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social:
aportes para
el acuerdo
volumen 3
universidad
catlica
andrs bello
universidad
simn
bolvar
asociacin
civil para
la promocin
de estudios
sociales
documentos
del proyecto
pobreza
Marino J. Gonzlez R.
(Coordinador y editor)
Jess Bianco Sosa
Mara Antonia Moreno
Ricardo Villasmil Bond
2
Yolanda DElia
Universidad Catlica
Andrs Bello
Asociacin Civil
para la Promocin
de Estudios Sociales
Instituto de Investigaciones
Econmicas y Sociales
de la UCAB
Edificio de Postgrado,
1er. Piso, Montalbn,
Caracas, Venezuela
Telfono (02) 407 4174
Fax (02) 407 4349
www.ucab.edu.ve
Diseo grfico
Mara de Lourdes Cisneros
Revisin de textos
Patricia Soteldo R.
Impresin
Ex Libris
Prohibida la reproduccin
total o parcial
sin el consentimiento expreso
de la Universidad
y la Asociacin
Primera edicin
2002
contenido
Captulo 1:
De la confrontacin al consenso:
Exigencias para repensar la seguridad
social en Venezuela
Marino J. Gonzlez R
11
Captulo 2:
Anlisis del marco institucional
de la reforma del sistema de seguridad social
19
Captulo 3:
Implicaciones fiscales de la reforma
de la seguridad social
41
Captulo 4:
La reforma del subsistema de pensiones
57
Captulo 5:
El fondo de asistencia mdica (FAM) del IVSS:
Situacin actual y opciones de reforma
Yolanda DElia
87
Captulo 6:
Bases para una reforma consensual
y viable de la seguridad social
Marino J. Gonzlez R
125
agradecimientos
Este proyecto ha sido una enriquecedora experiencia de cooperacin y trabajo colectivo. El objetivo general del estudio ha sido promover la discusin y el dilogo en torno a un tema central en
la actualidad venezolana: el porvenir de la seguridad social. Los aportes realizados en la primera
parte del Proyecto Pobreza sirvieron de base para
plantearse en serio el anlisis de las alternativas
de reforma de la seguridad social.
Desde el principio estuvo presente la necesidad
de sumar voluntades en el mbito acadmico. Por
esa razn la Universidad Catlica Andrs Bello (a
travs del Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales, IIES) y la Universidad Simn Bolvar (a travs de la Unidad de Polticas Pblicas,
UPP), desarrollamos este esfuerzo comn para
abrir espacios en la discusin acadmica y poltica en un tema prioritario en la agenda de polticas pblicas del pas.
Me toc la responsabilidad y privilegio de coordinar y editar este estudio. Quiero agradecer, muy
especialmente, a Luis Pedro Espaa (Coordinador del Proyecto Pobreza), amigo de toda la vida,
por su estmulo entusiasta y confianza en todas
las fases del proyecto. Luis Pedro apoy permanentemente los cambios que debimos realizar para
que el proyecto incorporara los nuevos aspectos
que iban surgiendo de acuerdo con las decisiones
en el mbito ejecutivo y legislativo. Debo una nota
de sentido agradecimiento a Luis Ugalde, S.J.,
Rector de la UCAB, para quien la seguridad social
ha sido siempre una preocupacin central. Su inters en el tema y en sus repercusiones, anim
decididamente este proyecto.
As mismo, agradecemos a los miembros de la
Asociacin Civil para la Promocin de Estudios
Sociales, particularmente a Andrs Espieira, Alejandro Castillo, Edgar Dao, Gustavo Galdo, Manuel Puyana, Gustavo Roosen, y Luis Vezga
Godoy. Todos ellos, a travs de mltiples reuniones, contribuyeron a mejorar el alcance del proyecto. Sus preguntas, crticas y sugerencias, fueron de gran ayuda para el equipo de trabajo.
Quiero tambin reconocer de manera muy afectuosa la dedicacin y profesionalismo del resto
de los miembros del equipo: Yolanda DEla, Mara Antonia Moreno, Jess Bianco, y Ricardo
Villasmil. Todos ellos realizaron aportes
sustantivos en sus respectivas reas y estuvieron
siempre dispuestos a fortalecer desde sus mbi-
tos de especializacin, una visin integral y coherente de la seguridad social en Venezuela. Siendo
que uno de los objetivos del proyecto era conformar equipos tcnicos multidisciplinarios en este
tema, podemos decir con entera satisfaccin que
dimos un gran paso de avance en esa direccin.
El proyecto se inici a mediados del ao 2000 y
los primeros anlisis estuvieron elaborados en febrero de 2001. Desde esa fecha realizamos reuniones de discusin con la comunidad acadmica,
con responsables de instituciones del gobierno
nacional, con representantes de la Asamblea Nacional, y con miembros de grupos sindicales y
empresariales. Queremos agradecer a todos los
participantes en esas reuniones por sus observaciones y contribuciones.
Finalmente, quiero agradecer la comprensin y
paciencia de mi esposa, Zoraida, y de mis hijos
Marino Andrs y Daniela, especialmente en la ltima fase de edicin de este estudio. Les he prometido que la prxima vez me llevar menos tiempo, pero tengo la impresin de que no me creyeron mucho.
Terminamos este proyecto con el deseo de que
este trabajo colectivo sea un aporte para la discusin de la reforma de la seguridad social en el pas.
Las limitaciones que tiene este esfuerzo son de
mi entera y exclusiva responsabilidad. La esperanza de que tengamos un sistema de seguridad
social efectivo y sostenible, es patrimonio de todos los que hemos compartido esta tarea.
Marino J. Gonzlez R.
Glosario de trminos
AFP
ALOS-CPSS
Anteproyecto de Ley Orgnica de Salud elaborado por la Comisin Presidencial de Seguridad Social
ALOSSS-CPSS
Anteproyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social elaborado por la Comisin Presidencial de Seguridad Social
ALP-CPSS
CASPNS
CCI
CINS
CISPNS
CNSS
CNUSPNS
CPDSIAN
CPSS
CRSS
CSC
FAM
FIEM
FSI
INE
IPASME
IVA
IVSS
LOAF
LOSSSI
LSP
MSDS
OCEI
OCEPRE
PIB
PMV
PLOSSS
RPSSTMAT
Rgimen prestacional de Seguridad, Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente (propuesto en el PLOSSS)
RPVH
SARISS
SEDL
SPNS
SRL
SSO
SSF
SSS
VIH
enfoque
Marino J. Gonzlez R.
Captulo 1
De la confrontacin al consenso:
Exigencias para repensar
la seguridad social
en Venezuela
Por ms de una dcada, Venezuela
no ha podido reformar su sistema
de seguridad social. La crisis del sistema
de seguros sociales, prevista a inicios
de los noventa, no se ha enfrentado
con la decisin y coherencia requeridas.
El lapso transcurrido desde el primer
intento de reforma (1992) hasta la fecha,
ha agravado el deterioro institucional
del sistema y perjudicado a sus beneficiarios.
El captulo presenta los rasgos
fundamentales de este proceso
y las caractersticas generales del estudio.
Captulo 1
De la confrontacin al consenso
Exigencias para repensar la seguridad social
en Venezuela
Orientaciones y caractersticas del estudio
Contenido del estudio
El autor
margonza@usb.ve
1
Mesa-Lago y Arenas (1998)
presentan un anlisis de la
seguridad social en
Venezuela y las coyunturas
de las reformas infructuosas
de este perodo.
2
Se puede consultar
especialmente Mrquez
(1991, 1992), y Mrquez y
Acedo (1993).
3
En todos los captulos
utilizaremos el trmino
pensiones para referirnos
exclusivamente a las
pensiones de vejez. Existen
otro tipo de pensiones
(invalidez permanente,
incapacidad parcial y
permanente, sobrevivencia,
entre otros) que no sern
analizados.
10
4
Las limitaciones polticas y
tcnicas de la reforma de
1997-1998 han quedado
ampliamente demostradas.
Villasmil (captulo 4 de esta
publicacin) detalla sus
deficiencias en el rea de las
pensiones de vejez. Gonzlez
(1998) seala las limitaciones
de esta reforma en el rea
de salud. Un tratamiento
ms actualizado de este
aspecto se puede consultar
en Gonzlez (2001).
11
12
siguen divididas entre los partidarios de la propuesta de la Comisin Presidencial de la Seguridad Social (CPSS) y los de la propuesta elaborada
por la Comisin Permanente de Desarrollo Social
Integral de la Asamblea Nacional. A menos que se
realice un esfuerzo de concertacin, la reforma
que se apruebe no contar con un apoyo sustantivo que exprese la requerida coincidencia en una
materia de esta envergadura. Por esta razn se
incluy en este estudio el anlisis del Proyecto de
Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social. Los
captulos 3, 4, y 6 analizan distintos aspectos de
esta propuesta.
CONTENIDO DEL ESTUDIO
El resto del estudio est presentado en cinco captulos. El captulo 2, elaborado por Jess Bianco,
examina el diseo institucional de las reformas
de seguridad social, con especial nfasis en el caso
venezolano. Este captulo est dividido en cuatro
partes. En la primera parte se analiza la relacin
entre la demanda de servicios de seguridad social
y las restricciones de implementacin que se observan en Venezuela. Segn Bianco, este conjunto de restricciones (socio-econmicas, de los incentivos de los agentes privados, y del marco constitucional) pueden convertirse en una limitacin
para el propio curso de la reforma.
La segunda parte del captulo 2 analiza el diseo
institucional del sistema desde la perspectiva de
la gobernabilidad de los entes pblicos. Se describe un marco de referencia para la consecucin
del desarrollo institucional en pases poco
industrializados y los principales requisitos que
debe caracterizar el diseo formal de las instituciones que manejan el sistema. La tercera parte
analiza el marco institucional establecido en los
anteproyectos elaborados por la Comisin Presidencial de la Seguridad Social: Ley Orgnica del
Sistema de Seguridad Social (APLOSSS-CPSS),
Ley de Pensiones (ALP-CPSS) y Ley Orgnica de
Salud (ALOS-CPSS). La ltima parte resume los
principales avances y debilidades de la propuesta
de reforma del Ejecutivo. En esta ltima seccin
tambin se plantean recomendaciones para fundamentar la discusin en torno a la reforma de la
seguridad social.
El captulo 3 se concentra en las implicaciones
fiscales de la reforma de la seguridad social. En
este captulo, dividido en cinco secciones, Mara
Antonia Moreno describe, en primer lugar, los rasgos principales de la seguridad social en el marco
de la Constitucin de 1999. En la segunda seccin se analiza la propuesta de la Comisin Presidencial de la Seguridad Social de marzo de 2001.
En la tercera seccin se analiza el Proyecto de
Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social
(PLOSSS) elaborado por la Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea
Nacional. En la cuarta seccin se describen las
restricciones del nuevo marco regulatorio fiscal y
la situacin de las finanzas pblicas al momento
de implementarse la eventual reforma. El captulo finaliza con la valoracin general de las condiciones fiscales y su relacin con la reforma de la
seguridad social.
En el captulo 4, Ricardo Villasmil analiza la reforma del sistema de pensiones. El captulo se
subdivide en ocho secciones. La primera seccin
presenta el marco terico de la previsin social.
La segunda seccin analiza las diferencias entre
los distintos sistemas de previsin. La tercera
seccin discute las opciones de reforma a la luz
de la realidad econmica, social e institucional
de Venezuela. En la cuarta seccin se esboza una
propuesta de poltica en el sistema de pensiones
de Venezuela. En la quinta seccin se analizan
las implicaciones financieras de esta propuesta.
El Anteproyecto de Ley de Pensiones elaborado
por la Comisin Presidencial de Seguridad Social (ALP-CPSS) es discutido en la sexta seccin.
La sptima seccin es dedicada al anlisis del
Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (PLOSSS-CPDSIAN), especficamente en sus repercusiones para la reforma
del subsistema de pensiones. La ltima seccin
13
Referencias
Gonzlez R., Marino J. 1998. Observaciones al Proyecto de Ley Especial sobre el Subsistema de Salud de la Seguridad Social.. En:
Comentarios y bibliografa para la discusin de la Ley del Subsistema de Salud de la Seguridad Social. Recopilacin de Edgar
Capriles. Maracay: Corposalud-Aragua.
_______. 2001. Reformas del sistema de salud en Venezuela (1987-1999): Balance y perspectivas. Santiago de Chile: CEPAL.
Serie de Financiamiento para el Desarrollo. Nmero 111. Junio.
Mrquez, Gustavo. 1991. La reforma del sistema de prestaciones sociales en Venezuela. En Andreas Uthoff y Raquel
Szalachmann (editores). Sistema de pensiones en Amrica Latina: Diagnstico y alternativas de reforma. Santiago de Chile:
CEPAL. Pp. 197-253.
_______. 1992. El Seguro Social en Venezuela. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Monografa No. 8.
Mrquez, Gustavo, Clementina Acedo. 1993. El Sistema de Seguros Sociales en Venezuela: Problemas y alternativas de
solucin. Caracas: IESA. Abril.
Mesa-Lago, Carmelo, Mariela Arenas. 1998. Social security in Venezuela: Diagnosis and reform. En Cruz-Saco, Mara Amparo,
Carmelo Mesa-Lago (editores). 1998. The reform of pension and health care systems in Latin America: Do options exist?
Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. Pp. 354-376.
14
marco
institucional
Captulo 2
Anlisis del marco institucional
de la reforma del sistema
de seguridad social.
Las reformas de los sistemas de seguridad
sociales deben fundamentarse en adecuados
diseos institucionales que fomenten
su desempeo sostenible. Dentro
de los determinantes del desempeo
se encuentran factores exgenos,
tales como el marco institucional
de la economa, las condiciones socioeconmicas iniciales al momento
de la reforma y la capacidad de la economa
para generar crecimiento sostenido.
Este captulo analiza el marco institucional
de la propuesta de reforma presentada
por la Comisin Presidencial de Seguridad
Social (CPSS).
15
16
INTRODUCCIN
El autor
biancoje@yahoo.com
1
Ver Bourguignon (2000) para
una breve resea de la
evolucin de la seguridad
social en los pases
desarrollados.
17
Uno de los problemas ms importantes que enfrentan las reformas de los sistemas de seguridad social en los pases en desarrollo, es el diseo de un
marco institucional que fomente su desempeo
sostenible. Sin embargo, debemos tener presente
que este diseo institucional per se es slo una
condicin necesaria para la sostenibilidad y funcionamiento eficiente del sistema de seguridad
social. El desempeo adecuado del sistema est
determinado, en gran medida, por factores
exgenos, como son: el marco institucional de la
economa en su conjunto, las condiciones
socioeconmicas iniciales al momento de plantear
la reforma y la capacidad de la economa de generar un ritmo de crecimiento sostenido.
Este captulo analiza, desde esta perspectiva, la
propuesta de reforma del sistema de seguridad
social contenida en los distintos proyectos de leyes del sistema de seguridad social presentados
en marzo de 2001 por la Comisin Presidencial
de Seguridad Social (CPSS).
El captulo est dividido en cuatro partes. En la
primera parte se analiza la consistencia de la reforma al comparar la demanda de servicios de
seguridad social, como parte de integral de la red
de proteccin social del pas, con las restricciones de implementacin que existen en la actualidad. Este conjunto de restricciones que enfrenta
la reforma, a pesar de ser independientes de las
instituciones involucradas, pueden convertirse en
una limitacin para su funcionamiento eficiente.
Las restricciones estn referidas a tres mbitos:
las condiciones socioeconmicas de pas, los incentivos de los agentes privados y las restricciones constitucionales que rigen al sistema.
La segunda parte analiza el diseo institucional
del sistema desde la perspectiva de la gobernabilidad de los entes pblicos. En esta parte se esbozan tanto un marco de referencia para la consecucin del desarrollo institucional en pases
poco industrializados (Rodrik 2000 a y b), como
los principales requisitos que debe tener el diseo formal de las instituciones que manejan el sistema bajo un enfoque de gobernabilidad: rgimen
de autonomas, transparencia, evaluacin de gestin y rendicin de cuentas.
La tercera parte analiza el marco institucional
establecido en los anteproyectos de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (APLOSSS-
CPSS), Ley de Pensiones (ALP-CPSS) y Ley Orgnica de Salud (ALOS-CPSS). Este anlisis se
centra en un contraste del diseo institucional
de la propuesta con los problemas planteados en
las dos primeras partes.
La ltima parte concluye y resume los principales avances y debilidades de la propuesta de reforma del Ejecutivo. En esta parte tambin se plantean recomendaciones para fundamentar la discusin en torno a la reforma de la seguridad social en Venezuela.
RESTRICCIONES DE LA
REFORMA
2
Si existe un mercado de
seguro y los individuos son
adversos al riesgo, el
autoseguro es ineficiente ya
que un mercado de seguro
slo cobrara una prima
equivalente a la prdida
esperada, ms el costo de
generar el servicio. Este
costo siempre tiene un
impacto menor sobre el
presupuesto del individuo
que la alternativa de cubrir
con recursos propios la
eventual realizacin de la
contingencia en un
momento del tiempo (Varian
1993 Gill y Ilahi 2000).
3
La justificacin formal de la
intervencin del Estado en
estos mercados est fuera
del alcance del presente
trabajo. Se justifica la
intervencin del Estado ante
fallas de mercado que en
general tienen como origen:
problemas de informacin,
existencia de bienes
pblicos, existencia de
externalidades, fallas de
planificacin de los agentes
privados (miopa) y fallas de
competencia. Los argumentos que aqu se esbozan slo
tratan de incluir todos los
aspectos relevantes para
organizar la discusin en
torno al diseo del marco
institucional del sistema de
seguridad social.
18
4
Crear la obligacin de
participar en el sistema
puede constituirse en un
mecanismo que asegura la
aparicin de mecanismos de
mercado, por ejemplo, los
mercados de pensiones y de
seguro de desempleo. En el
primer caso la obligatoriedad
a la contribucin al sistema
genera que una gran masa
de recursos exista para ser
administrada. Por esta razn
las empresas privadas tienen
un incentivo de proveer el
servicio, al generarse
economas de escala. En el
segundo caso, dado que se
est obligando a toda la
poblacin a participar como
contribuyentes al seguro, se
crea un incentivo a la
administracin privada del
servicio. Las empresas
privadas monitorean la
probabilidad de quedar
desempleado de la
poblacin lo que permite, en
principio, garantizar su
Tabla 1
Maternidad y postnatal
viabilidad econmica.
Guardera
Vivienda
Tipo de riesgo
Vejez
Ingreso
Familia
Soporte familiar
Un solo padre
Instrumentos
Relacionados
de Proteccin Social
Salud
Otros
Relacionados
al trabajo
Desempleo
Otros
al trabajo
Sustitutos de seguros
de mercado
Pensiones
Beneficios de invalidez
Beneficios de enfermedad
Sobrevivientes
Salud
Seguros sociales
Desempleo
Programas de empleo
Beneficio a familias
Bajos ingresos
Regulacin de mercados
19
por aquellos instrumentos que incluyen a la poblacin en general. Estos instrumentos estn resumidos en los dos primeros grupos de la Tabla 1.
En este sentido, el sistema de seguridad social es
slo parte de la red de proteccin social del pas y
de la poltica social del Estado.
3. El tercer grupo de instrumentos de la Tabla 1,
los beneficios a las familias, forman parte de la
red de proteccin social del pas, pero no del sistema de seguridad social. Las contingencias de
este grupo estn referidas a sectores de la poblacin y deben ser atendidas por instrumentos especficos a travs de los distintos entes del sector
pblico que se encargan de la poltica social.
4. La intervencin del Estado en esta materia es
incuestionable. Sin embargo, las caractersticas
de la intervencin deben especificarse, de manera que se promueva la consecucin del objetivo
de bienestar o eficiencia.
EL
5
Estos datos provienen de las
estimaciones poblacionales
de la OCEI y correcciones de
Villasmil (captulo 4 de esta
publicacin).
6
Este porcentaje proviene de
estimados del IVSS sobre la
poblacin contribuyente.
7
Ntese que esta tasa de
soporte slo toma en cuenta
la relacin entre poblacin
que trabaja contra poblacin
en edad de retiro, es decir,
que la tasa de soporte de los
trabajadores en referencia a
todo tipo de dependencia es
mayor.
8
Las experiencias internacionales son bastante
ilustrativas en este respecto.
Los casos exitosos de
reformas de la seguridad
social, como la de Chile y
Espaa, confirman este
planteamiento. Por otra
parte, las reformas sucesivas
e infructuosas en los pases
latinoamericanos durante las
dcadas de los setenta y
ochenta son ejemplos de lo
contrario.
20
tra una fuerte incapacidad en la generacin de ingreso para las familias, limitando a su vez la capacidad de financiar un sistema de seguridad social.
En trminos de la estructura de la poblacin, el
pas presentaba a finales del ao 2000 una tasa
de soporte de 7,5 (personas en edad de trabajar
por cada dependiente en edad de retiro). Sin embargo, la tasa de envejecimiento de la poblacin
es acelerada y se estima que disminuya progresivamente hasta alcanzar una tasa de 3,3 para el
2035.5 En este sentido, la actual estructura de la
poblacin se constituye en una ventaja a la hora
de plantear la reforma del sistema de seguridad
social ya que permite una implementacin progresiva del sistema. Sin embargo, debe sealarse
que esta ventaja es temporal.
Si bien es cierto que la estructura de la poblacin
venezolana se constituye en una ventaja, tambin
es cierto que la estructura del mercado laboral es
una gran desventaja para la implementacin de
una reforma del sistema de seguridad social. Para
el cierre del 2000 Venezuela presentaba una tasa
de informalidad de 53%, una tasa de desempleo
de 13% (ver Tabla 2) y el porcentaje de la poblacin econmicamente activa (PEA) que contribuye a la seguridad social est alrededor del 25%,
es decir, por cada trabajador venezolano que contribuye existen tres que no lo hacen. 6
Si tomamos esta tasa de participacin en el sistema actual como condicin inicial y corregimos la
tasa de dependencia, nos encontramos que por
cada contribuyente existen 1,9 dependientes.7
Adicionalmente, una economa estancada como
la que muestra el Grfico 1, no tiene la capacidad
de generar una oferta de trabajo formal que compense la estructura inicial del mercado laboral.
En sntesis, las condiciones del mercado laboral
junto con el desempeo econmico de los ltimos veintitrs aos, limitan seriamente la capacidad inicial de financiar con recursos internos la
reforma de seguridad social y se constituyen en
una restriccin importante a la hora de planificar
tanto el esquema contributivo del sistema, como
el componente fiscal del mismo.
Ahora bien, estas condiciones iniciales adversas
no necesariamente se constituyen en condiciones que imposibilitan cualquier reforma de seguridad social. Por el contrario, plantean una serie
de retos que deben ser considerados a la hora de
introducir dicha reforma.
En primer lugar tenemos el reto de la visin integral de las reformas econmicas y sociales. En este
sentido, lo importante no es plantear y disear
una reforma de seguridad social per se, sino integrar la reforma del sistema de seguridad a un programa de reformas estructurales de la economa
en su conjunto.
El desempeo de la economa venezolana en los
ltimos veintitrs aos es consecuencia de una
serie de condicionantes estructurales y de manejo de la poltica econmica. Slo a travs de un
programa de reformas integral, del cual la reforma de la seguridad social es slo una parte, se
puede alcanzar un ritmo de crecimiento que permita romper con el desempeo observado en los
ltimos aos.
Una propuesta de reforma de la seguridad social
aislada de un programa general de reformas est
destinada a fracasar y convertirse en una traba
adicional para el crecimiento de la economa, sin
importar el perfil o la calidad de su diseo.8 El
origen de esta traba est relacionado con los dos
restantes retos de la reforma: el manejo de los
incentivos de los agentes econmicos, y el proceso de implementacin de las reformas econmicas y sociales.
Los incentivos de los agentes a participar en el
sistema de seguridad social son un punto crucial
para la viabilidad y sostenibilidad de la reforma.
Ellos dependen de la credibilidad del sistema y
de los costos asociados con la reforma. Una reforma no creble, por carecer de un manejo inadecuado de los costos e incentivos, genera un ambiente que promueve la desincorporacin progresiva de la poblacin del sistema. En este escenario la viabilidad financiera de la reforma est comprometida y, por lo tanto, los agentes tienen incentivos para evadir o eludir sus contribuciones.
Las condiciones iniciales del mercado laboral venezolano son un buen ejemplo para explicar esta
inviabilidad. Con una tasa de soporte de 2 a 1, y
en presencia de importantes restricciones econmicas que limitan el financiamiento fiscal del sistema, la tasa de contribucin necesaria para financiar el sistema de seguridad social sera equivalente a la mitad del salario del trabajador.
Por otra parte, el elevado costo de nmina genera
un incentivo para evadir o eludir la contribucin
al sistema, lo que a su vez implica una tasa mayor
de dependencia y la repeticin continua de este
Grfico 1
(1977=100)
Tabla 2
Variacin
Nmero de personas
absoluta
1980
1990
2000
2000-1990
P.E.A.
5.035.000
7.197.000
10.164.000
2.967.000
Sector formal
2.967.000
3.800.000
4.213.000
413.000
Sector informal
1.847.000
2.680.000
4.748.0000
2.068.000
281.000
717.000
1.203.000
486.000
39%
41%
53%
12%
6%
11%
13%
2%
Mercado laboral
Desempleo abierto
Indicadores
Tasa de informalidad
Tasa de desempleo
9
Estos ejemplos se presentan
en la prxima parte del
trabajo.
21
10
Es importante resaltar que
existen otros costos de nmina
por contratacin colectiva que
no estn incluidos en estos
estimados y que estn
asociados a la ausencia de un
sistema de seguridad social
(plizas HCM, dispensarios
mdicos en las empresas, entre
otras opciones).
Adicionalmente existen
distorsiones, como la
sobrevaluacin del tipo de
cambio, que agravan el peso
relativo de la remuneracin al
empleo dentro de la estructura
de costos de las empresas.
Todos estos factores
profundizan los incentivos a la
informalidad de la produccin.
11
Villasmil (captulo 4 de esta
publicacin) presenta una
discusin ms profunda
sobre la propuesta de
reforma en el rea de
pensiones. Moreno (captulo
3 de esta publicacin)
discute el impacto fiscal de
la reforma.
Tabla 3
Por otra parte, es importante resaltar que en Venezuela, los costos legales de nmina son
sustancialmente altos, especialmente para las empresas que funcionan dentro de la formalidad y
contribuyen con el sistema. Las leyes laborales
venezolanas imponen los siguientes costos sobre
la nmina, adems de los costos por seguridad
social: 16,7% por concepto de prestaciones sociales (para toda empresa formal) y 30% por lo establecido en la Ley de Comedores Industriales
(para las empresas con ms de 50 trabajadores).
Sumando estos costos a los de la propuesta de
reforma de la seguridad social, los cargos de nmina seran el equivalente al 78,6% del salario,
es decir por cada Bs. 100.000,00 de salario, el
trabajador (20%) y el empleador (80%) deben
apartar Bs. 78.600,00 para cumplir con la legislacin laboral y social del pas.10
En sntesis, podemos afirmar que la propuesta de
reforma de la CPSS adolece de los siguientes errores de diseo:
1. No toma en cuenta las condiciones socioeconmicas iniciales, ni el impacto negativo sobre
estas que traera su implementacin.
2. Se plantea como una reforma aislada, ante la
carencia de un programa integral de reformas estructurales.
Salud
4,69
Cotizaciones FAM
1,56
Proyectos de ley
Total
Patrono Trabajador
6,25
4,00
2,25
Total
Diferencia
6,25
0,00
4,69
1,56
6,25
4,00
2,25
6,25
0,00
Pensiones
0,84
5,91
6,75
12,15
4,05
16,20
9,45
Cotizacin2
0,84
5,91
6,75
9,75
3,25
13,00
1,20
0,40
1,60
Comisin
Seguro
1,20
0,40
1,60
3,08
1,03
4,10
5,00
1,50
6,50
Maternidad, paternidad
0,75
0,25
1,00
1,00
1,00
2,00
Paro forzoso
1,58
0,53
2,10
2,00
0,50
2,50
Riesgos laborales4
0,75
0,25
1,00
2,00
0,00
2,00
Vivienda
0,00
3,00
3,00
0,00
3,00
3,00
0,00
3,00
3,00
0,00
3,00
3,00
Total
8,61
11,49
20,10
21,15
10,80
31,95
2,40
0,00
11,8
4. Promedio estimado( la tasa vara desde un 0,6% hasta un 9% dependiendo de los riesgos de la actividad productiva).Colocar el nmero 4 despus de "Riesgos laborales.
12
Es importante destacar que
el artculo 328 es inconsistente con el principio de
unidad del sistema, ya que
para la FAN se establece un
rgimen de seguridad social
propio, que en principio
puede entenderse que se
encuentra fuera del sistema
de seguridad social que rige
al resto de la poblacin.
23
des especiales, riesgos laborales, prdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsin social.
c. Los principios del sistema de seguridad social
son: universalidad, integralidad, financiamiento
solidario, unitario12 , eficiente y participativo, de
contribuciones directas o indirectas.
d. La ausencia de capacidad contributiva no es
motivo para excluir a las personas de su proteccin.
e. Las cotizaciones obligatorias que realicen los
trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios mdicos y asistenciales y dems beneficios
de la seguridad social podrn ser administrados slo
con fines sociales bajo la rectora del Estado.
f. Los remanentes netos del capital destinado a
la salud, la educacin y la seguridad social, se acumularn a los fines de su distribucin y contribucin en esos servicios.
3. El artculo 88 establece que las amas de casa
tienen derecho a la seguridad social de conformidad con la ley.
Entre los artculos que hacen referencia al sistema de salud destacan:
1. El artculo 84 establece: Para garantizar el
derecho a la salud, el Estado crea, ejerce la rectora y gestiona un sistema pblico nacional de salud, de carcter intersectorial, descentralizado y
participativo, integrado al sistema de seguridad
social, regido por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integracin social y solidaridad. Agregando al final, los bienes
y servicios pblicos de salud son propiedad del
Estado y no podrn ser privatizados.
2. El artculo 85 seala: El financiamiento del
sistema pblico nacional de salud es obligacin
del Estado, que integrar los recursos fiscales, las
cotizaciones obligatorias de la seguridad social y
cualquier otra fuente de financiamiento que determine la ley. El Estado garantizar un presupuesto para la salud que permita cumplir con los
objetivos de la poltica sanitaria. En coordinacin
con las universidades y los centros de investigacin, se promover y desarrollar una poltica nacional de formacin de profesionales, tcnicos y
tcnicas y una industria nacional de produccin
de insumos para la salud. El Estado regular las
instituciones pblicas y privadas de salud.
Como se puede observar, el artculo 86 define las
contingencias que debe cubrir la seguridad social.
Estas contingencias estn alineadas con la mayora de los instrumentos planteados en la Tabla 1:
los sustitutos de seguros de mercado, los seguros
sociales y el beneficio a la familia.
En este sentido, la Constitucin establece una
visin amplia a la seguridad social, como una red
proteccin social, al incluir no slo a vivienda y a
las cargas derivadas de la vida familiar, sino al dejar
abierto el espacio para cualquier objetivo de proteccin social.
Adicionalmente, el artculo 86 plantea tres principios claves: (1) universalidad (reafirmada en los
artculos 88, 100, y 144 que incluyen a las amas
de casa, trabajadores culturales, y funcionarios
pblicos, respectivamente), (2) el carcter no lucrativo de los servicios pblicos de seguridad social, y (3) la prohibicin de discriminacin por la
capacidad contributiva. Por otro lado, el artculo
80 dispone que las pensiones del sistema de seguridad social no pueden ser menores que el salario
mnimo urbano.
Esta visin amplia de la Constitucin plantea importantes interrogantes que deben ser contestadas
a la hora de plantear la reforma de las leyes que
rigen al sistema de seguridad social, tales como:
1. Qu servicios de seguridad social son considerados como parte del sistema de seguridad social?
2. Los principios de universalidad y prohibicin
de discriminacin por falta de capacidad contributiva son aplicables a todos los servicios de la
seguridad social? En el caso de una respuesta
negativa, Qu mecanismo de discriminacin se
debe utilizar?
3. Las pensiones no contributivas sern otorgadas por el mismo sistema?
4. Qu plantea el carcter no lucrativo en los
servicios de la seguridad social?
5. Deja la Constitucin espacio para una
implementacin gradual del sistema con una transicin adecuada? o Las normas constitucionales referentes a la seguridad social son de
implementacin inmediata?
La primera interrogante est vinculada al mbito
de accin de la institucionalidad del sistema de
seguridad social. En general, los sistemas de seguridad social estn conformados por los dos primeros grupos de la Tabla 1, es decir, los servicios
de seguro que son sustitutos de mercados y los
que son exclusivamente seguros sociales. Los servicios de beneficios a las familias generalmente
13
Ntese que el clculo
anterior asume que todos
los formales contribuyen al
sistema, por lo que en la
realidad la inviabilidad es
mayor.
24
se encuentran fuera del sistema de seguridad social y se consideran instrumentos de poltica social o forman parte de la red de asistencia social
del Estado.
En este sentido, los proyectos presentado por la
Comisin Presidencial de la Seguridad Social
(CPSS) parecen guiarse por la visin tradicional.
El artculo 14 del proyecto de Ley Orgnica del
Sistema de Seguridad Social (PLOSSS) incluye slo
los servicios tradicionales de la seguridad social.
La segunda interrogante plantea un serio problema de implementacin, ya que estos principios
establecen la restriccin inicial de que todo individuo tiene derecho a los servicios de seguridad
social, independientemente de su capacidad contributiva. Para ilustrar la relevancia de esta interrogante podemos tomar el servicio seguro de
desempleo. En este caso es evidente que los principios de universalidad y prohibicin de discriminacin por capacidad contributiva no aplican,
ya que por definicin este servicio es un sistema
de reparto en el cual los que contribuyen pagan
por la contingencia de quedar desempleados.
La estructura del mercado laboral venezolano nos
da un ejemplo palpable de lo necesario que es la
discriminacin entre contribuyentes y no contribuyentes para la prestacin eficiente del seguro
de desempleo. Una tasa informalidad de 53% y una
de desempleo de 13% implican que la tasa de reposicin de este servicio es de 0,71, es decir, por
cada trabajador en el sector formal existen 1,4
personas bien sea en el sector informal o
desempleadas. El hecho de que no se pueda discriminar eficientemente entre la poblacin informal y la desempleada implica que el salario total
del trabajador formal no alcanzara para cubrir la
generacin del seguro sobre el desempleo, ya que
sera actuarial y econmicamente imposible prestar el servicio.13
Un ejemplo similar se puede sealar en el caso de
las pensiones y est vinculado con la tercera interrogante. Si el sistema planteado para pensiones cuenta con dos pilares, uno contributivo en
el cual el trabajador ahorra para su retiro, y otro
solidario en el cual se compensa a las personas
que no lograron alcanzar un ahorro suficiente para
su retiro (o simplemente no contribuyeron), se
plantean serios problemas de implementacin. Por
un lado, si se garantiza la pensin mnima cabe
preguntarse qu incentivo tiene la persona para
14
Por ejemplo, las diferencias
en la organizacin de los
servicios de seguridad social
entre los principales pases
desarrollados. En los Estados
Unidos el diseo institucional
de estos servicios hace
nfasis en el manejo de los
incentivos y la responsabilidad individual, mientras que
en Japn y Alemania el
nfasis se encuentra en la
solidaridad y la responsabilidad social.
15
Para una discusin en
profundidad de estos
elementos, en el contexto
de la Banca Central, ver
Fisher (1995) y Pineda (1999).
25
Estos arreglos ineficientes tienen dos modalidades. En primer lugar, se fomenta una asignacin
de recursos discrecional, que en la mayora de
los casos no refleja las preferencias sociales, sino
los intereses de grupos de presin. En segundo
trmino, se entorpece el proceso de solucin de
conflictos al generar incentivos que fomentan la
actuacin poco transparente de las instituciones,
con el apoyo de los grupos de presin, y limitando el proceso de rendicin de cuentas. El caso del
IVSS y de otras instituciones venezolanas son
buenos ejemplos de las maneras en que la multiplicidad de objetivos termina por entorpecer la
actuacin institucional.
los incentivos que se establecen para evitar comportamientos alejados de los objetivos, y los mecanismos de remocin y solucin de conflictos
de intereses.
La autonoma de instrumentos est referida a la
libertad de seleccin, por parte de los administradores de la institucin, de los mecanismos para
alcanzar los objetivos planteados. La autonoma
financiera establece que la fuente de recursos disponibles para manejar la institucin se garantice
ex ante, de manera que los administradores no
estn sujetos a presiones que limiten el manejo
autnomo de la institucin.
TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS
26
La autonoma de accin de las instituciones pblicas tiene cuatro niveles bsicos que la rigen, a
saber: autonoma de objetivos, autonoma poltica, autonoma de instrumentos y autonoma financiera.
La autonoma de objetivos est referida a la discrecin de la institucin para establecer sus objetivos. Este nivel de autonoma no es otorgado a
instituciones con fines definidos, como las que
rigen la seguridad social, y es propio de instituciones que por diseo tienen importantes grados
de libertad como son el Ejecutivo y el Legislativo.
El segundo nivel, la autonoma poltica, es de
crucial importancia para el funcionamiento eficiente de las instituciones. Este nivel de autonoma tiene dos componentes fundamentales: la libertad de accin y la definicin de los incentivos
de las personas encargadas de dirigir las instituciones. De esta manera se promueve una toma de
decisiones alineada con los objetivos e intereses
de las instituciones.
La ausencia de autonoma poltica genera la captura del cuerpo directivo por parte de grupos de
inters, que generalmente tienen objetivos privados distintos a los de la institucin. En este escenario no slo se distorsionan la toma de decisiones y la consecucin de objetivos, sino que a su
vez se limita la transparencia en el manejo de la
institucin y se entorpece el proceso de rendicin de cuentas.
Por otra parte, los mecanismos que promueven
este nivel de autonoma estn vinculados con: los
requisitos de seleccin del cuerpo o persona que
tienen a su cargo la direccin de la institucin,
27
Las instituciones que rigen el sistema de seguridad social segn el ALOSSS-CPSS son las siguientes: La Comisin Rectora de la Seguridad Social
(CRSS), la Secretara Tcnica de la Comisin
Rectora, el Servicio Autnomo de Recaudacin e
Informacin de la Seguridad Social (SARISS), la
Figura 1
Instituciones vinculadas
al sistema de seguridad social
(Proyecto de la Ley Orgnica
del Sistema de Seguridad Social)
Presidente
de la Repblica
en Consejo
de Ministros
Viceresidente
de la Repblica
Comisin
Rectora (*)
Consejo
Nacional
de
Seguridad
Social (*)
MINTRA,
Ministro
MSDS,
Ministro
MINFIN,
Ministro
MPD,
Ministro
Secretara
Tcnica (*)
SARISS(*)
Junta de
Normalizacin
Superintendencia
de Seguridad
Social (*)
Figura 2
28
16
Este rgimen establece un
marco claro de prevencin y
solucin de conflictos de
inters por parte del
Superintendente. Tambin
introduce un mecanismo de
solucin del problema de
puertas corredizas
(revolving doors), al limitar
que el Superintendente
utilice el cargo para ganar
favores y la posterior
contratacin de los agentes
privados bajo su regulacin.
29
bargo, adolece de un marco de autonomas adecuado, que en la prctica puede implicar su captura poltica. El nombramiento del Superintendente establecido en el ALOSSS-CPSS (artculo
27) es potestad del Presidente de la Repblica,
con la aprobacin de la Asamblea Nacional.
En una primera instancia este es un marco adecuado de seleccin; sin embargo, su remocin es
de exclusividad del Presidente, bajo unos
parmetros de referencia, y slo tiene como requisito que debe ser motivada e informada a la
Asamblea. La libertad de remocin se convierte
de facto en un mecanismo de subordinacin poltica al Ejecutivo y compromete cualquier nivel
de autonoma. Adicionalmente, la autonoma financiera (artculo 24, ALOSSS-CPSS) no existe,
ya que depende del presupuesto del Ministerio de
Finanzas. Tampoco existe un foro pblico formal,
fuera del Ejecutivo, en el cual la Superintendencia
defienda su presupuesto.
Por otra parte, el manejo de los incentivos del
Superintendente establecidos en el ALOSSS-CPSS
(artculos 31 y 32) muestra un avance significativo en el diseo institucional del pas. Primero, se
establece un rgimen de incompatibilidades durante y posterior al ejercicio del cargo de Superintendente que limitan, ex ante, comportamientos no alineados con los objetivos de la institucin.16 Sin embargo, las deficiencias del rgimen
general de autonomas (principalmente la autonoma poltica) limitan el impacto de estas innovaciones institucionales.
Por ltimo, la Junta de Normalizacin es el ente
encargado de manejar la transicin, pero tiene un
carcter exclusivamente administrativo. El
ALOSSS-CPSS deja sin definir importantes asuntos de implementacin tales como la duracin de
la transicin, la necesidad de un plan que no slo
formule un programa de instalacin de la nueva
institucionalidad, sino que adems gue el proceso de implementacin, y un esquema de financiamiento que permita diluir los costos de dicha
transicin en el tiempo.
MAPA INSTITUCIONAL DEL ALOS-CPSS
17
Es importante resaltar que el
ALOS-CPSS es el nico
anteproyecto que plantea la
necesidad de contar con un
plan que gue el desempeo
de los subsistemas.
30
del sistema de salud pblica, sino que define materias especificas (desde la lactancia materna hasta licores y cigarrillos, pasando por los plaguicidas)
que deben ser, y de hecho lo estn, desarrolladas
en leyes especiales.
Bajo la perspectiva de gobernabilidad asumida en
este captulo, la inclusin de estos mbitos est
fuera del contexto de la discusin y formulacin
de las polticas pblicas de salud, entendido como
un subsistema de la seguridad social. En esta parte del captulo slo se cubren los aspectos
institucionales del ALOS-CPSS.
Desde el punto de vista del diseo institucional,
el ALOS-CPSS introduce importantes innovaciones en la concepcin del Sistema Pblico Nacional de Salud (SPNS). Sin embargo, adolece de las
mismas deficiencias del APLOSSS: la carencia de
mecanismos que fomenten un rgimen de autonoma adecuados, y mecanismos explcitos tanto
en el rgimen de transparencia como en el de rendicin de cuentas.
La concepcin del SPNS planteada en el ALOSCPSS tiene cuatro mbitos fundamentales: descentralizacin coordinada, coordinacin intersectorial, unificacin del sistema, y regulacin y control de las actividades relacionadas con la salud.
El primer mbito reconoce al SPNS como descentralizado, pero con un nivel de coordinacin central. La expresin fundamental de la coordinacin
es el mandato del ALOS-CPSS para crear un plan
nacional plurianual de salud con la participacin,
en su formulacin, de los distintos mbitos de gobierno: central, estadal y municipal. La introduccin de dicho mandato es, desde nuestra perspectiva, un punto importante de avance institucional en el establecimiento de polticas de salud
en el pas.17
La organizacin del SPNS est constituida por el
Ministerio de Salud y Desarrollo Social, las direcciones estadales de salud, las direcciones municipales de salud y las redes de salud (los establecimientos pblicos, o con financiamiento pblico,
que prestan servicios de salud, ver Figura 3).
Adicionalmente, se crean el Consejo Intergubernamental de la Salud (CISPNS) y el Consejo Asesor del SPNS (CASPNS).
En la concepcin del SNSP del ALOS-CPSS resalta la exclusin de los oferentes de servicios
de salud privados. Esta exclusin tiene connotaciones negativas sobre el potencial de eficiencia
del sistema, tal y como se adelant en la segunda parte de este captulo cuando se analiz la
interrogante del principio constitucional de no
lucro. Un punto llamativo del anlisis conjunto
del ALOS-CPSS y del ALP-CPSS es la inconsistencia sobre el tratamiento de este tema. En la
primera se excluye la participacin privada en
la prestacin de servicios, mientras que en la
segunda se permite.
El espacio institucional para dicha coordinacin
es el CISPNS, conformado por la (el) Ministra(o)
de Salud y Desarrollo Social, quien lo preside, por
los directores estadales de salud, y por representantes de las Direcciones de Salud Municipal y
del Distrito Capital. Sin embargo, el ALOS-CPSS
delega a su reglamento la organizacin y funcionamiento del CISPNS. Tambin se establece el
perfil discrecional al CISPNS y se compromete su
eficiencia al limitar su autonoma, transparencia
y rendicin de cuentas.
Por otra parte, el CASPNS es un mbito de participacin que incluye los siguientes actores: la (el)
Viceministra(o) de Salud del MSDS, quien lo preside, representantes de la comunidad organizada, la Comisin de Salud de la Asamblea Nacional, el CISPNS, las comunidades indgenas, la
Defensora del Pueblo, las facultades de Ciencias
de la Salud de las Universidades Nacionales, la
Academia Nacional de Medicina, las sociedades
cientficas con pertinencia en salud, los gremios
de los profesionales de las ciencias de la salud, los
trabajadores no profesionales de la salud y el sector empresarial, adems de una Secretara Tcnica a cargo del MSDS.
Al igual que el CNSS, el CASPNS es susceptible a
la captura poltica por parte del Ejecutivo al carecer de: un marco definido de transparencia, una
metodologa que regule la toma de decisiones dentro de su seno, y un mecanismo de seleccin de
los representantes. Es importante resaltar que la
Secretara Tcnica tampoco tiene un diseo
institucional definido.
El segundo mbito del ALOS-CPSS es la coordinacin intersectorial (entre las distintas carteras
ejecutivas del gobierno central) del SPNS a travs
de la creacin del Consejo Intersectorial Nacional de Salud (CINS). Este Consejo est conformado por: la (el) Ministra(o) de Salud y Desarrollo
Social, quien lo preside, la (el) Viceministra(o)
de Salud, la(el) Viceministra(o) de Desarrollo So-
Figura 3
Organizacin intergubernamental
del Sistema Nacional de Salud Pblica
(Proyecto de la Ley Orgnica del Salud)
31
En este captulo se analizaron los distintos aspectos relevantes a la hora de disear el marco
institucional del sistema de seguridad social, contrastndolos con las principales caractersticas del
diseo institucional del ALOSSS y del ALOS,
ambos propuestos por la CPSS.
Un adecuado diseo institucional es una condicin necesaria para el funcionamiento eficiente y sostenido de un sistema de seguridad. Sin
embargo, no es una condicin suficiente. Otros
factores externos al diseo institucional, as
como a la reforma de la seguridad social, juegan un papel determinante en el desempeo
futuro del sistema. Entre estos tenemos: las
condiciones socioeconmicas iniciales a la hora
de plantear la reforma, la capacidad institucional de la economa en su conjunto y la capacidad de la economa de generar un paso de crecimiento sostenido.
Desde esta perspectiva, la reforma de la seguridad social no puede estar aislada del marco de
reformas generales de la economa. De hecho, tal
como propone Rodrik (2000a 2000b), el sistema
de seguridad social es uno de los cincos arreglos
institucionales que fundamental una economa de
mercado moderna y auto-sostenida.
La ausencia de una visin integral en las propuestas de reformas de la actual coyuntura poltica
venezolana, junto con las condiciones socioeconmicas del pas, se constituyen en las principales trabas para cualquier propuesta de reforma
en la seguridad social. Adicionalmente, la propuesta de reforma tiene significativos errores de diseo, no slo desde el punto de vista institucional,
sino tambin desde el punto de vista financiero,
econmico y actuarial.
Desde una perspectiva de diseo institucional
existen aspectos positivos en las propuestas de la
CPSS, que en algunos casos, como el reconocimiento de la salud como un hecho descentralizado, se convierten en verdaderas innovaciones
dentro del contexto venezolano. Sin embargo, las
deficiencias en materia de desarrollo de un plan
de accin, objetivos institucionales, autonoma,
transparencia, rendicin de cuentas y la ausencia de un rgimen adecuado de transicin; se constituyen en obstculos que limitan seriamente el
impacto de estos aspectos positivos.
Por otra parte, la estructura de financiamiento
planteada para el sistema se centra en un recargo
excesivo de los costos de nmina. En ausencia de
32
una marco general de reformas crebles, este aspecto se convierte en un incentivo para la profundizacin del proceso de informalizacin de la sociedad venezolana, y establece un perfil financieramente inviable a la propuesta de reforma.
Desde nuestro punto de vista, la reforma de los
sistemas de seguridad social es uno de los temas
que dominarn la agenda de polticas pblicas en
el futuro, no slo en Venezuela sino en el contexto global. En este sentido, el proceso de reformas
del sector es continuo y plantea importantes retos, tanto para la teora como la prctica de polticas pblicas del sistema. Sin embargo, en el contexto venezolano, en el cual el proceso de reformas se encuentra seriamente atrasado y afectado
por significativas fallas de diseo, el problema es
ms complejo y requiere definiciones en los siguientes temas:
1. Agenda de reformas. Se debe consolidar un
programa de reformas integrales que sea consistente y polticamente viable. Es necesario la definicin no slo del grupo de reformas institucionales en el rea de la seguridad social, sino
tambin en las otras reas institucionales, econmicas y sociales.
2. mbito de discusin. Es fundamental delimitar un escenario de participacin que permita alcanzar un acuerdo del mayor consenso social en
torno a las reformas y en el cual participen todos
los grupos sociales.
3. Gobernabilidad. Este principio debe guiar el
diseo institucional de las reformas.
Referencias
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Bourguignon, F. 2000. Social protection in industrial countries: Which lessons for LAC countries? Washington, DC: Banco
Mundial. (mimeo).
Fisher, S. 1995. Modern approaches to central banking. NBER Working Paper 5064. Cambridge, MA: NBER.
Gill, I. S., Y N. Ilahi. 2000. Economic insecurity, individual behavior and social security. Washington, DC: Banco Mundial. (mimeo).
Pineda, R. 1999. Consideraciones en relacin con la Reforma del Banco Central de Venezuela. Notas Tcnicas: 99-011. Caracas:
Oficina de Asesora Econmica y Financiera del Congreso de la Repblica de Venezuela.
Repblica Bolivariana de Venezuela. 1999. Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Caracas: Eduven.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Comisin Presidencial para la Reforma de la Seguridad Social. 2001a. Proyecto de Ley
Orgnica del Sistema de Seguridad Social. Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
_______. 2001b. Proyecto de Ley Orgnica de Salud. Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
_______. 2001c. Proyecto de Ley del Subsistema de Pensiones. Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
_______. 2001d. Proyecto de Ley del Subsistema de Empleo y Desarrollo Laboral. Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
_______. 2001e. Proyecto de Ley de Prestaciones e Indemnizaciones por Accidentes de Trabajo y Enfermedades Ocupacionales.
Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
Rodrik, D. 2000a. Development strategies for the next century. Washington, D.C: World Bank. (mimeo).
_______. 2000b. Institutions for high-quality growth: What they are and how to acquire them. NBER Working Paper 7540.
Cambridge, MA: NBER.
Varian, H. R. 1993. Intermediate microeconomics: A modern approach. Nueva York: W. W. Norton & Company. Tercera edicin.
33
Tabla A.1
Artculo
Salud
Seguridad Social
80:
de la seguridad social.
Pensiones y jubilaciones no pueden ser menor
que el salario mnimo urbano.
83:
Derecho a la Salud.
84:
Establecimiento
de Salud (SPNS).
85:
86:
Caractersticas
de la seguridad social.
Garantiza la salud.
Asegura proteccin en contingencias de: Maternidad,
paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastrficas,
discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, prdida
de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda,
cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia
de previsin social.
Principios del sistema de seguridad social: Universal, integral, de
financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de
contribuciones directas o indirectas.
Ausencia de capacidad contributiva no es motivo para excluir a
las personas de su proteccin.
Uso exclusivo de los recursos financieros de la seguridad social.
Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las
trabajadoras para cubrir los servicios mdicos y asistenciales y
dems beneficios de la seguridad social podrn ser administrados
slo con fines sociales bajo la rectora del Estado.
Los remanentes netos del capital destinado a la salud,
educacin y la seguridad social se acumularn a los fines de su
distribucin y contribucin en esos servicios.
El sistema de seguridad social ser regulado por una ley
orgnica especial.
Tabla A.1
Artculo
Salud
Seguridad Social
88:
De la garanta de igualdad
y la mujer.
100:
culturales.
122:
De los pueblos indgenas.
144:
De la funcin pblica.
de la administracin pblica.
156:
De las competencias
De las competencias
de los Municipios.
184:
De la transferencia de servicios
a las comunidades y grupos
vecinales por parte de los
Estados y Municipios.
311:
328:
De las Fuerza Armada Nacional.
35
implicaciones
fiscales
Captulo 3
Implicaciones fiscales
de la reforma
de la seguridad social
El carcter absoluto que tiene
el derecho de la seguridad social
en la Constitucin puede colidir
con el cumplimiento de los principios
de equilibrio y sostenibilidad
de las cuentas fiscales. En general,
el que los objetivos de la reforma
de la seguridad social no constituyan
un obstculo a los de la disciplina fiscal
depende de tres factores:
la sostenibilidad intrnseca de la reforma
propuesta, las restricciones del nuevo
marco regulatorio fiscal, y la situacin
de las finanzas pblicas al momento
de implementarse la reforma.
Este captulo analiza las implicaciones
fiscales de la reforma.
36
37
La autora
mmoren@reacciun.ve
1
Se entiende que las
contingencias de la
Constitucin 1999 referidas
a la discapacidad, viudez y
orfandad, podran asimilarse
a las de invalidez y muerte,
respectivamente; mientras
que las de maternidad y
paternidad estaran incluidas
en las cargas derivadas de la
vida familiar.
38
Las propuestas de reformas de la seguridad social elaboradas por la Comisin Presidencial de Seguridad
Social (CPSS) y la Comisin de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional (CDSIAN) atienden
al mandato de la Constitucin aprobada en 1999. Las
reformas se proponen prcticamente de manera simultnea con los cambios en el marco regulatorio
fiscal que, tambin inspirados en la Constitucin de
1999, pretenden conferirle un mayor grado de disciplina al manejo de las finanzas pblicas y, con ello,
lograr la sostenibilidad de las polticas fiscales.
El derecho de los venezolanos a la seguridad social ha sido considerablemente ampliado en la
nueva Constitucin. La asignacin de la rectora
del sistema al Estado, conjuntamente, con otras
disposiciones constitucionales de carcter operativo que incrementan su responsabilidad en la
provisin de los servicios de la seguridad social,
ocasionan que el impacto presupuestario derivado
del nuevo marco regulatorio sea considerable. Se
pueden distinguir tres fuentes de costos fiscales:
1. La ampliacin de la cobertura de la atencin
pblica de las contingencias de la seguridad social, con respecto a las que conforman el sistema
vigente. El impacto presupuestario depende de la
modalidad de financiamiento de los servicios que
integran el sistema.
2. El diseo institucional del nuevo sistema de
seguridad social, el cual podra dar lugar a costos
fiscales adicionales.
3. Los mandatos constitucionales que garantizan
la cobertura de la seguridad social para ciudadanos sin capacidad contributiva.
El carcter absoluto que tiene el derecho de la
seguridad social en la Constitucin puede colidir
con el cumplimiento de los principios de equilibrio y sostenibilidad de las cuentas fiscales. Dependiendo de la forma en que se solvente esta situacin, el impacto presupuestario de la nueva
seguridad social probablemente tendra que limitarse, o bien mediante el cumplimiento gradual
de la efectividad del derecho, o mediante el desplazamiento de otros programas pblicos.
En general, el que los objetivos de la reforma de
la seguridad social no constituyan un obstculo a
los de la disciplina fiscal depende de tres factores: la sostenibilidad intrnseca de la reforma propuesta, las restricciones del nuevo marco
regulatorio fiscal, y la situacin de las finanzas
pblicas al momento de implementarse la reforma.
MARCO CONSTITUCIONAL
2
Ver captulo 2 de esta
publicacin.
3
El concepto de remanentes
netos de capital se origina
en la Constitucin. Su
significado, sin embargo, a
los fines operativos, no est
totalmente claro. El
Proyecto de Ley Orgnica del
Sistema de Seguridad Social
presentado por los
diputados Nohel Pocaterra,
Jos Gregorio Briceo y
Pedro Solano, y elaborado
por Antonio Jos Crdenas, centra parte de su
propuesta en dicho
concepto. En dicho proyecto
no se ofrece un concepto,
pero se seala expresamente que Al aplicar la
Doctrina Remanentista, de
manera progresiva, por
ejemplo, en una primera y
segunda etapa referente al
Presupuesto Nacional, al
determinar el flujo de
fondos, de tal manera que
se tengan los montos
depositados, los plazos, los
egresos y los fondos
colocados en la banca
comercial originados por el
Seniat, IVA, etc. As como,
disponer de informaciones
sobre encajes y su utilizacin
en el mercado financiero
mediante estudio con las
autoridades monetarias en
una tercera etapa, para
obtener los remanentes e
intereses que ello podra
originar, generaramos una
acumulacin de sobrantes
de rentas netas del capital o
plus valor financiero del
capital en nuevo capital de
billones de bolvares,
suficiente de satisfacer las
necesidades sentidas del
Sistema de Seguridad
Social.... Una interpretacin
inicial de estas ideas lleva a
considerar que para esos
autores, remanentes netos
de capital son los rendimientos potenciales de todos los
fondos pblicos depositados
en el sistema financiero. 39
vos, las garantas del acceso a la vivienda y a servicios que mejoren la calidad de la vida familiar
forman parte ms bien de los objetivos de la poltica social del Estado.2
La Constitucin de 1999 establece que la seguridad social ser un servicio pblico de carcter no
lucrativo. Con base en esta disposicin se extiende el compromiso del Estado para garantizar la
efectividad de ese derecho, asignndosele las siguientes responsabilidades:
1. Rectora de la integracin de los recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias de la seguridad
social, y cualquier otra fuente de financiamiento
que determine la ley.
2. Garanta del disfrute del beneficio de la seguridad social a ciudadanos sin capacidad contributiva, incluyendo a las amas de casa.
3. Garanta de la asignacin de presupuestos para
la salud que permitan cumplir con los objetivos
de la poltica de salud.
La rectora pblica del sistema de seguridad social tendra un impacto presupuestario, con la
creacin de nuevos organismos y de nuevas funciones. Como se ver, ambas propuestas de reforma de la seguridad social establecen toda una
nueva infraestructura institucional para la nueva
seguridad social. En el caso de la propuesta elaborada por la CDSIAN se incluye hasta la creacin del Ministerio de la Seguridad Social.
El segundo aspecto tiene claramente un impacto
positivo sobre el presupuesto de gastos, cuyo tamao depender de los parmetros que se establezcan para el disfrute del beneficio. La Constitucin no los establece y, con excepcin del carcter no contribuyente del beneficiario, relega
su determinacin para la ley especial. Obviamente, mientras ms flexibles sean esos parmetros,
mas alto ser el costo fiscal de este pilar del servicio de seguridad social.
La garanta de que los presupuestos de salud sern suficientes para cumplir con los objetivos de
la poltica de salud, por su parte, podra cumplirse si esos objetivos se determinasen en funcin
de las restricciones presupuestarias fiscales. De
esta forma, no necesariamente tendra que producirse un impacto adicional en el presupuesto
fiscal derivado de esa disposicin.
La Constitucin establece, adems, otras condiciones que inciden sobre el presupuesto de la seguridad social. Dispone que el monto de las pen-
siones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de seguridad social no sea inferior al monto del
salario mnimo urbano. Igualmente establece:
1. La prohibicin del destino de los recursos financieros de la seguridad social a otros fines;
2. El destino de los remanentes netos del capital3 acumulados a la salud, la educacin y la seguridad social a los fines de su distribucin y contribucin en esos servicios; y
3. La prohibicin de privatizacin de los bienes y
servicios pblicos de salud.
Debe destacarse que el monopolio pblico de la
seguridad social podra impedir un arreglo
institucional eficiente para la provisin de dicho
servicio, lo cual dara lugar a costos fiscales adicionales. En este caso, el impacto presupuestario
se derivara de la ausencia de mecanismos
institucionales efectivos que impidiesen el surgimiento de incentivos para el desvo de los fondos
de la seguridad social.4 La posibilidad de evadir
estos costos, probablemente, favorecera que parte
de los procesos de la seguridad social estuviesen
a cargo del sector privado. No obstante, las disposiciones sobre el carcter no lucrativo del sistema y sobre el destino de sus beneficios5 hacia la
salud, educacin y seguridad social, probablemente, no favoreceran esa solucin.
Hasta ahora se han presentado ante la Asamblea
Nacional cinco proyectos de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social: el de la Comisin Presidencial de la Seguridad Social (CPSS),6 el de la
Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional (CPDSIAN), el del
Partido Primero Justicia (esencialmente, idntico al de la CPSS), el de FAPUV y los diputados
Khan, Guerra y Ros (segn ellos, al contener solamente lineamientos, no genera impactos presupuestarios), y el de los diputados Pocaterra,
Briceo y Solano elaborado por Antonio Jos Crdenas (que se basan en los remanentes netos de
capital). Para la elaboracin de este reporte, se
analizaron las propuestas de la CPSS y la
CPDSIAN.
REFORMA PROPUESTA POR LA
COMISIN PRESIDENCIAL DE SEGURIDAD SOCIAL (CPSS)7
4
Ver captulo 5 de esta
publicacin en el que se
analiza el caso del IVSS.
5
Se asume que la categora
de excedentes netos de
capital se asimila a la
categora de beneficios.
6
Comision creada por Decreto
925, G.O. 37.008 del 7-82000.
7
Esta seccin se basa en los
planteamientos de la
Exposicin de Motivos del
PLOSSS de marzo 2001 y los
anteproyectos de leyes de
los respectivos subsistemas
(ver Repblica Bolivariana de
Venezuela. CPSS. 2001).
8
Las cifras de costos
presentadas corresponden
slo al Gobierno Central. En
el proyecto, se estima que el
costo actual de la seguridad
social de los estados
representa 1,2% del PIB. Se
asume para los clculos que
la tasa de informalidad
disminuye a partir de un
valor inicial de 55% en 2002,
hasta 44% en 2007, y un 30%
de evasin en las cotizaciones a la seguridad social.
40
Tabla 1
% del PIB
Ingresos
2001
Costos*
Balance
Promedio
2001 Promedio
anual
anual
2001 Promedio
anual
2002 /2007
2002 /2007
2002 /2007
Salud
0,3
0,4
1,4
4,1
-1,1
-3,7
Pensiones
0,3
1,2
2,7
3,8
-2,4
-2,6
0,1
0,5
0,1
0,5
0,0
0,0
Vivienda
0,1
2,2
4,7
9,6
-3,9
-7,4
Total
0,8
2,2
4,7
9,6
-3,9
-7,4
* Gobierno Central
Tabla 2
Parmetros de financiamiento
Proyecto de Ley Orgnica de Seguridad Social
Mayo 2001
(en porcentaje del salario base de cotizacin)
Actual
Proyecto de Ley
Salud
6,25
6,25
Cotizacin FAM
6,25
Pensiones
6,75
16,2
Cotizacin
6,75
Comisin
1,6
Seguro
1,6
Empleo y
desarrollo laboral
4,1
6,5
Maternidad
1,0
paternidad
Paro forzoso
2,1
Idem
2,5 Idem
Riesgos laborales
1,0
idem
2,0 Idem
Vivienda
3,0
3,0
3,0
3,0
Ley de Poltica
Habitacional
9
Se contemplan en el PLOSSS
otras fuentes de ingresos,
como las contribuciones al
Subsistema de Salud por
parte de las aseguradoras
para las campaas de
prevencin de accidentes
viales (1% del seguro de
responsabilidad civil) y de
educacin sanitaria (0,5% del
seguro mdico), entre otras.
Su magnitud, sin embargo,
es poco significativa (menos
del 0,5% del PIB).
10
En la Exposicin de Motivos
de este Anteproyecto se
seala que el elaborado por
la CPSS se alej de las
instituciones y preceptos
constitucionales sobre
seguridad social
42
43
Por ltimo, para el Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat (RPVH) se propone un rgimen
de financiamiento particular. Sera financiado con
aportes fiscales y remanentes netos de capital para
garantizar el acceso a una vivienda a las personas
de escasos recursos y con los aportes parafiscales
de empleadores, trabajadores dependientes e independientes, para garantizar el acceso a una vivienda a quines tengan capacidad de amortizar
crditos, con o sin garanta hipotecaria.
El modelo de pensiones que se propone es el de
reparto o capitalizacin colectiva administrado
por entes pblicos. Estara conformado por dos
pilares: uno bsico de prestacin definida y a cargo del fisco en el caso de las personas sin capacidad contributiva (sistema de financiamiento
unipartito); y el otro, de aseguramiento colectivo
obligatorio, cotizacin y prestacin definida, proporcional al nmero de cotizaciones y al monto
de los aportes, y con rgimen financiero de capitalizacin colectiva (bipartito: Estado trabajadores, para los trabajadores por cuenta propia; y
tripartito: Estado trabajadores empleadores,
para los afiliados trabajadores bajo relacin de dependencia).
Se establece, adems, que las personas podran
afiliarse voluntariamente a los planes complementarios de vejez, administrados por el sector privado y regulados por el Estado. La pensin del primer pilar sera equivalente al salario mnimo urbano; para el segundo, la cuanta de la pensin
seria igual a una suma bsica, ms una porcin
adicional que estara en relacin directa con el
nmero de cotizaciones y el salario de referencia
del trabajador. Con el fin de preservar el poder
adquisitivo de las pensiones, su monto se ajustara anualmente, tomando como referencia el costo de la canasta bsica. Se deja para la ley especial la definicin del mtodo de clculo del salario de referencia.
Se propone un nuevo diseo de la administracin
institucional del sistema de seguridad social: creacin de la Tesorera de la Seguridad Social, del
Instituto de Prestaciones Dinerarias, el Instituto
Nacional de Empleo y la Superintendencia del
Sistema de Seguridad Social. Se mantendra el
Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laboral.
La Tesorera de la Seguridad Social, con personalidad jurdica y patrimonio propio, se encargara
Tabla 3
Contingencia
Impacto de la Ley
Costo actual
Costo total
Costo total
1,3
5,9
7,3
Pensiones
Pensionados actuales IVSS
Futuros pensionados
(tasa de crec. 3% anual)
Pensionados a cargo del fisco
Pensiones no contributivas
1,3
0,0
2,0
1,2
3,4
1,2
1,3
0,0
?
0,0
0,9
0,0
1,3
0,9
0,0
0,0
2,5
2,5
Desempleo y Seguridad,
Salud de los Trabajadores y
Medio Ambiente de Trabajo
0,0
0,0
0,0
Vivienda y Hbitat
0,0
1,4
1,4
44
Los costos fiscales que se derivan de la infraestructura institucional del modelo de seguridad propuesta
estaran asociados a la creacin del Ministerio de la
Seguridad Social, de la Tesorera de la Seguridad Social, del Instituto de Prestaciones Dinerarias, del Instituto Nacional de Empleo y de la Superintendencia
de la Seguridad Social. Los costos relacionados con
el modelo propuesto de pensiones contemplan el
aporte fiscal al pilar no contributivo, y los aportes al
pilar contributivo en lo que corresponde al complemento que el Estado hara a las pensiones de individuos, cuyas contribuciones no alcancen el monto
necesario para garantizar la pensin mnima. Adems de ello, habra que considerar la sostenibilidad
del modelo en el tiempo y la previsin en la norma
sobre la forma en que se atenderan potenciales problemas de desequilibrios (por ejemplo, los derivados
del envejecimiento de la poblacin y, como consecuencia, de la tasa de dependencia). Finalmente, estaran los costos fiscales de la transicin al nuevo rgimen de seguridad social.
De acuerdo con lo expresado en la Exposicin de
Motivos del PLOSSS, el impacto fiscal esperado para
2002 ascendera a 1,3% del PIB, el cual, aadido al
estimado de la asignacin presupuestaria actual a la
seguridad social, llevara el costo total de esta ltima
a un total de 7,3% del PIB. No se presentan los estimados de los ingresos que recaudara el fondo de capitalizacin colectiva (Tabla 3).
El PLOSSS distingue las siguientes fuentes de costos
fiscales en el rea de pensiones: para los futuros pensionados asumiendo una tasa media de crecimiento de 3% anual e incluyendo solicitudes pendientes
el costo sera de 1,3% del PIB; para los pensionados
del Estado, amparados por la Ley del Estatuto sobre
45
De ratificarse finalmente el Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (PLOSSS),
ya aprobado en primera discusin, se crearan cuatro nuevos organismos para atender el sistema. Ello
dara lugar a costos no recurrentes o de inversin
inicial, y recurrentes o de funcionamiento. En el
PLOSSS no se presenta la estimacin de dichos
costos. Por esta razn, se realiz una estimacin a
partir de la informacin de costos de organismos
con tareas similares: el costo del Instituto Nacional de Empleo, basado en las reas del Ministerio
del Trabajo relacionadas con la atencin a las contingencias laborales; el costo del Instituto de Prestaciones Dinerarias, con base en el presupuesto del
IVSS y en el presupuesto pblico para actividades
de registro e identificacin; el de la Superintendencia del Sistema de Seguridad Social a partir
del presupuesto de la Superintendencia de Bancos; y, finalmente, el de la Tesorera de la Seguridad Social a partir del presupuesto del rea de tesorera de una institucin de previsin social. Del
resultado de la estimacin se obtuvo que 0,02% del
PIB sera no recurrente, y que 0,1% sera de carcter recurrente.
Ms all de la identificacin del impacto fiscal de
la institucionalidad de la seguridad social propuesta, es necesario apuntar que, aunque la normativa propuesta abre la posibilidad para la correccin de los desequilibrios financieros que pudiese presentar el sistema, a travs de las valuaciones
econmico-actuariales bianuales, se presentan un
conjunto de aspectos negativos, tales como:
Un retroceso, con respecto a la seguridad social actual, es la concentracin exclusiva en el
Ejecutivo de las decisiones sobre el manejo de
los fondos de la seguridad social. Ejemplo de
ello es la posibilidad no obligatoria de control externo social mediante organismos de consulta creados tambin por el Ejecutivo. El hecho de que la quiebra del IVSS en parte haya
obedecido a la coalicin de la dirigencia sindical con gobiernos de turno para la realizacin
de operaciones dudosas con los fondos de la
seguridad social, no implica que los representantes laborales deban ser excluidos de las tomas de decisiones sobre la administracin e inversin de esos fondos. Lo que, sin embargo,
importa es que con la conformacin exclusiva
del directorio de la Tesorera de la Seguridad
Social con representantes del Ejecutivo, el riesgo
de las inversiones recae directa y totalmente
sobre los contribuyentes, e indirectamente sobre el resto de los ciudadanos, sin que ninguno
haya tenido la posibilidad de aprobar o improbar
los programas de inversiones elaborados e
implementados por el Ejecutivo. Esta situacin
coloca a los contribuyentes en una posicin aun
peor de la que se reconoce en la vigente Ley del
IVSS.
La normativa propuesta para el control tutelar de las instituciones de la seguridad social
11
Las proyecciones del INE
muestran tasas de
crecimiento promedio de 2%
para la poblacin de menos
de 60 aos, y de entre 3% y
4% para la poblacin mayor
de esa edad.
12
Las tasas de desempleo e
informalidad se ubican para
el ao 2001 en 12% y 50%,
respectivamente.
13
Se utilizan los datos de
poblacin del Instituto
Nacional de Estadsticas (INE)
proyectados para 2002, de
registro de beneficiarios del
IVSS y de estimado de
OCEPRE del monto de
beneficiarios de regmenes
especiales.
46
las cuales una parte corresponder al trabajador y la otra al patrono. En el caso de que lo
cotizado en este sistema no fuese suficiente para
garantizar la pensin mnima bsica, el faltante
lo pondra el Estado.
Dejando de lado la incidencia de incentivos perversos en el funcionamiento de la seguridad social,
la sostenibilidad financiera del pilar contributivo
depende de la tasa de dependencia de pensionados/activos, del rendimiento de los activos acumulados en el fondo de contribuciones, y de la apertura en la normativa sobre la seguridad social para
atender la correccin de los desequilibrios financieros que pudiesen surgir en el tiempo.
La tasa de dependencia depende de factores demogrficos, especialmente, del ritmo de envejecimiento de la poblacin, y de factores econmicos, entre estos ltimos, de manera fundamental,
el comportamiento del mercado laboral y el ritmo de crecimiento de la economa. En este respecto, la nueva seguridad social del pas se enfrenta a unas condiciones iniciales no muy favorables, pues, de acuerdo con las proyecciones del
INE, Venezuela muestra un ritmo acelerado de envejecimiento de su poblacin.11 Esto implica una
tendencia al aumento de la tasa de dependencia.
Por su parte, las posibilidades de un alto ritmo de
crecimiento de la actividad econmica y, con ello,
de una disminucin rpida del desempleo y de la
informalidad,12 dados los bajos niveles de inversin de las dos ltimas dcadas, son limitadas.
En ese contexto, aunque los fondos del pilar contributivo se invirtiesen en instrumentos seguros,
la combinacin del impacto del aumento de la tasa
de dependencia y de tasas de empleo constreidas por un bajo ritmo de actividad econmica,
podra ser el desencadenante de desequilibrios
financieros insostenibles. La incidencia de la informalidad y de la evasin en la sostenibilidad del
pilar contributivo se comenta ms adelante.
COSTO FISCAL DEL PILAR NO CONTRIBUTIVO
14
Se utiliza el ltimo monto
aprobado por el Ejecutivo
para el salario mnimo: Bs.
158.400/mes.
15
Esta fue la tasa inicial
propuesta por la Comisin
Presidencial para la
Seguridad Social.
16
El monto de prdidas por
informalidad podra ser
menor, si se excluyesen de
los trabajadores por cuenta
propia, aquellos que por su
profesin tendran un status
socioeconmico por encima
del promedio.
47
dientes; sin embargo, se puede intentar una aproximacin del costo por este concepto, asumiendo que
la tasa de cotizacin del pilar contributivo de pensiones fuese de 13%15 y que la de salud siguiese
siendo 6,25%. Con estos supuestos, unas tasas de
desempleo de 12% y de informalidad de 50% de la
poblacin ocupada, respectivamente, y un salario
promedio mensual de Bs. 169.945, las prdidas
potenciales de la seguridad social para 2002 estaran en el orden de 2,5% del PIB16 , siendo 1,7% en
el rea de pensiones y el resto en el rea de salud;
y de 1,9% del PIB por concepto de informalidad y
de 0,6% del PIB por concepto de desempleo.
EVASIN DE LAS COTIZACIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL
Y COSTOS ASOCIADOS AL RIESGO MORAL
El PLOSSS no identifica ni cuantifica otras potenciales fuentes de prdidas, como las asociadas al
riesgo moral que plantean el control del manejo de
los fondos de la seguridad social por el Estado, as
como tambin de los incentivos para la evasin de
las cotizaciones a la seguridad social. En relacin
con lo primero, estara la posibilidad de desvo inconveniente de fondos, dada la concentracin de
su administracin en el Ejecutivo y la ausencia de
normas eficientes de control sobre la misma.
Por su parte, los incentivos para la evasin de las
cotizaciones a la seguridad social surgen del arreglo institucional propuesto, as como de la posibilidad del uso de sus servicios, sin la exigencia de
la contribucin a su financiamiento, pues independientemente de ello, no podran ser excluidas
las personas con derecho a su disfrute. La eliminacin de esos incentivos depende de la forma en
que se resuelva la inequidad entre contribuyentes y no contribuyentes, y la distribucin de los
costos y riesgos entre la poblacin beneficiaria
de la seguridad social.
Uno de los elementos a considerar en ese respecto es el establecimiento de las cotizaciones a la
seguridad social, las cuales, deberan tomar en
cuenta las condiciones iniciales del mercado laboral para la implementacin del nuevo sistema.
La tasa global de cotizacin actual se ubica en
aproximadamente 20% del salario base de cotizacin (Tabla 2), correspondindole al patrono un
aporte mayor al 75% de dicha tasa. En ausencia
de mecanismos eficientes que disminuyan la
inequidad de la carga financiera del sistema, un
incremento sustancial de dicha tasa, frente a la
Tabla 4
CONTEXTO FISCAL DE LA
(% del PIB)
No recurrente
Recurrente
Total
0,0
1,3
1,3
ms:
0,0
7,0
7,0
0,02
0,10
0,12
0,0
2,0
2,0
Provisiones
0,0
0,1
0,1
(2002)
0,0
2,5
2,5
Evasin 60%
0,0
2,3
2,3
Costo total
0,0
8,3
8,3
Nuevas instituciones de la
Seguridad Social
Desempleo e informalidad
48
Tabla 5
REFORMA
Gasto presupuestado
25,9
17,4
Brecha
8,6
Financiamiento de la brecha
8,6
Endeudamiento autorizado
8,2
Otros ingresos
0,3
5,1
0,0
Grfico 1
Tabla 6
Con actual
Propuesta
Propuesta
CPSS
CPDSIAN
Ingresos ordinarios
19,0
19,0
19,0
Gasto total
23,5
27,6
26,6
20,5
24,6
23,3
5,5
9,6
8,3
3,0
3,0
3,0
Balance primario
-1,5
-5,6
-4,3
Balance financiero
-4,5
-8,6
-7,3
-5,5
-9,6
-8,3
Seguridad Social
Valores promedio
Gasto primario
d/c Gasto neto de la S.S.
Intereses Deuda Pblica
49
17
Se espera que para julio de
este ao estn sancionadas
las nuevas leyes de
seguridad social.
18
De las reformas a las leyes
tributarias realizadas
recientemente se proyecta
un aumento en el flujo de
ingresos fiscales no
petroleros para el mediano
plazo en alrededor de 2% del
PIB. De esta manera los
ingresos ordinarios totales
podran llegar a alcanzar
cerca de 20% del PIB, monto
que obviamente es
insuficiente para enfrentar el
nivel recurrente de gasto
pblico existente a la fecha.
19
El balance fiscal primario es
la diferencia entre ingresos
corrientes y gasto primario,
siendo este ltimo igual al
gasto total menos los
intereses sobre la deuda
pblica.
20
El ajuste fiscal requerido
para sostenibilidad, dados
estos valores fiscales
promedio, es de ms de 3%
del PIB, obviamente, sin
considerar el costo adicional
de la nueva seguridad social.
50
social, ni el rol del Estado en la garanta de su efectividad plena, se constata en ambas propuestas de reforma la existencia de un conjunto de aspectos que
limitan su implementacin.
En primer lugar, est la norma constitucional sobre el carcter absoluto del derecho de la seguridad social, sin la existencia de parmetros que
impidan el surgimiento de conflictos para su efectividad frente a otros derechos y frente a las posibilidades presupuestarias del Estado. En segundo
lugar, la garanta plena del derecho, sin que sea
obligatoria la contribucin para el sostenimiento
del sistema, incentiva la evasin del pilar contributivo. En tercer lugar, los incentivos para la evasin del sostenimiento financiero de la seguridad
social se ven reforzados por los diseos institucionales propuestos, que coloca el riesgo de
quiebra directamente sobre los contribuyentes,
costo que, en ltima instancia, recae sobre todos
los ciudadanos. En cuarto lugar, ambas propuestas no generan incentivos para la disminucin de
la informalidad, con lo cual se restringen las posibilidades financieras del pilar contributivo. Finalmente, el contexto fiscal, su marco regulatorio y
las condiciones iniciales de las finanzas pblicas,
amenazan la efectividad en la prctica del derecho a la seguridad social. Por esta razn es posible vislumbrar la conformacin de escenarios conflictivos tanto en lo poltico como en lo social con
sus correspondientes consecuencias en el proceso de asignacin de los recursos presupuestarios,
y, con ello, la profundizacin de las dificultades
fiscales y sus correspondientes consecuencias
macroeconmicas.
Se requiere, por tanto, de una solucin institucional estable, la que, probablemente, tendr que
pasar por la correccin en la Constitucin de la
omisin de parmetros que debern permitir al
Estado satisfacer los distintos derechos all consagrados, de una manera eficiente y ordenada en
el tiempo. Para ello, no obstante, se requerir del
consenso poltico correspondiente.
Referencias
Repblica Bolivariana de Venezuela. 2000. Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico. Caracas: Venezuela.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Asamblea Nacional. 2001. Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social.
Caracas: CPSS. Noviembre.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Comisin Presidencial de Seguridad Social. 2001. Anteproyectos de Leyes de Seguridad
Social. Caracas: Venezuela.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Ministerio de Finanzas. 2001. Ley de Presupuesto 2001. Caracas: Venezuela.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Ministerio de Finanzas-OCEPRE. 2001. Ley de Presupuesto 2001 y modificaciones. Caracas:
Venezuela. (Varias versiones).
51
pensiones
Captulo 4:
La Reforma del
Subsistema de Pensiones
Los sistemas de pensiones tienen
una gran relevancia econmica y social.
Sus opciones de reforma abarcan
desde la limitacin de la intervencin
del Estado a la simple regulacin
y supervisin de fondos privados
de ahorro, hasta mantener los sistemas
actuales pero efectuando cambios
de gestin y administracin.
La discusin es compleja, el debate
internacional est lejos de ser resuelto
y las implicaciones econmicas,
sociales y fiscales de la decisin
son enormes. El captulo analiza
la reforma del sistema de pensiones
en el contexto venezolano.
52
53
El autor
rvillasm@ucab.edu.ve
1
Revista Newsweek, 13 de
Febrero de 1967. Un
esquema Ponzi es un
esquema mediante el cual
un prestatario contrae
deuda de manera excesiva y
pretende cancelarla
endeudndose por el monto
requerido para servir la
deuda. En este esquema, la
deuda crece en cada perodo
de manera geomtrica a una
tasa de 1+r, donde r
representa la tasa de inters.
Nota Tcnica 1
de Venezuela. En virtud de las conclusiones derivadas de esta revisin, en la cuarta seccin se esboza una propuesta de poltica para Venezuela.
En la quinta seccin se analizan las implicaciones
financieras de esta propuesta. El Anteproyecto de
Ley de Pensiones elaborado por la Comisin Presidencial de Seguridad Social (ALP-CPSS) es discutido en la sexta seccin. Finalmente, en la sptima seccin se analiza el Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (PLOSSSCPDSIAN), aprobado en primera discusin en la
Asamblea Nacional en el mes de noviembre de
2001, especficamente en sus repercusiones para
la reforma del subsistema de pensiones. La ltima seccin presenta las conclusiones y recomendaciones derivadas de este anlisis.
MARCO TERICO DE
LA PREVISIN SOCIAL
La seguridad social
Paul Samuelson, premio Nobel en Economa de 1970, coment en 1967: la belleza de la seguridad social es que descansa
en una poblacin y un ingreso creciente para cancelar a cada generacin de retirados ms de lo que contribuyeron al sistema. Una nacin en crecimiento es el mejor esquema Ponzi alguna vez concebido...1
La lgica detrs de esta afirmacin podemos derivarla fcilmente utilizando un modelo de generaciones solapadas. En su
versin ms sencilla, cada generacin vive dos perodos: en el primero trabaja y obtiene un salario y en el segundo vive de
sus ahorros y/o de una pensin si sta existe.
Asumiendo que la tasa de descuento del individuo es igual a la tasa de inters (r), el individuo desear mantener su consumo constante a lo largo de su vida, lo que en este caso se traduce en lograr que el consumo de su primer perodo sea igual
al del segundo perodo. Imaginemos que la poblacin crece entre una generacin y la siguiente a la tasa 1+n y el ingreso de
los trabajadores (w) a la tasa 1+g. En ausencia de un esquema de seguridad social de reparto la restriccin presupuestaria
del individuo puede expresarse como sigue:
54
Al introducir un esquema de seguridad social de reparto en donde los individuos contribuyen con una proporcin a de su
salario durante su vida laboral para financiar las pensiones de los jubilados, la restriccin presupuestaria de la primera generacin de jubilados (generacin cero) queda modificada de la siguiente forma, donde Dc representa el diferencial de consumo generado por el sistema de reparto.
Como podemos apreciar, la generacin cero obtiene ganancias potencialmente importantes, obteniendo una pensin sin
haber contribuido para ella. Para la generacin siguiente de jubilados, la restriccin presupuestaria quedara como sigue:
Tomando al producto g n como lo suficientemente pequeo como para ser numricamente despreciable, el diferencial
de consumo de la generacin 1 puede expresarse de la siguiente manera:
Como puede apreciarse, la naturaleza Ponzi del esquema descansa en ingresos totales (g+n) creciendo ms rpidamente
que la tasa de inters, supuesto que no luce razonable hoy en da. El cambio demogrfico provocado por un aumento en la
expectativa de vida y por menores tasas de natalidad plantea grandes problemas a futuro para los sistemas pblicos de reparto. En el Grfico 1 se muestran la estructura por edades de la poblacin venezolana y la europea en tres momentos del tiempo, el ao 1950, el 2000 y el 2050. All puede observarse, por ejemplo, cmo la proporcin de la poblacin menor de 15 aos
se reduce en el tiempo y la mayor de 65 aumenta para ambas poblaciones como respuesta a los cambios en las tasas de natalidad y mortalidad. Los distintos puntos en la evolucin demogrfica se evidencian en la poblacin entre 15 y 64 aos, que en
Venezuela todava aumentar en entre el ao 2000 y el 2050, mientras que para el caso europeo ya est descendiendo.
Europa
Fuente: Distribucin de la poblacin mundial por gnero y edad. Revisin de 1996. Naciones Unidas.
Si los sistemas fuesen de reparto puro, el cambio demogrfico significara pensiones ms bajas en la medida en que aumenta
la relacin de dependencia (nmero de trabajadores retirados/nmero de activos). Sin embargo, en la prctica los sistemas
prefijan los beneficios en razn de las contribuciones realizadas y el aumento en el costo de vida. La acumulacin de pasivos
importantes an sin haber alcanzado el clmax del cambio demogrfico es evidencia para muchos de la imperiosa necesidad
55
de realizar cambios paramtricos en los sistemas de previsin (aumentar las contribuciones y/o reducir los beneficios).
3
Ciertamente, el mercado de
seguros podra proveer una
renta vitalicia a cambio del
ahorro acumulado, y el
monto de la renta vendra
determinado por la
expectativa de vida
promedio de la poblacin.
Sin embargo, cuando la
adquisicin de la pliza es
voluntaria y los individuos
poseen mejor informacin
que el mercado sobre sus
expectativas de vida, el
mercado de renta vitalicia
sucumbe ante un problema
de seleccin adversa, tal
como lo seala Akerloff
(1970). La razn es bastante
sencilla. La renta vitalicia est
basada en la expectativa de
vida promedio de la
poblacin participante. Bajo
estas condiciones, slo
aquellos con expectativas de
vida ms extensa que el
promedio tendrn
incentivos a contratar una
renta vitalicia. El resto, al
tener una expectativa de
vida menor al promedio,
preferir administrarse por
su cuenta. Como consecuencia, la renta vitalicia se
reducir, puesto que la
expectativa de vida
promedio de la poblacin
participante es ahora mayor.
Ello nuevamente ahuyenta a
aquellos con expectativa de
vida menor al promedio de
la poblacin participante. El
ciclo se repite hasta
provocar la desaparicin del
mercado.
56
La premisa fundamental detrs de las teoras normativas es que un individuo maximiza su bienestar cuando distribuye su consumo de manera
uniforme a lo largo de su existencia. La distribucin se traduce en la necesidad de ahorrar para la
vejez una proporcin importante de los ingresos
generados durante la vida laboral.
Partiendo de esta premisa, estas teoras asumen
que la significativa y persistente proporcin de
ancianos que no logran garantizarse con sus ahorros una vejez digna, expresa la presencia de
distorsiones en el mercado privado de provisin
social. Estas distorsiones pueden ser clasificadas
en tres grupos:2
Problemas de informacin: Algunos estudios han
sealado como causa fundamental de la insuficiencia en el ahorro, la poca disponibilidad de
informacin sobre todas aquellas variables que determinan la tasa ptima de ahorro para la vejez,
tales como los costos asociados al retiro, las expectativas de ingreso durante la vida laboral y el
rendimiento real de los activos acumulados. Sin
embargo, estudios empricos demuestran que no
basta con concentrar y divulgar la informacin
necesaria para inducir a los agentes a planificar
su vejez de manera ptima. Ello se debe a una
variedad de factores. En primer lugar, una gran
proporcin de individuos sufren de miopa al planificar su futuro, es decir, tienden a no incluir en
su planificacin eventos que aparecen distantes
4
Para mayores detalles ver
U.S. Department of Health
and Human Services, Social
Security Administration.
1997.
5
El prefondeo consiste en
inyectar el capital necesario
para cubrir los pasivos
explcitos e implcitos de la
poblacin beneficiaria y
cotizante al momento de la
reforma.
57
PREVISIN SOCIAL
ducido imposiciones regulatorias que han llevado a las Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP) a mantener portafolios de inversin muy
similares entre s, lo que se ha dado a conocer
como el efecto manada. Ello a su vez ha forzado a las AFP a competir en dimensiones no vinculadas a una mejor previsin para captar nuevos
clientes, lo que ha resultado en altos costos administrativos en su mayora representados en una
costosa fuerza de ventas. Adicionalmente, y ya
pensando en la conversin de los fondos acumulados a una pensin, el mercado privado de rentas vitalicias es muy ineficiente en la actualidad,
aun en pases con mercados financieros desarrollados y de gran profundidad.6
Este desperdicio de recursos va claramente en
detrimento del trabajador, y en efecto, ha acentuado el escepticismo de muchos especialistas que
ven la ola privatizadora como un fenmeno guiado, en gran medida, por concepciones equivocadas.7 Otros especialistas afirman, sin embargo,
que cuando la capacidad institucional del sector
pblico administrador es muy baja, la privatizacin puede justificarse como condicin necesaria para el acometimiento de otras reformas,
como el prefondeo, la modificacin de parmetros
de contribucin y beneficios y la diversificacin
del portafolio de inversin.
Debe recordarse que la privatizacin no elimina
los compromisos adquiridos bajo el sistema ante-
6
Para mayores detalles, ver
Brown et al 2000.
7
Para mayores detalles, ver
Orszag y Stiglitz 1999.
Nota Tcnica 2
Uno de los aspectos ms controversiales de una reforma pensional es su efecto sobre el ahorro. Los defensores de la idea
de ir de un sistema de reparto a un sistema prefondeado y de capitalizacin individual argumentan que uno de sus grandes
beneficios sera un aumento sustancial en el ahorro privado.
Para evaluar esta afirmacin utilizaremos nuevamente el modelo esbozado en la Nota Tcnica 1. En este caso, para simplificar la presentacin y en razn de los argumentos all expuestos, asumiremos una pensin fija igual a p. Asimismo, asumiremos una poblacin e ingresos constantes (n = g = 0).
Bajo estos supuestos, la restriccin presupuestaria de todas las generaciones previas a la introduccin del sistema de reparto quedara como sigue:
58
8
Esto no necesariamente
implica que deba ser
administrada por el Estado,
ya que ste podra entregar
la administracin en
concesin a una empresa
privada. Para estudios que
argumentan mayores tasas
de retorno producto de la
diversificacin, ver Feldstein
1997. Para una visin
contraria, ver Geanakoplos et
al 1998, y Orszag y Stiglitz
Por su parte, la restriccin presupuestaria de la generacin que introduce el sistema de reparto (generacin cero) se expre-
1999.
Consideremos ahora una transicin hacia un sistema prefondeado financiada mediante la emisin de deuda. El Estado, en
As, con ingresos y poblacin constantes el consumo adicional de la generacin cero es financiado a travs de un consumo
menor por parte de las generaciones subsiguientes (ntese que el diferencial de consumo de las generaciones subsiguientes es el pago de intereses a perpetuidad del diferencial de consumo de la generacin cero).
nombre de esta generacin y todas las generaciones sucesivas, adquiere una deuda p por jubilado. El pago de la deuda se
realiza a perpetuidad y por anticipado, lo que resulta en un impuesto igual a rp/(1+r) por trabajador. De esta manera, desde
la generacin T en adelante la restriccin presupuestaria queda conformada como sigue:
Como vemos, el consumo no se ve afectado, lo cual implica que la transicin a un sistema prefondeado a travs de la emisin
de deuda no afecta en principio al ahorro nacional, a menos que la reforma descanse en la generacin de transicin una proporcin mayor del servicio de la deuda. Si por ejemplo, descansamos la totalidad de la deuda en la generacin de transicin
(hecho que sera bastante objetable desde el punto de vista de la equidad intergeneracional), sta ciertamente elevar su ahorro pero a expensas de una cada proporcional en su consumo, tal como podemos apreciar en su restriccin presupuestaria:
En resumen, la transicin a un sistema prefondeado no afecta el ahorro privado si el servicio de la deuda es distribuido de
manera equitativa entre todas las generaciones futuras. El ahorro pblico, por su parte, se ve afectado en papel, ya que se
emite deuda por un monto igual a p al momento de la transicin. En la realidad, sin embargo, la deuda ya exista: lo que se
ha hecho es hacer explcita una deuda que antes era implcita.
Por otra parte, es importante recordar que un sistema no fondeado puede perfectamente consistir de cuentas individuales,
tal como apuntan Orszag y Stiglitz (1999). El impacto de la reforma sobre el ahorro nacional queda entonces determinado
por otras dimensiones de la reforma, tales como la privatizacin y la diversificacin.
59
9
Ver Diamond (1993 1998).
10
Ver Diamond (1993 1998) y
Orszag y Stiglitz 1999.
Nota Tcnica 3
La teora microeconmica plantea la existencia de un mercado laboral en el cual tanto el nivel salarial como el nivel de empleo son determinados de manera simultnea por la interaccin entre la oferta y la demanda de trabajadores. Estos niveles
pueden ser afectados por la presencia de distorsiones, tales como los impuestos a la nmina.
Los impuestos a la nmina y los beneficios que ellos financian pueden recaer en el empleado, en el empleador o en ambos.
Cuando el valor que tienen los beneficios financiados con el impuesto equivale al monto de la deduccin y su disfrute es
contingente a la cancelacin del impuesto, la deduccin no es percibida propiamente como un impuesto y como consecuencia no tiene efecto sobre el mercado laboral. Sin embargo, rara vez este es el caso. Los beneficios financiados con los
impuestos a la nmina pocas veces justifican su costo, y en la gran mayora de los casos, la capacidad de disfrute no guarda
relacin con el cumplimiento de pago o con el monto de la erogacin.
La cotizacin de salud o de pensiones, por ejemplo, es compartida entre el empleador y el empleado. Si el valor que el empleado asigna a este beneficio es superado por el valor de la cotizacin, o el disfrute de los servicios no est sujeto al cumplimiento de pago, la respuesta ptima tanto para el empleador como para el empleado ser la evasin. Ambos se vern
incentivados a sacar su relacin contractual del espacio de la formalidad para ahorrarse el pago del impuesto.
Aunque esta visin no es compartida por algunos
10
pitalizacin individual, al establecer una relacin sencilla, directa y transparente entre contribuciones y beneficios, minimizan el incentivo a la evasin, particularmente cuando el monto de la deduccin no resulta excesivo para el trabajador. Coinciden, adems, en que, con el fin de preservar la transparencia en el mercado laboral y enfatizar el carcter individual del
ahorro, la totalidad de la contribucin debe recaer en el empleado, previo aumento general de salarios en razn de la por60
11
El fondo de pensiones
pblico gener una tasa
promedio de retorno de 13% durante la dcada de
los ochenta y slo en 1989,
la prdida de valor del fondo
fue equivalente al 70%
(Mrquez 1992).
61
PREVISIN EN
VENEZUELA
La necesidad de una reforma en el sistema de previsin social venezolano es inminente. Al igual que
en otras naciones subdesarrolladas, en nuestro
pas la utilizacin indebida de los recursos del sistema de previsin - en acciones de empresas pblicas deficitarias, en programas de vivienda o en
el financiamiento del dficit fiscal agot los fondos acumulados mucho antes de alcanzar cambios drsticos en el perfil demogrfico.11 Cabe
destacar que Venezuela es percibida como uno
de los pases con envejecimiento ms acelerado
del mundo por el estudio del Banco Mundial
(World Bank 1994). De hecho, la OCEI estima que
de una relacin de 7,5 a 1 entre potenciales contribuyentes (poblacin entre 20 y 60 aos) y potenciales beneficiarios (poblacin de 60 o ms)
en el ao 2000, pasaremos a una relacin de 3,5 a
1 en el 2035. Este cambio, a pesar de la escasa
cobertura del sistema de pensiones del IVSS, llevara la tasa de cotizacin requerida para financiar los beneficios de la poblacin calificada de
11% a 24% en el mismo perodo.
Por otra parte, la previsin social por vas no formales se encuentra sumamente debilitada. Las redes
familiares son muy frgiles, producto de la migracin a los grandes centros urbanos en bsqueda de
mejores oportunidades econmicas y del empobrecimiento progresivo de la poblacin. La inestabilidad macroeconmica, manifestada en altas tasas de
inflacin y recurrentes episodios de devaluacin, ha
profundizado las diferencias socioeconmicas al
afectar de manera particular a aquellos que no tienen acceso a mecanismos eficientes de ahorro.
La unificacin de los sistemas previsionales es un
elemento esencial de cualquier reforma. Para ello
deben establecerse mecanismos claros de transicin al nuevo sistema, con criterios de gradualidad,
equidad y viabilidad financiera. Se estima que en
el sector pblico existen de ms de cuatrocientos
sistemas paralelos de previsin social. Estos sistemas surgieron, en parte, como mecanismo compensatorio ante la ausencia de recursos presupuestarios para evitar el deterioro del salario real del
trabajador del sector pblico. Ello, unido a la debilidad institucional del sector pblico, explica el
desbalance actuarial de estos sistemas a favor del
trabajador, al punto de que muchos de ellos no
exigen contribuciones por parte del trabajador y le
permiten jubilarse de manera relativamente pre-
Grfico 2.
Fuente: OCEI. Encuesta de Hogares del primer semestre de 2000. Clculos propios.
Como se observa en el Grfico 2, la alta concentracin del salario en el salario mnimo restringe
de manera sustancial las posibilidades de
redistribuir ingresos a travs del sistema de seguridad social. Esta distribucin es adems endgena
a la imposicin de impuestos a la nmina. La
implementacin de un sistema de seguridad social altamente solidario (por ejemplo, un sistema
de capitalizacin colectiva que otorgue una pensin nica independientemente de las cotizaciones efectuadas), conllevara seguramente una
mayor concentracin del salario alrededor del
salario mnimo (sesgando la remuneracin hacia
bonos u otros instrumentos no salariales). As,
las consecuencias adversas sobre el mercado laboral ocasionadas por la imposicin de mecanismos redistributivos en el sistema de seguridad
social podran fcilmente superar las ventajas
derivadas de un sistema ms solidario.
UNA PROPUESTA PARA VENEZUELA
62
En la primera seccin de este captulo identificamos tres distorsiones que impiden la existencia de
un mercado privado de previsin social: 1) problemas de informacin que impiden al individuo pla-
contribuciones y beneficios que hace que los trabajadores vean sus aportes ms como un ahorro que
como un impuesto (ver Nota Tcnica 3). La garanta de pensin mnima vital (PMV) como instrumento solidario dentro del pilar contributivo, por ejemplo, puede inducir a los trabajadores que ven pocas
probabilidades de superar con creces esta pensin
con su ahorro, a cotizar lo mnimo requerido para
tener derecho a esta garanta y asignar el excedente
a otros medios de ahorro o consumo. A ello se une
el hecho de que Venezuela presenta un grueso sector de la poblacin que no alcanza ni siquiera a cotizar a la seguridad social. Una poltica redistributiva
orientada a este sector podra tener mayor rendimiento social. Fijar la PMV en niveles que tomen en
consideracin estos elementos es un elemento
crucial en el diseo del sistema.
Como elemento adicional, cabe destacar que en
un sistema de contribuciones definidas, el rendimiento de los fondos depende en gran medida del
desempeo econmico del sector pblico, por lo
cual la poblacin en general debera supervisar con
mayor inters las acciones del Estado. Por ltimo,
la deficiencia en materia de cobertura de riesgo
derivada de la ausencia de beneficios definidos es
en gran medida subsanada por la garanta de una
pensin mnima vital y el pilar asistencial.
EL PILAR VOLUNTARIO
63
Nota Tcnica 4
El xito de un nuevo sistema de previsin social depende en gran medida de la viabilidad financiera de la transicin. En el
anlisis financiero de esta transicin, resulta esencial distinguir al menos cuatro grupos o categoras de poblacin: (i) la poblacin jubilada al momento de la transicin; (ii) la poblacin cercana al retiro (45 aos o ms, por ejemplo ); (iii) la poblacin
menor a 45 aos que alcanz a cotizar en el viejo sistema; y (iv) la poblacin cuya primera cotizacin se efectuar bajo el
nuevo sistema.
Varias consideraciones se desprenden de esta categorizacin. En primer lugar, introducir cambios drsticos en las condiciones de jubilacin de los dos primeros grupos resulta poltica y socialmente difcil de justificar. Por una parte, sus integrantes
han cumplido (o estn por cumplir) los requisitos establecidos para tener derecho a una pensin, y por otra parte, su edad
no les permite adaptarse a una nueva modalidad de ahorro para la vejez. En este sentido, la gran mayora de las legislaciones recientes mantiene las condiciones de jubilacin al grupo (i) y le brinda al grupo (ii) la opcin de permanecer en el viejo
sistema.
En lo que concierne al grupo (iii), la edad de sus integrantes permite intuir cierta capacidad de adaptacin a una nueva modalidad de ahorro para la vejez, particularmente si se les reconoce de alguna manera el aporte efectuado al viejo sistema. En
este sentido, en algunas legislaciones recientes este grupo es trasladado automticamente al nuevo esquema y se establecen metodologas para traducir las cotizaciones efectuadas en el viejo sistema en aportes para el nuevo. Otras legislaciones ofrecen al individuo la opcin adicional de permanecer en el viejo sistema.
El cuarto y ltimo grupo queda integrado por generaciones presentes y futuras cuya vida laboral o de cotizacin comienza
bajo el nuevo sistema. La gran mayora de las legislaciones obliga a este grupo a participar en el nuevo esquema, determinando as la eliminacin gradual pero definitiva del viejo sistema.
64
Grfico 3
65
El Grfico 3 muestra la evolucin del balance financiero del bolsn cerrado del IVSS basado
en estos supuestos. Como podemos apreciar, a
pesar de la elevada relacin entre beneficiarios y
contribuyentes, el aumento progresivo en la edad
de jubilacin y el alza a 11% en la tasa de contribucin al sistema de pensiones reducen el dficit
del sistema a niveles relativamente bajos en los
primeros aos. Su crecimiento en los aos subsiguientes es consecuencia natural de la transicin
y, como hemos mencionado a lo largo de este trabajo, debe ser repartido de la manera ms eficiente
posible entre las generaciones futuras.
Grfico 4
El dficit del IVSS y las capitalizaciones individuales (expresado como % del PIB)
66
Tabla 1
Edad de retiro
%de la
Nmero
vida laboral
Pensin
de cotizaciones
sin cotizarlr
promedio
360
255
80.396
144.000
420
13%
86.777
480
0%
92.022
60 aos
65 aos
Tasa de
Pensin
Ultimo
Tasa de
salario desempleo
Ultimo
promedio
salario
desempleo
56%
108.432
317.958
37%
144.000
60%
121.123
317.958
425
144.000
64%
132.639
317.958
45%
360
33%
119.560
144.000
83%
161.255
351.051
50%
420
22%
129.051
144.000
90%
180.128
351.051
56%
480
11%
136.851
144.000
95%
197.254
351.051
61%
Tabla 2
Grupo
No.
requerimientos
Mnimo
Mximo
Media
pensin cci
(MMBs/mes) (MMBs/mes)
1.192.239
120.000
120.000
120.000
85.051
5.878.95
1.352
120.000
88.778
120.120
130.000
128.746
91.250
360.12
108
120.000
202.334
131.000
140.000
139.292
98.725
607.37
266
120.000
76.999
141.000
149.000
144.414
102.355
191.70
105
120.000
203.501
150.000
159.000
150.332
106.549
386.21
289
120.000
239.162
160.000
170.000
162.147
114.923
171.32
366
120.000
187.245
171.000
180.000
179.458
127.192
318
127.192
42.862
182.000
199.990
190.030
134.686
77
134.686
311.951
200.000
209.200
200.164
141.868
590
141.868
10
148.678
210.000
248.000
230.269
163.205
324
163.205
11
220.223
250.000
290.000
261.647
185.445
545
185.445
12
186.397
293.157
300.000
299.937
212.583
528
212.583
13
140.552
301.000
398.000
347.147
246.043
461
246.043
14
228.513
400.000
500.000
438.997
311.143
948
311.143
15
169.743
504.000
4.500.000
821.914
582.538
1.318
582.538
Totales
3.639.177
7.596
7.596
171.330
220.860
Fuente: OCEI. Encuesta de Hogares. Primer semestre 2000. Clculos propios.
67
aportes fs
de trabajadores
pensin
12
No existen razones de peso
para justificar el retiro
forzoso de un individuo, ya
que la vejez no necesariamente implica incapacidad
laboral. De hecho, el retiro
forzoso puede significar una
doble prdida para la
sociedad: por una parte
pierde un trabajador
productivo, y por otra, gana
un potencial pensionado. No
obstante, cabe destacar que
aumentar la edad de retiro
introduce regresividad en el
sistema al afectar predominantemente a aquellos con
una baja expectativa de vida.
Este hecho cobra particular
importancia en ausencia de
servicios eficientes de salud,
vivienda y seguridad.
13
Si bien pases como Chile
han obtenido rendimientos
mucho ms elevados, estas
parecen obedecer a
circunstancias en gran
medida ajenas a la implementacin del sistema de
previsin.
Grfico 5
68
DE LA
69
70
Grfico 6
71
nes en un mercado laboral ya cargado de impuestos a la nmina y con altos niveles de informalidad y desocupacin. Pero sin duda, el elemento
ms pernicioso para el mercado laboral lo constituyen las disposiciones constitucionales (pensin
equivalente al salario mnimo universales e independientes de la capacidad contributiva), que
comprometen la viabilidad del sistema al reducir
el nmero de contribuyentes y aumentar el nmero de beneficiarios potenciales.
Como podemos apreciar en el Grfico 7, los elevados aportes al CCI y al FSI ocasionan que este
ltimo sea un fondo superavitario (de acuerdo con
nuestros clculos, de mantenerse los niveles actuales de formalidad y cobertura del sistema, el
FSI logra acumular 5,74 puntos del PIB para el
ao 2035). De esta manera, los requerimientos
fiscales de la transicin se limitan a la poblacin
beneficiaria actual, a lo cual se adiciona el gasto
por pensiones no-contributivas. En el Grfico 8
mostramos lo que significara el costo fiscal del
ALP-CPSS suponiendo que la cobertura de las pensiones no-contributiva sea 50% de la poblacin que
cumple con los requisitos para recibirla. Cabe
recordar que los resultados son sumamente sensibles a los supuestos de formalidad y cobertura
del sistema.
Grfico 7.
Grfico 8.
72
73
Los Anteproyectos de Ley generados por la Comisin Presidencial de Seguridad Social no resultaron satisfactorios para la Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea
Nacional (CPDSIAN). Por tal razn, la CPDSIAN
elabor un Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (PLOSSS-CPDSIAN) alternativo, el cual fue aprobado por la Asamblea
Nacional, en primera discusin y con observaciones, el 20 de noviembre de 2001.
En materia previsional, el texto del PLOSSSCPDSIAN seala, entre otros aspectos, la existencia de un sistema con tres niveles de proteccin.
El nivel bsico otorgara una pensin con cargo al
Estado equivalente al salario mnimo urbano a
aquellas personas que lleguen a la vejez sin proteccin econmica personal, familiar o social en
general. El segundo nivel (de aseguramiento colectivo) otorgara una pensin definida cuya cuanta ser igual a una suma bsica, ms una porcin
adicional que estar en relacin directa con el
nmero de cotizaciones y el salario de referencia
del trabajador. El monto o cuanta de las pensiones y el mtodo de clculo del salario de referencia quedaran definidos en la Ley del Rgimen
Prestacional Dinerario, y en cualquier caso, la
pensin resultante se ajustara anualmente tomando como una de las referencias el costo de la canasta bsica a los fines de mantener su poder adquisitivo. El tercer nivel estara representado por
la afiliacin voluntaria a planes complementarios
de pensiones de vejez administrados por el sector
privado y regulados por el Estado.
La ausencia de datos correspondientes a la fijacin tanto de la suma bsica como del complemento en razn del nmero de cotizaciones y el
salario de referencia del trabajador, nos impide
hacer una estimacin fiel del sistema propuesto.
A fines ilustrativos, sin embargo, analizaremos un
sistema equivalente compuesto por tres niveles.
El primer nivel queda establecido por mandato
constitucional, y por tanto se define de manera
idntica al sealado en el ALP-CPSS y en el
PLOSSS-CPDSIAN. El segundo nivel estara a su
vez constituido por dos regmenes: un rgimen
de capitalizacin colectiva que financia una pen-
sin base y un rgimen de capitalizacin individual que financia una pensin complementaria.
Por definicin, la pensin de este ltimo rgimen
tiene relacin directa con el salario y el nmero
de contribuciones efectuadas. Al agregar la pensin complementaria y la pensin base, tenemos
entonces un sistema compatible con lo estipulado en el PLOSSS-CPDSIAN.
A fines de poder establecer comparaciones con el
rgimen propuesto anteriormente, basamos nuestro ejercicio en la distribucin salarial obtenida
de la Encuesta de Hogares de la OCEI correspondiente al primer semestre del ao 2000 (representada en la Tabla 2 y en el Grfico 2) y en los
siguientes parmetros: 1) una tasa de cotizacin
de 10,95% del salario del trabajador; 2) una edad
promedio de entrada al mercado laboral de 20
aos; 3) 360 cotizaciones; 4) una edad de jubilacin de 65 aos; 5) una esperanza de vida de 80
aos; y 6) un rendimiento de 4% real de los fondos administrados. Los resultados derivados de
estos supuestos se muestran en la Tabla 3. Por
ltimo, podra argumentarse que los costos tanto
de la poblacin beneficiaria (los actuales pensionados) como de la poblacin en transicin (aquella que se encuentra cotizando actualmente) son
independientes del esquema que se adopte, ya que
estn determinados en gran medida por derechos
adquiridos o en formacin. En consecuencia, podemos restringir el universo de comparacin a los
nuevos entrantes al sistema. En la Tabla 3 vemos
como el efecto combinado de estos supuestos exige una tasa de cotizacin de 7,67% al rgimen de
capitalizacin colectiva, dejando una cotizacin
de 3,28% a la capitalizacin individual. Naturalmente, la pensin promedio queda idntica al ejercicio mostrado en la Tabla 2.
En el Grfico 9 se muestran las pensiones resultantes en funcin de la categoras salariales definidas en las Tablas 2 y 3 (cabe mencionar que el
eje horizontal del grfico no est a escala, sino
que responde a las categoras salariales ya mencionadas). El lector podr all visualizar lo que
resulta intuitivo: que el esquema propuesto en el
PLOSSS-CPDSIAN genera una mejor distribucin
del ingreso de las pensiones que el propuesto por
la CPSS. Ello obvia, sin embargo, los efectos que
la existencia de un la capitalizacin colectiva as
definida genera en el mercado laboral en virtud
de un mayor componente impositivo, ya que na-
Tabla 3
Grupo
Nmero de
trabajadores
Mnimo
Mximo
Media
pensin
1.192.239
120.000
120.000
120.000
147.889
88.778
120.120
130.000
128.746
149.922
202.334
131.000
140.000
139.292
152.373
76.999
141.000
149.000
144.414
153.563
203.501
150.000
159.000
150.332
154.938
239.162
160.000
170.000
162.147
157.684
187.245
171.000
180.000
179.458
161.708
42.862
182.000
199.990
190.030
164.165
311.951
200.000
209.200
200.164
166.520
10
148.678
210.000
248.000
230.269
173.516
11
220.223
250.000
290.000
261.647
180.809
12
186.397
293.157
300.000
299.937
189.708
13
140.552
301.000
398.000
347.147
200.680
14
228.513
400.000
500.000
438.997
222.026
15
169.743
504.000
4.500.000
821.914
311.019
220.860
171.330
Total/promedio 3.639.177
Grfico 9
Opcin A:
Sistema de capitalizacin individual
complementado con un fondo de
capitalizacin para garantizar una
pensin mnima.
cci = 10%
fs = 0,95%
Opcin B:
Sistema de capitalizacin colectiva
que financia una pensin mnima
complementado con capitalizaciones individuales.
ccc = 7,67%
fs = 3,28%
75
RECOMENDACIONES
76
Referencias
Akerloff, George A. 1970. The market for lemons: Quality uncertainty and the market mechanism. Quarterly Journal of
Economics. 84(488-500).
Brown J., O. Mitchell, J. Poterba. 2000. Mortality risk, inflation risk and annuity products. NBER Working Paper
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Diamond, Peter. 1993. Privatization of social security: lessons from Chile. NBER Working Paper 4510. Cambridge, MA: NBER.
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Durn Valverde, Fabio. 1998. La reforma de pensiones en Venezuela: costos de transicin, anlisis y recomendaciones. San
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7118. Cambridge, MA: NBER.
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NBER Working Paper 7119. Cambridge, MA: NBER.
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world. Washington, D.C.: U.S. Department of Health and Human Services.
World Bank. 1994. Averting the old age crisis. Washington, D.C: The World Bank..
77
Anexo 1
Dimensin
(ALP-CPSS)
Tipo de Ley
Laboral
Laboral
Universal
Principios
en su configuracin, fuentes de
participativo, financieramente
financiamiento y administracin
su configuracin, fuentes de
financiamiento y administracin
su configuracin, fuentes de
financiamiento y administracin
Contingencias cubiertas
contingencias de: invalidez e incapacidad contingencias de: invalidez e incapacidad laborales, y sobrevivencia
Poblacin cubierta
Regmenes contemplados
trabajadores formales
trabajadores formales
el Fondo de Solidaridad
el Fondo de Solidaridad I
cotizaciones y 60% con 300 cotizaciones. aos, o la pensin mnima del sistema.
Homologacin.
Condiciones de acceso a la
pensin de vejez
20 aos de cotizaciones.
20 aos de cotizaciones.
en forma gradual
en forma gradual
Contribuciones
y aportes al sistema
anualmente.
anualmente.
78
Anexo 1
Dimensin
(ALP-CPSS)
10% a la CCI
10% a la CCI
o contribuciones
2% al FSI
3% al FSI
3% al FSI
Financiamiento de las
cotizaciones o contribuciones
el 100% de la cotizacin.
Empleadores 75% y
Empleadores 75% y
contingencias de : invalidez e incapacidad los fondos. Los excedentes causados por reintegran a la cuenta del trabajador, los
Rgimen no contributivo
de servicios de administracin.
de la prima.
la prima.
la prima.
No hay
No hay
Rgimen contributivo
os trabajadores
de ser necesario
79
Anexo 1
Dimensin
Tipos de pensiones
(ALP-CPSS)
Pensiones de vejez:
Pensiones de vejez:
Pensiones de vejez:
Renta Vitalicia
Renta Vitalicia
Renta Vitalicia
Pensin de Incapacidad
urbano
Parcial y Permanente
ingreso).
Pensin de Invalidez
Pensin de Invalidez
Pensin de Incapacidad
Parcial y Permanente no laborales
Pensin de Sobrevivencia
Condiciones para el traspaso
de afiliados, limitaciones
en una AFP. Las diligencias de traslados las permanecido un ao en una AFP. Las
afiliado en persona.
Otras prestaciones
Ministerio de Finanzas
de pensiones
Organo regulador y fiscalizador Superintendencia de pensiones
del sistema
forzoso
80
asistencia
mdica
Yolanda DEla
Captulo 5
El Fondo de Asistencia Mdica
(FAM) del IVSS:
Situacin actual y opciones de reforma
Uno de los componentes de mayor
significacin dentro de la reforma
de la seguridad social es la atencin a la salud.
El seguro de asistencia mdica del Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS),
es el ms antiguo del Sistema de los Seguros
Sociales, y el que tiene mayor peso
dentro de su estructura, programas,
recursos fsicos y humanos.
El captulo detalla la situacin actual
del FAM y analiza sus opciones de reforma.
81
82
La autora
yolandadelia@cantv.net
1
Gaceta Oficial N 4.322
Extraordinaria del 3 de
Octubre de 1991, que
reforma los Artculos 1,2,3,5
y 11 de la Ley del Seguro
Social. La Ley del Seguro
Social fue aprobada en 1966.
83
De acuerdo con la Ley del Seguro Social vigente,1 el IVSS es el organismo pblico con autonoma y patrimonio propio, adscrito al Ministerio
del Trabajo, que dirige y administra el Seguro
Social Obligatorio (SSO), el cual funciona en el
pas desde el ao 1940. El SSO est basado en un
sistema de contribucin compartido entre patronos, trabajadores y el Estado. El seguro otorga a
los asegurados y sus familias un conjunto muy
amplio de beneficios de proteccin frente a las
contingencias de enfermedad, maternidad, vejez,
accidentes, invalidez, muerte, retiro, sobrevivientes, cesanta o paro forzoso.
A objeto de cumplir con sus atribuciones, el IVSS
funciona con una compleja estructura organizativa y financiera centralizada (Tabla 1), la cual
comprende: un rgano administrativo central con
12 Direcciones Generales y 24 Direcciones de
Lnea, una red de 110 establecimientos para la
atencin de salud (hospitales, ambulatorios, unidades de medicina del trabajo y otras unidades
asistenciales) y 45 oficinas administrativas (4
Cajas Regionales, 11 sucursales, 15 agencias y 15
sub-agencias) para la recaudacin de cotizaciones y el pago de prestaciones en dinero.
Los ingresos y gastos del IVSS se asignan a tres
fondos que legalmente deben ser independientes:
el Fondo de Asistencia Mdica, el Fondo de Pensiones y Prestaciones en Dinero, y el Fondo de
Indemnizaciones Diarias. Adems, el IVSS recibe
aportes del Estado destinados a un cuarto fondo
denominado Fondo de Administracin, a travs
del cual se cancelan los gastos de las unidades
administrativas del organismo y la instalacin de
nuevos establecimientos de servicios. Cada tipo
de prestacin (salud, pensiones, indemnizaciones)
tiene establecida una tarifa de cotizacin fijada
por reglamento.
Los patronos estn obligados a inscribirse en la
caja regional, sucursal o agencia del IVSS que se
encuentre en su jurisdiccin y, ante esta dependencia, presentar la nmina de sus trabajadores
con sus datos respectivos y salarios devengados
(Registro Patronal de Asegurados). El IVSS conoce sobre la iniciacin o extincin de empresas a
travs de los organismos pblicos que lleven el
control de registro de negocios o empresas. No
obstante, cualquier trabajador que tenga patrono
se considera asegurado as no haya sido inscrito
Tabla 1. Estructura Orgnica del Sistema de Seguridad Social (Ley del Seguro Social 1991 y Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social de 1999)
Unidades
Conformacin
Atribuciones
Consejo Nacional de
Seguridad Social
Repblica.
le competen.
Direcciones Generales:
del IVSS.
Direccin de Administracin
Direccin de Adquisicin y Suministros
Direccin de Salud
Cajas Regionales
de los Trabajadores.
trmite de pago.
Del IVSS dependen Sucursales y Agencias que tramitan
solicitudes y documentos para ser enviados a Caracas. Las
sucursales pueden efectuar pagos.
Comisin de Inversiones
miento.
inversiones.
2 veces al ao.
84
es registrado, a no ser que en el lugar de residencia no existan establecimientos de salud del IVSS.
En esta situacin el asegurado tiene una cotizacin menor al resto de los asegurados. El IVSS
utiliza una clasificacin denominando a esto ltimo Rgimen Parcial, mientras que al goce completo de prestaciones que ofrece el seguro se denomina Rgimen General.
El SSO protege, mediante afiliacin obligatoria, a
todos aquellos trabajadores que mantienen relacin de dependencia con un patrono en cualquier
parte del pas, estn empleados en empresas privadas o instituciones pblicas. Tambin incluye
a los trabajadores informales de microempresas
Para el anlisis de la cobertura del FAM distinguiremos tres aspectos, a saber: cobertura legal, factores determinantes, y situacin actual.
COBERTURA LEGAL
85
La cobertura legal del seguro de asistencia mdica es ms restringida que la cobertura total del
sistema. Esto se debe a que las prestaciones de
salud slo se otorgan en aquellos lugares donde
existan establecimientos asistenciales del IVSS.
Los trabajadores con derecho a estas prestaciones son los asegurados en el rgimen general.
Dentro de este rgimen, las personas legalmente
beneficiarias son:
Los asegurados contribuyentes.
Los pensionados por vejez, invalidez y quienes
reciben pensin de sobreviviente.
Los familiares calificados de los asegurados y
pensionados:
La esposa o concubina del asegurado hombre.
El esposo de la asegurada, slo si presenta invalidez permanente.
Los hijos solteros, legtimos y reconocidos y
hermanos hurfanos de padre y madre, todos hasta 18 aos.
La madre del asegurado (a) o pensionado (a).
El padre del asegurado (a) o pensionado (a), slo
si presenta invalidez permanente.
Los pensionados por invalidez temporal y sus
La cobertura de beneficiarios del Fondo de Asistencia Mdica (FAM) est determinada, al menos,
por tres factores: (1) la situacin del mercado laboral, (2) el acceso a la red de servicios de salud
del IVSS y (3) la calidad de la asistencia mdica.
Cada uno de estos factores configura una forma
particular forma de exclusin de la poblacin beneficiaria.
La situacin del mercado laboral
Si se toma en cuenta la evolucin del mercado
laboral venezolano, la cobertura del sistema de
seguros sociales ha disminuido considerablemente
en las ltimas dcadas, lo cual afecta de manera
directa y definitiva su esquema de sostenimiento
y viabilidad econmica y financiera. El mercado
de trabajo formal, en el que se encuentra la poblacin principalmente cubierta por el sistema,
se ha reducido de manera significativa, siguiendo
un patrn que parece adquirir forma recurrente
en el tiempo, por lo cual se excluye a casi el 50%
de la poblacin trabajadora y cerca del 80% de la
poblacin en edad de retiro. De acuerdo con cifras de 1999, solamente el 17% de la fuerza de
2
Cifras de la Oficina Central
de Estadstica e Informtica
(OCEI). Encuesta de Hogares
por Muestreo. Primer
Semestre de 1999.
3
La Encuesta Social de 1992
fue elaborada por el
Ministerio de la Familia e
implementada por la Oficina
Central de Estadstica e
Informtica. Su estructura
para ese ao fue especialmente diseada para
levantar informacin sobre
el tema de seguridad social.
86
87
Tabla 2
Regido por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS), cubre a toda la poblacin del pas. Se compone de 4.278
Ambulatorios, 83.2% de los cuales son Ambulatorios Rurales Tipo I y II, y 192 Hospitales. De stos, el 53.6% son Hospitales
Generales Tipo I y 24.5% Hospitales Generales Tipo II y III. Esta red de servicios es de gestin descentralizada en 17 de las 24
entidades federales del pas, prestados por las Gobernaciones Estadales, a travs de Direcciones de Salud o Institutos
Autnomos de Salud.
Servicio Autnomo de
Adscrito al MSDS, es el sistema encargado de elaborar y suministrar medicamentos y ortos insumos a los establecimientos del
Elaboraciones Farmacuticas
SEFAR-SUMED
Servicios de Asistencia
Regidos por los Gobiernos Locales, cubre a la poblacin dentro de los respectivos territorios, mediante una red de estableci-
Mdica de Gobernaciones y
mientos propios (hospitales y centros ambulatorios), as como de ayudas para la compra de medicinas y productos farmacu-
Alcaldas
ticos.
Instituto Nacional de
Organismo adscrito al MSDS dirigido a los ancianos de escasos recursos econmicos, y comprende servicios de atencin
Geriatra y Gerontologa
(INAGER)
Financiado por va fiscal y contribucin de los trabajadores, cubre al personal que labora en el sector pblico educativo.
Adscritos al Ministerio de la Defensa son los encargados de garantizar proteccin integral de la salud al personal militar y sus
familiares. Cuenta para ello con su propia red de establecimientos de salud (centros ambulatorios y hospitales) pero tambin
Armadas y el Instituto de
puede recurrir a la contratacin de Plizas HCM. Sus prestaciones cubren: atencin ambulatoria y hospitalaria, enfermera,
servicios auxiliares (laboratorios, radiologa y otros), odontologa, suministro de medicinas y productos farmacuticos, prtesis
y servicio a domicilio.
Institutos y Fundaciones de
Son institutos y fundaciones creadas con el fin de prestar asistencia social y mdica a grupos particulares de trabajadores,
fundamentalmente del sector pblico. No existe informacin sobre el nmero exacto de estas instituciones y la composicin
de sus prestaciones, pero pueden destacarse el Instituto de Previsin Social de la Polica Metropolitana y el del Cuerpo de
y Universidades pblicas y
Polica Tcnica Judicial (PTJ), o los institutos de las principales universidades pblicas del pas.
privadas
Plizas Colectivas HCM y
Financiado por va fiscal y contribucin de trabajadores, que frecuentemente aparece como beneficios de la contratacin
Servicios de Asistencia
colectiva entre los trabajadores fijos de instituciones del sector pblico. Los servicios son variables pero en promedio
comprende:
Colectiva en Instituciones,
Empresas y Universidades
Descuentos en Medicinas.
Plizas de Hospitalizacin, Ciruga y Maternidad (HCM).
Ayudas para la compra de medicinas y otros como productos ortopdicos, lentes y prtesis.
88
Tabla 2 (cont)
Financiado mediante contribuciones de patronos y trabajadores, comprende servicios de atencin mdica prestados por una
red de 33 hospitales y 83 ambulatorios a los afiliados: trabajadores asalariados, pensionados, cesantes y sus familiares
calificados. Comprende una gama amplia de programas y servicios, en su mayora de nivel especializado, que los afiliados
pueden recibir en el mismo momento que son inscritos en el sistema por los patronos. El Estado aporta un porcentaje de la
contribucin para gastos del ente administrativo (IVSS) y la construccin de primeros establecimientos, en caso de ampliar la
cobertura de atencin.
Financiado por va de recursos patronales y contribucin de trabajadores, comprende la contratacin de plizas colectivas de
hospitalizacin, ciruga y maternidad, adems de las cotizaciones por servicios mdicos del SSO. En empresas grandes tambin
puede incluir servicios mdicos prestados dentro del mismo establecimiento y pago de servicios especializados cuando se
trata de accidentes laborales.
Financiado con recursos particulares, comprende una red de servicios de salud a costos por debajo del mercado, que incluye:
Solidarios
medicina familiar, medicina especializada, mtodos exploratorios, intervenciones quirrgicas menores, laboratorio y farmacias.
Servicios Pre-Pagados
Financiado con recursos particulares de cada persona o familia, puede comprender emergencias mdicas especializadas para
adultos y nios; servicios de medicina pre-hospitalaria y ambulancias.
Seguros Privados
Financiado con recursos particulares de cada persona o familia, mediante la compra de plizas de seguro en hospitalizacin,
ciruga y maternidad.
89
mente por el SSO hasta aos recientes, financiadas por el Estado en su calidad de patrn (Institutos de Previsin Social, plizas de Hospitalizacin,
Ciruga y Maternidad con compaas aseguradoras privadas, servicios mdicos). Del lado privado, los empresarios y trabajadores, fundamentalmente las grandes empresas, han incluido progresivamente beneficios mdicos en la contratacin
colectiva, paralelamente al pago obligatorio del Seguro Social. Esta ltima situacin ha sido consecuencia de problemas de acceso a los establecimientos del IVSS o bien porque stos no prestan
una atencin adecuada y oportuna.
La calidad de los servicios del FAM
La calidad de los servicios de salud del IVSS, entendindola como categora global donde se incluye la capacidad de ofrecer una atencin adecuada y oportuna en cualquier establecimiento
de salud, representa otro factor que influye de
manera determinante tanto en la cobertura de beneficiarios como en la legitimidad del sistema. En
general, la red de servicios del IVSS ha presentado un importante deterioro en las ltimas dcadas, al igual que el conjunto de los servicios de
4
Entre las polticas destinadas a
cambiar el perfil de atencin de
la red ambulatoria del sistema
sanitario pblico, cabe destacar
el desarrollo a partir de 1990 de
una estrategia de apoyo al
aumento de cobertura de la
atencin primaria mediante el
suministro de complementos
nutricionales para la madre y el
nio (fundamentalmente
leche), y la dotacin masiva de
equipos de cierta tecnologa en
estos establecimientos, la cual
se detuvo definitivamente en
1998 debido a la gran cantidad
de problemas relacionados con
su implementacin. Ms
recientemente, a partir de
iniciativas de algunos Gobiernos
Estadales (Aragua, Lara y
Carabobo) se han definido
nuevas polticas orientadas
hacia la elevacin del nivel de
resolucin de los establecimientos de primer nivel,
abriendo nuevos servicios,
suministrando equipamiento e
insumos y cambiando
funciones, tareas y horarios
dentro de la organizacin
habitual del trabajo, lo que hoy
en da implica nuevas normas
de clasificacin de servicios y
modelos diferentes de
planificar la prestacin de las
redes.
5
El nmero efectivo de
beneficiarios se desconoce.
Este clculo se basa en la
multiplicacin del nmero de
asegurados, pensionados y
beneficiarios de paro forzoso
por un factor fijo que
representa el promedio de
familiares que cada tipo de
beneficiario podra incorporar y
que solamente pueden
disfrutar de atencin mdica,
de acuerdo con el comportamiento demogrfico del pas.
Para asegurados y beneficiarios
de paro forzoso el factor es 2,5
y para pensionados se tom
como factor un 2,0.
6
Asegurados + Pensionados +
Beneficiarios de Paro Forzoso +
Familiares de todos estos.
te, mantenindose entre un 34% y 38% para el perodo comprendido entre 1982 y 1989. Debido a
que en 1990 se introdujeron las prestaciones en
dinero para beneficiarios de paro forzoso y sus familiares, la tasa de cobertura aument en los aos
1990, 1991 y 1994, alcanzando 47% (Grfico 2).
Sin embargo, este especial crecimiento no logra
sostenerse. A partir de 1995 la cobertura decrece
hasta alcanzar 34% entre los aos 1999 y 2000.
Mientras que la cobertura de beneficiarios mide
el grado de expansin que ha tenido el sistema
durante su existencia hacia diversas categoras de
poblacin: los trabajadores, los ancianos y los
desempleados; la relacin entre el nmero de asegurados cotizantes y la poblacin trabajadora,
permite observar el nivel de sostenimiento del
sistema. En este sentido, el comportamiento de
la cobertura del SSO respecto a potenciales asegurados o contribuyentes provenientes de la poblacin econmicamente activa o en edad de trabajar, indica que desde la dcada de los ochenta
el sistema se ha mantenido estancado con tendencia a decrecer. Para el ao 2000 la cobertura
de la PEA es prcticamente la misma que la alcanzada por el sistema en 1969.
En los ltimos aos, un poco ms del 60% de los
trabajadores se han empleado en puestos de trabajo de carcter dependiente o subordinado, siendo
el sector privado el mayor empleador absorbiendo
el 74% del empleo formal. No obstante, la proporcin de los que se encuentran trabajando de forma
independiente ha experimentado un crecimiento
mayor que en el empleo dependiente.
Para el ao 2000, 3 millones 500 mil trabajadores
en la categora de trabajadores independientes no
estaban cubiertos legalmente por el Seguro Social Obligatorio, aunque podan asegurarse por
medio del Seguro Social Facultativo (Tabla 3). A
estos se suman los 2 millones 900 mil trabajadores que pese a estar obligatoriamente protegidos,
no se encuentran afiliados (58% de los empleados
subordinados). En el ao 2000 la cifra de trabajadores cubiertos que no cotizaban al seguro de asistencia mdica (rgimen parcial) era 351.000 (16%
del total de asegurados). En total existen
6.600.000 trabajadores no amparados por el SSO.
Esto significa que un 76% de la poblacin ocupada se encuentra excluida de los beneficios del sistema. Adems, el sistema slo cubre al 32.5% de
la poblacin en edad de retiro (65 aos y ms) y
Grfico 1
Grfico 2
Grfico 3
91
Mercado de Trabajo
777.270
813.450
850.410
34,04
57,37
Asegurados/Subordinados
54,52
68,25
(1) Solamente incluye los beneficiarios de Paro Forzoso hasta el mes de junio del ao 2000. (2): ND: no disponible.
Fuente: Indicadores de la Fuerza de Trabajo (OCEI); Memoria y Cuenta IVSS (varios aos).
60,11
34,21
30,70
21,04
80,11
21,51
79,43
20,49
21,60
17,78
58,91
33,22
46,91
993.462
207.550
Emp.TCP No P./Emp.Ind.
56,43
35,12
43,32
9.016.320
166.930
383.280
178.890
Pensionados/Poblacin 65 aos y ms
29,05
52,78
32,72
44,43
691.710
175.680
33,80
28,38
55,54
34,32
47,32
8.995.650
368.370
167.160
692.090
30,41
28,31
Fuerza de Trabajo
Emp.Independientes/
46,95
9.362.800
9.073.450
Beneficiarios/Poblacin Total
390.460
152.170
658.360
408.070
Asegurados/PEA
Beneficiarios Totales
ND
628.650
2.259.290
1.954.130
1.802.950
437.500
14,88
20,98
78,99
33,59
51,18
29,95
41,81
9.050.270
130.630
186.120
339.790
2.087.220
2.427.010
54.120
2.316.900
213.530
7.290
73.500
2.390.500
2.892.000
94.600
73.000
2.208.400
2.688.300
111.000
3.389.900
1.357.700
4.742.300
10,20
43,42
878.090
4.177.670
7.383.660
8.608.700
3.294.100
887.240
8.104.530
3.384.600
264.257
1.866.080
1995
3.294.100
1.191.900
4.486.000
8,50
44,80
675.980
4.000.000
7.246.380
7.952.700
7.953.850
473.540
2.645.840
2.318.600
3.482.100
1.206.800
4.688.900
6,40
38,63
488.010
4.317.280
7.034.830
7.625.200
7.532.670
1994
21.177.150 21.644.200
2.431.600
2.448.280
2.208.300
3.448.900
1.275.200
4.638.800
7,10
37,42
539.730
4.290.430
6.855.910
7.601.800
7.481.490
1993
20.814.080
Patronos
2.524.440
2.118.900
3.251.300
1.293.800
4.545.100
8,70
37,63
649.610
1992
20.248.820
Asegurados al SSO
Miembros de Cooperativas
No Profesionales
Profesionales
Empleo Independiente
Ayudantes Familiares
2.037.600
2.972.500
Privado
Remunerados
4.238.200
1.265.700
Empleo Subordinado
10,40
Pblico
38,14
Porcentaje de Informalidad
748.450
Tasa de Desocupacin
Desocupados
6.654.550
6.407.050
3.963.400
Ocupados
7.466.800
7.196.600
Fuerza de Trabajo
742.600
7.355.580
7.143.910
710.870
1991
19.786.500
1990
19.325.220
Poblacin 65 aos y ms
Poblacin Total
6,36
21,53
79,57
33,85
51,65
26,29
38,58
8.607.220
71.360
198.940
367.430
2.005.150
2.372.580
389.700
100.300
2.413.000
151.800
2.564.800
3.054.900
105.800
3.388.400
3.388.400
1.353.500
4.593.400
12,43
42,68
1.121.760
4.529.720
7.902.510
9.024.600
9.024.630
923.800
22.311.090
1997
1998
1999
2000
9,22
21,26
80,92
32,55
50,37
25,62
38,32
8.728.370
93.390
204.270
379.370
2.009.180
2.388.550
430.300
93.300
2.462.100
107.900
2.570.000
3.094.100
68.700
3.891.600
3.891.600
1.440.400
4.741.800
10,65
42,50
1.012.510
4.884.460
8.494.720
9.507.100
9.324.550
960.630
948.270
8.816.200
8,55
22,29
81,06
39,32
44,20
24,41
37,21
8.648.490
92.610
207.210
378.200
1.986.160
2.364.360
444.700
96.900
2.805.300
119.900
2.925.100
3.466.700
123.000
3.831.200
3.954.200
1.395.400
5.349.600
12,28
49,57
1.082.630
4.161.020
995.860
8.741.650
11,77
30,80
81,42
39,80
41,69
22,30
37,09
8.792.430
174.580
292.100
351.040
1.842.960
2.194.000
454.300
100.000
2.820.000
104.700
2.924.700
3.479.000
184.900
3.758.000
3.942.900
1.319.800
5.262.700
15,30
51,99
1.483.360
4.172.740
6,20 (1)
32,53
40,56
42,62
21,51
34,44
8.575.520
75.310 (1)
323.970
351.960
1.847.760
2.199.720
440.510
102.550
2.867.200
111.420
2.978.700
3.521.700
158.240
3.649.900
3.808.100
1.352.800
5.160.900
14,00
52,40
1.215.570
4.161.020
8.682.660
9.898.230
9.839.010 10.225.310
9.898.830 10.174.760
9.687.210
929.700
4,74
4,58
Fuente: Indicadores de Fuerza de Trabajo (OCEI), Memoria y Cuenta IVSS (varios aos).
(1) El total de familiares de las categoras legalmente protegidas se obtiene al multiplicar cada una por 2,5 personas, exceptuando a los pensionados en el cual se utiliz un factor de multiplicacin de 2.
4,16
4,16
4,11
4,17
4,23
4,26
4,73
4,66
4,68
Beneficiarios FAM/ Contribuyentes FAM (%)
84,00
84,00
84,00
84,12
84,51
86,00
85,50
73,86
71,73
74,15
Asegurados Reg. Gral./Asegurados (%)
73,92
33,03
35,61
35,58
36,66
36,93
40,24
45,10
40,00
41,01
43,70
Beneficiarios del FAM/Poblacin Total (%)
43,99
34,24
30,34
31,31
36,09
40,22
34,90
36,53
40,72
40,70
37,74
40,71
43,47
48,17
45,44
48,07
51,37
56,58
53,12
58,79
59,16
62,56
63,03
8.764.980
8.441.390
8.270.290
8.349.000
8.239.790
8.710.480
9.551.340
8.324.610
8.704.440
8.444.800
Total de Beneficiarios del FAM (1)
8.303.560
575.000
436.450
231.530
233.480
178.400
326.580
518.880
417.330
920.930
976.150
1.020.180
Familiares de Benef. Al Paro Forzoso
230.000
995.200
920.000
174.580
92.610
663.060
660.000
93.390
71.360
648.000
632.000
130.630
207.550
611.600
600.600
166.930
368.370
408.070
390.460
537.700
470.820
Familiares de Pensionados
578.400
497.600
460.000
331.530
330.000
324.000
316.000
305.800
300.300
289.200
268.850
235.410
Pensionados
4.619.410
4.607.400
4.965.400
5.022.950
5.012.880
5.218.050
5.648.230
4.885.330
4.665.200
4.507.380
Familiares de Asegurados
4.390.480
1.847.760
2.199.720
2.194.000
1.842.960
1.986.160
2.364.360
2.388.550
2.009.180
2.005.150
2.372.580
2.427.010
2.087.220
2.259.290
2.642.570
2.645.840
1.954.130
1.756.190
1.802.950
1.866.080
2.524.440
2.431.600
Total Asegurados
2.448.280
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Poblacin Beneficiaria FAM (Miles)
94
En el Rgimen General, los trabajadores asegurados, pensionados, beneficiarios del paro forzoso
y los familiares calificados, estn amparados por
un seguro de asistencia mdica de amplia cobertura. Esta atencin se presta a travs de servicios
mdicos permanentes y solamente puede solicitarse en aquellos sitios del pas donde existan
establecimientos del IVSS, aunque tambin pueden realizarse contratos con terceros.
El 28% de las unidades asistenciales son hospitales cuyos servicios cubren desde consultas externas de medicina general, hospitalizacin y ciruga hasta los ms complejos servicios de emergencia y atencin de accidentes graves. Los
ambulatorios representan el 72% de las unidades
asistenciales y atienden consultas as como casos
graves. Entre sus servicios se encuentran: consulta externa, servicios auxiliares como farmacia,
enfermera y laboratorio.
El conjunto de prestaciones de salud que pueden
solicitarse a travs del seguro de asistencia mdica
del IVSS comprende: consultas mdicas (Medicina General, Especialidades y Pediatra), consultas
de emergencia, consultas odontolgicas, servicios
de laboratorio, radiodiagnstico, farmacia, ciruga
y hospitalizacin (incluye transplantes de rin,
transplantes de mdula sea), atencin obsttrica,
FAM
Tabla 5. Distribucin de establecimientos de salud y oficinas administrativas del IVSS por Estado (1999)
Oficinas
Estados
Hospitales
Ambulatorios
Total
Administ.
II
III
IV
Total
II
III
Total
Unidades
Distrito Federal
21
27
Anzotegui
Amazonas
Aragua
Apure
Barinas
Bolvar
11
Carabobo
10
12
Cojedes
D. Amacuro
Falcn
Gurico
Lara
Mrida
Miranda
10
Monagas
N. Esparta
Portuguesa
Sucre
Tchira
Trujillo
Yaracuy
Zulia
11
45
17
33
23
44
16
83
116
TOTAL
95
599.301
1.334.130
2.162.121
269.159
773.615
657.213
Apure
Barinas
Bolvar
Carabobo
Cojedes
Falcn
Gurico
1.847.760
153.690
1.956
25.431
46.675
29.683
26.283
33
83
10
21
27
Total
Nota: Los Estados Sucre, Amazonas y Delta Amacuro no aparecen porque en ellos no funcionan establecimientos de salud del IVSS.
23.799.620
TOTAL
534.304
3.295.460
Yaracuy
Zulia
610.947
852.447
Portuguesa
Trujillo
390.062
N. Esparta
1.064.965
618.122
Tchira
319.193
2.692.702
Miranda
Monagas
21.852
26.103
80.934
21.244
45.895
15.406
160.150
119.826
15.574
9.656
118.001
70.849
770.994
Mrida
1.631.148
478.717
Aragua
Lara
1.523.527
Anzotegui
N
Amb.
N
Hosp.
Aseg X
116
11
10
12
11
15.928
13.971
652
5.086
9.335
29.683
13.141
21.852
31.919
13.051
20.233
10.622
9.179
7.703
13.345
10.893
15.574
9.656
19.667
14.169
19.975
Unidad
1.874
Camas
%
Ocupacin
7.331
622
420
200
100
304
904
240
348
622
775
513
409
48,38
34,19
38,32
53,68
ND
73,09
58.00
39,34
39,59
15,85
78,28
35,09
28,85
42,54
2.369.775
1.170.911
Distrito Federal
539.351
Asegurados
(1998)
Habs.
Tabla 6. Distribucin de establecimientos, camas y personal del IVSS por estado (1999)
Estados
96
Camas X
0,40
0,40
1,65
0,43
0,34
1,16
0,28
0,30
0,76
0,39
0,65
0,43
0,58
0,35
100 Aseg
222
207
210
200
100
304
301
120
87
311
194
257
205
312
Unidad
Camas X
35.705
3.407
41
1.374
965
393
1.210
125
4.927
133
1.455
120
1.830
103
3.083
3.419
120
59
2.351
1.694
8.896
RH
52
45
48
19
48
76
22
175
65
196
56
177
25
150
52
35
130
164
50
42
61
AsegxRH
97
FAM
No cabe duda que el FAM produce una importante cantidad y variedad de servicios. Se estima que
para el ao 2000 se realizaban ms de 8 millones
de consultas en los ambulatorios del FAM, de las
cuales el 30% fueron emergencias (Tabla 9). El
20% de los pacientes atendidos en estas emergen-
Personal
Personal
Asistenciales Administrativo
Asistencial
27
1252
Total
8896
10148
Asistencial
por unidad
87,66
24,92
7,11
Anzotegui
373
1694
2067
81,95
4,74
5,69
4,54
Aragua
473
2351
2824
83,25
6,58
7,21
4,97
Apure
14
59
73
80,82
0,17
0,21
4,21
Barinas
39
120
159
75,47
0,34
0,59
3,08
Bolvar
11
766
3419
4185
81,70
9,58
11,68
4,46
Carabobo
12
512
3083
3595
85,76
8,63
7,81
6,02
Cojedes
31
103
134
76,87
0,29
0,47
3,32
Falcn
350
1830
2180
83,94
5,13
5,34
5,23
Gurico
35
120
155
77,42
0,34
0,53
3,43
Lara
305
1455
1760
82,67
4,08
4,65
4,77
Mrida
45
133
178
74,72
0,37
0,69
2,96
Miranda
10
766
4927
5693
86,54
13,80
11,68
6,43
Monagas
39
125
164
76,22
0,35
0,59
3,21
N. Esparta
265
1210
1475
82,03
3,39
4,04
4,57
Portuguesa
66
393
459
85,62
1,10
1,01
5,95
Tchira
204
965
1169
82,55
2,70
3,11
4,73
Trujillo
291
1374
1665
82,52
3,85
4,44
4,72
Yaracuy
19
41
60
68,33
0,11
0,29
2,16
11
711
3407
4118
82,73
9,54
10,85
4,79
116
6556
35705
42261
84,49
100,00
100,00
5,45
Zulia
TOTAL
Cargos otras
Cargos
Asistenciales
Dependencias
Total Cargos
Obreros
17.139
3.360
20.499
38,24
Apoyo Administrativo
7.694
5.910
13.604
25,38
Profesionales No Mdicos
5.746
2.270
8.650
16,14
Mdicos
8.016
8.016
14,95
Odontlogos
944
944
1,76
Bioanalistas
929
929
1,73
No Clasificados
100
602
1,12
Farmacuticos
182
182
0,34
De Alto Nivel
181
181
0,34
Total Activos
40.750
11.721
53.607
100,00
Total Jubilados
TOTAL
67.499
121.106
Fuente: Plan de Transicin del Rgimen Vigente al Nuevo Sistema de Seguridad Social. (Ministerio del Trabajo, 1998).
Tabla 9. Evolucin de indicadores de atencin ambulatoria y hospitalaria (Aos seleccionados: 1996,1999 y 2000)
1996
1999
2000
Total de Consultas
5.317.928
6.672.500
8.191.465
Mdicas
3.107.459
6.119.466
5.042.736
2.73%
10.24%
4.22%
1.409.282
2.006.211
2.483.657
Cortesas Emergencias
20.55%
20.62%
20.81%
Odontolgicas
426.665
563.034
665.072
1.625.806
2.298.494
2.500.000
269.371
471.120
600.000
2.596.347
7.250.550
7.400.000
Camas en funcionamiento
4.611
5.685
Egresos de Hospitalizacin
139.016
178.465
Atencin Ambulatoria
Cortesas Mdicas
Emergencias
Pacientes de Laboratorio
Pacientes de Rayos X
Servicio de Farmacia (Rcipes)
Atencin Hospitalaria
Intervenciones Mayores
48.248
69.584
47.395
56.822
61,59
55,47
5,52
6,08
2.129,91
3.119,74
30,15
31,39
Porcentaje de Ocupacin
Promedio de Das de Estancia Hospitalaria
Promedio de Personas Hospitalizadas por Da
Indice de Rendimiento Paciente-Cama-Ao
Fuente: IVSS. Record de Estadsticas Mdico-Asistenciales.
7
En el sistema sanitario
nacional el porcentaje de
ocupacin de camas alcanza
el 69%.
99
8
Cuotas mensuales,
quincenales o diarias ms
comisiones, primas,
sobresueldos, horas extras,
bonificacin del trabajo
nocturno o prestacin en
especie.
9
Se suspende la asistencia
mdica cuando se adeuda
un mes de cotizaciones y de
todos los servicios cuando
han transcurrido seis meses
sin pago de contribucin.
En teora, el FAM obtiene la mayora de sus recursos de los ingresos provenientes de cotizaciones. Estos ingresos se completan con aportes del
fisco nacional, inversiones y transferencias de
otros fondos del sistema (pensiones y seguro de
paro forzoso). Para el ao 1997, ltimo ao que
se pudo obtener para este trabajo, el IVSS factur
por concepto de seguro de asistencia mdica a las
empresas que tiene registradas, un monto cercano a los 75 mil millardos de bolvares, recibiendo
efectivamente el 82,75% de estos aportes.
Tabla 10
Porcentaje de recaudacin por cotizaciones del FAM
Aos
Facturacin
Recaudacin
% Recaudacin
1990
10468,30
7868,32
75,16
1991
10116,19
9264,93
91,59
1992
18148,00
15771,43
86,90
1993
25892,96
17693,61
68,33
1994
43775,61
30412,10
69,47
1995
47510,38
39856,08
83,89
1996
46114,59
28012,14
60,74
1997
74959,79
62028,18
82,75
Tabla 11. Tasas de cotizacin segn clasificacin de empresas por niveles de riesgo
Categoras
Patrono
Asegurado
Total
Riesgo Mnimo
11%
4%
15%
12%
4%
16%
Riesgo Mximo
13%
4%
17%
100
10
Cuando el salario del
asegurado sea mayor a 5
veces el salario mnimo
urbano vigente, el clculo de
las cotizaciones y de las
prestaciones en dinero se
har sobre la base de dicho
lmite. (Art.98 del Reglamento).
11
Esta forma de clculo del
tope salarial comenz a regir
a partir del 01/04/1993.
6.25%
35.3%
6.75%
38.1%
1.00%
5.6%
2.10%
12.4%
Fondo de Administracin
1.50%
8.5%
17.60%
100,0%
Total
Rgimen
Mnimo
Medio
Mximo
Parcial
Total Contribuyentes
15.10
16.10
17.10
8.10
Patronos
10.70
11.70
12.70
5.70
Asegurados
4.50
4.50
4.50
2.50
Fondos Total
15.20
16.20
17.20
8.20
6.25
6.25
6.25
1.00
1.00
1.00
Prestaciones en Dinero
7.95
8.95
9.95
8.00
Pensiones
5.75
6.75
7.75
6.00
Paro Forzoso
2.10
2.10
2.10
2.10
Fondo Pensiones y
de trabajadores y mayores riesgos son los que cargan con el mayor peso contributivo. Estas son
adems las que menos pueden utilizar prcticas
evasivas.
Cada rama de seguro tiene una tarifa o tasa diferente de contribucin, calculada como porcentaje del salario (Tabla 12): para el seguro de pensin y prestaciones en dinero la tasa es de 6.75%,
para el seguro de asistencia mdica es de 6.25%,
para el seguro de indemnizaciones diarias es de
1% y para el seguro de paro forzoso es de 2.10%.
Segn esta distribucin, el FAM recibe el 35% de
los ingresos por concepto de cotizaciones, mientras que el Fondo de Pensiones recibe el 38%. Con
base en la suma porcentual de estas tasas de contribucin, el trabajador cotiza el 25% (con excepcin de pensiones en las cuales slo coloca el
12.5%) y el empleador entre el 73% y 75% del
monto, dependiendo de la clasificacin de riesgo
de la empresa.
Al respecto, cabe destacar que las variaciones de
cotizacin aplicadas al sistema en su conjunto de
acuerdo con una clasificacin de las empresas por
nivel de riesgo, se reflejan nicamente en los porcentajes de cotizacin para el ramo de pensiones
y prestaciones en dinero. Para cualquier nivel de
riesgo, la proporcin de contribucin para la asistencia mdica es la misma (Tabla 13).
Aportes del Fisco Nacional
El FAM recibe subvenciones anuales del Fisco
Nacional destinadas a gastos administrativos del
IVSS para el pago de personal, materiales y suministros, servicios, mantenimiento y adquisicin
de maquinarias y equipos, as como para los pagos iniciales de establecimiento de equipos. Todas estas subvenciones no pueden ser menores al
1.5% de los salarios cotizados. Adems, a travs
del Fisco Nacional se financia la construccin de
nuevos edificios y locales destinados a la prestacin de servicios mdicos y administrativos. Si
existiese sobrante de los aportes recibidos del fisco, estos debern estar destinados por ley a las
reservas para gastos de primer establecimiento,
renovacin y mantenimiento de equipos.
El Ministerio del Trabajo, del cual depende
administrativamente el IVSS, es el encargado de
presentar las estimaciones anuales de dichas subvenciones ante el Ejecutivo Nacional, entregndolas por va presupuestaria al IVSS en dozavos
el primer da de cada mes.
Grfico 4
12
Para 1994 el IVSS estimaba
un dficit de 45.000 millones
de bolvares, sin embargo
este dficit no aparece
reportado en las publicaciones oficiales debido a los
aportes hechos por el
Gobierno Nacional va Ley de
Crdito Pblico para
equilibrar el presupuesto.
Igual sucede en el ao 1992.
102
Grfico 5
Balance operativo:
Cul es la situacin financiera del FAM?
En el ao 2000 el FAM aportaba aproximadamente el 30% del total de ingresos del IVSS y representaba alrededor del 60% del total de gastos de
este organismo. Esto es la demostracin y resultado de ms de dos dcadas de desequilibrios financieros persistentes, que hoy en da tienen sumergido al FAM en una severa crisis por la ausencia de medidas que pudieran haber detenido el
aumento de la brecha de insuficiencia presupuestaria (Grfico 5 y Tabla 14)).
Los dficits anuales del FAM han sido cubiertos
con el uso intensivo de recursos provenientes del
Fondo de Pensiones y Prestaciones en Dinero.
Desde el ao 1991 el Fondo de Pensiones y Prestaciones en Dinero dej de cancelar las asignaciones por nupcias y funerarias, as como los pagos nicos para quienes no reunan los requisitos
exigidos de una pensin permanente. Al inicio de
la crisis el Ejecutivo Nacional slo cubra los
faltantes de reserva, pero a partir de 1998 el Estado ha tenido que responder por el pago total de
pensiones a travs del fisco nacional por la va de
Leyes de Crdito Pblico. De esta manera se formaliza la subvencin del Gobierno Nacional al
FAM para manejar la grave situacin financiera
del IVSS desde hace varios aos.
Ingresos y egresos
(% del FAM) / Varios aos (1985-1997)
Tabla 14. Evolucin del Balance de Ingresos y Gastos del FAM (1991-2000)
Aos
Ingresos IVSS
Ingresos FAM
Ingresos-EgresosFAM
1991
33354,40
9750,10
29,23
33626,10
17725,70
52,71
-7975,60
1992
56339,00
16298,00
28,93
38791,00
16298,00
42,01
0,00
99132,90
29001,50
29,26
580442,70
39545,50
6,81
-10544,00
127839,70
34048,80
26,63
127839,70
34048,80
26,63
0,00
1995
1996
122309,00
46629,00
38,12
119329,90
57956,00
48,57
-11327,00
187544,00
68337,70
36,44
270388,00
157720,40
58,33
-89382,70
1997
226920,50
71400,50
31,46
476274,50
289489,90
60,78
-218089,40
1998
900421,70
195779,60
21,74
900421,70
385508,00
42,81
-189728,40
1990
1993
1994
12
1999
154042,70
475710,00
-321667,30
2000
210967,50
562828,30
-351860,80
104
105
Los servicios de salud que presta el FAM presentan deterioro en su calidad y bajos niveles de rendimiento. La red de establecimientos opera a cerca del 50% de su capacidad actual, segn lo reportan los indicadores de rendimiento. Las razones
que explican esta situacin son de diverso orden:
ingresos insuficientes, estructura ineficiente de
costos, falta de inversin en mantenimiento y rehabilitacin de infraestructura y equipos, dificultades para adecuar los sistemas de trabajo, gestin y administracin a los nuevos patrones de
demanda.
Insostenibilidad financiera
Pese a que el esquema de financiamiento del sistema est concebido para que las prestaciones
previstas sean costeadas principalmente con las
contribuciones de trabajadores y patronos, el seguro de asistencia mdica del IVSS no es sostenible financieramente con el nivel de cotizacin actual. A esto hay que restar las prdidas de ingresos debido a la evasin de contribuciones, bajos
niveles de recaudacin y escasos rendimientos financieros.
Con las contribuciones dirigidas a salud se financia nicamente el 36% de los gastos del FAM
y la diferencia ha sido cubierta recurrentemente
con las contribuciones destinadas a los otros
fondos. Luego de varios aos de acumulacin
deficitaria, el Fondo de Pensiones ha llegado a
su completo agotamiento, teniendo el Estado
que pagar los compromisos del IVSS con los pensionados. Las dificultades financieras del FAM
aumentan si se contabilizan deudas a proveedores y pasivos laborales cuyo monto no se conoce a cabalidad.
Debilidades institucionales en sus funciones
normativas y administrativas
El IVSS tiene una estructura institucional debilitada en sus funciones de recaudacin y financiamiento, as como en la regulacin y prestacin
de servicios de salud. Los sistemas de registro y
control de la inscripcin de trabajadores, ajuste
de nminas y desincorporacin de empresas inactivas presentan retraso y obsolescencia.
El IVSS tiene poca credibilidad ante empresas e
instituciones del sector pblico en cuanto al monto de deudas y otras obligaciones con este organismo. Asimismo, existe poco control de la operacin de los servicios y de las implicaciones que
estas operaciones tienen sobre los costos de sa-
13
Decreto 424. Gaceta Oficial
N 5.398 Extraordinaria del
26 de Octubre de 1999.
14
Artculo 86.- Todas las
personas tienen derecho a la
seguridad social, como
servicio pblico de carcter
no lucrativo que garantice la
salud y asegure proteccin
en contingencias de
maternidad, paternidad,
enfermedad, invalidez,
enfermedades catastrficas,
discapacidad, necesidades
especiales, riesgos laborales,
prdida de empleo,
desempleo, vejez, viudedad,
orfandad, vivienda, cargas
derivadas de la vida familiar y
cualquier otra circunstancia
de previsin social. El Estado
tiene la obligacin de
asegurar la efectividad de
este derecho, creando un
sistema de seguridad social
universal, integral, de
financiamiento solidario,
unitario, eficiente y
participativo, de contribuciones directas o indirectas. La
ausencia de capacidad
contributiva no ser motivo
para excluir a las personas
de su proteccin. Los
recursos financieros de la
seguridad social no podrn
ser destinados a otros fines.
Las cotizaciones obligatorias
que realicen los trabajadores
y trabajadoras para cubrir los
servicios mdicos y
asistenciales y dems
beneficios de la seguridad
social podrn ser administrados slo con fines sociales
bajo la rectora del Estado.
Los remanentes netos de
capital destinado a la salud,
la educacin y la seguridad
social se acumularn a los
fines de su distribucin y
contribucin en esos
servicios. El sistema de
seguridad social ser
regulado por una ley
especial. (Constitucin de la
Repblica Bolivariana de
Venezuela, 1999).
En virtud de contar ahora con una nueva constitucin nacional, en la cual se definen las normas
generales de conformacin del sistema de seguridad social en Venezuela, es un prerequisito de
cualquier planteamiento de reforma en salud, ajustarse a esta normativa constitucional. De igual
manera, con base en la identificacin de los problemas del FAM y en las tendencias globales de
cambio que se estn dando dentro del sector salud venezolano, se toman como aspectos deseables a lograr, independientemente de la opcin
de reforma que se adopte, los siguientes:
a. Propender hacia coberturas universales de proteccin en salud, superando las condiciones de
segmentacin, exclusin e inequidad de la atencin a la poblacin en todo el territorio.
b. Mantener el control del financiamiento, evitando que los recursos pblicos se hagan ms limitados, que haya duplicidad de coberturas y que el
Ejecutivo pierda flexibilidad en su manejo garantizando condiciones de equidad en el acceso y
calidad de prestaciones en todo el territorio.
15
Artculo 85.- El
financiamiento del sistema
pblico de salud es
obligacin del Estado, que
integrar los recursos
fiscales, las cotizaciones
obligatorias de la seguridad
social y cualquier otra fuente
de financiamiento que
determine la Ley. El Estado
garantiza un presupuesto
para la salud que permita
cumplir con los objetivos de
la poltica sanitaria (Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela,
1999).
16
G.O. N 37.008, Decreto N
925, 7 de agosto del 2000.
POLTICO-INSTITUCIONAL DEL
107
108
Uno de los mbitos ms destacados en los planteamientos de reforma del Seguro Social en su
componente de salud ha sido el que toca a la situacin financiera del IVSS y ms especficamente
al FAM, dada su estructura marcadamente
deficitaria. Los problemas financieros del FAM
pueden limitar de manera significativa los alcances de una reforma e incluso colocar fuertes barreras para llegar a lograrla.
En este sentido, para hacer viable cualquier modalidad de reforma es una tarea indispensable
estabilizar la situacin financiera del FAM y buscar mecanismos efectivos para la reduccin del
dficit, con el fin de detener el permanente y cada
vez mayor auxilio fiscal. En concreto, ello supone
disear y llevar a cabo un programa de transformacin del esquema de financiamiento del FAM,
que en el corto plazo permita sincerar las cuentas de este fondo y, en el mediano y largo plazo, ir
superando los dficits existentes.
En el primer aspecto, es necesario ordenar la contabilidad del sistema y sanear su administracin
actual; en lo segundo, se requiere realizar estudios actuariales y financieros que permitan medir la capacidad de sostenimiento del sistema de
acuerdo con un conjunto de escenarios posibles
e iniciar la ejecucin de un plan intensivo de estabilizacin financiera del FAM, que permita reducir gastos y aumentar ingresos.
Sabiendo que los ingresos por cotizacin en salud no alcanzan para costear los gastos del FAM,
un mayor control administrativo sobre los recursos y el mejoramiento de las capacidades de recaudacin del sistema, aliviaran una parte de las
cargas financieras que el Estado tiene para equilibrar su dficit. Ms an en un contexto donde
resulta poco probable e inconveniente un aumento
de la tasa de cotizacin sin siquiera haber iniciado cambios en la estructura y funcionamiento administrativo y financiero del FAM. Ello supondra,
109
110
111
112
municipales de gobierno cuentan con Direcciones de Salud y Desarrollo Social, que son parte
integrante del sistema, teniendo a su cargo en forma descentralizada la mayora de las redes de establecimientos, bienes y servicios de salud (Redes Pblicas de Salud).
Los establecimientos, bienes y servicios de salud
que sean financiados con recursos del Estado, sea
en su calidad de patrono o sea en su calidad de
promotor y garante de la atencin en este campo,
debern integrar la Red Pblica de Salud. En tanto pblicos, los servicios de esta red no pueden
ser privatizados. Sin embargo, en caso de inexistencia o deficiencia de servicios, el Estado podr
contratar a establecimientos privados hasta mximo un 10% del presupuesto al nivel de gobierno
que corresponda, dando prioridad a organizaciones privadas sin fines de lucro. La atencin de
emergencia en servicios pblicos o privados es
obligatoria cuando se vea comprometida la vida.
La red se organiza por niveles de atencin y grados de complejidad, cobertura geogrfica,
sectorizacin de poblacin y capacidades de resolucin. El modelo de trabajo es la atencin
integral, aplicada primordialmente en los centros de atencin ambulatoria, por donde se orientar la entrada al sistema. En todo centro ambulatorio cada persona tendr una historia mdica, la cual representa el documento esencial de
registro de la poblacin dentro del sistema. Se
prev establecer la autonoma administrativa de
hospitales y redes de salud, en los casos que se
acredite.
De acuerdo con las competencias atribuidas entre las diferentes instancias del sistema intergubernamental de salud, la prestacin de los servicios es competencia de los estados y progresivamente se podrn considerar la transferencia de
otras competencias. En cada una de las funciones del sistema, es posible la participacin, representacin y cogestin comunitaria.
La prestacin de los servicios no podr ser cobrada a los usuarios, incluyendo pago en dinero,
insumos o especies. En este sentido, se suprimirn todos los mecanismos de recuperacin de
costos. Las fuentes de financiamiento sern:
Presupuestos fiscales nacionales, estadales y
municipales.
Ingresos de estados y municipios destinados a salud.
Contribuciones y recursos provenientes de otros
17
Instituto de Previsin y
Asistencia Social para el
personal del Ministerio de
Educacin, Cultura y
Deportes.
113
Monto Bs.
62.821,90
1,86
Medicina de prevencin
139.922,90
4,15
Saneamiento ambiental
37.643,90
1,12
4.244,70
0,13
535.118,90
15,87
14.694,80
0,44
Contralora sanitaria
Restitucin de la salud
Rehabilitacin
Enfermedades catastrficas
128.691,50
3,82
Banco de sangre
17.987,30
0,53
Medicamentos esenciales
70.298,45
2,09
Subtotal
1.011.424,35
30,00
2.359.990,45
70,00
TOTAL
3,371.414,80 100,00
2.045
Porcentaje PIB
4,16%
1.648.823,80
48,91
Se establece la sustitucin progresiva de regmenes especiales de salud del sector pblico, para
ser integrados en el Sistema Pblico Nacional de
Salud, incluyendo la red de establecimientos del
IVSS (FAM) y de otras instituciones prestadoras
como el IPASME.17
La integracin de los servicios dentro de la red
pblica de salud se har mediante un proceso de
transferencia va convenios hacia los Estados, el
cual deber completarse en el plazo de un 1 ao.
Hasta que se implante la nueva ley de seguridad
social, las instituciones encargadas de estos servicios asignarn el financiamiento a los Estados,
y luego de su implantacin, estos recursos pasarn a formar parte del Servicio Autnomo de
Financiamiento adscrito al MSDS. En el caso del
FAM, la recaudacin y distribucin de las contribuciones ser responsabilidad del SARISS y Banco Central de Venezuela.
Las contribuciones al FAM continuarn, sujetas
a revisin cada 2 aos.
Se suprimen todos los mecanismos de recuperacin de costos en 1 ao.
Se crea una Comisin de Unificacin Nacional
integrada por las autoridades del MSDS, IVSS,
IPASME, del Ministerio de Planificacin y Desarrollo y del Consejo Federal de Gobierno. Tambin se crean Comisiones Estadales de Unificacin, conformadas por la Gobernacin de cada
Estado, IVSS, IPASME y Organismos Pblicos
114
rgimen contributivo. Las dificultades de compatibilizar trminos en este sentido no son sutiles.
Estas se derivan de diferencias conceptuales de
base: la salud est vista como un sistema universal de progresivo financiamiento fiscal, por tanto
el acceso es totalmente abierto y sustentado en la
condicin de ciudadano; en cambio, los otros componentes del sistema de seguridad social estn
concebidos dentro de regmenes contributivos y
no contributivos, a los cuales se tiene acceso mediante la condicin de afiliado. Estas consideraciones llevan a comprender la salud ms como
sistema en s mismo que como subsistema, aunque ello no le priva de relaciones con el sistema
de seguridad social y con sus diferentes instancias y componentes.
En el marco de las relaciones que el sistema de
salud guarda con el resto de los subsistemas de
seguridad social, es importante destacar la relacin financiera que tiene ste con el Subsistema
de Riesgos Laborales. En la Ley de este subsistema
se establece que las contingencias de accidentes
y enfermedades laborales sern atendidas por el
Sistema Pblico Nacional de Salud, sin embargo,
cabra tener en cuenta qu porcentaje de contribucin ser destinado a este respecto y cules
sern los mecanismos para traspasar estos fondos, no especificado en la ley que le regula. Habiendo un conjunto de beneficios definidos, el sistema de salud deber garantizar cierta capacidad
para cubrirlos. No obstante, siendo un sistema
abierto, el sistema de salud tiene el mandato de
cubrir cualquier demanda de atencin que sea solicitada independientemente de la condicin del
usuario. Desde su concepcin, no existe reserva
de derechos especiales para ningn grupo
poblacional ni fondos especficos para garantizarlos. De ser as, los recursos provistos por el
subsistema de riesgos laborales entraran al presupuesto general del Servicio Autnomo de
Financiamiento, marcados o apartados para un
destino en particular, con riesgo adems de ser
insuficientes para las prestaciones otorgadas. Esto
merece una especial consideracin en la revisin
general de las leyes, porque en forma similar estaran todos aquellos regmenes especiales que por
la va contributiva ampara a segmentos de trabajadores pblicos.
La Ley establece disposiciones transitorias para
la implantacin del nuevo sistema, que requieren
115
116
CONCLUSIONES
Referencias
Cartaya, Vanessa. 1993. Modalidades de acceso a la seguridad social. Caracas: CORDIPLAN/PNUD. Proyecto VEN/92/016.
Diciembre.
_______. 1997. El balance de 1997: Economa en expansin y pas en crisis. Boletn de CIES. N 11-12. III/IV Trimestre. Caracas.
Curcio, Pasqualina. s/f. Anlisis del financiamiento de la salud en Venezuela. Caracas: MSDS.
Isuani, Aldo. 1991. La seguridad social y la atencin a la salud en Venezuela. Caracas: Ministerio de la Familia-Estudio Sectorial
de Salud. Area Seguridad Social. Informe Final.
Mrquez, Gustavo.1992. Ilusin y desencanto: el Seguro Social en Venezuela. Caracas: IESA. Noviembre.
Mrquez, Gustavo, Clementina Acedo. 1993. El Sistema de Seguros Sociales en Venezuela: Problemas y alternativas de
solucin. Caracas: IESA. Abril.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Comisin Presidencial para la Reforma de la Seguridad Social. 2001a. Proyecto de Ley
Orgnica del Sistema de Seguridad Social. Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
_______. 2001b. Proyecto de Ley Orgnica de Salud. Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
_______. 2001c. Costos del Sistema Pblico Nacional de Salud. Caracas: CPSS-Sucomisin de Salud. Febrero.
Trujillo, Antonio J. 1996. La provisin de servicios mdicos del IVSS: Problema de incentivos o de recursos? Caracas. Agosto
(mimeo).
Wilkin, John C. 1994. Informe actuarial sobre el Fondo de Asistencia Mdica del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
Caracas: Informe tcnico elaborado para CORDIPLAN-FIV.
Washington, D.C.: The Urban Institute Press.
117
el consenso
Marino J. Gonzlez R
Captulo 6
Bases para una reforma consensual
y viable de la seguridad social
Si algn signo comparten las reformas
de la CPSS y de la CPDSIAN es su naturaleza
excluyente. Ambas reformas han sido
apoyadas por diferentes actores polticos
y sociales, pero ninguna de las dos
ha favorecido el encuentro mltiple y diverso.
Como consecuencia de ello, ambas
propuestas no han contado ni siquiera
con la coherencia de los rganos ejecutivos
y legislativos. El captulo sistematiza
los aportes y limitaciones de ambas propuestas,
y propone lineamientos para acordar
una reforma consensual de la seguridad social.
118
119
El autor
margonza@usb.ve
1
Las referencias de los
anteproyectos se encuentran en la lista al final del
captulo.
Este ltimo captulo tiene dos objetivos fundamentales. En primer lugar, presentaremos un balance
sistemtico de las opciones de reforma presentadas por la Comisin Presidencial de la Seguridad
Social (CPSS) y por la Comisin Permanente de
Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional (CPDSIAN). En el caso de este ltima propuesta, incluiremos solamente el anlisis de la Ley
Orgnica del Sistema de Seguridad Social, aprobada en primera discusin en la Asamblea Nacional en el mes de noviembre de 2001. Como se
sealar a continuacin, ambas propuestas no
garantizan plenamente la definicin de una reforma que sea compartida, sostenible, efectiva y duradera.
El segundo objetivo del captulo es contribuir a
dilucidar una reforma con las caractersticas sealadas. Ello requiere establecer nuevas bases
para la discusin poltica y tcnica. Desde esa
perspectiva sealaremos los elementos que, a
nuestro juicio, podran fundamentar acuerdos
ms adecuados en esta materia. Queremos partir del anlisis de estas propuestas porque las
alternativas de reforma que se planteen en el
futuro debern nutrirse de los aspectos positivos que ambas opciones han incorporado. De
la misma manera se debern descartar aquellas
reas que pudieran representar limitaciones y
retrocesos.
EL
TORTUOSO CAMINO
120
2
Basado fundamentalmente
en Barrientos 1998, CruzSaco y Mesa-Lago 1998, y
Sinha 2000.
3
Algunas comparaciones se
realizan con Chile porque
este pas es el que tiene ms
experiencia en la Regin con
el rgimen de pensiones
basadas en la capitalizacin
individual.
4
Argentina, Chile y Uruguay
tienen pensiones
asistenciales o nocontributivas equivalentes a
un porcentaje de la pensin
mnima en el sistema
contributivo (Mesa-Lago
2000). En los tres pases las
pensiones (por vejez e
invalidez) no se trasladan a
los sobrevivientes y
requieren la comprobacin
de ingresos para ser
otorgadas (Mesa-Lago 2000).
5
De acuerdo con el artculo
49 de la propuesta, la tasa de
cotizacin para la cuenta de
capitalizacin individual
corresponde al 10% del
salario base en el inicio de la
reforma. Sin embargo, dicha
tasa se aumentar 0,5%
anual hasta llegar a 12%.
6
De acuerdo con Mesa-Lago
(2000) el porcentaje de
cotizaciones a las cuentas de
capitalizacin individual tiene
los siguientes valores en los
pases seleccionados: Chile
(10%), Bolivia (12%), Mxico
(10, 075%), El Salvador
(7,5%), Per (8%); Colombia
(13,5%), Argentina (7,58%) y
Uruguay (12,37%).
121
polticos capaces de ejercer suficiente auto-control (Thompson 1998), no es menos cierto que en
la tradicin de Amrica Latina este rasgo no ha
sido el predominante. La nueva institucionalidad
de los regmenes de pensiones supone la modificacin del rol del sector pblico en esta esfera.
Tal pareciera que las lites polticas del pas no
han tomado decisin al respecto. La propuesta
de la CPSS introduce el tema pero no garantiza,
como hemos visto, que se tome la decisin.
Sobre este particular es conveniente sealar las
ventajas y desventajas de los sistemas de pensiones que incorporan la capitalizacin individual,
al menos en la experiencia de los pases de Amrica Latina y el Caribe.2 Algunas de las ventajas
que se han sealado de esta reforma son
(Barrientos 1998, Cruz-Saco y Mesa-Lago 1998):
reduccin de las tasas de contribucin, flexibilizacin del mercado laboral, desarrollo del
mercado de capitales y de seguros, libertad de
eleccin del afiliado, aumento de los incentivos
individuales para el ahorro y la previsin, eliminacin de inequidades previas, y estmulo a la
implementacin de reformas institucionales complementarias en el sector pblico. Dentro de las
limitaciones tambin sealadas por estos autores
se encuentran: disminucin de la cobertura de beneficiarios, dificultades para la inclusin de trabajadores independientes, altos costos administrativos del sistema, problemas de informacin
asociados, costos fiscales de la transicin,
inequidades en el monto de las pensiones (en el
caso de las mujeres, por ejemplo), y requerimientos de altas tasas de rendimiento para que el sistema sea sostenible. El efecto sobre el ahorro nacional de estas reformas (al menos en la experiencia de Chile) se ha debido ms al componente corporativo que al individual.
La adopcin de un rgimen de pensiones que incluya la capitalizacin individual est condicionado en el caso de Venezuela por los siguientes
aspectos. Las tasas de contribucin actuales son
menores que en el sistema chileno3 previo a la
reforma con lo cual el efecto sobre el costo de
nmina siempre existir (aunque se podra reducir con respecto a la propuesta de la CPSS).
Por otra parte; al contrario de Argentina, Uruguay, o Colombia; Venezuela no cuenta con el
fondo de pensiones por lo cual no existen reservas acumuladas. Finalmente, Venezuela tiene
fallas evidentes en la credibilidad de las instituciones pblicas y presenta deficiencias en la regulacin de otras reas econmicas. Sin embargo, los costos fiscales deberan ser menores que
los observados en el inicio de la reforma en Chile (1981), por ejemplo, porque existe un menor
nmero de pensionados por cotizante. Los aspectos citados debern considerarse en la discusin de las opciones de capitalizacin individual
ms adecuadas.
Otras innovaciones del proyecto en el rea de
pensiones son: la inclusin de las pensiones nocontributivas tal como est sealado en el texto
constitucional (con las consiguientes limitaciones
que se han descrito anteriormente), la universalidad del rgimen (excepto en el caso de las Fuerzas Armadas), y la eliminacin de la diferencia
por sexos para la edad mnima de solicitud de la
pensin de vejez.
Villasmil (captulo 4) ha sealado las limitaciones de este anteproyecto en lo que respecta al
subsistema de pensiones. La definicin de una
pensin no-contributiva equivalente al salario
mnimo urbano es definitivamente un obstculo, prcticamente insalvable, para promover la
formalizacin de la economa y la contribucin
a cualquier modalidad de rgimen de pensiones.4 La disposicin constitucional (artculo 80)
fue asumida sin mayor revisin de la sostenibilidad de mediano plazo del sistema y de la
imposibilidad de garantizar este beneficio desde el punto de vista fiscal (especialmente si no
existen restricciones a su otorgamiento). La
consecuencia directa de mantener esta disposicin es el aumento de las tasas de cotizacin
con su efecto en los costos de nmina y en el
empleo del sector formal. Tambin Villasmil ha
demostrado la inconveniencia de incluir a toda
la poblacin en el rgimen de capitalizacin
individual, as como las consecuencias de no
contar con un plan de transicin en la implementacin del sistema.
Desde el punto de vista comparado, las cotizaciones previstas para las cuentas de capitalizacin
individual en la propuesta de la CPSS (12% sobre
el salario base de cotizacin)5 estaran entre las
ms altas de la Regin (iguales a la de Bolivia y
ligeramente inferiores a la de Uruguay).6 Sin
embargo, al incluir los costos administrativos, la
cotizacin en Venezuela (15,20%) resultara la ms
7
La tasa de cotizacin a las
cuentas de capitalizacin
individual (incluyendo los
costos administrativos) tiene
los siguientes valores (MesaLago 2001) Argentina (11%),
Bolivia (12,5%), Colombia
(13,5%), Chile (12,67%), El
Salvador (13,25%), Mxico
(11,75%), Per (11,80%),
Uruguay (15%).
8
La variacin porcentual entre
la tasa de cotizacin antes y
despus de la reforma fue la
siguiente (Mesa-Lago 2000):
Chile (-11,33/-12,63), Bolivia
(-1,5%), Mxico (+3,41), El
Salvador (+2,5/+6%), Per
(+2,8%), Colombia (+5,5%),
Argentina (0%), Uruguay
(0%).
9
Mesa-Lago (2001) incluye el
costo fiscal al inicio de la
reforma en los siguientes
pases: Chile (3,8%), Uruguay
(3,3%), Argentina (2,7%),
Bolivia (2,2%), Colombia
(0,9%), Mxico (0,9%).
10
La referencia de este
proyecto se encuentra en la
lista al final de captulo.
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alta de la Regin (Mesa-Lago 2001).7 La diferencia entre la tasa de cotizacin antes y despus de
la reforma sera tambin la ms alta de la Regin
(el porcentaje de cotizacin aumentara 11,45
puntos).8
Los costos fiscales (3,7% del PIB) al inicio de la
reforma seran tambin los ms altos de la Regin
despus de Chile (Mesa-Lago 2001).9 Ntese que
el costo fiscal al inicio de la reforma es casi igual
al de Chile y superior al de Argentina y Uruguay,
pases con mayor nmero de pensionados por
poblacin activa que Venezuela.
La reforma prevista en el subsistema de salud representa, sin dudas, un avance significativo desde la perspectiva del acceso a los servicios de salud, el cual se garantizar a todos los ciudadanos
independientemente de su condicin social, econmica, o laboral. Otro avance lo representa el
tipo de financiamiento: a predominio fiscal y favorecedor de la integracin del uso de los recursos pblicos. La opcin clara por un sistema
intergubernamental de salud es otro aporte de la
propuesta. Innovaciones adicionales que deben
mencionarse son la definicin de un plan de salud, el nfasis en la atencin integral y en la prevencin, y la previsin de un sistema de informacin homogneo.
Sin embargo, tal como ha detallado DEla (captulo 5), la propuesta de reforma en el sector
salud requiere mayor especificacin de diversos aspectos. Dentro de ellos tiene especial relevancia la definicin expresa del proceso de
transicin del FAM, as como el desarrollo del
sistema intergubernamental de salud. Otras limitaciones de la propuesta son: las restricciones impuestas a la prestacin privada, el nfasis en la descentralizacin municipal sin tomar
en cuenta las capacidades institucionales desiguales que existen en este nivel de gobierno, el
excesivo carcter reglamentario, la opcin por
una alternativa de unificacin del financiamiento pblico en desmedro de opciones
menos complejas desde el punto de vista
institucional, la creacin de nuevas obligaciones para el financiamiento proveniente de fuentes
privadas, el tratamiento uniforme de los regmenes especiales sin consideracin de las implicaciones financieras e institucionales, y la exagerada confianza en la posibilidad de un sistema financiado exclusivamente con recursos fiscales.
La propuesta de la CPDSIAN fue aprobada en primera discusin por la Asamblea Nacional en noviembre de 2001.10 La coyuntura econmica que ha experimentado el pas desde enero de 2002, y que condicion la implementacin de medidas de ajuste
desde el 13 de febrero, ratificar con mayor intensidad los argumentos sealados por Moreno (captulo
3) y Villasmil (captulo 4) sobre la inviabilidad fiscal
e institucional de esta propuesta.
Moreno ha estimado que el costo fiscal asociado a
la implementacin de esta opcin podra representar cuatro veces ms (equivalente a 8% del PIB)
que lo inicialmente estimado por los proponentes. Tales magnitudes son definitivamente
inviables en el actual escenario fiscal venezolano. Sin embargo, este argumento debe complementarse.
En primer lugar, la propuesta de la CPDSIAN, al
igual que la propuesta de la CPSS, parte de la premisa constitucional de que las pensiones no-contributivas debern corresponder al salario mnimo urbano. Ya se ha argumentado insistentemente
sobre las inconveniencias de fijar pensiones nocontributivas que distorsionan la formalizacin de
la economa y afectan el diseo de un sistema de
pensiones sostenible.
En segundo lugar, el diseo del sistema de pensiones propuesto enfatiza la modalidad de aseguramiento colectivo y no la de capitalizacin individual. Si bien es cierto, que en la tradicin de los
sistemas de pensiones existen regmenes de modalidad colectiva que han sido exitosos, no es
menos cierto que las presiones demogrficas y los
cambios en el mundo laboral han obligado a los
pases a definir estrategias complementarias basadas en la capitalizacin individual (Schmhl
2000). Este aspecto es de singular importancia
en el caso de Venezuela, porque en la prctica
nuestro sistema de pensiones fue prcticamente
desmantelado por razones no estrictamente demogrficas ni del mercado laboral. La viabilidad
de una nueva modalidad de rgimen de pensiones basada en idnticos presupuestos al fracaso
preexistente es una decisin que debe meditarse
con profundidad, especialmente si puede implicar los costos fiscales sealados e impide el desarrollo institucional, por ejemplo en el mercado
de capitales.
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CONSENSO
Referencias
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Cruz-Saco, Mara Amparo, Carmelo Mesa-Lago (editores). 1998. The reform of pension and health care systems in Latin
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Amrica Latina. Santiago de Chile: CEPAL. Serie Financiamiento del Desarrollo No. 93.
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Pensiones en Venezuela. Informe de consultora para GTZ/ILDIS. Versin del 5 de julio.
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_______. 2001b. Proyecto de Ley Orgnica de Salud. Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
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