teresita de Jess Gutirrez
Jefa del Departamento de Indicadores de Polticas de Conservacin y Aprovechamiento
Suraya Avelar Ortega
Jefa del Departamento de Indicadores Ambientales Urbanos
Maricela Villanueva Olvera
Jefa del Departamento de Seguimiento de Compromisos Internacionales
Direccin de Gestin Ambiental
Luis R. Snchez Catao
Director
Juan Barrera Cordero
Subdirector de Prevencin de la Contaminacin
Floreida Paz Benito
Subdirectora de Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes
Miguel ngel Flores Romn
Subdirector de Anlisis Geogrfico y Enlace al RETC
Hilda del C. Martnez Salgado
Jefa del Departamento de Procesos y Sistemas de Administracin Ambiental
Martha Palacios Navaln
Jefa del Departamento de Integracin Regional y Enlace al RETC
Juan David Reyes Vzquez
Jefe del Departamento de Promocin de Servicios de Prevencin de la Contaminacin
Marco Antonio Cancino Rivera
Jefe del Departamento de Reporte e Integracin de Cdulas de Operacin
Vctor M. Snchez Rodrguez
Jefe del Departamento de Administracin RETC
Pedro Miguel Ramrez Ramrez
Jefe del Departamento de Anlisis Geogrfico de la Contaminacin
Coordinador de la Publicacin: Gerardo Cervantes Corts, Jefe del Departamento de
Anlisis de Datos Ambientales
47

Información ambiental: un bien común global

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Sistema de Indicadores Ambientales y

Y RETOS PAR A EL DESARROLLO SUSTENTABLE

D IRECCIN G ENERAL DE G ESTIN

Ernesto Zedillo Ponce de Len

Primera edicin: octubre de 2000.

on la presente publicacin el Instituto Nacional de

1. S OCIEDAD I NFORMADA S OCIEDAD P ARTICIPATIVA

La informacin ha pasado a ser para cualquier sociedad, y

se llega al extremo de sacar nuevamente a la luz los ms ortodoxosdebatesdelaticaylamoral.

El binomio sociedad informada-sociedad participativa es, a travs del prisma del

Sin embargo, el trnsito de un momento al otro, de una percepcin a otra,

1. S OCIEDAD I NFORMADA S OCIEDAD P ARTICIPATIVA

VENTAJAS DE LA INFORMACIN PARA LA ATENCIN

Conforme las sociedades van complejizando sus estructuras debido a la presin

Desde la elemental urgencia de llenar vacos y abatir el desconocimiento, hasta

La objetividad permite proyectar la informacin hacia un ejercicio constante

1. S OCIEDAD I NFORMADA S OCIEDAD P ARTICIPATIVA

PARTICIPACIN PBLICA Y LA INFORMACIN

En la Gestin Ambiental se da cada vez ms la conf luencia entre autoridades y

1. S OCIEDAD I NFORMADA S OCIEDAD P ARTICIPATIVA

A travs de una gran dinmica de intercambio, lo que se considera desde la

Es pertinente reconocer la capacidad de organizacin que han alcanzado las

listas se trata de un ejercicio eminentemente democrtico donde no es posible

La informacin, la educacin y la cultura constituyen elementos indispensables

Es de esperarse que cuanto mayor sea el conocimiento de la informacin

2. L AS HERRAMIENTAS DE LA INFORMACIN : R EGISTRO

y privadas tanto de la toma de decisiones como del acceso a la informacin, su

2. L AS HERRAMIENTAS DE LA INFORMACIN : R EGISTRO

La promocin de esfuerzos integrados de prevencin y control de la contaminacin.

De esta manera, la informacin proporcionada por el RETC se convierte

ternacionales de Mxico en este rengln se han intensificado con el Programa

PROCESO NACIONAL PARA CREAR EL

2. L AS HERRAMIENTAS DE LA INFORMACIN : R EGISTRO

2. L AS HERRAMIENTAS DE LA INFORMACIN : R EGISTRO

cialmente contaminantes bajo la asistencia conjunta del INE y la Direccin de

PRIMER INFORME DEL

de fuentes de emisin, 178 contaminantes relacionados con el agotamiento de

2. L AS HERRAMIENTAS DE LA INFORMACIN : R EGISTRO

a este respecto, y especialmente sobre la recopilacin de datos y la difusin

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2. L AS HERRAMIENTAS DE LA INFORMACIN : R EGISTRO

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Qu son los indicadores ambientales?

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Combustibles automotrices mejorados vs evolucin de las emisiones de plomo en la ZMVM

Contenido promedio de tetraetilo de plomo

Evolucin de las emisiones de plomo en la ZMVM

Fuente: PEMEX Refinacin, 1996.

Fuente: PEMEX,1996. Calidad de combustibles

En el indicador residuos generados / residuos manejados adecuadamente se

Residuos generados / Residuos manejados adecuadamente

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RSM generados (estimados)