BIULETYN INSTYTUTU ZACHODNIEGO

Dziaania Komisji Europejskiej

wobec kryzysu migracyjnego
Tomasz Morozowski

Redakcja:
Radosaw Grodzki
Jacek Kubera
(redaktor naczelny)
Piotr Kubiak
Krzysztof Malinowski
Korekta:
Hanna Ranek

Nr 224/2016
02.03.16
ISSN 2450-5080

Biuletyny dostpne
take dziki:
NEWSLETTER IZ
FACEBOOK
SCRIBD
LINKEDIN
TWITTER

Kryzys migracyjny stworzy powane wyzwanie dla europejskiej

solidarnoci oraz systemu funkcjonowania Unii Europejskiej jako
organizacji. W samym 2015 r. do Unii Europejskiej przybyo ponad
milion imigrantw, co w sposb nagy zrodzio piln potrzeb
wypracowania rozwiza i mechanizmw, ktre pozwoliyby na opanowanie kryzysowej sytuacji i zaegnanie jej negatywnych skutkw. Niezbdne stao si okrelenie dugoterminowej strategii
zapobiegania podobnym sytuacjom w przyszoci. Okolicznoci
te doprowadziy do polaryzacji stanowisk pastw czonkowskich
Unii Europejskiej w warunkach burzliwej dyskusji na temat polityki, jak powinna zastosowa Europa wobec kryzysu migracyjnego. Zabrako porozumienia zarwno co do dziaa wobec osb
ju przybyych do Europy, jak i w sprawie perspektywicznego
planu zaegnania kryzysu. Masowy napyw imigrantw wywoa
rwnie zaniepokojenie opinii publicznej w pastwach europejskich, np. w Niemczech dua cz spoeczestwa ma obawy
przed zwikszeniem si przestpczoci (82%), atakami terrorystycznymi (74%) i napywem uchodcw (73%)1. Nastpuje wzrost
popularnoci partii o nastawieniu konserwatywnym czy mocno
prawicowym. Napicia oraz incydenty na tle rasowym, religijnym
i etnicznym s chtnie naganiane przez media. Debata publiczna na temat polityki wobec uchodcw jest w Europie bardzo
intensywna i emocjonalna.
Unia Europejska dostrzega piln potrzeb reakcji na kryzys
migracyjny. Kwestia migracji zostaa zdefiniowana jako jeden
z dziesiciu priorytetw dziaalnoci Komisji Europejskiej przed
objciem stanowiska jej przewodniczcego przez Jean-Claudea
Junckera w listopadzie 2014 r.

ZEIT Online, 27.01.2016, Allensbach-Umfrage: 58 Prozent der Deutschen

whnen sich in besonders unsicherer Zeit (data dostpu: 24.02.2016).

1z5

Plan dziaa zosta zaprezentowany w formie Europejskiego Programu w Zakresie Migracji

(European Agenda on Migration) 13 maja 2015 r. Pierwszy wiceprzewodniczcy Komisji
Europejskiej Frans Timmermans przedstawi ten oparty na europejskich wartociach
i solidarnoci program jako odpowied na zaniepokojenie obywateli Europy zaistnia
sytuacj oraz niepoprawne funkcjonowanie europejskiego prawa azylowego. Realizacja
programu zostaa rozoona na dwa etapy wprowadzenie rozwiza natychmiastowych,
umotywowane wypadkami zatoni odzi z imigrantami na Morzu rdziemnym, oraz
opracowanie strategii dugoterminowej. Wrd dziaa natychmiastowych naley wymieni m.in.: finansowe wsparcie programw Tryton i Posejdon2, zoenie wnioskw
dotyczcych wprowadzenia trwaego unijnego systemu przesiedle (resettlement)
osb zidentyfikowanych jako potrzebujce midzynarodowej ochrony z pastw spoza
Unii w sytuacjach nadzwyczajnych zwizanych z masowym napywem imigrantw oraz
stworzenie oglnoeuropejskiego programu relokacji (relocation) migrantw z pastw
czonkowskich najbardziej obcionych ich napywem (przede wszystkim z Grecji i Woch)
do innych pastw UE.
Tworzenie programu dziaa dugoterminowych oparto na czterech filarach:
ograniczeniu czynnikw sprzyjajcych nielegalnej migracji (czemu suy ma m.in.
powoanie europejskich urzdnikw ds. migracji w kluczowych pastwach trzecich),
poprawie zarzdzania granicami (poprzez umocnienie roli i rozszerzenie moliwoci
dziaania agencji Frontex), budowie silnej, wsplnej, europejskiej polityki azylowej
(m.in. dziki zaostrzeniu przepisw dotyczcych bezpiecznego kraju pochodzenia
oraz ewentualnej rewizji rozporzdzenia Dublin III z 2013 r.) oraz nowej polityce
dotyczcej legalnej migracji (pozwalajcej na utrzymanie atrakcyjnoci Europy jako
celu dla migracji ekonomicznej oraz korzyci pyncych z niej dla pastw czonkowskich).
Europejski Program w Zakresie Migracji ma by realizowany poprzez konkretne
dziaania, okrelone w kolejnych pakietach implementacyjnych. Pierwszy z nich zosta
zaprezentowany przez Komisj Europejsk dwa tygodnie po ogoszeniu programu,
27 maja 2015 r. Zawiera on propozycje relokacji 40 tys. osb z Grecji i Woch oraz
przesiedlenia 20 tys. osb spoza UE, plan dziaa przeciwko nielegalnym przemytnikom ludzi oraz postanowienie dotyczce potrojenia budetu na rzecz operacji ratowniczych na morzu. W pakiecie znalazy si rwnie wskazwki w sprawie pobierania
odciskw palcw w ramach procedury rejestracji imigrantw. Drugi pakiet implementacyjny, przedstawiony 9 wrzenia 2015 r., obejmowa obok propozycji relokacji kolejnych 120 tys. azylantw z pastw szczeglnie dotknitych ich masowym napywem
i utworzenia staego kryzysowego mechanizmu relokacji, rwnie kwestie zwizane
z list pastw bezpiecznych, plan dziaa dotyczcych odsyania imigrantw nieuprawnionych do otrzymania azylu oraz propozycj utworzenia Funduszu Zaufania dla Afryki.
Rwnie we wrzeniu rozpoczto operacj tworzenia tzw. hotspotw na terenie Grecji
oraz Woch. Trzeci pakiet implementacyjny, dotyczcy utworzenia Europejskiej Stray
2

Operacje patrolowe prowadzone przez agencj zarzdzania granicami Frontex w promieniu 30 mil od wybrzea UE, nastawione gwnie na walk z nielegalnymi przemytnikami
ludzi. Operacja Posejdon zostaa 28 grudnia 2015 r. przemianowana na Poseidon Rapid
Intervention, zob. Frontex and Greece agree on operational plan for Poseidon Rapid Intervention, 17.12.2015, http://frontex.europa.eu/news/frontex-and-greece-agree-on-operationalplan-for-poseidon-rapid-intervention-yiSxga (data dostpu: 24.02.2016).

2z5

Granic i Wybrzea (European Border and Coast Guard), ktra ma zastpi agencj
Frontex, zosta zaprezentowany 15 grudnia 2015 r. Propozycja utworzenia stray granicznej UE zostaa zdecydowanie poparta przez Komisj i bdzie przedmiotem zwykej
procedury ustawodawczej.
Komisja Europejska podja rwnie dziaania zwizane z zapewnieniem
odpowiednich rodkw finansowych na realizacj zakadanych celw. Przedoone
poprawki do budetu oznaczaj zwikszenie rodkw przeznaczonych na zarzdzanie
kryzysem migracyjnym o 1,7 mld euro. W zwizku z tym cakowite wydatki Unii
w tym obszarze w latach 2015 i 2016 wynios blisko 10 mld euro. Poprawki do budetu
zostay zatwierdzone w przyspieszonej procedurze zarwno przez Parlament Europejski, jak i przez pastwa czonkowskie UE.
Kolejnym krokiem Unii Europejskiej byo podjcie dziaa wsplnych z pastwami trzecimi, rwnie dotknitymi kryzysem migracyjnym. 25 padziernika 2015 r.
odbyo si spotkanie przywdcw pastw zachodniobakaskich z przewodniczcym
Junckerem, w wyniku ktrego powsta 17-punktowy plan zarzdzania przepywami
imigrantw przez te pastwa do UE, bdcy odtd przedmiotem regularnych konsultacji wszystkich zainteresowanych. W Europie dostrzeono rwnie potencja, jakim
w zakresie pomocy w opanowaniu kryzysu dysponuje Turcja. 15 padziernika 2015 r.
zosta zatwierdzony plan wsplnych dziaa UE i Turcji, uruchomiony na obustronnym
szczycie 29 listopada 2015 r., na realizacj ktrego przeznaczono z unijnego budetu
3 mld euro. Pierwsze dziaania w ramach tej wsppracy to wprowadzenie 8 stycznia
2016 r. obowizku wizowego dla Syryjczykw przybywajcych do Turcji z pastw
trzecich (co znacznie obniyo migracje do Turcji z Libanu i Jordanii) oraz decyzja
o zapewnieniu dostpu do tureckiego rynku pracy dla Syryjczykw objtych tymczasow ochron.
Niepokojcy jest fakt, i planowanie dziaa ukierunkowanych na zaegnanie
kryzysu migracyjnego u jego rde, czyli w pastwach ogarnitych wojn lub zmagajcych si z innymi problemami wewntrznymi, wydaje si dotychczas odsunite
na dalszy plan. Kwestie te byy przedmiotem rozmw podczas szczytu przywdcw
pastw czonkowskich UE oraz pastw afrykaskich w Valletcie, ktry odby si
12 listopada 2015 r., jednak przyjta na tym spotkaniu lista konkretnych dziaa ma
by implementowana do koca 2016.
Koncepcje i decyzje Komisji Europejskiej wywoay spr na arenie unijnej.
Pastwa gosujce przeciwko przyjciu obowizkowego systemu kwotowego (Republika
Czeska, Rumunia, Sowacja i Wgry) uznay decyzj o jego przyjciu (w gosowaniu
z 22 wrzenia 2015 r.) za dyktat i sceptycznie odnosz si do wdraania postanowie z niej wynikajcych. Wrd pastw sprzeciwiajcych si wprowadzeniu staego
systemu relokacji znalaza si rwnie Polska. W zwizku z protestami Komisja Europejska zobowizaa si do opracowania programu powrotw osb niekwalifikujcych
si do uzyskania azylu oraz do wzmoonej wsppracy z Turcj, ktra miaaby zatrzyma na swoim terytorium jak najwiksz liczb migrantw zmierzajcych do Unii
Europejskiej. Nie zmienia to jednak faktu, e Unia Europejska daleka jest od utworzenia monolitu solidarnoci i jednomylnoci swoich pastw czonkowskich i musi
zmaga si ze sprzecznymi tendencjami wewntrznymi. Pastwa sceptycznie nastawione do kwestii przyjmowania uchodcw dziaaj na wasn rk. Wadze Wgier

3z5

podjy w czerwcu 2015 r. decyzj o budowie 175-kilometrowego ogrodzenia na granicy z Serbi i Chorwacj, by chroni granic przed napywem migrantw przez terytorium Wgier do Austrii i Niemiec oraz o odmowie udzielania azylu osobom przybywajcym na Wgry z terytoriw pastw bezpiecznych. Nastpnym krokiem ze strony
Wgier byo zamknicie granicy z Chorwacj. We wrzeniu wgierski parlament przyj poprawk do ustawy o azylu, zgodnie z ktr przekroczenie granicy pastwa bez
pozwolenia stanowi naruszenie prawa zagroone kar do trzech lat pozbawienia wolnoci. Ponadto prawo wjazdu na terytorium Wgier otrzyma mog jedynie te osoby,
ktrym w wyniku postpowania uproszczonego przyznano status uchodcy. Premier
Sowacji Robert Fico ogosi we wrzeniu 2015 r. decyzj o przywrceniu kontroli granicznych. Rwnie wadze Czech zapowiedziay wzmoone kontrole na granicach
z Austri w celu rozrnienia imigrantw ekonomicznych i uchodcw. Na przywrcenie kontroli na swoich granicach zdecydoway si rwnie, ze wzgldu na kryzysow
sytuacj, Niemcy oraz Austria.
Po kolegium komisarzy z dnia 13 stycznia 2016 r. w sprawie kryzysu migracyjnego Komisja Europejska opublikowaa raport, ktrego przedmiotem byo podsumowanie dziaa podjtych przez Uni w sprawie kryzysu migracyjnego w 2015 r. oraz
wyznaczenie priorytetw w tej kwestii na rok 2016. Przedstawiajc w maju 2015 r.
Europejski Program w Zakresie Migracji, Unia Europejska nakrelia generalny plan
oraz kierunek dziaa oraz wskazaa rodki na ich realizacj. Krokiem nastpnym musi
by ich pena implementacja i realizacja przyjtych zaoe, przede wszystkim poprzez:
tworzenie i rozwijanie hotspotw (wraz z odpowiednio funkcjonujcym systemem
rejestracji przybywajcych migrantw oraz pobierania ich odciskw palcw), pene
uruchomienie i dalsze rozwijanie systemu relokacji (przy zaoeniu konsensusu
ze strony pastw czonkowskich), nadanie penej operatywnoci mechanizmowi odsyania osb nieuprawnionych do uzyskania azylu w Europie oraz zapewnienie moliwoci
ich ponownego przyjcia przez pastwa pochodzenia. Wrd planw Komisji Europejskiej
na pocztek 2016 r. znalazo si: przywrcenie normalnego funkcjonowania strefy
Schengen (co jest rwnoznaczne ze zniesieniem kontroli granicznych przez pastwa,
ktre tymczasowo je wznowiy), utworzenie Europejskiej Stray Granic i Wybrzea
oraz, w dalszej perspektywie, rewizja systemu dubliskiego (opartego na rozporzdzeniu Dublin III).
Wprowadzanie w ycie ustale Komisji Europejskiej jest dotychczas powolne
i mao efektywne. Z piciu hotspotw majcych powsta na terenie Grecji, w peni operatywny jest tylko jeden na wyspie Lesbos. Trzy kolejne na wyspach Leros, Chios oraz
Samos maj zosta oddane do uytku do koca marca 2016 r. We Woszech z szeciu
planowanych punktw dziaaj obecnie dwa: na wyspach Lampedusa i w Trapani;
kolejne s w fazie przygotowa lub wymagaj politycznych decyzji wadz woskich.
Sprawne hotspoty s niezbdne do odpowiedniego funkcjonowania systemu rejestracji oraz relokacji imigrantw. Widoczne postpy mona odnotowa w kwestii rejestracji w styczniu 2016 r. pobrano odciski palcw od 78% (Grecja) i 87% (Wochy)
przybyych imigrantw (dla porwnania we wrzeniu 2015 r. byo to 8% dla Grecji
i 36% dla Woch). Pomimo pierwszych relokacji z pastw w najwikszym stopniu
dotknitych masow imigracj, ktre miay miejsce w padzierniku 2015 r., system
waciwie nie zacz dziaa do koca stycznia 2016 r. W raportach z 10 lutego 2016 r.
o postpach w implementacji powyszego programu (Managing the refugee crisis.

4z5

Greece: progress report i Managing the refugee crisis. Italy: progress report, Komisja
Europejska, 10.02.2016) podano dokadne liczby przeniesionych imigrantw na dzie
publikacji raportu z Grecji relokowano jedynie 218, a z Woch 279 osb. Odnotowano
take liczby przymusowych powrotw z Grecji odesano do pastw pochodzenia
dotychczas 16 131 osb nieuprawnionych do ubiegania si o azyl, z Woch 14 000
osb. S to nadal niewystarczajce wyniki, biorc pod uwag czn liczb imigrantw
przybyych w 2015 r. do obu pastw: ponad 800 tys. do Grecji i ponad 160 tys.
do Woch. Rwnie mechanizm przesiedle osb wymagajcych midzynarodowej
ochrony spoza granic Unii przynosi jak na razie mae efekty 779 osb zostao przesiedlonych w jego ramach w 2015 r. (wedug zaoe planowano przenie 5331
osb). Kolejnych 22 504 migrantw ma zosta przesiedlonych do pastw czonkowskich UE do koca 2017 r.
Kryzys migracyjny wymaga przemylanych, kompleksowych, ale jednoczenie
szybkich i zdecydowanych dziaa. Komisja Europejska, tworzc i realizujc Europejski
Program w Zakresie Migracji, staje si wyznacznikiem i koordynatorem strategii caej
Unii Europejskiej w kwestii zarzdzania kryzysem. Podmiotem realizujcym t strategi musi by Unia Europejska jako cao co wymaga jednomylnoci i konsensusu
wszystkich jej pastw czonkowskich, bez ktrych poparcia nie bdzie to moliwe.
Dotychczasowe dyskusje i spory na arenie europejskiej budz due wtpliwoci w kwestii
zdolnoci sprostania tym wymaganiom przez europejsk wsplnot.

Wszystkie przytoczone dane pochodz z oficjalnych informacji Komisji Europejskiej publikowanych

na jej stronie internetowej, przede wszystkim z raportu Managing the refugee crisis. State of play
and future actions z 13 stycznia 2016 r.

Tezy zawarte w tekcie wyraaj jedynie opinie autora.

Tomasz Morozowski absolwent Stosunkw Midzynarodowych, asystent w Instytucie Zachodnim.

Tekst ukaza si jednoczenie na stronie Fundacji im. Heinricha Blla oraz w Biuletynie
Instytutu Zachodniego i stanowi wprowadzenie do wsporganizowanej przez obie
instytucje konferencji pt. Konsekwencje kryzysu migracyjnego dla Niemiec i Unii
Europejskiej, ktra odbdzie si 26 kwietnia 2016 r. w Poznaniu.

Instytut Zachodni
im. Zygmunta Wojciechowskiego
ul. Mostowa 27A, 61-854 Pozna

tel. +48 61 852 76 91, fax. +48 61 852 49 05

email: izpozpl@iz.poznan.pl
www.iz.poznan.pl

5z5