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J A I M E SERRA P U C H E
EN EL CURSO DE LOS LTIMOS 30 AOS, la p r o l i f e r a c i n de acuerdos comerciales regionales (ACR) 1 h a sido tal que, e n 1995, casi todos los m i e m b r o s
de la r e c i n f o r m a d a O r g a n i z a c i n M u n d i a l de C o m e r c i o (OMC) pertenec a n a a l g u n o de ellos, ya fuera u n a u n i n aduanera, u n r e a de l i b r e com e r c i o (ALC) o u n a c u e r d o p r o v i s i o n a l que t e r m i n a r a siendo u n a u n i n
a d u a n e r a o u n ALC (vase figura 1). Esta e v o l u c i n h a m o d i f i c a d o en g r a n
m e d i d a el escenario d e l c o m e r c i o m u n d i a l y representa p a r a la nueva OMC
u n g r a n r e t o , as c o m o u n a o p o r t u n i d a d n i c a ; u n r e t o , p o r q u e los ACR
p u e d e n p r o v o c a r la d e s v i a c i n d e l c o m e r c i o y la i n v e r s i n , c o n el consec u e n t e a u m e n t o de los costos de bienestar p a r a los n o m i e m b r o s ; u n a
o p o r t u n i d a d , p o r q u e p u e d e n generar fuerzas regionales d i n m i c a s que favorezcan u n c o m e r c i o m s l i b r e , lo que a su vez p r o d u c i r a i m p o r t a n t e s beneficios p a r a el resto d e l m u n d o .
El f e n m e n o d e l " r e g i o n a l i s m o " s u r g i j u n t o c o n el i n c r e m e n t o aceler a d o d e l c o m e r c i o m u n d i a l . E n los l t i m o s 50 a o s , m i e n t r a s que los ingresos m u n d i a l e s se s e x t u p l i c a r o n , el c o m e r c i o m u n d i a l real a u m e n t 12
veces y, e n el curso de los l t i m o s 20 a o s , la i n v e r s i n e x t r a n j e r a directa se
m u l t i p l i c p o r doce.
E n t r e las causas que e x p l i c a n estos f e n m e n o s sobresalen las polticas
de l i b e r a c i n d e l c o m e r c i o y la i n v e r s i n . L a a p e r t u r a c o m e r c i a l ha t e n i d o
l u g a r de m a n e r a t a n t o u n i l a t e r a l c o m o m u l t i l a t e r a l . Las reformas e c o n m i cas nacionales orientadas al m e r c a d o s i e m p r e h a n i n c l u i d o ambiciosos
p r o g r a m a s unilaterales p a r a e l i m i n a r las barreras al c o m e r c i o y la invers i n , l o que h a facilitado' el acceso de bienes, servicios e i n v e r s i n extranje-
* Este trabajo est basado en el resumen y el captulo VI del libro de J. Serra, G. Aguilar,
J. Crdoba, G. Grossman, C. Hills, J. Jackson, J. Kats, P. Noyola y M. Wilson, Reflections on Regionalism, Carnegie Endowment for International Peace, 1997
1
Por ACR se entiende todo acuerdo comercial preferencial, independientemente de que
los pases miembros estn geogrficamente prximos entre s. Tambin designa slo aquellos ACR que fueron notificados al GATT.
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N m e r o de A C R n o t i f i c a d o s al G A T T
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Uniones aduaneras
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Primera
recomendacin
La O M C debe revisar su a r t c u l o X X I V a fin de que s t e prescriba los criterios e s p e c f i c o s c o n que hayan de c u m p l i r los A C R , p a r t i c u l a r m e n t e en lo
relativo a tres cuestiones:
a) Aranceles de n a c i n m s favorecida ( N M F ) .
b ) Reglas de o r i g e n .
c) T r a n s p a r e n c i a y a p l i c a c i n de los reglamentos.
T a n t o el c o n v e n i o de e n t e n d i m i e n t o sobre el a r t c u l o X X L V que result de la R o n d a U r u g u a y de negociaciones c o m o las r e f o r m a s a las c l u s u l a s
sobre r e s o l u c i n de disputas que se a c o r d a r o n e n la m i s m a n o d i e r o n sino
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u n a s o l u c i n parcial al p r o b l e m a de la a m b i g e d a d . A h o r a existe u n m t o d o e x p l c i t o - a u n q u e a n a r b i t r a r i o - para c o m p a r a r los niveles arancelarios anteriores y posteriores al acuerdo, l m i t e s de t i e m p o p a r a las
transiciones, reglas p a r a la c o m p e n s a c i n ex ante e n caso de que se adopte
u n arancel e x t e r n o c o m n que i n c r e m e n t e la p r o t e c c i n e n u n o o varios
p a s e s , revisiones obligatorias p o r parte de g r u p o s de trabajo, y p r o c e d i m i e n t o s a u t o m t i c o s p a r a l a r e s o l u c i n de d i s p u t a s . N o o b s t a n t e , sigue
h a b i e n d o algunas dudas de i m p o r t a n c i a , pues n o se e s t i p u l la obligatoried a d de los p r i n c i p i o s que d i c e n "sustancialmente t o d o el c o m e r c i o " y " n o
d e b e r n ser, e n c o n j u n t o , m s elevados o restrictivos".
E l a r t c u l o X X I V debe, p o r t a n t o , verse c o m o u n proceso. Ya se h a n dad o algunos pasos e n esta d i r e c c i n c o n la c r e a c i n d e l C o m i t Especial sobre R e g i o n a l i s m o de la OMC, encargado de vigilar que los ACR c u m p l a n
c o n d i c h o a r t c u l o . P e r o e l C o m i t d e b e r a o r g a n i z a r g r u p o s de t r a b a j o
antes de l a n e g o c i a c i n de u n ACR, pues la a p o r t a c i n de la OMC p o d r a
c o n t r i b u i r a q u e el a c u e r d o establecido f u e r a c o m p a t i b l e c o n e l sistema
m u l t i l a t e r a l de c o m e r c i o . Sin e m b a r g o , y esto es q u i z m s i m p o r t a n t e , el
c o m p r o m i s o p r e v i a m e n t e a d q u i r i d o p u e d e i n f l u i r e n los objetivos y estrategias de las partes negociantes. A s i m i s m o , la p a r t i c i p a c i n de la OMC deb e r a c o n t i n u a r a u n d e s p u s de la firma d e l ACR. L a i m p l a n t a c i n de u n
ACR, ya sea e n su f o r m a final o p r o v i s i o n a l , p u e d e ser t a n c r u c i a l c o m o su
f u n d a m e n t o t e x t u a l . E l M e c a n i s m o para la R e v i s i n de P o l t i c a s Comerciales (MRPC), ya e n vigor, p o d r a ampliarse p a r a que abarcara el c o m e r c i o entre las partes firmantes de u n a c u e r d o c o m e r c i a l r e g i o n a l .
E l actual c o n v e n i o de e n t e n d i m i e n t o sobre el a r t c u l o X X I V hace h i n c a p i e n criterios e s p e c f i c o s p a r a verificar el c u m p l i m i e n t o respecto de los
niveles arancelarios. P e r o , i n d e p e n d i e n t e m e n t e de la p e r t i n e n c i a a n a l t i c a
de los nuevos criterios, s t o s siguen siendo insuficientes y d e b e r a aplicarse
u n c o n t r o l m s estricto sobre la o b l i g a t o r i e d a d d e l p r i n c i p i o de (NMF). Por
e j e m p l o , si los aranceles consolidados de u n p a s son m s altos que los que
aplicaba antes de hacerse m i e m b r o de u n ACR, entonces es posible que u n a
vez que el a c u e r d o e n t r e e n v i g o r la estructura arancelaria de NMF sea objeto de presiones proteccionistas. U n a s o l u c i n a este p r o b l e m a , basada e n
la a p l i c a c i n de tasas arancelarias de NMF, s e r a que el a r t c u l o X X I V estip u l a r a que la c o n s o l i d a c i n de los aranceles, prevista e n el ACR, se convirtiera e n la o b l i g a c i n de aplicar el p r i n c i p i o de NMF, c o n u n a posible
c o n c e s i n para el p e r i o d o de t r a n s i c i n .
E n cuanto a las u n i o n e s aduaneras, la e x p e r i e n c i a h a m o s t r a d o (partic u l a r m e n t e e n A m r i c a L a t i n a ) que negociar este t i p o de convenios desde
c e r o p u e d e d a r p o r r e s u l t a d o q u e los aranceles e x t e r n o s c o m u n e s (AEC)
sean superiores al c o n j u n t o de los aranceles m n i m o s empleados entre los
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p a s e s m i e m b r o s . Esto p o d r a interpretarse c o m o u n a v i o l a c i n a l p r i n c i p i o
de "no d e b e r n ser, e n c o n j u n t o , m s elevados o restrictivos". Por tanto, e n
el caso de las u n i o n e s aduaneras, e l a r t c u l o X X I V d e b e r a ofrecer criterios
m s estrictos p a r a l a d e f i n i c i n d e los AEC. L o ideal s e r a d i s p o n e r l a obligacin de q u e los m i e m b r o s m a n t u v i e r a n los niveles arancelarios previos a l a
firma del a c u e r d o y que se p e r m i t i e r a u n a t r a n s i c i n hacia u n AEC m n i m o .
Esta s e c c i n se refiere en particular a las reglas de o r i g e n preferenciales,
es decir, aquellas q u e se u t i l i z a n para o t o r g a r acceso p r e f e r e n c i a l d e n t r o
del r e a que c o m p r e n d e u n a c u e r d o de l i b r e c o m e r c i o (ALC). U n p r o c e d i m i e n t o simple p a r a evitar l a d e s v i a c i n c o m e r c i a l c o n razonable eficiencia
es d e f i n i r reglas de o r i g e n preferenciales q u e observen e n l a mayor m e d i da posible e l c o n t e n i d o r e g i o n a l ex ante aplicado a las e x p o r t a c i o n e s regionales. C u a n d o se establecen reglas d e o r i g e n m s estrictas, q u e e x i g e n u n
mayor g r a d o d e i n t e g r a c i n r e g i o n a l q u e e l q u e p r e v a l e c a antes de l a ent r a d a e n v i g o r d e l ALC, p u e d e p r o v o c a r s e d e s v i a c i n c o m e r c i a l . E n este
caso, las reglas d e o r i g e n s o n restrictivas. Las industrias regionales ineficientes t i e n e n razones p a r a cabildear a favor d e reglas de o r i g e n m u y restrictivas. Pero, d a d o q u e los c o n s u m i d o r e s y los p r o d u c t o r e s eficientes d e l
resto del m u n d o e s t n subrepresentados, los g o b i e r n o s d e b e r a n presionar
para q u e se aplicaran reglas de o r i g e n q u e n o g e n e r a r a n desviaciones. Si
los negociadores c o n s i d e r a n que es necesario b r i n d a r cierta p r o t e c c i n e n
casos e s p e c f i c o s , es p r e f e r i b l e establecer u n r i t m o m s l e n t o p a r a l a aplicac i n de las preferencias arancelarias que provocar desviaciones p e r m a n e n tes c o m o r e s u l t a d o de reglas de o r i g e n restrictivas.
C u a n d o los p a s e s q u e n e g o c i a n u n ALC t i e n e n sectores cuyo n i v e l d e
p r o t e c c i n es m u y similar a l d e l resto d e l m u n d o , resulta innecesario i n i ciar e l i n t r i n c a d o proceso d e d e f i n i c i n de reglas d e o r i g e n p a r a las merc a n c a s que p r o d u c e n d i c h o s sectores. E n tal caso, l a d e s v i a c i n c o m e r c i a l
-Le.,
evitar pasar a travs d e l p a s cuyos aranceles s o n m s a l t o s - n o s e r
significativa e n l a etapa i n i c i a l . U n a m e j o r o p c i n es a d o p t a r u n arancel ext e r n o p a r a t o d a l a r e g i n ( u n a u n i n a d u a n e r a "sectorial"), siempre que se
establezca u n arancel m n i m o . Sin e m b a r g o , p a r a que f u n c i o n e n los aranceles c o m u n e s e n u n sector e s p e c f i c o , l a p r o t e c c i n f r e n t e a terceros pases debe ser m u y similar t a n t o p a r a los p r o d u c t o s finales c o m o para los
bienes i n t e r m e d i o s m s i m p o r t a n t e s q u e se e m p l e e n e n los procesos d e
produccin.2
2
Wonnacott recomienda este enfoque hbrido para la ampliacin del TLCAN. Vase P.
Wonnacott, "Beyond NAFTA. The Design of a Free Trade Agreement of the Americas", en J.
of Preferential
Trade Agreements,
Washington,
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of Origin
in International
Trade: A Comparative
Study, Ana
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Segunda
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Se debe e x i g i r que, a m e d i d a que m a d u r e u n A C R , las reglas comerciales aplicadas p o r los p a s e s m i e m b r o s confluyan hacia u n c o n j u n t o de reglas c o m n .
A s i m i s m o , las reglas de o r i g e n n o preferenciales n o h a b r n de hacerse m s
restrictivas d u r a n t e el p e r i o d o de t r a n s i c i n hacia la h o m o l o g a c i n .
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Tercera
recomendacin
Cuarta
recomendacin
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do m u l t i l a t e r a l de la OMC sobre i n v e r s i n d e b e r a t o m a r c o m o p u n t o de
p a r t i d a los i n s t r u m e n t o s internacionales existentes e n materia de protecc i n de la p r o p i e d a d i n t e l e c t u a l ( i n c l u i d o el A c u e r d o sobre Aspectos de
los D e r e c h o s de P r o p i e d a d I n t e l e c t u a l Relacionados c o n el C o m e r c i o , o
TRIPS, p o r su n o m b r e en i n g l s ) . T a m b i n t e n d r a que ponerse especial nfasis en los aspectos relativos a la a p l i c a c i n de las n o r m a s . 7
E n lo que se refiere a la r e s o l u c i n de disputas, h a b r a de garantizarse
al inversionista e x t r a n j e r o el recurso al arbitraje e n t r e l y el Estado p a r a
resolver las disputas que p u d i e r a n surgir c o n el g o b i e r n o h u s p e d , e n relac i n c o n el a c u e r d o . 8 Sin e m b a r g o , la eficacia d e l arbitraje, sea entre partes privadas o c o n el Estado, d e p e n d e e n g r a n m e d i d a de los i n s t r u m e n t o s
internacionales que r i g e n su p r c t i c a y de la p o s t u r a de las naciones c o n
respecto al a r r e g l o n o j u d i c i a l de las disputas. A u n q u e m u c h o s p a s e s mod i f i c a r o n r e c i e n t e m e n t e sus legislaciones a favor d e l arbitraje c o m e r c i a l
p r i v a d o , la r e s o l u c i n n o j u d i c i a l de las controversias e n t r e los inversionistas y el Estado, en r e l a c i n c o n u n c o n v e n i o , sigue causando p o l m i c a s en
algunas partes d e l m u n d o ( p o r e j e m p l o , e n los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s
que suscriben la D o c t r i n a Calvo).
L a e x p e r i e n c i a de la O r g a n i z a c i n p a r a la C o o p e r a c i n y el Desarrollo
E c o n m i c o (OCDE) c o n asuntos relativos a la i n v e r s i n y el actual progreso
en las negociaciones p a r e c e r a n s e a l a r l a c o m o el f o r o i d e a l para negociar
u n a c u e r d o m u l t i l a t e r a l sobre i n v e r s i n (AMI). U n a ventaja i m p o r t a n t e de
llevar a cabo las negociaciones d e l AMI e n el seno de la OCDE s e r a - c o m o
lo sostiene la p r o p i a O r g a n i z a c i n - que la n a t u r a l e z a de los i n s t r u m e n t o s
de i n v e r s i n existentes b r i n d a u n a cierta g a r a n t a c o n t r a disposiciones disc r i m i n a t o r i a s y c o n t r a la r e i n t r o d u c c i n de restricciones, presiones que
p r o b a b l e m e n t e s u r g i r a n d e n t r o de la OMC si tratara de i n i c i a r dichas negociaciones desde cero. Sin e m b a r g o , debe tomarse e n c o n s i d e r a c i n el
riesgo de e x c l u i r a las naciones que n o son m i e m b r o s de la OCDE, las cuales
q u i z s e n t i r a n ex ante que sus intereses p o d r a n estar m e j o r representados
en otros foros, c o m o la C o n f e r e n c i a sobre C o m e r c i o y Desarrollo de Naciones U n i d a s .
7
Mansfield realiz una encuesta entre ejecutivos estadounidenses y encontr que el grado de proteccin a la propiedad intelectual en los pases inversionistas determina en gran medida el inters por hacer inversiones tecnolgicamente ms avanzadas, en lugar de construir
plantas de produccin con bajo nivel tecnolgico y simples redes de distribucin. La lgica
es que dicha proteccin resuelve el problema de los "polizones". Vase E. Mansfield, "Intel
lectual Property Protection, Direct Investment, and Technology Transfer Germany, Japan,
and the United States", International Finance Corporation, Discussion Paper nm. 27, 1995.
8
Las disputas entre inversionistas pueden, por supuesto, resolverse mediante el arbitraje
por un acuerdo contractual.
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Quinta
recomendacin
L a OMC debe valerse de su e str uct ur a y p r o c e d i m i e n t o s institucionales par a p r o p i c i a r activamente la c o m p a t i b i l i d a d e n t r e los ACR y la p r o p i a Organizacin.
Los p r o b l e m a s que e n f r e n t a el sistema m u l t i l a t e r a l n o p o d r n resolverse c r e a n d o m s instituciones y p r o c e d i m i e n t o s
p a r a la r e s o l u c i n de las
9
Ei artculo I (2-c) del GATS sigue considerando la presencia comercial como una de las
cuatro modalidades de la prestacin de servicios. Pero, por ejemplo, en el TLCAN, tal lgica
fue eliminada y toda forma de establecimiento tiene derecho a recibir proteccin, de acuerdo
con los trminos del captulo sobre inversiones (captulo 11).
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Por ejemplo, Mxico, Canad y los Estados Unidos adoptaron clusulas abiertas y cerradas para la eleccin de foros. De acuerdo con el artculo 2005 (1) del TLCAN, las disputas
que surjan en relacin con lo dispuesto en el TLCAN y en el GATT, o su sucesor, pueden resolverse en uno u otro foro, a eleccin de la parte reclamante. Sin embargo, en el caso de disputas relativas a ciertas medidas relacionadas con la proteccin de la vida o la salud humana,
animal o vegetal, o con el medio ambiente, la parte demandada puede impedir el recurso al
Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio.
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L a a d o p c i n de reglas e s p e c f i c a s p a r a la s e l e c c i n de los r b i t r o s en
las disputas regionales p u e d e c o n t r i b u i r e n g r a n m e d i d a a armonizar la
o p e r a c i n de la OMC y los ACR. Por e j e m p l o , los ACR p o d r a n : 1) o t o r g a r a
u n a i n s t i t u c i n de la OMC ( p o r e j e m p l o , el C o m i t Especial sobre Regionalismo) el d e r e c h o a designar u n n m e r o l i m i t a d o de los panelistas que
c o n s t i t u i r n el p a n e l d e l ACR, o 2) e x i g i r que los m i e m b r o s d e l ACR elijan a
u n panelista p a r a u n a disputa dada d e l p a n e l de la O r g a n i z a c i n M u n d i a l
de C o m e r c i o .
E n m u c h o s casos, los ACR i n c o r p o r a n p o r r e f e r e n c i a o c o p i a n enteram e n t e los p r i n c i p i o s d e l GATT. As, p o r e j e m p l o , el a r t c u l o 301 d e l TLCAN
estipula que se o t o r g a r trato n a c i o n a l al c o m e r c i o de bienes, de c o n f o r m i d a d c o n el a r t c u l o I I I d e l GATT; y el a r t c u l o 309 d e l TLCAN hace referencia
e x p l c i t a al a r t c u l o X I d e l GATT sobre las restricciones a la i m p o r t a c i n y la
e x p o r t a c i n . Para fines p r c t i c o s esto significa que t o d a disputa que se relacione c o n los a r t c u l o s 301 o 309 d e l TLCAN d e b e r apegarse a los precedentes dispuestos e n los a r t c u l o s I I I u X I d e l GATT, respectivamente. E n
estos casos, el p a n e l de u n ACR d e b e r a estar a u t o r i z a d o a hacer consultas a
la OMC ( p o r e j e m p l o , al C u e r p o de A p e l a c i o n e s ) , y la OMC a presentar u n a
o p i n i n a ese p a n e l relativa a la i n t e r p r e t a c i n y a p l i c a c i n de la n o r m a de
que se trate. Esto c o n t r i b u i r a a crear u n c u e r p o u n i f o r m e de precedentes
sobre p r i n c i p i o s f u n d a m e n t a l e s de la OMC, c o m o son el de trato n a c i o n a l y
el de n a c i n m s favorecida.
Por l t i m o , el c o n v e n i o de e n t e n d i m i e n t o sobre el a r t c u l o X X I V ha
d e j a d o c l a r o que las disposiciones de la OMC sobre r e s o l u c i n de disputas
" p u e d e n ser invocadas c o n respecto a t o d o asunto que surja de la aplicac i n d e l a r t c u l o X X I V " . A s i m i s m o , la existencia de nuevas reglas de la
OMC y el C u e r p o de R e s o l u c i n de Disputas relativas a la c o n s t i t u c i n de
u n p a n e l , la a d o p c i n de su i n f o r m e y la a p l i c a c i n de m e d i d a s c o m p e n satorias p e r m i t i r a superar u n a t o l l a d e r o d e r i v a d o d e l posible i m p e d i m e n t o de que o p e r a r a n los mecanismos de r e s o l u c i n de disputas d e l GATT.
E n su c o n j u n t o , estos cambios e n el alcance y la o p e r a t i v i d a d e l e v a r a n e n
g r a n m e d i d a las p o s i b i l i d a d e s de aplicar el a r t c u l o X X I V y v i g i l a r su c u m plimiento.
Estas r e c o m e n d a c i o n e s c o n f o r m a n u n a ambiciosa a g e n d a y se ofrecen
c o m o l i n c a m i e n t o s p a r a las futuras decisiones y acciones de la OMC. Es clar o que n o todas ellas p o d r a n ser i m p l a n t a d a s e n f o r m a i n m e d i a t a , p e r o , a
m e n o s que se e m p r e n d a n cambios de esta n a t u r a l e z a a c o r t o plazo, el com e r c i o r e g i o n a l p r e f e r e n c i a l , la a p e r t u r a de la i n v e r s i n y la c r e a c i n de
instituciones regionales de vigilancia s e g u i r n d i f i c u l t a n d o la capacidad
de la OMC p a r a representar y p r o t e g e r los intereses de todos los que particip a n e n el c o m e r c i o m u n d i a l . Por ello, a 50 a o s de la c r e a c i n del GATT, es
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J A I M E SERRA P U C H E
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i m p o r t a n t e que la O M C supervise l a f o r m a c i n de estas alianzas p a r a garantizar q u e los acuerdos se e s t r u c t u r e n de m a n e r a c o n g r u e n t e c o n los o b j e t i vos m s generales de la c o m u n i d a d m u n d i a l d e l c o m e r c i o . Las tendencias
a l a i n t e g r a c i n r e g i o n a l d e b e n aprovecharse c o m o u n i m p u l s o p a r a l a
apertura mundial.
T r a d u c c i n de L O R E N A M U R I L L O S.