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   tutela do patrimônio público (bens móveis, imóveis, ações e créditos públicos)
estatal, dos recursos públicos investidos em qualquer entidade, da moralidade administrativa,
do meio ambiente (patrimônio natural) e do patrimônio histórico e cultural.
Para fins de ação popular, o conceito de ato administrativo é apenas restrito aos de
efeitos concretos, englobando obviamente as leis de efeito concreto, mas abrange todos os
atos da Administração, mesmo os realizados sob a égide do direito privado. Estariam excluídos
do controle da ação popular: os atos jurisdicionais, ressalvadas as decisões judiciais
homologatórias de acordo, as leis em tese e os atos políticos.
Para a maioria dos doutrinadores e da jurisprudência o Judiciário só pode realizar um
controle de legalidade dos atos administrativos.
A valoração da importância dos bens dentro do patrimônio natural, histórico, turístico e
paisagístico pode ser realizada pelo Poder Judiciário, não demandando qualquer tipo de
declaração prévia da Administração Pública.
 


 
   Cidadão no gozo de seus direitos políticos (deve
estar quite com as obrigações eleitorais). Alguns autores entendem que qualquer pessoa
natural poderia se valer da ação popular. Em relação ao meio ambiente, outros alegam que a
proteção do meio ambiente é garantida a todos e não só ao eleitor, podendo até mesmo as
pessoas jurídicas pleiteá-la através da ação popular. No entanto, prevalece o entendimento de
que apenas o cidadão como eleitor é legitimado.
O fato de o eleitor ter algum vínculo especial com o Estado, como servidor, sócio da
pessoa jurídica, não o inabilita à propositura da ação popular desde que defenda direitos da
coletividade.
A súmula 365 do STF afirma que a pessoa jurídica não tem legitimidade para propor
ação popular.
Quanto ao menor de 18 anos, há controvérsia na doutrina. Uma corrente postula a
plena capacidade de fato do eleitor de 16 ou 18 anos, pois se este pode exercer, sozinho, o
seu direito de voto, sendo a ação popular uma manifestação da cidadania, prescindiria de
assistência. Outra corrente entende que embora a capacidade eleitoral possa ocorrer aos 16
ou 18 anos, esta é distinta e autônoma da capacidade civil, devendo o eleitor menor de 18
anos ser assistido ao propor a ação popular.
Pode haver litisconsórcio (facultativo) para a propositura da ação popular, ressalvado o
disposto no art. 46 do CPC (limitação do número de litigantes).
Embora o cidadão seja o legitimado por excelência a intentar a ação popular, pode o
MP dar continuidade à ação intentada pelo cidadão quando este a abandonou dela desistir e
não comparecer nenhum outro cidadão para assumir a titularidade da ação (art. 9º da L.
4717/65).
Pode o MP se manifestar na ação popular, mesmo naquela em que assumiu a
titulariedade, em sentido contrário ao pedido inicial.
! 


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  $$ % podem ser sujeito passivo na ação
popular:
a) # " ### $& "
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 #  "    "    União, Distrito Federal, Estado
Município, entidades autárquicas (autarquias e fundações públicas), empresas públicas,
sociedades de economia mista, fundações de direito privado federais, estaduais, distritais,
municipais, serviços sociais autônomos, quaisquer pessoas jurídicas subvencionadas pelos
cofres públicos. Também se pode incluir no pólo passivo as pessoa jurídicas de direito
público internacional, na qual haja recursos públicos brasileiros como já decidiu o TRF da
4ª região em relação a Itaipu.
b) (& ) #(& $&# *" &
##+*&(&  ,$&# ) #+# #
& )# " ) ,+ ""&)  autoridades públicas, funcionários e administradores,
avaliadores;
c)   -
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.
#
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##+ aqueles que se favorecem diretamente do ato
ou da omissão lesiva; o indireto, via de regra, não;
Desde que possível a identificação dos legitimados passivos envolvidos, todos devem
configurar como réus na ação popular, num verdadeiro litisconsórcio necessário.
Os membros do Tribunal de Contas que tenham apenas apreciado o ato administrativo
impugnado não têm legitimidade passiva.
O ato legislativo de efeito concreto é passível de impugnação através da ação popular.
Neste caso legitimado passivo será a pessoa jurídica da qual integre a casa legislativa. Do
mesmo modo, se o ato que está sendo impugnado é da Administração de Tribunal. A
jurisprudência compreende que ainda que os parlamentares pudessem se enquadrar no
conceito de autoridade responsável, a sua integração ao pólo passivo de ações populares que
impugnem lei de efeitos concretos é incompatível com a imunidade parlamentar.
No art. 6º, § 3º da L. 4717/65, que a lei cria a faculdade do ente não resistir ao
processo aderindo às razões do autor. Todavia, a pessoa jurídica tem que ser convocada como
ré porque mesmo que a ação popular importe em benefícios ao seu patrimônio ela pode vir a
ser condenada à adoção de medidas administrativas que não realizaria espontaneamente se
não tivesse sob o pálio de uma decisão judicial.
Alguns autores entendem que a ação popular ambiental possa ser intentada em face
de qualquer pessoa, física ou jurídica, particular ou pública, nacional ou estrangeira, que tenha
cometido ou ameace cometer danos ao ambiente, independentemente de receberem qualquer
subvenção pelos cofres públicos. Tal entendimento não pode prevalecer, porque a própria
definição constitucional de ação popular traz em seu bojo a natureza da ação como
corregedora dos rumos da Administração Pública.
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  ) #

      
a norma insere no conceito de nulidade o potencial lesivo do ato aos bens tutelados pela ação
popular. Há as seguintes posições doutrinárias sobre o tema: a) necessidade de conjugaçao
lesividade e ilegalidade; b) basta a lesividade; c) a lesividade contém a ilegalidade. Na
jurisprudência o entendimento prevalecente é de que não basta a lesividade do ato impugnado
se não também sua ilegalidade, embora a atual dicçao da CF enfatize a lesividade.
Quando se tratar de proteção à moralidade administrativa, o entendimento majoritário é
de que a moralidade administrativa está protegida de forma autônoma, prescindindo de ofensa
ao patrimônio público.
Na ação popular ambiental também basta o dano ao meio ambiente, porque a
responsabilidade ambiental independe de culpa.
No caso de proteção ao patrimônio público, além de demonstrar a lesão ao Erário o
autor popular deve estabelecer a existência de vício de incompetência, ou de forma, a ilicitude
de objeto, a inexistência de motivos ou o desvio de finalidade.
O art. 4º da L. 4717/65 elenca alguns atos administrativos ilegais que são de lesividade
presumida.
0&/1$"   *$ 2+ )

#" 3$
   a competência é do
juízo que decide as causas referentes à Fazenda Pública Federal, Estadual ou Municipal.
No caso de autoridade da Administração direta federal incide a regra do § 2º do art.
109 da CF. Caso seja autoridade estadual ou municipal ou do Distrito Federal as organizações
judiciárias fixarão o foro competente no plano territorial.
No § 1º do art. 5º, a lei fixa uma competência por equiparação. Essa equiparação não é
compatível com a norma constitucional do art. 109, I, que fixa a competência da Justiça Federal
para as causas em que a União, autarquia, empresa pública figurem como partes, assistentes
ou opoentes. As sociedades de economia mista estão fora do rol constitucional, portanto as
ações populares exclusivamente contra atos de dirigentes dessas instituições e de qualquer
outra pessoa jurídica de direito privado que receba recursos públicos federais, sem que haja
interesse da União, de autarquia ou empresa federal devem ser intentadas na Justiça Estadual.
Nesse sentido, já se pronunciou o STJ.
A ação popular deve sempre ser proposta perante o juízo de primeiro grau, não
havendo competência originária de Tribunal para conhecer feitos populares. De conseguinte,
não há foro privilegiado para Presidente da República, Governador ou Prefeito, ou qualquer
outra autoridade.
Em se tratando de ações populares conexas, o juízo de mesma competência territorial
que despachar primeiro a inicial da ação popular será o juízo prevento (art. 106 CPC), ou em
se tratando de competência territorial diversa, será o juízo que primeiro promover a citação
válida (art. 219 CPC).
Não há conexão entre o julgamento de ação popular e o de ação que não possa ser
conhecida pela mesma Justiça.
Havendo uma ação civil pública e uma ação popular versando sobre fatos análogos,
mas com pedidos diversos, há evidentemente conexão entre essas ações, devendo haver a
reunião dos processos no juízo prevento, de acordo com as regras do processo civil. Acima
apontadas.
Havendo uma ação popular e uma ação civil pública sobre o mesmo tema deve-se
aplicar a regra da reunião das ações para evitar julgamentos contraditórios. Apenas haverá
litispendência quando a tríplice identidade ocorrer em relação a todos os elementos da ação e
houver identidade (partes, causa de pedir, pedido) de procedimentos.
  
,+

$
)    * 4 !     a petição inicial na ação popular deve preencher os
requisitos do art. 282 do CPC. O cidadão deve provar estar quite com a Justiça eleitoral.
A lei da ação popular circunscreve o pedido: a) à decretação da invalidade do ato ou da
omissão administrativa; b) à desconstituição do ato; c) à condenação na reparação dos
prejuízos causados ao Erário Público em virtude do ato ou da omissão aos seus responsáveis
assim como aos beneficiários da mesma; d) à condenação na restituição de bens e valores
indevidamente apropriados. Nem todos os pedidos possíveis precisam ser deduzidos na ação
popular. O caso concreto é que determinará a fórmula petitória.
Tradicionalmente sempre se entendeu que a lei não permitia o pedido de condenação
em obrigação de fazer e de não fazer. Todavia alguns autores vêm defendendo que na ação
popular ambiental é possível o pedido de condenação na obrigação de fazer e de não fazer
consistente na reparação efetiva, e não meramente ressarcitória do meio ambiente. Contudo, a
jurisprudência ainda não está sensibilizada para a questão e também considera que na ação
popular ambiental não é cabível pedido de condenação em obrigação de fazer.
Ainda na petição inicial o autor deve fazer os requerimentos de praxe.
Deve também requerer, caso esta seja a sua preferência, a citação por edital dos
beneficiários do ato ou da omissão, conforme facultado no inciso II do art. 7º. Embora a lei não
seja clara quanto ao momento oportuno da manifestação de preferência do autor pela citação
editalícia, é clara que esta deve ocorrer na inicial.
A petição deve conter o valor da causa. Se é impossível estimar o montante da lesão,
pode se atribuir um valor simbólico.
Na petição inicial pode ser requerida a concessão da suspensão liminar do ato lesivo
ou a antecipação de tutela do pedido. Também na inicial deve o autor popular protestar pelas
provas que pretende produzir.
O indeferimento da petição inicial deve ser comunicado ao cidadão e ao MP, para que
os mesmos avaliem a correção da decisão e possam recorrer da mesma. O recurso cabível é a
apelação, que admite juízo de retratação no prazo de 48 horas, consoante as regras atuais do
processo civil.
 5&## a CF de 1988 inovou ao isentar de custas judiciais e de ônus de sucumbência o
autor popular.
Quanto aos honorários periciais, há controvérsia sobre sua isenção. Uma vez que essa
isenção dificulta a realização de pericias quando a mesma é tão somente requerida pelo Autor
ou pelo Juiz, ante o problema de se encontrar quem disponha a trabalhar sem uma perspectiva
imediata de remuneração. A melhor saída parece ser realizar a perícia através dos órgãos
oficiais de reconhecida idoneidade técnica.
Sendo um dos Réus o requerente da perícia, a este incumbe o pagamento da mesma,
sendo que se o réu vier a se sagrar vencedor na demanda não será ressarcido desse valor.
O sistema se completa ao não isentar de custas e honorários advocatícios aquele que
agiu com má-fé na propositura da ação popular.
Alguns autores entendem ter sido derrogado o art. 13 da L. 4717/65 pela Constituição
de 1988. Já outros entendem que não há nenhuma incompatibilidade com a norma
constitucional.
O regime de custas para o réu é o tradicional, ressalvado que o cidadão-autor tem
direito a ser ressarcido de todas as despesas judiciais (o conceito de despesas judiciais é mais
amplo que o de custas) e extrajudiciais comprovadas e diretamente relacionadas com a ação.
65
,+ a citação da pessoa jurídica, das autoridades e funcionários que praticaram o ato
ou a omissão que ensejou a lesão ocorre nos moldes da citação disciplinada nos arts. 213 do
CPC. Quando se tratar de pessoa jurídica de direito público (e também as pessoas jurídicas de
direito privado integrantes da Administração Pública indireta) não pode haver citação postal.
No caso de autoridade ou funcionário pode haver a citação postal, ou por edital quando
ignorado, incerto ou inacessível o lugar em que se encontra.
78 - ## 9&# o prazo da contestação (art. 7º, IV, L. 4717/65) será comum e de 20 dias
prorrogáveis por mais 20 dias, contados da juntada do último mandado de citação ou do
decurso do prazo previsto no edital. Para fins de contestação não se aplica o disposto no art.
191 CPC.
A reconversão não é admissível na ação popular porque o cidadão não atua
defendendo direito próprio.
 Os réus podem apresentar exceção de incompetência, de suspeição e de impedimento
nas hipóteses cabíveis. Se a exceção for oferecida após a contestação (no caso de suspeição
ou impedimento), deve a mesma ser intentada no prazo do art. 305 do CPC: 15 dias do
conhecimento do fato.
Alguns autores entendem que pelo próprio tipo de demanda da ação popular não há
revelia, outros admitem o efeito da revelia quanto a fatos de âmbito privado relacionados a
administradores, funcionários e beneficiários, mas não quanto às pessoas jurídicas de direito
público.
Os funcionário e administradores públicos podem ter como advogados os procuradores
da instituição. Todavia, se o ente aderir às razoes do autor popular, não se pode admitir que o
procurador da instituição defenda interesses contrários a quem o remunera (art. 30, I do
Estatuto da OAB).
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#
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#3$
 é cabível tanto no pólo ativo quanto no passivo; trata-se de assistência
litisconsorcial posto que o direito do assistente também está em jogo na demanda; no
pólo ativo, alguns autores entendem que a lei restringe a possibilidade de ser
assistente apenas aos cidadãos, afastando outros que eventualmente tenham
interesse jurídico em coadjuvar o autor popular, como as pessoas jurídicas, outros
autores entendem contrariamente; pode o juiz recusar o litisconsórcio de cidadãos que
prejudiquem o andamento do processo ou a defesa (art. 46 CPC), podendo ser
aplicada no caso da assistência.
Ô N ,+ < &
 não é possível a sua incidência na ação popular. Os réus da
ação popular ou são responsáveis pelas condutas administrativas ou se trata de
ilegitimidade passiva.
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  não é compatível com a ação popular.
Ô 5= " $ ## não é compatível.
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,+ não é compatível.
 ;  ,+  >    * 4      o MP atua como um fiscal da lei
qualificado, devendo velar de forma ativa pela tutela dos direitos difusos em jogo. O MP não
pode ter uma participação ativa no processo contra o autor popular, podendo, entretanto, se
manifesta contrariamente à procedência do pedido autoral quando estiver demonstrada a
insubsistência de suas razoes, o que ocorre mesmo quando ele assume a titularidade ativa da
ação popular.
O MP deve ser intimado pessoalmente para acompanhar o feito desde o seu
nascedouro (ao despachar a inicial, o juiz já deve mandar intimar o MP) sob pena de nulidade
da ação.
  # são admissíveis todos os meios de prova, desde que obtidas de forma lícita.
Seguem as mesmas regras do processo ordinário.
Não faz sentido que o cidadão preste depoimento pessoal já que não está defendendo
direito próprio, assim como o representante da pessoa jurídica. No que pertine aos demais co-
réus, há interesse na realização de seus depoimentos pessoais.
! > 
 )

  § 4º do art. 5º da L. 4717/65 deve ser interpretado no sentido de tutelar
todos os bens protegidos pela ação popular e não só patrimônio público; pode ser utilizada de
forma preventiva, ou seja, antes mesmo da caracterização da lesão aos bens protegidos, pode
ser requerida pelo autor, pelo MP, pela entidade cujo patrimônio se visa proteger, mas também
pode ser determinada de ofício ante a importância dos bens tutelados e de acordo com as
atuais regras vigentes para a proteção dos direitos difusos, e tem como pressupostos a fumaça
do bom direito e o perigo de demora.
Essa liminar pode ter natureza cautelar ou de antecipação de tutela (desde que
previstos os requisitos do art. 273 do CPC) se o conteúdo da medida coincide com o pedido ou
apenas garante o seu conhecimento.
Em se tratando de medida cautelar preparatória só o cidadão está legitimado, porque
só ele tem legitimação para propor a ação popular em curso.
A liminar concedida em ação popular pode ser combatida através de agravo de
instrumento ou ter sua eficácia suspensa através de pedido de suspensão, dirigido ao
Presidente do Tribunal ao qual o juiz é vinculado, em caso de manifesto interesse público ou de
flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à segurança e à economia pública, a
requerimento da pessoa jurídica de direito público.
 O pedido de suspensão ordinário não é um recurso, é um incidente processual. Não há
um prazo específico, mas tem que ser requerido o mais breve possível, sob pena do risco da
grave lesão restar afastado. Pode ser pleiteado pela pessoa jurídica de direito público e a
pessoa jurídica de direito privado que tenha seu patrimônio sob proteção. Da decisão que
defere ou indefere a suspensão cabe agravo regimental por ambas as partes. Se for interposto
agravo de instrumento, fica prejudicado o objeto do pedido de suspensão dos efeitos de
medida liminar.
?  , pode ser declaratória, constitutiva ou condenatória.
A sentença que julga procedente os pedidos do autor pode ter os seguintes efeitos (art.
11 da L. 4717/65): a) constitutivo negativo, uma vez que importa na desconstituição do ato
administrativo inválido; b) condenatório, sempre que se identifique a ocorrência da lesão aos
bens jurídicos tutelados.
Sendo o ato impugnado considerado inválido e configurada a ocorrência de lesão a
bem protegido pela ação popular impõe-se essa condenação, ainda que o pedido não tenha
sido expressamente formulado. O capítulo condenatório da sentença pode ser líquido e ilíquido
a depender da configuração da dimensão do valor da lesão ao longo da instrução processual.
A sentença pode dispor de modo diferenciado para cada litisconsorte, uma vez que não
se trata de litisconsórcio unitário, devendo-se demonstrar a responsabilidade de cada um e a
sua condenação correspondente.
O beneficiário da condenação quando se trata de lesão ao patrimônio público é a
entidade titular do patrimônio. Nos casos de violação de direitos transindividuais não
patrimoniais o ressarcimento deve ser revertido para o fundo de direitos difusos (art. 13 da Lei
da Ação Civil Pública).
Alguns autores entendem que o art. 15 da lei de ação popular, na verdade, significa um
julgamento que vincula as autoridades que devem aplicar a sanção de demissão, sendo a
perda do cargo um efeito secundário da sentença. Outros entendem que é apenas uma
determinação para que se utilizem os fatos provados na ação popular na incidência da penal
criminal ou disciplinar pela autoridade competente através dos mecanismos adequados.
 5$
)
,+ os direitos em debate na ação popular são direitos indisponíveis. Nesse
sentido, não se pode admitir a renúncia dos direitos transindividuais, muito menos a transação
versando sobre os mesmos.
Considerando a conciliação numa perspectiva mais abrangente do que a simples
transação (incluindo no conceito a renúncia e o reconhecimento do direito por quem poderia
oferecer resistência), é possível a conciliação na ação popular que versa sobre meio ambiente,
patrimônio histórico e cultural.
Pó fim, é admissível a realização de audiência preliminar nas causas versando sobre
direito indisponível, uma vez que tal procedimento não visa, única e exclusivamente, à
transação entre as partes, mas também a fixação de pontos controvertidos, bem como a
possível designação de audiência de instrução e julgamento.
  $& ## é possível a interposição de todos os tipos de recursos previstos no processo
civil ordinário. Também é possível, nos casos legais, a modalidade adesiva.
Estão legitimados para recorrer as partes do processo, o MP nos casos de derrota
parcial ou plena do cidadão, o terceiro juridicamente prejudicado quando houver sucumbência.
  2   $ ##.
   7    a sentença que concluir pela carência ou
pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito
senão depois de confirmada pelo tribunal.
Isso porque se presume que o cidadão defende o interesse primário na ação popular e
mesmo que a Fazenda Pública tenha contestado a ação, seu interesse é pessoal e não
corresponde ao interesse da coletividade.
Não está sujeito ao duplo grau de jurisdição obrigatório a sentença que julga
procedente a ação popular.
6 5
# &) na ação popular o resultado da lide importa para a imputação de coisa
julgada material aos efeitos da sentença. É a coisa julgada °
  
 °.
Assim, não haverá coisa julgada material: a) se a sentença extinguir o processo sem o
julgamento do mérito, o que ocorre de ordinário; b) se a sentença, embora aprecie o
julgamento de mérito, julgue o pedido improcedente por falta de provas.
Não há limite subjetivo da coisa julgada na ação popular já que ela vincula todas as
pessoas (
  °) de forma definitiva impedindo a rediscussão da lide.
7 
(&
,+  2 $&,+ segue o mesmo procedimento previsto no CPC para o
cumprimento de sentenças.
 A Lei 4717/65 prevê também uma espécie de execução provisória no caso do
seqüestro e da penhora. O autor popular na execução provisória não está sujeito a prestação
de caução.
:c,+ #$
#@
 nos casos em que a ação popular fez coisa julgada material e havendo
as hipóteses de incidência do art. 485 do CPC, nada obsta a propositura da ação rescisória,
que pode ser proposta pelas partes do processo. no caso da ação ter sido julgada
improcedente, qualquer cidadão pode intentar a ação rescisória assim como o MP.
 #$
,+  a ação popular prescreve em 5 anos, prazo que vem
sendo reconhecido pela jurisprudência. O prazo se conta a partir da publicidade do ato lesivo e
sempre do ato mesmo que este tenha esteio em lei anterior.
A prescrição pode ser reconhecida de ofício pelo Juiz, pois o direito discutido nessa via
não tem natureza patrimonial. Por outro lado, embora o MP não possa assumir posição ativa
contra o autor, o MP pode pedir o reconhecimento da prescrição, pois esta atende a segurança
jurídica.
O prazo de prescrição da execução é de 5 anos também (Sum. 150 STF).