Piotr Szreniawski

Notatki z filozofii administracji

Think Tank Nauk Administracyjnych

Wyd. Piotr Szreniawski
ISBN 978-83-60948-41-5
Lublin 2013

Spis treści
Wstęp..................................................................................................................................... 3
Filozofia a administracja ....................................................................................................... 4
Przypadkowość w administracji .......................................................................................... 10
Czas w administracji ........................................................................................................... 15
Konkurencja w administracji publicznej ............................................................................. 21
Łączenie administracji......................................................................................................... 26
Skale mikro, mezo i makro funkcjonowania administracji ................................................. 30
Emocje w administracji ....................................................................................................... 35
Ogólna charakterystyka nieporozumienia administracyjnego ............................................ 41
Choroby a administracja...................................................................................................... 47
Charyzma a polityka administracji ...................................................................................... 51
Rodzina - aspekty filozoficznoadministracyjne .................................................................. 56
Nasycenie informacyjne w administracji ............................................................................ 62
Inność a inicjowanie zmian w administracji ....................................................................... 67
Administracja jako zniewolenie .......................................................................................... 72
Pojęcie administracji przewidującej .................................................................................... 77
Przewidywanie odpowiedzialności w administracji ........................................................... 82
Zen w administracji ............................................................................................................. 87
Zakończenie ........................................................................................................................ 92

2

Wstęp
Zebrane tu artykuły należą do kształtującej się subdyscypliny nauk
administracyjnych, czyli do filozofii administracji. Dziedzina ta zajmować się ma
zagadnieniami o znaczeniu podstawowym dla zrozumienia administracji. Zawarte w
niniejszym zbiorze teksty były rozproszone i trudno dostępne. Pierwotnie ten zbiór został
dokonany na własny użytek, jednak uznałem, że nie zaszkodzi go udostępnić publicznie, w
ramach działalności Think Tanku Nauk Administracyjnych, propagującego badania nad
administracją.
Piotr Szreniawski

3

Filozofia a administracja
Definiowanie zarówno filozofii, jak i administracji napotyka pewne trudności,
związane choćby z różnymi sposobami ich postrzegania czy z istniejącymi
rozbieżnościami dostrzegania istnienia – lub nie – zagadnień filozoficznych albo
administracyjnych w poszczególnych zjawiskach. Jeśli za podstawę rozumienia pojęcia
filozofii przyjmiemy jej ujmowanie jako miłość mądrości, zaś za istotę administracji –
służenie ogółowi, to z jednej strony zauważymy pewne podobieństwa, wynikające choćby
z ogólnikowości przywołanych poglądów, z drugiej zaś dostrzeżemy wiele nasuwających
się pytań, dotyczących czy to precyzji tak sformułowanych uogólnień, czy to trafności tych
opisów w konkretnych przypadkach.
Definiowanie pojęć służy zarówno działalności praktycznej, jak i budowaniu teorii.
Filozofia zwykle kojarzona jest z jak najbardziej teoretycznymi rozważaniami, zaś
administracja z załatwianiem konkretnych spraw. Jeśli jednakże spojrzymy na praktyczną
stronę filozofii, który możemy nazywać filozofowaniem, zauważymy analogię do
administrowania, czyli wykonywania czynności z zakresu administracji. Teoretyczne
podejście do administracji może dać rezultaty w postaci dzieł z zakresu nauk
administracyjnych, co przywołuje tradycyjny sposób ujmowania filozofii jako nauki w
ogóle. Poza tym jedna z nauk administracyjnych, dotycząca najogólniejszych spraw
administracyjnych, może być nazywana filozofią administracji, co jak najbardziej łączy te
dwie dziedziny działalności.
Filozofia administracji może być uznawana za odrębną naukę, zajmującą się
ogólnymi problemami sensu istnienia administracji czy też znajdowaniem innych
głębszych treści związanych z administracją i administrowaniem. Z drugiej strony filozofia
administracji może być także jedną z gałęzi filozofii, obok np. filozofii sportu czy filozofii
prawa. Połączenie zagadnień filozofii i administracji w postaci filozofii administracji
wydaje się najprostszym sposobem połączenia ich doświadczeń czy wyodrębnienia
problemów je łączących.
Odwrotnym sposobem spojrzenia na elementy łączące administrację i filozofię jest
spojrzenie na filozofię z perspektywy procesu administrowania. Instytucje naukowe,
związane z uprawianiem filozofii, mogą być opisywane czy to jako zakłady publiczne, czy
jako przykłady funkcjonowania układów kierownik – podwładni, czy w kontekście
zarządzania resortem nauki i szkolnictwa wyższego lub jego odpowiednikami. Dla
odpowiedniego funkcjonowania instytucji naukowych jednym z kluczowych zagadnień
wydaje się być prawidłowe funkcjonowanie ich administracji, w postaci sekretariatów czy
dziekanatów, a także np. administracji związanej z funkcjonowaniem redakcji czasopism
naukowych czy z całym otoczeniem kształtującym warunki życia filozofów.
Administrowanie wiedzą z dziedziny filozofii, klasyfikowanie doktryn czy choćby
uwzględnianie w programach studiów czy badaniach poszczególnych zagadnień, nazwisk
czy metod uprawiania filozofii może być rozumiane jako proces administrowania w
filozofii w znaczeniu przenośnym, jednakże kiedy spojrzymy na wymiar praktyczny
organizacji życia naukowego związanego z uprawianiem filozofii, choćby w zakresie
dbania o budynki, układania planów zajęć, nadawania stopni naukowych czy organizacji
konferencji, to z pewnością możemy mówić także o administracji filozofii w znaczeniu
dosłownym. Związane jest to jednakże z różnymi sposobami posługiwania się pojęciem
„filozofia”, czy to rozumianej jako nauka czy to jako dostrzeganie zagadnień głębokich w
poszczególnych zjawiskach. Rozróżnienie podmiotowego i przedmiotowego sposobu
rozumienia pojęcia administracji, czyli dostrzeganie w niej zespołu ludzi i urządzeń, albo
procesu zarządzania sprawami publicznymi, może być uznany za pewną analogię do
przywołanych sposobów rozumienia pojęcia filozofii.
4

Refleksja filozoficzna związana z oceną społeczeństwa czy świata często przybiera
postać refleksji nad zagadnieniami związanymi z administracją. Nie zawsze refleksja taka
wykorzystuje nazewnictwo związane z poszczególnymi urzędami czy podmiotami
administrującymi, jednakże nie tylko tam, gdzie z punktu widzenia filozoficznego
opisywane są podmioty pełniące pewne funkcje we władzy wykonawczej – np. królowie
czy dowódcy armii – pojawiają się zagadnienia łączące administrację i filozofię.
Jeśli krytykę filozoficzną biurokracji, bezduszności władzy czy jej błędnych
zachowań uznamy za przykłady spojrzenia zdystansowanego i dostrzegającego głębszy
wymiar poszczególnych zachowań ludzi, to działalność administracji może być uznana za
przykład nie tylko praktyczności, ale także umożliwiania funkcjonowania filozofów w
ramach społeczeństwa. Zastosowanie administracyjnego kryterium skuteczności do oceny
filozofii skłania do wniosków, że filozofia powinna być przydatna, i służyć ludziom np. do
rozwijania intelektu czy do rozwiązywania trudnych problemów, w innym przypadku
będzie to świadczyło o jej zbędności.
Ocena zarówno administracji z punktu widzenia filozofii, jak i filozofii z punktu
widzenia administracji opierać się może na różnych kryteriach. Dorobek nauk
administracyjnych na temat kontroli, jak i rozwijane przez filozofię metody myślenia
krytycznego ukazują podobieństwo procesów myślowych wyznaczania i stosowania tychże
kryteriów. Lecz nie tylko wzajemna ocena czy opis jednej dziedziny za pomocą języka
dziedziny drugiej mogą być elementem je łączącym. Również stosunek filozofii i
administracji do innych zagadnień w wielu przypadkach ukazywać może między nimi
analogie1.
Możemy mówić o filozofii związanej z danym kręgiem kulturowym, filozofii
danego narodu czy okresu, jak i wskazywać na poszczególne miejsca czy instytucje
związane z jej rozwojem. Podobnie w przypadku administracji, różne kraje czy ośrodki
władzy odznaczać się mogą własnymi cechami charakterystycznymi, ale też wpływać na
siebie wzajemnie. Zarówno dla filozofii, jak i dla administracji wielkie znaczenie mają
takie zjawiska, jak język czy wynalazki techniczne, np. papier lub internet. Filozofia i
administracja współkształtują obraz rzeczywistości, ale także są przez tę rzeczywistość
formowane. Stan filozofii i administracji danego państwa, jak i zróżnicowanie ich ról w
danej kulturze mogą być ilustracją wskazującą zarówno poziom rozwoju tego państwa, jak
i niektóre jego cechy charakterystyczne. Harmonijne współistnienie życia
administracyjnego i filozoficznego w konkretnym społeczeństwie zwykle związane jest
zarówno z prawidłowym ustrojem i działalnością administracji i szlachetnej, a
jednocześnie nie oderwanej od rzeczywistości filozofii, jak i z ogólnym dobrobytem
państwa.
Filozofia polska korzysta z dorobku myśli niemieckojęzycznej czy francuskiej,
podobnie jak polska administracja, również w dużej mierze w tamtych kulturach
znajdująca wzorce. Filozofia swoje podstawy znajduje w starożytnej myśli greckiej, gdy
wiele kategorii tworzących współczesne sposoby postrzegania administracji rodziło się w
starożytnym Rzymie – jednakże nie należy ograniczać się do takich uproszczeń, lecz
należy dostrzegać dużo bardziej złożone wpływy. Starożytna myśl ustrojowa ukształtowała
współczesne spojrzenie na relacje między państwem a społeczeństwem, stąd w dużym
stopniu wpływa także na wyobrażenia na temat społecznych funkcji administracji. Zwykle
należy dostrzegać jednoczesny rozwój filozofii i administracji tam, gdzie kwitły
poszczególne kultury lub cywilizacje. Warunki życia człowieka w dużym stopniu
wpływają zarówno na obraz filozofii, jak i administracji danego kraju i danych czasów.
1

A. Błaś, W sprawie jakości działań organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa,
[w:] Jakość administracji publicznej, red. J. Łukasiewicz, Wydawnictwo Towarzystwa Naukowego
Organizacji i Kierownictwa - Oddział w Rzeszowie, Rzeszów 2004, str. 57.

5

Nawet rozróżnienie na bardziej nakierowaną na praktykę administrację i bardziej oderwaną
od rzeczywistości filozofię przestaje być tu aktualne, jako że najczęściej dominuje tu
podobieństwo rozwoju filozofii i administracji w czasach dobrobytu i ich wypaczeń w
okresie dekadencji. Czynniki ekonomiczne, kulturowe, polityczne czy nawet klimatyczne
w dużej mierze wpływają na losy tak filozofii, jak i administracji, ukazując w ten sposób
kolejny łączący je wymiar.
Postrzeganie administracji w całości, jak i badanie wybranych jej elementów może
być związane z refleksją filozoficzną. Pośród dziedzin nauki, badających problemy
związane zarówno z filozofią, jak i administracją, wymienić możemy choćby takie, jak
filozofia prawa, nauki historyczne, nauki administracyjne. Doktryna nauki prawa
administracyjnego, jak i innych nauk badających administrację przynosi wiele przykładów
filozoficznego spojrzenia na administrację i na proces administrowania, ponadto zauważyć
należy, że poszczególne pojęcia obecne w literaturze nauk administracyjnych wywodzą się
nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale też ze współczesnej i dawniejszej
myśli filozoficznej.
Poszczególne szkoły czy teorie z dziedziny administracji publicznej lub
zarządzania publicznego, takie jak Total Quality Management czy New Public
Management także niejednokrotnie tworzą swoiste filozofie, którymi kierować się mają
kadry administracji poszczególnych państw. Rozumiane w ten sposób filozofie
zapożyczane mogą być z sektora publicznego czy z doktryn rozwijających się w innych
krajach, ale także mogą nie odwoływać się do doświadczeń i rozważań związanych z
dziedzinami bliskimi praktyce administrowania, ale np. sięgać poprzez analogie do
zupełnie innych dziedzin i do innych źródeł wiedzy, w tym również do prac filozofów
starożytnych.
Pomijając względność i wieloznaczność zagadnień takich, jak dawność czy
współczesność, zauważyć należy, że na faktyczne działania administracji publicznej prądy
filozoficzne oddziałują zwykle z pewnym opóźnieniem. Związane jest to nie tylko z
immanentnym konserwatyzmem administracji, ale także wynika z faktu, iż zwykle sięga
ona do wielu źródeł w sposób wtórny – dopiero po ich zatwierdzeniu przez władze
polityczne w formie aktów normatywnych. Procesy socjalizacyjne dotyczą oczywiście tak
administracji jak i poszczególnych urzędników, lecz główna część wiedzy teoretycznej,
zdobywanej przez osoby pracujące w administracji, nabywana jest w procesie kształcenia,
w dużej mierze bazującego na rozwiązaniach dawnych2. Zdobywanie praktycznych
umiejętności przez pracowników administracji już w trakcie ich pracy zawodowej w
ramach samego aparatu administracyjnego także zwykle bazuje na gromadzeniu
doświadczeń lub korzystaniu z doświadczeń starszych kolegów – co również jest
czynnikiem wpływającym na pewne spowalnianie zachodzących w administracji
przemian, w tym również w zakresie przemian filozofii, którą administracja się kieruje.
Z drugiej strony, administracja niejednokrotnie jest inicjatorką przemian, czy też
choćby realizatorką przemian wprowadzanych przez ustawodawcę w formie nowelizacji
przepisów prawa administracyjnego. Nowoczesność administracji publicznej ponadto
łączona być może z podkreślanym przez klasyków jej racjonalizmem i sprawnością,
niejednokrotnie przejawiającą się w bezosobowości, pomijaniu praw jednostki czy
bezduszności. Zauważyć należy, że oświeceniowa racjonalność i kierowanie się wyłącznie
przepisami prawa w realizowaniu funkcji administracyjnych zawierają w sobie – znane już
od starożytności choćby w formie paremii summum ius summa iniuria – zaczątki krytyki
zbytniego zaufania do samych przepisów prawa. Niejednokrotnie właśnie granice filozofii
prawa okazują się początkami filozofii administracji – choćby tam, gdzie należy kierować
2

Co nie musi być oceniane negatywnie. Pojęcie dawności z jednej strony oznaczające nieaktualność, z
drugiej odnosi się także do pewności, czy do sięgania do rozwiązań sprawdzonych.

6

się normami innymi, niż normy prawne. Ekspansywność zarówno przepisów prawa, jak i
wielu różnych dziedzin nauki, a także zdolność choćby ogólnego opisywania przez nie
bardzo rozległych nawet obszarów tematycznych sugeruje, iż trudno jest czasem znaleźć
przykłady całkowitego braku powiązania konkretnych problemów z poszczególnymi
narzędziami opisu, jednakże w niektórych sytuacjach jednostka – znając poszczególne
normy – może, a czasem powinna, postępować wbrew nim3.
Filozoficzne aspekty poszczególnych zagadnień, związanych z ustrojem czy
praktyką administrowania, takich jak decentralizacja, kryteria oceny administracji,
przewidywanie, zakres wolności gospodarczej czy też zakres regulacji
administracyjnoprawnej oraz filozoficzne czy też metanaukowe aspekty ich opisu także
zdają się być argumentem za nierozdzielnością dziedzin administracji i filozofii4. Stan taki
jednakże nie świadczy o braku samodzielności którejś z obu dziedzin ani nie musi być
oceniany negatywnie, a wręcz przeciwnie, to brak określonej czy świadomej filozofii w
działaniach administracji, lub brak zdolności administrowania wiedzą z dziedziny filozofii
zwykle związane są z zachodzeniem zjawisk patologicznych.
Skoro więc administracja korzysta z niektórych działów filozofii, lub też czerpie z
wybranych fragmentów jej dorobku, to można zastanowić się, jaka filozofia jest
odpowiednia dla administracji, ale też w jaki sposób administracja powinna korzystać z
dorobku filozofii. Działem filozofii, który w wielkim stopniu łączy się z opisywaniem
pojęcia dobra czy też z określaniem tego, co jest dobre, jak i z ocenianiem poszczególnych
zachowań jako dobre lub nie, jest etyka. Jednakże pojęcie dobra rozumiane jest w
administracji także w znaczeniu prakseologicznym, łącząc się z takimi zagadnieniami, jak
skuteczność, posłuszeństwo wobec władzy czy też przyjazność wobec obywatela5.
Wpływając na sposób rozumienia pojęcia dobrej administracji, filozofia sama
najchętniej zwykle korzysta z administracji określanej jako dobra z potocznego punktu
widzenia, czyli sprawnej i ekonomicznej, nie zaś przerośniętej i aroganckiej. Zauważyć
jednakże należy, że szczytowy rozwój filozofii, związany w dużej mierze z tworzeniem
odpowiednich warunków dla życia filozofów, wynika w jakimś stopniu z prawidłowego
funkcjonowania aparatu państwowego. Ani zbyt słaba administracja, ani zbyt silnie
ingerująca w życie jednostki nie wpływają pozytywnie na rozwój nauk. Wpływy
administracji na organizacyjne formy uprawiania filozofii zatem powinny być
jednocześnie odpowiednio duże – aby móc zapewnić filozofom bezpieczeństwo i dostęp
do materiałów potrzebnych dla prowadzenia badań, snucia rozważań lub kształcenia
przyszłych pokoleń filozofów – i odpowiednio małe, aby nie prowadzić do rozleniwienia
poszczególnych badaczy czy bądź całego środowiska, czy też do uniemożliwienia
prowadzenia badań lub ogłaszania godnych popularyzacji wyników badań6.
Pamiętajmy także, że poza etyką również wiele innych działów filozofii, czy też
nauk, które pierwotnie były uznawane za części filozofii, takich jak fizyka lub
psychologia, są wykorzystywane w działaniach administracji, choćby poprzez sięganie do
dorobku tych dziedzin w celu zwiększenia skuteczności działań administracji. Także
zagadnienia ontologiczne, związane z fundamentalnymi pytaniami, stawianymi choćby w
czasie przeprowadzania gruntownych reform administracji, ale też w trakcie kształcenia

3

G. L. Seidler, Doktryny prawne imperializmu, Lublin 1979, str. 131.
M. Janik, Polityka administracyjna a teoria organizacji i zarządzania, [w:] Polityka administracyjna Administrative Policy, red. J. Łukasiewicz, Wydawnictwo Towarzystwa Naukowego Organizacji i
Kierownictwa - Oddział w Rzeszowie, Rzeszów 2008, str. 279.
5
P. Dutkiewicz, Problem aksjologicznych podstaw prawa we współczesnej polskiej filozofii i teorii prawa,
Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 1996, str. 57.
6
R. Rosa: Filozofia bezpieczeństwa, Wydawnictwo Bellona, Warszawa 1995, str. 139.
4

7

kadr urzędniczych – takie jak „po co istnieje administracja?”, są ilustracją związków
innych niż etyka działów filozofii z aparatem władzy wykonawczej.
Nie tylko poszczególne działy filozofii mogą łączyć się z administracją w sposób
szczególny. Także poszczególne szkoły, poglądy i nurty filozoficzne w sposób zauważalny
zdają się kształtować administrację, lub też można zauważyć między nimi, a metodami
działania administracji wybranych państw i czasów znaczne podobieństwa. Wskażmy
choćby na stoicyzm, utylitaryzm, marksizm czy postmodernizm, jednocześnie pamiętając,
że również inne elementy współtworzące kulturę danej epoki, takie jak poziom dostępnych
technologii czy inne zagadnienia nie tylko były kształtowane przez filozofię i
administrację, ale także same na nie wpływały.
Nawet najlepsza filozofia zdaje się nie wystarczać jako gwarancja dla tworzenia
dobrej administracji w starciu z brutalną siłą i złą wolą polityków7, z drugiej zaś strony
szlachetne i solidne podstawy filozoficzne, wpływające na umysły i działania polityków,
mogą kształtować dobrą administrację, a przy jej pomocy pozytywnie wpływać na losy
państwa i społeczeństwa8. Edukacja studentów kierunku Administracja w zakresie dziedzin
takich, jak filozofia, filozofia prawa, teoria państwa i prawa, historia doktryn politycznych
i prawnych, nauka administracji czy etyka wydaje się być nie tylko elementem tworzącym
kulturę jednostki, ale także ma na celu wpływać na samokontrolę urzędników w trakcie ich
pracy zawodowej. Zauważmy jednakże, że edukacja uniwersytecka jest tylko jednym ze
składników współtworzących poglądy filozoficzne poszczególnych osób pracujących w
administracji. Wielkie znaczenie mają tu także takie zagadnienia, jak kultura organizacyjna
administracji, media, poszczególne osobowości czy też przynależność urzędników do
organizacji związanych z życiem publicznym lub ze spędzaniem wolnego czasu.
Zagadnienia odpowiedzialności administracji, postaw obywateli wobec
administracji czy też np. relacji pomiędzy administracją różnych państw, także – choćby
pośrednio i nieświadomie – opierają się na wybranych doktrynach filozoficznych.
Kształtująca kulturę chińską doktryna konfucjańska opisywała nie tylko relacje wewnątrz
państwa, ale także jego nastawienie wobec innych państw. Religie, wpływające na życie
codzienne i na ustroje poszczególnych państw, nie tylko oddziaływały na poszczególne
filozofie, ale także w pewnym stopniu je wykorzystywały i przyswajały. Zasięg
oddziaływania filozofii na administrację jest bowiem nie tylko bezpośredni, choć czasem
trudno wskazać na podstawowy czy najdawniejszy czynnik filozoficzny lub religijny,
mający wpływ na treść przepisów dotyczących konkretnych kwestii. Ponadto w dużej
mierze także doświadczenie wpływa na poglądy filozoficzne poszczególnych jednostek 9.
Doświadczenie czy też działanie, niejednokrotnie uznawane za element
odróżniający sztukę od nauki a praktykę od teorii, występuje jednakże zarówno w filozofii
– jako doświadczenie filozoficzne czy jako zastosowanie konkretnej doktryny w życiu, jak
i w administracji – w trakcie procesu administrowania. Doświadczenie zdaje się czasem
pokonywać ograniczenia doktrynalne, poszerzać horyzonty ale także pozbawiać jednostkę
złudzeń. Szczególnymi przypadkami, ważnymi w zakresie powiązań filozofii i
administracji, są doświadczenia kontaktów urzędników z filozofami lub też spotkania
filozofów z administracją, jak i naukowców zajmujących się administracją z doktrynami
7

M. Zdyb: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego jako fundament kształtowania
współczesnego ładu konstytucyjnego, Kodyfikacja postępowania administracyjnego - na 50-lecie k.p.a., red.
J. Niczyporuk, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Administracji w Lublinie, Lublin 2010,
str. 945.
8
L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Wydawnictwo
Prawnicze LexisNexis Warszawa 1999, str. 167.
9
A. Łukasik, Filozofia atomizmu - atomistyczny model świata w filozofii przyrody, fizyce klasycznej i
współczesnej a problem elementarności, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie,
Lublin 2006, str. 33.

8

filozoficznymi. Z jednej strony takie doświadczenia kształtować mogą wyobrażenia o
administracji, z drugiej pobudzać do głębszej nad nią refleksji.
Powiązania polityki, filozofii i administracji są wielorakie. Nie chodzi tu o
wyszukiwanie wszelkich czynników, łączących filozofię i administrację, jednakże pojęcie
polityki niejednokrotnie łączy te dwa zagadnienia w sposób szczególny – mianowicie
niejednokrotnie jest ono używane zamiennie zarówno z pojęciem filozofii, jak i z pojęciem
administracji, szczególnie w kontekście sztuki osiągania celów przez władzę wykonawczą.
Filozofia prawodawcy administracyjnego, reformatora, ustrojodawcy niejednokrotnie
nazywana jest prowadzoną przez niego polityką administracyjną. Z drugiej strony osoby
będące piastunami takich organów administracji publicznej, jak Prezes Rady Ministrów,
Prezydent czy poszczególni ministrowie, są uznawani jednocześnie za członków aparatu
administracyjnego państwa i za polityków. Wymiar filozoficzny danych zachowań
polityka może czynić z niego zarówno męża stanu, jak i oderwanego od rzeczywistości
fantastę, z drugiej strony filozoficzne podejście do załatwianych przez urzędnika spraw
może nauczyć go obojętności wobec cierpienia jednostek, ale może też uwrażliwiać go i
pozwalać unikać mu działań bezdusznych i rutynowych. Rola filozofii w administracji jest
bowiem wieloznaczna, co zresztą może być uznane za kolejne jej podobieństwo do
polityki10.
Dostrzegając wielość powiązań między różnymi dziedzinami twórczości człowieka,
jak i między działalnością człowieka a jego otoczeniem, niejednokrotnie możemy
próbować znaleźć elementy umożliwiające porozumienie między poszczególnymi
składnikami współtworzącymi świat, jak i pomiędzy poszczególnymi jego opisami. Zdając
sobie sprawę z pewnego subiektywizmu wszelkich takich ocen, ośmielam się stwierdzić,
że istnieją dwa poziomy, gdzie dziedziny filozofii i administracji łączą się ze sobą.
Pierwszym poziomem jest potoczność, wiedza dostępna przeciętnej jednostce, średnio
zainteresowanej danymi zagadnieniami, drugim zaś – poziom najwyższy, związany z
osiągnięciami szczytowymi. Zauważmy, że odpowiednikiem tychże poziomów w
dziedzinie ustrojowej są ustroje przekazujące władzę ludowi, czyli demokracja lub politeja
oraz ustroje dopuszczające do władzy jednostki czy też niewielkie grupy jednostek, takie
jak monarchia i arystokracja oraz ich negatywne odpowiedniki, czyli tyrania i oligarchia.
Powiązanie tychże ustrojów, kształtujących w wysokim stopniu administrację, z
dominującymi czy preferowanymi w czasie ich funkcjonowania poglądami filozoficznymi,
także jest zauważalne. Jednakże uwagi te nie stanowią podsumowania, są tylko punktem
wyjścia do zalecenia11, by w poszczególnych ustrojach administracja i filozofia były jak
najlepsze oraz jak najmądrzejsze.

10

K. Opałek, Zagadnienia teorii prawa i teorii polityki, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa
1986, str. 52.
11
Być może zgodnego zarówno z opiniami potocznymi, jak i z wnioskami najbardziej światłych umysłów.

9

Przypadkowość w administracji
W działalności administracji, podobnie jak i w innych dziedzinach często mamy do
czynienia z przypadkowością, nie zawsze tak nazywaną. Przypadkowość definiuję jako brak
możliwości poznania wyniku działania przed jego zaistnieniem1. Działaniem jest tu każda
czynność czy też proces. Pod pojęciem „poznanie” rozumiem zdobywanie wystarczających
informacji, natomiast za brak możliwości zaistnienia jakiegoś stanu przyjmuję sytuację, gdzie
ten stan z całą pewnością nie nastąpi. Pokrewnymi przypadkowości będą pojęcia takie jak
nieprzewidywalność, niedookreślenie, a nawet przypadek - jako kazus2. W mowie potocznej
nieprzewidywalność często rozumiana jest jako przypadkowość czyjegoś zachowania,
nieprzewidywalność może też dotyczyć zmienności, na przykład pogody.
Niedookreślenie3 w administracji ściśle łączy się z pojęciem swobodnego uznania.
Swobodne uznanie istnieje wtedy, gdy administracja dla urzeczywistnienia prawa może
decydować, czy należy zastosować dany środek albo wybierać między różnymi
rozwiązaniami. Gdy norma prawna nie determinuje jednoznacznie konsekwencji prawnej, ale
pozostawia wyraźnie organowi możliwość wyboru między różnymi możliwościami, mamy do
czynienia ze swobodnym uznaniem4. Określone granice swobodnego uznania związane są z
polityką administracyjną, przypadkowość ograniczona jest ogólnymi zasadami kodeksu
postępowania administracyjnego, mówiącymi na przykład, że administracja stoi na straży
praworządności.
Przypadek - kazus5 to konkretne orzeczenie sądowe. Metoda kazusów po raz pierwszy
zastosowana została jako metoda nauczania studentów prawa przez Christophera C. Langdella
w latach siedemdziesiątych XIX wieku. Przypadek - kazus występuje jako zdarzenie, którego
analiza pomóc ma w ocenie podobnych zdarzeń. Przypadkowość (w znaczeniu braku
możliwości poznania wyniku działania przed jego zaistnieniem) w metodzie kazusów polega
na tym, że wyrok sądu poznajemy dopiero po jego wydaniu (wynik działania może być
poznany dopiero po działaniu). W przeciwieństwie do przewidywania opartego na stosowaniu
zasad do opisu konkretnych stanów faktycznych6 w metodzie kazusów pojedynczy przypadek
staje się źródłem reguły.
Tezą filozofii różnicy Deleuze’a7 jest hasło „wszelki porządek, jakichkolwiek układów
(...) jest odmianą przypadkowości i chaosu tj. porządek nie jest zniesieniem (negacją) chaosu,
lecz jego inną formą”. Szczególne znaczenie ma przypadkowość przy planowaniu reform w
administracji. Aby uniknąć przypadkowości, reformy należy poprzedzić wnikliwą pracą
przygotowawczą, opartą m.in. na wiedzy ekonomicznej, politycznej, uwzględniać założenia
ustrojowe państwa, możliwości kadrowe i materialne8. Trudne, czy wręcz niemożliwe jest
jednak całkowite wyeliminowanie przypadkowości wyników reform. „Mutacje zawsze
występują przypadkowo bez względu na to, czy pojawiają się samorzutnie, czy też pobudzane
sztucznie”9.

1

J. Didier: Słownik filozofii, Katowice 1996, s. 322; Encyklopedyja Powszechna, Warszawa 1865, Tom XXI,
str. 704: „Przypadkowość, w filozofii, tak nazywa się wszystko, co nie jest wypływem wewnętrznej wolności
duchowej, wolnej i rozumnej woli, samowiedzy. Ztąd utwory przyrody i oznaki jej zewnętrzne nazywać
zwykliśmy przypadkowemi, w sprzeczności z samowiedniemi utworami twórcy sztukmistrza”.
2
Nie zaś jako przypadek w sensie gramatycznym.
3
J. Szreniawski: Wstęp do nauki administracji, Lublin 2000, s. 101-106.
4
Tamże, str. 104.
5
A. Ludwikowska: System prawa Stanów Zjednoczonych, Toruń 1999, s. 21.
6
S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 213-216.
7
K. Kościuszko: Chaos i wiedza, Olsztyn 2000, str. 5.
8
J. Szreniawski: Wstęp do nauki administracji, Lublin 2000, str. 135.
9
K. Kościuszko: Chaos i wiedza, Olsztyn 2000, str. 24.

10

Stopień przypadkowości może być określany metodami statystycznymi czy
probabilistycznymi - tam, gdzie stosowane są prawa dużych liczb. Stopień przypadkowości
jest różny w takich pojęciach niedookreślonych, jak na przykład: „może” - wtedy, kiedy
wskazana jest ograniczona ilość wariantów i „interes społeczny” - którego rozumienie będzie
się zmieniać w różnych okolicznościach, w różnych sytuacjach historycznych.
Według Freuda, nic w psychice ludzkiej nie jest przypadkowe10. Jednak z punktu
widzenia badania rezultatów bardziej niż zamiarów, wiele zachowań można ściśle określić
jako nieprzewidywalne, czyli przypadkowe. Freud wyprowadzał wnioski o przyszłych
zachowaniach człowieka m.in. na podstawie czynności pomyłkowych 11. Pomyłki według
Freuda wynikają głównie z podświadomych chęci czynienia czegoś innego niż należy czynić
zgodnie ze świadomymi, logicznymi wnioskami: „zapominanie zamiarów daje się ogólnie
sprowadzić do intencji, która nie chce wypełnić zamiaru”12. W administracji bardziej niż w
psychoanalizie należy zwracać uwagę na pomyłki i błędy wynikające ze zmęczenia, braku
koncentracji oraz z braku wiedzy, umiejętności czy też możliwości wykonania konkretnych
czynności np. przez pośpiech. Przy przewadze elementów nieprzewidywalnych można mówić
wręcz o systemie przypadkowym13. Kiedy przypadkowość wynika z braku wiedzy, z chwilą
poznania prawidłowości rządzących danym procesem, przypadkowość zostaje bardzo
ograniczona.
Element przypadkowości występuje w kontroli działania aparatu administracyjnego przy kontroli wycinkowej. Tam, gdzie kontrola kompleksowo opisuje istniejący stan rzeczy,
można mówić o zmniejszeniu stopnia przypadkowości, ale nie jego braku. Zbyt niskie
umiejętności czy skąpa wiedza utrudniają kontrolowanie prawidłowości wykonywanych
czynności, podobnie jak obarczone większą przypadkowością jest poprawianie błędów w
nieznanym niż w znanym języku. Stopień przypadkowości pojawiania się konkretnej litery w
danym miejscu maleje wraz z poznawaniem zasad ortografii czy też z powtarzalnością danej
czynności (używanie utartych zwrotów, korzystanie z wzorców). Przypadkowość istnieje
wszędzie, gdzie występuje prawdopodobieństwo powstania błędów, co może mieć miejsce
również po stronie kontrolującej.
Właściwy dobór pracowników na stanowiska pracy jest bardzo ważnym elementem,
od którego zależy prawidłowe funkcjonowanie instytucji14. Przypadkowość występuje
również tam, gdzie mamy do czynienia z losowaniem15. Losowanie - polegające na przykład
na wyciąganiu jednego spośród wielu zestawu pytań, co może mieć miejsce na egzaminach
przy kształceniu, doborze oraz sprawdzaniu kwalifikacji kadr administracji. Przypadkowość
powinna występować tylko tam, gdzie wybór pomiędzy kandydatami będzie miał niewielkie
znaczenie.
Testy również nie obejmują wszystkich zagadnień z danego przedmiotu, co ściśle
wiąże się z powstaniem przypadkowości. Element psychologiczny, może ograniczać lub
powiększyć przypadkowość. Przewidywalność oceny wzrasta, kiedy osoba egzaminowana
zna sposoby zachowania egzaminatora, a przypadkowość oceny wzrasta przy ingerencji
czynników zewnętrznych, niewłaściwej organizacji miejsca egzaminu, przy występowaniu
zmęczenia.

10

S. Freud: Wstęp do psychoanalizy, Warszawa 1995, str. 418.
Tamże, str. 57-67.
12
Tamże, str. 79.
13
System przypadkowy (random system) to wg Lorenza system w którym przejście z wcześniejszych do
późniejszych stadiów nie jest dokładnie zdeterminowane przez żadne prawo. E. Lorenz: The Essence of Chaos,
Seattle 1993, str. 211.
14
E. Knosala, A. Matan, L. Zacharko: Zarys nauki administracji, Katowice 1996, str. 92.
15
Np. układanie zestawów drużyn w zawodach sportowych, kolejność występowania kandydatów w bezpłatnym
czasie antenowym w czasie kampanii wyborczych.
11

11

Wraz z poznaniem prawideł procesów fermentacji zmniejszył się stopień
przypadkowości wyprodukowania dobrego wina. Podobnie wraz z doskonaleniem i
formalizowaniem procedur administracyjnych zmniejszyła się przypadkowość sposobów
załatwiania spraw poszczególnych typów. Przypadkowość celowo dopuszczona przez
prawodawcę zostaje poprzez stosowanie pojęć niedookreślonych, w kontekście swobodnego
uznania. Przypadkowość ta nie oznacza braku przewidywalności decyzji ze strony
obywateli16. Przypadkowy z punktu widzenia prawodawcy jest sposób załatwienia konkretnej
sprawy tam, gdzie przepisy dopuszczają więcej niż jedno możliwe rozwiązanie, w
przeciwnym wypadku mamy do czynienia z tzw. związanym działaniem administracji.
Adhokracja, działania oparte na tymczasowości, braku dalekosiężnych przewidywań
nie mieszczą się w aparacie pojęciowym administracji. Przypadkowość nie jest dopuszczalna
w systemie biurokratycznym, jest jego zaprzeczeniem. Według Maxa Webera, idealny
kierownik zarządza swoim aparatem w sposób formalistycznie bezosobowy, „bez gniewu i
uprzedzeń, konsekwentnie, nie przejawiając żadnych uczuć i żadnego entuzjazmu”17. Kodeks
postępowania administracyjnego w Art. 113. §1. wymienia błędy pisarskie, błędy rachunkowe
oraz inne oczywiste pomyłki. Częstotliwość występowania takich błędów jest proporcjonalna
do stopnia przypadkowości decyzji. Zgodnie z prawem Murphy’ego18, jeżeli istnieje
możliwość popełnienia błędów, to te błędy powstaną, dlatego konieczna jest właściwa
organizacja pracy biurowej, odpowiednie rozplanowanie zajęć, urządzenie miejsca pracy i
przestrzeganie higienicznego trybu życia, w tym unikanie zmęczenia wpływającego na
obniżenie jakości pracy. Przy planowaniu uwzględniającym istnienie przypadkowości brać
pod uwagę należy m.in.: wiedzę o konfiguracji procesu, wiedzę o wcześniej planowanych
działaniach takich jak przestoje, naprawy itd., wiedzę eksperymentalną o działaniu procesu w
podobnych planowanych sytuacjach, wiedzę statystyczną o niepewności parametrów procesu
i pomiarów, możliwość przeprowadzania symulacji w celu przewidywania procesu19. Podczas
planowania potrzebne jest uwzględnienie elementów psychologicznych, takich jak
prawdopodobieństwo subiektywne, czyli „przekonanie, że pewne zdarzenie może zajść”20.
W warunkach demokracji ateńskiej wykształciły się takie pojęcia jak: równość wobec
prawa (isonomia), równy dostęp do funkcji publicznych (isotimia), równa wolność słowa
(isegoria), równa swoboda dyskusji politycznych (isegogia) i inne21. Dobór osób na
stanowiska odbywał się przede wszystkim w drodze głosowań, ale też poprzez losowanie.
Losowanie funkcji państwowych możliwe jest wtedy tylko, kiedy wszyscy kandydaci
spełniają wymagania pożądane na konkretnym stanowisku, charakteryzują się kwalifikacjami
zawodowymi, odpowiednim charakterem, zdrowiem itd.
Księga Przemian22, czyli I-cing (I-ching) jest jedną z najbardziej wpływowych książek
w dziejach literatury światowej. Nieomal wszystkie idee ponad dwu tysięcy lat chińskiej
nauki miały związek z treścią tej księgi, same również wywierając wpływ na interpretację jej
tekstu. Dwa nurty chińskiej filozofii, konfucjanizm i taoizm czerpią z Księgi Przemian swoje
podstawowe założenia. Polityka chińska traktowała to dzieło jako wielkie źródło mądrości, z
powodu powszechnego szacunku i zaufania, którym darzono I-cing, za panowania Szy
Huang-ti23 była ona jedynym pismem konfucjańskim, które uniknęło spalenia. Uczony Wang
16

Tutaj w większym stopniu przypadkowość będzie wynikać z nieznajomości prawa.
Z. Martyniak: Prekursorzy nauki organizacji i zarządzania, Warszawa 1989, str. 111.
18
A. Bloch: Prawa Murphy’ego, Warszawa 2001, str. 8.
19
D. Driankov, H. Hellendoorn, M. Reinfrank: Wprowadzenie do sterowania rozmytego, Warszawa 1996, str.
32.
20
Tamże, str. 54.
21
K. Sójka-Zielińska: Historia prawa, Warszawa 1995, str. 18.
22
I-cing, Warszawa 1994, komentarz Richard Wilhelm. Za twórców Księgi Przemian uważa się Fu-si, króla
Wen, księcia Czou oraz Konfucjusza.
23
213 p.n.e.
17

12

Pi24, który dostrzegł znaczenie Księgi Przemian nie jako księgi wróżb, ale księgi mądrości,
jak również jego uczniowie stworzyli z Księgi Przemian podstawy filozofii kierowania
państwem25. Z wyroczni Księgi Przemian miliony osób korzystają w rozwiązywaniu
najtrudniejszych jak i najdrobniejszych problemów. Politycy japońscy w trudnych sytuacjach
nie unikają korzystania z rady tej księgi26.
W czasach starożytnych zastosowanie wyroczni było powszechne, występowało w
kulturze śródziemnomorskiej, w Afryce, Amerykach, prawdopodobnie wszędzie tam, gdzie
żył człowiek. Epokom późniejszym korzystanie z przepowiedni także nie było obce,
Robinson Crusoe szukając podpowiedzi sięgał do Biblii, otwierając ją w przypadkowym
miejscu. Wróżby spotkamy również we współczesności, chociażby w zabawie lania wosku.
Literatura (sortilegium27), kompozycja (aleatoryzm28) również dopuszcza elementy
przypadkowe. Księga Przemian wywodzi się ze zbioru znaków stosowanych przy
odpowiadaniu na zadane pytanie29. Najstarsze wyrocznie ograniczały się do odpowiedzi „tak”
lub „nie”. Ten rodzaj wyrokowania był również podstawą Księgi Przemian. „Tak” oznaczane
było linią ciągłą, a „nie” linią przerywaną. Poprzez łączenie - najpierw w pary, potem w
trygramy30 i heksagramy, po rozróżnieniu dwu rodzajów linii ciągłych i przerywanych (rodzaj
mocny i słaby) uzyskano system opisujący wszelkie stany energetyczne i wszystkie możliwe
sytuacje istniejące na świecie.
Fundamentem Księgi Przemian jest myśl, że zjawiska na świecie przekształcają się w
inne, podobnie przekształcają się heksagramy (linie ciągłe stają się przerywanymi a
przerywane ciągłymi). W przeciwieństwie do - występującego w filozofii
śródziemnomorskiej - skupiania się na istocie, idei, Księga Przemian koncentruje się na
zmianie, płynności31. Heksagramy reprezentują tendencje zmian raczej niż rzeczy. Wyrocznia
podpowiada co czynić, bardziej niż statycznie przepowiada przyszłość. Podejmowanie decyzji
w oparciu o Księgę Przemian odbywa się na zasadzie losowania, czyli jest oparte na
przypadku. Można mówić o korzystaniu tutaj z zasobów podświadomości, jednakże zgodnie z
przyjętą definicją, losowanie spełnia wymagania przypadkowości. Przy losowaniu
wykorzystywane są łodygi krwawnika lub monety.
Przypadkowość w administracji potrzebna jest jedynie wyjątkowo, tylko tam gdzie
mamy do czynienia z sytuacjami niestandardowymi, nowymi. Posługiwanie się
przypadkowością powinno być czynione z ostrożnością. Mimo to, pewien stopień
przypadkowości jest powszechny - można powiązać ten stan z niedoskonałością procedur czy
zachowań człowieka, ale też z unikalnością, przypadkowość jest prawie doskonałym
sposobem unikania monotonii.
Złożone zagadnienia i problemy przypadkowości muszą być umiejętnie stosowane w
działalności administracji. Nie należy unikać zagadnienia przypadkowości. Przypadkowość
nie przekreśla jakości, istnieje obiektywnie i naturalnie. Świadomość występowania
24

226-249 n.e.
I-cing, Warszawa 1994, s. 25.
26
Tamże, s. 17.
27
„Sortilegium (< łac. sortilegius = proroczy) - gatunek piśmiennictwa ludowego; tekst składał się z pytań i
odpowiedzi: na jedno pytanie przypadało kilka wersji odpowiedzi. Losowano je i na podstawie wylosowanego
tekstu dokonywano wróżb”. Słownik terminów literackich, Wrocław 1988, str. 476.
28
„Aleatoryzm, w muzyce metoda komponowania polegająca na celowo niedokładnym określeniu obrazu
dźwiękowego kompozycji w partyturze, zakładająca współdziałanie przy odtwarzaniu utworu muz. czynników
przypadkowych wprowadzonych przez wykonawcę, bądź też polegająca na stosowaniu przez kompozytora
działań losowych (rzut kością, losowanie kart z talii, korzystanie z generatora dźwięków przypadkowych i in.) w
trakcie pracy nad utworem”. Encyklopedia muzyki, Warszawa 1995, str. 27.
29
I-cing, Warszawa 1994, s. 18.
30
Termin oznaczający znak złożony z trzech linii, wprowadzony przez Jamesa Legge w 1899 r. Trygramy
widnieją np. na fladze Korei Południowej.
31
I-cing, Warszawa 1994, s. 19.
25

13

przypadkowości umożliwia ustosunkowanie się do niej i jej zastosowanie. Nauka
administracji, uogólniająca doświadczenia praktyczne i wyznaczająca drogi prawidłowego
działania, budująca teoretyczne podstawy administrowania powinna dostrzegać i analizować
problematykę przypadkowości.

14

Czas w administracji
Opisując administrację przy pomocy przenośni tańca, czyli w przypadku
porównywania procesu administrowania do tańczenia1, możemy dojść do dosyć
dalekosiężnych wniosków. Aby istniał taniec, powinna brzmieć muzyka. Muzykę tworzą
muzycy. Kompozytor tworzący kształty melodyczne, harmoniczne czy instrumentalne dzieła
może być przyrównany do ustrojodawcy wyznaczającego zarys najważniejszych zasad
mających istnieć w państwie. Instrumentalista nie ogranicza się do prostego odczytywania
zapisu stworzonego przez kompozytora, ale twórczo wpływa na kształt dzieła, wirtuozerią lub
też marnością wykonania wpływając na tancerza, jak i na odczucia słuchaczy i widzów.
Instrumentalista więc podobnie jak ustawodawca porusza się w pewnych uprzednio
nakreślonych ramach, sam jednocześnie wpływając na rezultat wykonania. Tancerz jest tutaj
urzędnikiem, organem, podmiotem administrującym, czyli tym, kto ma kontakt z
rzeczywistym ruchem, z prawdziwym życiem, z rzeczywistością. I o ile w muzyce trudno jest
wznosić się na wyżyny artyzmu wykonując liche dziełka, tak administracji nie ułatwiają
zadań sprzeczne czy niejasne przepisy ustaw. Muzyk, dbający o poziom wykonania, musi po
mistrzowsku posługiwać się instrumentem, zupełnie jak organ używający odpowiednich form
działania. Taniec, czyli proces administrowania, zależny jest od wielu czynników, takich jak
zręczność tancerza (wykształcenie urzędnika)2, jakość instrumentów (przewidziane ustawowo
formy działania administracji), obecność choreografa (kierowanie) czy też dyrygenta
(kontrola). Celem zarówno administrowania jak i tańca jest zadowolenie klienta, widza
poprzez piękno, kontakt z Ideałem3. O ile pojęcia takie jak muzyka czy tancerz znajdują
swoje analogiczne znaczenia w pojęciach takich jak przepisy czy organ, czyli w pojęciach
innych od siebie samych, to pojęcie czasu jest tutaj jednakowe zarówno dla tańca, jak i dla
administracji4. Czas bowiem przenika praktycznie wszystko.
Czas to pojęcie służące do ustalania kolejności zdarzeń i trwałości procesów. Pytania
„Kiedy?”, „O której godzinie?”, „Jak długo?” oraz wiele innych odnoszą się właśnie do
czasu. W rozwoju myśli europejskiej dominują dwa sposoby pojmowania czasu. Heraklit z
Efezu uważał, że wszystko jest zmienne5, Parmenides zaś twierdził, że nie zmienia się nic6.
Jedną z naczelnych tez buddyzmu jest przemijanie7. Recentywizm, czyli filozofia uznająca
wyłącznie teraźniejszość, wskazuje, że przeszłość i przyszłość mogą być widziane tylko z
perspektywy teraźniejszości8. Newton twierdził, że czas jest absolutny i jednostajnie płynie
naprzód. Einstein stworzył teorię wskazującą na dynamikę czasu i przestrzeni, w której,
1

Nie opisujemy tutaj gestów ani kroków urzędnika, tylko ukazujemy podobieństwa zjawisk zachodzących w
dziedzinie tańca i administrowania.
2
Tancerz ani urzędnik przecież nie są zwyczajnymi zawodami.
3
Nasuwają się tutaj pewne uwagi. O ile nie mamy zastrzeżeń, kiedy tancerz lub tancerze nie potrzebują widza i
poruszają się dla własnej przyjemności, to zachowanie urzędnika nie prowadzące do innych niż zabawa
rezultatów nie jest godne pochwały. Jednak jeśli taniec ma zbawczą moc uspokajania i pozytywnego nastrajania,
a dobro ogółu i interes publiczny są dla urzędnika najwyższą przyjemnością, wtedy nawet ta analogia może się
wybronić.
4
Istnieją też inne pojęcia jednakowo brzmiące w obu dziedzinach, takie jak np. „organy”. Organy w muzyce
dzielą się na wodne, powietrzne i elektroniczne, którym w dziedzinie publicznoprawnej odpowiadają organy
ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze. Oczywiście starajmy się uniknąć tutaj skojarzeń organów wodnych z
wodolejstwem prawodawców, pustki organów powietrznych z próżnością administracji czy też skomplikowania
organów elektronicznych z zawiłościami procedur sądowych.
5
Heraklit przyrównywał rzeczywistość do rzeki. Wszystko płynie, nic nie trwa.
6
Według Parmenidesa nic nie ma początku ani końca, świat jest wieczny i niezmienny.
7
Nauka Buddy, Tokio 1986, str. 47.
8
Podobnie miernikiem ani wyznacznikiem czasu nie jest zegar ani południk Greenwich, tylko my sami. J.
Bańka: Time and method in recentivism, Frankfurt am Main 1998, str. 10.

15

dzięki zakrzywieniu czasoprzestrzeni, czas - lokalnie równo płynąc do przodu - globalnie
może rozwijać się w różnym tempie9. Twórczość pisarzy science-fiction niejednokrotnie
poruszała się wokół problematyki podróży w czasie. Pewnym rodzajem takiej podróży jest
kontakt ze zjawiskami ściśle związanymi z innymi epokami, jak np. wizyta urzędnika z
zacofanego kraju w urzędzie wyposażonym w najnowocześniejszą aparaturę, czy też sięganie
do zamierzchłych przepisów czy orzeczeń.
Na sposób działania administracji wpływa wiele cykli, takich jak cykl dobowy,
tygodniowy, miesięczny, roczny, czy też wiele innych, mniej regularnych, jak cykl od
przerwy do przerwy czy też cykl załatwiania spraw kolejnych klientów10. Znajomość
przebiegu poszczególnych cykli jest oczywistą umiejętnością wymaganą od urzędników. Cykl
dobowy nie jest sprawą dowolną, dlatego zegarki i budziki pełnią tu tak ważną rolę 11.
Spóźnianie się, niestety często traktowane jako przewinienie niezauważalne, bardzo utrudnia
zsynchronizowanie działań, przeszkadza w planowaniu, a poprzez stresowanie czekających
klientów i przyspieszanie ostatnich kroków urzędnika ukazującego swoje zaangażowanie,
zmniejsza przyjemność kontaktu z aparatem państwa a przede wszystkim negatywnie wpływa
na efektywność działań administracji. Zauważmy, że cykl dobowy różni się na różnych
długościach geograficznych12, dodatkowo długość dnia nie jest wszędzie jednakowa, zależnie
od szerokości geograficznej13. Każdego ranka dnia pracy urzędnik budzi się, wykonuje
podobne czynności, pije kawę, wita się z kolegami, czyta gazetę. Podobny jest czas powrotu
do domu, spożywania posiłków, oglądania programów informacyjnych. Praca urzędnika
wręcz utożsamiania jest ze spokojnym, przewidywalnym sposobem życia.
Cykl tygodniowy prawdopodobnie znajduje swoje uzasadnienie w biologii. Wiele
hormonów oddziałujących na zachowanie, odporność i nastrój człowieka uwalnianych jest co
siedem dni. Próby zmiany długości lub likwidacji tygodni nie dały w kulturze zachodniej
rezultatu, jednak obserwuje się zmiany w podejściu do tygodnia. W przypadku myślenia
projektowego administracja nie musi być ograniczona godzinami pracy tylko jej efektami. Z
drugiej strony tydzień pojmowany jest jako element wprowadzający harmonię, spokój i
higienę psychiczną, regulując odpoczynek i pracę. Plany zajęć często mają charakter
tygodniowy. Statystycznie najwięcej spraw załatwianych jest w piątki i poniedziałki, czyli
przed i po weekendzie14.
Cykl miesięczny początkowo ściśle związany był (według niektórych kalendarzy
nadal jest) z wędrówką Księżyca, obecnie miesiąc stanowi określoną część roku słonecznego.
9

S. Hawking: Ochrona chronologii: gwarancja bezpieczeństwa dla historyków, [w:] Przyszłość czasoprzestrzeni,
Poznań 2002, str. 73.
10
Np. decyzje można podzielić na decyzje powtarzalne o stałym lub zmiennym cyklu ich podejmowania oraz
decyzje doraźnie dotyczące nie powtarzających się sytuacji decyzyjnych. M. Jełowicki: Podstawy organizacji
administracji publicznej, Warszawa 1998, str. 128.
11
Doskonała armia rzymska ustalała czas zmiany wart według piania koguta mimo że istniały już wtedy
precyzyjniejsze czasomierze. Dokładność pomiarów najczęściej wynika z potrzeb.
12
Co wynika z istoty samego procesu przemian dnia i nocy. Ziemia obraca się, czyli porusza ruchem wirowym,
przez co część planety oświetlona jest promieniami słonecznymi, kiedy druga część schowana jest w
ciemnościach, stąd kiedy urzędnicy Napoleona śpią, mandaryni w Chinach krzątają się przy dokumentach.
Odpowiednie wykorzystanie tej zależności pozwalałoby na zorganizowanie pracy 24 godziny na dobę, czyli
możliwość załatwienia sprawy w dowolnej chwili, jednak w dziedzinie administracji publicznej wymagałoby to
zmiany podejścia do idei suwerenności państwa, właściwości organów i innej organizacji pracy.
13
Poza kołami podbiegunowymi dni i noce są o wiele dłuższe, na biegunie trwając po pół roku. Wynika to z
nachylenia Ziemi wobec płaszczyzny okręgu, po którym poruszamy się wokół Słońca.
14
Tydzień (jednostka nie występująca w niektórych kulturach) może również mieć wyłącznie podłoże społeczne.
Nie jest powiązany z obserwacją gwiazd czy roślin. Przyroda nie podpowiada jaki dzień tygodnia obecnie
mamy, a zmiany (targi, odpoczynek, zabawy) wywoływane są tylko przez człowieka. Tydzień w niektórych
kulturach ma 3, w innych 5, 7 czy 10 dni, lud Tanala na Madagaskarze uznaje tydzień dwudniowy. Nazwy dni
tygodnia wywodzą się od planet, targów, lub są sztucznie wprowadzonymi numerami. E. Tarkowska: Czas w
społeczeństwie - problemy, tradycje, kierunki badań, Wrocław 1987, str. 34.

16

Konkretne miesiące wiążą się z przewidywaną pogodą, ale również z otrzymywaniem pensji
czy zmianą karty kalendarza. Podobieństwo tych samych miesięcy kolejnych lat również
pozwala przewidywać kierunek zdarzeń. Co prawda wydarzenia takie jak święta, wakacje,
urodziny, odbywają się zgodnie z cyklem rocznym, to jednak związane są z konkretnymi
miesiącami15.
Cykl pór roku nie jest tak wyeksponowany, jak niektóre inne cykle, jednak i on ma
duże znaczenie dla pracy administracji. Ogrzewanie obiektów jest co prawda zależne od
temperatury otoczenia, jednak zwykle ma miejsce w zimie. Pory roku mają duże znaczenie
również dla nastawienia psychicznego urzędnika. Spowodowany zmianami pór roku sposób
ubierania się, ilość światła czy też wygląd przyrody zmieniają ilość i jakość zapału do pracy.
Pytanie „Ile masz lat?” w swoim brzmieniu dotyczy co prawda pór roku, ale
zrozumiemy je jako wskazujące na ilość cykli rocznych przebytych przez daną osobę. Cykl
roczny mierzony najczęściej ilością okrążeń Ziemi wokół Słońca16 odzwierciedlany jest
obecnie w sposobie budżetowania państwa. Co roku nowe rzesze absolwentów wydziałów
prawa i administracji trafiają na rynek pracy, zmienia się data roczna, ukazywana m.in. na
oznaczeniu wieku wydania książki czy produkcji samochodu17.
Jednostki takie jak godzina, minuta, sekunda, zostały ustalone poprzez matematyczne
dzielenie dnia i nocy18. Czas jest w pewien sposób umowny19. Cykl jest pojęciem pokrewnym
do okresu, jednak okres liczony jest od-do, pomiędzy rozpoczęciem i zakończeniem, zaś
cykle są jednostkami. Okresy mogą mieć różny czas trwania20. Ery, epoki mogą mieć też
mniej lub bardziej precyzyjne i mniej lub bardziej umowne początki i końce. Okresy mogą
budzić skojarzenia z określonym stylem, nastrojem, poziomem cywilizacyjnym. Okresem
będzie zarówno wielowiekowa starożytność, jak i panowanie kolejnego władcy.
15

Badania antropologiczne wskazują na zmienność długości pór roku, tygodni i części dnia w poszczególnych
kulturach. W społeczeństwach, gdzie nie ma praktycznie pór roku (Oceania), nie ma też pojęcia roku. Indianie z
południowej Arizony liczą lata wokół cyklu siewu do zbioru roślin. Taki cykl zachodzi dwukrotnie w ciągu roku
słonecznego, przez co Indianie ci uznają rok dwukrotnie krótszy od słonecznego. Różnie też wyznaczany jest
początek roku. 15 marca nadal w wielu miejscach pamięta się o Idach Marcowych, a rzymski Janus (od którego
nazwa pierwszego miesiąca w wielu językach) nie od zawsze witał nowy a żegnał stary rok. Początek roku może
być związany z kwitnieniem palmy, pojawieniem się liści na krzewach bawełny czy też pojawieniem się ławic
ryb. W wielu kulturach pojęcie roku nie jest związane z trwaniem, jest tylko powtarzającym się cyklem zmian w
przyrodzie. Nilotyccy Nuerzy czy Indianie Nawaho mają po 2 pory roku, Indianie Saulteaux 6, niektóre
plemiona uznają 3, 4 czy też 8 pór roku. Nazwy miesięcy zaczerpnięte bywają od zjawisk przyrody lub są
numerowane. Liczebność miesięcy w roku może być różna, jednak samo cykliczne pojawianie się i znikanie
księżyca miało prawdopodobnie wielki wpływ na powstanie abstrakcyjnego pojęcia czasu. Pojęcia abstrakcyjne,
takie jak „rok” czy „pieniądz” pojawiły się prawdopodobnie w tym samym czasie. E. Tarkowska: Czas w
społeczeństwie - problemy, tradycje, kierunki badań, Wrocław 1987, str. 31.
16
mierzony najczęściej ilością okrążeń Ziemi wokół Słońca
17
Podział na pory dnia jest bardziej szczegółowy i bogatszy niż na pory nocy. W Ghanie tradycyjny podział dnia
uwzględnia pory takie jak „gdy rosa opada” czy „gdy słońce jest najpełniejsze”. Dzielenie czasu na przeszłość,
teraźniejszość, przyszłość nie występuje we wszystkich kulturach. Indianie Hopi posługują się językiem nie
wskazującym na teraźniejszość, dawność lub przyszłość wydarzeń. Niektóre języki bardzo precyzyjnie ukazują
moment zajścia jakiegoś zdarzenia, lecz jest to precyzja zupełnie inna od precyzji sekundnika czy kalendarza,
np. wskazująca, czy dane zdarzenie miało miejsce w czasie obecnej doby, czy też przed dwiema dobami.
Charakterystyką języków europejskich jest przestrzenne wyobrażenie czasu. Przeszłość może być odległa, czas
się dłuży. E. Tarkowska: Czas w społeczeństwie - problemy, tradycje, kierunki badań, Wrocław 1987, str. 35-40.
18
H. Ciszewski: Trium - filozofia bezczasowa, Łódź 2003, str. 18.
19
Wspomnijmy choćby o dwukrotnym w ciągu roku przesuwaniu wskazówek zegara, czy też o „zatrzymywaniu
czasu” pod koniec wielu rozmów w Unii Europejskiej.
20

Ze względu na przedział czasu oddzielający moment podjęcia decyzji od jej realizacji, możemy wyodrębnić:
decyzje operacyjne dotyczące krótkich okresów; decyzje taktyczne, których realizacja i skutki zachodzą w
okresie od kwartału do roku; decyzje strategiczne dotyczące wieloletnich przedziałów czasu. M. Jełowicki:
Podstawy organizacji administracji publicznej, Warszawa 1998, str. 128.

17

Administracja najczęściej odzwierciedla charakterystyczne cechy epoki, dostosowując się
zwykle do przemian dziejowych. Wiele nauk zajmuje się problematyką czasu 21, jednak
historia i jej nauki pomocnicze wiążą się z czasem najściślej. Umiejętność korzystania z
pojęcia czasu nie należała do człowieka od zawsze. Pierwotne kultury uznawały tylko tzw.
zdarzeniowy charakter czasu, czyli określanie czasu jakiegoś zdarzenia wobec zdarzeń
ważnych, takich jak święta, powodzie, żniwa. Później rozumienie czasu zostało zdominowane
przez sposób ciągły, kalendarzowy22.
Każdy organizm ukształtowany został w długim procesie historii rodowej 23. Ogólnie
uznawana teoria ewolucji wskazuje, jak wiele przeszkód pokonać i jak wiele wymogów
spełniać musi osobnik, aby przetrwać, a czas trwania poszczególnych gatunków jest jednym z
mierników sukcesu24. Podobnie w instytucjach prawa publicznego, długowieczność pokazuje
użyteczność czy też powagę konkretnego zjawiska25. Stabilność kadr administracji jest
ważnym elementem budowania nowożytnego aparatu państwowego. Zgodnie z francuskim
powiedzeniem „rządy się zmieniają, administracja pozostaje”, trwałość administracji pozwala
na unikanie pochopnych, powiązanych z bieżącą polityką działań. Stabilność kadr z jednej
strony wpływa na wykorzystywanie doświadczenia, z drugiej wprowadza rutynę i znudzenie.
Odpowiednia polityka awansów, urlopów i rotacji umożliwia zapobieganie negatywnym
następstwom upływu czasu26. Mądre przepisy, odpowiednie wychowanie kandydatów na
urzędników i wysoka kultura organizacyjna mają decydujący wpływ na właściwe
wykorzystanie czasu27.
Administracja posługuje się pojęciem planu. Plan jest pragnieniem i próbą osiągnięcia
określonego kształtu przyszłości28. Plan może mieć charakter krótkookresowy (np.
obejmujące jeden rok budżetowy, średniookresowy (co najmniej pięć lat) lub długookresowy
(wiele lat, plan nastawiony na potężne reformy i przygotowanie się na zmiany
cywilizacyjne)29. Planowanie wymaga umiejętności prognozowania30, administracja powinna
przewidzieć skutki podejmowanych decyzji. Wdrażanie przez konkretne akty normatywne i
administracyjne zmian powinno, zgodnie z zasadami polityki administracyjnej, umieć
wyciągać wnioski z możliwości rozwoju sytuacji. Nieobce administracji powinny być środki
21

Od fizyki, poprzez prakseologię aż do medycyny i biologii, tu wszędzie występuje pojęcie czasu. Tylko nauki
najbardziej abstrakcyjne jak matematyka (lub najbardziej zajmujące) starają się nie zważać na upływający czas.
22
Wbrew stanowisku wielu autorów, wielość czasów nie została wyeliminowana, a wszechwładza kalendarza
słonecznego nie jest absolutna. Poczynając od wielości er i kalendarzy obowiązujących człowieka, poprzez
tworzenie grupowych i jednostkowych sposobów określania czasu, moment zajścia konkretnego zdarzenia
wskazywany jest na różne sposoby. E. Tarkowska: Czas w społeczeństwie - problemy, tradycje, kierunki badań,
Wrocław 1987, str. 30.
23
I. Eibl-Eibesfeldt: Miłość i nienawiść, Warszawa 1987, str. 51-52.
24

Zjawisko mutacji, za pomocą którego teoria ewolucji wyjaśnia zmiany obejmujące gatunki, czy też innowacje
wprowadzane za pomocą metod inżynierii genetycznej następują skokowo, są to zdarzenia raczej niż procesy.
Jednak nawet osobniki zmienione w ten sposób, czyli przedstawiciele nowych odmian i gatunków, także
dziedziczą wiele cech swoich twórców.
25
Należy jednak zaznaczyć, że każdy organizm niesie za sobą historyczny balast, ujawniający się między innymi
w istnieniu narządów nieużywanych, zbędnych z technicznego punktu widzenia. Istnienie archaicznych
instytucji prawnych często zachęca do wprowadzania zmian.
26
H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, str. 217.
27
Pewien obcokrajowiec przyjechawszy do Hiszpanii, miał nadzieję wyróżnić się pozytywnie dzięki swojej
punktualności. Udało mu się nie spóźniać przez jeden dzień. Dnia drugiego umówił się na kilka spotkań, a kiedy
jego kontrahent przyszedł na spotkanie o dwie godziny zbyt późno, wymusił na naszym bohaterze spóźnianie na
wszystkie następne spotkania tego dnia. Potem obcokrajowiec dostosował się, machnął ręką na punktualność i
mówił „mañana”.
28
E. Knosala, A. Matan, L. Zacharko: Zarys nauki administracji, Katowice 1996, str. 47.
29
E. Knosala, A. Matan, L. Zacharko: Zarys nauki administracji, Katowice 1996, str. 49.
30
Niestety nawet ocena statystycznego czasu potrzebnego na obsłużenie jednej osoby, co - dzięki umawianiu się
na konkretną godzinę - umożliwiłoby uniknięcie kolejek, przerasta wyobraźnię wielu osób.

18

takie jak symulacja, zapoznawanie się z opiniami wszystkich stron czy też korzystanie z
doświadczeń historycznych własnego i innych krajów. Administracja przewidująca powinna
po mistrzowsku śledzić tendencje rozwoju świata w czasie. Zapobieganie niejednokrotnie jest
tańsze i bardziej efektywne niż leczenie, jednak w potoku codziennych spraw zbyt często
brakuje spojrzenia strategicznego. Odnajdowanie przyczyn niekorzystnych możliwych
zjawisk (jak zanieczyszczenie środowiska, pożary, bezrobocie czy epidemie) pomaga
efektywniej i taniej walczyć z nieszczęściami31.
Sięgając do dorobku Taylora i Adamieckiego spostrzec możemy, jak wielkie
znaczenie we wprowadzaniu naukowych metod do zarządzania miał czynnik czasu. Taylor
uważał, że aby osiągnąć wzorcową wydajność należy przede wszystkim określić czas pracy.
Optymalizacja czasu pracy następuje przez eliminację zbędnych czynności, ergonomię i
ustalenie norm efektów pracy dla danego odcinka czasu. Adamiecki zwracał uwagę na
optymalność szybkości pracy, zbyt wolne (przez opóźnienia i wysokie koszty) oraz zbyt
szybkie (przez większą awaryjność) wykonywanie czynności można wyeliminować przez
szkolenie pracowników i zastosowanie harmonogramów32.
W eliminacji zbędnych elementów procedur mogą być pomocne mapy procesów.
Rozrysowanie wszystkich elementów procesu i wskazanie wkładu poszczególnych
elementów na całościowy efekt pozwala eliminować fragmenty procedury nie mające
wartości. Metoda Just-in-Time, wypraktykowana w zakładach Toyoty przyniosła rewolucję w
dziedzinie produkcji przemysłowej. U podstaw tej metody leży eliminacja marnotrawstwa w
dziedzinie czasu i jakości. Metoda ta nakazuje unikać sytuacji, kiedy produkt oczekuje na
dalszą obróbkę33. Metoda ta wymaga jednak odpowiedniej infrastruktury technicznej i
społecznej34.
Czas wolny pełnić może różne funkcje, m.in. ekonomiczne, zdrowotne, społeczne35.
Wolną chwilę można zająć dokształcaniem zawodowym, regeneracją sił witalnych czy też
twórczością artystyczną, dozując przyjemność lub inne spodziewane efekty36. Funkcjonuje
opinia, że człowiek najbardziej marnuje życie przez złe wykorzystanie czasu wolnego37.
Urlop, czyli dłuższy wypoczynek, jest w kulturze europejskiej uważany za konieczny element
efektywnego wykorzystania czasu38.
31

D. Osborne, T. Gaebler: Rządzić inaczej - jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację
publiczną, Poznań 1996, str. 302.
32
A. Laskowska: Konkurowanie czasem - strategiczna broń przedsiębiorstwa, Warszawa 2001, str. 21.
33
Spowodowane to być może niskimi możliwościami produkcyjnymi, złą organizacją czy też awariami. Dzięki
temu oszczędza się na magazynowaniu (nie ma magazynów, więc nie trzeba opłacać ochrony czy konserwacji
zapasów).
34
A. Laskowska: Konkurowanie czasem - strategiczna broń przedsiębiorstwa, Warszawa 2001, str. 56, 89.
35
S. Czajka: Z problemów czasu wolnego, Warszawa 1974, str. 76.
36
W. Miszczak: Wykorzystanie czasu wolnego, [w:] Metodologia pomiaru jakości życia, Wrocław 2002, str.
114.
37
Większość czasu wolnego przeznaczana jest na oglądanie telewizji, potem na kontakty towarzyskie, potem
czytelnictwo, sport, słuchanie muzyki. Sam sposób spędzania czasu nie dyktuje czy będzie to czas zmarnowany
(czy mógłby być lepiej wykorzystany), choćby dlatego, że istnieją różne motywacje wypoczynku i różne cele
życia. Istnieje silna zależność sposobu spędzania czasu od wykształcenia i wieku jednostki oraz typu
społeczeństwa, w którym dana jednostka żyje.
38
S. Toczek-Werner: Wzory rekreacyjnego zachowania się ludzi w obszarach wypoczynku urlopowego i ich
główne determinanty, [w:] Studia nad czasem wolnym mieszkańców dużych miast Polski i jego wykorzystaniem
na rekreację ruchową i turystykę, Wrocław 2000, str. 211. Tzw. Sabbatical year, czyli stosowany na
uniwersytetach USA roczny odpoczynek raz na siedem lat ma na celu głównie odświeżenie spojrzenia na świat,
podróże, lub napisanie książki. Wiele firm przymusowo wysyła pracowników na urlopy (często w miejsca
zupełnie różne od typowego otoczenia urlopowego, np. dżungle, klasztory, dzielnice nędzy egzotycznych miast),
co powoduje odnowienie sił umysłowych i nowe nastawienie do pracy. Zupełnie inaczej w przypadku tzw.
„sararimen” (od „salary man”), czyli pracowników japońskich koncernów, gdzie całe życie koncentruje się
wokół pracy, a nawet krótkie przysługujące urlopy są niewykorzystywane.

19

Pojęcie czasu, obecne w planowaniu, załatwianiu spraw czy też przeciwdziałaniu
zmęczeniu może być pomocne tak dla teoretyków, jak i praktyków administrowania. Zmiany
zachodzące we współczesnym świecie zmuszają do szybkiego dostosowywania się do
prawidłowych i przeciwstawiania się błędnym tendencjom. Wiek XXI będzie czasem
administracji. Odpowiednie przygotowanie urzędników, ale przede wszystkim edukacja
wszystkich obywateli mogą sprawić, że czas dany naszemu krajowi nie będzie zmarnowany.

20

Konkurencja w administracji publicznej
Problematyka dobrej administracji może być badana z dwóch podstawowych punktów
widzenia, z punktu widzenia państwa oraz jednostki. Dla państwa, czy też dla ogółu,
administracja dobra to administracja sprawna, efektywna, wydajna i oszczędna zarazem. Dla
jednostki ważnym czynnikiem oceny administracji jest jej „przyjazność”. Rozróżnienie
między tymi dwoma punktami widzenia nie zakłada, że interesy państwa i jednostki są
sprzeczne, a tylko podkreśla subiektywność oceny administracji.
Według Ulpiana prawo publiczne dotyczy państwa rzymskiego, a prywatne poszczególnych jednostek1. Nie wszystkie pojęcia wykorzystywane przy opisywaniu
zagadnień regulowanych prawem prywatnym są pożyteczne czy możliwe do wykorzystania w
kontekście spraw publicznych. Wiele pojęć może być przenoszonych wprost, jednakże
znaczna część posłuży tylko jako przenośnia. Pojęcia rynku, klienta, rywalizacji mają
zbliżone ale nie tożsame znaczenia w sferze prywatnej i publicznej, dlatego powinny być
porównywane ostrożnie, przy czynieniu odpowiednich zastrzeżeń.
„Konkurencja2 (z łac.), współzawodnictwo, współubieganie się. W życiu
gospodarczym stanowi według ekonomicznej szkoły liberalnej wolna k. jedyny naturalny i
racjonalny sposób regulowania podaży i popytu”3. Konkurencja to rywalizacja o klienta.
Pojęcie klienta oznacza tutaj osobę korzystającą z usług administracji publicznej. Sprawna
administracja jest jednym z czynników wpływających na jakość życia w danym państwie, jak
również oddziałuje na ocenę rynku danego państwa przez inwestorów. Konkurencja odgrywa
ważną rolę w rozwoju gospodarki, sprzyja interesom klientów pod warunkiem, że jest
uczciwa4.
Aby przenieść skutki mechanizmów konkurencyjnych ze sfery prywatnej do
publicznej, potrzebne jest stworzenie odpowiedniej (choć ryzykownej) zachęty najprawdopodobniej finansowej za załatwienie każdej sprawy5 - do konkurowania o klienta.
Prywatyzacja zadań publicznych nie zawsze prowadzi jednak do wzmacniania zjawiska
konkurencji. Kiedy normy prawne gwarantują monopol na danym rynku, prywatne podmioty
realizujące zadania publiczne6 nie podlegają ścisłym mechanizmom rynkowym, a raczej są
testowane ze znajomości świata polityki. Dzięki mechanizmom konkurencji można, zgodnie z
zasadą divide et impere, wpływać na losy przedsiębiorstw (skłócając związki zawodowe) czy
też krajów (przez działania polityczne, wojskowe, szpiegowskie).
Pomiędzy sferą mikroekonomiczną i makroekonomiczną, jak i pomiędzy gospodarką a
administracją publiczną7 występują zawsze liczne zależności i związki8. W literaturze
ekonomicznej pojawia się szereg definicji pojęcia konkurencji, niejednokrotnie wyrażenie
konkurencja traktowane jest również jako pojęcie pierwotne, nie wymagające definiowania9.
Teoria ekonomii wyróżnia wiele rodzajów konkurencji. Klasyfikacje oparte są w oparciu o
różne kryteria podziału. Konkurencja może dotyczyć m.in.: ceny, jakości, wyglądu, trwałości
1

M. Żołnierczuk: Zarys prawa rzymskiego, Lublin 1995, str. 19.
Konkurencja sportowa sięga czasów najdawniejszych, pojęcie czystej rywalizacji znane było i ucieleśniane w
igrzyskach starożytnej Grecji; J. Filek: Między doskonałą a niedoskonałą konkurencją, czyli konkurencja w
perspektywie etycznej, [w:] Prakseologia nr 140/2000, str. 21.
3
Wielka Ilustrowana Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa Gutenberga, Kraków 1928, Tom VII, str. 51.
4
M. Piłka: Nieuczciwa konkurencja - co to znaczy?, Rzeczpospolita z 28 sierpnia 2002.
5
Rozwiązanie takie przyjęto np. przy tworzeniu Kas Chorych. Ocena ich działalności nie jest jednoznaczna.
6
W II Rzeczypospolitej toczyła się dyskusja, czy Polski Monopol Zapałczany może być wykupiony przez pana
Kreugera ze Szwecji.
7
Choćby traktując administrację publiczną jako istotny element otoczenia, w którym działają przedsiębiorcy.
8
K. Sobczak: Gospodarka rynkowa a władza publiczna, Warszawa 1997, str. 7.
9
H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjności przedsiębiorstw w gospodarce rynkowej, Gdynia 1999,
str. 9.
2

21

oraz warunków usług10. Podstawowym kryterium konkurencji w sferze prywatnej jest cena.
Cena wpływa na kształtowanie się popytu i podaży. Rynki, na których cena jest jedynym
kryterium konkurencji, są jednak rzadkością11.
Pojęcie rynku powstało wraz z pojawieniem się wymiany towarowej. Początkowo
rozumiany jako miejsce, w którym dochodziło do spotkania sprzedających i kupujących,
przejął znaczenie określonego zbioru klientów i usługodawców12. Pojęcie rynku w sferze
publicznej nie jest równoznaczne z pojęciem rynku w sferze prywatnej. W świecie handlu
konkurencja wpływa na ułatwienie dostępu do usług. W sferze administracji publicznej
dwuwładza prowadzi do chaosu i sporów kompetencyjnych.
Możliwość wyboru pomiędzy różnymi organami administracji publicznej, właściwymi
do załatwienia konkretnej sprawy jest zagadnieniem kontrowersyjnym, ale - w kontekście
powstawania światowej wioski - coraz bardziej realnym. Sprawy obywatela zmieniającego
miejsce zamieszkania do innego województwa, powiatu czy gminy będą podlegały innym
organom administracji publicznej. Zmieniając obywatelstwo emigrant wybiera zależność od
innych władz państwowych i podległość prawu nowego kraju13.
Monopol w administracji publicznej jest zjawiskiem normalnym, jednakże także
często zjawiskiem tylko pozornym. Mechanizmem, który zmusza do konkurowania, jest zysk.
Władze dbające o rozwój kuszą inwestorów (poczynając od zakładów publicznych14
skończywszy na grupach państw). Inwestor decydując się na ulokowanie kapitału na danym
terenie bierze pod uwagę wiele czynników, takich jak: stabilność prawa, rozwój infrastruktury
czy stan środowiska. Niedostosowanie do wymogów rynku światowego powoduje przegranie
konkurencji. Organizacje publiczne, inaczej niż przedsiębiorstwa, mają na celu dobra
społeczne. O konkurencyjności organizacji publicznych stanowi umiejętność sprostania
wymaganiom rynku, wykorzystywanie szans otoczenia. Dla organizacji takich jak szkoły,
szpitale, biblioteki, muzea, zachowania konkurencyjne są nowością15.
W wielu zjawiskach i pojęciach (takich jak np. właściwość organu, zlecanie zadań)
dotyczących administracji publicznej można zaobserwować pewne elementy ujawniające
istnienie konkurencji. Właściwość pozwala na określenie jaki podmiot administracji jest
powołany do załatwiania spraw danego rodzaju. Najczęściej wyróżniane są: właściwość
rzeczowa, miejscowa, instancyjna i funkcjonalna16. Spory o właściwość są typowym
przejawem konkurencji w administracji publicznej. Porozumienie dotyczące wykonywania
zadań z zakresu administracji rządowej przez organy samorządu terytorialnego może być
przykładem konkurencji17 - organ przejmujący zadania zlecone otrzymuje środki finansowe,
za co podejmuje się wykonywaniu zadań administracji rządowej18.
10

H. Adamkiewicz: Uwarunkowania ... , str. 18-19.
W kreskówce Disneya konkurencja została obrazowo wyjaśniona: firma chcąc sprzedać towar musiała
przyciągnąć klienta niższą ceną, co widząc konkurent z drugiej strony ulicy również obniżał cenę. Zysk ze
sprzedanego towaru stawał się coraz mniejszy, przez co zmuszał do oszczędniejszej, bardziej efektywnej pracy.
12
D. Simpson: Modele strategii marketingowych i możliwość ich zastosowania w przedsiębiorstwach
spedycyjnych, Gdańsk 1999, str. 53.
13
Zmiany terytorialne - czy to w wyniku wojen, czy pokojowego jednoczenia lub podziału państw należą do
interesujących zjawisk. Ujednolicanie, bądź też przejmowanie wzorców zależy od siły konkurujących modeli;
Deutschland - von der Teilung zur Einheit, Berlin 1998, str. 130.
14
W pewnej szkole rolniczej głównym celem dyrekcji było przetrwanie do emerytury - nic nie robiąc. Podczas
konkursu na stanowisko dyrektora na następną kadencję dawny dyrektor oświadczył, że: „W obecnych trudnych
czasach nie mam wizji na rozwój szkoły”. Zwyciężył drugi kandydat, który z odwagą patrzył w przyszłość.
Szkoła rozwija się dynamicznie, ilość uczniów wzrosła czterokrotnie, przez co przypłynęło więcej pieniędzy,
szkoła planuje obecnie budowę krytego basenu i rozwija współpracę zagraniczną.
15
M. Bednarczyk: Organizacje publiczne - Zarządzanie konkurencyjnością, Warszawa - Kraków 2001, str. 31.
16
E. Ochendowski: Prawo Administracyjne - część ogólna, Toruń 1999, str. 226-227.
17
Konkurencja pomiędzy administracją rządową a samorządową jest zagadnieniem bardziej złożonym. Może
być porównana do zlecania przez firmę zadań podwykonawcom, pod uwagę brane są koszty i zyski, konkurencja
11

22

Modele administracji publicznej w różnych krajach i różnych czasach mają pod
wieloma względami odmienne cechy19. Modele administracji upodabniają się do siebie, choć
nie zawsze tracą swoje cechy charakterystyczne. Często przejmowanie wzorców obcych ma
źródła w podporządkowaniu politycznym, czasami niezwykłe sukcesy danego instrumentu
prawnego dotyczącego administracji publicznej skłaniają prawodawcę do sięgania do
sprawdzonych wzorców. Podobnie system szkolenia kadr często czerpie pomysły z
modelowych rozwiązań z innych państw. Przenoszenie wzorców wprost w wielu przypadkach
nie sprawdza się, jeśli nie jest czynione umiejętnie. Warunki w poszczególnych krajach różnią
się od siebie, dlatego nawet najlepsze rozwiązania powinny być odpowiednio dostosowywane
do kultury lokalnej. Francuska szkoła ENA stała się inspiracją m.in. dla brytyjskiej służby
cywilnej, dla niemieckiej Wyższej Szkoły Nauk Administracyjnych i dla wielu innych szkół.
Unia Europejska powoduje zbliżenie administracji w wielu sferach. Nie jest prawdopodobnie
właściwym stosowanie wobec modeli administracji twierdzeń darwinizmu, ale z pewnością
silne, sprawne typy administracji mają zwykle szanse na popularyzację bardziej niż
administracje nie potrafiące dostosować się do zmian otoczenia. Modele takie jak centralizm i
decentralizacja, czy prywatyzacja i upaństwowienie konkurują pomiędzy sobą, znajdując w
określonych warunkach słabsze lub silniejsze argumenty20.
Ocena konkurencyjności poszczególnych części aparatu państwowego powinna być
cenioną informacją o stanie administracji publicznej. Jednym z zadań państwa jest
zapewnianie podobnych standardów działania administracji na całym jego terytorium21.
Konkurencja między organami administracji publicznej powinna prowadzić do ogólnego
podnoszenia standardu usług, a nie do osiągnięcia pozycji monopolistycznej przez
najsprawniejszego uczestnika gry rynkowej. Prawidłowe stosowanie awansów i zwolnień czy
rotacja kadr winny być częścią polityki administracyjnej państwa. Kontrola administracji
publicznej, badając działalność organu od strony gospodarności, rzetelności jak i celowości
również może stawać się - poprzez porównywanie wyników kontroli - źródłem informacji o
konkurencyjności organów administracji22.
O ile polityka z natury swojej sięga często do mechanizmów konkurencji, a zdobycie
„rynku politycznego” może być utożsamiane z przejęciem władzy, to administracja publiczna,
korzystając z poparcia przez siły rządzące, musi ograniczać się do jednakowego traktowania
każdego klienta. Przepisy prawa ustanawiające ramy działalności organów administracji
publicznej nie pozwalają na zbytnie zróżnicowanie jakości usług administracji 23. Tym
większą rolę w jakości administracji publicznej odgrywa kultura osobista urzędnika.
Konkurencyjność państwa na rynku międzynarodowym mierzona może być w jego
sile politycznej, twórczości artystycznej, sportowej czy przemysłowej. Na konkurencyjność
państwa ma wpływ wiele czynników, takich jak: systemy zarządzania stosowane w
gospodarce, stabilność prawa, stan infrastruktury, zasoby ludzkie, stopień ingerowania rządu
w gospodarkę, stopień umiędzynarodowienia gospodarki czy też stan finansów państwa24.
Administracja publiczna, jej sprawność, nowoczesność i elastyczność, mogą sprzyjać bądź
odbywa się pomiędzy usługami, ich jakością i ceną, a nie wprost pomiędzy organami administracji publicznej.
Oczywiście konkurencja nie jest jedynym pojęciem, jakim można opisywać porozumienia między organami.
18
E. Ochendowski: Prawo Administracyjne - część ogólna, Toruń 1999, str. 228.
19
H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia ogólne, str. 25, 166, 305.
20
H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia ogólne, str. 285.
21
P. Przybysz: Jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Prawne gwarancje ochrony praw
jednostki wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2002, str. 425.
22
E. Ura, Ed. Ura: Prawo administracyjne, Warszawa 1999, str. 201.
23
J. Jeżewski: Z problemów rozgraniczania polityki i administracji, [w:] Administracja publiczna w państwie
prawa, Wrocław 1999, str. 124.
24
H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjności przedsiębiorstw w gospodarce rynkowej, Gdynia 1999,
str. 62.

23

przeszkadzać w rozwoju poszczególnych dziedzin działalności ludzkiej w danym państwie,
wpływając na jego ogólną konkurencyjność.
Współczesny
świat
charakteryzuje
się
intensyfikacją
procesów
umiędzynarodawiania25. Nie tylko prawo, ale też praktyka administracyjna państw
wstępujących do Unii Europejskiej, musi przyswoić standardy Unii. Konkurowanie
poszczególnych regionów o fundusze unijne opiera się na umiejętnościach urzędników oraz
sprawności władz lokalnych. Konkurencyjność regionów na poziomie krajowym i
międzynarodowym zależna jest między innymi od instytucyjnego i organizacyjnego
kontekstu, w jakim działają regionalni przedsiębiorcy26. Sprawna i stabilna administracja
powoduje zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego. Rozwój regionów Europy ŚrodkowoWschodniej stwarza duże zapotrzebowanie na inwestycje zagraniczne, państwa muszą
zabiegać o inwestycje, konkurując pomiędzy sobą27. Inkubatory przedsiębiorczości, oceniając
realność powodzenia projektowanych przedsięwzięć, biorą pod uwagę między innymi stan
administracji i sprawność, z jaką sprawy przedsiębiorstwa będą załatwiane. To samo
przedsięwzięcie, upadające w jednym regionie, może w drugim mieć powodzenie.
Oczywiście administracja publiczna jest tylko jednym z elementów państwa, ale elementem
bardzo istotnym, choć - jak powietrze - administracja nie musi być zauważana.
Konkurencja ograniczana była od dawna, korzyści z posiadania monopolu skłaniały
kupców i rzemieślników skupionych w gildiach i cechach do ustalania cen, jakości i ilości
sprzedawanych towarów. Jednak pomiędzy cechami a kupcami istniała konkurencja
spowodowana sprzecznością interesów. Konkurencja spowodowała powstanie tzw. systemu
nakładczego, dzięki któremu kupcy otrzymywali więcej towaru za niższą cenę. System
nakładczy28 polegał na produkowaniu poza miastem, gdzie nie obowiązywały przepisy
cechowe29. Monopol administracji publicznej na działania takie jak wydawanie koncesji czy
zezwoleń bywa przełamywany przez działania nielegalne grup przestępczych. Najczęstszą
motywacją do przedsiębrania działalności przestępczej jest zysk materialny. Zapotrzebowanie
na usługi lub towary nielegalne lub też możliwość tańszego ich pozyskania skłania do
działania drogami pozaprawnymi, w ukryciu przed administracją publiczną. Sojusznikami w
walce z taką konkurencją administracji publicznej są aparat państwa i przepisy prawa, a
wrogami - niesprawny, skorumpowany aparat państwa i nieżyciowe przepisy prawa.
Osoba dobrze przygotowana do pełnienia funkcji urzędniczych powinna stawać się
przedmiotem walki konkurencyjnej urzędów różnych regionów czy resortów. Dzięki temu, że
kandydat na urzędnika nie kieruje się wyłącznie przesłankami materialnymi (funkcja
urzędnika to przecież powołanie), konkurujące urzędy sięgają do argumentów takich jak
odpowiedzialność zadań, możliwość spełnienia się w pracy czy też miłe otoczenie.
Konkurencja pracowników, zarówno wewnątrz administracji publicznej, jak i pomiędzy
administracją publiczną a sferą biznesu, odbywa się zarówno poprzez poszukiwanie
najlepszych absolwentów sławnych uczelni, jak i poprzez poszukiwanie osób zaufanych i
posłusznych. Gospodarka rynkowa wpływa na administrację, a osoba poszukująca pracy
najprawdopodobniej rozpatrzy zarówno oferty ze sfery prywatnej, jak i publicznej.
Konkurencja nie zawsze prowadzi do innowacyjności30 i polepszania standardu usług
administracji. Zdrowa konkurencja może istnieć głównie pomiędzy stabilnymi regionami czy
25

B. Kożuch: The main factors determining the increase of regional competitiveness, [w:] Competition and
coexistence in the process of the European integration, Warszawa 2000, str. 7.
26
D. Miller: Administrative, Institutional and Financial of Regional Influences On Regional Economic Growth
and Development, [w:] Increasing regional competitiveness - Polish and British experience, Toruń 1999, str. 67.
27
E. Bojar, Competition for Foreign Capital. Poland, Ukraine, Russia And Belarus. (Legal Regulations), [w:]
Increasing regional competitiveness - Polish and British experience, Toruń 1999, str. 149.
28
Konkurencję między cechami a kupcami można w dzisiejszej terminologii nazywać konkurencją cenową.
29
T. Tkaczyk: Wybrane problemy konkurencji, Warszawa 2000, str. 18, 19.
30
Zbytnia konkurencja, polegająca na kopiowaniu wzorców, może działać zniechęcająco do innowacji.

24

gminami, które nie tylko walczą o chwilowe cele, ale mają też dalekosiężne wizje 31.
Konkurencja antagonizuje ludzi, powiększa różnice między regionami i krajami mającymi
różne możliwości32. Zwycięzcą procesu konkurencji nie zawsze jest najlepszy usługodawca,
częściej jest to konkurent mający największą siłę przebicia. Błędem jest, gdy teorie
sprawnego działania są adresowane tylko do działalności czysto gospodarczej, a cała sfera
administracji publicznej jest jedynie domeną socjologiczno-polityczną33. Nie konkurencja, a
wysoki poziom usług powinien być celem projektowania dobrej administracji. Konkurencja
jest pożądana wtedy, gdy sprzyja świadczeniu społecznie przydatnych usług. Konkurencja w
administracji publicznej może prowadzić do powstawania coraz lepszej administracji, a
niektóre pojęcia istniejące w prawie prywatnym mogą być użyteczne w opisywaniu
konkurencji w administracji publicznej.

31

A. Nowak-Far: Globalna konkurencja - Strategiczne zarządzanie innowacjami w przedsiębiorstwach
wielonarodowych, Warszawa - Poznań 2000, str. 83.
32
H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjności przedsiębiorstw w gospodarce rynkowej, Gdynia 1999,
str. 44.
33
W. Kieżun (powołując się na Platona): Tadeusza Pszczołowskiego teorie przekonywania, dyskusji i
sprawnego działania, [w:] Prakseologia nr 140/2000, str. 152.

25

Łączenie administracji
Problematyka łączenia administracji należy do zagadnień poruszanych przez nauki
administracyjne w kontekście reform administracji. Reformy administracji wynikać mogą ze
zmian otaczającego aparat administracyjny świata, mogą również mieć początek w
odkryciach i trendach w samej administracji. Administracja jest ściśle związana z
rzeczywistością polityczną, i mimo prawidłowości „rządy się zmieniają, administracja
pozostaje”, administracja jest zmienna i musi dostosowywać się do procesów politycznych,
społecznych, gospodarczych, przyrodniczych i wielu innych wpływających na życie
człowieka.
Przez łączenie administracji rozumiemy tutaj bardzo szeroko wszelkie procesy i
zjawiska wiążące organy, gałęzie czy komórki administracji jak również całe aparaty państw
pomiędzy sobą. Powiązania takie mogą być zarówno bardzo powierzchowne, jak i ściślejsze,
w krańcowym przypadku prowadzące do całkowitego zjednoczenia. Łączenie działań
administracji przez kooperację, koordynację, współdecydowanie, zespolenie czy wiele innych
sposobów i procedur również można uznać za przykłady łączenia administracji. Jednak nie
jest to łączenie organów w jeden organ lecz powiązanie pracujących komórek
administracyjnych przez wspólne osiąganie celów. Istnieją oczywiście dużo bardziej luźne
sposoby łączące poszczególne części aparatu administracji, jak choćby praca w tym samym
budynku czy też poddanie takim samym oddziaływaniom atmosferycznym, jednak za łączenie
administracji w ścisłym znaczeniu przyjmijmy procesy dotyczące najbardziej istotnych
elementów administracji. Administrację łączyć mogą też służba wspólnej sprawie czy też
kształcenie kadr w jednej szkole, i te zjawiska uznamy za łączenie administracji w znaczeniu
szerokim. Łączenie administracji może przebiegać pomiędzy wieloma ośrodkami i aparatami
administracji, dodatkowo może dotyczyć zarówno aparatów różnej wielkości jak i sobie
podobnych.
Istnieje kilka podstawowych modeli łączenia administracji. Przyjmijmy, że w naszym
przykładzie istnieją dwa odrębne aparaty administracji, a po zjednoczeniu zostaje jeden.
Proces taki odbywać się może na kilka sposobów, z czego najczęstsze to: integracja (dwa
równorzędne w nowym); dominacja (z dwu zostaje jeden, przejmuje funkcje drugiego); oraz
przenikanie (w każdym zachodzą zmiany powodujące zanikanie różnic).
Integracja posługiwać się może wieloma schematami, takimi jak konfederacja,
federacja, czy unia. Integracja powinna przebiegać równolegle na wszystkich poziomach
takich jak poziom prawny, poziom kadr czy poziom obywatelski. Dominacja może
występować wtedy kiedy jeden z łączonych elementów wyraźnie przeważa nad drugim pod
względem sprawności, wydajności. Należy uważać, aby cele stojące przed dominacją unikały
skrajności. Przenikanie może być obserwowane dzięki łatwości przemieszczania się kadr,
pomysłów i rozwiązań. Przenikanie istnieć może zarówno w przypadku idei szlachetnych, jak
i niszczących.
Poza modelami łączenia administracji takimi jak integracja, dominacja czy
przenikanie wyróżnić możemy również różne sposoby rozwiązań strukturalnych łączenia
administracji. Budowa dodatkowego aparatu ponad oboma łączonymi elementami,
koordynacja, pozostawienie aparatu niezmienionym ale wprowadzenie zmian przepływu
informacji i poleceń czy też harmonizacja przepisów jak i podobne zachowanie się obu
łączonych aparatów administracyjnych w podobnych sytuacjach mogą być różnymi
sposobami rozwiązań strukturalnych. Rozwiązania te mogą również występować łącznie.
Łączenie administracji występuje na różnych płaszczyznach. Przede wszystkim
wyróżnić można łączenie administracji różnych dziedzin i różnych terytoriów. Często
obserwujemy przemieszczanie działów administracji pomiędzy resortami. Łączenie bardzo
różnych, oddalonych tematycznie działów jest ryzykowne, ale może w szczególnych
26

przypadkach zmusić administrację do zauważania wielu aspektów danego zagadnienia.
Łączenie podobnych działów jest łatwiejsze jeśli chodzi o przekazywanie i zrozumienie
informacji, jednak trudniejsze ze względu na konieczne zmiany stopni i tytułów pracujących
urzędników.
Zagadnienia podziału władzy są ściśle związane z problematyką łączenia
administracji. W przypadku trójpodziału i wzajemnego kontrolowania się władzy
administracja sądownictwa, administracja aparatu wykonawczego i ustawodawczego muszą
być odpowiednio oddzielone, z drugiej strony muszą współpracować ze sobą w ramach
aparatu państwowego. Dzięki unikaniu ich połączenia ustrojodawca próbuje unikać
absolutyzmu jak i niesprawności władzy. Już od czasów rzymskich wiadomo, że w czasie
kryzysu potrzebne jest jednoczenie władzy, jednak nie należy tego nadużywać. Istnienie
odpowiedzialności rozproszonej sprawdza się w przypadku wysokiej kultury poszczególnych
osób. Łączenie administracji w znaczeniu ich współdziałania i współpracy pożądane jest
szczególnie w czasach klęsk żywiołowych, zagrożeń i niebezpieczeństw, natomiast większa
autonomia i swoboda nadają się dla czasów spokojnych i bogatych. Administracja
zjednoczona ze społeczeństwem to marzenie wielu socjalistów i twórców idei państwa
prawnego. Patriotyzm przejawiający się w codziennej służbie państwu, współdziałaniu
obywateli i wykonywaniu swoich szlachetnych obowiązków sumiennie i wytrwale sprzyjają
budowaniu administracji bliskiej społeczeństwu.
Jednym ze sposobów łączenia administracji jest łączenie stanowisk przez jedną osobę.
Zasada incompatibilitas jest w ostatnich czasach stałym elementem porządku prawnego. Unie
personalne występowały najczęściej i najsilniej w czasach łączenia administracji i własności
publicznej i prywatnej. Łączenie administracji publicznej z prywatną jest zagadnieniem dosyć
kontrowersyjnym. Prywatyzacja zadań i nacjonalizacja mogą być przeprowadzane w sposób
uczciwy i kompetentny, wyniki tych procesów również mogą sprawdzać się w praktyce.
Jednak zarówno szeroko rozumiane bezpieczeństwo państwa jak i obywateli muszą w tych
przypadkach pozostawać niezagrożone. Łączenie administracji prywatnej i publicznej ma
długą tradycję, chlubną i mniej chlubną.
„Zasada jednego okienka” polega na łączeniu wszystkich właściwości organów
administracyjnych. Obywatel może dzięki wykorzystaniu zasady jednego okienka załatwić
dowolną sprawę mając kontakt wyłącznie z jednym urzędem, który nie odsyła petenta dlatego
że potrzebne jest zaświadczenie czy też wypis, lecz sam zdobywa odpowiednie dokumenty od
innych urzędów. Urzędnicy zwykle mają większe od innych obywateli pojęcie o procedurach
i przepisach dotyczących administracji, oni więc powinni korzystać z tej wiedzy pomagając
wszystkim zainteresowanym. Zasada jednego okienka jest przykładem łączenia właściwości
poszczególnych składników aparatu administracyjnego.
Łączenie brzmień i instrumentów podlega zasadom tworzonym przez nauki harmonii,
instrumentacji i orkiestracji. Dwa główne sposoby łączenia linii melodycznych: polifonia i
homofonia przypominają kooperację i kierowanie w administracji. Łączenie technik
plastycznych, takich jak collage czy multimedia ściślej są związane z kontaktami
administracji z obywatelem. Obywatel może dzięki wielu sposobom i mediom korzystać z
informacji, komunikować się z urzędnikami i brać udział w życiu państwa. Synestezja,
łączenie wrażeń odbieranych przez jeden ze zmysłów z doznaniami związanymi z innym
zmysłem może być porównana do niektórych wad działalności administracji, jak nadmierna
biurokratyzacja, kiedy zamiast załatwienia sprawy możemy spodziewać się wyłącznie stosów
niezrozumiałych papierków i wielu godzin spędzonych w kolejkach. Ludzkość od wielu
wieków zna sposoby łączenia materiałów. Wynalazek igły i nici pozwolił człowiekowi na
zasiedlenie zimnych terytoriów, poznanie sposobów łączenia materiałów budowlanych
zwiększyło bezpieczeństwo i wygodę. Administracja dzięki prawidłowemu wykorzystaniu
mechanizmów łączenia może wykonywać bardziej skomplikowane i trudniejsze zadania.
27

Budowanie zdań możliwe jest dzięki poznaniu prawidłowości łączenia wyrazów.
Wyrazy natomiast zbudowane są z głosek. Sztuka budowania zdań polega na opanowaniu
sposobów porozumiewania się (wysławiania i rozumienia) dzięki odpowiedniemu łączeniu
brzmień poddanych intonacji i ekspresji. Poezja wielokrotnie udowadnia, jak wiele
możliwości kryje się w słowach odpowiednio połączonych. Język prawniczy w sposób dużo
bardziej dokładny i praktyczny powinien zmierzać do opisywania sytuacji i wyznaczania
reguł. Kolejność zdań w artykułach, numeracja paragrafów, czy też sposób oznaczania
terminu wejścia w życie czy też utraty ważności aktu, a nawet budowa całego systemu aktów
prawnych sięga do niezmierzonego potencjału sztuki łączenia i budowania. Jeśli budowę
dzieła literackiego przyrównamy do budowy aktu prawnego a budowę zdania do budowy
przepisu, wtedy możemy również przywołać zjawiska takie jak sandhi1 czy też łączenie
wyrazów w inny wyraz. Dodatkowo problematyka języków urzędowych pojawia się przy
łączeniu państw czy przy zagadnieniach łączenia administracji zróżnicowanych regionów.
Łączenie cyfr zmienia ich znaczenie zarówno w systemie rzymskim, jak i arabskim.
Administracja różnych szczebli może działać dzięki odpowiedniemu ich podporządkowaniu.
Dodawanie prędkości w fizyce oznacza ruch. Administracja, dzięki odpowiedniej motywacji i
atmosferze może wyzwolić w sobie wielki potencjał działania. Reakcje chemiczne, często
polegające na dodawaniu substratów mogą tworzyć nowe jakości, mogą też przebiegać
bardzo burzliwie. Wiele gatunków preferuje rozmnażanie przez łączenie. Administracja,
dzięki powstawaniu nowych dziedzin przemysłu, nauki czy techniki może tworzyć nowe
gałęzie i nowe urzędy.
Dodawanie (symbolizowane często znakiem + czyli plus 2) podlega prawom
przemienności oraz łączności. Prawo przemienności polega na tym, że suma nie jest zależna
od porządku składników. Prawo łączności ma treść taką, że suma nie zmieni się jeśli najpierw
wykonamy dodawanie kilku składników a potem do ich sumy dodamy sumę pozostałych 3.
Działań matematycznych nie można przenosić wprost do oceniania praw rządzących
administracją, chociaż poszczególne prawa matematyczne mogą być rozumiane przenośnie.
Dodatkowo oczywiście działania matematyczne często są wykorzystywane w procesie
administrowania, czy to przy wykonywaniu budżetu, czy też dla obliczania terminów.
Matematyczne prawo łączności ma ograniczone zastosowanie w procesie łączenia
administracji, gdyż łączenie administracji nie musi być klasycznym dodawaniem.
Przykładowo im wcześniej dana prowincja została włączona do Imperium Rzymskiego, tym
zwykle łatwiej jej mieszkańcy mogli zostać obywatelami rzymskimi. Poszczególne stany
amerykańskie chlubią się datą wstąpienia do U.S.A. podkreślając dawność i historyczność
tamtych wydarzeń. Z drugiej strony oczywiście młodość wnosi nową energię i zwykle wiąże
się z nową jakością, co podkreślają mieszkańcy „młodszych” stanów U.S.A.
Potocznie rozumiane prawo synergii4 polega na tym, że możliwości poszczególnych
osób są mniejsze niż możliwości tych osób działających wspólnie. Z drugiej strony
zaobserwowano, że suma mas składników atomu jest większa niż masa całego atomu.
Różnica ta wynika z oddziaływań energetycznych. W procesie łączenia administracji można
zaobserwować obie zależności. Zdarza się, że potencjał danego regionu nie jest
wykorzystywany ze względu na bardziej konkurencyjnych sąsiadów, ale też może wystąpić
sytuacja, kiedy gminy wspólnie realizują cele niedostępne dla każdej z nich osobno. Podczas
planowania działań zmierzających do łączenia administracji należy mieć na uwadze
przypuszczalny rozwój wydarzeń, wykonywać symulacje i porównywać podobne przypadki.
1

Sandhi (sanskr. łączenie) - ogół zjawisk fonetycznych zachodzących na styku wyrazów i na styku morfemów w
wyrazach.
2
Plus (łac.) znaczy więcej.
3
Wielka ilustrowana encyklopedja powszechna wydawnictwa Gutenberga, Kraków 1928, T. IV. str. 48.
4
Dodać można, że przeciwieństwem synergii jest antagonizm a synergisty - antagonista.

28

Łączenie administracji może przebiegać gwałtownie jak i powoli. Gwałtowne zmiany
wywoływane są najczęściej przez rewolucyjne wydarzenia historyczno-polityczne, reformy
powolne często pozostają praktycznie niezauważalne nawet dla uczestników wydarzeń i tylko
kiedy spojrzymy z odpowiedniej perspektywy można dokładnie ocenić znaczenie
wprowadzonych zmian. Długotrwałe procesy integracyjne, sięgające do wielu dziedzin życia
obywateli i dotykające bardzo wielu wymiarów funkcjonowania administracji są przykładem
istnienia wielowymiarowego łączenia administracji. Procesy globalizacyjne czy w
szczególności integracja europejska dotyczą zarówno zmian w funkcjonowaniu jednostek
podziału i samorządu terytorialnego jak i ustroju oraz działań administracji poszczególnych
działów administracji. Obserwujemy upodabnianie się funkcjonowania europejskich
uniwersytetów, coraz lepszy przepływ informacji pomiędzy służbami policyjnymi i celnymi.
Łączność telewizyjna, telefoniczna czy internetowa jak i udoskonalanie sposobów
przemieszczania się osób wpływają na coraz sprawniejszy przepływ informacji, przez co
obywatele mają możliwość zapoznawania się z funkcjonowaniem różnych zakątków świata.
Najlepsze wzorce powinny być kopiowane i odpowiednio dostosowywane, i mimo że „gorszy
pieniądz wypiera lepszy”, gorsze rozwiązania należy eliminować, zastępując je bardziej
doskonałymi. Konkurencja idei i technik ma szansę wpływać na usprawnienie administracji,
co może mieć wielki pozytywny efekt tak dla poszczególnych obywateli jak i dla całych
państw.

29

Skale mikro, mezo i makro funkcjonowania administracji
Załatwienie konkretnej sprawy przez administrację wymaga nie tylko odpowiednich
działań danego urzędnika czy właściwego jej funkcjonowania na poziomie danej komórki, ale
także związane jest z organizacją danego urzędu czy nawet z jakością aparatu
administracyjnego całego państwa, czy też z kulturą administracyjną danych czasów.
Opisywanie funkcjonowania administracji opierać się może o wiele metod badawczych,
zaczerpniętych z nauk prawnych, z socjologii i psychologii, czy też z innych dziedzin, takich
choćby jak historia, matematyka czy ekonomia. Dobór odpowiedniej skali dla dokonywanego
opisu powinien uwzględniać zagadnienia pełniące najważniejszą rolę dla danych zagadnień,
przy czym niezbędne jest w wielu przypadkach także umiejscowienie tychże zagadnień w
szerszym kontekście, jak i dostrzeganie istotnych dla danego opisu szczegółów.
Skala badania i opisywania administracji może obejmować jej najmniejsze elementy
strukturalne, a nawet poszczególne działania, ale może także uwzględniać kwestie związane z
funkcjonowaniem administracji całego świata. Pojęcie skal mikro, mezo i makro nie odnosi
się jednak do tak szeroko zarysowanych perspektyw, ale dotyczy problemów funkcjonowania
komórek organizacyjnych administracji, struktur takich jak urzędy czy zakłady, jak i
administracji poszczególnych państw, zatem nie uwzględnia problematyki nie mieszczącej się
w zakresie wyznaczonym przez strukturę administracji danego państwa i jej wydzielonych
organizacyjnie części składowych1.
Pojęcie skali2 wykorzystywane jest w wielu naukach, jak i odnosić się może do wielu
zagadnień, zwykle jednak związanych z opisem konkretnych zjawisk lub z
wykorzystywaniem danych kategorii do klasyfikowania grup zagadnień, zdarzeń,
przedmiotów czy problemów. Skala odnosić się może do zasięgu danego zjawiska, ale też
może oznaczać stopień ogólności lub szczegółowości jego opisu3.
Funkcjonowanie to całokształt działań. Pojęcie funkcjonowania dotyczy pełnienia
określonych funkcji, zatem dostrzegane jest w określonym kontekście. Funkcja - pojęcie
zaczerpnięte z matematyki, ale znane także m.in. w naukach społecznych - w odniesieniu do
podmiotów administrujących uwzględnia ich umiejscowienie w ramach aparatu
administracyjnego, ale także może odnosić się do roli pełnionej przez dany podmiot w
społeczeństwie. Dostrzeganie znaczenia poszczególnych struktur dla ich otoczenia pełni dużą
rolę w opisie ich funkcjonowania, choć wielkie znaczenie ma tu także opis działań wewnątrz
tychże struktur.
W badaniach nad administracją możliwe jest wyodrębnienie tylko skali mikro i makro,
z pominięciem skali mezo, i np. zaliczanie problematyki funkcjonowania zakładów i urzędów
do skali mikro4. Tu jednak proponujemy skupienie się na modelowym rozwiązaniu, łączącym
1

Choć w szerokim rozumieniu można przyjąć także rozwiązanie, obejmujące pojęciem skali mikro kwestie
dotyczące podmiotów i przedmiotów mniejszych niż komórka organizacyjna, zaś w przypadku skali makro również zagadnienia związane np. z funkcjonowaniem administracji wielu państw. Choć - zważywszy, że
Oznaczenia wielkości w językach europejskich w dużej mierze wywodzą się z języka greckiego, i że do pojęć
używanych np. fizyce można budować pewne analogie - dopuszczalne byłoby tu użycie pojęć takich, jak skale
nano czy giga.
2
Pojęcie skali wywodzi się z języka włoskiego, w którym to oznacza schody czy stopnie.
3
W muzyce i muzykologii pojęcie skali odnosi się do dwu grup zjawisk. Z jednej strony możemy mówić o skali
poszczególnych instrumentów, czyli o zasięgu między najwyższym a najniższym dźwiękiem możliwym do
użycia przez dany instrument, z drugiej zaś strony pojęcie skal muzycznych obejmuje sposób uporządkowania
dźwięków wykorzystywanych w danej kulturze czy danym utworze - np. skala góralska czy skala C-dur. Pojęcie
skal znane jest także np. w fizyce, np. do określania temperatury, w geografii i geologii, jak i w wielu innych
naukach, gdzie dokonywane są pomiary.
4
Podobnie jak to ma miejsce w ekonomii, dzielonej klasycznie na mikro i makroekonomię. Zauważyć należy, że
w badaniach nad administracją w dużej mierze przeważa dostrzeganie skali makro, co wiąże się przede
wszystkim z przeważaniem podejścia prawniczego w tychże badaniach.

30

zagadnienia organizacji i władzy z aparatem administracyjnym, zatem najwyższym
poziomem (czyli skalą makro) jest tu poziom państwa i skala funkcjonowania całego aparatu
administracyjnego władzy wykonawczej tegoż państwa, zaś poziomem najniższym jest
komórka organizacyjna, będąca częścią aparatu administracji.
Zauważyć należy, że komórki organizacyjne działające na poziomie centralnym mają
niejednokrotnie większy wpływ na funkcjonowanie administracji w skali makro niż nawet
wiele komórek organizacyjnych działających w terenie. Wiele decyzji politycznych
wypracowywanych jest w ramach poszczególnych komórek organizacyjnych wchodzących w
skład szeroko rozumianej administracji publicznej, wpływając na politykę administracyjną
dotyczącą również struktur aparatu administracyjnego poszczególnych typów podmiotów
działających w skali mezo, ich ilości czy sposobu finansowania. Znaczenie poszczególnych
struktur organizacyjnych tej samej skali zatem może być różne, np. w zależności od typu
danego podmiotu czy od dostępu tego podmiotu do środków finansowych, a nawet od
możliwości wpływania na decyzje polityczne5.
Skala makro odnosi się nie tylko do całej administracji w danym państwie, ale także
do funkcjonujących w tymże państwie administracji poszczególnych typów czy należącej do
poszczególnych jej działów. Zauważyć zatem należy, że suma wszystkich podmiotów
administrujących, których dotyczy problematyka skali mezo, np. bibliotek czy więzień, składa
się na postrzeganie tychże podmiotów w skali makro. Polityka administracyjna odnosząca się
do wszystkich podmiotów określonego typu w danym państwie związana jest zatem przede
wszystkim ze skalą makro funkcjonowania administracji, choć może mieć także ważne
konsekwencje dla skali mikro i mezo.
Badając dany urząd czy zakład, można dostrzegać całokształt jego działań czy
całokształt zjawisk zachodzących w ramach tego podmiotu, można jednakże również
zauważać przede wszystkim zjawiska związane z funkcjonowaniem poszczególnych komórek
organizacyjnych istniejących w ramach tego podmiotu. Skala mikro funkcjonowania
administracji może być niejednokrotnie podstawą do wieloaspektowego poznania podmiotów
administrujących ze skalą mezo, podobnie jak dla lepszego poznania zjawisk zachodzących w
poszczególnych komórkach organizacyjnych niezbędne jest dostrzeganie ich istnienia w
kontekście poszczególnych urzędów czy nawet w kontekście ogólnopaństwowym.
Wykorzystanie poszczególnych skal funkcjonowania administracji nie powinno zatem być
oderwane od poznawania administracji w pozostałych skalach, choć należy dostrzegać wiele
zalet koncentrowania badań tylko na wybranej skali funkcjonowania administracji.
Wyodrębnianie poszczególnych skal funkcjonowania administracji nie musi być
uznane tylko za zabieg teoretyczny i służący wyłącznie do jej badania, ale uznane może być
za wynik obserwacji administracji i za sposób pomagający w opisywaniu realnych zjawisk
zachodzących w ramach administracji. Zjawiska socjologiczne dotyczące administracji w
wielu aspektach łączą się z wybraną skalą funkcjonowania administracji, co powiązane jest z
istnieniem w administracji mikro, mezo i makrostruktur społecznych 6. Zagadnienia społeczne
w dużej mierze determinowane są jednak kwestiami organizacyjnymi, a zatem następuje tu
wytwarzanie się grup w oparciu o istniejące struktury organizacyjne, które to jednakże mogą
być opisywane jako wynik dążenia do możliwości sprawowania władzy nad określonym
społeczeństwem7. Kwestie społeczne i organizacyjne w wielu wymiarach są ze sobą
powiązane, zaś w interesującym nas tu aspekcie funkcjonowania administracji na poziomie
mikro, mezo i makro powiązania te przybierać mogą różne postacie.

5

T. Obrębski: Podział dochodu narodowego, [w:] S. Marciniak (red.): Makro- i mikroekonomia - podstawowe
problemy, Warszawa 2005, str. 356.
6
M. Frankowski: Socjologia - makrostruktury społeczne - wybrane zagadnienia, Warszawa 2008, str. 25.
7
A. Flis: Antropologiczna koncepcja grupy, Studia Socjologiczne, nr 3/1979, str. 47.

31

Funkcjonowanie komórki organizacyjnej administracji wiąże się zarówno z
tworzeniem się więzi społecznych między współpracownikami, jak i z wytwarzaniem się
relacji między kierownikiem a podwładnymi w tejże komórce. Przynależność do danej
komórki organizacyjnej istniejącej w ramach danego urzędu czy zakładu związane być może
z lepszym poznawaniem osób działających w ramach tej komórki, jak i z procesami alienacji
członków tejże komórki od jej otoczenia. Zagadnieniem wpływającym na zakres zjawisk
kształtujących relacje wewnątrz danej komórki organizacyjnej jak i na jej relacje z
otoczeniem jest problematyka przepływu kadr czy ich stabilność, jak i przepływ informacji
między poszczególnymi komórkami organizacyjnymi.
Przenoszenie przyzwyczajeń związanych z funkcjonowaniem danych struktur
administracji, czy to w skali mikro, mezo czy nawet makro, związane być może z
upodabnianiem się poszczególnych podmiotów, czy ze zjawiskiem uczenia się administracji.
O ile problematyka ta w skali mikro dotyczyć może np. rotacji kadr między poszczególnymi
referatami w urzędzie, zaś w skali mezo - zmiany miejsca pracy np. z jednego urzędu do
drugiego, o tyle w skali makro możemy zauważyć opisywane zjawisko np. w przypadku
odbywania praktyki zagranicznej przez urzędnika8.
Porównywanie podmiotów danej skali wiąże się tak z zagadnieniami komparatystyki
administracji, z zagadnieniami politologicznymi czy z problematyką materialnego prawa
administracyjnego, ale dotyczy także zagadnień socjologicznych, takich np. jak prestiż czy
przynależność do określonych grup9. Zagadnienia porównywania administracji dotyczyć
może oczywiście bardzo różnych zagadnień, takich jak porównywanie administracji całych
państw czy administracji istniejącej w różnych czasach, ale dotyczyć może także ocenianiu
różnic między poszczególnymi podmiotami administrującymi, resortami czy np. jednostkami
samorządu terytorialnego. Aparat administracyjny jednostki samorządu terytorialnego także
może być postrzegany jako przykład skali mezo funkcjonowania administracji, choć w
zależności od zakresu posiadanej autonomii czy braku realnego nadzoru ze strony
administracji centralnej również mniej lub bardziej sposób jego postrzegania może zbliżać się
do cech typowych dla skali makro. Podobnie w przypadku uzależnienia niewielkiego państwa
od konkretnego mocarstwa, funkcjonowanie jego administracji postrzegane być może
bardziej jako przykład skali mezo, niż skali makro.
Zagadnienie skal funkcjonowania administracji jest istotne nie tylko w kontekście
badań nad administracją, ale także ma wpływ na sposób jej działania10. Z drugiej strony
funkcjonowanie danego urzędnika w konkretnym otoczeniu administracyjnym czy
zajmowane stanowisko także predestynują daną skalę - mikro, mezo bądź makro - do
posiadania podstawowego dla danej jednostki znaczenia. Uznanie konkretnej skali
funkcjonowania administracji za najważniejszą wynikać może z wielu czynników, takich jak
posiadane doświadczenia, zasób wiedzy czy dostępna aparatura badawcza11.
Rozwój administracji, zmiany w działaniach poszczególnych komórek
organizacyjnych, wykształcanie się podmiotów administrujących związanych ze skalą mezo
jak i rozbudowa aparatu administracyjnego rozpatrywane być mogą jako procesy dotyczące
skali makro, jak też jako przy czym opisywane być mogą z punktu widzenia historycznego,
ale także np. jako zjawiska organizacyjne czy socjologiczne. Wpływ zagadnienia skal
funkcjonowania administracji na nią samą dotyczy m.in. porównywania czy nawet
konkurowania poszczególnych podmiotów, związanych ze skalą mikro, mezo lub makro, jak
8

Choć należy tu dostrzegać także znaczącą rolę zagadnień związanych ze szkoleniami czy z korzystaniem z
doświadczeń innych osób, nie zaś tylko z doświadczeniami osobistymi danego urzędnika.
9
K. Słomczyński, G. Kasprowicz: Skale zawodów, Warszawa 1979, str. 27.
10
J. Stanik: Skala ustosunkowań interpersonalnych (SUI), Kielce 1994, str. 15.
11
T. Bączek, R. Kaliszan: Nowoczesne techniki analityczne w proteomice, [w:] Z. Brzózka (red.):
Miniaturyzacja w analityce, Warszawa 2005, str. 245.

32

też np. problematyki stosowania zasady subsydiarności czy zagadnienia synergii w
administracji.
Pogląd klienta administracji na dany urząd czy nawet na osoby pracujące w konkretnej
komórce organizacyjnej urzędu niejednokrotnie determinowany jest nie tylko przez osobiste
doświadczenia z tymże urzędem czy z konkretnymi urzędnikami, ale także przez obiegowe
opinie i obraz administracji tworzony w mediach. Z drugiej strony istniejący obraz
urzędników i sposób ich postrzegania z tego powodu przez klientów w jakiś sposób wpływa
na odgrywanie roli urzędnika przez poszczególne osoby. Przełamywanie uprzedzeń czy
łamanie stereotypów jest niejednokrotnie konieczne dla wyrobienia sobie odpowiedniego
obrazu funkcjonowania administracji, jednakże może także być elementem wprowadzania
opinii publicznej w błąd. Przykładowo pokazywanie gościom zagranicznym lub wizytatorom
wyłącznie najlepszych i wzorowo funkcjonujących podmiotów administrujących czy
komórek organizacyjnych ma niejednokrotnie na celu zawyżanie ocen administracji czy jej
poszczególnych części.
Dostrzegać należy, że znaczenie poszczególnych skal funkcjonowania administracji
może być zmienne w czasie czy w zależności od okoliczności, poza tym poszczególne skale
mają określone - większe lub mniejsze - znaczenie, praktycznie dla każdego sposobu
postrzegania administracji. Zatem nawet przy nawet największych kontaktach z konkretną
komórką organizacyjną administracji i dostrzeganiu przede wszystkim skali mikro
funkcjonowania administracji, skale mezo (funkcjonowania urzędu czy innego podmiotu,
którego ta komórka jest częścią) oraz makro (administracji całego kraju lub też przynajmniej
danego działu administracji i całokształtu podmiotów składających się na tenże dział
administracji czy na całość podmiotów administrujących danego rodzaju, np. wszystkich
urzędów marszałkowskich czy wszystkich bibliotek w kraju) mają określone znaczenie dla
sposobu postrzegania rzeczywistości administracyjnej.
Dodać należy, że pojęcie skali w badaniach nad administracją nie musi odnosić się
wyłącznie do skal funkcjonowania administracji, ale dotyczyć może np. metod czy
perspektyw badawczych - przy czym również tutaj możliwe jest dostrzeganie skal mikro,
mezo i makro. Wykorzystywanie tylko jednej metody badawczej czy przyjęcie jednej
perspektywy badawczej może być rozumiane jako skala mikro badań danego zjawiska, np.
badanie administracji tylko z perspektywy dogmatyki prawniczej, bez uwzględniania realiów
społecznych. Skala mezo w tym przypadku dotyczy wykorzystania kilku metod badawczych
jednocześnie lub dostrzeganie danego zjawiska z perspektywy kilku nauk, zaś skala makro
związana by była z podejściem kompleksowym, całościowo opisującym dane zjawisko z
perspektywy wszystkich subiektywnie istotnych dla danego zagadnienia czy możliwych do
zaangażowania nauk12.
Poznawanie funkcjonowania administracji w skali większej w jakimś stopniu może
posłużyć się wiedzą posiadaną z badań nad jej funkcjonowaniem skali mniejszej. Informacje
takie służyć mogą jako przykład czy jako ilustracja funkcjonowania systemu, kiedy np.
badana jest jedna gmina czy jeden urząd, i na tej podstawie wyrabiana jest opinia o
wszystkich gminach czy urzędach, a nawet o stanie administracji danego państwa w ogóle.
Badanie większej ilości poszczególnych przypadków pozwala na wysnuwanie wniosków o
podobieństwach i o zróżnicowaniu, ale także na dystansowanie się od formułowania opinii
wyłącznie na podstawie przypadków skrajnych13. Uświadamianie sobie przynależności

12

W. Ostasiewicz, Z. Pisz: Istota pomiaru w naukach społecznych, [w:] L. Frąckiewicz, A. FrączkiewiczWronka (red.): Metody pomiaru zjawisk społecznych w skali makro- i mikroregionalnej, Katowice 2001, str. 11.
13
J. Rosnay: Makroskop - próba wizji globalnej, Warszawa 1982, str. 239.

33

danych struktur do konkretnej skali funkcjonowania administracji pozwala na dostrzeganie
konkretnych zjawisk w kontekście ułatwiającym dostrzeganie sensu ogólnego14.
Kultura administracyjna współtworzona jest w ramach każdej ze skal. Kultura
administracyjna obejmująca wszystkich urzędników danego kraju związana jest z
opisywaniem skali makro funkcjonowania administracji, zaś opis taki związany jest z
dostrzeganiem cech ogólnych, zjawisk typowych, jak też z wytwarzaniem się stereotypów na
temat administracji. Również zatem przeciwdziałanie tymże stereotypom czy wpływanie na
poprawę funkcjonowania całości administracji wymaga działań z zakresu polityki
administracyjnej dotyczącej skali makro. Zróżnicowanie kultury administracyjnej na
poziomie mezo funkcjonowania administracji wskazywać może na istnienie pewnej
autonomii poszczególnych podmiotów, jak i na związek specyfiki danych podmiotów
administrujących z dziedziną, którą te podmioty się zajmują. Kultura administracyjna na
poziomie mikro zaś w największym stopniu zależna jest od cech osobistych poszczególnych
urzędników. Zauważyć należy, że zarówno zjawiska sprawności, jak i postaw klientów wobec
administracji związane są m.in. z problematyką kultury administracyjnej.
Odpowiednie przygotowanie przyszłego pracownika administracji do wykonywania
swoich obowiązków związane jest z posiadaniem wiedzy na temat każdej z opisywanych tu
trzech skal funkcjonowania administracji. Poznanie ustroju całej administracji kraju
umożliwia dostrzeganie poszczególnych zagadnień w kontekście istotnym dla zrozumienia
współzależności między wieloma podmiotami administrującymi, jak i dostrzeganie celów
ogólnych funkcjonowania administracji, takich jak służenie dobru ogółu czy umożliwianie
właściwego działania społeczeństwu. Zrozumienie specyfiki poszczególnych zakładów czy
urzędów związane jest z postrzeganiem zjawiska funkcjonowania administracji w skali mezo,
i wydaje się mieć podstawową rolę tak dla praktycznego umożliwiania zaspokajania potrzeb
klientów, jak i dla planowania kariery przez danego urzędnika i przygotowywania się do
działania w wybranej dziedzinie. Uwzględnianie w procesie nauczania skali mikro, związanej
tak z umiejętnością pracowania w grupie, jak i z organizowaniem poszczególnych
przedsięwzięć czy z załatwianiem konkretnych spraw, w największym stopniu łączy się z
praktyką administrowania i z indywidualnymi umiejętnościami urzędnika. Dostrzeganie
administracji w kontekście każdej z trzech skal jej funkcjonowania przeciwdziałać może
procesowi alienacji administracji, jak i sprzyjać zachodzeniu zjawiska synergii jednocześnie
w skali całego kraju (skala makro), skali poszczególnych podmiotów administrujących (skala
mezo) i skali komórek organizacyjnych (skala mikro).
Zauważyć należy, że używanie pojęcia skali funkcjonowania administracji nie
powinno prowadzić do formalizacji języka, czy też nie powinno uniemożliwiać posługiwania
się podobnymi znaczeniowo pojęciami, choć niejednokrotnie posiadającymi odmienne cechy
charakterystyczne. Jak najbardziej dopuszczalne jest np. mówienie o poziomach mikro, mezo
czy makro, jak i wykorzystywanie pojęcia skali do opisywania zupełnie innych zjawisk, niż
dotyczących aparatu administracyjnego - przykładowo opisywanie skali działań administracji
może odnosić się do wyznaczanych jej zadań czy celów, jak też do ilości działań, zasięgu
terytorialnego poszczególnych projektów czy też szczegółowości w wykonywaniu
poszczególnych przedsięwzięć. Nauki humanistyczne, mimo konieczności przestrzegania
wymogów warsztatowych oraz dotyczących precyzji wypowiedzi, dopuszczają pewną
swobodę w używaniu różnych pojęć, niejednokrotnie pozostawiając możliwość rozstrzygania
o dopuszczalności czy właściwości danych pojęć wyczuciu badacza.

14

A. Kunce: O motylu i dyskretnym uroku mikrologii, [w:] A. Nawarecki, M. Bogdanowska (red.): Skala mikro
w badaniach literackich, Katowice 2005, str. 38.

34

Emocje w administracji
Zgodnie z Weberowskimi ideałami, administracja powinna działać bezbłędnie, nie
kierując się jakimikolwiek uprzedzeniami, preferencjami czy też emocjami. Jednakże
doskonale wiemy, że w praktyce człowiek jest istotą emocjonalną, a jego działania są
niejednokrotnie wynikiem wzruszenia, gniewu czy miłości. Trudno jest wymienić pełny
katalog emocji, jednak możemy z pewnością wskazywać na liczne przykłady, czy też
odróżnić zachowanie osoby będącej pod wpływem emocji od zachowania człowieka
spokojnego i zdystansowanego.
Emocje to uczucia wpływające na zachowanie1. Różne mogą być oznaki emocji.
Krzyk, mimika czy też pośpiech lub powolność działania, te wszystkie podpowiedzi mówią
nam, jakie emocje dana jednostka przeżywa2. Emocje, czasem niezdefiniowalne nawet dla
osoby je odczuwającej, postrzegamy dzięki oznakom zewnętrznym zachowania. Błędne
zrozumienie czyichś emocji (np. związane z różnicami kulturowymi) jest źródłem sytuacji
zabawnych, ale też i poważnych konfliktów.
Czy emocje są zagadnieniem związanym w ogóle z naukami administracyjnymi? Z
pewnością nie wystarczy odpowiedź, że administracja pojawia się w wielu dziedzinach życia
człowieka, więc zapewne reguluje bądź wpływa również i na zagadnienie emocji. Mimo, że
nawet taka odpowiedź ma pewien sens, przecież różne sposoby okazywania emocji są
uregulowane w różnych aktach normatywnych, również z dziedziny prawa
administracyjnego3, to zauważmy raczej, że to emocje wkraczają do administracji bardziej,
niż administracja dotyczy emocji4.
Podejście do problematyki emocji wiąże się ściśle z określonym kręgiem kulturowym,
sytuacją, czy też czasem, w jakich jednostka działa. Niektóre kultury preferują zachowanie
zdystansowane, wręcz cyniczne, pozbawione wszelkich uczuć lub przynajmniej pozbawione
ich okazywania. W sytuacjach zagrożenia jedne szkoły preferują zachowanie spokojne,
powtarzające tylko wzorce wyuczone na ćwiczeniach, drugie zalecają działanie w sposób
spontaniczny, przyspieszony i bardziej emocjonalny. Na człowieka ma wpływ wiele
czynników, zmieniających jego emocjonalność w danej sytuacji. Narkotyki, używki czy też
dzieła sztuki i kultury bezsprzecznie mają znaczenie dla nastroju, stanu psychiki czy też chęci
i skuteczności działania. Na stan emocjonalny mają wpływ oczywiście również warunki
zewnętrzne, takie jak pogoda, sytuacja polityczna czy też pora dnia i roku5.
Za specyficzną sytuację, w jakiej znajdują się ludzie, możemy uznać spotkanie w
urzędzie klienta administracji z urzędnikiem. Osoby te, często oddalone od siebie o dystans
oficjalności, muszą wczuć się w role społeczne powiązane często z określonym typem emocji.
Klient administracji czekający przez dłuższy czas w kolejce na przyjęcie przez urzędnika
zwykle tworzy w sobie jakiś rodzaj zniecierpliwienia i poddenerwowania. Co więcej, sama
kolejka, zbudowana w sposób nieprawidłowy, staje się często powodem negatywnych emocji,
przykładowo kiedy nie ma jasności, kto za kim stoi6.
1

Emocja, silne przejęcie się czymś, podniecenie, wzruszenie; silne przeżycie uczuciowe, np. gniewu, obawy,
radości, tremy itp., Leksykon PWN, Warszawa 1971, str. 280.
2
K. Oatley, J. M. Jenkins: Zrozumieć emocje, Warszawa 2003, str. 9.
3
Zauważmy choćby możliwość ukarania przez sąd osób niewłaściwie zachowujących się podczas rozprawy - co
często dotyczy sposobu ukazywania emocji. Podobnie odpowiednie zachowanie wymagane jest od urzędnika, co
przede wszystkim ogólnie regulują różne kodeksy etyczne i zalecane wzorce zachowania.
4
L. Petrażycki: Wstęp do nauki prawa i moralności, Warszawa 1959, str. 323.
5
Inny jest nastrój większości ludzi podczas letniego pobytu na wakacjach, niż wtedy, kiedy są w czasie
wykonywania ważnych zadań w pracy.
6
Tak jak np. w przypadku tworzenia się alternatywnych kolejek, czy też w związku z instytucją „zajmowania
kolejki”. Przypadki wchodzenia „bez kolejki” są zwykle również stresujące, chociaż oczywiście czasem
związane są z określonymi uzasadnionymi przywilejami ustawowymi.

35

Niedobrze jest, kiedy w grupie urzędniczej wytwarza się niedemokratyczny klimat
wyższości i zarozumiałości. Emocje pogardy, traktowania kogoś jako „obcego”, „gorszego”,
„innego” są w nowoczesnym społeczeństwie godne potępienia - swoją drogą zjawiska
również związanego z emocją pogardy. Urzędnik powinien kierować się życzliwością, ale
jego stan emocjonalny powinien być okazem spokoju, dystansu i fachowości. Nieokazywanie
emocji w kulturze urzędniczej powinno być jak najbardziej propagowane. Klient, spotykając
spokojnego urzędnika sam może nawet zacząć odczuwać spokój, co więcej, promieniujący od
urzędnika spokój nie może być związany z apatią lecz z opartą na rzeczywistych podstawach
pewnością własnych umiejętności i zdecydowaniem.
Solidna praca przy tworzeniu przepisów musi być pozbawiona emocji w sposób jak
najwyraźniejszy. Wszelkie wyrazy gwałtowności i nieumiarkowania, związane bądź ze
stanem ducha polityków tworzących przepisy, lub też z ich poglądów, wymuszających
konkretne nacechowane emocjonalnie wartości, są sprzeczne z wymogami skuteczności
stawianymi przed prawodawstwem.
Błędy powodują, lub powodować powinny wstyd. Emocja wstydu może być
początkiem poprawy, gorzej gdy tak nie jest i kiedy wstyd pozostaje wyłącznie źródłem
poczucia winy. Wstyd związany jest z wychowaniem i kulturą. Czasem nieuzasadniony wstyd
wynika z błędów z okresu dzieciństwa, czasem brak wstydu świadczy o braku zahamowań
określonego decydenta.
Stres jest emocją codziennie towarzyszącą większości ludzi współczesnego świata.
Problemy życia codziennego, kłopoty miłosne czy niepewność jutra negatywnie wpływają na
pracę urzędników. Co więcej, sama praca staje się źródłem niekończących się stresów,
napędzających nieprzyjemne odczucia u kolejnych osób. Stres pobudza do działania, ale zbyt
długi albo zbyt silny staje się przyczyną chorób i niepowodzeń.
Czy istnieją metody unikania nieprzyjemnych emocji? Medytacja, stosowana w
odpowiedni sposób, jest w kulturze Wschodu, ale i coraz częściej w świecie zachodnim,
metodą wyciszenia i relaksu. Polubić to, co się robi, oto kolejna rada, nie zawsze możliwa do
zastosowania. Pamiętajmy również, że przyjemność jest kolejną emocją, nie zawsze
wpływających pozytywnie na pracę, a z drugiej strony zapał - czyli kolejna emocja, tym
razem dodatnio wpływająca na szybkość pracy - nie musi być wyłącznie przyjemny. Emocje
powstały prawdopodobnie jako pomoc w przetrwaniu niektórych gatunków7. Wynalazek ten z
pewnością niejednokrotnie ma moc ratowania życia jednostek i wielkich grup, czasem jednak
emocje prowadzą do zachowań nieracjonalnych.
Emocjonalność uważana jest za przeciwieństwo opanowania, również możemy
wskazać na antagonizm emocji i rozumu. Całe epoki, po Nietcheańsku nazywane
dionizyjskimi i apollińskimi, przeciwstawnie ustosunkowują się do racjonalności albo
intuicyjności. Możemy zauważyć, że w sprawach skomplikowanych emocje nie są
wystarczającym drogowskazem, a człowiek musi sięgać po radę swojego umysłu, gdy tylko
zadania przed nim stawiane okazują się mieć wysoki stopień trudności.
Kultura organizacyjna jest jednym z ważniejszych zagadnień łączących emocje z
administracją. Organizacja źle funkcjonująca, odwrócona od świata, skonfliktowana to
gniazdo emocji negatywnych. Z drugiej strony wysoka kultura organizacyjna, chociaż nie
zawsze związana wyłącznie z pozytywnymi emocjami, to pozwala na unikanie emocji
skrajnych, źle wpływających na sprawność i skuteczność działania administracji.
Kierownik powinien również być ekspertem w dziedzinie emocji. Odpowiednie
rozpoznawanie stanu emocjonalnego podwładnych może być kluczem do odpowiedniego
motywowania, jest też konieczne przy wszelkich próbach łagodzenia konfliktów i
rozwiązywania sporów. Kierownik od czasu do czasu posługuje się również metodą
7

I. Eibl-Eibesfeldt: Miłość i nienawiść, Warszawa 1987, str. 37.

36

wzbudzania określonych emocji, choćby takich jak metoda „dziel i rządź” albo metoda
motywowania pracowników określonymi dobrami, wywołująca emocje związane z
potrzebami8.
Zachowanie urzędnika poza miejscem pracy kształtuje określone emocje, jest również
drogą do odpowiedniej ekspresji swoich emocji. Spędzanie czasu wolnego w sposób bierny i
niezdrowy zniekształca psychikę, wywołując emocje załamania i apatii. Uprawianie sportów,
delektowanie się dziełami kultury i sztuki pozwala odczuwać i okazywać emocje pozytywne,
takie jak zachwyt czy radość.
Symbole także wywołują emocje. Nie mówimy tu o wieszaniu kontrowersyjnych
znaków na ścianach urzędu, chociaż ten problem z pewnością istnieje. Symbolika biurka,
okienka czy kolejki - to wszystko podpowiada urzędnikom i klientom jak należy się
zachowywać w urzędzie. Oczywiście należy pamiętać, że symbole mają moc oznaczania
głównie przez skojarzenia, jakie tworzą dla nich ludzie, stąd ten sam znak graficzny może
mieć różne znaczenia i wywoływać odmienne emocje w różnych kulturach.
Kultury narodowe to kolejny aspekt łączący administrację i emocje. Bezczeszczona
flaga to gwarancja powstania gniewu i oburzenia, natomiast flaga łopocąca podczas ceremonii
wręczania medalu potrafi wywołać silne doznania odczuwane w sercach milionów. Emocje
związane z narodem to nie tylko wojny czy sport, ale również codzienny patriotyzm jak i
odrębne sposoby okazywania emocji. Zupełnie inaczej zachowuje się cyniczny Anglik od
impulsywnego Włocha, chociaż należy zdawać sobie sprawę, że narody dawniej słynące z
wojowniczości potrafią czasem przekształcić się we wzór spokoju, i odwrotnie, niekiedy
najazdy sąsiadów wywołują u spokojnych mieszkańców niektórych krain narastanie
agresywności.
Nie tylko kultury narodowe, ale nawet uprawiane sporty czy spożywane alkohole
potrafią sugerować nam, jak będzie wyglądać zachowanie danej jednostki. Czego innego
możemy się spodziewać od logicznego, trzeźwego szachisty, a czego innego od
rozentuzjazmowanego pijanego kibica piłki nożnej. Należy pamiętać, że emocje mogą trwać
krótko, ale ciągle wywoływane, stają się elementem osobowości.
Emocje ogniskują się w sztuce. Odpowiednio wykorzystane ozdoby urzędu tonizują
atmosferę. Z drugiej strony drażniące kolory wywołują szereg negatywnych emocji,
podsycając kłótnie i spory. Szczególnie ważne znaczenie odgrywa tu muzyka. Hałas to
początek wielu stanów gniewu i zdenerwowania, spokojna muzyka zmienia nastrój na
wyciszony, kulturalny i życzliwy.
Szczególnie ważne jest odpowiednie ukrywanie zbędnych emocji w służbach
siłowych, wywiadzie czy też innych podmiotach związanych z sytuacjami konfliktowymi i
zagrożeniami. Charyzmatyczny przywódca umie regulować emocje tłumu, podniecając lub
gasząc ogień emocji i odwrotnie, załamany dowódca fatalnie wpływa na morale żołnierzy9.
Również religia ma duże znaczenie dla kształtowania się w psychice jednostki
predyspozycji do odczuwania określonych emocji. Religie tworzące poczucie zagrożenia,
wmawiające winy i też lekceważące instytucje państwa tworzą urzędników
nieodpowiedzialnych, popełniających błędy i niedokładnych. Co więcej, niektóre szkodliwe
religie wprost głoszą nietolerancję i zachęcają do nienawiści, często zresztą w sposób
zakłamany głośno mówiąc o miłości, czyli emocji pozytywnej. Religie wymagające od
wyznawców odpowiedzialności i myślenia są podstawą administracji sprawnej, nastawionej
pozytywnie do człowieka i świata.
Administracja zbudowana jest hierarchicznie, a stosunki podporządkowania i
nadrzędności, powiązane często z ambicjami i prestiżem, wywołują uczucie zazdrości lub
poczucie dowartościowania, związane z emocjami takimi jak gniew, radość, złość lub
8
9

J. Szreniawski: Wstęp do nauki administracji, Lublin 2005 str. 103.
G. Le Bon: Psychologia tłumu, Warszawa 1996, str. 27.

37

wzruszenie. Chociaż struktura organizacyjna administracji nie zawiera sama w sobie emocji,
to jednak na administrację składają się ludzie, w których i pomiędzy którymi powstają
emocje.
Państwo, czy administracja powinny wzbudzać w obywatelu emocje pozytywne.
Bardzo szkodliwe jest, kiedy obywatele nienawidzą swojego państwa, a nawet kiedy nie
odczuwają wobec niego żadnych pozytywnych emocji tylko obojętność. Poczucie
obowiązków związanych z państwem powinno być w sposób demokratyczny propagowane
poprzez szkołę, media i inne czynniki. Skuteczność komunikacji pomiędzy władzą a
obywatelami polega również na okazywaniu i wzbudzaniu pozytywnych emocji.
Dobry obywatel związany jest emocjonalnie ze swoim państwem. Nie polega to na
jednak na działaniach nieracjonalnych i tylko symbolicznych. Przywiązanie do państwa
przejawiać się powinno w całokształcie życia jednostki jak i w poszczególnych czynnościach.
Należy zaznaczyć, że nawet w systemie arystotelesowskim trudno jednoznacznie i bez
uproszczeń wskazać granicę między tyranią a monarchią. Podobnie trudno jest wyznaczyć
granice między pożądanym a zbyt silnym oddziaływaniem państwa na emocje jednostki.
O ile większość wczesnych badań nad administracją10 nie koncentrowało się na stronie
psychicznej osobowości pracownika, to w polu zainteresowań badawczych szkoły stosunków
międzyludzkich można zauważyć szerokie zainteresowanie emocjonalnością człowieka. E.
Mayo, D. McGregor czy A. Maslow ukazują jak wielkie znaczenie dla pracy mają uczucia,
potrzeby i emocje. Szkoła psychologiczna podkreśla znaczenie warunków pracy, uprzejmości
czy grupy dla powstawania poszczególnych emocji w psychice pracownika. Administracja w
większości przypadków nie jest kojarzona z pracą fizyczną w ekstremalnych warunkach i
zwykle polega na działalności biurowej. Należy jednak pamiętać, że działalność administracji
to nie tylko prace polegające na wypisywaniu odpowiednich dokumentów, lecz są to także
rozmowy, negocjacje i oceny faktycznych warunków panujących na danym terenie. Dla
prawidłowego działania pracowników administracji we wszystkich tych warunkach konieczne
jest odpowiednie wyszkolenie kadr, również pod względem panowania nad emocjami11.
Struktura organizacyjna administracji może również wywoływać emocje, np.
związane ze sporami kompetencyjnymi jak i podporządkowaniem czy kontrolą. Nie należy
zapominać również o istnieniu struktur nieformalnych, często nawet bardziej związanych z
emocjami niż oficjalne hierarchie. Inaczej wygląda sytuacja związanych z emocjami takimi
jak strach czy niepokój organów monokratycznych - gdzie odpowiedzialność jest
skoncentrowana, a inaczej kolegialnych, gdzie występuje zjawisko rozmywania
odpowiedzialności. Poza tym w organach kolegialnych emocje rodzą się podczas dyskusji i
przekonywania do swoich racji, gdy osoba, na której ciąży cała odpowiedzialność w danej
sprawie zwykle zmaga się ze swoimi emocjami w samotności12.
Emocjonalnie można być związanym nie tylko z państwem czy z osobą, ale również z
konkretnym miastem, ulicą, domem czy przedmiotem. Patriotyzm lokalny każe walczyć o
odrębne jednostki podziału terytorialnego czy walczyć w obronie domu, w miejscu którego
ma być wybudowana droga. Interes ogółu nie zawsze jest tutaj zgodny ze świadomym
interesem jednostki, jednakże możemy również wskazać na emocje grupy, tłumu czy narodu,
którego jednostka jest częścią. Narody bronią i odbudowują swoje stolice, walczą o dostęp do
morza czy też kibicują swoim sportowcom. Emocje zbiorowe zauważalne są przede

10

Z kilkoma wyjątkami, w tym Konfucjusza i K. Adamieckiego.
Zwraca się uwagę na istnienie inteligencji emocjonalnej, której iloraz (EQ) może być również oceną
predyspozycji twórczych; A. Krzywka: Inteligencja emocjonalna a zdolności twórcze, Edukacja i Dialog, nr 10,
grudzień 2004, str. 67.
12
Oczywiście nie jest to regułą, np. organ monokratyczny może korzystać z doradców, a w kolegialnym może
panować całkowita zgoda lub brak zaangażowania emocjonalnego poszczególnych członków.
11

38

wszystkim w chwilach przełomu, i wtedy właśnie stabilność administracji często jest
zagrożona.
Administracja, nie dbając o emocje klientów, zniechęca ich do instytucji publicznych.
Konsultacje prowadzone przed i podczas przeprowadzania reform powinny, poza skutkami
ekonomicznymi czy prakseologicznymi brać pod uwagę również nastroje społeczeństwa. Na
emocje można w tym przypadku wpływać stosując metody informowania czy przekonywania,
jednakże w demokracji administracja musi się liczyć z ciągłym ścieraniem opinii i interesów,
i zdawać sobie sprawę, że grupy przeciwne konkretnym działaniom administracji również
próbują oddziaływać na opinię i emocje ludzi.
Kandydat na urzędnika, poza inteligencją, wiedzą i umiejętnościami, musi wykazywać
się m.in. komunikatywnością, wysoką kulturą osobistą, odpornością psychiczną. Wiele miejsc
pracy w administracji różni się specyfiką warunków oraz metod działania i wymaga różnych
predyspozycji. Wiele istnieje w człowieku cech i zachowań wrodzonych, jednak wielu można
się nauczyć. Niektóre emocje silnie związane są z biologiczną charakterystyką człowieka,
inne wynikają z kultury. Stąd kształcenie kadr administracji publicznej powinno wzmacniać
cechy pozytywne w takim stopniu, jak to tylko możliwe. Cechy związane z emocjami
urzędnika to nie tylko bezkonfliktowość czy życzliwość wobec ludzi, ale też odporność na
sytuacje nieprzyjemne i trudne. Urzędnik powinien być przygotowany do wzorowego
pełnienia swoich funkcji tak podczas nudnych i niezmiennych lat, jak i w czasie napięcia,
niepewności i kryzysu.
Aktywność administracji publicznej nie powinna w miarę możliwości stawać się
źródłem konfliktów i negatywnych emocji. Nie tylko same czynności, ale również sposób ich
przeprowadzania mają wpływ na ich społeczny i emocjonalny odbiór. Z pewnością arogancka
i myląca się administracja wywołuje swoimi działaniami gniew i oburzenie, wiemy też, że
administracja fachowa i komunikatywna jest w stanie być źródłem poczucia bezpieczeństwa.
Mimo że sprawna administracja jest często niezauważalna, to metody i skutki jej działania są
odczuwalne, również w sferze pozytywnych emocji13.
Korupcja wywołuje obrzydzenie. Administracja bezwzględna jest związana ze
strachem. Niesprawiedliwe decyzje powodują odczuwanie gniewu nie tylko przez ich
adresatów, ale i otoczenia. Kolejki i nadmierny biurokratyzm doprowadzają do szału lub
przynajmniej zniecierpliwienia, a krzywdzące rozstrzygnięcia lub pogardliwe traktowanie
przez urzędników stają się powodem smutku. Te przykłady wskazują, że administracja jest
również źródłem emocji negatywnych. Możemy oczywiście bronić administracji, że to nie
ona sama jest powodem nieszczęść, ale jej patologie. Dlatego patologie administracji należy
zwalczać, zarówno w sferze prawnej, organizacyjnej, jak i kadrowej - związanej z emocjami
w sposób najpełniejszy.
Czasem powstawaniu negatywnych emocji można uniknąć dzięki zwalczaniu ich
przyczyn, takich jak powolność i błędność działań administracji czy też poprzez zmianę
błędnych przepisów. Jednakże administracja musi działać również w niesprzyjających
warunkach, przez co wynajdowane powinny być sposoby radzenia sobie sposobami takimi
jak dystans psychiczny, etykieta i kultura czy humor. Należy unikać takich środków
zwalczania nieprzyjemnych emocji jak używki czy wyżywanie się na otoczeniu.
Zachowania urzędnika powodowane emocjami nie mogą być wzorcem, jednak należy
sobie zdawać sprawę z ich istnienia. Osoba nieuprzejma i brzydka powinna być równie
fachowo obsłużona, co inteligentna i urocza, a jednak w wielu krajach funkcjonują kursy i
poradnie odpowiedniej autoprezentacji. Administracja również musi dbać o wygląd, sposób
wysławiania się czy nawet sposoby sporządzania i doręczania dokumentów, jako że to
13

Mówimy tutaj nie tylko o radości wywołanej decyzją zgodną z oczekiwaniami i pragnieniami adresata, ale
nawet o dumie, wynikającej z przynależności do silnego, cywilizowanego państwa.

39

wszystko ma również wpływ na powstawanie określonych (przychylnych lub nieprzyjaznych)
odczuć u obywateli.
Stosunki emocjonalne pomiędzy urzędnikami pracującymi wspólnie, takie jak
przyjaźń, niechęć, miłość, pogarda czy zazdrość z pewnością wpływają, nie zawsze
pozytywnie, na jakość wykonywanych obowiązków. Bezosobowość, praworządność czy
obowiązkowość powinny być podstawą zachowań urzędnika, jednakże radość i ogólny zapał
do pracy mogą pozytywnie stymulować działalność pracowników administracji.
Zagadnienie emocji nie należy do najważniejszych problemów współczesnej
administracji publicznej. Jednak powinno być zauważane zarówno w trakcie kształcenia kadr
administracji publicznej, przeprowadzania reform administracji czy też podczas codziennych
kontaktów pomiędzy urzędnikami i klientami.

40

Ogólna charakterystyka nieporozumienia administracyjnego
Nieporozumienie administracyjne to błąd w komunikacji pomiędzy uczestnikami
procesu administrowania. Jako błąd rozumieć możemy czynności zachodzące w sposób
niewłaściwy. W znaczeniu użytym tutaj, komunikacja to przepływ informacji, zaś
uczestnikami procesu administrowania są podmioty biorące udział w działaniach
administracji.
Możemy wyróżnić nieporozumienia administracyjne wewnętrzne i zewnętrzne.
Nieporozumienie administracyjne zachodzące wewnątrz administracji świadczy o błędach
strukturalnych lub też o niskim poziomie kadr administracji. Wewnętrzne nieporozumienie
administracyjne może zachodzić na różnych szczeblach aparatu administracyjnego, zarówno
w płaszczyźnie poziomej, jak i pionowej. W płaszczyźnie poziomej zwykle dotyczy błędnego
podziału zadań, a w płaszczyźnie pionowej braków komunikacyjnych między przełożonym a
podwładnym.
Skutkiem nieporozumienia administracyjnego zwykle jest błędne załatwienie danej
sprawy, lub brak zakończenia danej sprawy. Zakończenie błędne polega na rozminięciu się
oczekiwań i wyobrażeń o załatwianej sprawie pomiędzy uczestnikami procesu
administrowania. Przykładowo, organ administracji wydający akt administracyjny spełniający
część żądań klienta administracji, przy czym spełniona zostaje część dla klienta mniej ważna1.
Brak załatwienia sprawy związany jest z występowaniem nieporozumienia administracyjnego
dotyczącego treści
istotnych, zwykle dotyczących elementów postępowania
administracyjnego2.
Nieporozumienie administracyjne zachodzić może również w stosunku
administracyjnoprawnym3. Polegać ono może przykładowo na tym, że stosunek
administracyjnoprawny zostaje nawiązany w sposób niewłaściwy, pomiędzy niewłaściwymi
podmiotami lub wyznaczać niewłaściwe obowiązki i uprawnienia. Istoty nieporozumienia
administracyjnego w stosunku administacyjnoprawnym należy dopatrywać się w błędach
komunikacyjnych, w niezrozumieniu treści przekazu którejś z potencjalnych stron stosunku4.
Specyficznym problemem związanym z nieporozumieniem administracyjnym jest
aspekt międzynarodowy działalności administracji. Nieznajomość języka, zwyczajów czy
przepisów danego kraju w znacznym stopniu sprzyjają powstawaniu sytuacji nieporozumienia
administracyjnego.
Szczególnie
ważnym
elementem
służącym
zapobieganiu
nieporozumieniom administracyjnym jest przygotowywanie odpowiednich, profesjonalnych
1

Możemy wyobrazić sobie sytuację, gdzie przyznane mogą być nagrody pieniężne lub odznaczenia, część
klientów wyżej będzie cenić odznaczenie i jego znaczenie symboliczne, a część - materialną wartość nagrody
pieniężnej. W przypadku przyznania rzeczy mniej pożądanej, mimo najlepszych chęci organu administracji
klient pozostanie niezadowolony. Jest to przykład nieporozumienia administracyjnego mającego źródła w
różnicy systemów wartości podmiotów biorących udział w procesie administrowania.
2
Jako przykład wskażmy na niezrozumienie konieczności złożenia wymaganych dokumentów czy złożenie ich
w nieodpowiednim terminie, błędną formę wymaganego pisma czy też błędne wyobrażenie co do istniejących
uprawnień. Również w przypadku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nieporozumienie
administracyjne może prowadzić do załatwienia sprawy w oczach reprezentantów władzy publicznej, ale brak
takiego załatwienia w oczach klienta administracji.
3
E. Ochendowski: Prawo administracyjne, Toruń 2004, str. 37.
4
Można tu wskazać na organ administracji jako na stronę w stosunku administracyjnoprawnym zwykle realnie
silniejszą, czyli mającą decydujący wpływ na określenie faktycznego kształtu stosunku
administracynoprawnego, lub na organ nadrzędny w przypadku stosunków w sferze wewnętrznej administracji.
Należy jednak wspomnieć, że np. w przypadku porozumienia administracyjnego możemy mieć do czynienia z
równorzędnością podmiotów (ewentualnego nieporozumienia administracyjnego zachodzącego w tym
przypadku nie należy mylić z pojęciem nieporozumienia administracyjnego jako element negatywnej oceny
formy prawnej porozumienia administracyjnego).

41

tłumaczeń dokumentów, a także rozwijanie komparatystyki administracji. Organizacje
międzynarodowe wytwarzają własne metody działania, częste jest również wykorzystywanie
języków międzynarodowych. Podobne zjawiska zachodzą w przypadku zagranicznej
działalności administracji danego państwa. Globalizacja i standaryzacja pozwalają na
unikanie pewnych nieporozumień administracyjnych związanych z nieznajomością kultur,
jednakże znaczne różnice między kulturami różnych krajów istnieją nadal, co niejednokrotnie
wymaga korzystania z poradników czy usług doradców w przypadku kontaktu z administracją
obcych państw. Należy tu wskazać również na znaczenie wymian młodzieży i nauczania
języków obcych wśród kadry urzędniczej, jako na element pomagający zmniejszyć ryzyko
powstawania nieporozumień administracyjnych w aspekcie międzynarodowym.
Również braki w koordynacji często związane są z istnieniem nieporozumień
administracyjnych. Czynności administracji podejmowane w sposób utrudniający działania
poszczególnym podmiotom mogą wynikać nie tylko z błędów ustawodawcy czy złej woli, ale
także z błędów komunikacyjnych między uczestnikami procesu administrowania, czyli
nieporozumienia administracyjnego.
Zaniedbania w informowaniu społeczeństwa, czy to w przypadku wprowadzania
reform, czy w przekonywaniu do słuszności konkretnych działań administracji również
powodują powstawanie wyobrażeń odbiegających od rzeczywistego kształtu i sposobów
działania administracji. Istnienie w społeczeństwie błędu w komunikacji związanego z
procesem administrowania wywołuje opór ludności wobec władzy i zjawisko obniżania
zaufania do organów państwa5. Ten przypadek zewnętrznego nieporozumienia
administracyjnego również należy do zagadnień polityki administracji.
Powstawaniu nieporozumienia administracyjnego sprzyja stereotypowe myślenie, brak
szerokich horyzontów umysłowych czy skupienie się na wąskim wycinku rzeczywistości, w
oderwaniu od całokształtu stosunków społecznych. Urzędnik, pragnący utrzymać wysokie
zdolności komunikacyjne, powinien nie tylko utrzymywać kontakt z bieżącymi wydarzeniami
mającymi miejsce w życiu publicznym, ale również dbać o ciągłe doskonalenie swojego
warsztatu, zarówno pod względem znajomości aktualnych przepisów, jak i pod względem
komunikacji społecznej6.
Wytwarzanie się specyficznego języka administracji, niezrozumiałego dla
przeciętnego obywatela, jest zjawiskiem patologicznym, jednak zaobserwować je można w
administracji wielu państw. Poprzez używanie hermetycznego języka, administracja
wywołuje liczne sytuacje braku komunikacji z klientami administracji, czyli zewnętrzne
nieporozumienia administracyjne. Tworzenie warunków sprzyjających powstawaniu
nieporozumień administracyjnych jest zjawiskiem antydemokratycznym, prowadzącym do
powstawania wrogości obywateli wobec państwa.
Podczas kształcenia przyszłych kadr urzędniczych ważne jest wykształcenie zdolności
sprawnej i klarownej komunikacji. W celu zapobiegania powstawaniu nieporozumień
administracyjnych potrzebne jest praktyczne zaznajamianie studentów z urządzeniami
technicznymi służącymi komunikacji, nauczanie sposobów zrozumiałego przemawiania,
sporządzania dokumentów jak i wykształcanie umiejętności słuchania klientów administracji i
rozumienia pism, kierowanych do administracji przez obywateli.
Urzędnik powinien nie tylko umieć unikać nieporozumienia administracyjnego
pomiędzy członkami aparatu administracyjnego państwa, jak i o odpowiednie
komunikowanie z klientami administracji. Ważne jest również dbanie o zapewnienie dobrej
komunikacji między organami państwa a społeczeństwem. Opinia publiczna jest ważnym
elementem demokratycznego państwa, administracja - dbając o dobro ogółu i służąc
społeczeństwu - musi jednocześnie pamiętać o konieczności odpowiedniego kształtowania
5
6

J. Starościak: Zarys nauki administracji, Warszawa 1966, str. 386.
J. Wittlin: Vademecum porozumienia w nieporozumieniu, Łódź 1989, str. 64.

42

swojego wizerunku. Nie do przecenienia w zapobieganiu powstawania nieporozumienia
administracyjnego w stosunkach między administracją publiczną a obywatelami są media.
Media ukazują obywatelom elementy administracji publicznej, kształtując obraz aparatu
państwa, podnosząc znaczenie niektórych zjawisk a marginalizując rolę innych.
Media mogą tłumaczyć obywatelom prawidłowości zachodzące w administracji,
jednak zdarza się ukazywanie aparatu państwa w sposób niezgodny z rzeczywistością. Media
są zatem władne zapobiegać nieporozumieniom administracyjnym lub je tworzyć. Przy
zachowaniu standardów demokratycznych i unikaniu stronniczości, media powinny mieć na
uwadze dobro ogółu i w sposób odpowiedzialny pozwalać wszystkim obywatelom na
zrozumienie procesów i wydarzeń zachodzących na świecie.
Administracja, w celu zapobiegania powstawaniu nieporozumień administracyjnych
musi znać sposoby komunikacji wykorzystywane przez obywateli. Administracja oddziałuje
na rzeczywistość, również tutaj powinna umieć pozytywnie wpływać zarówno na piękno
języka, jak i na jego zrozumiałość. Władze publiczne nie tylko poprzez uczestniczenie w
procesie komunikacji społecznej wpływają na kształt języka, mają bowiem również
możliwość wpływania na programy nauczania, na zasady pisowni czy nazewnictwo.
Problem zrozumiałości i unikania nieporozumień administracyjnych pojawia się w
wielu normach należących do prawa administracyjnego. Pamiętając, że nieporozumienie
administracyjne dotyczy nie każdego rodzaju nieporozumienia, ale tylko takiego, które
dotyczy procesu administrowania, zauważmy obecność wymogów dotyczących zrozumiałości
języka np. odnośnie imion i nazwisk, nazewnictwa miejscowości, ulic czy nazw
geograficznych, jak i nazw urzędów, stanowisk czy dokumentów. Niedoskonałości regulacji
jak i różnorodna praktyka często prowadzą do powstawania błędów w zrozumieniu danego
zjawiska. Błędy takie, występujące w praktyce zarządzania i postępowaniu administracyjnym,
negatywnie wpływają na proces administrowania właśnie jako nieporozumienia
administracyjne.
Zauważmy jak ważna jest odpowiednia polityka dotycząca dokumentów
stwierdzających dane osobowe, czy właściwa regulacja nazw organizacji. Pomyłki co do
osoby (qui pro quo) czy adresu znacznie utrudniają załatwianie spraw przez administrację.
Jeszcze innym zagadnieniem, wpływającym na powstawanie nieporozumienia
administracyjnego jest nieznajomość prawa. Ograniczone stosowanie zasady ignorantia iuris
nocet w prawie administracyjnym nie dotyczy przedstawicieli aparatu administracyjnego7.
Błędne interpretowanie przez urzędników przepisów, nieznajomość struktur czy właściwości
organów administracji publicznej prowadzi do nieporozumień administracyjnych
wydłużających postępowanie, obniżających jakość administracji i świadczących o niskim
poziomie kadr lub niejasności przepisów. Jednakże nieznajomość zawiłości regulacji czy
struktur administracji przez obywatela nie powinno automatycznie prowadzić do
nieporozumień administracyjnych. Organ administracji publicznej powinien w takiej sytuacji
wyjaśnić klientowi administracji odpowiednią procedurę zmierzającą do załatwienia sprawy,
a nawet pomóc w załatwieniu tej sprawy nie zmuszając klienta do wędrówki pomiędzy
okienkami i urzędami.
Uproszczenie procedur, jednakże przy zachowaniu standardów jakości administracji,
znacznie obniża ryzyko powstawania nieporozumienia administracyjnego. Fachowa kadra
urzędnicza ma lepszy dostęp do dokumentów i informacji niż obywatel, zajmujący się
zawodowo zupełnie innymi sprawami. Godnym przemyślenia jest zmniejszenie ilości
kontaktów między obywatelem a administracją, i przekazanie administracji obowiązku dbania

7

Z. Duniewska: Ignorantia iuris w prawie administracyjnym, Łódź 1998, str. 17.

43

o niektóre sprawy obywateli8. Celem nie jest tworzenie społeczeństwa niezaradnego, jednakże
współczesny świat wymaga podziału pracy, a obywatele powinni unikać nadmiernych
obowiązków, niezwiązanych z ich pracą i zainteresowaniami.
Bardzo interesującym z punktu widzenia problematyki nieporozumienia
administracyjnego jest polecenie służbowe. Zgodnie z poglądami Ch. Barnarda, ważna jest
znajomość dróg komunikacji między członkami organizacji, a komunikaty powinny być
przekazywane na tyle bezpośrednio, na ile to możliwe. Zrozumienie poleceń jest warunkiem
ich właściwego spełnienia. Nieporozumienie administracyjne związane z późniejszym
niewykonaniem polecenia administracyjnego często polega właśnie na błędnej interpretacji
przekazu zawartego w pisemnym lub ustnym poleceniu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na
rosnącą rolę łączności przy pomocy środków technicznych, za pomocą których mogą być
wydawane polecenia. W celu sprawdzenia, czy polecenie służbowe zostało należycie
zrozumiane, stosowana może być metoda żądania powtórzenia polecenia przez podwładnego,
lub też bieżąca kontrola wykonywanych czynności. Przede wszystkim ważne jest jednak
istnienie zrozumiałego języka, znanego członkom organizacji9.
Jako na kolejny przykład nieporozumienia administracyjnego możemy wskazać na
występujący faktycznie również w strukturach administracji publicznej tzw. paradoks
Abilene10. W związku z brakiem przepływu informacji między członkami ciał kolegialnych,
lub też z powodu niewłaściwego wyrażania opinii przez poszczególnych członków,
podejmowana zostaje decyzja, którą każdy z członków z osobna uważa za niesłuszną.
Sposobem na uniknięcie nieporozumienia administracyjnego w tym przypadku jest
ograniczanie formalizmu, i przede wszystkim budowanie zaufania pomiędzy członkami
organizacji oraz dbanie o nieskrępowaną i niekonfliktową wymianę poglądów.
Zakończenie stanu nieporozumienia administracyjnego może odbyć się na kilka
sposobów. Albo nieporozumienie zostanie wyjaśnione, nieznane sformułowania przekazane
innymi słowami, a wątpliwości rozwiane między podmiotami uczestniczącymi w procesie
załatwiania danej sprawy administracyjnej, albo nieporozumienie administracyjne znajdzie
finał przed osobami trzecimi, za które uznać możemy tutaj mediatorów, sądy czy organy
wyższej instancji. Zdarza się również, że nieporozumienie nie zostanie wyjaśnione, czasem
wręcz nie zostanie zauważone.
Godnym podkreślenia jest wielkie znaczenie rozwiewania nieporozumień
administracyjnych w jak najwcześniejszym stadium. Zarówno w sprawie sądowej, jak i w
mediacji ważna jest umiejętność słuchania ze zrozumieniem, poznawanie opinii i różnych
punktów widzenia. Nieporozumienie administracyjne prowadzi do konfliktów, czasem prosta
wymiana opinii na temat zaistniałej sytuacji wystarczy do naprawienia błędu w komunikacji
między uczestnikami procesu administrowania.
Należy również wspomnieć o celowym wykorzystywaniu nieporozumienia
administracyjnego. Zdarza się, że poszczególne organy państwa sięgają do pozorowania
działań. Wskazać tu możemy przykładowo na tworzenie sprawozdań nie mających pokrycia
w rzeczywistych działaniach, skupianie się wyłącznie na formalnej działalności wewnątrz
administracji czy na podwójną rachunkowość. Takie nieporozumienia administracyjne zwykle
związane są z niewłaściwym zrozumieniem roli administracji w społeczeństwie. Obywatele,
przekazując administracji zadania i środki na ich wykonanie mają oczekiwania co do sposobu
i skutków działania administracji. Obecność nieporozumienia administracyjnego pomiędzy

8

Problematyka należy do zagadnień polityki administracji, i może być rozwiązywana na wiele sposobów.
Zaobserwować możemy zwiększanie się ilości zadań przekazywanych administracji, przy jednoczesnym jej
rozroście.
9
Ch. Barnard: Funkcje kierownicze, Kraków 1997, str. 187.
10
J. Supernat: Zarządzanie, Wrocław 2005, str. 23.

44

społeczeństwem a aparatem biurokratycznym jest zjawiskiem częstym, mającym źródła w
mentalności i kulturze.
Administracja przenikana jest przez politykę. Korzystając ze znajomości
mechanizmów konstytucyjnych i ustawowych, organy państwa celowo posługują się
nieporozumieniem administracyjnym. Osoby zajmujące stanowiska publiczne wskazują na
błędne wykonanie ich prawidłowych projektów, wskazują również na działania konkurentów
politycznych jako na źródło niepowodzeń całości działań państwa11.
Istnieje również kilka innych sposobów rozumienia pojęcia nieporozumienia
administracyjnego, również wartych opisania i poddania analizie. Przede wszystkim należy
zwrócić uwagę na takie znaczenia nieporozumienia administracyjnego, jak: sformułowanie
dotyczące negatywnej oceny zastosowania formy prawnej porozumienia administracyjnego,
błąd polityki administracyjnej jak również pomyłka dotycząca właściwości podmiotów
administrujących12.
W przypadku nieporozumienia administracyjnego, rozumianego jako błąd polityki
administracyjnej, zjawisko to polega na realizowaniu przez administrację zadań niezgodnych
z celami państwa. Nie jest to zjawisko równoznaczne z błędami komunikacyjnymi między
organami państwowymi, lecz dotyczy niewłaściwego wyznaczania celów działalności
państwa lub niewłaściwych metod mających służyć określeniu tych celów13.
Występując w trakcie stosowania poszczególnych form prawnych działania
administracji, nieporozumienie administracyjne przybiera różną postać. Praktycznie każda z
przywoływanych przez doktrynę prawa administracyjnego form działania administracji może
zostać dotknięta nieporozumieniem administracyjnym. Spośród katalogu form działania
administracji w ujęciu M. Zimmermanna14 przykładowo wskazać możemy na
nieporozumienie administracyjne występujące w związku ze stosowaniem aktów planowania.
Błąd w zrozumieniu treści aktu planowania tworzy typowe nieporozumienie administracyjne,
skutkujące zwykle innym przebiegiem działań administracji, niż było to przewidziane.
Spośród form prawnych działania administracji wymienianych przez J. Starościaka 15 jako na
typową sytuację powstawania nieporozumienia administracyjnego możemy wskazać
działalność społeczno-organizatorską. Brak odpowiedniego przepływu informacji między
administracją a obywatelami może prowadzić do powstawania nieporozumienia
administracyjnego polegającego zwykle na niewłaściwym interpretowaniu działań
administracji. Na szczególne omówienie w kontekście omawianego tematu zasługuje forma
prawna porozumienia administracyjnego.
Pojęcie nieporozumienia administracyjnego może być interpretowane jako element
negatywnej oceny porozumienia administracyjnego16. Jest to sposób interpretacji pojęcia

11

W wielu krajach (np. w USA) znane są targi dotyczące budżetu, politycy obiecują nierealne sumy licząc że ich
projekty zostaną skorygowane. Dzięki temu odpowiedzialność przeniesiona zostaje na inne podmioty, a dany
polityk może mówić, że wywiązuje się z obietnic danych wyborcom.
12
Jeszcze innym zjawiskiem związanym z nieporozumieniem administracyjnym jest istnienie różnic w
poglądach doktryny. Różnice takie mogą mieć znaczną wartość dla wszechstronności poglądów badawczych,
jednocześnie mogą stawać się one źródłem wielu nieporozumień administracyjnych polegających na różnym
pojmowaniu określonych instytucji dotyczących administracji; G. Woroniecka: porozumienie i nieporozumienie
w socjologii: zróżnicowanie audytoriów i kolizja dyskursów, [w:] J. Goćkowski, M. Sikora (red.):
Porozumiewanie się i współpraca uczonych, Kraków 1997, str. 249.
13
W przypadku takiego rozumienia nieporozumienia administracyjnego należy pamiętać o szczególnie dużej
subiektywności ocen dotyczących celowości danych przedsięwzięć.
14
M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński: Polskie prawo administracyjne, Część ogólna, Warszawa
1956, str. 323.
15
J. Starościak: Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, str. 17.
16
Należy przy tym zauważyć, że pojęcie porozumienia występuje w doktrynie prawa administracyjnego nie
tylko w znaczeniu porozumienia administracyjnego, ale również w znaczeniu potocznym. Np. ugoda

45

nieporozumienia administracyjnego odrębny od rozumienia tego terminu jako błędu
komunikacyjnego pomiędzy uczestnikami procesu administrowania, błędu polityki
administracyjnej czy błędu co do właściwości organów administracji. Negatywna ocena
porozumienia administracyjnego, nazywanego wtedy nieporozumieniem administracyjnym,
może dotyczyć np. niecelowości takiego porozumienia administracyjnego bądź jego
niesprawiedliwości. W tym znaczeniu nieporozumienie administracyjne nie jest odrębną
formą prawną działania administracji, nie może też być uznane za odmianę porozumienia
administracyjnego. Taka negatywna ocena porozumienia administracyjnego wskazuje na
sprzeczność konkretnego zastosowania tej formy prawnej działania administracji z jej istotą.
Jak już wspomnieliśmy, ten sposób rozumienia pojęcia nieporozumienia administracyjnego
jest czymś innym niż omówione wcześniej błędy w komunikacji, które tutaj mogłyby
dotyczyć np. niezgodności oświadczeń woli podmiotów dokonujących porozumienia
administracyjnego17.
Nieporozumienie administracyjne rozumiane jako pomyłka dotycząca właściwości
podmiotów administrujących związane jest z błędnym wyobrażeniem o strukturach
administracji i podziale kompetencji pomiędzy poszczególnymi podmiotami
administrującymi. Również w tym przypadku nieporozumienie administracyjne nie polega na
braku przepływu informacji między podmiotami uczestniczącymi w procesie
administrowania, lecz jest wynikiem nieodpowiedniego interpretowania przepisów prawa18.
Pojęcie nieporozumienia administracyjnego należy do ważnych zagadnień związanych
z problemami występującymi w procesie administrowania. Dla zapewnienia lepszej jakości
administracji, unikania nadmiernych kosztów i w celu propagowania standardów
demokratycznego państwa prawnego należy poznać jego przyczyny i skutki a także wskazać
sposoby przeciwdziałania powstawaniu nieporozumień administracyjnych tak prawodawcom,
jak i obecnym oraz przyszłym członkom aparatu administracyjnego.

administracyjna definiowana jest jako porozumienie pisemne; M. Wierzbowski (red.): Prawo administracyjne,
Warszawa 2000, str. 311.
17
Z. Cieślak: Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985, str. 156.
18
Mimo, iż w pewnym sensie możemy tu wskazać na prawodawcę jako na uczestnika procesu administrowania
(w tym znaczeniu wykładnia przepisów sprzeczna z celem ustawodawcy również może być uznana za
nieporozumienie administracyjne), właściwsze wydaje się uznanie tego sposobu rozumienia pojęcia
nieporozumienia administracyjnego za zjawisko odrębne od rozumienia nieporozumienia administracyjnego jako
błędu w komunikacji.

46

Choroby a administracja
Zagadnienie chorób znajduje wiele punktów wspólnych z problematyką interesującą
badacza administracji. Możemy zauważyć zarówno występowanie chorób - rozumianych
dosłownie i w przenośni - w administracji, jak i organizowanie spraw związanych ze stanem
zdrowia ludności przez aparat administracyjny. Informacje na temat chorób w administracji
znaleźć możemy głównie w publikacjach z dziedzin nauk medycznych, zaś kwestie ustrojowe
służby zdrowia opisywane są głównie przez przepisy i doktrynę nauk prawnych.
Metaforyczny sposób opisywania chorób w administracji łączy się z pewnością przede
wszystkim z naukami zajmującymi się problematyką organizacji, czy też z naukami
kompleksowo opisującymi administrację.
Problematyka stanu zdrowia pracowników administracji w dużym stopniu ukazuje
stan państwa w ogóle. Administracja czasem łączy się z podróżowaniem i aktywnymi
działaniami terenowymi, jednakże zwykle kojarzona jest z pracą biurową, związaną z małą
aktywnością ruchową. Wieloletnia praca w administracji czasem owocuje spadkiem
sprawności fizycznej, otyłością, poza tym spotkać się możemy z pojawianiem się u
pracowników administracji wad wzroku jak i nerwowości. Dodajmy, że choroby te związane
są zwykle z nieprawidłowościami w funkcjonowaniu administracji i nie zawsze muszą być
związane z pracą urzędniczą1. Liczne przywileje socjalne, dotyczące aktywnego spędzania
czasu, nie zawsze są prawidłowo wykorzystywane, a kultura społeczeństwa czasem wręcz
wymusza na urzędniku spożywanie niezdrowych pokarmów czy innych produktów2.
Choroby zawodowe określane są zwykle jako zaburzenia stanu zdrowia związane z
warunkami pracy3. Warunki pracy - określane czasem jako środowisko pracy - to przede
wszystkim elementy immanentnie i długotrwale związane z danym zawodem czy z danym
miejscem pracy. Należy jednakże zauważyć wpływ na zdrowie jednostki wielu innych
zjawisk łączących stan zdrowia i pracę, np. wypadki przy pracy czy też możliwość regeneracji
sił poza pracą. Za choroby zawodowe urzędników czasem uznawane są takie skutki pracy w
administracji, jak choroby kręgosłupa, ból głowy, choroby oczu czy też nadciśnienie. Należy
przy tym zauważyć, że niektóre z dolegliwości mogą być tu uznane za objawy, a inne za
choroby. Ból zwykle jest sygnałem o istnieniu zagrożenia zdrowia, zaś nadciśnienie często
związane jest z występowaniem w pracy stresu. Przenośne i dosłowne sposoby rozumienia
chorób zawodowych wskazują na możliwość różnego interpretowania danych zjawisk jako
objawów bądź chorób. Stres, uznawany za zjawisko należące do warunków pracy, może
dawać rezultaty w chorobach krążenia, które to jednocześnie mogą być objawami chorób rozumianych w sposób przenośny - systemu biurokratycznego.
Urzędnik czasem ma do czynienia z ludźmi chorymi, zarówno pośród klientów jak i
współpracowników. Występowanie zachorowań wśród urzędników na choroby zakaźne wiąże
się zarówno z określonymi porami roku i zagrożeniami dotyczącymi całego społeczeństwa,
jak i z brakiem kultury czy wyobraźni poszczególnych osób, np. w przypadku przychodzenia
do urzędów osób chorych.
Przewidywanie przez administrację występowania zagrożeń zdrowia może wiązać się
z próbami unikania kontaktu urzędników z danymi zagrożeniami, lecz także może dotyczyć
np. przygotowywania odpowiedniego systemu opieki zdrowotnej czy podejmowania działań
1

B. Moskalewicz, E. Eyman: Dolegliwości reumatyczne: ocena zagrożenia populacji dorosłych mieszkańców
kraju, [w:] B. Wojtyniak, M. Chańska, P. Goryński (red.): Sytuacja zdrowotna ludności Polski w 1996 roku,
Warszawa 1998, str. 217.
2
M. Chańska: Choroby zawodowe, [w:] B. Wojtyniak, M. Chańska, P. Goryński (red.): Sytuacja zdrowotna
ludności Polski w 1996 roku, Warszawa 1998, str. 163.
3
K. Marek: Określenie choroby zawodowej i podstawy rozpoznawania, [w:] K. Marek (red.): Choroby
zawodowe, Warszawa 2001, str. 18.

47

związanych z profilaktyką takich jak informowanie społeczeństwa o zagrożeniach i
właściwych zachowaniach jak i organizowanie szczepień ludności. Przewidywania takie
mogą opierać się zarówno na konkretnych informacjach, pochodzących np. z innych krajów i
dotyczących rozprzestrzeniania się określonych chorób czy możliwości ich zwalczania, jak i
związane być mogą z ciągłą gotowością systemu opieki zdrowotnej do przeciwdziałania
różnym zagrożeniom zdrowia ludności.
Akcje profilaktyczne dotyczące ochrony zdrowia mogą być związane np. z produkcją i
dystrybucją odpowiednich lekarstw czy też z kształceniem lekarzy i organizacją szpitali, ale
także mogą obejmować takie zagadnienia, jak dbanie o stan higieny czy propagowanie
zdrowego trybu życia. Administracja w swojej działalności związanej z ochroną zdrowia
ludności posługuje się wieloma formami prawnymi, zarówno takimi jak wydawanie aktów
normatywnych i administracyjnych, jak i takimi jak działalność społeczno-organizatorska czy
czynności materialno-techniczne. Stosowanie poszczególnych form może wiązać się z
różnym stopniem dolegliwości dla ludności, z różnymi kosztami jak i z różną ich
skutecznością. Dbałość o zdrowie publiczne jest jedną z dziedzin wiążących się z
podstawowymi celami administracji publicznej, i niejednokrotnie może być przykładem
istnienia różnic i podobieństw w zagadnieniach dotyczących dobra jednostki i dobra ogółu.
Konieczność izolacji osoby chorej zakaźnie może być uciążliwe dla tej właśnie jednostki,
jednakże może zapobiec tragedii całych grup osób. Z drugiej strony dbałość o zdrowie całego
społeczeństwa może wpływać pozytywnie na jakość życia poszczególnych osób i na ilość
zagrażających jej zdrowiu czynników4.
Funkcjonowanie opieki zdrowotnej w danym państwie wiąże się z szeregiem
zagadnień, związanych z edukacją ludności, w tym również z edukacją personelu
medycznego, z organizacją ustroju służby zdrowia i poszczególnych szpitali jak i z
zagadnieniami takimi, jak odpowiednia działalność naukowa w dziedzinie medycyny czy
takimi jak polityka celna czy kontrola. System służby zdrowia może opierać się na różnych
źródłach finansowania, w różnych krajach istnieją także rozmaite sposoby organizowania
kontaktów klientów administracji ze służbą zdrowia.
Kontrola dotycząca zdrowia obejmuje zarówno kontrolę dotyczącą jakości żywności
czy występowania danych zagrożeń na określonym terytorium, jak i kontrolę stanu zdrowia
poszczególnych jednostek. Niektóre badania mogą być obowiązkowe czy też finansowane z
budżetu państwa, przeprowadzanie innych może zależeć od zaangażowania jednostek i ich
dbałości o własne zdrowie. Należy zauważyć, że również stan służby zdrowia czy też jej
organizacja i stan poszczególnych placówek służby zdrowia w dużej mierze zależą od energii
jak i osobowości jednostek nimi kierujących i w nich pracujących - co także jest związane
zarówno z zagadnieniem chorób jak i z pojęciem administracji. Co więcej, stan zdrowia
poszczególnych pracowników administracji także wpływa na jej sprawność czy
ekonomiczność, i także wymaga odpowiedniej kontroli i samokontroli. Administracja
przeprowadza kontrolę stanu higienicznego czy też kontrolę innych zagadnień związanych z
zagrożeniem występowania chorób wobec poszczególnych grup czy w związku z
powiększonym ryzykiem np. w przypadku podróżowania z obszarów dotkniętych epidemią5.
Specyficznym zagadnieniem, łączącym choroby i administrację, jest funkcjonowanie
administracji kolonialnej. Państwa okupujące dany teren często narażają na nieznane choroby
nie tylko własnych urzędników, pełniących poszczególne funkcje w administracji kolonialnej,
ale przede wszystkim ludność lokalną, stykającą się z przywiezionymi z daleka chorobami.
Przenikanie się kultur czy też wymiana towarów i podróże osób powodują zarówno wymianę
informacji na temat chorób i metod ich zwalczania, jak i wymianę samych chorób. Jednakże
4

M. Kłys-Rachwalska, B. Sacharczuk: Zakażenia szpitalne, [w:] A. Boroń-Kaczmarska (red.): Choroby zakaźne
w zarysie, Szczecin 2004, str. 228.
5
S. Ball: Sars i inne nowe epidemie, Warszawa 2003, str. 76.

48

izolowanie się państw czy danych obszarów nie zawsze jest odpowiednim sposobem dla
zapewnienia wysokiego poziomu zdrowia ludności, a czasem wręcz przeciwnie - powoduje
zanikanie przygotowania danego społeczeństwa na kontakt z konkretnymi zagrożeniami.
Wykorzystanie strefy specjalnej łączy się w kwestii ochrony przed chorobami przede
wszystkim ze zjawiskiem epidemii. Zamknięcie danego obszaru i zakaz opuszczania go czy
zakaz przybywania na dany teren bez odpowiednich szczepień odbywa się zwykle w drodze
wydawania aktów normatywnych, zaś poszczególne przypadki są rozpatrywane przede
wszystkim w drodze aktów administracyjnych. Co więcej, pojawienie się na danym obszarze
epidemii może wiązać się z ograniczaniem pewnych praw i wolności, czy też z pojawianiem
się określonych obowiązków, związanych np. z pomaganiem w usuwaniu skutków epidemii
czy z jej zwalczaniem6.
Ocena stanu zdrowia czy też ocena efektywności służby zdrowia może opierać się
zarówno na odczuciach pacjentów czy na informacjach przekazywanych przez poszczególne
podmioty administrujące, jak i np. na statystykach. Statystyki takie mogą dotyczyć np.
kosztów funkcjonowania danej placówki ochrony zdrowia, ilości dostępnych łóżek czy też
ilości lekarzy na tysiąc mieszkańców czy też ilości w danej jednostce podziału terytorialnego
osób chorych na daną dolegliwość. Statystyki mogą dotyczyć oceny jakości życia na danym
terenie jak i jakości administracji związanej z funkcjonowaniem systemu ochrony zdrowia.
Statystyki takie mogą być również źródłem informacji np. na temat wykorzystywania
zwolnień lekarskich przez urzędników, jak i pomagać w ocenie jakości życia w danym
państwie. Także same statystyki dotyczące chorób prowadzone są przez administrację, co
ukazuje jeszcze jeden aspekt łączący administrację z problematyką chorób.
W znaczeniu przenośnym, za choroby istniejące w administracji uznawane są wszelkie
patologie, związane np. z funkcjonowaniem urzędów, jakością obsługiwania klientów
administracji czy z ustrojem państwa. Procesy biurokratyzacji, rutyna jak i zła atmosfera
pracy w urzędach są zjawiskiem słusznie uznawanym za choroby, i mają podobnie negatywny
wpływ na stan spraw publicznych, jak istnienie w administracji nałogów czy chorób
zakaźnych. Należy dodatkowo zauważyć, że niejednokrotnie cała administracja uważana jest
za chorobę, przynoszącą wyłącznie skutki negatywne.
Istnienie chorób stawia przed administracją wiele wyzwań, związanych z
przeciwdziałaniem tymże chorobom czy też z pomocą dla osób tymi chorobami dotkniętym.
Należy pamiętać, że zbyt duża ilość chorób - zarówno w ramach administracji, jak i w jej
otoczeniu - uniemożliwia aparatowi administracyjnemu funkcjonowanie, lub też w znacznym
stopniu ogranicza jego sprawność. Stan zdrowia administracji i jej poszczególnych
pracowników wpływa na stan państwa. Poziom cywilizacyjny związany jest z umiejętnością
radzenia sobie z chorobami, łączy się jednak także z szeregiem nowych zagrożeń.
Administracja powinna dążyć do zapewnienia zdrowia ludności i całemu państwu, nie
zapominając jednak o potrzebie budowania gotowości na możliwe zagrożenia zdrowia7.
Koncentrowanie się wyłącznie na zagadnieniach zdrowia może prowadzić do znacznej
jego poprawy, ale także czasem łączy się z problematyką dyskryminacji czy też z
militaryzacją kraju. Odpowiednie wykorzystanie wysokiego stanu zdrowia może jednakże
łączyć się z zadowoleniem ludności z życia, uprawianiem sportu czy z efektywną pracą.
Ocena stanu zdrowia powinna odbywać się w sposób mądry, a historia pokazuje, że
niejednokrotnie zbyt wąskie ocenianie problematyki zdrowia prowadzi do niepotrzebnego
potępiania poszczególnych zachowań czy np. ze zwalczaniem „sztuki zdegenerowanej”.

6

M. Leszczyszyn-Pynka: Epidemiologia chorób zakaźnych, [w:] A. Boroń-Kaczmarska (red.): Choroby zakaźne
w zarysie, Szczecin 2004, str. 9.
7
J. Kopczyński: Teraźniejszość i przyszłość chorób cywilizacyjnych, [w:] W. Kuryłowicz, J. Kopczyński (red.):
Choroby cywilizacyjne - Wybrane problemy, Wrocław - Warszawa - Kraków - Gdańsk - Łódź 1986, str. 13.

49

Należy pamiętać, że stan zdrowia publicznego jak najbardziej łączy się także z odpowiednim
poziomem edukacji czy kultury.
Należy zauważyć ścisły związek stanu zdrowia ze stanem środowiska. Administracja,
zajmując się sprawami stanu środowiska zwykle ma na celu nie tylko ochronę
poszczególnych gatunków czy ekosystemów, ale także pamięta o wpływie klimatu na stan
zdrowia człowieka i powiązanie problemów ze stanem przyrody z występowaniem
określonych chorób wśród ludności. Ponadto, administracja publiczna także zajmuje się
problematyką chorób wśród roślin i zwierząt, nie tylko poprzez badania czy wykorzystanie
takich form, jak parki narodowe, ale także przez stawianie producentom czy użytkownikom
urządzeń związanych z korzystaniem z przyrody określonych wymogów.
Zagadnienie chorób to nie tylko problematyka ich zwalczania. Niejednokrotnie
choroby były wykorzystywane jako środki w walce z przeciwnikami. Badania nad bronią
biologiczną zwykle także odbywają się w ramach działań organizowanych przez
administrację publiczną. Podobnie badania nad nowymi chorobami, mając służyć przede
wszystkim możliwości ich zwalczania, czasami są wykorzystywane dla celów militarnych.
Przenośny sposób rozumienia chorób w administracji związany jest np. z błędnymi
przyzwyczajeniami poszczególnych osób, z występowaniem zwyczajów obniżających
sprawność administracji czy też z ogólnymi wadami systemu. System administracji może
zawierać w sobie nieprawidłowości, które bardzo przypominają choroby, osłabiające
organizm państwowy. Za takie właśnie dolegliwości możemy uznać np. nadmierny
biurokratyzm, korupcję, lenistwo czy też niskie kwalifikacje urzędników jak i szkodliwe
wpływy sfery polityki na funkcjonowanie administracji.
Problematyka chorób od dawna interesowała ludzkość i znacznie wpływała na jej losy.
Osoby zajmujące się leczeniem chorych często uznawane były przez poszczególne
społeczeństwa za szczególnie ważne i posiadające moce magiczne. Jednostki organizujące
system służby zdrowia i jego administrację mogą mieć wielkie zasługi dla jakości życia
społeczeństw, jednakże zwykle ich praca nie jest zbyt zauważana czy chwalona. Choroba
może być traktowana wyłącznie jako problem, może być także przeżyciem skrajnym i okazją
do uogólnień i postrzegania rzeczywistości z innej perspektywy. Zagadnienie istnienia
chorób, jak i ich zwalczania może być uznane nie tylko za ważne, ale także za interesujące
zjawisko, również z punktu widzenia nauk administracyjnych. Jednakże najlepszy w chorobie
jest powrót do zdrowia.

50

Charyzma a polityka administracji
Charis, bogini łaski, łączona była z okresem wiosny jak i ze świtem. Człowiek
obdarowany łaską cieszył się powodzeniem w polityce, miłości czy w handlu, mógł zostać
wielkim filozofem czy dowódcą wojskowym. Sama charyzma jednakże nie wystarcza na
zawsze, a kiedy nadchodzi dojrzałość, musi znaleźć uzupełnienie w solidnym rzemiośle,
pracy i sile - stąd mężem Charis był Hefajstos.
Pośród trzech źródeł władzy wymienionych przez Maxa Webera, charyzma wydaje się
zajmować miejsce najbardziej pierwotne. Charyzma ukazywana jest jako najdawniejsze
źródło władzy, kiedy legalizm i tradycja przeważają w okresach późniejszych. Charyzma
sięga swoimi korzeniami zagadnień dotyczących wielu gatunków, takich jak przywództwo
najsilniejszego samca w stadzie.
Czynniki osobowe grają dużą rolę w każdej z wymienianych przez Arystotelesa form
państwa, choć ich znaczenie jest bardziej zauważalne, gdy władza skupia się w ręku
jednostki, zaś bardziej rozproszone, gdy władza przypada w udziale zbiorowości. Należy przy
tym zauważyć, że czasem poszczególne systemy upodabniają się do siebie, np. kiedy władca
korzysta z wpływających na jego decyzje doradców czy kiedy w organie wieloosobowym
określone jednostki są bardziej aktywne i umieją narzucić swoje zdanie wszystkim zebranym.
System autorytarny działa sprawnie kiedy sprzyjają temu warunki geograficzne czy
ekonomiczne, ale także kiedy jednocześnie władca obdarzony jest odpowiednimi cechami
osobowymi, wpływającymi nie tylko na legitymizację jego władzy, ale także na sprawność
funkcjonowania aparatu państwowego. Charyzmatyczny władca umie nakłonić swoich
podwładnych do posłuszeństwa, a co więcej - jest on także naśladowany, przez co wpływa on
także na przyzwyczajenia urzędników czy nawet na atmosferę panującą przy załatwianiu
spraw czy na klimat pracy i nastawienie wobec sumienności, zapału czy uczciwości
poszczególnych osób.
Znaczenie charyzmy zmienia się w zależności od panującego systemu, choć zauważyć
należy także zdolności charyzmatycznego przywódcy do zmiany systemu, zarówno wtedy,
gdy są to zmiany dyktowane przez tego przywódcę, czy zmiany tworzone w opozycji wobec
jego dominacji. Zjawisko charyzmy może być bowiem w tym zakresie obserwowane i
opisywane z dwu stron, jako odpowiedź na zapotrzebowanie społeczne, jak i na wyłączy
wpływ jednostki obdarzonej specjalnymi cechami. Społeczeństwo zbudowane z jednostek
wykształconych i zaradnych, funkcjonujące w stabilnych warunkach, nie potrzebuje
przywódców krzyczących czy postępujących nieracjonalnie, zaś społeczeństwo, w którym
wykształcenie czy kultura są wyjątkami nie jest zadowolone z przywódcy łagodnego i
przewidywalnego1.
Na kształtowanie się społeczeństw ma wpływ wiele czynników, zarówno kulturowych
jak i pozakulturowych, zaś ich faktyczny obraz może być bardzo zmienny jak i stabilny.
Charyzma nabiera znaczenie w sytuacjach ekstremalnych, w stanach zagrożenia czy wielkich
wyzwań. W czasach spokojnego rozwoju brak charyzmatycznych przywódców jest
niejednokrotnie lepszy niż ich obecność na scenie politycznej, choć odpowiednio
wykorzystana charyzma może być również w czasie pokoju przydatna. Jednostki obdarzone
cechami przywódczymi mogą w czasie pokoju tworzyć wspaniałe przedsięwzięcia
gospodarcze czy artystyczne, co więcej - niejednokrotnie zauważa się, że stawianie czoła
wyzwaniom w dziedzinach np. budowania wielkich obiektów czy zarządzania
przedsiębiorstwem polega w równie dużym stopniu na charyzmie przywódców jak na
fachowości uczestników danego projektu. Zauważyć należy także, iż w czasach wojny
zagadnienie charyzmy znowu łączy się przede wszystkim z dziedzinami polityki i
1

N. Enkelmann: Charyzma, Warszawa 2000, str. 40.

51

wojskowości, przy czym nie zawsze jednostki charyzmatyczne w jednych okolicznościach
okażą się skutecznymi przywódcami w innych.
Wśród cech charakterystycznych przywódcy charyzmatycznego wyróżnia się np.
umiejętność przyciągania uwagi, umiejętność onieśmielania rozmówców, przekonywania ich
i narzucania swojej woli, wyprostowaną sylwetkę, zdecydowanie, czy donośny głos.
Jednostka może czerpać swoją charyzmę z zapotrzebowania społecznego i podobieństwa do
dawnych wodzów, jak i z podobieństwa do każdego z obywateli. O ile jednak osoba podobna
do wszystkich w swej przeciętności czy jednostka tylko naśladująca wielkich ludzi z
przeszłości zdają się być związani z istnieniem charyzmy w sposób nietrwały czy
powierzchowny, o tyle jednostki wyróżniające się z tłumu i tworzące własne wzorce mają
szanse promieniować charyzmą przez całe życie2.
Przyzwyczajenie władcy do grania ważnych ról w społeczeństwie nie zawsze pozwala
mu zrozumieć codzienne problemy ludzi, jednakże brak umiejętności w zakresie
odpowiednich zachowań w sytuacjach wagi państwowej tworzy władcę miernego. Charyzma
powinna towarzyszyć władcy w sytuacjach najważniejszych - i właśnie takie sytuacje
decydują czasem o całościowym wyobrażeniu o danym władcy, ale jej nadmiar odbiera
podwładnym tego władcy samodzielność i prowadzi do klęsk w okresach braku przywódcy
czy też w chwilach jego błędów.
Jednostka charyzmatyczna, świadoma swojej pozycji, nie zawsze jest w stanie słuchać
rad, a czasem tkwi w błędnych przekonaniach nawet kiedy dowody przeciw nim są mocne i
klarowne. Z drugiej strony pojawienie się w umyśle przywódcy wahań, jego niepewność czy
nawet zwłoka w działaniu niszczy jego charyzmę i ukazuje go w roli jeszcze jednego
drugorzędnego polityka.
Pojęcie charyzmy łączy się z zagadnieniami dotyczącymi polityki administracji nie
tylko kiedy charyzma zauważalna jest w działaniach wielkich reformatorów czy w czasie
największych wysiłków administracji w całej historii danego kraju. Pojęcie charyzmy może
być użyteczne do ukazania istoty wielu zjawisk zachodzących w administracji zarówno na co
dzień jak i w okresach przełomowych, tak na szczeblu lokalnym i w ramach niewielkich grup
osób, jak i w skali całego społeczeństwa i wśród najwyższych władz - choć przyznać należy,
że właśnie od osób piastujących najwyższe stanowiska najczęściej oczekuje się wizerunku
który może być oceniony jako charyzmatyczny.
Pojęcie polityki administracji charakteryzuje się wieloznacznością i często jest różnie
rozumiane. Samo słowo polityka, rozumiane w sposób potoczny, łączy się z takimi
zagadnieniami, jak sprawy państwa i sprawy międzynarodowe, dyskusje w parlamencie,
kampanie wyborcze czy upartyjnienie określonych części życia społecznego. Jednakże inne
sposoby rozumienia słowo polityka, zbliżające znaczenie tego słowa np. do pojęcia
prakseologii, wskazuje na możliwość ujmowania charyzmy w polityce administracji nie jako
czegoś wielkiego i rzadkiego, ale jako rzecz obecną w wielu działaniach i wielu
organizacjach.
Sposób określania przywódcy może zawierać w sobie różne sygnały o obecności
elementu charyzmy, co nie zawsze zresztą stawia danego przywódcę w dobrym świetle.
Inaczej brzmi angielskie słowo leader od niemieckiego Führer, inny jest wydźwięk słów
„kierownik”, „szef” czy „dyrektor” - co więcej, stawianie tych słów w cudzysłowie wręcz
sugeruje, że faktycznie dana osoba pozbawiona jest kwalifikacji do zajmowania określonego
stanowiska. Zwracanie się do przywódcy per „ty” może świadczyć o demokratyczności
stosunków, czasem zaś o braku do danej osoby szacunku. Znane od tysiącleci dylematy
dotyczące poszczególnych ustrojów państwowych wskazują na te problemy, zauważając
zarówno nieadekwatność budowania systemu demokratycznego w niemądrym
2

J. Tulard: Napoleon - mit zbawcy, Warszawa 2003, str. 497.

52

społeczeństwie, jak i wspaniałość demokracji opartej na społeczeństwie odpowiedzialnym i
przyzwyczajonym do myślenia.
Kształtowanie wizerunku przywódcy również przyczynia się do istnienia zjawiska
charyzmy, do kształtowania opinii publicznej czy do stopnia posłuchu, jakim cieszyć się
będzie dany władca. Propaganda jest częścią systemu władzy, zaś zaniedbywanie propagandy
niejednokrotnie prowadzi do utraty władzy. Z drugiej strony względność przedstawianych i
komentowanych wiadomości nie oznacza wyłączności kłamstw w przekazywanych przez
dziennikarzy czy historyków informacjach. Autentyczne i szczere słowa uwielbienia wobec
kochanego przywódcy będą wyśmiewane przez jego przeciwników, ale rozumiane przez
doświadczonego obserwatora.
Umiejętność budowania charyzmy leży jednak nie tylko w rękach specjalistów od
propagandy i wykonawców ich zamówień. Aby danego człowieka stać było na sztab takich
specjalistów niejednokrotnie musi on najpierw wykazać się szeregiem umiejętności i cech
takich jak wytrwałość czy szczęście. Czasem, aby przekonać daną partię do swojej osoby,
wykazać się on musi charyzmą, ujawniającą się zarówno w trakcie codziennej pracy w
terenie, rozmów kuluarowych, jak i wystąpień publicznych. Granica między charyzmą
stworzoną a autentyczną jest płynna, a historia wielokrotnie pokazywała przywódców
umiejących radzić sobie wśród protestujących tłumów, ale nie nadających się do spotkań
wymagających umiejętności dyplomatycznych, i odwrotnie - starannie wykształcony
specjalista okazuje się czasem bezradny w otoczeniu podekscytowanego tłumu.
Kształtowanie jednostek charyzmatycznych, określanie roli charyzmy w
społeczeństwie i w poszczególnych organizacjach wiąże się zarówno z tworzeniem
odpowiednich ram prawnych, jak i z prowadzoną polityką społeczną. System edukacyjny
może zarówno tłumić ambicje i zdolności jednostek o predyspozycjach przywódczych, jak i
zachęcać do wyróżniania się i stawiania siebie na czele. Zauważmy przy tym, że
odpowiedzialność za losy wspólnoty może zarówno opierać się na zjawisku charyzmy,
ujawniającej się w przypadku przewodzenia grupie i przekazywania odpowiedzialności w
ręce przywódcy, jak i może nie być związane z istnieniem charyzmy u konkretnej jednostki choćby w przypadku działania w interesie ogółu przez każdego członka społeczności i
kształtowania wysokiej kultury wszystkich obywateli3.
Samo pojęcie obywatelstwa zmniejsza stopień polegania na charyzmie władcy, inaczej
niż w przypadku używania pojęcia poddaństwa. Poddaństwo przekazuje losy jednostki
władcy, kiedy obywatel jest odpowiedzialny za losy państwa. I mimo, że największe budowle
starożytności powstały w państwach autorytarnych, gdzie charyzma władcy odgrywała wielką
rolę, zaś republiki zwykle skupiały się na drobniejszych przedsięwzięciach budowlanych, to
nie zawsze charyzma władcy decyduje o losach gospodarki czy o potędze kraju. Precyzyjnie
zbudowane aparaty państwowe mogą sprawnie funkcjonować przez wiele lat, czasem nawet
tłumiąc oddziaływania jednostek charyzmatycznych, jednakże czasem również one - choćby
w celu uniknięcia stagnacji - potrzebują energicznych inicjatyw charyzmatycznych jednostek.
Zauważyć należy, że charyzmatyczny przywódca kraju może zarówno być źródłem
inspiracji dla wielu naśladujących go charyzmatycznych jednostek, jak i może ograniczać
wpływy wszystkich potencjalnych przywódców. Umiejętność inspirowania, przekazywanie
odpowiedzialności, jak i odpowiednia polityka kadrowa oraz polityka nagradzania i karania
mogą stworzyć sprawny zespół oparty na przywództwie poszczególnych charyzmatycznych
jednostek np. w obrębie armii, aparatu administracji publicznej czy w ramach danego
przedsiębiorstwa.
Charyzma może być pomocna w mobilizowaniu ludzi do pracy, zaś szczególnie
ujawnia się w trakcie wprowadzania nowych rozwiązań czy w sytuacji stawiania czoła
3

D. Benton: Menadżer z charyzmą, Gdańsk 2004, str. 19.

53

wielkim wyzwaniom. W ramach polityki administracji, rozumianej jako osiąganie przez
administrację celów, wyróżnić możemy politykę administracyjną, czyli kształtowanie aparatu
administracyjnego. W ramach tejże polityki szczególnie zauważalne jest znaczenie charyzmy
w sytuacjach przeprowadzania reform. Z jednej strony zauważyć możemy wypracowywanie
zmian w ramach prac wielkich zespołów, szeregów głosowań czy też tworzenia projektów nie
mających wyraźnie sprecyzowanego autorstwa, a z drugiej strony wiele ambitnych reform
związanych jest z działalnością określonego króla czy ministra. Warto zauważyć, że często
autorytet naukowy doradcy może wpływać na danego polityka, wprowadzającego w życie
konkretne projekty. Charyzma bowiem może promieniować na otoczenie, ale także może być
przez to otoczenie wykorzystywana.
Zwykle charyzma dotyczy konkretnej jednostki, jednakże zjawiska takie, jak autorytet
formalny czy przynależność do określonej organizacji - takiej jak partia czy formacja
mundurowa - może skłaniać do stwierdzenia istnienia charyzmy zbiorowej. Przynależność do
danego narodu także niejednokrotnie jest odbierana jako predestynująca do określonych
stanowisk, choć takie podejście czasem prowadziło do uprzedzeń i zbrodni. Zwykle charyzma
danej jednostki może być weryfikowana w praktyce, zaś poszczególne cechy tejże jednostki,
takie jak zachowanie, wykształcenie czy przynależność do określonych grup, są tylko jednymi
z wielu elementów tworzących lub niszczących jej charyzmę.
Charyzmatyczny przywódca zwykle w jakimś stopniu pochodzi z zewnątrz zespołu,
którym kieruje. Czasem dla wytworzenia się u danej jednostki przyzwyczajeń odbieranych
jako obce wystarczy wyjazd za granicę czy zdobycie specjalnego wykształcenia, czasem zaś
charyzmatyczna jednostka wyróżnia się pod bardzo wieloma względami, takimi jak sposób
zachowania w drobnych sprawach, metody pracy czy wspaniała pamięć i pomysłowość.
Zwykle decydujące znaczenie dla skuteczności jednostki charyzmatycznej ma umiejętność
przekonania otoczenia do swoich wielkich wizji4.
Charyzma w administracji potrzebna jest zarówno do wykonywania niecodziennych
projektów, jak i do organizowania normalnej działalności poszczególnych komórek
organizacyjnych i całego aparatu biurokratycznego. Mimo, iż biurokracja zdaje się być
zaprzeczeniem charyzmy, to osobiste oddziaływanie poszczególnych jednostek, ich zapał,
kultura osobista i poczucie obowiązku często mają wielkie znaczenie dla sprawności działania
administracji.
Podobnie jak różne działy administracji wymagają niejednokrotnie zróżnicowanych
sposobów działania, różnego natężenia kontroli czy różnego stopnia zaufania wobec
podwładnych i współpracowników, tak różne szczegółowe polityki administracji mogą
wykazywać zróżnicowanie w kwestii zapotrzebowania na jednostki charyzmatyczne.
Podobnie szczegółowe polityki administracji wyróżnione ze względu na podmiot mogą być
związane z różnymi oczekiwaniami wobec jednostek kształtujących tę politykę, choć
poszczególne role społeczne mogą różnie wyglądać w różnych społeczeństwach, w różnych
grupach społecznych czy w różnych okolicznościach.
Polityka społeczna np. w dziedzinie zatrudnienia może opierać się na rozdawnictwie
zasiłków czy na szkoleniach zawodowych, jednakże niejednokrotnie zauważa się, że
kluczowe znaczenie może mieć tu kształtowanie osobowości danych jednostek.
Kształtowanie postawy aktywnej czy nawet umiejętność rozpalenia w jednostce charyzmy
skłania do poszukiwania szans, ryzykowania czy do znajdowania rozwiązań innowacyjnych.
Charyzma odczuwana jest nie tylko przez podwładnych, ale także przez kontrahentów czy
znajomych, podobnie charyzmatyczne jednostki są potrzebne nie tylko na stanowiskach
kierowniczych, ale także w sytuacjach wymagających skutecznego samodzielnego
wykonywania projektów w otoczeniu innych osób. Kształtowanie systemu gospodarczego, w
4

S. Fischer-Fabian: Aleksander Wielki, Warszawa 2000, str. 150.

54

tym również prowadzenie polityki gospodarczej, wpływa w dużym stopniu na późniejsze
zapotrzebowanie na jednostki charyzmatyczne i na wykorzystywanie potencjału
poszczególnych jednostek. Podobnie inne polityki szczegółowe wpływają na siebie
wzajemnie, również w dziedzinie promowania lub tłumienia jednostek charyzmatycznych.
Tworzenie zapotrzebowania na zachowania cechujące jednostki charyzmatyczne
wynikać może z wielu czynników, jednakże najbardziej związane jest z polityką społeczną.
Świadome kształtowanie polityki społecznej w zakresie zachęcania jednostek do
odpowiedzialności przy jednoczesnym utrzymaniu sprawnego aparatu państwowego zwykle
wpływa pozytywnie na stan innych polityk szczegółowych, takich jak polityka zagraniczna,
polityka gospodarcza czy polityka ekologiczna.
Pojęcie charyzmy zaczerpnięte zostało ze słownika religijnego. Uświęcenie działań
administracji, osoby władcy czy całego państwa może łączyć się ze zwiększeniem
skuteczności, najczęściej także łączy się z pewną nieracjonalnością. Nieracjonalność ta
jednakże czasem jest niezbędna do przetrwania zbiorowości, choć z drugiej strony czasem jest
źródłem nieszczęść. Polityka społeczna, obejmująca także politykę wyznaniową, powinna
tworzyć stan prymatu państwa nad organizacjami religijnymi, doceniając jednocześnie religie
kształtujące jednostki patriotyczne i odpowiedzialne, a ograniczając wpływy religii
ogłupiających i promujących nienawiść do państwa.
Obecność charyzmy jest ważna dla sprawnego funkcjonowania poszczególnych
jednostek organizacyjnych w administracji. Kształtowanie polityki administracji, w tym
szczególnie przeprowadzanie reform i wykonywanie szczególnie ambitnych projektów,
związane jest zwykle z aktywnością jednostek charyzmatycznych, zdolnych do wyznaczania
dalekosiężnych celów i do motywowania zespołów ludzkich. Jednakże charyzma w polityce
administracji zwykle łączy się z pewnym ryzykiem, stąd jej wpływy czasem powinny być
ograniczone przez wiedzę naukową i zdrowy rozsądek.

55

Rodzina - aspekty filozoficznoadministracyjne
Rodzina to grupa ról społecznych dotyczących więzów krwi. Odniesienie do więzów
krwi znajdujemy także w przypadku zagadnień podobnych do zjawisk związanych z
pokrewieństwem genetycznym i odgrywaniem ról z takim pokrewieństwem powiązanych.
Ponadto pamiętać należy o możliwości rozumienia pojęcia rodziny w znaczeniu przenośnym,
kiedy to biologiczne pojęcie możemy przenosić na sferę organizacji czy polityki oraz o
możliwości spoglądania na zjawisko rodziny z różnej skali, np. od skali pojedynczych genów
czy organizmów, aż po gatunki czy grupy gatunków. Pomiędzy nicością a wszystkim,
kontekst kulturowy skłania nas do skoncentrowania się na pojęciu rodziny znanym z
potocznego jego rozumienia oraz do odnajdowania zjawisk dotyczących rodziny w tymże
znaczeniu, ale też i w znaczeniu przenośnym w zjawiskach związanych z ustrojem i
funkcjonowaniem administracji1.
Zagadnienia powiązań i podobieństw pomiędzy sferą administracji i sferą
funkcjonowania rodzin wiążą się zarówno ze zjawiskami pozytywnymi, jak i negatywnymi.
Wśród pozytywnych dostrzec możemy m.in. naturalność relacji w administracji,
upodabniających się do relacji znanych ze sfery rodzinnej, czy też możliwość korzystania z
doświadczenia jednostki ze stosunków rodzinnych w zakresie komunikacji czy
współdziałania ze współpracownikami. Ponadto wiele pojęć zaczerpniętych z badań nad
funkcjonowaniem rodzin może być wykorzystanych do badania administracji, jak też dostrzec
można inspirującą rolę obserwacji poszczególnych rodzin dla rozumienia i opisywania
administracji. Wśród negatywnych zjawisk łączących rodzinę i administrację możemy
wskazać m.in. na nepotyzm, czy nadmierne absorbowanie jednostki obowiązkami z zakresu
zarówno rodziny, jak i pracy w administracji, ale także na tworzeniu pewnych kłopotów w
rozróżnianiu sfery publicznej i prywatnej, np. w zakresie wykorzystywania sprzętu biurowego
czy w zakresie nadużywania władzy publicznej i nieuzasadnionego ingerowania w sprawy
rodzinne.
Nepotyzm jest jednym z przejawów korupcji. Korupcja zaś wpływa negatywnie na
wiele aspektów funkcjonowania organizacji i jednostek. Osobie, która - mimo posiadania
odpowiednich kompetencji - dostała się na określone stanowisko w wyniku korupcji, w
krytycznym momencie ręka zadrży, jako że osoba ta nie ma już zaufania do własnych
umiejętności. Kultura polityczna zakażona korupcją owocuje przepisami niskiej jakości i
brakiem przestrzegania oficjalnie obowiązujących norm. Wytwarza się szara strefa zachowań
publicznych, oparta na zakłamaniu, nieprzewidywalności i strachu2.
Przeciwdziałanie korupcji może opierać się na aktywności różnych podmiotów, może
także sięgać różnych głębokości w zakresie przyczyn patologicznego stanu rzeczy3.
Dostrzeganie w instytucji powiązań rodzinnych źródła korupcji jest tylko w części trafne,
raczej należy patrzeć na rolę rodziny w kontekście szerszym, związanym z kulturą polityczną,
z dostępnymi rozwiązaniami technicznymi, medycznymi czy prawnymi, jak i z dominującymi
ideologiami, w tym przede wszystkim z dominującymi religiami.
Podłoże religijne w sposób zdecydowany przekłada się na zasięg korupcji w danym
społeczeństwie, i tylko pośrednio związane jest z występującymi w nim formami rodzin. W
skali europejskiej, gdzie nadal dominuje Chrześcijaństwo - choć pamiętać należy, że nie jest
ono immanentnie związane z europejskością oraz że zostało ono Europie narzucone siłą zauważalne są znaczne różnice przykładowo pomiędzy prawosławiem, nie potępiającym
korupcji, katolicyzmem, udającym przeciwdziałanie korupcji oraz protestantyzmem,
1

Arystoteles, O Gorgiaszu, [w:] Dzieła Wszystkie, tom 4, Warszawa 1993, str. 785.
A. Kubiak, Nepotyzm i protekcja w firmach i instytucjch regionu łódzkiego, [w:] Z. Janowska (red.),
Dysfunkcje i patologie w sferze zarządzania zasobami ludzkimi, Łódź 2007, str. 104.
3
D. Gambetta, Mafia sycylijska - Prywatna ochrona jako biznes, Warszawa 2009, str. 49.
2

56

faktycznie zwalczającym korupcję. Podejmowanie realnych działań związanych z
podnoszeniem kultury politycznej i przeciwdziałaniem korupcji wiązać się musi
niejednokrotnie z reformacją religijną, która to jednak nie jest zadaniem łatwym.
Władza dostrzega istnienie rodziny, choć w wielu przypadkach możemy mówić
zarówno o braku zrozumienia mechanizmów funkcjonowania rodzin, braku dostrzegania
zróżnicowania sytuacji różnych typów rodzin czy niemożności dostrzegania cech
indywidualnych danej rodziny. Poszczególne działania administracji z zakresu pomocy
społecznej mogą dążyć np. do pomocy danej rodzinie w uzyskaniu samodzielności
materialnej i zdolności do odpowiedniego wychowywania dzieci czy samorozwoju, ale mogą
także prowadzić do uzależnienia danej rodziny od zasiłków i do całkowitego odrzucenia
odpowiedzialności własnej. Dodatkowo niejednokrotnie błędnie prowadzona polityka
społeczna wytwarza nienawiść świadczeniobiorców do administracji i państwa w ogóle 4.
Jednostki są tym bardziej zależne od pomocy ze strony rodziny, im mniej państwo zajmuje się
poszczególnymi obywatelami. Wolność gospodarcza i brak pomocy ze strony państwa
zwiększają zróżnicowanie, a jednocześnie premiują jednostki zaradne - wtedy wspólnotą, na
której opiera się pomoc jednostkom mniej samodzielnym, jest przede wszystkim rodzina,
choć dostrzec tu należy m.in. rolę organizacji pozarządowych.
Zarówno kształt przepisów prawa, jak też działalność aparatu administracyjnego
państwa w dużym stopniu wynikają z działań prowadzących przez partie polityczne.
Mechanizmy demokracji przedstawicielskiej opierają się na założeniu, że partie polityczne
odzwierciedlają dążenia i poglądy społeczeństwa, lub też że ludzie wybierają na poszczególne
stanowiska osoby najlepsze i najbardziej nadające się do ich zajmowania. Z drugiej strony
demokracja od dawna zna wiele patologii i niedoskonałości - w systemie kapitalistycznym to
pieniądz i jego posiadacze wpływają zarówno na kształt polityki, jak i na poszczególne
rozwiązania prawne czy działania faktyczne różnych podmiotów, w tym rządów i
parlamentów. Reklama i propaganda są w stanie przekonywać ludzi do rzeczy dla nich
niekorzystnych, a komercja sprzyja obniżaniu poziomu edukacji, tworzeniu sztuki
schlebiającej niskim gustom czy odrzucaniu obaw o stan środowiska. W wielu wypadkach to
właśnie rodzina jest miejscem, gdzie kształtowane być powinny odpowiednie postawy, gdzie
jednostka powinna być uczona dobroci.
Podobieństwo partii politycznych do rodziny owocuje zarówno w sferze wewnętrznej
działania partii, jak i w ich relacjach z otoczeniem. Kumoterstwo w wielu przypadkach oparte
jest na tych samych mechanizmach co nepotyzm, czyli możemy mówić o protegowaniu
kolegów partyjnych jakby to byli krewni. Układy mafijne czy istnienie dynastii to przykłady
przenikania sfery rodzinnej do sfery polityki i biznesu, choć oczywiście dostrzegać możemy
zjawisko dziedziczenia stanowisk czy istnienia wielopokoleniowych firm, jak i dynastii
artystycznych czy naukowych. Wraz z rozrostem liczebności ludzi czy zwiększaniem się
skomplikowania stosunków międzyludzkich typowe staje się podnoszenie znaczenia państwa
i ograniczanie roli plemienia5. Monarchia patrymonialna wydaje się być formą państwa, gdzie
najbardziej podkreślone są zależności między państwem i rodziną władcy. Troska o
wychowanie następcy właściwa jest nie tylko systemom, gdzie istnieje monarchia
dziedziczna. Zwykle zjawisko to ma miejsce w systemach oddalonych w pewnym stopniu od
demokracji, choć zauważyć możemy psychologiczne zjawisko dostrzegania pozytywnych
4

Pamiętać należy, że szeroko rozumianą politykę społeczną prowadzi szereg instytucji, od wszystkich gałęzi
władzy, poprzez organizacje pozarządowe jak też np. media i indywidualne osoby. Polityka taka powinna brać
pod uwagę zarówno dobro ogółu, jak i cechy specyficzne konkretnego przypadku - czy to tworząc przepisy
prawa, wydając wyrok, załatwiając konkretną sprawę administracyjną, czy też organizując konkretny projekt,
zbiórkę czy nawet wykonując drobne gesty pomocy sąsiedzkiej.
5
M. Tymowski, Państwo i plemię w dziejach Czarnej Afryki, [w:] R. Vorbrich (red.), Plemię, państwo,
demokracja - Uwarunkowania kultury politycznej w krajach pozaeuropejskich, Poznań 2007, str. 154.

57

cech rodzica w jego dzieciach. Dostrzegać jednakże należy także przykłady odrzucania opcji
przekazywania władzy następcy z własnego obozu politycznego, co wynikać może także z
ambicji jednostki, i z pragnienia zostania zapamiętanym jako najwybitniejszy przedstawiciel
np. danej partii6.
Kwestie oceny znaczenia wspólnoty i znaczenia jednostki w pewnym stopniu
związane są z określonymi modelami rodziny, w których wychowywani są członkowie
społeczeństwa. Podkreślanie dobra rodziny, podporządkowanie się władzy rodzicielskiej i
podejmowanie decyzji o przyszłości jednostki przez jej rodzinę może sprzyjać spajaniem i
konserwowaniem społeczeństwa i kształtowaniem nawyków pomagania członkowi rodziny w
razie potrzeby. Z drugiej strony silna rola rodziny może wpływać na uznawanie instytucji
państwa za mało potrzebną, i na stawianie interesów partykularnych ponad ogólne.
Przenoszenie takich zjawisk np. do sfery partii politycznych powodować może lekceważenie
przez partię rządzącą potrzeb społeczeństwa czy ograniczanie roli opozycji7.
Sytuacja ekonomiczna jednostek ma kolosalny wpływ na modele rodzin i na relacje
między jednostkami a ich rodzinami. Ustrój polityczny może dostosowywać się do
panującego modelu rodziny, ale także może zmieniać istniejący model czy też tworzyć
zupełnie nową rzeczywistość, do której rodziny muszą się dostosowywać. Sytuacja kobiet i
mężczyzn, dzieci i starców, łączy się zarówno ze stanem gospodarki państwa i danej rodziny,
ale także z rolą społeczną poszczególnych jednostek w ich rodzinach. Instytucje głowy
rodziny, kury domowej, celibatu, kawalerów i panien, niań, kochanków i kochanek,
prostytucji czy handlu żywym towarem mogą być postrzegane przez pryzmat ról pełnionych
w danych rodzinach przez konkretne jednostki, ale także z punktu widzenia ekonomii i
organizacji czasu danych jednostek.
Bycie dzieckiem związane jest z rozwojem i nauką. W znaczeniu przenośnym
dzieckiem jest nowy pracownik, poznający dopiero swój zawód czy swoje stanowisko pracy,
czy też imigrant, uczący się języka i norm panujących w danym państwie. Odpowiednio za
rodzica może być uznany nauczyciel, ale też szef czy urzędnik zajmujący się sprawami
imigranta. Rodzicami narodu są także w pewnym sensie jego władcy, a nawet całe państwo
może być uznawane za rodzica. Pojęcie ojczyzny wiąże się m.in. z powiązaniem rodzica z
danym państwem, a pojęcia takie jak rodzinne strony czy rodzinne miasto bezpośrednio
odwołują się do pojęcia rodziny.
Nauką w dużym stopniu opisującą zjawiska związane z dziedziczeniem i rodziną jest
genetyka8, choć zagadnienia te badane są także przez wiele innych nauk, takich jak
socjologia, psychologia społeczna, nauki prawne (w tym prawo rodzinne) czy np. ekonomia.
Ekonomia właśnie, nazwę swoją jak wiadomo wywodząca zresztą od ogniska domowego,
ogrzewającego miejsce zamieszkania danej rodziny, może być uznana za jedną z
ważniejszych płaszczyzn, łączących państwo i rodzinę w zakresie polityki społecznej.
Zarówno zasiłki, ulgi podatkowe i dodatki, jak też budowa żłobków i przedszkoli, fundowanie
stypendiów czy tworzenie określonych norm prawnych, takich jak urlopy wychowawcze czy
zakazy zatrudniania krewnych w instytucjach publicznych, łączą się z prowadzeniem polityki
społecznej, związanej z działaniami i efektami w sferze ekonomicznej.

6

Kolejnym podobieństwem między partią a rodziną jest zagadnienie sporów wewnętrznych. Kłótnie rodzinne
mogą być uznawane za coś normalnego, z drugiej strony za odpowiednie zachowanie wobec otoczenia
uznawane jest ukazywanie jednolitego stanowiska i braku problemów, zaś „publiczne pranie brudów” czy też
krytykowanie władz partii za pośrednictwem mediów odbierane jest jako brak kultury czy lojalności.
7
Przy czym podobieństwo w tej materii rodzin i partii politycznych nie musi wynikać z przenoszenia
określonych rozwiązań z rodzin do partii politycznych, ale może być związane z innymi zjawiskami, takimi jak
kultura polityczna czy określone ideologie - jednakże w wielu przypadkach właśnie model rodziny zdaje się
mieć duży wpływ na działania decydentów skierowane wobec swojego otoczenia.
8
R. Dawkins, Samolubny gen, Warszawa 2006, str. 163.

58

Rola państwa w zakresie zapewnienia istnienia potrzebnej ilości obywateli,
podnoszenia stanu ich zdrowia czy jakości życia jest wielka, lecz nie zawsze odpowiednio
rozumiana. Niejednokrotnie zadania z zakresu polityki społecznej przerastają możliwości
polityków i urzędników, zaś wykorzystywane w jej zakresie poglądy czy doktryny
niejednokrotnie są po prostu błędne. Tzw. polityka prorodzinna9, prowadzona w sposób
nieprzemyślany, powierzchowny, lub będąca tylko elementem kampanii wyborczej, w
rezultacie przynosi efekty odwrotne od deklarowanych10. Przykłady polityki społecznej z
różnych krajów mogą być źródłem inspiracji i działań - oczywiście przy dostrzeganiu
zarówno zalet, jak i wad określonych rozwiązań, jak też przy dostosowywaniu danych działań
do specyfiki lokalnej.
Zakłady administracyjne związane z przejmowaniem pewnych obowiązków
związanych z opieką i wychowaniem to np. domy dziecka, domy starców, ale też instytucje
edukacyjne takie jak szkoły czy domy kultury. To właśnie zakłady administracyjne przejmują
w określonym stopniu zadania często łączone z zadaniami matki czy babki. Wojsko także
podkreśla swoją rolę wychowawczą, wcielając się w rolę ojca. Rolę ojca czy dziadka, ale też
matki czy babki, odnajdziemy także w postaci autorytetów, przywódców czy twórców
określonych teorii czy dziedzin.
Rola państwa np. w przeciwdziałaniu bezrobociu czy edukacji zapewniającej radzenie
sobie w życiu, postrzegana powinna być obecnie w kontekście globalnym. Po wprowadzeniu
kapitalizmu, polskie władze nie umiały sobie samodzielnie poradzić z podstawowymi
problemami takimi jak bezrobocie czy brak pieniędzy, i dopiero emigracja i kapitał z Unii
Europejskiej znacząco zmienił obraz rynku pracy i infrastruktury. Dostrzegać należy przy tym
zarówno korzystne, jak i niekorzystne zjawiska związane np. z emigracją zarobkową, takie
jak poszerzanie horyzontów milionom osób - zarówno samych imigrantów jak i ich rodzin,
ale także odpływ osób zaradnych czy rozpad wielu rodzin.
Zmiany modelu rodziny tłumaczyć można zagadnieniami ekonomicznymi jak i
kulturowymi. Wojny, prowadzące do emancypacji kobiet (choć wpływ ten miał miejsce „przy
okazji”), rozwój technologii, zmieniający szereg zjawisk dotyczących pracy i komunikacji,
jak i wiele innych doświadczeń cywilizacji zachodniej wpłynęły zarówno na modele rodziny,
jak i na rolę i funkcjonowanie państwa. Wielką rolę dla wizerunku rodzin i państwa pełnią
poza tym nie tylko media, ale i doktryny polityczne oraz religijne. Przykładowo nacjonalizm
podkreśla rolę powiązań genetycznych między członkami określonej grupy ludzi, zachęcając
do rozmnażania się, i jednocześnie - poprzez wojnę - prowadząc do śmierci przedstawicieli
różnych grup, w tym własnej.
Przenośne rozumienie pojęcia rodziny odnosić się może do ideologii tak w sferze
podobieństw treściowych, jak i z - powiązanej z tą pierwszą - sferze organizacyjnej. Rodzina
partii socjaldemokratycznych, czy też innych, w Europie, przypomina niejednokrotnie
powiązania dynastyczne dawnych władców, choć oczywiście możemy zauważyć znaczne
umasowienie prowadzonej polityki - co także zresztą ma związek ze zjawiskami
demograficznymi, wpływającymi także na liczbę rodzin w danych państwach 11.
Wzorce rodziny kreowane przez media niejednokrotnie są odnośnikiem do
konserwatywnych, nie istniejących w rzeczywistości, modeli. Z drugiej strony życie rodzinne
gwiazd popkultury może być odniesieniem traktowanym jako ciekawostka, lecz nie zawsze
9

T. Szlendak, Socjologia rodziny - Ewolucja, historia, zróżnicowanie, Warszawa 2010, str. 456.
Jednym z bardziej znanych tego przykładów jest „becikowe”, które w wielu rodzinach, które najbardziej
pomocy potrzebują, niestety przeznaczane jest na zakup alkoholu. Zauważyć przy tym należy, że starą i
sprawdzoną receptą jest pomaganie finansowe rodzinom biednym, ale odpowiedzialnym, i kierowanie innej
pomocy, np. psychologicznej, prawnej czy wręcz w formie ograniczania swobody np. w zakresie krzywdzenia
własnych dzieci, do tzw. rodzin patologicznych.
11
E. Wnuk-Lipiński, Socjologia życia publicznego, Warszawa 2008, str. 192.
10

59

naśladowanym. Państwo, poprzez politykę kulturalną, także w pewnym stopniu kreuje wizje i
wyobrażenia na temat ról społecznych czy modeli rodziny, choć w wielu przypadkach
zjawiska rządzące społeczeństwem traktować należy szerzej, czy wręcz jako podstawę do
prowadzenia na podstawie ich obserwacji polityki kulturalnej czy polityki społecznej.
Administracja, nie dostrzegając określonych zjawisk z zakresu przemian modelu
rodziny, czy też wspierając określone modele, wywołuje wiele zjawisk, tak związanych z
faktycznymi zmianami w danych rodzinach, jak i z działaniami formalnymi. Fikcyjne
małżeństwa czy rozwody w wielu przypadkach związane są z relacjami obywatela z
administracją państwa, czy to w sferze możliwości w tym państwie pobytu, czy w sferze np.
możliwości pobierania określonych korzyści finansowych. Z drugiej strony państwo, błędnie
prowadząc politykę społeczną w zakresie wspierania rodzin, często prowadzi do
niesprawiedliwości i nierównych szans edukacyjnych czy w zakresie kariery osób
przynależących do rodzin o określonym kształcie.
Zarządzanie finansami rodziny czy dbanie o podział obowiązków w rodzinie także
mogą być postrzegane jako administrowanie. Codzienne zachowania związane ze
zdobywaniem pieniędzy, przygotowywaniem posiłków czy dbaniem o gospodarstwo domowe
wskazują na wiele podobieństw między zadaniami stojącymi między pełnieniem funkcji w
państwie i w rodzinie12. Zauważyć przy tym należy zagadnienia takie jak kapitał osobowy czy
substrat osobowy, jak i wymiar organizacyjny i ekonomiczny danych zjawisk - czyli o ile
pojęcia stada, obywateli, narodu czy rodziny zaliczyć można do kwestii związanych ze
zbiorem osób, to pojęcia państwa i gospodarstwa domowego przynależne są sferze
organizacyjnej i ekonomicznej. Doświadczenie zdobyte w zarządzaniu finansami domowymi
może być przydatne do zarządzaniu finansami przedsiębiorstwa, zaś zrozumienie sposobów
funkcjonowania państwa może wpływać na umiejętność kontaktowania się z nim i
podejmowania odpowiednich działań dotyczących np. płacenia podatków, edukacji czy
kariery zawodowej. Dwa światy, jakimi są rodzina i państwo, w wielu wypadkach stykają się
za pośrednictwem administracji, czy to występującej jako urząd skarbowy, policjant, wójt,
kurator czy pracownik zakładu administracyjnego.
Państwo podejmując określone działania powinno uwzględniać ich skutki tak dla
jednostek, jak i dla ich grup, dla społeczeństwa w całości jak i dla innych państw czy dla
środowiska naturalnego. Pośród grup jednostek, dla których polityka państwa może mieć
istotne znaczenie, rodzina uznana może być za szczególnie ważną. Oddziaływanie państwa na
rodziny może przybierać postać tak tworzenia przepisów, wpływających na stan finansów
rodziny, ale także może przejawiać się przez regulowanie czy kontrolowanie działalności
prywatnych podmiotów gospodarczych, niejednokrotnie będących ważnymi elementami
otoczenia rodzin. Właśnie kontrola podmiotów takich jak firmy farmaceutyczne i apteki, ale
także producenci i sprzedawcy żywności, takich jak banki, związki wyznaniowe czy
przedsiębiorcy działający w sferze transportu, może być jednym z ważniejszych czynników
wpływających na jakość towarów i usług, z których korzystają poszczególne rodziny i ich
członkowie. Ponadto, działalność państwa w sferze inwestycji infrastrukturalnych,
budownictwa, w dziedzinie bezpieczeństwa, służby zdrowia, edukacji czy w innych jeszcze
sferach związanych z zaspokajaniem potrzeb ludności może mieć duży wpływ na
przezwyciężanie różnic nie tylko pomiędzy poszczególnymi regionami, ale także pomiędzy
rodzinami zróżnicowanymi pod względem majątkowym.
Powiązania między rodziną a administracją są wieloaspektowe, podobnie wiele
możemy znaleźć pojęć - wykorzystywanych dosłownie i w przenośni - do opisywania
zarówno rodzin, jak administracji. Dla pracownika administracji rodzina jest jednocześnie
źródłem obowiązków, jak też czynnikiem potrzebnym dla odpoczynku i higieny psychicznej.
12

Podobieństwa takie znane są od czasów starożytnych, jak wiadomo Arystoteles nawet mówił o państwie jako
o zbiorze gospodarstw domowych.

60

Praca w administracji może być stabilnym źródłem utrzymania rodziny, z drugiej strony
rodzina niejednokrotnie rozprasza pracownika administracji czy też odciąga go od
obowiązków pracowniczych13. Do zjawisk kulturowych i jednocześnie psychologicznych,
należą takie problemy, jak umiejętność odmówienia krewnemu przy załatwianiu spraw
zawodowych, czy zdolność łączenia pracy zawodowej z obowiązkami rodzinnymi - również
w zakresie umiejętności odpoczywania i organizacji czasu. Administracja, reprezentująca
państwo wobec obywateli, powinna wspierać dobro rodzin, a jednocześnie rodziny powinny
tworzyć obywateli sprzyjających dobru państwa.

13

G. Poraj, Struktura rodziny a adaptacja zawodowa nauczycieli, [w:] T. Rostowska, A. Peplińska (red.),
Psychospołeczne aspekty życia rodzinnego, Warszawa 2010, str. 229.

61

Nasycenie informacyjne w administracji
Zagadnienia dostępu do informacji dotyczą zarówno możliwości korzystania z
określonej wiedzy przez administrację publiczną, jak i uprawnienia klientów administracji do
posiadania wiadomości na temat stanu spraw publicznych. Wielką rolę w kształtowaniu
wyobrażenia na temat rzeczywistości, w tym poprzez przekazywanie określonych informacji,
pełnią media, z drugiej strony należy zauważyć znaczenie kształtowania wizerunku
administracji publicznej przez nią samą np. poprzez rzeczników czy też w związku z
samodzielną obserwacją administracji przez obywateli1.
Pojęcie nasycenia informacyjnego, analogiczne do pojęcia nasycenia pochodzącego z
fizyki - gdzie występuje ono np. w odniesieniu do rozpuszczania danej substancji w cieczy
czy też ilości jednego czynnika w określonej przestrzeni - odnosi się do ilości informacji
dostępnych jednostce czy też organizacji przy uwzględnieniu jej potrzeb. Zauważyć możemy
zatem przypadki istnienia niedosycenia informacyjnego, przesycenia informacyjnego, jak i
optymalnego nasycenia informacyjnego w administracji, przy czym uznanie danej ilości
informacji za nadmierny, odpowiedni czy niewystarczający powinno uwzględniać kontekst
konkretnego przypadku.
Subiektywnie optymalny poziom nasycenia informacyjnego w administracji może
okazać się stanem niedosycenia informacyjnego w związku np. z nieodpowiednim
rozeznaniem potrzeb czy też z błędnymi wyobrażeniami własnej roli. Zauważyć zatem należy
powiązanie braku informacji z podejmowaniem nieodpowiednich decyzji czy też z działaniem
nieostrożnym. Pewien zasób informacji jednakże - nawet w przypadku niedosycenia
informacyjnego - może okazać się wystarczający dla zmobilizowania administracji do
uzupełniania braków w zdobywaniu informacji czy też w ich przetwarzaniu. Brak iluzji w
dziedzinie samooceny swojej pozycji w świecie czy też w dziedzinie ogólnej sytuacji w
państwie i poza nim jest zwykle podstawą kształtowania realistycznych wyobrażeń na temat
potrzeby zdobywania informacji na poszczególne tematy. Zarówno przecenianie własnej roli i
własnych możliwości, jak i ich niedocenianie i marnowanie okazji związane są ze zbyt niskim
poziomem nasycenia informacyjnego, co jednakże związane być może zarówno z brakiem
dostępu do określonych informacji, jak i z ich błędnym wykorzystaniem.
Posiadanie ważnych informacji nie prowadzi do poprawy poziomu nasycenia
informacyjnego, jeśli nie jest powiązane z odpowiednią ich analizą. Brak zrozumienia
informacji i ich wykorzystania przez administrację publiczną może być związany np. z
nadmierną biurokratyzacją i błędami w przekazywaniu informacji w ramach aparatu
administracyjnego, jak i z obsadzaniem stanowisk osobami pozbawionymi odpowiednich
kwalifikacji. Natomiast umiejętność podejmowania trafnych decyzji na podstawie minimalnej
ilości informacji charakteryzuje administrację sprawną, związaną z istnieniem zarówno
klarownych procedur, jak i z piastowaniem organów przez osoby inteligentne.
Zagadnienia zdobywania informacji przez administrację publiczną dotyczą nie tylko
obszarów takich, jak wywiad czy planowanie, choć te dwa obszary tradycyjnie wiążą się z
umiejętnością zdobywania i analizy informacji. Praktycznie każdy składnik procesu
administrowania powiązany jest z korzystaniem z informacji, dotyczącej czy to stanu
faktycznego i prawnego, czy sposobów optymalnego działania administracji2.
Pomiędzy nasyceniem informacyjnym w administracji a innymi formami nasycenia,
takimi jak nasycenie dotyczące infrastruktury czy nasycenie organizacyjne, występuje wiele
powiązań. Ilość i jakość infrastruktury, powiązana z możliwością komunikacji np. w ramach
1

R. Zimny, Kreowanie obrazów świata w tekstach reklamowych, Wydawnictwo Trio, Warszawa 2008, str. 64.
Z. Żmigrodzki, Dziennikarstwo - zarys problematyki, Wydawnictwo Górnośląskiej Wyższej Szkoły Handlowej
im. Wojciecha Korfantego, Katowice 2007, str. 51.
2

62

państwa czy na wybranym jego obszarze, ułatwia lub utrudnia przekazywanie informacji czy
też ich optymalne wykorzystanie. Podobnie nasycenie organizacyjne - związane zarówno z
przyzwyczajeniami, bogactwem czy wykształceniem ludności, jak i np. z dostępnymi
rozwiązaniami prawnymi czy stanem bezpieczeństwa publicznego - wpływa na umiejętność
korzystania z informacji czy też na ilość informacji, którą możemy uznać za odpowiednią w
danej sytuacji3.
Umiejętność selekcji informacji, wydobywania informacji istotnych ze wszystkich
informacji dostępnych, unikanie zagubienia w „szumie informacyjnym” oraz zdolność do
zapamiętywania i przekazywania informacji odpowiednim podmiotom administrującym są
warunkiem koniecznym dla osiągnięcia optymalnego poziomu nasycenia informacyjnego w
administracji. Mamy tu do czynienia przede wszystkim z zapobieganiem stanowi przesycenia
informacyjnego zarówno przy pomocy wykorzystywania odpowiedniej infrastruktury
technicznej, jak i dzięki wysokiemu poziomowi wyszkolenia kadr zdobywających i
selekcjonujących informacje, a także np. dzięki unikaniu zmęczenia czy dzięki dobrym
stosunkom w pracy.
Przesycenie informacyjne jest stanem występującym zarówno w przypadku natłoku
wydarzeń, jak i w przypadku nadmiernego zajmowania się wydarzeniami mało istotnymi.
Należy tutaj zauważyć cały szereg czynników obniżających sprawność administracji,
związanych z tworzeniem się stanu przesycenia informacyjnego, objawiającego się brakiem
zdolności do przyswajania czy pełnego rozumienia nawet istotnych informacji, takich jak
plotkowanie, zła akustyka pomieszczeń i hałas, czy też np. psucie się sprzętu
teleinformatycznego.
Znaczenie istnienia odpowiedniego poziomu nasycenia informacyjnego w
administracji jest duże także w kwestiach takich, jak szybkość czy efektywność pracy
administracji, i dotyczyć może zarówno poszczególnych osób, komórek organizacyjnych, jak
całych resortów czy całej administracji publicznej. Przyczyny istnienia danego poziomu
nasycenia informacyjnego, ocena jego wpływu na rzeczywistość jak i inne zjawiska związane
z omawianym pojęciem mogą być badane przez szereg nauk administracyjnych i opisywane z
różnych punktów widzenia.
Dla nauki prawa administracyjnego, zarówno na poziomie ustrojowym,
materialnoprawnym jak i proceduralnym, zagadnienie nasycenia informacyjnego może mieć
duże znaczenie, choćby w związku z problematyką taką, jak zrozumiałość przepisów,
sprawność struktur administracji publicznej czy też komunikatywność procesu załatwiania
spraw przez administrację. Konkretne sprawy administracyjne mogą być załatwiane w sposób
bardziej lub mniej demokratyczny, co ma pewien związek z zagadnieniami takimi, jak sposób
traktowania klienta administracji przez urzędnika, możliwość samodzielnego zrozumienia
tekstu prawnego czy tekstu aktu administracyjnego przez laika, jak i np. znajomość zakresu
działania poszczególnych organów administracji publicznej przez obywateli. Istnienie w
dokumentach rozmaitych pouczeń czy wyjaśnianie klientowi administracji jego sytuacji oraz
ograniczenie stosowania w prawie administracyjnym zasady ignorantia iuris nocet także ma
związek z chęcią przekazywania określonych informacji w sposób klarowny i zrozumiały. Z
drugiej strony występowanie zjawisk patologicznych, takich jak arogancja administracji czy
posługiwanie się językiem nieprecyzyjnym i niezrozumiałym, związane jest często z
nieodpowiednim poziomem nasycenia informacyjnego.
Mimo, iż nasycenie informacyjne w administracji rozumiane w sposób ścisły dotyczy
przepływu informacji w ramach aparatu administracyjnego, to należy zauważyć wielkie
znaczenie wzajemnych oddziaływań administracji i jej otoczenia również w sferze informacji.
Odkrycia techniczne zdecydowanie wpływają na sposób komunikowania się z obywatelami,
3

M. Małecka-Łyszczek, P. Szreniawski, Nasycenie organizacyjne a jakość administracji publicznej, „Zeszyty
Naukowe Wyższej Szkoły Informatyki, Zarządzania i Administracji w Warszawie”, 1/2007, str. 60.

63

pomiędzy urzędami i w ramach urzędów, zaś wpływ na ustrój administracji i jej faktyczną
działalność mają zarówno politycy tworzący przepisy, jak i np. uczelnie kształcące kadry
administracji publicznej. Wiele czynników socjologicznych ma wpływ na sposób korzystania
z informacji przez administrację, co wiąże się z kształtowaniem się poziomu nasycenia
informacyjnego nie tylko przez istniejące w sposób teoretyczny bezosobowe struktury
administracji, ale także przez faktyczny obraz stosunków międzyludzkich czy przyziemnych
problemów związanych z funkcjonowaniem administracji4.
Zdobywanie przez administrację informacji szczegółowych może dać rezultaty w
podejmowanych działaniach mających na celu wyprzedzanie przewidywanych zjawisk
(choćby ze względu na znajomość statystyki czy innych narzędzi stosowanych w
przewidywaniu) jak i reagowanie na szersze problemy społeczne czy gospodarcze. Z drugiej
strony, przesycenie informacyjne dotyczące zjawisk globalnych może prowadzić do braku
zauważania konkretnych sytuacji i dehumanizacji stosunków między administracją a
obywatelem.
Zainteresowanie administracji publicznej wybraną tematyką może przedstawiać się
różnie w zależności od czasów, osobistych zainteresowań władcy czy też od przynależności
do określonego kręgu kulturowego, stąd wskazywanie na optymalny poziom nasycenia
informacyjnego w konkretnej sytuacji możemy uznać za zjawisko względne, zaś
subiektywność jego oceny można ograniczyć tylko częściowo, np. poszerzając ilość
przywoływanych punktów widzenia czy też uwzględniając interesy jak największej ilości
podmiotów. Należy ponadto zauważyć powiązanie nasycenia informacyjnego z kwestiami
takimi jak ciekawość czy moda, i zdawać sobie sprawę ze zróżnicowania zainteresowań
różnych osób np. w związku z przynależnością do różnych grup wiekowych czy
zawodowych.
Ilość powiązań w sferze komunikacji między jednostkami ma wielkie znaczenie dla
kształtowania się poziomu nasycenia informacyjnego. Stosunki demokratyczne pomiędzy
kierownikiem a podwładnymi zwiększają swobodę w przepływie informacji, z jednej strony
dopuszczając przekazywanie informacji nieistotnych, z drugiej zaś zmniejszając stopień
ukrywania informacji niechcianych. Autokratyzm kierownika może wpływać na
koncentrowanie się na zagadnieniach związanych z wykonywaniem konkretnych zadań, ale
także obniża zaufanie między jednostkami, czego rezultatem jest m.in. alienacja kadry
kierowniczej od realnych problemów.
Z punktu widzenia psychologicznego, problematyka nasycenia informacyjnego ma
przede wszystkim znaczenie dla przyswajania i wykorzystywania informacji przez konkretne
jednostki pracujące w administracji. Dotyczy to zarówno urzędnika liniowego, mającego
bezpośredni kontakt z klientem administracji, i mającego za zadanie zrozumieć konkretną
sprawę przy wykorzystaniu zarówno informacji dostępnych w formie pisemnej jak i ustnej,
jak również osoby sprawujące w administracji funkcje kierownicze. Zauważyć tu należy
wielką specjalizację w zależności od resortu czy komórki organizacyjnej, przy tym często za
najistotniejsze informacje uznawane są informacje dotyczące danej jednostki bezpośrednio zarówno w związku z wykonywanymi przez nią zadaniami, jak i z jej pozycją zawodową i
towarzyską. Unikanie przyjmowanie do wiadomości informacji nieprzyjemnych czy
posługiwanie się uprzedzeniami i lekceważenie opinii innych osób często związane są z
powstawaniem stanu niedosycenia informacyjnego. Natomiast zbyt szeroki zakres
obowiązków, jak i konieczność ciągłego wysłuchiwania informacji nieistotnych prowadzi do
stanu przesycenia informacyjnego, związanego z psychologicznymi zjawiskami zapominania
czy braku koncentracji. Zauważyć tutaj należy, że stan nasycenia informacyjnego z punktu
4

S. Pilipiec, P. Szreniawski, Socjologia administracji - zarys wykładu, wydawnictwo Verba, Lublin 2008, str.
86.

64

widzenia psychologicznego w dużej mierze zależy od samej jednostki, zdobywającej czy
przetwarzającej dane informacje.
Zarówno socjologia, jak i nauka organizacji zainteresowane są zagadnieniami
przepływu informacji pomiędzy poszczególnymi grupami osób czy też pomiędzy osobami w
ramach grupy. Możemy tutaj mówić o zjawiskach takich, jak pamięć organizacji czy kultura
organizacyjna, mającymi znaczenie dla sposobu selekcjonowania przekazywanych informacji,
jak i dla sposobów ich wykorzystania. Nie należy tu zapominać także o normach związanych
z przepisami prawa administracyjnego w zakresie procedury, zarówno na poziomie
ustawowym, jak i w ramach postępowania wewnątrzadministracyjnego.
Czynniki terytorialne mogą być analizowane z punktu widzenia geografii jak i np. z
punktu widzenia nauki o samorządzie terytorialnym. W obu przypadkach czynniki
geograficzne mają nadal wielkie znaczenie dla komunikacji, zarówno związanej z
przemieszczeniem się osób, jak i z przepływem informacji przy pomocy urządzeń
teleinformatycznych. Zwiększanie możliwości komunikowania z osobami i instytucjami na
całym świecie z pewnością zwiększa dostępność informacji, co związane jest także ze
zjawiskiem podnoszenia się poziomu optymalnego nasycenia informacyjnego. Należy tu
zauważyć, że konkurencja międzynarodowa wymusza nadążanie w zdobywaniu przez
administrację publiczną informacji z bardzo wielu dziedzin, takich jak gospodarka,
bezpieczeństwo czy edukacja. Przesycenie informacyjne występuje w tym zakresie nadal np.
w przypadku istnienia zbyt wolnych łącz czy niewydolności systemu pocztowego, zaś
niedosycenie informacyjne możemy zaobserwować w sytuacji braku dostępu do informacji z
powodu np. niedostępności urządzeń technicznych czy braku ich wykorzystania. Należy tu
zauważyć podobieństwo w wielu kwestiach przypadków niedosycenia i przesycenia
informacyjnego, choćby w kwestii obniżenia w obu przypadkach sprawności działania
administracji.
Tworzenie odpowiednich podziałów terytorialnych, jak i nawet rozmieszczenie
urzędów w danym mieście również ma wpływ na procesy komunikowania się w ramach
administracji i na funkcjonowanie gospodarki państwa. Przy tworzeniu jednostek podziału
terytorialnego uwzględniane są jednak nie tylko kwestie prakseologiczne, ale także polityczne
czy historyczne.
Poznawanie historii administracji pozwala na wskazanie wielkiego znaczenia
informacji dla prawidłowego funkcjonowania państw i ich administracji. Zauważyć także
możemy występujące wielokrotnie zjawisko biurokratyzacji, związanej z tamowaniem
sprawnego przepływu informacji i załatwiania spraw. Skuteczne reformy podejmowane przez
poszczególnych władców w dużej mierze zmieniały także stopień nasycenia informacyjnego
w administracji, zaś zmiany dotyczące np. tylko nazewnictwa czy zmiany nieudane albo nie
miały większego wpływu na zwiększenie klarowności przepływu czy przetwarzania
informacji w administracji danego państwa, bądź jeszcze pogarszały sytuację w tym zakresie.
Zagadnienia historyczne mogą być rozpatrywane w sposób bardziej szczegółowy, np.
przy uwzględnieniu stanu gospodarki i jego wpływu na zdobywanie informacji czy też
rozwijanie wiedzy w konkretnym państwie, co więcej, analiza ekonomiczna powinna
towarzyszyć rozważaniom na temat zjawiska nasycenia informacyjnego przy uwzględnieniu
wielu elementów procesu administrowania, zarówno w skali globalnej, jak i w
poszczególnych komórkach organizacyjnych. Rozwój mediów, dostępność urządzeń
technicznych jak i poziom kształcenia kadr z pewnością są powiązane z czynnikami
ekonomicznymi, choć nie zawsze jest to powiązanie łatwe do opisania.
Komunikacja administracji z jej otoczeniem nie ogranicza się do relacji z mediami czy
kontaktów z obywatelami. Należy zauważyć tutaj także duże znaczenie dyplomacji,
rozumianej jako administracja zagraniczna, zarówno w kwestii zdobywania informacji, czy
ich przekazywania. Funkcjonowanie administracji za granicą wiąże się zwykle z
65

korzystaniem z obcego języka, co przybliża także zagadnienia tłumaczenia dokumentów czy
wypowiedzi. Problematyka nasycenia informacyjnego łączy się z szybkością przekazywania
not dyplomatycznych czy informowania władz swojego kraju o sytuacji w danym państwie,
jak i z wieloma innymi zagadnieniami, takimi jak kształtowanie wizerunku własnego państwa
czy udzielanie pomocy obywatelom znajdującym się za granicą.
Wykorzystanie dostępnych informacji jest ściśle związane z zagadnieniami kontroli,
zaś istnienie odpowiedniego poziomu nasycenia informacyjnego dotyczącego podmiotów
kontrolowanych w znacznym stopniu wpływa na efektywność danej kontroli. Również należy
tu zauważać znaczenie informacji o przeprowadzaniu kontroli czy nawet możliwości jej
przeprowadzania dla jakości działań podmiotu kontrolowanego.
Badania nad nasyceniem informacyjnym w administracji powinny uwzględniać także
kwestie etyczne, jak i np. zagadnienia dotyczące porównywania przepływu informacji w
administracji różnych państw. Co więcej, zagadnienia planowania, kierownictwa czy
koordynacji, uznawane za immanentne części procesu administrowania, są ściśle powiązane z
kwestiami dotyczącymi informacji, w tym również z zagadnieniem nasycenia
informacyjnego. Zauważyć przy tym należy, że zagadnienia te mogą przybierać różną postać
np. odnośnie funkcjonowania administracji rządowej i samorządowej, a jeszcze inaczej mogą
być odbierane przez administrację prywatną.
Świadome kształtowanie administracji, rozumiane jako polityka administracyjna,
uwzględniać powinno w dużej mierze kwestie regulowane przepisami prawa
administracyjnego, choćby w zakresie podziału kompetencji między poszczególnymi
organami czy też w zakresie procedur, na których opiera się administracja publiczna w
swoich działaniach. Wiele rozwiązań, mających na celu usprawnienie działań administracji
publicznej, zostało wypracowanych przez administrację prywatną, dążącą często do
maksymalizacji zysku czy też do efektywności i oszczędności. Ograniczenia budżetowe
niestety czasami nie dają rezultatów w podejmowaniu działań najbardziej korzystnych z
punktu widzenia ekonomii działań administracji, lecz dają rezultaty w postaci posunięć
jeszcze bardziej ograniczających sprawność administracji. Co więcej, samo podnoszenie
nakładów na administrację nie zwiększa automatycznie jej efektywności, zaś oba omówione
patologiczne zjawiska dotyczą również zagadnienia nasycenia informacyjnego. Nauki
administracyjne, wykorzystując informacje zdobywane zarówno z przepisów prawa, jak i za
pomocą metod socjologicznych czy wielu innych są zarówno częścią procesu przekazywania
informacji - a co za tym idzie, również możemy zaobserwować tu różne poziomy nasycenia
informacyjnego - jak i występują jako obserwatorzy tego procesu.
Pojęcie nasycenia informacyjnego może być użytecznym elementem poznawania i
opisywania administracji. Jednakże służebna rola nauk administracyjnych wskazuje na
potrzebę nie tylko mierzenia istniejącego nasycenia informacyjnego w administracji, ale także
na ich rolę we wpływaniu na osiąganie optymalnego poziomu nasycenia informacyjnego
zarówno w odniesieniu do informacji dostępnych dla klienta administracji, do ilości
informacji potrzebnych organowi administracji dla podjęcia najwłaściwszych decyzji, jak
również w odniesieniu do przedstawicieli nauk administracyjnych i studentów.

66

Inność a inicjowanie zmian w administracji
Pojęcie inności z punktu widzenia nauk administracyjnych może być rozpatrywane na
bardzo wiele sposobów. Nauka prawa administracyjnego może dostrzegać tu zagadnienia
dotyczące np. zakazów dyskryminacji mniejszości czy też problematykę kontaktów
administracji z podmiotami z innych krajów, czy nawet z innych jednostek samorządu
terytorialnego. Również socjologia administracji i psychologia administracji mogą być
zainteresowane takimi zagadnieniami, jak sposoby kontaktowania się poszczególnych
urzędników i ich grup z przedstawicielami odmiennych kultur czy też innymi zagadnieniami
związanymi np. z rotacją kadr. Nauka o polityce administracji może dostrzegać tutaj zaś takie
zagadnienia, jak wpływ kontaktów z przedstawicielami innych kultur - czy z innymi
rozwiązaniami organizacyjnymi lub prawnymi - na funkcjonowanie administracji.
Przez inność rozumieć możemy odróżnianie się danego zjawiska od zjawisk
przeważających w wybranym zakresie. Rozróżnić należy jednakże występowanie różnic
między np. dwoma zjawiskami o podobnej skali od zróżnicowania między zjawiskiem
mniejszościowym i większościowym. Mimo, że pomiędzy tymi dwiema perspektywami
istnieje wiele podobieństw, to jednakże pojęcie inności zwykle łączy się właśnie również z
występowaniem dysproporcji ilościowych. Zauważyć przy tym należy, że dane zjawisko, w
pewnym miejscu i czasie występujące jako mniejszościowe, w innych okolicznościach może
być zjawiskiem większościowym, przez co przestaje być traktowane jako inność, a staje się
normą czy też przeciętnością.
Możemy spotkać się także ze specjalnym traktowaniem zjawisk uznawanych za inne,
np. w związku z zagadnieniami nietolerancji czy imperializmu. Dążenia do narzucenia
otoczeniu postaw wobec określonych osób przez używanie pojęcia „inny”, czy też pojęć
pokrewnych, takich jak „czarna owca”, „heretyk”, „odmieniec”, a wobec grup „sekta”,
„terroryści” czy „buntownicy” przez jednostki czy grupy zwykle związane jest z
utrzymywaniem przez te jednostki czy grupy przynależności do większości. Zauważyć
należy, że wysoki poziom moralny, mający zwykle źródła w religii czy edukacji
humanistycznej może być związany z samoograniczaniem się i dopuszczaniem pluralizmu i
tolerancji jako rozwiązań optymalnych, kiedy totalitarne, prymitywne i nietolerancyjne
światopoglądy i organizacje zwykle wiążą się z próbami dyskryminowania mniejszości i
zdobycia pozycji większościowej, a nawet z próbami zajęcia pozycji jedynej dozwolonej
organizacji czy doktryny.
Przywołane tu sposoby posługiwania się pojęciem „inny” brzmią inaczej, niż to samo
pojęcie użyte w znaczeniu „wyróżniający się in plus z tłumu”, używane w kontekście dążenia
do wzbogacenia dyskusji czy urozmaicenia rozwiązań ustrojowych i faktycznych. Inność tutaj
może być traktowana jako „innowacja” w znaczeniu pozytywnym, czyli jako możliwość
ułatwienia życia, usprawnienia działań czy rozwiązania istniejących problemów. Właśnie z
tym zagadnieniem szczególnie wiąże się innowacyjność rozwiązań stosowanych w
administracji, czy też zagadnienie reformowania administracji - w zakresie ustroju,
organizacji czy też odnośnie konkretnych jednostek w administracji pracujących 1.
Ekscentryczność inności może być oparta tylko na dziwności, jednakże jednostka
może być także postrzegana jako inna w przypadku jej wyróżniania się, bycia najlepszym czy
sumiennego pracowania w otoczeniu leni i partaczy. Jednostka jako jedyna znająca przepisy
czy mająca kwalifikacje może być postrzegana jako inna, jednakże ta inność równa się jej
wysokiej wartości czy niezbędności. Należy jednakże pamiętać, że takie wyróżnianie się
czasem łączy się ze zjawiskami takimi jak zazdrość czy próby zniszczenia osoby zawyżającej
poziom. Również taka jednostka jest potencjalnym kreatorem przemian w administracji,
1

M. Kohn, C. Schooler: Praca a osobowość - studium współzależności, Warszawa 1986, str. 85.

67

zarówno w sferze możliwości dostrzeżenia i zaprojektowania potrzebnych reform, jak i w
zakresie możliwości ich wdrożenia2.
Inność opiera się na kontekście, a te same jednostki, w zestawieniu obok siebie
wyglądające na zupełnie inne w większym zbiorze znacznie bardziej zróżnicowanych
jednostek mogą okazać się bardzo podobne. Odpowiednia perspektywa pozwala dostrzegać
zarówno podobieństwa, jak i różnice, a w dodatku umożliwia zauważanie zarówno różnic
skrajnych, jak i niuansów czy odmian. Wymagania dotyczące jednakowej pracy w
poszczególnych urzędach, tworzone np. poprzez instrukcje kancelaryjne czy przepisy
dotyczące ogólnego postępowania administracyjnego a także szczególnych postępowań
administracyjnych umożliwiają ocenę, czy dane zachowanie może być uznane za
dopuszczalne, czy też nie. Dla administracji bowiem podstawowe znaczenie zwykle powinno
mieć kryterium legalności.
Inność może wiązać się z poszerzaniem horyzontów czy też z chęcią zaimponowania
osobie z zewnątrz. Kierownik przychodzący z innego urzędu może być postrzegany jako
jednostka obca i nieznana, co z jednej strony może działać mobilizująco, a z drugiej związane
być z pewną nieufnością. Należy jednakże zauważyć, że również awansowanie kierownika
spomiędzy pracowników łączy się ze zmianą sytuacji, z graniem nowych ról czy też z
koniecznością dostosowania własnych zachowań. Nowy pracownik, poznający lokalne
zwyczaje i przyswajający umiejętności potrzebne w danym miejscu pracy zwykle pragnie
przestać być odbierany jako „inny”, stąd zwykle dostosowuje się do zastanych rozwiązań.
Mimo to, zmiany kadrowe zwykle wiążą się z inicjowaniem - bardziej lub mniej rozległych zmian w administracji.
Klient administracji jest odbierany jako „inny” np. w przypadku jego przynależności
do mniejszości kulturowych, w związku z nietypowym zachowaniem czy wyglądem.
Podstawą uznania za „innego” może być np. wiek, płeć, zamożność, poglądy, wyznanie,
ubiór, rasa, stan zdrowia czy np. wiedza lub jej brak. Za „innego” zwykle uważani są
obcokrajowcy, nie znający lokalnego języka czy też występujący z nietypowymi sprawami.
Należy jednakże zauważyć, że inność występuje tutaj tylko w przypadku nieczęstego
pojawiania się takich klientów, a nie w przypadku ciągłych kontaktów z obcokrajowcami, np.
w konsulatach czy przy dużym ruchu osób pomiędzy poszczególnymi państwami.
Inność po jakimś czasie, czy też w przypadku ciągłego jej występowania, staje się
normalnością i codziennością, czy też zostaje oswojona i przestaje być postrzegana jako coś
niezwykłego, przez co traci cechy „inności”, a staje się jednym z wielu mniej zauważalnych
zjawisk. Możliwe jest wtedy celowe poszukiwanie sposobów na odnalezienie czy
wprowadzenie nowych „inności”, mogących inicjować kolejne zmiany czy też być kolejnym
przypomnieniem o istnieniu szerszego wymiaru danych zagadnień.
Odgrywanie roli „innego” przez pracownika administracji także może być
kształcącym doświadczeniem. Z jednej strony, konieczność ubiegania się o wizę czy
występowanie w roli petenta w urzędzie obcego kraju może uświadamiać odczucia
obcokrajowców obsługiwanych we własnym urzędzie, z drugiej strony czasami staje się
zachętą do mszczenia się czy wyżywania na przedstawicielach kraju, z którym wiążą się
niemiłe wspomnienia danego urzędnika. Rozwiązaniem tutaj wydaje się profesjonalizm i
oddalenie nadmiernego angażowania się osobistego w sprawy urzędowe. Przy istnieniu
odpowiednich przepisów, unikających dyskryminacji, stosowanych przez fachowych i
moralnie nienagannych urzędników, bardziej prawdopodobne jest istnienie właściwych relacji
zarówno w przypadku obsługiwania klientów należących do mniejszości czy będących
obcokrajowcami, jak i odpowiednie załatwianie spraw nietypowych.

2

B. Waldenfels: Topografia obcego - studia z fenomenologii obcego, Warszawa 2002, str. 141.

68

Przez zmianę w administracji rozumiemy zwykle powstawanie różnic pomiędzy
administracją w wybranych punktach czasu. Zmiany mogą zachodzić ewolucyjnie czy też
odbywać się w sposób gwałtowny, np. w związku ze zmianą władzy i następowaniem czystek
kadrowych. Pojęcie zmiany immanentnie związane jest z zagadnieniem inności, czy to w
związku z różnicami pomiędzy dawnymi a nowymi przepisami, w powiązaniu z
poszczególnymi jednostkami, czy też odnośnie sfery socjologicznej np. w zakresie
obyczajów, języka czy pojawiających się innych zagadnień.
Inicjowanie zmian może zachodzić w przypadku reform administracji. Reformy
struktur wiążą się z istnieniem stanu nowego i starego, przy czym przez pewien czas
rozwiązania nowe mogą być postrzegane jako „inne”, zaś po pewnym czasie zwykle zostają
przyswojone i w roli „innego” obsadzone zostają stare rozwiązania strukturalne. Podobnie
odnośnie procedur i materialnego prawa administracyjnego, poczucie „inności” łączyć się
może z nienaturalnością czy też z brakiem automatyzmu przy określonych zachowaniach.
Administracja publiczna, dostrzegając problem niesprawiedliwego traktowania
przedstawicieli mniejszości może np. wprowadzać system grantów czy dopuszczać
stosowanie punktów dodatkowych w przypadku starania się o określone stanowiska pracy czy
o miejsce na studiach. Również system edukacji - zarówno poprzez selekcję kandydatów jak i
poprzez treści nauczania - w dużej mierze wpływa na to, czy pracownicy administracji są
przygotowani na spotkanie z przedstawicielami różnych grup społecznych, i jakie będą ich
reakcje na takie spotkania.
Uprzedzenia indywidualne urzędników są z pewnością sprzeczne z ideałami Maxa
Webera, mówiącego o doskonałym pracowniku administracji, jednakże administracja wielu
państw, w wielu różnych okresach, okazuje się nie tylko nośnikiem uprzedzeń
indywidualnych poszczególnych urzędników czy ich grup, ale także staje się instrumentem
świadomie organizowanej dyskryminacji. Ideologie takie jak rasizm czy seksizm, jak i
dyskryminacja mniejszości wyznaniowych, seksualnych, politycznych czy np. dyskryminacja
osób wykształconych niejednokrotnie były wcielane w życie przez instytucje należące do
administracji publicznej. Z drugiej strony administracja publiczna często staje się inicjatorem
przemian zmierzających do zaprzestania dyskryminacji określonych grup osób.
Zagadnienie politycznej poprawności może być odbierane jako próba unikania
stygmatyzacji przedstawicieli grup uznawanych za „inne”, i umożliwienie kontaktowania się
z nimi oraz na ich temat bez powielania nieprawdziwych, krzywdzących informacji. Przy
zachowaniu różnorodności i docenianiu bogactwa wielu kultur bardzo ważne jest powiązanie
działalności związanej z dawaniem poszczególnym osobom szans, z działalnością
egzekwującą obowiązki. Administracja publiczna, nie pozwalając na wyobcowanie się ze
społeczeństwa, jednakże musi umieć przeprowadzać potrzebne działania - czasem nawet
niepopularne, do czego potrzebne są jej nie tylko zdolności organizacyjne, ale także
umiejętność komunikowania się ze swoim otoczeniem.
Dążenie do służenia dobru ogółu nie powinno przeradzać się w służenie tylko
większości, czy do dyskryminacji i niesprawiedliwości. Przekonanie o słuszności rozwiązań
stosowanych przez administrację czynią ją odporną na innowacje i głuchą na głosy
przedstawicieli grup mniejszościowych. Dodać należy, że grupa mniejszościowa nie musi
tutaj oznaczać grupy mniej licznej, lecz czasem tylko grupę nie mającą udziału we władzy.
Utrata popularności przez władze często wiąże się z nieumiejętnym komunikowaniem się ze
społeczeństwem a także z brakiem odpowiedzialności za sprawy publiczne w poszczególnych
grupach. Administracja, stając się dla społeczeństwa „innym”, napotyka opór przy
załatwianiu nawet najpotrzebniejszych spraw. Zaangażowanie jednostek w działalność w
organizacjach społecznych, samorządach a nawet umożliwienie samorealizacji w dziedzinach
takich jak sport czy kultura może podnosić ich zadowolenie z życia i akceptację dla stanu
rzeczy. Zadowolenie z obecnych rozwiązań działa w pewnej mierze konserwatywnie, ale
69

może być także związane z zaangażowaniem w procesy przemian, z konkurowaniem czy z
tworzeniem lepszej rzeczywistości. Wyjście z roli „innego” przez państwo i administrację
publiczną czasem okazuje się warunkiem niezbędnym do optymalnego funkcjonowania
społeczeństwa.
Zmiany przepisów z jednej strony odzwierciedlają w pewnym sensie zmiany
zachodzące w świecie i stają naprzeciw nowym potrzebom, a z drugiej strony stają się
nowością - wymagającą uczenia się - dla pracowników i klientów administracji. Rzadkie
zachodzenie zmian czyni poszczególne innowacje szczególnie zauważalnymi, zaś tradycyjne
rozwiązania, występujące w otoczeniu wielu nowości po jakimś czasie nabierają cech
„inności”. „Inność” nie musi zawsze wiązać się z brakiem informacji, zaś posiadanie
informacji na temat określonych jednostek czy grup może wiązać się zarówno z tolerancją czy
szacunkiem, jak i z nienawiścią i próbami zwalczania.
„Inność” może być czynnikiem inicjującym zmiany, czynnikiem hamującym zmiany
jak i czynnikiem obojętnym wobec przemian w administracji. Administracja publiczna
czasem wykazuje szereg zapóźnień w stosunku do rozwiązań stosowanych w biznesie czy w
stosunku do istniejących rozwiązań teoretycznych. Z jednej strony wiele zmian pojawia się
dopiero w przypadku powstania takiej konieczności, z drugiej strony administracja może
dostrzegać pojawiające się dopiero tendencje i przygotowywać się do spotkania z nowymi
sytuacjami. W tym przypadku możliwe jest unikanie wrażenia kontaktu z „innością” poprzez
odpowiednie szkolenia i oswajanie się z poszczególnymi rozwiązaniami. Przypominanie
przez zjawiska „inne” ze względu na swoją archaiczność o rozwiązaniach dawnych może
wiązać się z poznawaniem tradycji jak i z możliwością oceny obecnego stanu administracji i
świata w porównaniu ze stanem dawnym3.
Jednostki należące do grup traktowanych jako „inne”, czy też będące „innymi” ze
względu na cechy indywidualne mogą dążyć do dostosowania się do administracji, jak i
próbować wpływać na administrację i ją zmieniać. Inna jest tutaj pozycja osoby zajmującej
wysokie stanowisko w administracji publicznej, inna zaś klienta administracji, dziennikarza
czy naukowca. Każda z tych osób może posługiwać się pewnymi dostępnymi jej środkami,
może także próbować zachęcać inne podmioty do współdziałania w zmienianiu administracji.
Zjawiska „inności” łączą się z szeregiem zjawisk należących do sfery kultury, takich
jak język, zachowania czy przepisy. Zauważalność pojęcia inności odnosić się może np.
stosowania poszczególnych wyrażeń czy zaliczania danej jednostki do „nas” lub do „nich”.
Poczucie obcości własnej osoby, uznanie przez jednostkę dyskryminowaną słuszności takiego
postępowania administracji publicznej zwykle wiąże się z całym systemem instytucji i
zachowań, i dotyczy zarówno systemu edukacji, mediów jak i przepisów. Odczuwanie
konieczności przerwania zachowań dyskryminacyjnych również może wiązać się ze
zmianami w mentalności czy przepisach, jednakże często opiera się na działaniach
pojedynczych osób czy niewielkich grup. Administracja publiczna powinna dostrzegać
zarówno potrzebę budowania swojego wizerunku, związanego np. z podejmowaniem działań
akceptowalnych społecznie, jak i pamiętać o konieczności służenia dobru ogółu poprzez
stosowanie rozwiązań najlepszych, czasem nawet proponowanych przez jednostki czy grupy
niepopularne lub niedoceniane.
Odczuwanie obcości wszystkich klientów administracji niestety jest zjawiskiem
obecnym w wielu urzędach i świadczy o występowaniu poważnych patologii, wynikających
zarówno z pracy urzędu i jego kultury organizacyjnej, jak i z systemu edukacji i wychowania
czy ze stanu mediów i kultury. Wrogość wobec innych urzędników, np. z obcego urzędu czy
departamentu świadczy o złym stanie spraw publicznych i o błędnym podziale kompetencji,
może być także związana ze świadomym tworzeniem zjawiska konkurowania w administracji
3

M. Foucault: Nadzorować i karać - narodziny więzienia, Warszawa 1998, str. 189.

70

czy też z ograniczoną dostępnością pożądanych środków. Zjawiska te mogą być sygnałem
dotyczącym konieczności podjęcia reform.
Możemy zaobserwować kilka różnych typów zachowań administracji mającej kontakt
z obcymi rozwiązaniami, dotyczącymi czy to przepisów, przyzwyczajeń czy rozwiązań
organizacyjnych. Możliwe jest tutaj akceptowanie, naśladowanie jak i obojętność czy
odrzucanie poszczególnych rozwiązań, przy czym każda z tych postaw może przyjmować
bardziej lub mniej skrajną postać, jak również pewne koncepcje mogą być w pewnych
wymiarach akceptowane przy jednoczesnym odrzucaniu innych elementów danych
rozwiązań.
Akceptowanie nowych rozwiązań, występujących np. w jednym kraju, z którymi
administracja drugiego kraju ma kontakt - czy to poprzez bezpośrednią obserwację w
przypadku współdziałania, czy to dzięki relacjom z mediów i opracowań naukowych - może
wynikać np. z wysokiej efektywności danych rozwiązań czy też z mody na zjawiska
pochodzące z danego kraju.
Pojęcie akceptowania danych zjawisk może wiązać się z wysoką ich oceną czy też z
dopuszczaniem możliwości zastosowania ich we własnym kraju czy we własnej jednostce
organizacyjnej. O ile jednakże akceptowanie wyraża bardziej nastawienie czy też ocenę
określonych zjawisk, to pojęcie naśladowania wskazuje na bardziej aktywne korzystanie z
wypracowanych w wybranych krajach rozwiązań. Naśladowanie oczywiście może być
traktowane jako zjawisko szersze, bardzo np. obecne w sferze mody czy w stosunkach szef podwładny. Naśladowanie zachodzi także w sferze uczenia się zawodu urzędnika, czy też
przyswajania danej kultury organizacyjnej, jest zatem także zjawiskiem socjologicznym, a nie
tylko politycznoadministracyjnym.
Przyjmowanie rozwiązań obcych powinno nie tylko uwzględniać specyfikę własnego
kraju i konieczność dostosowywania pewnych elementów nowych regulacji czy sposobów
organizowania danych procesów i struktur, jak również konieczność rzeczywistego poznania
przyjmowanych rozwiązań, a nie opieranie się na myśleniu życzeniowym czy informacjach
niepełnych. Możliwe jest tutaj wytwarzanie się mylnych wyobrażeń na temat istniejących w
konkretnym państwie rozwiązań, jak i kopiowanie zjawisk będących w danym kraju już
nieaktualnymi czy ogólnie krytykowanymi4.
Wprowadzanie zmian zwykle wiąże się z kontaktem z „innością”. Administracja może
reagować na „inność” na różne sposoby, od niezrozumienia i prób dyskryminacji, aż po próby
dostosowania się czy też dostrzeganie możliwości wzbogacenia kultury. Odpowiednie
reagowanie administracji na „inność” związane jest z wymogami dotyczącymi m.in. edukacji,
stanu mediów i kultury organizacyjnej, ale także dobrej woli i mądrości administracji.

4

W. Łukowski: Społeczne tworzenie ojczyzn, Warszawa 2002, str. 37.

71

Administracja jako zniewolenie
Administrację definiować można na wiele sposobów, jako sztukę, jako gałąź władzy
czy np. jako część danej szkoły czy przedsiębiorstwa. Można także mówić o pewnym
intuicyjnym wyczuwaniem tego, czym jest administracja - a być może właśnie takie
intuicyjne pojmowanie świata administracji łączy się z mistrzostwem w dziedzinie bycia
urzędnikiem, teoretykiem administracji czy znawcą prawa administracyjnego. Prawo
administracyjne bowiem jak wiadomo także związane jest ze sferą wyczucia, nie tylko zaś ze
sferą wiedzy. Intuicja i doświadczenie budują znajomość administracji podobnie jak wiedza i
sposoby zdobywania tej wiedzy. Wymiar wolności i zniewolenia obecny jest w wielu
przypadkach tworzenia i funkcjonowania administracji - tak w sferze wewnętrznej, jak i w
relacjach z otoczeniem.
Sztuka administrowania polega na służeniu dobru ogółu. Można mówić także o
służebnej, wykonawczej roli administracji wobec czynników politycznych czy wobec
prawodawcy. Bez względu na to, czy przez pojęcie suwerena rozumiemy konkretnego
władcę, czy np. ogół wszystkich obywateli danego kraju, administracja publiczna właśnie
temu suwerenowi zwykle zobowiązana jest służyć. Ponadto w wypadku hierarchicznego
podporządkowania, podwładny wykonuje polecenia przełożonego, czy też minister służy
pierwszemu ministrowi - kierującemu rządem. Pierwszy zaś minister służy państwu, ale także
przysługuje się partii, która umożliwiła mu objęcie stanowiska. W zakresie koncepcji
wzajemnego kontrolowania się trzech gałęzi władzy, administracja, jako władza
wykonawcza, służy sądownictwu i prawodawstwu, pojmowanym podmiotowo. Ponadto
zarówno organy władzy prawodawczej, jak i poszczególne sądy i cały ich system, korzystają
z pracy odpowiedniej administracji, przygotowującej dane podmioty do wykonywania swojej
pracy. W konkretnych przedsiębiorstwach czynności administracyjne dotyczą zarówno
organizowaniu spraw wewnętrznych, jak i kontaktom danego podmiotu z jego otoczeniem - w
każdym wypadku możemy zauważać pewien wymiar służenia przedsiębiorstwu, aby to
przedsiębiorstwo mogło funkcjonować. Administracja, służąc, z natury rzeczy posiada
ograniczoną wolność, co nie oznacza, iż stanem pożądanym jest administracja nie służąca,
lecz czyniąca co jej się podoba.
Prawo administracyjne powstało, aby kontrolować i ograniczać. Absolutna władza,
oddziałująca na jednostkę w sposób nieprzewidywalny i uciążliwy, została ograniczona w
pewnym zakresie normami prawa administracyjnego. Podobnie obywatel, przejmując na
siebie część odpowiedzialności za państwo, ograniczony został normami postępowania,
wyznaczonymi przez tę gałąź prawa. Należy przy tym pamiętać, że przed czasami istnienia
prawa administracyjnego zarówno władcy, jak i poddane im jednostki także były ograniczane
określonymi czynnikami, czy to wynikającymi z warunków politycznych i ekonomicznych,
jak też z określonych idei i wyobrażeń na temat porządku świata. Prawo administracyjne
jednak, łącząc się z zagadnieniami takimi jak sądowa obrona praw jednostki i znaczenie
prawa stanowionego, ograniczając - jednocześnie dawało pewność o tym, co jest dozwolone,
jak i poszerzało zakres bezpieczeństwa jednostki w państwie prawa. Świadome ograniczenie
swojej wolności, przyjmowane w ramach koncepcji umowy społecznej, jak i na zasadzie
ograniczenia Hobbesowskiej „wojny wszystkich ze wszystkimi”, uczyniło zniewolenie ucieleśniane przez administrację, czymś pozytywnym i pozbawionym konkurencji1.
Porównując porządek utworzony przy pomocy administracji i prawa administracyjnego ze
stanem chaosu czy z prawem pięści, można dojść do wniosku, iż połączenie prawa i
administracji tworzy państwo, w którym da się żyć. Wszelkie patologie w takim państwie
1

M. Żardecka-Nowak: Władza kształtująca jednostkę, [w:] W. Zuziak, J. Mysona Byrska (red.): Wolność i
władza w życiu publicznym, Wydawnictwo Naukowe Papieskiej Akademii Teologicznej, Kraków 2008, str. 109.

72

związane są nie z istnieniem biurokracji i przepisów, ale z ich niedoskonałościami i z
oddalaniem się od ideałów racjonalnej administracji i dobrego prawa.
Zagrożenia płynące z istnienia zbyt dobrej administracji, wyręczającej obywatela we
wszystkim i pozbawiającej go obowiązków, związane są z osłabianiem motywacji do starania
się w pracy czy do przykładania się do wnoszenia pozytywnego wkładu do spraw
publicznych. Z drugiej strony, pojęcie dobrej administracji mieścić w sobie może
dostrzeganie także tego zagrożenia, i pozwalanie obywatelowi, rozumianemu jako uczestnik
życia publicznego, konsument, klient, ale także dostarczyciel dóbr, na zachowanie mądrze
zakreślonego zakresu swobody2.
Przyzwyczajenia obywatelskie generują określone rozwiązania prawne, i odwrotnie przepisy oddziałują na społeczeństwo. Wysoki poziom techniki legislacyjnej pozwala na
dostrzeganie potrzeb określonych regulacji i unikanie myślenia życzeniowego. Czynnik
polityczny, wyznaczający cele i wskazujący jednostki odpowiedzialne za określone sprawy,
ma podstawowe znaczenie w określaniu zakresu wolności i odpowiedzialności piastunów
danych organów i szeregowych obywateli. Intuicyjne odczuwanie wolności związane jest
m.in. z psychologicznym wymiarem administrowania. Jednostka mająca powołanie do pracy
w administracji nie musi odczuwać zniewalającego wymiaru swojej pracy, a nawet może
dzięki wykonywaniu tej pracy czuć zjednoczenie z organizmem państwowym i ze sprawami
publicznymi. Takie odczuwanie wolności łączy się zwykle z robieniem tego, co chce się
robić. W przypadku istnienia dobrej administracji i dobrego prawa administracyjnego, ta chęć
tożsama jest z czynieniem tego, co powinno być robione.
Każdy z pięciu elementów, wyróżnianych za Fayolem jako część procesu
administrowania, zawiera w sobie pewien wymiar ograniczania wolności. Czy nastawione na
przyszłość planowanie, czy związane przede wszystkim ze współpracą poszczególnych
elementów aparatu administracyjnego organizowanie i koordynowanie, czy skierowane w dół
i związane z pracą innych podmiotów kierowanie i kontrola - każdy z tych elementów
zjawiska administrowania wiąże się z przeciwstawianiem się tendencjom anarchistycznym i
swobodzie.
W zakresie planowania, ograniczanie wolności odnosi się do zawężenia stopnia
swobody wyboru sposobu zachowania w przyszłości. Tak rozumiany wymiar planowania
związany jest z tworzeniem norm prawie wszelkich rodzajów. Tworzenie prawa
administracyjnego łączy się zwykle z przewidywaniem zaistnienia sytuacji danego typu, i
ograniczaniem wolności jednostek w zakresie podejmowania określonych działań. Podkreślić
przy tym należy, że dobra wola prawodawcy zwykle przejawia się w przewidywaniu
możliwości zaistnienia zjawisk patologicznych, i z pragnieniem przeciwdziałania tymże
zjawiskom, przy czym poprzez pojęcie zjawisk patologicznych tutaj rozumieć można
zarówno np. niewłaściwe wykorzystanie nadarzających się możliwości, jak też działanie
niezgodnie ze stworzoną normą. Przewidywanie korzystania z czyjejś wolności nie musi
wiązać się tu z przeciwdziałaniem temu korzystaniu ze strony administracji. Mamy tu
natomiast do czynienia z oceną sposobu korzystania z tejże wolności. W przypadku istnienia
racjonalnego systemu prawa, działania pożądane są zgodne z obowiązującymi normami,
natomiast działania patologiczne łączą się z łamaniem norm. Należy przy tym zauważyć, że
pojęcie racjonalnego systemu prawa nie musi być jednoznaczne z pojęciem racjonalnego
systemu prawa pisanego, z pojęciem rządów prawa, ani z pojęciem racjonalnej władzy.
Zasada faktyczności, czyli oceniania zjawisk na podstawie tego, jakimi są,
przywoływać może wiele skojarzeń z dziejami ludzkości i ze sposobami ograniczania
wolności jednostki przez administrację. Planowanie możliwości zaistnienia zjawisk
2

J. Sroka: Rządzenie wielopasmowe (Network Governance) - wstęp do konceptualizacji pojęcia, [w:] E. Nowak,
D. Litwin-Lewandowska (red.): Władza i przywództwo polityczne w demokracji, Wydawnictwo Uniwersytetu
Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2010, str. 100.

73

niepożądanych w zakresie korzystania przez jednostki z ich wolności, np. w zakresie
wolności słowa, wolności naukowej czy wolności politycznych, związana być może z
określoną przebudową aparatu państwowego czy też z podejmowaniem konkretnych działań
wobec jednostek zbuntowanych czy niewygodnych dla władz. Kara wykonywana wobec
takich jednostek, czy to w postaci ich zabicia, osadzenia w obozie koncentracyjnym lub
więzieniu, czy w postaci pozbawienia ich możliwości publikowania ich poglądów albo na
jeszcze inne sposoby, może być wyrazem realizacji zasady faktyczności, poprzez stawanie się
materiałem badawczym albo przede wszystkim przestrogą dla współobywateli i źródłem
informacji o konsekwencjach określonych zachowań. Będąc elementem szeroko rozumianej
administracji państwowej, jednostki mogą odpowiednio zaplanować swoje zachowania, aby
były one zgodne z wizją wolności kreśloną przez władzę.
Przynależność do organizacji wiąże się z jakimś wymiarem dyscypliny. Proces
organizowania stwarza struktury, wyznacza funkcje czy określa role, ale także pozwala na
zachodzenie efektu synergii i osiągania celów niedostępnych dla jednostki działającej osobno.
Ograniczanie wolności w procesie organizowania wiąże się w pewnym zakresie z mobilizacją
i nakłanianiem do dostrzegania dobra ogólnego, do przyczyniania się do osiągania celów
przez całość danej organizacji. Koordynacja pozwala poszczególnym częściom organizacji na
działanie zgodne. Organizacja pozbawiona koordynacji działa na zasadzie ciągłej walki
wewnętrznej. Zharmonizowana praca organizacji pełna jest szacunku wobec
współuczestników większych procesów jak i związana jest ze znajomością nie tylko zadań
własnych, ale także zadań swojego otoczenia. Przestrzeganie zaś zadań wiąże się z
odpowiedzialnością, jednakże nie odpowiadającej proporcjonalnie stopniowi posiadanej
wolności, ale wręcz przeciwnie, związaną z ograniczeniem tejże wolności i z działaniem w
ramach struktur. Jednostka, przed którą stawiane są określone zadania, może mieć pewien
zakres swobody jeśli chodzi o sposób tych zadań wypełniania, jednakże zwykle - czy to ze
względu na ograniczenie zasobów, czy ze względu na istniejącą kulturę organizacyjną pozbawiana jest tejże swobody. Dostosowanie jednostki do sposobów funkcjonowania
organizacji jest nie tylko podstawowym sposobem socjalizacji, ale także podstawowym
sposobem koordynacji w ramach organizacji. Zauważyć należy znaczenie autonomii jednostki
dla procesu twórczego, dla osiągania nowych celów czy dla wykonywania niestandardowych
zadań. Ograniczanie wolności w ramach koordynacji w tym wypadku często wiąże się z
przekształcaniem się koordynacji w kierownictwo i kontrolę.
Kierownictwo opiera się na nierówności. Zwykle nierówność oznacza ograniczenia
wolności jednostki położonej niżej w hierarchii czy gorzej usytuowanej w ramach systemu.
Kierownictwo to także możliwość narzucania jednostkom podporządkowanym celów czy
nawet sposobów realizacji tychże celów. Praca przekazywana jest jednostkom kierowanym,
lecz jej owoce zbierane są przede wszystkim przez jednostkę kierującą. Niesprawiedliwość w
zakresie obsadzania stanowisk kierowniczych jest podstawowym czynnikiem budzącym
sprzeciw i poczucie ograniczenia wolności w ramach danej struktury. Wolność jednostek
podporządkowanych wiązać się może z nieingerującym i z demokratycznym stylem
kierowania, z drugiej zaś strony może prowadzić do braku efektywności czy braku porządku
w danej organizacji. Odpowiednie dozowanie wolności pracownikom przez kierownika
związane jest nie tylko z prowadzoną przez tę jednostkę polityką, ale także z poziomem
metapolityki administracyjnej, dotyczącym projektowania struktur, jak i obsadzania
stanowisk i szkoleń.
Kontrolowanie związane jest z przywoływaniem jednostki do porządku. Granice
wolności zauważalne są często właśnie w przypadku kontrolowania danej jednostki. Już samo
bycie poddanym kontroli jest sygnałem o braku całkowitej wolności w danej sytuacji.
Kontrola, w wyniku której formułowane są określone sugestie, uświadamia kierunki myślenia
władzy i jest sygnałem dla jednostki kontrolowanej, aby bardziej przykładała się do swoich
74

zadań, lub też aby lepiej uświadomiła sobie własną słabość i nieprzewidywalność wyroków
władzy. Uświadomienie sobie braku wolności jest częstym towarzyszem kontaktu z
administracją. Konieczność odnajdowania się w nieprzyjaznym świecie formularzy i okienek
pokazuje jednostce odrębność świata demokracji i administracji. Pozbawienie jednostki
administrowanej poczucia udziału we władzy przemienia obywatela w poddanego, zaś
państwo czyni bytem obcym. Zniewolenie, czynione przez administrację, wraca do tejże w
postaci braku wobec niej zaufania czy w postaci prób jej oszukiwania. Czynienie z klientów
administracji współgospodarzy państwa natomiast poszerza poczucie wolności i czyni
administrację podmiotem wyzwalającym i godnym zaufania.
Wolność należy do podstawowych pragnień człowieka. Nie zawsze zaliczyć ją jednak
można do podstawowych potrzeb. Wolność elity i zniewolenie plebsu, wolność posiadaczy i
zniewolenie pracowników, wolność rządzących i zniewolenie rządzonych, to zależności nie
tyle zachęcające do zdobywania wolności, ile do stawania się członkami uprzywilejowanych
warstw społecznych. Wolność, rozumiana jako przywilej, nie może należeć do wszystkich.
Traktowana natomiast jako wspólna zasługa społeczeństwa, tworzącego określony ustrój,
należy do zjawisk trudno osiągalnych i wymagających wysokiego poziomu cywilizacyjnego.
Jeśli praca jest rodzajem walki, to administracja jak najbardziej bierze udział w walce
o wolność. Konieczne zniewolenie, związane z potrzebą porządkowania zdarzeń w państwie,
z potrzebą odpowiedniego podziału dóbr czy z potrzebą takiego organizowania życia
społecznego, aby życie jednostek w tym społeczeństwie było znośne a nawet chwilami
przyjemne, może być akceptowane społecznie i związane ze świadomym
podporządkowaniem się mądrej administracji. Administracja, podporządkowując się
życzliwemu wobec jednostek rządzonych władcy, bierze udział w procesie umożliwiania
swoim klientom zaspokajania swoich potrzeb, przy jednoczesnym ograniczeniu ingerencji
poszczególnych jednostek w swoje wzajemne sprawy. Podporządkowanie administracji złemu
władcy, pragnącemu niszczyć szczęście ludu i psuć stan państwa, czyni aparat
administracyjny przekaźnikiem złych nowin i narzędziem do wymuszania posłuchu. W
każdym z przypadków - podporządkowania się władzy dbającej o dobro ogółu i władzy
dbającej wyłącznie o siebie - administracja ogranicza wolność jednostek, którym służy.
Możliwości administracji określają zakres wolności władcy w zakresie szczegółowego
kontrolowania biegu spraw w państwie. Prześladowania opozycji, szpiegowanie własnych
obywateli czy też wpływanie na treść przekazu kreowanego przez media, jak i oddziaływanie
władzy na wielu innych polach - to wszystko odbywa się przede wszystkim przy pomocy
administracji. Będąc narzędziem, przy pomocy którego dokonuje się zniewolenie,
administracja staje się tego zniewolenia ucieleśnieniem, przez co niejednokrotnie gniew
jednostki skierowuje się wobec administracji, nie zaś wobec prawodawcy czy ministra.
Zauważyć przy tym należy, że określone stanowiska w administracji zajmowane są przez
polityków, zaś że zajmowanie niektórych stanowisk urzędniczych wiąże się z
akceptowalnością ich piastunów przez decydentów politycznych - zatem administracja musi
być dla sfery politycznej przynajmniej akceptowalna, jeśli nie następuje utożsamienie danego
zakresu administrowania i uprawiania polityki.
Rola administracji w zapewnieniu wolności wiąże się zarówno z przynależnością do
administracji służb mundurowych, mających zadanie dbać o bezpieczeństwo i porządek, ale
także ze znaczeniem wielu zadań publicznych, takich jak ochrona zdrowia, edukacja,
transport czy porządek gospodarczy, dla możliwości funkcjonowania społeczeństwa w ogóle.
Podobnie samo istnienie państwa, w wielu przypadkach uznawanego za dobro samo w sobie,
tworzącego historię i kulturę, utożsamianego z zamieszkującymi je ludźmi, możliwe jest
obecnie między innymi dzięki określonemu poziomowi administracji tego państwa.
Zniewolenie ekonomiczne dotyczyć może istnienia administracji nadmiernie rozbudowanej i
działającej w sposób rozrzutny, zniewolenie polityczne z funkcjonowaniem administracji
75

nadmiernie ingerującej w sprawy jednostki, zniewolenie myślowe z marnością systemu
edukacji, współtworzącego struktury państwa istniejącego obecnie i kształtującego jego
przyszły wizerunek. Oddzielenie zjawiska zniewolenia od administracji tylko w pewnym
stopniu osiągane być może przez samą administrację, jednakże bardzo ważne w tym zakresie
są także zagadnienia dotyczące otoczenia administracji, w tym również dotyczące poziomu
moralnego społeczeństwa - czy to kształtowanego przez instytucje ogłupiające, czy
zachęcające do myślenia. Kluczem do wolności bowiem jest myślenie, choć ono samo nie
wystarcza do jej wcielenia w życie.
Zniewolenie jednostki przez machinę biurokratyczną jest jednym z obrazów
współczesnej cywilizacji. Sztywne przepisy, wymagające wypełniania wielu formularzy,
zniechęcające do aktywności albo uniemożliwiające skupienie się na aktywności w danej
branży, a tylko zmuszające do ciągłego kontaktowania się z urzędami, to poziom normatywny
aktywności zarówno administracji, jak i jej klienta, łączący się z ciągłymi trudnościami w
osiągnięciu choćby minimalnego poziomu wolności jednostki w ramach relacji państwo obywatel. Lecz nie tylko doskonalenie, polegające na upraszczaniu i mądrym
wykorzystywaniu poszczególnych przepisów prawa administracyjnego, polegać może na
przeciwdziałaniu ograniczania wolności jednostki przez administrację, ale też na ograniczaniu
wolności administracji przez ustawodawców. Także życzliwość i pewien luz nie oznaczający
braku profesjonalizmu w kontaktach międzyludzkich może być traktowany jako kluczowy
element związany z budowaniem systemu opartego na wolności, czy związany z takimi
pojęciami, jak demokracja, liberalizm czy socjalizm. Możliwość tworzenia administracji
niebędącej synonimem zniewolenia jest w wielu przypadkach równoznaczna z osiąganiem
przez społeczeństwo wysokiego poziomu kulturowego, opartego na odpowiedzialności
jednostki, jej możliwości zabierania głosu i brania udziału w sprawach publicznych, na
przyzwyczajeniu do dyskusji i do samodzielnego określania wartości.

76

Pojęcie administracji przewidującej
W doktrynie nauk administracyjnych spotkać możemy się z wieloma przymiotnikami,
określającymi administrację, takimi jak „dobra administracja”1 czy „administracja
świadcząca”2. Jednym z elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania
administracji jest jej umiejętność dostosowywania się do zmieniającej się rzeczywistości, a
nawet przygotowywania się do reagowania na zdarzenia, które jeszcze nie miały miejsca.
Pojęcie „administracji przewidującej” nie występuje jeszcze szeroko w doktrynie, jednakże
elementy przewidywania w prawidłowym administrowaniu podkreślane są w doktrynie
filozoficznej3, ekonomicznej4 i administracyjnej5 szeroko.
W znaczeniu potocznym, przewidywanie6 łączy się z przyjmowaniem dużego
prawdopodobieństwa określonych zdarzeń. Przewidując zmianę pogody, obywatel zabiera do
pracy parasol, natomiast przewidując konieczność spożywania alkoholu nie jedzie na
spotkanie towarzyskie własnym autem. Przewidywanie może dotyczyć zarówno wielkich i
długotrwałych spraw ekonomicznych, politycznych czy społecznych, jak i codziennych
czynności domowych. W kontekście funkcjonowania administracji, zauważymy tak
przewidywanie związane z procesami długofalowymi, jak i mającymi bardzo ograniczony
zasięg czasowy. Podobnie konieczne dla administracji jest przewidywanie spraw związanymi
z funkcjonowaniem całego resortu, kraju czy nawet świata, jak i zagadnień mających
charakter lokalny, wpływających na reakcje funkcjonowanie wybranej jednostki
organizacyjnej czy nawet jednego przedmiotu7.
Administracja dostosowuje się do swoich czasów, ale dostosowanie to może
następować w różnym stopniu i w różny sposób. Zgodnie z zasadą „Rządy się zmieniają,
administracja pozostaje”, stabilność kadr administracji ma przeciwdziałać nadmiernej
zmienności i dostosowywaniu się do zmian ulotnych lub zanadto rewolucyjnych. Jednakże
również administracja jest w stanie wpływać na swoje otoczenie, inicjować zachowania
społeczne a nawet podtrzymywać - mimo kryzysów politycznych - funkcjonowanie państwa.
Przewidywanie zmian nie powinno automatycznie oznaczać bezkrytycznego ich
przyjmowania i bezrefleksyjnego zmieniania rozwiązań starych na nowe. Z drugiej strony
nadmierny konserwatyzm administracji i niezauważanie zachodzących zmian przeszkadza w
tworzeniu rozwiązań nowoczesnych i w skutecznym konkurowaniu państwa na arenie
międzynarodowej.
Przewidywanie odbywać się może np. w oparciu o powtarzalność zdarzeń, o cykle i
prawidłowości. Cykl dobowy, tygodniowy, miesięczny, roczny czy cykl pór roku mają wielki
wpływ na działania administracji i całego społeczeństwa8. Pracownicy administracji są w
stanie przewidzieć z większym lub mniejszym prawdopodobieństwem rozkład dni wolnych
od pracy czy okresy, kiedy sprawy z danej dziedziny występują w większym natężeniu. Cykle
wpływające na powiększanie się stopnia przewidywalności zdarzeń wynikają nie tylko z
1

Z. Niewiadomski: Czy prawo do dobrej administracji jest pojęciem normatywnym?, [w:] Z. Niewiadomski, Z.
Cieślak (red.): Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, str. 15.
2
J. Posłuszny: Ewolucja administracji świadczącej - studium administracyjnoprawne (na przykładzie
szkolnictwa wyższego), Rzeszów-Przemyśl 2004, str. 17.
3
Arystoteles: Polityka, Warszawa 2002, str. 263.
4
K. Marx: Proces tworzenia kapitału, Warszawa 1970, str. 735.
5
H. Fayol: Administracja przemysłowa i ogólna, Poznań 1947, str. 37.
6
Przewidywanie (łac. pre - przed, video - widzieć; niem. Voraussicht; ang. expectation; fr. prevision) oznacza
wyobrażanie sobie zdarzeń zanim nastąpią. Pojęcie to posiada wiele wyrazów bliskoznacznych, jak np.:
prognozowanie, oczekiwanie, antycypowanie, przeczuwanie czy planowanie.
7
W. Gasparski: Projektowanie - koncepcyjne przygotowanie działań, Warszawa 1978, str. 125.
8
P. Szreniawski: Czas w administracji, [w:] J. Łukasiewicz (red.): Jakość administracji publicznej, Rzeszów
2004, str. 451.

77

geografii czy biologii, ale także z celowych działań człowieka, takich jak planowanie czy
prawodawstwo9.
Powtarzalność zdarzeń, uogólniana i opisywana przy pomocy teorii naukowych,
również wpływa na poszerzenie zakresu przewidywanych przez administrację zagadnień. Od
znajomości zasad fizyki, przez wiedzę psychologiczną i socjologiczną, aż po informacje z
wybranych szczegółowe dyscyplin naukowych, nauka może być pomocna w tworzeniu
administracji skutecznie i bezbłędnie przewidującej procesy i zdarzenia.
Zagadnienie planowania jest jednym z pojęć bardzo ściśle związanych z pojęciem
administracji przewidującej. Planowanie z jednej strony musi uwzględniać przewidywane
procesy i możliwości, a z drugiej strony ma wpływ na przyszłościowe kształtowanie
administrowanej rzeczywistości10. Kształtując swoją politykę, administracja korzysta z
instrumentów takich jak planowanie przestrzenne czy finansowe. Każdy z tych planów może
wpływać na przyszłe wydarzenia. Tworzenie optymalnych i realnych planów
zagospodarowania przestrzennego jak i budżetów jest wielką sztuką i wymaga zarówno
myślenia praktycznego, jak i wielkiej wiedzy specjalistycznej11.
Statystyka często podpowiada, jakie optymalne ilości środków, działań czy informacji
muszą być przygotowane przez administrację do stawienia czoła konkretnemu zagadnieniu.
Dane statystyczne zwykle nie pokazują rozwiązania konkretnego przypadku, jednakże są w
stanie pokazać braki lub wzorce zachowań dotyczące określonej grupy spraw.
Dzięki prawidłowemu przepływowi informacji przewidywanie prowadzone przez
administrację jest w stanie osiągać niezwykłą precyzję. Dokładne dane dotyczące osób,
towarów czy czasu mogą pozwolić ściśle przewidzieć np. odpowiednie ilości usług czy
optymalne sposoby zachowania administracji w przyszłych sytuacjach.
Przewidywalność zdarzeń ograniczona jest różnymi czynnikami, takimi jak
ograniczona inteligencja człowieka czy moc obliczeniowa maszyn, niedostępność informacji
czy korzystanie z błędnych teorii naukowych. Zarówno koncepcja deterministyczna, jak i
doktryna wolnej woli dopuszczają istnienie trudności przewidzenia wszystkich zdarzeń.
Doktryna deterministyczna uzasadnia je brakami wiedzy człowieka, natomiast koncepcja
wolnej woli wskazuje na przyczyny zawarte w samych przewidywanych zdarzeniach.
Niejednokrotnie przewidywanie zjawisk losowych oraz funkcjonowanie w warunkach
niepewnych wiąże się np. ze stosowaniem technik wróżbiarskich czy korzystaniem z przeczuć
i stereotypów. Mimo pewnych zalet niektórych z takich metod, dla administracji publicznej
odpowiednią postawą jest racjonalizm, korzystanie z metod ścisłych i klarownych. Często
właśnie nieumiejętności członków systemu, korupcyjność i uznaniowość powodują
zmniejszanie się przewidywalności zachowań podmiotów administrowanych. Zjawiska
patologiczne tylko wyjątkowo zwiększają przewidywalność12, a zwykle powodują spadek
zaufania pomiędzy obywatelem i administracją oraz w ramach samego aparatu
administracyjnego.
Bardzo ciekawym zagadnieniem, związanym z pojęciem administracji przewidującej,
jest przewidywanie zjawisk uważanych za nieprzewidywalne, takich jak trzęsienia ziemi,
pogoda 13 czy nastroje ludności. Zwykle nieprzewidywalność takich zjawisk tłumaczy się nie
ich specyfiką, a tylko brakiem umiejętności analizy dostępnych informacji14. Poza tym
9

J. Mazur: Planowanie tworzenia prawa w państwie socjalistycznym, Warszawa 1986, str. 32.
M. Jełowicki: Nauka administracji - zagadnienia wybrane Warszawa 1987, str. 193.
11
J. Filas, M. Piszczek, I. Stopnicka: Budżet zadaniowy - narzędzia i procedury, Kraków 1999, str. 23.
12
Np. osoba uzależniona od narkotyków prawdopodobnie będzie starać się sięgnąć po kolejną dawkę.
13
W. Burroughs: Pogoda czy fatum - wpływ zmian klimatycznych na życie społeczeństw, Warszawa, 1999, str.
133.
14
P. Szreniawski: Przypadkowość w administracji, [w:] J. Łukasiewicz (red.): Nauka administracji wobec
wyzwań współczesnego państwa prawa, Rzeszów 2002, str. 101.
10

78

procesy związane z ludźmi od dawna cynicznie opisywane są jako ściśle przewidywalne, a
nawet możliwe do wywołania15.
Kształcenie kadr związane jest z pojęciem administracji przewidującej na dwa
sposoby. Po pierwsze, potrzeba wykształcenia odpowiednich kadr administracji wynika z
przewidywania przyszłego kształtu aparatu administracyjnego czy uznawanych za pożądane
umiejętności przyszłych urzędników. Po drugie, w trakcie kształcenia kadr administracji
wskazane jest uwzględnianie zagadnień związanych z przewidywaniem, czy też np.
działaniem w warunkach niepewności planistycznej.
Niepewność w przewidywaniu może skutkować w ryzykowaniu, lub w planowaniu
wariantów rozwoju sytuacji. Wiele działań obciążonych jest pewnym ryzykiem, jednakże
przez zdobywanie istotnych informacji i rozumienie sytuacji osoba przewidująca jest w stanie
to ryzyko minimalizować. Planowanie wielu wariantowych scenariuszy rozwoju sytuacji
znane jest zarówno w wojskowości16, jak i np. w biznesie. Podczas przeprowadzania dużych
projektów czy reform administracja również powinna brać pod uwagę możliwość korekt
planów lub możliwości wyboru różnych zachowań, w zależności od okoliczności17.
Podczas reformowania administracji z pewnością często mamy do czynienia z
podstawowymi zagadnieniami związanymi z funkcjonowaniem administracji przewidującej,
takimi jak planowanie sposobu wprowadzenia reformy czy też przewidywanie reakcji
społecznych na reformę. Również brane pod uwagę powinny być oceny korzyści i wad,
wynikające ze zmian. Wielokrotnie właśnie podczas przeprowadzania reform okazuje się, jak
wiele ważnych czynników nie jest przez administrację przewidywanych i branych pod uwagę.
Jeszcze innym zagadnieniem są niezgodności stanu przewidywanego z przyszłą
rzeczywistością, wynikające z awarii, wypadków czy wydarzeń losowych. Często takie
informacje, przykuwające uwagę mediów, powodują konieczności zmian w planowaniu lub
zmiany przewidywań. Administracja powinna brać pod uwagę nie tylko prawidłowe sposoby
funkcjonowania ludzi czy urządzeń technicznych, ale także przewidywać możliwości
wystąpienia różnych utrudnień i nietypowych sytuacji18. Poza tym elementem przewidywania
jest dbanie o utrzymywanie poszczególnych urządzeń w dobrym stanie oraz istnienie
sprawnego sposobu naprawiania awarii. Analogicznie, czynnikami wpływającymi na sprawne
i wydajne pracowanie osób jest nie tylko ich edukacja, ale także przeciwdziałanie zmęczeniu,
ich kondycja, czy organizacja pracy.
Przewidywanie jest elementem polityki prawa19, w tym polityki prawa
administracyjnego. Prawodawstwo powinno kierować się między innymi znajomością
zdarzeń, które trzeba uregulować, jak i przewidywanym przyszłym kształtem rzeczywistości
społecznej czy materialnej. Poza tym mądry prawodawca bierze pod uwagę przyszłe
zdarzenia, wywoływane przez różne posunięcia legislacyjne. Niejednokrotnie prawodawca
celowo wprowadza określone rozwiązania, w celu wywołania określonych skutków, jednakże
zdarza się wiele przypadków braku przewidywania rezultatów przyjmowanych przepisów.
Wskazane jest m.in. odpowiednie korzystanie z udanych doświadczeń państw
wprowadzających podobne rozwiązania, konieczna jest również baczna obserwacja
powstających rezultatów przyjętych rozwiązań. Wiedza z zakresu polityki prawa jest w tym
przypadku bardzo przydatna, a równie ważne jest doświadczenie jak i znajomość reguł
ekonomii, socjologii czy psychologii.
15

Przenośnia sportu ukazuje, że wpływ na wynik zawodów mogą mieć zarówno takie czynniki, jak umiejętności
i kondycja, jak szczęście i oszustwa.
16
J. Solarz: Prognozowanie skażeń promieniotwórczych, Warszawa 2006, str. 118.
17
A. Drobniak: Ocena projektów publicznych, Katowice 2005, str. 11.
18
D. Osborne: Rządzić inaczej - jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną,
Poznań 1995, str. 25.
19
P. Zakrzewski: Zagadnienie prognozy kryminologicznej, Warszawa 1964, str. 54.

79

Jedną z nauk, ściśle związanych z przewidywaniem przyszłości, jest futurologia 20. Jej
ustalenia mogą być brane pod uwagę podczas opisywania zjawisk ze względu na szerokość
horyzontów i śmiałość hipotez, stawianych przez tę naukę, a elementy futurologiczne obecne
są w rozważaniach wielu nauk, dotyczących zagadnień demograficznych, gospodarczych czy
politycznych. Specyficzną nauką, również związaną w pewnym stopniu z przewidywaniem
zdarzeń przyszłych, jest historia. Opisując zjawiska przeszłe, badacz wpływa na wyobrażenie
o procesach kierujących zdarzeniami teraźniejszymi i podobnymi przyszłymi procesami.
Elementy przewidywania obecne są również w wielu innych naukach, a doświadczenia wielu
z nich mogą być wykorzystywane przez nauki administracyjne i przez samą administrację.
Czasem administracja ogranicza się wyłącznie do reagowania na zaistniałe sytuacje,
jednakże zdarza się wyprzedzanie przewidywanych zjawisk i odpowiednie przygotowanie
zarówno administracji jak i ludności. Przewidywanie łączy się z myśleniem przyszłościowym,
z dalekowzrocznością, z działaniem przezornym i ambitnym. Z drugiej strony należy
pamiętać o zastanej rzeczywistości, o szacunku do tradycji jak i potrzebie zapewnienia
funkcjonowania państwa w czasie poprzedzającym zakończenie wprowadzanych zmian.
Przewidywanie powinno dotyczyć zarówno zagadnień długofalowych, jak i
krótkoterminowych, poza tym konieczne jest branie pod uwagę przewidywań dotyczących
samego aparatu administracji, takich jak prawidłowość upodabniania się urzędników
administracji do ich poprzedników czy do zjawiska nasilania się arogancji osób sprawujących
władzę i odrzucania przez nie słów krytyki.
Podczas pełnienia obowiązków, administracja powinna nie tylko korzystać ze
zwyczajowo przyjętych sposobów postępowania czy z rozwiązań standardowych. Aby radzić
sobie pośród konkurujących państw świata, administracja publiczna musi umieć stosować
odpowiednie techniki negocjacyjne, umieć konstruować plany i strategie czy też korzystać z
różnych form współpracy. Przewidywanie zachowań partnerów administracji wymaga
znajomości nauk psychologicznych21, intuicji, doświadczenia, odpowiedniej osobowości czy
też rozumienia takich zagadnień, jak teoria gier, teoria walki czy planowanie strategiczne.
Przewidywanie nie gwarantuje przygotowania do przyszłych zdarzeń, jednakże
zwykle takie przygotowanie ułatwia. Gotowość administracji do działań w przyszłości
związana jest w dużym stopniu z realistyczną oceną możliwych scenariuszy rozwoju zdarzeń,
ale i z wieloma innymi czynnikami. Nawet najbardziej trafne przewidywania nie zawsze są w
stanie przygotować administrację do wypełniania swoich zadań. Jednakże zwykle większe
jest prawdopodobieństwo przygotowania administracji do stawiania czoła wyzwaniom
przyszłości, kiedy potrzebne prognozy są przygotowywane i rzetelnie analizowane
odpowiednio wcześnie.
Należy zauważyć, że administracja wiąże się z posiadaniem dużej siły sprawczej, z
władzą i oddziaływaniem na rzeczywistość. Administracja - przewidując określone tendencje
- powinna również brać pod uwagę dalsze konsekwencje swoich zachowań. Zmiany w
systemie edukacji, powodowane przewidywaniem określonych zjawisk na rynku pracy
powodują nie tylko późniejszą sytuację absolwentów, ale także wpływ tychże absolwentów
na rynek pracy. Istnieją różne doktryny, podpowiadające optymalne modele oddziaływania
administracji na rzeczywistość, od liberalnej, gdzie administracja gwarantuje wyłącznie
minimalne świadczenia i przyjmuje do wiadomości zachodzące procesy, aż po doktryny
totalitarne, wskazujące na korzystność ogarnięcia przez administrację całej rzeczywistości
społecznej. Wybór właściwego modelu zależy od wielu czynników, takich jak zamożność,

20
21

A. Toffler: The Strategy of Social Futurism, [w:] A. Toffler (red.): The Futurists, str. 96.
J. Sokołowska: Przewidywania i wybory a przekonanie o własnej kontroli, Warszawa 1993, str. 47.

80

poziom moralny i edukacyjny ludności, sytuacja polityczna, dostępne technologie 22 i zasoby
naturalne czy warunki demograficzne i klimatyczne.
Pojęcie administracji przewidującej może być użyteczne m.in. dla podkreślenia wagi
zagadnienia umiejętności dostosowywania się administracji do potrzeb przyszłości.
Administracja przewidująca to nie tylko przezorność poszczególnych urzędników, ale także
cała filozofia, związana z dalekosiężną oceną sytuacji, sposobem przeprowadzania reform,
reagowania na zmiany, odpowiednią interpretacją zdarzeń, a także umiejętnością właściwego
kształtowania rzeczywistości.

22

W. Leszek, A. Mazurkiewicz, M. Trzos: Projektowanie eksperymentalnych systemów badawczych w budowie
i eksploatacji maszyn, Radom 1999, str. 86.

81

Przewidywanie odpowiedzialności w administracji
Pojęcie przewidywania odpowiedzialności w administracji jest sumą treści trzech
słów, mianowicie przewidywania, odpowiedzialności oraz administracji. Pozorne
ograniczenie zasięgu wymienionego przewidywania poprzez przyimek „w” zdaje się nie
zmieniać zanadto przesłania całego pojęcia przewidywania odpowiedzialności w
administracji, skierowując to przewidywanie zarówno wobec administracji jak i na zewnątrz
administracji - kiedy to administracja przewiduje odpowiedzialność, zarówno swoją, jak i
swojego otoczenia1.
Przewidywanie to słowo pokrewne znaczeniowo słowom takim jak prognoza, wróżba,
spekulacja czy plan, przy czym każde z tych słów otrzymuje inny odcień znaczeniowy,
związany np. z precyzją podejmowanych działań czy z powagą traktowania. Należy
zauważyć, że pojęcie przewidywania oznaczać może zarówno skutek, jak i proces,
analogicznie możemy zatem mówić tu o prognozowaniu, wróżeniu, spekulowaniu czy
planowaniu. Wszystkie te sposoby obliczania przyszłości mogą być i są w jakimś stopniu
stosowane przez administrację, przy czym niektóre są używane w sposób sformalizowany,
innymi dany urzędnik posługuje się intuicyjnie czy też dotyczą one w szczególności tylko
wybranych kultur i społeczeństw, gdy w innych nie są praktycznie zauważane. Nauką
zajmującą się przewidywaniem jest futurologia, z tym że elementy spekulatywne spotkać
możemy również w bardzo wielu innych naukach. Element możliwości przewidzenia skutków
danych działań traktowany jest czasem jako dowód fachowości. Należy przy tym zauważyć,
że przewidywanie oparte na wywoływaniu określonych zdarzeń może być wiązane z
pojęciem władzy. Umiejętność rządzenia i prowadzenia polityki jest związana z całym
szeregiem przewidywań, planów i strategii. Działania podejmowane bez zastanowienia nad
ich przyszłymi skutkami są albo prowadzone nieudolnie, albo wiążą się z dużą wprawą i
automatyzmem działań, niemniej jednak również te działania mogą być oceniane pod
względem obecności czy jakości przewidywania2.
Odpowiedzialność, łączona z dawaniem odpowiedzi czy z przyjmowaniem skutków,
jest obca władcy absolutnemu, zaś bliska jego poddanym. Oś przeprowadzona pomiędzy nie
ponoszącym odpowiedzialności władcą a całkowicie odpowiedzialnym poddanym obejmuje
wiele przypadków pośrednich, gdzie odpowiedzialność obecna jest w pewnym tylko stopniu.
Faktyczna obecność odpowiedzialności może być związana ze znajomością przebiegu historii
i oceną zdarzeń ex post, ale także czasem wiąże się z patrzeniem w przyszłość i
przewidywaniem.
Przez administrację w omawianym kontekście możemy rozumieć zarówno proces jak i
instytucję. Wiele istniejących definicji administracji podkreśla znaczenie jej powiązania z
procesem organizowania, inne zaś zwracają uwagę na jej trwałość i powiązanie z państwem.
W kwestii przewidywania odpowiedzialności w administracji zauważyć możemy, że wiele
definicji administracji nadaje się do wykorzystania przy opisie zjawiska przewidywania
odpowiedzialności. Możemy np. mówić o przewidywaniu odpowiedzialności związanym z
pozycją poszczególnych urzędników jak i o przewidywaniu odpowiedzialności w ramach
procesu osiągania celów3.
Czym innym jeszcze jest przewidywanie odpowiedzialności rozumianej jako liczenie
na właściwe zachowanie danego polityka. Odpowiedzialny człowiek, na którego fachowość i
trzeźwość umysłu możemy liczyć, może być kandydatem w wyborach - a same wybory
1

S. Galata: Sztuka zarządzania organizacjami - zasoby, sposoby, perspektywy, Warszawa 2006, str. 22.
J. Korpus: Społeczna odpowiedzialność przedsiębiorstw w obszarze kształtowania środowiska pracy,
Warszawa 2006, str. 9.
3
P. Szreniawski: Pojęcie administracji przewidującej, [w:] S. Wrzosek, J. Łukasiewicz (red.): Dobra
administracja - teoria i praktyka, Radom 2007, str. 263.
2

82

również w pewnym sensie można uznać za proces przewidywania odpowiedzialności.
Wyborca odrzucający swoją odpowiedzialność - czy to poprzez brak udziału w głosowaniu
czy poprzez obwinianie wszystkich, tylko nie siebie, za skutki danych wyborów - czasem po
prostu nie nadaje się do pełnienia ważnych funkcji w administracji lecz wręcz przeciwnie,
jako klient będzie przysparzał jej problemów. Każde z przywołanych osobno zagadnień:
przewidywania, odpowiedzialności i administracji, badane jest przez różne dziedziny.
Również ich suma, czyli pojęcie przewidywania odpowiedzialności w administracji może
znaleźć się w kręgu zainteresowań wielu dziedzin, takich jak logika, psychologia, socjologia,
historia czy nauki prawne.
Przepisy prawa są zwykle jedną z głównych podpowiedzi na temat tego, jakie
zachowanie może wiązać się z odpowiedzialnością dyscyplinarną czy też karną. Klarowne
przepisy ułatwiają ich zrozumienie, dzięki czemu możliwe jest osiągnięcie wyższego stopnia
przewidywania potencjalnej odpowiedzialności za ich złamanie. Brak jednoznacznych norm,
trudność w interpretacji czy też trudność dostępu do danych przepisów zmniejszają
świadomość prawną, stąd utrudniają przewidywanie odpowiedzialności za dane działanie.
Jeszcze czym innym jest obserwowana z punktu widzenia socjologicznego praktyka
stosowania przepisów prawa. Nawet najsurowsze zakazy, kiedy masowo nie są przestrzegane,
pozwalają na przewidywanie braku odpowiedzialności za ich łamanie. Natomiast wysoka
kultura prawna i restrykcyjne pilnowanie stanu przestrzegania przepisów tworzą stan
przewidywania wysokiego prawdopodobieństwa pociągnięcia do odpowiedzialności za
złamanie danego zakazu. Specyficznie pod tym względem może wyglądać zawód prawnika osoby niejednokrotnie ocenianej pod względem umożliwienia uniknięcia danej
odpowiedzialności. Klient korzystający z porad prawnych nie zawsze musi dążyć do
przechytrzenia prawodawcy i oszukania społeczeństwa, czasem tylko stara się uniknąć
problemów związanych z tworzeniem przez prawodawcę norm trudnych do spełnienia. Proces
funkcjonowania administracji jak najbardziej związany jest z jego kontrolą pod względem
legalności, stąd unikanie odpowiedzialności przez administrację może być zwykle łączone z
próbami właściwego sporządzania danych dokumentów, przestrzegania terminów czy
przestrzegania zasady kompetencyjności. Należy także tutaj zauważyć, że brak przestrzegania
terminów i błędy formalne i materialne w działaniach administracji związane mogą być
zarówno ze złą wolą i niską kulturą prawną administracji, jak i z brakiem odpowiedzialności
wynikającym z masowości danych patologicznych zachowań.
Dla stanu administracji w danym kraju wielkie znaczenie mają czynniki religijne.
Religioznawstwo i socjologia zauważają powiązanie poszczególnych doktryn i kultów z
szerzeniem się postaw prospołecznych i sprzyjających wysokiej jakości pracy, jak i z
lenistwem, kradzieżą czy brakiem odpowiedzialności. Odpowiedzialność, interesująca nas
tutaj w kontekście jej przewidywania w administracji może być związana np. z
zachowywaniem się w przypadku braku kontroli czy z poziomem intelektualnym danej
jednostki, wychowanej w danej religii - czy to zniechęcającej do myślenia i nakłaniającej do
posłuszeństwa, czasem nawet jednostkom wrogim wobec państwa i podmiotom pochodzącym
spoza danego państwa, czy to zachęcającej do nauki, uczciwości, pracowitości i patriotyzmu.
Z punktu widzenia logiki wyróżnić możemy cztery przypadki, jeśli chodzi o stosunek
przewidywania odpowiedzialności do odpowiedzialności, przy czym mamy tu na myśli
przede wszystkim odpowiedzialność związaną z ponoszeniem przez dany organ konsekwencji
- w znaczeniu naukowoadministracyjnym - za dane nieprawidłowe zachowanie. W innych
przypadkach również możemy mówić o takich samych przypadkach logicznych, jednakże ich
ocena byłaby wtedy inna. Po pierwsze, wskazać możemy zatem na przypadek braku
przewidywania odpowiedzialności i braku odpowiedzialności. Mówimy tu np. o wierze w
brak zaskarżenia danej decyzji mimo istnienia w niej uchybień formalnych i faktycznym
braku takiego zaskarżenia. Po drugie, wskazać możemy przypadek braku przewidywania
83

odpowiedzialności i istnienia odpowiedzialności. Tutaj osoba wydająca decyzję zawierającą
uchybienia formalne i przewidująca brak jej zaskarżenia przeliczyła się, gdyż decyzja została
zaskarżona (i być może uchylona). Po trzecie, możemy połączyć przewidywanie
odpowiedzialności z brakiem istnienia tejże odpowiedzialności, przykładowo w przypadku
świadomości urzędnika o braku czasu i wydawaniu decyzji zawierającej uchybienia formalne,
przy czym decyzja ta jednak nie zostaje zaskarżona. Czwarty przypadek to przewidywanie
odpowiedzialności i jej istnienie. Zatem przywołać tu możemy świadome wydanie decyzji
zawierającej uchybienia formalne, zaskarżonej (i prawdopodobnie - uchylonej).
W pierwszym i czwartym przypadku możemy mówić o ziszczeniu się przewidywań, z
tym że o ile czwarty przypadek zachęca do spekulacji, czy dany urzędnik celowo chciał
wywołać dane skutki, i mamy np. do czynienia z korupcją, to pierwszy przypadek przywołuje
przypuszczenia, że dany urzędnik w ogóle nie zauważył swojego błędu, przy czym
dopuszczać tu należy także inne okoliczności, czyli np. liczenie na brak świadomości prawnej
adresata w pierwszym przypadku, a działanie w pośpiechu w czwartym.
Zauważmy, że z punktu widzenia nauk administracyjnych mamy tutaj do czynienia z
istnieniem zarówno odpowiedzialności rozumianej w sposób psychologiczny, jak i z
odpowiedzialnością związaną z zagadnieniami ustrojowymi, czyli z konsekwencjami wobec
danego organu. Zagadnienia łączenia czy też rozdzielania odpowiedzialności piastuna danego
organu i odpowiedzialności samego organu czasem mogą być wskazówką, czy mamy do
czynienia z oceną z punktu widzenia nauki prawa cywilnego czy administracyjnego, przy
czym należy zauważyć posługiwanie się tutaj pojęciem odpowiedzialności w znaczeniu
potocznym - umożliwiającym często zarówno porównywanie, jak i porozumiewanie się
przedstawicieli wielu różnych dziedzin. Brak precyzji, czasem łączący się z wykorzystaniem
niespecjalistycznego słownictwa pozwala na pokonanie bariery hermetyczności danej nauki,
z drugiej strony należy pamiętać o powstających w ten sposób wieloznacznościach i
niejasnościach. Dla oceny odpowiedzialności zarówno piastuna organu jak i
odpowiedzialności organu potrzebne jest sięgnięcie do różnych nauk administracyjnych,
takich jak psychologia administracji, socjologia administracji, jak i nauka prawa
administracyjnego.
Zagadnienie przewidywania odpowiedzialności łączą się z całym spektrum czasu,
czyli z przeszłością, teraźniejszością i przyszłością. O ile poczucie obowiązku odnosi się
przede wszystkim do teraźniejszości, to poczucie odpowiedzialności łączy się zwykle z
przyszłością. Kwestie przewidywania nakierowane są na zdarzenia przyszłe, zaś
funkcjonowanie administracji wymaga od niej brania pod uwagę zarówno zdarzeń przeszłych,
teraźniejszych, jak i przyszłych. Czynnik czasu pojawia się także np. w przypadku
przedawnienia czy usuwania ze świadomości zjawisk z bardzo dalekiej przyszłości. Szybkie
tempo życia i konieczność podejmowania określonych działań natychmiast utrudniają
refleksję nad rodzącymi się przez nie przyszłymi konsekwencjami.
Historia jest dziedziną, mogącą przywoływać fakty łączące dane zachowania ze
zdarzeniami zachodzącymi później. W pewnym sensie dokonywana jest zatem ocena
odpowiedzialności. Jednakże nie wszystkie zdarzenia mogą być po prostu odpowiedzialnością
(rozumianą w sensie potocznym) za zachowania danej jednostki. Czasem możemy mówić np.
o konsekwencjach szerszych zjawisk politycznych czy działaniu przeznaczenia. Pojęcia takie
jak przeznaczenie czy los związane są z istnieniem pewności na temat przyszłego zajścia
określonych zjawisk. Znajomość tychże przyszłych zjawisk może być związana z
korzystaniem z przepowiedni czy wyroczni, jednakże może także wynikać z chłodnej
naukowej czy politycznej kalkulacji. Znawca danej gry może przewidywać przyszłe ruchy
przeciwnika, może także oceniać swoje szanse zwycięstwa lub przegranej w przypadku
podjęcia określonych działań. Mamy tutaj jednakże do czynienia z zagadnieniem ryzyka, z

84

istnieniem niepewności, która także jest obecna w różnym stopniu w przypadku wielu
różnych sposobów przewidywania przyszłości.
Niewłaściwe przekazywanie informacji z dziedziny historii powoduje problemy
państwa w stosunkach z sąsiadami, może także nadmiernie albo zbyt mało zachęcać uczniów
szkół do szacunku wobec dorobku dawnych pokoleń. Obserwowanie ataków historyków na
wielkie postacie przeszłości czy całe okresy zniechęca do podejmowania ambitnych działań,
skłaniając do przewidywania podobnego losu pamięci o własnym pokoleniu. Z drugiej strony
znajomość życiorysów bohaterów, naukowców czy artystów skłania do rozwijania własnych
pasji, nawet mimo nieszczęść, jakie dane postacie dotknęły. Przewidywanie pamięci o swoich
osiągnięciach skłaniać może do podejmowania wielkiego ryzyka czy tworzenia wielkich
dzieł, czasem nawet zachęcając do przyznawania się do zasług innych osób. Brak
odpowiedzialności historyków zachęca do fałszowania opisów przeszłych wydarzeń, co
skłania do wniosku, że również rzetelność naukowa wpływa na stan odpowiedzialności
poszczególnych osób czy grup. Istnienie rzetelnej kontroli historycznej nad politykami czy
odpowiedniej kontroli administracji przez media jest trudne do osiągnięcia, ale zwykle lepsze,
niż nieodpowiedzialne kontrolowanie podręczników historii i mediów przez administrację i
czynniki polityczne.
Znajomość historii może pomagać w unikaniu błędów znanych z przeszłości, może
także zachęcać do działań, które dawniej przynosiły sukcesy. Zwykle jednakże korzystanie ze
znajomości historii opierać się powinno na wyczuwaniu ogólnych tendencji i odczuwaniu
klimatu danych wydarzeń, przy czym nawet najlepsza znajomość przeszłości zwykle nie jest
wystarczająca do sprawnego administrowania czy uprawiania polityki. Złożoność życia
ludzkiego i złożoność zagadnień zachodzących w społeczeństwie i w świecie wskazuje na
wycinkowość wiedzy przekazywanej nam przez historię. Czasem dużo pewniejsze i mniej
skomplikowane są przewidywania związane z funkcjonowaniem urządzeń technicznych czy
obliczeń matematycznych. Nauki ścisłe czasem pozwalają na precyzyjne obliczanie
konsekwencji danych zachowań, choć również ich praktyczne wyniki nie zawsze są zgodne z
przewidywaniami4.
Psychologia jest dziedziną najbardziej związaną z odczuwaniem indywidualnej
odpowiedzialności, tak jak pedagogika najbliższa jest przygotowywaniu jednostki do
praktycznego stosowania różnych metod przewidywania. Wielkie znaczenie mają tutaj
praktyka i doświadczenie - zarówno w kwestii psychologicznego uodparniania się na kwestie
związane z podejmowaniem odpowiedzialności, jak i z coraz większą sprawdzalnością
snutych przewidywań. Teoretyczne aspekty psychologii i pedagogiki muszą być
weryfikowane w trakcie rzeczywistego stosowania osiągnięć tych nauk, zaś praktyka może
korzystać zarówno z psychologii, jak i pedagogiki w trakcie kształcenia kadr administracji i
funkcjonowania aparatu administracyjnego.
Pośród czynników wpływających na wyobrażenia o przyszłej odpowiedzialności
wielkie znaczenie mają media. Zarówno w kwestii przewidywania odpowiedzialności przez
urzędników, jak i w zakresie kształtowania wizerunku administracji publicznej w
społeczeństwie, to media są głównym dostarczycielem informacji na temat sukcesów czy
porażek administracji publicznej, i to media wskazują osoby, które przyczyniły się do
obecnego stanu rzeczy. Nierzetelność dziennikarzy zniekształca obraz rzeczywistości, a
zarówno selekcjonowanie, jak i komentowanie informacji może wpływać na stosunek
społeczeństwa do państwa, jak i nawet tworzyć lub rozwiązywać konflikty w ramach aparatu
państwowego.
Pomiędzy stanem poczucia bezkarności - związanym z przewidywaniem braku
odpowiedzialności - a stanem paraliżowania wszelkich działań przez strach przed
4

L. Mises: Ludzkie działanie - traktat o ekonomii, Warszawa 2007, str. 101.

85

odpowiedzialnością
istnieje
szereg
stanów
pośrednich.
Zarówno
nadmierne
prawdopodobieństwo bycia pociągniętym do odpowiedzialności, jak i praktycznie całkowity
brak takiego prawdopodobieństwa zwykle związane są z istnieniem patologii w systemie
administracji publicznej i w całym społeczeństwie. Zauważyć należy, że czasami lepsze
efekty przynosi przekazywanie poszczególnym jednostkom większej swobody, czasami zaś
potrzebne są bardziej szczegółowe wskazówki. Podobnie jak w modelach X i Y McGregora,
poszczególne sytuacje wymagają stosowania różnych rozwiązań. Dodajmy, że większa
swoboda może oznaczać w administracji publicznej zarówno zmniejszenie, jak i zwiększenie
odpowiedzialności, podobnie jak jej brak.
Próby unikania odpowiedzialności przez osoby powiązane z odchodzącą w danym
czasie ekipą rządową czy też liczenie na uniknięcie odpowiedzialności dzięki życzliwym
osobom u władzy mogą być uznane za przeciwieństwo szukania na kogoś „haków” czy
przerzucania odpowiedzialności np. karnej na osobę niewinną. Przerzucanie na kogoś
odpowiedzialności wiąże się zarówno z kwestiami psychologicznymi 5, jak i prawnymi, a
celowe zastawianie pułapek na następców czy na inne osoby wiąże się również z pojęciem
przewidywania. Zwykle zjawiska takie oceniać należy jako patologiczne, co nie oznacza, że
każda próba uniknięcia przyszłej odpowiedzialności traktowana być powinna jako naganna.
Zarówno świadomość możliwej kontroli obecnych działań czy dyscyplina i rzetelne służenie
państwu mogą zapewnić prawidłowe funkcjonowanie administracji i zmieniać znaczenie
pojęcia odpowiedzialność z określającego stan ponoszenia wyłącznie negatywnych
konsekwencji za nieszczęścia, na opisujące stan rozsądnego gospodarowania.
Odpowiedzialność często łączona jest z okresem dorosłości. Z drugiej strony zaś
dorosłość daje zwykle więcej praw publicznych i więcej możliwości oddziaływania na
państwo. Przewidywanie wkroczenia w świat dorosłości także związane jest z przyszłym
wcielaniem w życie wyobrażeń na temat własnych możliwości, praw i obowiązków.
Uzyskanie przez państwo niepodległości wiąże się z przyjmowaniem szerokiego zakresu
odpowiedzialności, również w dziedzinie administracji publicznej. Powstania i wojny
podejmowane w celu wywalczenia niepodległości ukazują stopień realizmu patrzenia
walczących osób na sytuację polityczną czy własne możliwości. Czym innym jest sytuacja
posiadania właśnie zdobytej niepodległości. Wyobrażenia zderzają się czasem z twardą
rzeczywistością, a niejednokrotnie zamiast spokoju i bogactwa nowe państwo okazuje się
mieć wiele kłopotów. Branie pod uwagę przyszłej odpowiedzialności i odpowiednie
przygotowanie się do niej - np. w zakresie kadr czy gospodarki - zwiększa szanse na
zapewnienie ludności takiego państwa lepszych losów. Również dla dalszego,
wielowiekowego funkcjonowania państwa znaczenie ma zarówno umiejętność
przewidywania, jak i istnienie odpowiedzialnej administracji.

5

Np. jak w słynnej kwestii zwrócenia odpowiedzialności dowódcy w sztuce W. Borcherta „Pod drzwiami”.

86

Zen w administracji
Trudno powiedzieć, czym jest zen. Często informacje o zen dostępne są w formie
aforystycznej, czy w postaci anegdot i zagadek. Można stwierdzić, że zen po prostu jest jedną
ze szkół buddyjskich, powstałą w Chinach, a kontynuowaną w Japonii, i powiązaną ze
sztukami walki, ikebaną czy innymi jeszcze specyficznymi dla Japonii formami działania.
Właśnie pojęcia „formy” i „działania” mogą mieć tu kluczowe znaczenie, jako że w formie
przejawia się wiele charakterystycznych cech filozofii zen, i jako że w działaniu najlepiej jest
zen odczuć1.
Zen może być obecny w administracji np. poprzez fakt trenowania danej sztuki walki
przez urzędnika, czy czytania przez niego tekstów powstałych w nurcie zen. Zarówno
sprawność fizyczna, zdolność koncentracji i spokój umysłu, jak i rozwój intelektualny oparty
na odgadywaniu odpowiedzi poszczególnych koanów mogą mieć wielki wpływ na
zachowanie poszczególnych osób pracujących w aparacie biurokratycznym, jednakże nie jest
to jedyny sposób powiązania zenu i administracji.
Przenośny sposób rozumienia pojęcia „zen” nie musi dotyczyć faktycznego
uprawiania praktyk medytacyjnych i oddawania się sztukom powstałym w Japonii, czy
wiązać się z jej kultem perfekcji i dokładności. Metaforyczne ujmowanie zenu rozszerza
możliwości interpretacyjne poza krąg sztuk walki czy innych podobnych form działania na
działanie człowieka w ogóle, w tym również na działanie administracji2.
Możliwość postrzegania sztuki administrowania z perspektywy zenu, jak i możliwość
administrowania zgodnego z zasadami wypracowanymi w ramach tej filozofii, nie odrzuca
jednakże faktu wszechstronnej obecności tradycyjnej myśli japońskiej, powiązanej ze szkołą
zen, w obecnym świecie. Dostrzeżemy tu zatem zarówno oddziaływanie myśli zen poza
Japonią, jak i specyfikę japońskiej administracji, związanej w dużej mierze również z
oddziaływaniem na nią filozofii zen.
Buddyzm został wyparty z Indii przez tradycje hinduistyczne, rozwijając się jednakże
później w krajach takich, jak Chiny, Wietnam, Korea czy Japonia. Właśnie w tych czterech
krajach powstały pochodzące z mahajany nurty buddyzmu takie jak chan w Chinach, sǒn w
Korei, thiên w Wietnamie i zen w Japonii, w każdym z tych krajów charakteryzując się
posiadaniem swojej odrębności i specyfiki. Japoński zen jest w świecie stosunkowo najlepiej
znany, i najbardziej oddziałał on na społeczeństwa Zachodu, choć np. należy także zauważać
pewien wpływ filozofii sǒn - choćby przez tae-kwon-do - na tysiące ludzi żyjących na świecie
czy na kształtowanie się wyobrażeń o sztukach walki pod wpływem filmów o klasztorze
Shaolin, w którym to właśnie Bodhidarma medytował3.
Nawet uznawane za płytkie sposoby rozumienia japońskich sztuk walki, zwracające
uwagę głównie na sportowy ich wymiar, zdają się niejednokrotnie kształtować postawy
jednostek je uprawiających w jakiś sposób powiązane z zenem. Zarówno pozytywne, jak i
negatywne aspekty możliwości wykorzystania umiejętności zdobytych poprzez trenowanie
sztuk walki - zarówno w zakresie walki i jej unikania, jak i w zakresie osiągania spokoju
umysłu i specyficznego dystansu do rzeczywistości - mogą łączyć się z funkcjonowaniem
administracji. Także możliwość opisania doskonałej praktyki administracyjnej językiem zenu,
1

R. M. Pirsig: Zen i sztuka obsługi motocykla, Poznań 2005, str. 126.
E. Herrigel: Zen w sztuce łucznictwa, Warszawa 1987, str. 54.
3
Rozważania historyczne, dotyczące propagowania wpływów poszczególnych religii czy filozofii na siebie
nawzajem, mogą być bardzo interesujące, ukazując choćby wielonurtowość oddziaływania poszczególnych
myśli czy praktyk - jak choćby wpływ filozofii hinduskiej na stoicyzm, co stanowi pewną analogię do wpływu
zenu na społeczeństwa Zachodu - jednakże chcemy tu ukazać bardziej związki istoty filozofii zen z
problematyką praktycznie rozumianej dobrej administracji czy też możliwości jego zastosowania w codziennej
praktyce administracyjnej.
2

87

stosunku formy do treści czy też podkreślanie znaczenia celów i zasad administrowania może
posłużyć do zbliżenia świata administracji i buddyzmu zen.
Sztuka administrowania, praktykowana i doskonalona przez pokolenia oraz
poznawana przez poszczególne jednostki, łączyć się może zarówno z chaosem i nerwowością,
jak i z opanowaniem i porządkiem. Racjonalność administracji, rozumiana jako oparcie jej
działań czy struktur na intelekcie, stoi w sprzeczności z istotą zenu, zauważającego zalety
niemyślenia czy też działania bez zastanowienia, jednakże sprzeczność ta wydaje się być
tylko częściowa. Prowadzenie przez praktyków zenu rozważań na trudne tematy, twórczość
poetycka i malarska - co zresztą jest wykorzystywane do krytyki zenu - zdają się przeczyć
tezie o odrzucaniu przez zen intelektu. Zauważyć należy, że krytyka rozważań intelektualnych
prowadzonych w ramach nurtu zen dotyczy koncentracji na formie zamiast na treści, co jak
najbardziej może być podstawą także krytyki administracji. Rozpadające się i łączące szkoły
zenu czasem właśnie spierały się o formy i ich stosunek do treści, zaś podstawą kompromisu
było tu zwykle uznanie wartości zarówno formy, jak i treści, czy też zauważenie ich
współzależności.
Dostrzec możemy wiele typowych czynności urzędnika, przypominających swoją
powtarzalnością czy wręcz rytualizmem praktyki obecne w kulturze związanej z zen.
Ceremonia parzenia herbaty, podniesiona w Japonii do rangi sztuki, w opisie administracji
nabiera wydźwięku humorystycznego, choć trudno sobie wyobrazić administrację dobrze
działającą, gdyby pozbawiono ją możliwości wykorzystania pobudzających właściwości
kawy czy herbaty. Praktyka medytacji w pozycji zazen znajduje swój odpowiednik w
siedzeniu za biurkiem - dodać możemy, że z drugiej strony wykorzystanie pozycji zazen ma
mieć zbawienny wpływ na kręgosłup osób zbyt długo pracujących w pozycji siedzącej, co w
dodatkowy sposób łączy te dwa zjawiska.
Wymiar religijny wielu różnych zagadnień zdaje się pojawiać lub być nieobecny, w
zależności od przyjętej perspektywy czy wykorzystywanych kryteriów opisu. Religia,
rozumiana jako system wierzeń i praktyk, łączących grupy ludzi, może przejawiać się czy to
w uwielbieniu dla wspólnego idola popkultury, w podporządkowaniu temu samemu
zespołowi norm czy przynależności organizacyjnej do konkretnego związku wyznaniowego.
Intuicyjny sposób pojmowania religii łączy to zagadnienie z konkretnymi symbolami czy
grupami ludzi, wyznającymi doktrynę zapoczątkowaną przez określonego przywódcę czy
wykształconą w trakcie praktyki zbiorowej. Zarówno intuicyjne, jak i szersze spojrzenie na
zagadnienie religii łączyć może zjawiska zenu i administracji. Osoby wyznające buddyzm
zen, pracujące w urzędach, są przykładami oddziaływania religii na jakość administracji.
Praktyka administracji japońskiej, gdzie zen obecnie odgrywa wielką rolę w kształtowaniu
postaw i przyzwyczajeń wielkich grup ludności, wskazuje na pielęgnowanie przez tę
administrację cech takich jak dokładność, poświęcenie czy zdolność koncentracji i odporność
na stres. Zauważyć należy, że zen nie jest jedynym czynnikiem wpływającym na obraz
administracji japońskiej, jednakże jest czynnikiem dosyć istotnym i z pewnością
kształtującym w dużym stopniu nie tylko administrację, ale także jej klientów i otoczenie.
Szeroki sposób rozumienia pojęcia religii pozwala opisać zarówno administrację, jak i zen,
jako zjawiska podobne do kultu religijnego, którego praktycy poświęcają się służbie dobru
ogółu czy doskonalą się w wykonywaniu poszczególnych czynności i stosowaniu
poszczególnych form działania. Jednakże zarówno uznanie administracji, jak i zenu, za
religie, spotyka się ze sprzeciwem, opartym właśnie na intuicyjnym pojmowaniu pojęcia
religii. Zaznaczmy, że rozumiana w sposób podmiotowy administracja związków
wyznaniowych czy państw działających w oparciu o doktryny religijne jest zjawiskiem
odrębnym od tutaj omawianego. Odejście praktyki zenu od buddyjskich korzeni także przez
samych praktyków zenu oceniane jako jego oddzielenie od sfery religijnej w ogóle.
Oczywiście to pozorne podobieństwo administracji i zenu nie powinno nas oddalić od
88

zagadnienia zasadniczego - choć nie jedynego, pośród wielu łączących zen i administrację - to
jest od pokrewieństwa zenu do idei dobrej administracji4.
Zen w administracji to połączenie dobrych struktur ze sprawnym działaniem. Ustrój,
dostosowany do określonych warunków, ale także te warunki kształtujący, nie musi być
przeciwstawiany aktywności administracji. Aktywność administracji i jej ustrój mogą być
postrzegane łącznie, czy to poprzez rozumienie działania5 jako elementu ustroju, poprzez
uznanie ustroju za przejawu działania władcy, czy też poprzez traktowanie ustroju i działania
jako czynników ściśle powiązanych. Podstawy działania podmiotu administrującego wynikają
w dużej mierze z wyznaczników ustrojowych, determinujących kompetencje i procedury.
Urzędnik, uczący się działania, powinien łączyć wiedzę z umiejętnościami, i w każdym ze
swoich działań dostrzegać ich sens systemowy. Spokój umysłu, a także dokładność i
odporność na czynniki utrudniające pracę mogą tutaj wynikać zarówno z ćwiczeń zen, jak i
duch zen może być dostrzeżony w doskonałym działaniu urzędnika.
Dobra administracja zatem może być opisywana w kategorii zgodności z duchem zen,
jednakże doświadczenia historyczne każą nam dostrzegać granice utożsamiania sprawności z
jakością, czy też zgodności z przepisami - z przydatnością. Rzymskie paremie jak i
przemyślenia teoretyków funkcjonowania państwa wielokrotnie zwracają uwagę na
konieczność uwzględniania we wszelkich przewidywaniach niedoskonałości człowieka i
traktowania idei czy planów jako wzorców, które nie zawsze są osiągalne. Podobnie
osiągnięcie ducha zgodnego z ideałami zenu czy też doskonałość urzędnika są zjawiskami
nietrwałymi, czy nawet wyjątkowymi, i w dużej mierze zależą od kryteriów oceny czy opisu.
Statystyki, normy postrzegane realistycznie, działanie poprawne czy też popełnianie
niewielkiej ilości błędów bardziej powinny być podstawami postrzegania administracji. Spór
doktrynalny o sposoby osiągania oświecenia pomiędzy różnymi szkołami zen, uznający czy
to stopniową, czy to natychmiastową jego naturę, ujawniać się może w administracji w
kontekście takich zagadnień, jak poznawanie sztuki administrowania, posiadanie umiejętności
dotyczących załatwiania konkretnych spraw czy posiadanie kwalifikacji przez danego
urzędnika do pełnienia określonego stanowiska.
Kształtowanie umysłu jednostki przez zen jest sprawą niewątpliwą. Wiele osób
właśnie ze względu na ich zdolność uspokajania umysłu, ale i kształtowanie pewności siebie,
higieny umysłowej czy rozwijania zdolności estetycznych praktykuje sztuki walki czy inne
sztuki oparte o filozofię zen. Również praca w administracji zdaje się rozwijać w urzędnikach
specyficzne sposoby myślenia i działania, związane zarówno z uporządkowaniem czy z
prawidłowym z formalnego punktu widzenia załatwianiem spraw, ale też niejednokrotnie z
powstawaniem postawy aroganckiej czy oddalaniem się od rzeczywistych problemów
społecznych. Zauważmy, że podobne cechy negatywne również spotkać możemy w związku
z praktyką zen. Arogancja administracji, jej bezduszność i okrucieństwo ujawniły się w
sposób zintensyfikowany w organizacji obozów koncentracyjnych. Skupienie się na
bezbłędnym funkcjonowaniu machiny administracyjnej odsunęło z punktu widzenia
administracji tragedię ludzi, niszczonych przez jej działania. Podobnie filozofia zen,
pozwalająca na działanie pozbawione wahania, wykorzystana została przez militaryzm
japoński do treningu żołnierzy, przygotowując ich do dokonywania zbrodni bez poczucia
winy, fanatycznie i sprawnie6.
Koło zen, enso, w sposób symboliczny podkreślający świat wewnętrzny jednostki i
zniechęcający do poszukiwania szczęścia wyłącznie w świecie zewnętrznym może posłużyć
za symbol także w opisie administracji. Potrzeba doskonalenia administracji w sferze
wewnętrznej w celu jej lepszego oddziaływania na zewnątrz, jak i konieczność dbania o
4

P. Kapleau: Zen - świt na zachodzie, Warszawa 1992, str. 26.
M. Stefaniuk: Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, str. 61.
6
B. Victoria: Zen na wojnie, Kraków 2005, str. 114.
5

89

zaspokajanie potrzeb poszczególnych urzędników dla bezkonfliktowego działania
administracji mogą być sposobami interpretacji symbolu koła zen, podobnie jak choćby ideał
urzędnika nie myślącego o własnym ego, lecz w całości oddającego się sprawie służby
publicznej. Symbol enso oznacza także pustkę, rozumianą nie jako odczuwanie braku, lecz
jako wyciszenie i pozbawienie przeszkód. Sprawnie działająca administracja jest
niezauważalna, zaś dla niej samej doskonałe procedury, wykwalifikowani pracownicy czy
odpowiednie struktury i sprzęt pozwalają na działanie nie prowadzące do zmęczenia czy
błędów. Zauważyć tutaj należy wiele niebezpieczeństw, łączących się w myśli zachodniej z
pojęciem pustki, choćby takich jak skupienie się wyłącznie na formie, czy lenistwo.
Zagrożenia te pojawiają się również w filozofii zen, choć nie zawsze musi tu chodzić o
lenistwo fizyczne, lecz raczej o płytkie pojmowanie wykonywanych czynności. Dodajmy, że
zarówno te zagrożenia, jak i pokusa wykorzystania zenu do osiągania celów szkodliwych i
okrutnych tylko w pewnym sensie zdają się być hamowane przez zasady ogólne czy wartości
podstawowe, obecne w nauce Buddy czy w doktrynie praw człowieka. Zasady te nie zawsze
są stosowane, a żądza władzy czy głupota niejednokrotnie zdają się nad nimi triumfować.
Podkreślanie znaczenia teraźniejszości i skoncentrowania na wykonywanej czynności
czy na miejscu, w którym się przebywa, może służyć dokładnemu wykonywaniu zadań
administracji, a z drugiej strony czasem pozbawia ją szerszej perspektywy. Sądy
administracyjne, sięgające po wykładnię systemową czy celowościową, albo korzystające z
norm konstytucji a nie tylko z konkretnej ustawy, zdają się słusznie wykraczać poza
perspektywę „tu i teraz” proponowaną przez zen, choć oczywiście nie powinno to wykluczać
słusznego rozstrzygania konkretnych sporów.
Organizacja praktyki zen ukazuje pewne podobieństwo do hierarchii obecnej w
administracji, ponadto w pewnym zakresie przypominają system kształcenia
administratywistów na uniwersytetach. Metoda zadawania przez mistrza uczniowi zen
trudnych pytań w pewnym sensie podobna jest do rozwiązywania kazusów. Uprawnienia
mistrzowskie w szkołach zen często potwierdzane są egzaminami. Należy także zauważyć
pewne znaczenie zasad starszeństwa zarówno w administracji, jak i w szkołach zen.
Odrzucenie przez zen nadmiernych ceremonii, minimalizm i prostota mogą w wielu
przypadkach służyć administracji za wzór. Rozrzutność administracji stoi w sprzeczności z
zasadami buddyzmu zen, ukazując jednakże podobieństwo do niektórych innych religii.
Zauważmy, że nadmierny rozrost liczebny klasztorów zen, zwolnienie ich z podatków czy
oderwanie od potrzeb społecznych często budziły opór i prowadziły nie tylko do zubażania
państwa, ale także do obniżenia prestiżu zenu.
Artystyczne aspekty zenu ukazują medytacyjny wymiar twórczości, jak i prowadzić
mogą niejednokrotnie do powstania prostych, ale pięknych dzieł. Sztuka administrowania,
uprawiana w sposób bezbłędny, może także związana być z pozytywnymi odczuciami
estetycznymi. Należy oczywiście zauważyć, że zarówno samo skupienie się na estetycznym
aspekcie działania administracji - np. w postaci tworzenia pozbawionych sensu dokumentów jest zjawiskiem ocenianym negatywnie, podobnie jak brak skuteczności teatralnie
rozumianych form w sztukach walki.
Zarówno administracja, jak i zen, tworzą własny język. Wielokrotnie krytykowany ze
względu na niezrozumiałość język przepisów prawa administracyjnego czy język aktów
administracyjnych wykazuje pewne podobieństwa do pełnego paradoksów języka
stosowanego w wierszach haiku czy w koanach wykorzystywanych w medytacji.
Podobieństwo takie jednakże nie świadczy dobrze o języku administracji. Czym innym jest
zaś podobieństwo prostego i precyzyjnego języka administracji do treści filozofii zen w ogóle,
w tym przypadku minimalizm i precyzję możemy uznać zwykle za cechy pozytywne 7.
7

E. Fromm, D. T. Suzuki, R. de Martino: Buddyzm zen i psychoanaliza, Poznań 1995, str. 9.

90

Zen służy jednostce, zaś administracja społeczeństwu, jednakże taka perspektywa
dotyczy raczej ich bezpośrednich adresatów. Pośrednio bowiem również zen wpływa na
społeczeństwo, współtworząc jego kulturę i wpływając na takie zagadnienia, jak
zdyscyplinowanie obywateli, ich motywacja czy inteligencja. Administracja, służąc dobru
ogółu, załatwia sprawy poszczególnych osób, zatem i w tym przypadku wykazuje
podobieństwa z buddyzmem zen.
Propagowane przez zen niedziałanie, czy też obojętność wobec spraw świata leży w
jaskrawej opozycji do ideałów nastawienia administracji - wobec jej otoczenia, i względem jej
wewnętrznego funkcjonowania. Zauważyć jednakże należy, że mistrzowie zen słyną z
działania bezbłędnego, zaś niezauważalne działanie administracji właściwe jest nie tylko w
przypadku braku jej aktywności, ale także w kontekście jej działania bezproblemowego.
Podobieństwa postrzegania zagadnienia administracji i buddyzmu zen mogą dotyczyć
zagadnień takich jak organizacja, otoczenie administracji a otoczenie klasztoru zen, czy też
postrzeganie mnicha a postrzeganie urzędnika. Bezbłędność działania, rozwój czy dążenie do
stanu przezwyciężenia cierpienia wywołanego zjawiskami związanymi z potrzebami, to
kwestie łączące administrację i zen. Pomimo wielu pozornych różnic, istota zen i dobrej
administracji wydaje się być wspólna, choć ujawnia się ona dopiero na poziomie mistrzostwa.
Mimo, iż w praktycznym stosowaniu, zarówno zen jak i administracja wielu osobom i
społeczeństwom wyrządziły wielkie krzywdy, zaś ich reprezentanci dalecy byli od
doskonałości, to istotą zarówno administracji, jak i zenu, jest dobro.

91

Zakończenie
Zebrane w niniejszym opracowaniu artykuły ukazywały się w następujących księgach
konferencyjnych oraz czasopismach naukowych: Filozofia a administracja, [w:] A. Orłowska,
P. Polaczuk, L. Świto (red.): Filozofia prawa a praktyka prawnicza, Wydział Prawa i
Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, Olsztyn 2010, str. 109-115;
Przypadkowość w administracji, [w:] J. Łukasiewicz (red.): Nauka administracji wobec
wyzwań współczesnego państwa prawa, Rzeszów 2002, str. 101-108; Czas w administracji,
[w:] J. Łukasiewicz (red.): Jakość administracji publicznej, Rzeszów 2004, str. 449-456;
Konkurencja w administracji publicznej, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.): Prawo do
dobrej administracji, Warszawa 2003, str. 645-651; Łączenie administracji, [w:] Z. Janku, Z.
Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak (red.): Europeizacja polskiego prawa
administracyjnego, Poznań 2005, str. 688-691; Emocje w administracji, [w:] J. Łukasiewicz
(red.): Biurokracja - Bureaucracy, Rzeszów 2006, str. 652-659; Ogólna charakterystyka
nieporozumienia administracyjnego, [w:] Ius et Administratio, zeszyt 4(12), Rzeszów 2006,
str. 89-97; Choroby a administracja, [w:] E. Ura, K. Rajchel, M. Pomykała, S. Pieprzny (red.):
Bezpieczeństwo wewnętrzne we współczesnym państwie, Rzeszów 2008, str. 529-533;
Charyzma a polityka administracji, [w:] J. Łukasiewicz (red.): Polityka administracyjna Administrative Policy, Rzeszów 2008, 737-743; Rodzina - aspekty filozoficznoadministracyjne, [w:] Z. Frączek, B. Lulek (red.): Dylematy współczesnej rodziny praktyczne rozwiązania, Krośnieńska Oficyna Wydawnicza, Rzeszów 2013, s. 238-245;
Nasycenie informacyjne w administracji, [w:] Nowe kierunki działań administracji publicznej
w Polsce i Unii Europejskiej, red. P. Chmielnicki, A. Dybała, LexisNexis, Warszawa 2009,
str. 429-437; Inność a inicjowanie zmian w administracji, [w:] Zeszyty Naukowe
Dolnośląskiej Wyższej Szkoły Służb Publicznych Asesor we Wrocławiu, 4/2008, str. 135141; Administracja jako zniewolenie, [w:] E. Jasik, G.P. Maj (red.): Wyzwania i dylematy
związane z funkcjonowaniem administracji publicznej, Radom 2012, str. 49-56; Pojęcie
administracji przewidującej, [w:] S. Wrzosek, J. Łukasiewicz (red.): Dobra administracja teoria i praktyka, Radom 2007, str. 263-268. Trzy zaś teksty (Skale funkcjonowania
administracji, Przewidywanie odpowiedzialności w administracji oraz Zen w administracji)
zostały kilka lat temu oddane do druku, ale jeszcze według wiedzy autora się nie ukazały,
zatem niniejszy zbiór jest ich pierwotnym miejscem publikacji.

92

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful