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UNIVERSIDAD
NACIONAL
DE COLOMBIA
INSTITUTO DE ESTUDIOS
POLTICOS Y RELACIONES
INTERNACIONALES
IEPRI
anlss
poltco
MAYO - AGOSTO 2006 N 57
COMIT E D I T O R I A L
FUNDADOR
DOSSIER
4 AOS DEL GOBIERNO URIBE: BALANCE Y PERSPECTIVAS
La poltica de seguridad democrtica: 2002-2005
FRANCISCO LEAL BUITRAGO
FERNANDO CUBIDES
EDITORA
ASESORES EDITORIALES
Daniel Pcaut
Ecole des Hautes Etudes en Sciencies Sociales
Charles Bergquist
Universidad de Washington, Seatlle,
departamento de Historia
Stathis N. Kalyvas
Universidad de Yale, departamento de Ciencia Poltica
Gonzalo Snchez Gmez
IEPRI, Universidad Nacional de Colombia
William Ramrez Tobn
Fundacin Seguridad y Democracia, Colombia
Fernando Cubides Cipagauta
Universidad Nacional de Colombia,
departamento de Sociologa
Hugo Fazio Vengoa
31
SOCORRO RAMREZ
55
65
85
106
126
COMIT CIENTFICO
RESEAS
Les mouvements indiens en Equateur. Mobilisations
protestataires et democratie, de Julie Massal
FRANCISCO GUTIRREZ SANN
153
RESUMEN
El artculo muestra la evolucin de los acontecimientos relativos a la seguridad durante el mandato del
presidente lvaro Uribe Vlez (2002-2006), hasta nalizar 2005. La poltica de seguridad democrtica
se construy sobre la marcha mediante tres lneas de accin: la primera, la continuacin de la ofensiva
contra las FARC, activada al nal del gobierno anterior; la segunda, una poltica de paz con los paramilitares, y la tercera, un grupo de polticas especcas como los soldados campesinos, los estmulos
a la desercin y las redes de informantes destinadas a alimentar a las otras dos. La ofensiva contra las
FARC que continu con la ayuda de Estados Unidos se sostic luego mediante el Plan Patriota, que
se concentr en el sur del pas, retaguardia estratgica de esta guerrilla. El proceso con los paramilitares
ha sido complejo, debido a las dicultades de sacar adelante una ley que permite un castigo menor para
los autores de crmenes de guerra y violaciones al derecho humanitario. Y las polticas puntuales han sido
ambivalentes en sus resultados, as como lo es la poltica de seguridad en general. El artculo termina con
la incertidumbre que implic el inicio informal del proceso electoral a nes de 2005, que incorpora la
seguridad y condiciona sus polticas hacia el futuro inmediato.
Palabras clave: seguridad, democracia, Colombia, gobierno.
La poltica
de seguridad
democrtica
2002-2005*
[3]
SUMMARY
This article shows the evolution of security related policies formulated during Alvaro Uribes presidency
(2002-2006) through the end of 2005. The policy of democratic security was implemented along three
lines. First, the continuation of the military offensive against the FARC which was started by the previous
government. This offensive has been possible thanks to U.S. aid and was revamped with the more sophisticated Plan Patriota, operating mainly in the southern part of the country where the strategic rearguard
of the FARC is located. Second, a policy of peace with the paramilitary, which has been complex due
to the difculties of promoting a law that permits minor punishments for the authors of war crimes
and international humanitarian law violations. And third, a series of specic measures such as peasant
soldiers, desertion incentives, and informant networks destined to strengthen the other two. These policies have had ambivalent results, just as the entire security policy more generally. The article ends with
the uncertainty generated by the informal beginnings of the electoral process at the end of 2005, which
incorporate security concerns and conditions security policies in the future.
Key words: security, democracy, Colombia, government.
FECHA DE RECEPCIN: 5/2/2006
ISSN 0121-4705
INTRODUCCIN
[4]
Decreto 1837, 11 de agosto de 2002, Diario Ocial 44.896; Decreto 1838, 11 de agosto de 2002, Diario Ocial
44.897; Decreto 2002, 9 de septiembre de 2002, Diario Ocial 44.930; Informantes en red, en El Tiempo, 11
de agosto de 2002; Vientos de guerra, en Semana, n 1.059, agosto 19 a 26 de 2002; Campesinos armados,
en Semana, n 1.060, agosto 26 a 2 de septiembre de 2002; Desertar y ganar, en Cambio, n 479, agosto 26 a
septiembre 2 de 2002; Tres departamentos en zonas de rehabilitacin, en El Tiempo, 22 de septiembre de 2002;
Ley 782 del 23 diciembre de 2002, Diario Ocial 45.043.
ONU acepta buenos ocios, en El Tiempo, 9 de agosto de 2002; FARC anticipan respuesta?, en El Tiempo, 10 de
agosto de 2002; ONU descarta cascos azules a la colombiana, en El Tiempo, 4 de octubre de 2002.
Hueco scal es ms grande: Minhacienda, en El Tiempo, 28 de agosto de 2002; El giro del referendo, en El
Tiempo, 8 de septiembre de 2002.
La pelea es peleando, en Cambio, n 487, octubre 21 a 28 de 2002; Terror capital, en Semana, n 1.069, octubre
28 a 4 de noviembre de 2002; Efecto domin, en Cambio, n 495, diciembre 16 a 23 de 2002; Una fosa con 13
muertos, el nuevo lo de Don Berna en El Tiempo, 19 de octubre de 2005.
Es hora del intercambio humanitario, en El Tiempo, 15 de octubre de 2002; Gobierno busca dilogo directo para
intercambio, en El Tiempo, 25 de noviembre de 2002.
[5]
[6]
Otra cosa ocurri con los grupos paramilitares, ya que el gobierno abri pronto espacios
para que se plantearan posibilidades de negociacin, luego de que surgieran problemas
en la unicacin parcial alcanzada durante el gobierno de Samper con la creacin de las
Autodefensas Unidas de Colombia, AUC. Cuando en 2001 Estados Unidos las incluy
junto con las FARC y el ELN en su lista de grupos terroristas al igual que la Unin
Europea, en mayo de 2002, a las AUC se les plante una situacin contradictoria que
afect su frgil unidad. Antes de surgir este problema, suponan que al defender al Estado de la subversin eran invulnerables frente a la poltica estadounidense. Adems, las
llamadas autodefensas se sentan seguras ante la escasa voluntad de la Fuerza Pblica de
combatirlas, ya que sta tiende a verlas como aliadas pese a las atrocidades que cometen
contra la poblacin civil. Tambin son percibidas como naturales vengadoras por numerosos grupos sociales impotentes ante las arbitrariedades de las guerrillas y por sectores
interesados en que se mantenga el statu quo frente a la amenaza de cambio que ven en
un eventual triunfo guerrillero. Pero lo que no contaba en las consideraciones de los paramilitares era la prioridad que para Washington implica su vinculacin con el problema
de las drogas y sus actividades terroristas contra la poblacin civil, prioridad exacerbada
por los sucesos del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos7.
Al nal del gobierno de Pastrana, los paramilitares haban descartado su reunicacin,
divididos tras mutuas acusaciones de nexos con el narcotrco, secuestros extorsivos y
crmenes indiscriminados. Pero menos de dos meses despus, en septiembre de 2002,
Carlos Castao, jefe de las AUC, plante que buscaba la reunicacin y el deslinde con
el narcotrco, en aparente disposicin de negociacin con el gobierno. Poco despus,
como se mencion, el gobierno pidi al Congreso la eliminacin del requisito de estatus
poltico para los grupos armados al margen de la ley antes de iniciar una negociacin,
cuestin que se logr con la renovacin de la ley de orden pblico. En septiembre, en
medio del primer viaje ocial del presidente Uribe a Estados Unidos, ste fue sorprendido por la declaracin ocial del gobierno de ese pas de pedir la extradicin de varios
jefes paramilitares por narcotrco. Pero las buenas relaciones del gobierno con Estados
Unidos permitieron que los contactos con los paramilitares se adelantaran sin el obstculo
de esa potencia. A nes de ao, el gobierno rm con las AUC el Acuerdo de Santa Fe de
Ralito, en el que esa dispersa y dismil federacin de grupos se comprometi a no atentar
contra la poblacin civil. Y como complemento a la recin aprobada prrroga de la ley de
orden pblico, al iniciar 2003 el gobierno expidi el Decreto 128 para reglamentarla en
materia de procedimiento para la desmovilizacin de las fuerzas irregulares, en concreto,
de los paramilitares8.
De esta manera, a los cinco meses de iniciado el gobierno se perciban tres lneas de
accin de la poltica de seguridad democrtica: la primera, una poltica de paz con los
paramilitares, la segunda, la continuacin de la ofensiva contra las FARC, activada al nal
del gobierno anterior, y la tercera, un grupo de polticas puntuales como los soldados
7
La secreta cumbre de la reunicacin para, en El Tiempo, 8 de septiembre de 2002; The White House, The
Nacional Security Strategy of the United States, Washington, 2002.
Castao se reinventa, en Semana, n 1.056, julio 29 a 5 de agosto de 2002; No habr status poltico, en El
Tiempo, 24 de septiembre de 2002; No soy un trofeo de guerra, en Semana, n 1.067, octubre 14 a 21 de 2002;
Un camino largo y culebrero, en Cambio, n 493, diciembre 2 a 9 de 2002; Abren puerta para dilogo, en El
Tiempo, 13 de diciembre de 2002; Diario Ocial, n 45073, 24 de enero de 2003.
Presidencia de la Repblica Departamento Nacional de Planeacin, Bases del Plan Nacional de Desarrollo, 20022006. Hacia un Estado comunitario, 2002.
10
Palanquero, en la lista negra, en El Tiempo, 14 de enero de 2003; E.U., con rabo de paja?, en El Tiempo, 17 de
enero de 2002; Dnde estn los pilotos?, en Cambio, n 499, enero 20 a 27 de 2003.
[7]
[8]
cin se rearm con la creacin de la VI Divisin del Ejrcito, cuya jurisdiccin se ubica
en los departamentos de Caquet, Putumayo y Amazonas, al sur del pas11. Continuaba
as la adicin de unidades apropiadas para la guerra regular, con lo cual se refuerza la
organizacin militar hbrida, pese a la inclinacin en los ltimos aos hacia la creacin
de unidades adecuadas para la guerra irregular. Esta mezcla, forzada por el inters burocrtico de mantener y crear unidades convencionales, ha limitado la ecacia militar y ha
hecho ms costoso el enfrentamiento con la subversin.
La mencionada creacin de las zonas de rehabilitacin y consolidacin, a la luz de la excepcin constitucional decretada, plante una puja entre el Estado y la guerrilla, con la intromisin interesada del paramilitarismo. La situacin del departamento de Arauca se convirti
en el modelo sobre el particular. Las caractersticas de esta regin en cuanto al desarrollo del
conicto armado moldearon a travs de los aos su importancia. El hallazgo en esa zona de
la fuente petrolera ms grande del pas dio inicio al proceso. Permiti al ELN potenciar sus
nanzas y su podero militar, a la par que enriqueci las arcas ociales regionales con las regalas. Con ellas, se hizo evidente la incapacidad de la clase poltica de administrar la riqueza para
benecio social, ya que emergieron la corrupcin, la imbricacin de la poltica partidista, el
llamado clientelismo armado de la subversin, los crecientes problemas sociales y, sobre todo,
el incremento inusitado de la violencia. A la zona llegaron luego las FARC y los paramilitares,
para competir por el botn y enredar an ms la situacin. El desastre generado se hizo ms
evidente con la puesta en marcha de la zona de rehabilitacin en tres de los varios municipios
crticos de la regin, pues el tratamiento ocial con prioridad militar mostr los profundos
desbalances que implicaba para el Estado no asumir el problema con una estrategia integral
en lo econmico, poltico, social y militar, bajo la cobertura de una poltica similar de carcter
nacional12. El tratamiento ocial con pretensiones quirrgicas dependa entonces de la corta
temporalidad de las medidas permitidas por la Constitucin y no de una respuesta poltica
slida que evitara sindicar a la vigencia de la democracia como responsable de los fracasos
ociales debido a supuestos excesos en las libertades y la defensa de los derechos civiles. Ello
se evidenci a nes de abril con la declaratoria de inexequibilidad de la conmocin interior
por parte de la Corte Constitucional, aunque el gobierno anunci que continuara con las
medidas militares especiales en esas zonas13.
Hasta comienzos de febrero haba disminuido el temor causado por la amenaza de
las FARC de urbanizar la guerra. Si bien se haban realizado actos terroristas en algunas
ciudades, stos no haban llegado a alarmar a la sociedad. Sobrevinieron entonces tres
acciones terroristas que cambiaron el panorama de las percepciones: un carro bomba
en un exclusivo club de Bogot, que tuvo por primera vez a la poblacin civil como blanco
nico, y que dej un saldo de 36 muertos y 168 heridos, y una casa bomba en un barrio
popular de Neiva, en atentado contra autoridades de la Fiscala y la Polica, con resultado
de 16 muertos, 30 heridos y 70 casas destruidas. Y, en el contexto rural, un avin estadounidense en misin de inteligencia derribado al sur del pas, el asesinato posterior de
11
Llegaron 60 lite de E.U.; Uribe crea la VI Divisin, en El Tiempo, 18 de enero de 2003; E.U. da aviones contra
las FARC, en El Tiempo, 8 de febrero de 2003.
12
13
dos de sus tripulantes, uno de ellos estadounidense, y la captura de otros tres de la misma
nacionalidad, completaron las acciones que conmovieron al pas14.
El gobierno desat entonces una ofensiva diplomtica en busca de condena a las FARC,
presunta responsable de los hechos. Se lograron dos declaraciones inmediatas, una de
los gobiernos centroamericanos y otra del Consejo Permanente de la OEA, en las que
se condenaba el hecho y se rearmaba la decisin de cumplir con la Convencin Interamericana contra el Terrorismo y la Resolucin 1373 de la ONU, formulada luego de los
sucesos del 11 de septiembre. El gobierno nacional pidi adems a los gobiernos de los
pases vecinos declarar a las FARC una organizacin terrorista, pedido que fue asumido
con cautela por los gobiernos de Venezuela, Ecuador y Brasil15.
La cuidadosa preparacin y ejecucin del atentado al club social, adems de celos burocrticos en la Fiscala, dicultaron que se encontraran pruebas claras sobre sus autores.
Este hecho, sumado a las respuestas de la comunidad internacional para condenar el hecho, a la tendencia internacional de unicar frentes contra el terrorismo y las violaciones
del Derecho Internacional Humanitario como la inauguracin de la Corte Penal Internacional, a la decisin de Estados Unidos de profundizar su injerencia en el conicto
armado y al intento de las FARC de contrarrestar su error poltico, provoc un inusual
pronunciamiento de esta guerrilla. No solamente negaron su autora, sino que recordaron
una declaracin, hecha diez aos antes, condenando el terrorismo16.
Pero la consecuencia mayor fue la incertidumbre generada, que rompi la conanza
con que haba comenzado el ao. Esta situacin, sumada a acciones terroristas en otras
ciudades, sac a ote problemas burocrticos en la cpula del mando militar. Algo se
conoca sobre el malestar causado por las decisiones administrativas de la ministra Marta
L. Ramrez, como el nombramiento de una mujer en la Secretara General del Ministerio
cargo ocupado tradicionalmente por generales y el control centralizado de las compras
militares. Pero no haban ocurrido incidentes pblicos al respecto. La crtica del comandante de la Fuerza Area a una oferta de donacin de aviones usados por parte de Espaa
y la dura rplica de la ministra desde ese pas, mostraron las tensiones represadas17.
En medio de esta incertidumbre, aument el afn del presidente Uribe por la bsqueda de mayor internacionalizacin del conicto armado interno. La angustia presidencial
por obtener la incorporacin de este conicto a la guerra mundial contra el terrorismo
y la necesidad de ampliar la ayuda militar de Estados Unidos al pas, lo llev incluso a
declarar el apoyo colombiano a la invasin de Estados Unidos a Irak, en contra de la vasta
movilizacin mundial opuesta a esta decisin. Se rompi as con la tradicin nacional de
seguir la lnea de Naciones Unidas en sus polticas frente a los conictos internacionales.
14
Ofensiva terrorista, El mundo contra las FARC, en Semana, n 1.085, 17 a 24 de febrero de 2003; La Telo:
el puo de hierro de las FARC, en Semana, n 1.086, febrero 24 a marzo 3 de 2003; As tumbamos el avin, en
Cambio, n 505, marzo 3 a 10 de 2003.
15
16
Cinco aos de preparacin, en El Tiempo, 2 de marzo de 2003; E.U. pide a pases plan contra las FARC, en El
Tiempo, 6 de marzo de 2003; Las FARC niegan ataque a El Nogal, en El Tiempo, 11 de marzo de 2003; Se destapa
scal de El Nogal, en El Tiempo, 6 de abril de 2003; El Nogal un ao despus, en Semana, n 1.135, 2 a 9 de
febrero de 2004.
17
La Ministra de Defensa desautoriza al jefe de la FAC, en El Tiempo, 2 de marzo de 2003; Una poltica a prueba,
en El Tiempo, 11 de marzo de 2003; Sube la tensin en Palacio, en El Tiempo, 16 de marzo de 2003; La Ministra
tuvo que ceder, en El Tiempo, 10 de abril de 2003.
[9]
[10]
Sin embargo, el presidente logr luego que el Grupo de Ro aprobara con reservas, por
parte de Venezuela, en mayo, una propuesta en la que se solicita al secretario general de
la ONU que conmine a las FARC para que inicien un dilogo con el gobierno colombiano,
bajo la premisa de un cese al fuego. Tambin logr que la Asamblea de la OEA, celebrada
en junio, acogiera lo acordado por el Grupo de Ro18.
Dentro de este contexto internacional, en el frente interno el presidente Uribe sigui
el a la lnea trazada en los primeros meses de su gobierno. En medio de la insistencia
de sectores de opinin por lograr un acuerdo humanitario con las FARC, en mayo de
2003, un operativo militar cuidadoso, pero errado en sus supuestos, destinado a liberar
un gobernador y un ex ministro secuestrados, termin en su asesinato por parte de esa
guerrilla, junto con ocho militares cautivos. Dado el gran impacto que este hecho produjo en la opinin pblica, se plante la necesidad de revisar la poltica gubernamental en
materia de rescates19.
Por otra parte, de acuerdo con la tendencia de creacin de estmulos para negociar
con los paramilitares y contrarrestar la insistencia de Estados Unidos en la solicitud de
extradicin de sus jefes, el presidente Uribe anunci, en mayo, una propuesta de libertad
condicional para quienes se desmovilizaran y estuvieran sindicados de delitos. Pero la propuesta presidencial, concretada en un proyecto de ley presentado al Congreso, conocido
como alternatividad penal, desat una larga polmica, que incluy comentarios ociales
adversos en Estados Unidos y la crtica del alto comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos en Colombia. Este proyecto se sum a otros presentados por el
Ejecutivo, como el de una ley antiterrorista, que incorporaba facultades de polica judicial
para las Fuerzas Militares y normas restrictivas a los derechos civiles. Los esfuerzos gubernamentales con las AUC se concretaron en julio, con el Acuerdo de Santa Fe de Ralito, en
el que esta organizacin se comprometi a desmovilizar a la totalidad de sus miembros en
un proceso gradual, comenzando en 2003 y terminando en 2005, adems de concentrar
sus efectivos en zonas acordadas previamente. Tambin, raticaron el cese al fuego. En
contraste, no se observaba apertura alguna para con las guerrillas20.
En un ambiente de presin del presidente a los mandos militares, incluso con regaos
en busca de resultados en el orden pblico, las FARC buscaron repolitizar su deteriorada
imagen. Luego de repetidas crticas del presidente Uribe a la ONU, en particular por no
pronunciarse frente a su pedido de mediacin ante las FARC, esta guerrilla pidi a esa
organizacin que escuchara su versin del conicto. Adems, comunic a la Iglesia su
18
Vecinos prometen resultados, en El Tiempo, 13 de marzo de 2003; Uribe, el Blair de A. Latina, en El Tiempo,
19 de marzo de 2003; Espaldarazo a Uribe en Cusco, en El Tiempo, 25 de mayo de 2003; Venezuela reitera no a
declaracin de Cusco, en El Tiempo, 17 de junio de 2003; Espaldarazo de siete pases a Uribe, en El Tiempo, 16 de
agosto de 2003.
19
Los contactos secretos del acuerdo humanitario, en El Tiempo, 27 de abril de 2003; La encrucijada, en Semana,
n 1.096, 5 a 12 de mayo de 2003; Farc asesinaron a rehenes, en El Tiempo, 6 de mayo de 2003; Un pas
endurecido, en Cambio, n 515, 12 a 19 de mayo de 2003; Rescatar: S o no?, en Semana, n 1.097, 12 a 19 de
mayo de 2003.
20
Uribe propone excarcelacin para los delitos atroces, en El Tiempo, 29 de mayo de 2003; Corazn grande, en
Cambio, n 520, 16 a 23 de junio de 2003; La propuesta de las AUC, en Cambio, n 523, 7 a 14 de julio de 2003;
Acuerdo para desmovilizacin de paramilitares, en El Tiempo, 16 de julio de 2003; La para-poltica, en Semana,
n 1.111, 18 a 25 de agosto de 2003; Congreso de la Repblica, Proyecto de Ley No.18-03 estatutaria mediante la
cual se adopta el estatuto nacional para enfrentar el terrorismo.
Alta tensin con la ONU, en El Tiempo, 22 de junio de 2003; El viraje de las Farc, en El Tiempo, 25 de julio de
2003; Farc acuden a la Iglesia, en El Tiempo, 15 de agosto de 2003; Qu buscan las Farc con el video de ngrid,
en El Tiempo, 1 de septiembre de 2003.
22
23
El nico antecedente semejante fue la formulacin de la Estrategia nacional contra la violencia, durante el
gobierno de Gaviria, esfuerzo poltico que nalmente fracas.
[11]
[12]
especcos, como las polticas sealadas y proyectos como el de la ley en ese entonces de
alternatividad penal. Adems, descarta, de hecho, una ley marco de defensa y seguridad,
que sustituya a la Ley 684 de 2001, declarada inexequible por la Corte Constitucional
en 2002. Por ltimo, para plantear slo problemas destacados, la mencin que hace del
importante tema de defensa nacional hacia el exterior se queda en un mero enunciado
sobre la necesidad de disuasin frente a eventuales amenazas.
La aplicacin militar de esta poltica de seguridad constituye un plan de guerra. Sin
embargo, en el contexto ocial de no aceptar la existencia del conicto armado interno se
le llama Plan Patriota, que es complementario al Plan Colombia contra las drogas, iniciado
en 2001 con apoyo de Estados Unidos. El Plan Patriota se implement sobre la marcha, a
medida que evolucion la situacin frente a las FARC, el eje de sus objetivos. Por eso, termin
por concentrarse en el sur del pas, en la retaguardia estratgica de esta guerrilla24.
Al ao de iniciado el gobierno de Uribe, no se apreciaban resultados rmes en las tres
lneas de su poltica de seguridad. No haba un rumbo claro en el proceso con los paras,
las consecuencias de la ofensiva contra las FARC eran inciertas y las polticas puntuales
continuaban disgregadas. Sin embargo, haba dos asuntos claros: primero, la raticacin
del apoyo ocial de Estados Unidos al presidente, mediante la visita al pas, en agosto, de
altos funcionarios, incluido el jefe de Estado Mayor Conjunto y el secretario de Defensa,
y segundo, el alto nivel de aceptacin pblica en que se haba mantenido la imagen de
Uribe. La habilidad poltica en la movilizacin de sentimientos por parte del presidente,
mediante el uso meditico de la poltica, explican buena parte de su xito. La persistencia
de sus ideas y su hiperactividad son factores coadyuvantes. As lo mostr la rapidez con
que comenz el trmite legislativo de reeleccin del presidente Uribe25.
TRIUNFOS Y DERROTAS POLTICAS DEL GOBIERNO
25
Qu tan duro se ha golpeado de verdad a las FARC, en Semana, n 1.095, 28 de abril a 5 de mayo de 2003;
E.U. certica a Colombia, en El Tiempo, 9 de julio de 2003; Popularidad de Uribe est intacta, en El Tiempo,
23 de julio de 2003; De cal y de arena, en Cambio, n 526, 28 de julio a 4 de agosto de 2003; Giro radical?, en
Semana, n 1.112, 25 de agosto a 1 de septiembre de 2003.
26
Corte puso a salvo el grueso del referendo, en El Tiempo, 10 de julio de 2003; Amenazadas elecciones en 100
municipios, en El Tiempo, 22 de agosto de 2003; Farc y Eln no negociarn con el presidente Uribe, en El Tiempo,
26 de agosto de 2003; Las amenazas exiliaron a 198 alcaldes en el pas, en El Tiempo, 13 de octubre de 2003;
Rechazo a atentado en Bogot, en El Tiempo, 17 de noviembre de 2003.
En este contexto, la ofensiva del Ejrcito alcanz el ms importante logro contra las
FARC, al desmantelar varios de sus frentes en el noroccidente de Cundinamarca, luego
de cinco meses de actividades con la Operacin Libertad 1. En contraste, hubo problemas
en algunas regiones con el plan de detenciones masivas, basadas en informaciones de la
red de cooperantes, pues la mayora de los detenidos tenan que ser puestos en libertad
al poco tiempo, con los consecuentes costos para la legitimidad de la Fuerza Pblica. En
donde s mostr utilidad fue en Arauca, con la captura y judicializacin de numerosos
funcionarios y polticos, ya que fue el primer paso para romper con las conocidas prcticas
de alianzas entre funcionarios de las regiones con mayores recursos y grupos armados ilegales, mediante el llamado clientelismo armado de las guerrillas. Sin embargo, en donde
no se observ accin alguna fue en zonas controladas por los paramilitares, como en la
costa atlntica27.
Entretanto, el proyecto de ley de alternatividad penal segua su curso, en medio de la
polmica desatada, que incluy una crtica de 56 congresistas estadounidenses. Adems de
la impunidad que reejaba, se plante la utilizacin que los narcotracantes podan hacer
de la medida para protegerse penalmente y salvar sus fortunas mal habidas. Se mencion
que stos posean el 48 por ciento de las tierras productivas del pas. Para ayudar al trmite
del proyecto no vali la entrega, con dudosa efectividad y gran despliegue informativo,
de 870 paramilitares del Bloque Cacique Nutibara en la ciudad de Medelln. En noviembre, el presidente del Senado reconoci que el proyecto no alcanzara a ser evacuado en
2003. Pero un ao despus, a nes de 2004, las graves falencias de la propuesta, las crticas desatadas y la falta de consenso entre los congresistas an la tenan empantanada. Lo
que s estaba claro era el avance poltico de los paramilitares, al conocerse su inuencia
electoral coactiva en la campaa para las elecciones de octubre y el triunfo que en ellas
tuvieron varios de sus candidatos28.
Luego de publicado un informe crtico de las ONG de derechos humanos del pas, el
talante del presidente Uribe lo llev a arremeter en un discurso pblico contra ellas, debido
a sus crticas al gobierno y a la falta de reconocimiento de los logros en la poltica de seguridad. El escenario militar en que se pronunci el discurso lo hizo ms visible, por lo que se
convirti en fuente de rechazo de tales organizaciones al primer mandatario. En sus viajes al
exterior, en septiembre y octubre, se encontr con protestas pblicas de grupos que acusan
al gobierno de violador de los derechos humanos e intolerante frente a la crtica29.
27
La gran redada, en Semana, n 1.118, 6 a 13 de octubre de 2003; La conexin poltica, en Cambio, n 539, 27 de
octubre a 3 de noviembre de 2003; Libertad 1 acorral a frentes de las Farc, en Cundinamarca, 8 de noviembre
de 2003; Culpables o inocentes, en Semana, n 1.124, 17 a 24 de noviembre de 2003; Carrusel del ELN en
Saravena, en El Tiempo, 23 de febrero de 2004.
28
La para-poltica, en Semana, n 1.111, 18 a 25 de agosto de 2003; Narcos, los dueos del 48% de las tierras
productivas, en El Tiempo, 2 de septiembre de 2003; Papa caliente, en Cambio, n 534, 22 a 29 de septiembre;
La metamorfosis, en Semana, n 1.119, 13 a 20 de octubre de 2003; Este ao no habr alternatividad, en El
Tiempo, 26 de noviembre de 2003; Vamos hacia la creacin de un movimiento poltico, en Semana, n 1.125, 24
de noviembre a 1 de diciembre de 2003; 10 preguntas para pensar, en Semana, n 1.126, 1 a 8 de diciembre;
Alternatividad penal sigue sin consenso, en El Tiempo, 27 de noviembre de 2004.
29
[13]
[14]
30
Estados Unidos exonera a Colombia de sanciones, en El Tiempo, 7 de octubre de 2003; Visto bueno del Senado
de E.U. para ayuda militar, en El Tiempo, 1 de noviembre de 2003; Lista ayuda de E.U.: US$700 millones, en El
Tiempo, 8 de diciembre de 2003; Inmunidad a consultas con E.U., en El Tiempo, 24 de mayo de 2005.
31
Contra las cuerdas, en Semana, n 1.115, 15 a 22 de septiembre de 2003; Izquierda gana en Bogot, en El
Tiempo, 27 de octubre de 2003; ltimo round MinDefensa-Mora, en El Tiempo, 10 de noviembre de 2003; Cay
cpula de la Polica, en El Tiempo, 12 de noviembre de 2003; Los secretos del remesn, en Cambio, n 542, 17
a 24 de noviembre de 2003; Sangre joven en brigadas, en El Tiempo, 19 de noviembre de 2003; Cambio de
guardia, en Semana, n 1.210, 11 a 18 de julio de 2005.
El ao 2004 se inaugur con un golpe poltico del gobierno a las FARC. Alias Simn
Trinidad, de la cpula de esa guerrilla, fue capturado en las calles de Quito, con la intervencin de fuerzas de seguridad colombianas, hecho que provoc malestar en Ecuador
por la injerencia de estas fuerzas sin la debida autorizacin. Pero quizs el mayor xito,
en trminos militares, se logr un mes despus con la captura de alias Sonia, supuesta jefe
de nanzas del Bloque Sur de las FARC. Ambos hechos mostraron avances en las labores
de inteligencia militar, con mayor razn en el segundo, ya que implic una penetracin
exitosa incruenta en los mrgenes de la retaguardia estratgica de esa guerrilla en la Amazona. Ambos guerrilleros fueron agregados luego a la lista de pedidos en extradicin por
parte del gobierno de Estados Unidos33.
Tambin al inicio del ao, el presidente Uribe logr un importante apoyo a su plan
de acercamiento con los paramilitares, mediante el compromiso del ex presidente Gaviria, secretario general de la OEA, para conformar una misin de este organismo para
vericar los procesos de paz en Colombia. Hubo apoyo inmediato de Estados Unidos y
de un delegado del secretario general de Naciones Unidas. Con la aprobacin posterior
del Consejo de la OEA de la resolucin respectiva, se incluyeron controles adicionales al
acuerdo inicial, al incorporar la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en las
labores de la misin. En marzo, ante la queja de la Alcalda de Medelln de que la OEA
no vericaba el proceso frente a irregularidades de los desmovilizados del Bloque Cacique
Nutibara, el delegado de esa organizacin en el pas argument que sin la concentracin
de los paramilitares era imposible la vericacin34.
Antes de tal queja, y debido al incumplimiento del prometido cese de hostilidades, el
alto comisionado para la Paz haba llamado la atencin a los paramilitares para que se
concentraran. A nes de 2002, los paramilitares haban prometido no atacar a la poblacin
civil, y a mediados de 2003 haban establecido un cese de hostilidades, promesa raticada a nal del ao junto con el anuncio de perfeccionamiento de tal cese, el abandono
del narcotrco y la suspensin del secuestro y el robo de combustible. Pero los abusos
continuaron, as como la indenicin del proceso. Hubo crticas ante la ambigedad jurdica de las discusiones y la posibilidad de que ste caminara hacia la impunidad. En este
contexto, Washington endureci su posicin, al ampliar la lista de personas calicadas
32
[15]
Arma de doble lo, en Semana, n 1.128, 15 a 22 de diciembre de 2003; 2003: De cal y de arena, en Cambio,
n 547, 22 a 29 de diciembre de 2003; Fundacin Seguridad & Democracia, Coyuntura de Seguridad, octubre-diciembre
de 2003. Informe especial, seguridad: balance 2003 y perspectivas 2004, n 3, Bogot, Oce & Marketing Ltda., s.f.;
Radiografa a capturas masivas, en El Tiempo, 16 de febrero de 2004.
33
Golpe a cpula de las Farc, en El Tiempo, 4 de enero de 2004; Por n!, en Semana, n 1.131, 5 a 12 de marzo
de 2004; El computador de Sonia, en El Tiempo, 10 de marzo de 2004; E.U. pide en extradicin a Simn
Trinidad, en El Tiempo, 5 de junio de 2004.
34
Misin de la OEA vericar procesos de paz en Colombia, en El Tiempo, 25 de enero de 2004; Vericacin
incluir derechos humanos, en El Tiempo, 7 de febrero de 2004; OEA dice que sin concentracin es imposible la
vericacin, en El Tiempo, 9 de marzo de 2004.
[16]
como narcotracantes e incluir a la cpula de los paramilitares, junto con la de las FARC:
se registraban en total 18 paras y 19 guerrilleros35.
A comienzos de marzo, el alto comisionado admiti que el proceso estaba en un punto
crtico, situacin raticada ms adelante con el anuncio del gobierno de que la extradicin
no era negociable. El asunto lleg a su clmax en abril, cuando el presidente Uribe seal,
luego de ocurrido un atentado al ex jefe militar de las AUC, Carlos Castao, que haba
amenazas contra su propia vida por parte de paramilitares y que la extradicin no era tema
de negociacin. Adems, uno de los bloques de los paramilitares arm que sin garantas
no se desmovilizaran. Sin duda, la lnea dura de los paras ganaba terreno, y la desaparicin posterior de Castao y el asesinato de un antiguo aliado suyo as lo conrmaron36.
Se perciba que esa lnea representaba intereses econmicos ligados al narcotrco y los
negocios ilcitos, y que sus conversaciones con el gobierno implicaban la claudicacin del
proyecto antisubversivo proyectado a nivel nacional con la creacin de las AUC. Faltaba
ver si el poder econmico alcanzado por los jefes paras se concretaba en un proyecto
poltico alternativo al que se extingua.
Poco despus, y de manera sorpresiva, el gobierno anunci un acuerdo con los paramilitares. Se trataba de crear una zona de ubicacin de 368 kilmetros cuadrados de
extensin, en el ncleo de su inuencia al norte del pas, en Santa Fe de Ralito, Crdoba,
en la cual se concentraran los jefes que estuvieran en la negociacin y sus escoltas. El embajador de Estados Unidos respald el acuerdo, con reservas. Este acuerdo tuvo que ver
quizs con la amenaza presidencial de que en la negociacin no se incluira la extradicin.
Pero el poder econmico de estos grupos, en especial el logrado mediante la apropiacin
violenta de tierras y recursos pblicos, y la rearmacin de su lnea dura, posibilitaron
que siguieran hablando de manera arrogante y continuaran con sus crmenes. Luego del
acuerdo publicaron su agenda de negociacin con lo que llamaron principios, que en
realidad eran condiciones formuladas al Estado. Se conoci tambin que en la alta Guajira los paramilitares masacraban a la tribu indgena de los wayuu, con el n de limpiar el
camino al trco de droga y otras mercancas37.
Una vez alcanzado un ambiguo acuerdo con los paramilitares, surgi una carta til para
el gobierno. Desde hace varios aos el ELN est arrinconado en su capacidad poltica y
militar, ms por accin de los paramilitares que del Estado. Adems, en abril de 2004, la
Unin Europea lo agreg a su lista de organizaciones terroristas, junto a las FARC y las
AUC, que ya guraban en ella. Las FARC han aprovechado esa situacin para buscar subordinar a esa guerrilla, e incluso aspiran a absorberla. Por eso el gobierno ha visto con
buenos ojos un eventual proceso de paz con el ELN. Le servira para que sus esfuerzos de
35
Paras deben concentrarse ya, en El Tiempo, 20 de febrero de 2004; El Cagun de Uribe?, en Semana, n 1.141,
15 a 22 de marzo de 2004; Jojoy, Castao, Trinidad y Don Berna, en lista de narcos, en El Tiempo, 20 de
febrero de 2004.
36
Proceso con los paras, en punto crtico, en El Tiempo, 4 de marzo de 2004; Lo que mal comienza, en Cambio,
n 559, 15 al 22 de marzo de 2004; Extradicin no es negociable, dice el gobierno, en El Tiempo, 25 de marzo
de 2004; El n de la era Castao, en El Tiempo, 25 de abril de 2004; Pacto de sangre, en Semana, n 1.147, 26
de abril a 3 de mayo de 2004; Castao est muerto, en Semana, n 1.148, 3 a 10 de mayo de 2004; Matan a ex
aliado de Carlos Castao, en El Tiempo, 30 de mayo de 2004.
37
Propsito de la enmienda, en Semana, n 1.150, 17 a 24 de mayo de 2004; Alta Guajira, en pie de guerra, en
El Tiempo, 23 de mayo de 2004; Paras publican agenda de negociacin, en El Tiempo, 27 de mayo de 2004; Los
seores de las tierras, en Semana, n 1.152, 31 de mayo a 7 de junio de 2004.
Eln en la lista de terroristas de UE, en El Tiempo, 6 de abril de 2004; S del Eln al presidente Fox, en El Tiempo,
2 de junio de 2004; Otra negociacin?, en Semana, n 1.153, 7 a 14 de junio de 2004; Mxico inicia en
forma facilitacin, en El Tiempo, 19 de junio de 2004; Eln valora dilogo y abre las puertas, en El Tiempo, 12 de
septiembre de 2004.
39
En febrero habr una sola mesa con todas las autodefensas, en Cambio, n 553, 2 al 9 de febrero de 2004; Nuevo
borrador de alternatividad, en El Tiempo, 5 de febrero de 2004; As quedara la nueva alternatividad penal, en El
Tiempo, 4 de abril de 2004.
40
[17]
[18]
para las Fuerzas Militares, bajo la supervisin de la Fiscala General, todo por tres aos
prorrogables. A esta reglamentacin se sum la discusin paralela y en alguna medida
complementaria (implicaciones para el ejercicio de las libertades pblicas) de un proyecto
sobre porte de armas de uso privativo de la Fuerza Pblica para los civiles. Al respecto,
se conoci que la Industria Militar ocupa el cuarto puesto en tamao en Amrica Latina.
El proyecto de porte de armas se hundi en la legislatura que termin a mitad de 2004,
debido al tradicional ausentismo de los congresistas. Y a nes de agosto, por vicios de
forma en el trmite del proyecto, la Corte Constitucional declar inexequible el Estatuto
Antiterrorista, fallo que despert crticas en el gobierno y sus huestes41.
El lente de la seguridad con que se miran casi todas las cuestiones en el gobierno
nacional y la personalidad obsesiva del presidente sirvieron para que, al iniciar 2004,
funcionarios de alto nivel en el Ejecutivo resucitaran la idea de la reeleccin presidencial
inmediata, sepultada por el Congreso una vez ocurrida la debacle poltica del referendo.
A este llamado respondieron favorablemente los grupos uribistas en el Congreso. Detrs
de ello estaban las encuestas de opinin, en las que el presidente Uribe se mantena con
un alto porcentaje de favorabilidad. No obstante la polmica desatada, las prcticas de
lo que ha sido el clientelismo, encumbrado a partir del Frente Nacional, fueron la base
para que no pocos congresistas y polticos se prestaran a vender lo ms caro posible su
inuencia y su voto, adems del inmediato espaldarazo del embajador de Estados Unidos
y hasta un proyecto de ley para conceder el voto a los militares. La politiquera, tan criticada por el presidente, sirvi para destapar las cartas y pagar apretadas mayoras para
sacar adelante la iniciativa, en junio, en la Cmara de Representantes. As, el trueque de
la institucionalidad por la concepcin de un presidente mesinico qued en la ruta de su
consumacin. La funcin de los partidos garanta de continuidad de las polticas estatales qued circunscrita a la gura de un presidente convencido de su papel providencial
de derrotar a una subversin ms arraigada de lo que esperaba y a un informe grupo de
polticos sin anclaje partidista42.
UNA LEY A LA MEDIDA DE LA FORTALEZA PARAMILITAR
En julio de 2004 comenz en Santa Fe de Ralito el proceso con los paramilitares. Tanto los grupos que se deca estaban representados en Ralito, como los que estaban fuera,
tienen vnculos con el narcotrco. Incluso, algunos jefes que se ubicaron en Ralito estn
pedidos en extradicin por Estados Unidos debido a sus relaciones con el narcotrco.
Los paramilitares se haban consolidado en Crdoba, Urab, Antioquia, Magdalena Medio, Sucre, Cesar, Bolvar, Cauca, Putumayo, Meta, Casanare y Caquet, y tenan presencia
en las ciudades. Esta situacin reejaba la persistente debilidad del Estado, que siempre
ha dejado importantes espacios para las prcticas ilegales. Adems de la vinculacin del
41
Empadrona qu?, en Cambio, n 558, 8 a 15 de marzo de 2004; Habla el zar de la industria militar, en El
Tiempo, 10 de abril de 2004; Gobierno asignar facultades de polica judicial, en El Tiempo, 14 de mayo de 2004;
De armas tomar, en Semana, n 1.151, 24 a 31 de mayo de 2004; As queda el antiterrorista, en El Tiempo, 9 de
junio de 2004; Se cay proyecto de armas, en El Tiempo, 21 de junio de 2004; Cay Estatuto Antiterrorista, en El
Tiempo, 31 de agosto de 2004.
42
paramilitarismo con negocios ilegales y tambin con los legales, el poder paramilitar se
manifestaba en las concesiones que reciban del gobierno los negociadores en Ralito.
Las exigencias del presidente Uribe a los jefes paras haban sido ms el producto de las
crticas internacionales al proceso que de la buena voluntad gubernamental. La fuerte
vinculacin de stos con la clase poltica se hizo ostensible, en agosto, con la presentacin
formal que hicieron en el Congreso tres connotados jefes negociadores con autorizacin
del gobierno43.
A pesar de que en agosto las AUC revelaron la lista de los 14 negociadores de Ralito,
no hubo claridad al respecto, ya que luego se ltraron a los medios otros nombres,
incluso de narcotracantes que compraban grupos de paramilitares para entrar en el
proceso, adems de los diversos trucos para camuarse y camuar sus crmenes. Tambin
se conocieron divisiones internas, que incluyeron el asesinato de uno de sus jefes. Por
ello, adems de la arrogante bsqueda de prerrogativas por parte de los negociadores y
los repetidos crmenes y violaciones al cese de hostilidades, las negociaciones de Ralito
tuvieron contratiempos desde un comienzo44.
En noviembre comenzaron los arreglos para las anunciadas desmovilizaciones, a las que,
a falta de un marco legal (como el proyecto de ley en trmite), le fueron denidos por
parte del gobierno procedimientos y asignadas partidas para sostener a los desmovilizados
mientras se produca su reinsercin. El Bloque Bananero con 447 combatientes fue el
primer grupo en desmovilizarse, seguido del Bloque Catatumbo con 1.425 combatientes,
acompaado por Salvatore Mancuso, jefe connotado de las AUC. Este ltimo bloque era
tal vez el que ms violaciones al cese de hostilidades haba cometido. Sus jefes armaron
que devolvan propiedades en su zona de inuencia, cuestin que luego se enred. Pero
antes de nalizar el ao, las AUC anunciaron que no habra ms desmovilizaciones sin
contraprestaciones45.
Por esos das, con el visto bueno de la Corte Suprema para extraditar a Salvatore Mancuso, pedido por Estados Unidos, el presidente haba rmado su extradicin, aplazndola
con la condicin de que el jefe paramilitar cumpliera con los compromisos adquiridos.
Con similar visto bueno, Uribe tambin anunci que si las FARC no liberaban a 63 de
sus secuestrados antes de que nalizara el ao, extraditara a alias Simn Trinidad, cuya
decisin haba sido urgida por el embajador de Estados Unidos. Hasta ese momento, el
43
Con quin se est negociando, en Semana, n 1.154, 14 a 21 de junio de 2004; Las malas compaas, en Cambio,
n 574, 28 de junio a 5 de julio de 2004; Comienza historia en Ralito, en El Tiempo, 2 de julio de 2004; Dos
gallos tapados en Ralito, en El Tiempo, 4 de julio de 2004; Para quin trabajan, en Semana, n 1.159, 19 a 26 de
julio de 2004; Paras en el Congreso, en Semana, n 1.161, 2 a 9 de agosto de 2004; Ultimtum de presidente
Uribe a paras del Llano, en El Tiempo, 3 de agosto de 2004; Paras acusan a polticos en el escndalo de
Rgimen Subsidiado, en El Tiempo, 10 de septiembre de 2004; El mapa de la inuencia para, en El Tiempo, 26
de septiembre de 2004.
44
AUC revelaron lista de negociadores, en El Tiempo, 21 de agosto de 2004; Conejo a la cordobesa, en Cambio,
n 587, 27 de septiembre al 4 de octubre de 2004; As se vivi la crisis en Santa Fe de Ralito, en El Tiempo, 1 de
octubre de 2004; Auc: 342 denuncias de violacin al cese, en El Tiempo, 3 de octubre de 2004; El reacomodo de
la cpula para en Santa Fe de Ralito, en El Tiempo, 1 de mayo de 2005; Rebautizos, otra trampa de los paras,
en El Tiempo, 4 de septiembre de 2005.
45
$410.000 millones para desmovilizados, en El Tiempo, 5 de noviembre de 2004; Dudas metdicas, en Cambio,
n 596, 29 de noviembre a 6 de diciembre de 2004; No ms desarme sin contraprestaciones: Auc, en El Tiempo,
22 de diciembre de 2004; Enredo total, en Cambio, n 602, 10 a 17 de enero de 2005; Bienes de paras,
desaparecidos en la reparacin a las vctimas, en El Tiempo, 11 de diciembre de 2005.
[19]
[20]
presidente haba autorizado 240 extradiciones, ms que todos sus antecesores juntos. Se
vislumbraba as que el problema de la extradicin sera la principal manzana de la discordia entre gobierno y paras. Y como si se tratase de ambientar las desmovilizaciones, en
medio de estos acontecimientos, bajo el rtulo de un primer paso para el intercambio,
el presidente indult a 23 guerrilleros de las FARC condenados por rebelin, y el Congreso aprob el Acto Legislativo No. 2 de 2004 sobre reeleccin presidencial inmediata,
quedando pendiente el fallo sobre exequibilidad de la Corte respectiva. Este asunto acaparara las expectativas polticas del ao siguiente, dilatado por las numerosas demandas
presentadas en su contra46.
Al comenzar 2005, las FARC fueron noticia internacional. Alias Simn Trinidad fue
extraditado a Estados Unidos al vencimiento del ultimtum dado por el presidente a las
FARC sobre liberacin de secuestrados. Adems, la captura, al nal de 2004, en Caracas,
de Rodrigo Granda, llamado el canciller de las FARC, se convirti en un delicado problema
con Venezuela. Tal captura, arreglada entre autoridades colombianas y militares venezolanos produjo un incidente que, al manejarse a travs de la diplomacia del micrfono,
llev a la suspensin del comercio entre los dos pases, por decisin del presidente Chvez.
El incidente, que cubri todo el mes de enero, fue solucionado por medios diplomticos,
en especial con la mediacin del presidente de Cuba, Fidel Castro47.
En el frente domstico, las FARC tambin fueron noticia al comenzar el ao; primero,
debido a su ataque a una estacin uvial en el sur del Pacco colombiano, que provoc
la muerte a 15 infantes de marina y heridas a 25, y segundo, por un enfrentamiento con
el Ejrcito en el Urab antioqueo, que dej un saldo de 17 militares muertos y ocho desaparecidos. Como en ocasiones anteriores, el general comandante de la Brigada en cuya
jurisdiccin se produjo el combate fue relevado de su cargo. Ms tarde, en abril, las FARC
volvieron a ser noticia con una emboscada al Ejrcito, en Arauca, que caus la muerte a
17 militares. Y en junio, en ataque a una base en Putumayo, frontera con Ecuador, esta
guerrilla provoc la muerte a 19 militares, heridas a ocho y 19 desaparecidos, desatando
adems un incidente diplomtico debido al comentario de autoridades de que la guerrilla
haba usado al vecino pas para perpetrar el ataque. Sin duda, las FARC mostraron que
quedaba mucho camino para su sometimiento48.
Tambin al inicio del ao, los jefes paramilitares arremetieron contra el proyecto sustituto al de alternatividad penal, denominado verdad, justicia y reparacin, y propusieron
un referendo para denir su futuro jurdico, frmula que fue rechazada por el gobierno.
46
Uribe, con el camino libre para reeleccin, en El Tiempo, 1 de diciembre de 2004; Uribe da primer paso para
intercambio, en El Tiempo, 3 de diciembre de 2004; Ahora esperamos a Trinidad, en El Tiempo, 6 de diciembre
de 2004; Uribe rma extradicin de Mancuso, pero le poner tres condiciones, en El Tiempo, 17 de diciembre de
2004; Las FARC liberan a los 63 secuestrados o Uribe extradita a Simn Trinidad a E.U., en El Tiempo, 18 de
diciembre de 2004.
47
48
Primer ataque masivo a soldados campesinos, en El Tiempo, 2 de febrero de 2005; Regreso a La Llorona, en
Cambio, n 607, 14 a 21 de febrero de 2005; Relevado comandante de la Brigada 17 por ataque de FARC, en
El Tiempo, 11 de febrero de 2005; 17 militares muertos en Arauca, en El Tiempo, 7 de abril de 2005; De largo
aliento, en Cambio, n 627, 4 a 11 de julio de 2005.
En la discusin del proyecto, el gobierno no admiti el aparte propuesto acerca de la confesin de los delitos y los bienes adquiridos de manera ilcita. Incluso, el vicepresidente
Santos critic a los congresistas autores de la propuesta, por su nfasis en el castigo y no
en la reconciliacin. El resultado de todo esto fue la presentacin en el Congreso de varios
proyectos alternativos, dispersin que oblig al presidente a intervenir para encauzar una
sola propuesta49.
La reaccin en Ralito no se hizo esperar. En abierto desafo, los jefes paras indicaron
que preferan volver a las armas antes que acogerse a un proceso humillante de sometimiento a la justicia, declaracin que el gobierno rechaz. Pero la permanencia de los
paramilitares en la mesa de negociacin no impidi que mantuvieran su tono desaante.
En medio de nuevas discusiones y crticas al proyecto por parte de Naciones Unidas y
organismos defensores de derechos humanos, los congresistas uribistas presentaron otra
propuesta llamada de justicia y paz, que enfrent nuevas amenazas de los jefes en Ralito.
Surgieron entonces divisiones entre los congresistas afectos al gobierno en torno a supuestos favorecimientos al narcotrco y crticas de Washington y la ONU al nuevo proyecto y
a las violaciones al cese de hostilidades. Esta situacin dilat las discusiones e hizo ceder
al gobierno en sus planteamientos. Adems, un nuevo crimen poltico, supuestamente
ordenado por Don Berna, cabecilla de Ralito, complic las cosas, pues implic su orden
de captura y la suspensin de las negociaciones por parte de los paras. Con la entrega
de este delincuente y su traslado a una nca crcel en su zona de inuencia, adems de
la reanudacin de las desmovilizaciones, se arregl una ms de las tantas crisis en Ralito.
A la par con nuevas desmovilizaciones y con el respaldo del embajador de Estados Unidos
al proyecto de justicia y paz, ste fue aprobado nalmente por el Congreso a mediados
del ao y sancionado por el presidente un mes ms tarde50.
La controversia provocada por el proyecto de justicia y paz arreci una vez que fue
aprobado mediante la Ley 975 de 2005. The New York Times comenz la crtica al editorializar capitulacin colombiana y anotar que la Ley de Justicia y Paz debera llamarse ms
bien ley de impunidad para asesinos, terroristas y grandes tracantes de cocana. Ello
oblig al gobierno a desplegar una ofensiva diplomtica para explicar las bondades de la
ley. Pero salieron a ote sus debilidades, en contraste con la fortaleza de los jefes paras.
La laxitud de la norma radica en la ambigedad que hay en la confesin de los delitos
frente a la incapacidad de la justicia para acusar y procesar a los implicados en el tiempo
jado, las penas leves que contempla y la posibilidad de su rebaja, los indenidos sitios de
reclusin y el enorme vaco en la reparacin a las innumerables vctimas. La justicacin
de los defensores de la ley se basa en la larga historia nacional de supuesta solucin a los
conictos mediante indultos y amnistas. Gracias al nuevo entorno internacional, es la pri49
Paras piden referendo sobre su futuro jurdico, en El Tiempo, 19 de enero de 2005; Se rompi dilogo entre
gobierno y congresistas sobre ley de paras, en El Tiempo, 3 de febrero de 2005; Vicepresidente Santos propone
crear un tribunal de reconciliacin, en El Tiempo, 11 de febrero de 2005; Presidente Uribe ya tiene un nuevo
proyecto de ley de paras, en El Tiempo, 23 de febrero de 2005.
50
ARNSON Cynthia J., A qu precio?, en UNPeridico, 27 de febrero de 2005; Ralito se atraviesa en proyecto de
justicia y paz, en El Tiempo, 15 de marzo de 2005; Pasos de animal grande, en Cambio, n 614, 4 a 11 de abril
de 2005; Cese ni se ha cumplido, ni ha habido consecuencias: ONU, en El Tiempo, 11 de mayo de 2005; La
entrega, en Cambio, n 622, 30 de mayo a 6 de junio de 2005; Embajador Wood se la juega con proceso para,
en El Tiempo, 15 de junio de 2005; Estos son los puntos claves de la ley, en El Tiempo, 22 de junio de 2005;
Sorpresiva y discreta sancin de la Ley de Justicia y Paz, en El Tiempo, 23 de julio de 2005.
[21]
[22]
mera vez que una norma de esta naturaleza contempla algn tipo de castigo. Desde 1820,
en 88 procesos de paz ha habido 63 indultos y 25 amnistas por delitos polticos. Pero el
trasfondo de su debilidad radica en el inmenso poder que tienen los jefes paramilitares y
su penetracin en las instancias que discutieron y aprobaron esa norma51.
El podero econmico de antiguos y reciclados jefes paramilitares no slo radica en sus
imbricaciones con el narcotrco, sino tambin en la conformacin de redes maosas, que
son una forma sosticada de crimen organizado que vende seguridad y se apropia de excedentes econmicos. La aceptacin del fracaso del proyecto poltico nacional antisubversivo
concretado en 1997, con la creacin de las AUC se produjo cuando esta agrupacin reconoci de manera tcita su incapacidad de derrotar a las FARC. Ah fue cuando resurgieron
las divisiones internas que inclinaron la balanza a favor de seguir asociados con el narcotrco, y engolosinarse con las riquezas obtenidas mediante la violencia. Esas redes maosas
se sustentan en la apropiacin violenta de tierras y el control de la poblacin mediante el
desplazamiento de campesinos, la extorsin a comerciantes, el robo de combustible, el
control de juegos de azar, los cultivos de palma africana en tierras usurpadas a comunidades y la penetracin en una amplia gama de actividades econmicas legales e ilegales. Estas
actividades son la base de un emergente poder econmico que se ubica en gran parte del
territorio nacional. Y por si fuera poco, la incapacidad administrativa en la aplicacin de
la Ley 793 de diciembre de 2002, o de extincin de dominio, destinada a incautar bienes
obtenidos de manera ilcita que sustituy, por inoperante, a la Ley 333 de 1996, le da
tranquilidad a estos nuevos ricos. Sobre esta base de poder econmico y control regional
se construye un poder poltico de alcance nacional. Su punto de partida son las gobernaciones, las alcaldas, las asambleas y los concejos en buena parte de los departamentos de
la costa atlntica, adems de la penetracin en el Congreso y las instituciones ociales. Tal
penetracin alcanz al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, organismo de
inteligencia del Estado que depende del presidente de la Repblica52.
Este poder poltico es la expresin de un proyecto que busca controlar el Estado.
Adems de la unicacin paramilitar mediante las AUC que fue la concrecin de un
proyecto antisubversivo nacional hay un antecedente cercano en el intento de creacin
de un proyecto poltico apoyado en el trco de cocana y paramilitares a su servicio. Se
trata de una faceta de la coyuntura crtica que vivi el pas entre 1989 y 1991, que comenz a partir del desafo que el cartel de Medelln le hizo al Estado con el asesinato del
ministro de Justicia en 1984. En esa coyuntura se concret un proyecto poltico regional
con pretensiones nacionales, cuyo epicentro fue Puerto Boyac y su expresin poltica el
Movimiento de Reconstruccin Nacional, Morena. Al nal de esa coyuntura el Estado lo51
Colombia capitul ante maa, en El Tiempo, 5 de julio de 2005; Uribe manda 3 escuderos a Washington, en
El Tiempo, 18 de julio de 2005; Vivanco denuncia tres huecos en desmovilizacin de paras, en El Tiempo, 2 de
agosto de 2005; Familias de 509 secuestrados por los paras, tras la reparacin, en El Tiempo, 10 de agosto de
2005; MEDINA Medlo y Efran Snchez (eds.), Tiempos de paz. Acuerdos en Colombia, 1902-1994, Bogot, Alcalda
Mayor de Bogot, 2003.
52
DUNCAN Gustavo, Del campo a la ciudad en Colombia. La inltracin urbana de los seores de la guerra,
Documento Cede 2005-2, Universidad de los Andes, enero de 2005; La feria de estupefacientes, en Semana, n
1.174, noviembre 1 a 8 de 2004; La sombra para en las economas regionales, en El Tiempo, 3 de julio de 2005;
Chance: los paras doblan su apuesta, en Cambio, n 630, 25 de julio a 1 de agosto de 2005; Palma adentro, en
Semana, n 1.215, 15 a 22 de agosto de 2005; Parte de los US$21.400 millones que circulan viene de Ralito, en El
Tiempo, 11 de septiembre de 2005; El DAS y los paras, en Semana, n 1.226, octubre 31 a noviembre 7 de 2005.
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54
Solo diez condenas en veinte aos, en El Tiempo, 5 de junio de 2005; No arranca Justicia y Paz, en El Tiempo, 28
de agosto de 2005; El paramapa, en Semana, n 1.232, diciembre 12 a 19 de 2005; El gobierno reglament Ley
de Justicia y Paz, en El Tiempo, 3 de enero de 2006.
55
[23]
[24]
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limitaciones de la paz, n 9, Bogot, Editorial Kimpres Ltda., agosto 2005; Examen a la reinsercin, en El Tiempo,
20 de septiembre de 2005; Presos de las FARC tambin se desmovilizan, en Ahora, 11 de octubre de 2005;
Aparecen 12 nuevos grupos paras, en El Tiempo, 16 de octubre de 2005; Restrepo: reinsercin, monstruo de 4
cabezas, en El Tiempo, 8 de diciembre de 2005; Historia de una traicin, en Semana, n 1.231, diciembre 5 a 12
de 2005; UE da una mano a la reinsercin, en El Tiempo, 23 de diciembre de 2005.
57
Tctico debut de justicia y paz con 38 de FARC, en El Tiempo, 10 de septiembre de 2005; Gobierno saca a 6
colados de Justicia y Paz, en El Tiempo, 29 de octubre de 2005; En ro revuelto, en Cambio, n 643, 24 a 31 de
octubre de 2005.
58
Mxico renunci a la facilitacin con el ELN, en El Tiempo, 19 de abril de 2005; Gobierno busca alinear
lenguaje diplomtico, en El Tiempo, 13 de junio de 2005; Paz con el ELN, en manos de F. Galn, en El Tiempo,
8 de septiembre de 2005; El giro de Uribe, en Cambio, n 637, 12 a 19 de septiembre de 2005; El pastorcito
mentiroso, en Semana, n 1.230, noviembre 28 a diciembre 5 de 2005; Gobierno y ELN se la jugarn en La
Habana, en El Tiempo, 7 de diciembre de 2005; Gobierno y ELN, a denir una agenda, en El Tiempo, 22 de
diciembre de 2005.
59
Gobierno acepta dilogo en Aures, en El Tiempo, 10 de agosto de 2005; FARC rechazan encuentro en Aures
para intercambio, en El Tiempo, 16 de agosto de 2005; Corazn parto, en Cambio, n 651, 19 a 26 de diciembre
de 2005; La patrasiada, en Semana, n 1.233, diciembre 19 a 26 de 2005; Portazo denitivo de las FARC a
Uribe?, en El Tiempo, 3 de enero de 2006.
60
La Corte dijo s, en El Tiempo, 20 de octubre de 2005; El otoo de la Carta, en Semana, n 1.225, octubre 24
a 31 de 2005; Corte le puso ms lmites a Uribe, en El Tiempo, 12 de noviembre de 2005; Uribe insiste en error
militar, en El Tiempo, 3 de diciembre de 2005; Fundacin Seguridad & Democracia, El asesinato de Jaime Lozada y la
seguridad del Huila, Bogot, diciembre de 2005; FARC dieron muerte a 21 soldados y 3 subociales, en El Tiempo,
28 de diciembre de 2005.
[25]
[26]
Paras que intereran campaa perdern los benecios: Uribe, en El Tiempo, 29 de octubre de 2005; DAS:
Complot o inltracin para?, en El Tiempo, 30 de octubre de 2005; Mano dura, corazn grande, en Semana,
n 1.227, noviembre 7 a 14 de 2005; Bez pide dos curules de la Cmara para los desmovilizados, en El Tiempo,
13 de diciembre de 2005; El mellizo se desmoviliz con 480 paras de Arauca, en El Tiempo, 24 de diciembre de
2005.
62
Crean primera brigada de frontera, en El Tiempo, 19 de junio de 2004; Plata para el Plan Patriota, en El Tiempo,
17 de julio de 2004; Sorpresa general, en Semana, n 1.200, 2 a 9 de mayo de 2005; Activan Brigada 28 en
Puerto Carreo, en UNDP, rea de Desarrollo Humano, Sala de prensa, 22 de noviembre de 2005.
Pero a pesar de los refuerzos y los cambios, la ofensiva del Plan Patriota (activado con la
asesora y la ayuda de Estados Unidos, adicionales al Plan Colombia) en el sur del pas en los
dos ltimos aos no ha logrado que las FARC descuiden otros frentes geogrcos importantes,
como son los corredores de comunicacin entre sus bloques y las fuentes de recursos ligados
al narcotrco y al trco de armas. Tal fue el caso del Catatumbo, donde la competencia
con los paramilitares llev a esta guerrilla a masacrar a 34 raspachines de coca, en junio
de 2004, y luego, en agosto, a diez campesinos. Y, en 2005, las FARC prosiguieron con sus
acciones armadas en regiones que les son neurlgicas, incluido el corazn del Plan Patriota,
donde propinaron el golpe ms certero contra una unidad elite contraguerrillera63.
Sin embargo, el ambicioso Plan Patriota que adelantan las Fuerzas Militares en la Amazona, en lo que se conoce como la retaguardia estratgica de las FARC, presenta sus bemoles.
Aunque tiene en su haber que mientras no se desarticule esa retaguardia la capacidad de
reproduccin de esta guerrilla contina, tiene la desventaja de que el rea en cuestin estuvo
abandonada por el Estado, es poco conocida por la Fuerza Pblica, demasiado extensa, insalubre, de difcil y costoso acceso, y an de mayor costo para mantener y controlar. Este agujero
negro llev a que ni los mandos castrenses tengan el conocimiento suciente para evaluar de
manera apropiada la situacin. Tales problemas inciden en las consecuencias negativas para la
poblacin residente en esa zona, la cual se ve acosada y presionada a profundizar la tragedia
del desplazamiento forzado en el pas. Adems, la recurrente manera de ejecutar operaciones
militares, con desconanza hacia los civiles, y sealamientos y represin derivados de decientes labores de inteligencia, va en contrava de la crucial ganancia poltica que signica tener
a la poblacin local a favor de la Fuerza Pblica y, por ende, garantizar el control territorial y
favorecer la legitimidad del Estado. Esta recurrencia lleva a frecuentes violaciones de los derechos humanos, que incluso han propiciado sanciones por parte de tribunales internacionales
debido a las deciencias de la administracin de justicia en el pas64.
Por otra parte, las limitaciones en la nanciacin y las insuciencias en la capacidad
logstica, en el nmero de efectivos y en sus relevos hace que sea muy difcil de sostener
la ofensiva del Plan Patriota en esa regin durante el tiempo necesario para someter a la
guerrilla. De hecho, 2003 cuando apenas se esbozaba el Plan Patriota fue el ao nal del
ascenso ofensivo de la Fuerza Pblica iniciado en 1999. De ah en adelante, sin que se haya
disminuido la iniciativa ocial, los resultados operativos han sido modestos, situacin a la
que contribuye la persistente e inadecuada complejidad y dispersin del dispositivo militar
en el pas. Por eso, sin descuidar el control de lugares clave de la Amazona, hubiese sido
preferible adelantar operaciones similares a la que tuvo xito en Cundinamarca, en reas
63
64
xodo en el sur del pas por el Plan Patriota, en El Tiempo, 7 de mayo de 2004; El ro de la guerra, en Semana,
n 1.159, 19 a 26 de julio de 2004; Millonaria condena a Colombia, en El Tiempo, 22 de julio de 2004; Ocina
de ONU pide investigacin de crimen, en El Tiempo, 19 de septiembre de 2004; El alto costo de los errores
militares, en El Tiempo, 28 de noviembre de 2004; El negocio de los desmovilizados, en El Tiempo, 10 de abril
de 2005; Por DD.HH. congelan ayuda para Colombia, en El Tiempo, 11 de julio de 2005; La oveja negra, en
Semana, n 1.232, diciembre 12 a 19 de 2005.
[27]
[28]
neurlgicas como Arauca que ha sido difcil de controlar pese a la dedicacin de la Fuerza
Pblica, Cauca, Catatumbo, Antioquia y Urab. Por eso, tambin, se ha dicultado en estas
y otras zonas con problemas arraigados de desorden pblico el avance en la recuperacin de
las cabeceras municipales, mediante los soldados de mi pueblo y la Polica Nacional. Ms
an, hubiese sido apropiado controlar zonas en disputa entre las FARC y los paras sobre
todo con las desmovilizaciones de estos ltimos, que incluso por la degradacin poltica y
la conjuncin de intereses ha llevado a que establezcan alianzas circunstanciales entre s y
con los narcotracantes, frente a los recursos de la coca, la amenaza de la extradicin y la
ofensiva de la Fuerza Pblica, ahora menos proclive a ser condescendiente con los paras. Y,
todo esto, sin tener en cuenta la gravedad de la crisis humanitaria que sufre buena parte de
la poblacin civil. Al respecto, el gobierno se vio forzado, en noviembre de 2005, a destinar
cinco billones de pesos para atender a la poblacin desplazada, ante la exigencia expresada
sobre el particular en una sentencia de la Corte Constitucional65.
En adicin a los asuntos sealados sobre las tres lneas de accin de la seguridad democrtica, hay al menos tres problemas que hacen parte de stas y que vale la pena mencionar: el
recurso de la inteligencia, la Polica Nacional y el Plan Colombia. Aunque, en general, hay
mejoras en la inteligencia, subsisten deciencias que es necesario subsanar. Es fundamental
fortalecer y desideologizar la inteligencia para prevenir el avance poltico de los grupos armados
irregulares, eje de su capacidad duradera. Si bien el componente tcnico de la inteligencia
es importante, lo sustancial es la capacidad de su manejo, es decir, la llamada inteligencia humana. Por esto, debe haber una comunidad de inteligencia coordinada por instancias civiles,
para que las distintas agencias alimenten la capacidad operativa militar y las actividades de la
Polica. La inteligencia debe servir de soporte para privar a la insurgencia y a la delincuencia
organizada de los apoyos que requieren de la poblacin. Pese a los errores polticos cometidos
en las capturas de Rodrigo Granda, Simn Trinidad y Sonia, stas obedecieron a labores de
inteligencia. Iguales labores llevaron, en octubre de 2005, a que murieran dos comandantes
de frente de las FARC en una confrontacin en la Amazona y a que capturaran a un importante narcotracante en el Valle del Cauca. El costo econmico de estos logros fue bajo, si
se lo compara con el desangre en todo sentido producido por las innumerables operaciones
militares del Plan Patriota. Pero hay que ver que la tarea de coordinacin y control de la inteligencia no es nada fcil, si se tienen en cuenta no slo los celos entre las distintas agencias
sino la incapacidad de las autoridades civiles para afrontar graves problemas, como el de la
inltracin en el DAS por parte de los paramilitares, de la cual se tena noticia de tiempo atrs
y el presidente de la Repblica no se haba dado por enterado66.
Aunque la Polica es una institucin que ha mejorado su ecacia, es importante fortalecerla frente a otras fuerzas, debido a su carcter localizado. Su insuciencia ha llevado
65
Coca une a las FARC con los paramilitares, en El Espectador, 4 de abril de 2004; El nuevo enemigo, en Semana,
n 1.151, 24 a 31 de mayo de 2004; Uribe cuestiona seguridad en Tame, en El Tiempo, 15 de junio de 2004; El
atlas de la guerra, en Cambio, n 572, 14 a 21 de junio de 2004; Cifras: otro campo de batalla, en El Tiempo, 3
de mayo de 2005; Meta, la ms feroz de las batallas, en El Tiempo, 22 de mayo de 2005; Una nueva brigada para
tapar hueco que dej Plan Patriota, en El Tiempo, 7 de julio de 2005; Con otra divisin cubrirn zonas desalojadas
por Auc, en El Tiempo, 19 de julio de 2005; El costoso descuido con Putumayo, en El Tiempo, 31 de julio de 2005;
Por n, buenas noticias en Semana, n 1.231, diciembre 5 a 12 de 2005; Con 38 de ebre, en Semana, n 1.233,
diciembre 19 a 26 de 2005.
66
Los costos de la guerra, en Cambio n 581, 16 a 23 de agosto de 2004; Una llamada provoc la cada de 2
comandantes de las FARC y Cae el tercero en la cpula del Valle, en El Tiempo, 31 de octubre de 2005.
Se dispara seguridad privada, en El Tiempo, 5 de julio de 2002; 500 rmas piratas de vigilancia, en El Tiempo, 8
de julio de 2005.
68
International Crisis Group, Guerra y droga en Colombia, en Informe sobre Amrica Latina n 11, 27 de enero de
2005; El complejo cuadro de la coca, en El Tiempo, 26 de junio de 2004; Fracaso total?, en Semana, n 1.179,
diciembre 6 a 13 de 2004; Cultivos de coca no disminuyeron, en El Tiempo, 31 de marzo de 2005; La guerra
perdida, en Semana, n 1.225, 24 a 31 de octubre de 2005.
[29]
[30]
parte de la Iniciativa Andina. Pero la injerencia de Estados Unidos llev a que su embajada se convirtiera en la cuarta ms numerosa en el mundo, con aumentos de militares y
civiles, aunque por los problemas en Irak es posible que este tamao disminuya. Adems,
Colombia en uno de los pocos pases en donde los militares estadounidenses gozan de un
fuero equivalente al diplomtico, lo que implica que si cometen delitos, como se vio en
abril de 2005 con el trco de cocana, no se les aplica la jurisdiccin nacional69.
Dentro del contexto general expuesto en este trabajo, y sin desconocer algunos logros
destacados como la continuidad en la disminucin de la tasa de homicidios, el balance
de la Poltica de Seguridad Democrtica en los tres aos largos del gobierno de Uribe
muestra que la percepcin en la opinin pblica ha sido fundamental para la seguridad,
pese a que el conicto armado se intensic. Por ejemplo, si bien el aumento de circulacin en las carreteras se debe en buena parte a la proteccin de la Fuerza Pblica, la
misma percepcin de seguridad por parte de la opinin pblica ha inuido en ello y, por
tanto, disminuido los riesgos. Esto se reeja a su vez en la visin optimista que muestran
las encuestas. Pero debido a la inestabilidad que ellas tienen, se corre el riesgo de que
ante reveses importantes esa percepcin pueda derrumbarse, con consecuencias polticas
adversas si se considera que las actuales ejecutorias ociales operan en gran medida en
funcin de su reejo positivo en las encuestas. Y esto tiene que ver con las dicultades
que hay para sostener en el tiempo la Poltica de Seguridad Democrtica, si se tienen presentes la magnitud de las amenazas, la crisis humanitaria y social del pas, la limitacin de
los recursos econmicos del Estado y las graves deciencias observadas. A ello se suma el
aumento de los ataques de la guerrilla en los ltimos meses y al lmite al que est llegando la capacidad operacional de la Fuerza Pblica. Adems, no todos los indicadores de
mejoras en la seguridad obedecen a la poltica de este gobierno. Por ejemplo, la tasa de
homicidios viene en descenso desde 1991. Tambin, hay factores adicionales que pueden
favorecer los indicadores, como por ejemplo las polticas de los gobiernos locales y los
cambios de estrategia de los grupos ilegales70.
69
Congreso de Estados Unidos aprob duplicar sus tropas en Colombia, en El Tiempo, 9 de octubre de 2004; Bush
pide al Congreso US$700 millones para el Plan Colombia II, en El Tiempo, 8 de febrero de 2005; Detienen
a militares de E.U. por llevar cocana desde Colombia, en El Tiempo, 1 de abril de 2005; Fuera de control, en
Semana, n 1.201, 9 a 16 de mayo de 2005; Confesin de un narcosoldier, en El Tiempo, 9 de septiembre de
2005; Se iran del pas fuerzas de E.U., en El Tiempo, 9 de octubre de 2005; Una derrota en Washington, en El
Espectador, 6 a 12 de noviembre de 2005.
70
RESUMEN
Los grupos insurgentes, que durante la dcada del ochenta del siglo pasado lograron extender su inuencia
a zonas de gran valor estratgico, hoy corren el riesgo de hacerse militarmente vulnerables. La guerrilla
se enfrenta a unas Fuerzas Militares fortalecidas y mejor preparadas gracias al proceso de modernizacin
iniciado por el gobierno anterior, y que la actual administracin ha continuado y profundizado. Las acciones emprendidas por el gobierno han situado a la guerrilla en condiciones de inferioridad militar y la han
debilitado desde el punto de vista econmico. La subversin ha perdido la iniciativa en la confrontacin
armada, mientras que la Fuerza Pblica la ha recuperado. Sin embargo, la guerrilla ha sabido adaptarse
a las nuevas realidades del escenario de guerra colombiano. Con el n de compensar su inferioridad militar, la subversin ha modicado sus estrategias y tcticas para hacerse menos vulnerable. De este modo,
evade el enfrentamiento directo con las Fuerzas Militares y privilegia acciones propias de la guerra de
guerrillas, cuyo propsito es desgastar progresivamente al gobierno. En este contexto, los grupos guerrilleros decidieron posponer su objetivo de lograr el control territorial para buscar, en cambio, el control
de posiciones estratgicas que garanticen su supervivencia y la continuidad de la guerra.
Palabras clave: guerrilla, conicto armado, guerra, violencia, control territorial, control estratgico.
Conducta de la guerrilla
durante el gobierno
Uribe Vlez: de las lgicas
de control territorial
a las lgicas de control
estratgico
[31]
SUMMARY
Throughout the 1980s armed groups were able to expand their inuence to areas of great strategic value,
but now they are at a high risk to become military vulnerable. The guerrilla is ghting against stronger
and better prepared Military Forces as a result of the modernization initiated during the last presidency
and deeper continued by the present administration. Government actions have placed the guerrilla in
a military inferiority and have weakened it from an economic perspective. The insurgency has lost the
initiative of armed confrontations while the Colombias Armed Forces have recovered it. The guerrilla
has been able to adapt to new realities within the Colombian struggle scenario. In order to compensate
their military inferiority and diminish their vulnerability, the insurgency has modied their tactics and
strategies. In that way, it evades the direct confrontation with the Military Forces and privileges own actions of guerrilla warfare aiming to exhaust the government progressively. Within this context, guerrillas
decided to postpone their objective of achieving territorial control and instead they are now looking to
control strategic positions that will ensure their survival and the continuity of war.
Key words: guerrilla, armed conict, war, violence, territorial control, strategic control.
FECHA DE RECEPCIN: 5/2/2006
FECHA DE APROBACIN: 10/2/2006
ISSN 0121-4705
INTRODUCCIN
[32]
a guerrilla colombiana, que a partir de los aos ochenta logr extender su presencia
a zonas de gran signicado estratgico, hoy corre el riesgo de hacerse militarmente
vulnerable. Los grupos insurgentes se enfrentan a unas Fuerzas Militares, FFMM,
fortalecidas y mejor preparadas gracias al proceso de modernizacin iniciado por el
gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002), y que la administracin Uribe Vlez (20022006) ha continuado y profundizado. Las acciones emprendidas por el actual gobierno
han situado a la guerrilla en condiciones de inferioridad militar con respecto al Estado
y la han debilitado. La subversin ha perdido la iniciativa en la confrontacin armada,
mientras que la Fuerza Pblica la ha recuperado.
La guerrilla, sin embargo, ha sabido adaptarse a las nuevas realidades del escenario
de guerra. Con el n de compensar su inferioridad militar, la subversin ha modicado
sus estrategias y tcticas para reducir su vulnerabilidad. De este modo, evade los enfrentamientos directos con las Fuerzas Militares y privilegia acciones propias de la guerra de
guerrillas, cuyo propsito es desgastar progresivamente al gobierno. Se trata de tcticas
de accin que consisten en emboscadas, ataques sorpresivos y/o atentados que buscan
debilitar moral y fsicamente al enemigo sin comprometerse en una lgica blica directa,
que resultara particularmente costosa para la insurgencia en las circunstancias actuales.
En este contexto, los grupos guerrilleros decidieron posponer su objetivo de lograr el
control territorial para buscar, en cambio, el control de posiciones estratgicas que garanticen su supervivencia y la continuidad de la guerra. Mientras que el control territorial
apunta a mantener por la fuerza y/o por medios indirectos un dominio sobre una zona y
su poblacin, cuando el n es el control estratgico lo prioritario no es tanto la inuencia
1
sobre la poblacin, sino las ventajas asociadas a las lgicas de guerra .
Es as como la geografa del conicto armado corresponde cada vez menos con la
presencia estable de los grupos irregulares, y se relaciona ms con objetivos de carcter
estratgico que son, en el momento actual, mucho ms importantes que la consolidacin
de dominios territoriales.
En este sentido se explican las manifestaciones de la violencia y elevada concentracin
de las acciones armadas en departamentos como Tolima, Huila, Cauca, Nario y Putumayo, donde los principales objetivos de los grupos guerrilleros se orientan al control de
corredores estratgicos, reas con recursos econmicos y zonas militares de avanzada y
repliegue.
La Fuerza Pblica, en contraste, se ha impuesto como objetivo principal lograr el control
territorial del suroriente del pas, y para conseguirlo despleg el Plan Patriota, iniciativa
que consiste en el desplazamiento de 27.000 hombres al Caquet, Guaviare y sur del Meta,
por un perodo de tiempo no denido, con el n de golpear los frentes subversivos que
operan en esta zona desde hace dcadas.
Este escenario plantea varias incgnitas: la primera es si con un mayor esfuerzo militar
se va a lograr el sometimiento de los alzados en armas y, por consiguiente, la superacin
del conicto interno; la segunda es si la insurgencia, ante el propsito gubernamental
de lograr su derrota, estara dando un viraje hacia la nuevas formas de operar para evitar
1
su debilitamiento; la tercera es si la clase dirigente del pas optar por asumir los costos
del escalamiento de la confrontacin, o ms bien se inclinar por la construccin de los
consensos necesarios para hacer reformas de fondo en un proceso de paz, con lo cual las
condiciones para lograr una negociacin exitosa estaran madurando.
El objetivo de este trabajo es responder a estas preguntas mediante el anlisis del estado
actual del conicto armado, los cambios en la conducta de sus principales protagonistas
y las posibles implicaciones en el proceso de negociacin.
I. TENDENCIAS RECIENTES EN LA EVOLUCIN DEL CONFLICTO ARMADO
EN COLOMBIA
[33]
Estas estructuras responden no slo a la estrategia del Estado de creacin de Brigadas Mviles, sino tambin al
comienzo de la bsqueda del salto cualitativo en el desarrollo de la guerra.
[34]
Entre 1998 y 2001, 134 municipios fueron atacados por la guerrilla. Al observar la distribucin geogrca de los ataques, se evidencia un patrn de localizacin que reeja el
inters por crear un corredor entre los departamentos del suroriente colombiano y la costa
pacca, atravesando municipios de Huila, Tolima, Cauca y Nario. La forma sistemtica
en que fueron atacados estos municipios revela el propsito de las FARC de compensar
la prdida de acceso al mar por el golfo de Urab, donde la fuerte presencia paramilitar
ha logrado contener los mltiples intentos por parte de la organizacin insurgente por
recuperar esta posicin estratgica en el noroccidente del pas.
En lo concerniente a la dimensin poltica, las FARC durante este perodo buscaron
con los reiterados ataques el reconocimiento de su inuencia en la gestin local del pas.
Al constituirse como poder de facto en estos municipios, pretendan ganar legitimidad y
representatividad poltica en la negociacin con el poder central. Se trata de un objetivo
claro y preciso, de gran signicado para esta guerrilla. Con esta forma de proceder se
desvirta adems la creencia comn que relaciona la presencia de la guerrilla con la ausencia del Estado, puesto que mediante la tctica descrita los subversivos enmarcaron su
expansin territorial en la expulsin del Estado, con lo cual pretendan remplazarlo y
proclamarse como grupo hegemnico.
En medio de estos cambios, los grupos paramilitares se insertaron en la dinmica de
la guerra y lograron romper la retaguardia del Ejrcito de Liberacin Nacional, ELN,
organizacin que comenz a perder hegemona en una franja del territorio que abarca
desde el nororiente antioqueo hasta Norte de Santander. A esto se sum la prdida de
inuencia en Barrancabermeja, as como en Ccuta y en Medelln, mientras que en Arauca
las FARC avanzaron sobre las posiciones tradicionales ms preciadas del ELN. A partir de
1999, la intensicacin de la ofensiva paramilitar acab de debilitar militarmente al ELN,
penetrando zonas de elevado valor estratgico para esta agrupacin, tanto en Norte de
Santander como en el sur de Bolvar. Los embates paramilitares, sumados a los problemas
de divisin interna y disidencia, venan debilitando desde 1996 al ELN en Antioquia y
la costa caribe. A esto hay que agregar la desarticulacin de las estructuras urbanas de
la costa y el Valle del Cauca, as como de los frentes Hroes de las Bananeras y Astolfo
Gonzlez, con presencia en Magdalena y Urab, respectivamente, como consecuencia de
la desmovilizacin de la Corriente de Renovacin Socialista, CRS.
Las ms golpeadas por los paramilitares fueron las estructuras pequeas, que se ocupaban del trabajo poltico ms que militar. Como resultado, los frentes del ELN se vieron
forzados a replegarse hacia las zonas montaosas, donde tuvieron que buscar el apoyo de
las FARC. Lo anterior evidencia que las FARC han logrado absorber al ELN, proceso que
se ha venido cumpliendo de varias formas: reforzando algunos de los frentes para evitar
ms derrotas militares (como se puede constatar en el sur de Bolvar), haciendo presencia
en zonas de inuencia tradicional (como se ha visto en Arauca) y defendiendo territorios
de manera conjunta (como ha ocurrido en Norte de Santander).
Otra caracterstica sobresaliente de la confrontacin armada ha sido la elevada frecuencia de los enfrentamientos protagonizados por guerrillas y paramilitares. Mientras que las
FARC insisten en mantener su accionar, el ELN ha disminuido el suyo. La reduccin en
el nivel de actividad armada de esta organizacin guerrillera es notoria con respecto a la
registrada para las FARC, en particular desde el ao 2000, tal como se observa en el grco
2. Los grupos paramilitares, por su parte, se muestran decididos a ganar protagonismo e
inuencia, con lo cual han contribuido en forma signicativa a la degradacin del conicto.
A partir de 1997, las autodefensas se trazaron entre sus principales objetivos contener el
avance de la guerrilla mediante el enfrentamiento directo con los grupos subversivos. A
su vez, decidieron extender su presencia hacia las zonas de mayor importancia estratgica
para la insurgencia, buscando el apoyo de importantes sectores sociales vinculados con
las actividades rurales ms dinmicas a nivel local.
Grfico 1
Grfico comparativo de los combates que parten de la iniciativa
de las FF.MM. y las acciones armadas de los grupos irregulares
[35]
Grfico 2
Evolucin de la actividad armada de los grupos irregulares
[36]
El rpido avance de las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, en el norte del pas, llev
a Carlos Castao a anunciar que para diciembre de 1998 colgara su hamaca en la serrana de San Lucas, zona de presencia histrica de la guerrilla y de vital importancia para su
nanciamiento y movimientos. Sin embargo, se puso de presente la superioridad tctica de
la guerrilla, puesto que las minas, las trampas y la zona montaosa le impidieron lograr su
objetivo. En este sentido, entre ms avanzaban las AUC, mayor resistencia encontraban por
parte del ELN y de las FARC, que le propinaron una derrota tras otra en el sur de Bolvar.
El inicio de las negociaciones de paz entre la administracin de Andrs Pastrana con las
FARC en julio de 1999 estuvo precedido de una gran ofensiva por parte de este grupo insurgente. En este contexto, las FARC dirigieron sus acciones contra los municipios cercanos al
rea desmilitarizada. Al comparar los datos de violencia de los municipios que conformaron
la Zona de Distensin durante el proceso de paz con los promedios anteriores e histricos,
se descubre la marcada reduccin de las acciones de guerra, hostigamientos y combates.
La Fuerza Pblica en el perodo de vigencia de la ZD logr neutralizar los ataques de los
alzados en armas hacia los municipios vecinos y producirle un alto nmero de bajas. El mayor control del rea por parte del Estado, gracias al fortalecimiento de su capacidad area,
que le permiti monitorear permanentemente la ZD, impidi que las FARC la siguieran
utilizando de manera tctica, bloqueando de esta forma las posibilidades de ampliacin de
su dominio territorial. Como era de esperarse, el grupo armado perdi inters en la ZD. La
ruptura del proceso de paz en febrero de 2002 dio paso a la segunda ofensiva ms grande
de la guerrilla, despus de la que se registr entre enero y febrero de 1991.
Tal como puede apreciarse en el grco 1, la tendencia ascendente en la intensidad del
conicto armado3 obedece a que la Fuerza Pblica a partir de 1999 comienza a retomar
la iniciativa en la confrontacin gracias al incremento en la movilidad y a la mayor capacidad de reaccin area con la que cuenta para contrarrestar los ataques de los alzados en
armas. Entre 1999 y el ao 2000 los combates por iniciativa de las FF.MM. presentan un
crecimiento sostenido que se acelera de forma signicativa a partir del ao 2001, hasta
llegar en 2002 a superar ampliamente las acciones de los grupos irregulares. Entre 2003
y 2004, esta tendencia creciente se estabiliza y alcanza su mayor nivel. Aunque es posible
apreciar un leve descenso a partir de este ltimo ao, los combates por iniciativa de las
FF.MM. continan por encima de las acciones de los grupos irregulares. En lo que respecta al nivel de actividad armada de estas organizaciones, se percibe un decrecimiento
considerable a partir de 2002, tendencia que se estabiliza entre los aos 2004 y 2005.
A partir de noviembre de 1998, cuando el Ejrcito recuper Mit, se comienza a registrar una serie de operaciones exitosas para la Fuerza Pblica. A las acciones de julio de
1999 en Puerto Rico (Caquet) y Puerto Lleras (Meta) se suma en agosto del mismo ao
una operacin de la Fuerza Area Colombiana, FAC, en Hato Corozal (Casanare) en la
que fueron dados de baja 45 integrantes de las FARC.
Hacia nales del ao 2000, en el municipio de Surat (Santander) la Fuerza Pblica
dio de baja a 72 miembros de las FARC y captur a 136 ms, con lo cual desarticul una
3
La intensidad del conicto armado se determin de acuerdo con el nmero de contactos por iniciativa de la
Fuerza Pblica y de acciones por iniciativa de las guerrillas. Las acciones por iniciativa de las guerrillas se dividen
en tres: i) las acciones orientadas contra la Fuerza Pblica, es decir, las emboscadas, los ataques a instalaciones
militares, los hostigamientos y ataques a poblaciones; ii) destruccin de infraestructura y iii) los actos con objetivos
econmicos, es decir, las acciones de piratera terrestre y los asaltos a entidades pblicas y privadas.
columna que haba partido de la zona de distensin con el propsito de recuperar territorios bajo control de los paramilitares en el Magdalena Medio. Ms tarde, el Ejrcito
cerc la regin del Sumapaz, corredor estratgico de las FARC entre Bogot y la ZD. En
la operacin fueron dados de baja 16 guerrilleros.
En febrero de 2001, en desarrollo de la Operacin Gato Negro en el departamento de
Vichada, que produjo la captura del narcotracante Fernandio, fueron dados de baja 19
integrantes de las FARC y 29 ms fueron capturados. Posteriormente, en mayo se adelant
la Operacin Tsuman en Nario, que produjo la baja de doce guerrilleros de las FARC en el
municipio de Barbacoas. Durante el mes de agosto, las FF.MM. desplegaron una de las ofensivas
ms grandes en contra de las FARC en el suroriente colombiano, cuando fue interceptada en
el departamento de Guaviare la columna Juan Jos Rondn, integrada por un elevado nmero de guerrilleros que haba partido de la ZD con el n de tomar por asalto Barrancominas
(Guaina), propsito que result frustrado gracias a la intervencin de la Fuerza Pblica.
Si se analiza el signicado de la ZD para las FARC mientras se adelantaron las conversaciones de paz, no cabe duda que este escenario tuvo un notorio impacto en la organizacin alzada en armas. Pero a la vez quizs se hayan sobrestimado las ventajas militares
generadas por la zona para las FARC. Dada la baja densidad poblacional de la zona, es
improbable que el reclutamiento haya sido signicativo. En segundo lugar, la posibilidad
de lanzar ataques desde la Zona de Distensin se convirti ms en una debilidad que en
una fortaleza para el grupo insurgente, pues el monitoreo constante de la zona les permiti a las FF.MM. detectar los movimientos de las FARC, interceptarlos oportunamente y
causarles fuertes derrotas. En tercer lugar, fue signicativo el despliegue y esfuerzo militar
que debieron realizar las FARC en la zona de distensin para garantizar la seguridad de
los integrantes del secretariado, los comandantes de bloque y los miembros de la mesa de
negociaciones y de la comisin temtica, entre otros, situacin que les rest movilidad.
Lo anterior explica la reduccin en los niveles de operatividad de las FARC registrados
en los municipios vecinos a la ZD durante su vigencia.
A partir de 2002 es posible observar un cambio en las estrategias y los movimientos tcticos de los alzados en armas, en funcin de las modicaciones en la dinmica de la confrontacin. La decisin del gobierno de lvaro Uribe de enfrentar el desafo de la guerrilla
con un mayor esfuerzo militar sobre las estructuras armadas ha hecho que retomen de su
experiencia anterior los comportamientos propios de la guerra de guerrillas y opten por el
repliegue tctico hacia sus zonas de refugio, lo cual se expresa en una disminucin operativa
a nivel nacional.
Mientras compensan su inferioridad militar, las organizaciones guerrilleras han tenido
que limitar sus propsitos de copar corredores estratgicos, recurriendo principalmente al
minado de sus vas de acceso. La iniciativa armada de la insurgencia, ms que expresarse en
acciones de grandes proporciones, tiene como n exasperar a la Fuerza Pblica. El modus
operandi de la guerrilla se caracteriza cada vez ms por la realizacin de acciones intermitentes a travs de pequeas unidades que utilizan la tctica de golpear y correr, buscando
reducir al mximo las bajas y los costos de operacin, mientras que las FF.MM. tienen que
redoblar sus esfuerzos para atender los mltiples incidentes que se producen4.
4
[37]
Tal como lo seala Peter Waldmann, la tctica de la guerra de guerrillas falta a las reglas del arte militar clsico
porque los guerrilleros que, a causa de su inferioridad numrica y armamentstica no pueden arriesgarse a
una batalla directa y a campo abierto, optan por el aguijonamiento del enemigo, al cual desconcierta y desgasta
anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 31-54
La actividad armada que los grupos insurgentes vienen produciendo sigue el principio
de economa de fuerza. Tal como se observa en el grco 3, la guerrilla realiza mayoritariamente sabotajes, hostigamientos y pequeas emboscadas, acciones que implican para el
grupo irregular un mnimo gasto militar y una elevada ganancia estratgica. La ganancia
para la insurgencia se obtiene al agotar fsica y moralmente a las FF.MM., mediante la
produccin de acciones que multiplican los escenarios de la confrontacin y dicultan
la identicacin del enemigo, que en muy pocas ocasiones se presenta como un frente
esttico.
Grfico 3
Evolucin de las acciones ms recurrentes en los grupos irregulares
[38]
Al respecto conviene sealar que el empleo de mtodos propios de la guerra de guerrillas se inscribe dentro del objetivo de los grupos insurgentes de asegurar el control de
corredores estratgicos, reas con recursos econmicos y zonas de avanzada y repliegue,
con el n de garantizar su supervivencia en un entorno que les resulta adverso debido a
la superioridad militar del Estado.
Las tendencias recientes en la evolucin del conicto armado evidencian que para la
guerrilla, en las circunstancias actuales, el control de objetivos de carcter estratgico resulta prioritario, mientras que la consolidacin de dominios territoriales ha pasado a un
segundo plano. En ese sentido se explican los movimientos, formas de operar y la estrategia
adoptada por los grupos guerrilleros, que consiste en no enfrentarse directamente a las
fuerzas del Estado sino, por el contrario, en desgastarlas, acudiendo a las prcticas descritas anteriormente. As la guerrilla no se expone a ser golpeada por unas Fuerzas Militares
fortalecidas y mejor preparadas, y garantiza, en cambio, la conservacin de sus fuerzas5.
interiormente mediante constantes hostigamientos, ataques por sorpresa y pequeas encerronas. Sobre el
particular vase WALDMANN Peter, Guerra civil: aproximacin a un concepto difcil de denir, en Peter
Waldmann y Fernando Reinares (comps.), Sociedades en guerra civil, Barcelona, Paids, 1999, p. 34.
5
Sobre este punto, vase SALAZAR Boris, Dime cunto territorio controlas y te dir a qu puedes aspirar: poltica y
guerra irregular en Colombia, en Revista Palimpsesto, n 3, Universidad Nacional de Colombia-Facultad de Ciencias
Humanas.
Para profundizar sobre la ofensiva adelantada por la Fuerza Pblica en el departamento de Cundinamarca vase
la publicacin del Observatorio de Derechos Humanos y el DIH, Dinmica reciente de la confrontacin armada en
Cundinamarca, Bogot, Vicepresidencia de la Repblica-Programa Presidencial para los Derechos Humanos y el
DIH, 2005.
El tema de la expansin de las FARC en los municipios cercanos a la ciudad de Bogot es analizado por PEA
Karina, La guerrilla resiste muchas miradas, en Anlisis Poltico, n 22, Universidad Nacional de Colombia-IEPRI,
septiembre-diciembre de 1997.
[39]
[40]
Guaviare, considerado la retaguardia estratgica de las FARC. Desde esta zona, la organizacin guerrillera consigue gran parte de sus nanzas, dirige sus acciones y all se encuentra
la mayor parte del secretariado. Al cumplirse los primeros veinte meses de la iniciativa,
entre los resultados operacionales se destacan la destruccin de 906 campamentos y caletas con ms de un milln de municiones, 1.500 armas de corto y largo alcance. Segn
las Fuerzas Militares, 442 guerrilleros han perdido la vida en desarrollo de los combates,
y por lo menos 30 de ellos eran mandos medios, entre los que se encontraba el segundo comandante de la columna Telo Forero. No obstante, el golpe ms duro que han
recibido las FARC ha sido en trminos de su logstica y, en alguna medida, a la principal
economa de guerra del Bloque Sur.
En sntesis, las tendencias observadas ponen de presente que el conicto armado, en
los ltimos cuatro aos, se increment principalmente como resultado de los combates
propuestos por la Fuerza Pblica y no como consecuencia de las acciones producidas
por iniciativa de las guerrillas. De aqu que entre 2002 y 2005 en 21 departamentos los
combates por iniciativa de las FF.MM. superan los niveles de actividad armada de los
grupos irregulares, siendo Antioquia, Meta, Santander, Cesar, Caquet y Magdalena los
departamentos donde la ventaja de la Fuerza Pblica es ostensible, tal como se aprecia
en el grco 7. As mismo, a partir del ao 2003 se produce una cada en el accionar de
los grupos irregulares, aunque las FARC se han mantenido en niveles elevados, e incluso
en 2005 registran un leve repunte, como consecuencia de la insistencia en los sabotajes
contra la infraestructura y los hostigamientos, emboscadas y ataques contra instalaciones
de la Fuerza Pblica. En el caso del ELN, es notoria la reduccin de sus acciones, aun en
lo que se reere a los sabotajes contra la infraestructura, en tanto que la iniciativa de la
FF.MM. en su contra es cada vez mayor (vanse grcos 2 y 4).
Grfico 4
Evolucin de los combates que las FF.MM. dirigen
contra los grupos irregulares
Grfico 5
Comparativo de la actividad armada de los grupos irregulares segn
departamentos
[41]
Grfico 6
Evolucin de los combates de las FF.MM. segn departamentos
[42]
Grfico 7
Comparativo de los combates de las FF.AA. y las acciones de los grupos
irregulares segn departamentos 2002-2005
[43]
[44]
Vale la pena contrastar esta caracterstica de los conictos internos recientes, con la
visin clsica de distintos tericos que destacan cmo los enfrentamientos entre grupos
armados ocupan un lugar central en la evolucin de la guerra. La idea de confrontaciones
supone interacciones entre beligerantes y una repeticin de los combates en el tiempo
y el espacio, que busca la reduccin o parlisis de la voluntad de lucha del enemigo. Sin
embargo, en los ltimos cincuenta aos las modalidades de la guerra se han extendido,
y las poblaciones, que son fuente de respaldo econmico, poltico, moral y logstico, se
han convertido al mismo tiempo en medios y objetivos de la confrontacin armada. Tienen adems un valor militar para los beligerantes, que se esconden entre la gente que
las conforman o las usan como escudo humano durante los combates y las enrolan para
aumentar sus efectivos9.
Los protagonistas del conicto armado desencadenan una dinmica donde dirigen sus
acciones contra los civiles, pues las respuestas para mantener su inuencia sobre las posiciones en disputa se centran en la poblacin. Entre 1997 y 2002, se registran masacres que se
explican por la lgica de la expansin de los grupos paramilitares, inscrita en el propsito de
crear un corredor que divida al norte del centro del pas, uniendo Urab con el Catatumbo,
con el objetivo de iniciar las incursiones y la penetracin de las retaguardias de la guerrilla
en el sur y oriente, as como de sus zonas de expansin en el norte del pas10.
En la disputa por el control de posiciones estratgicas, la guerrilla ha terminado imitando las prcticas de terror de los paramilitares, y por ello recurre de igual manera a las
masacres y a los asesinatos de civiles11. Es as como las guerrillas incrementan por momentos los asesinatos selectivos siguiendo a los grupos paramilitares que son los principales
responsables de estas muertes. Aun cuando en la mayora de los casos no se conoce el
autor, la correspondencia entre la mayor intensidad con que se producen los asesinatos
y los momentos en que los grupos paramilitares adquieren protagonismo evidencia la
participacin preponderante de este actor.
La insistencia en los asesinatos selectivos y masacres tiene el propsito de impedir la
consolidacin de los avances del enemigo, al golpear sus redes de apoyo, redes de informantes, familiares y milicias. Las matanzas pueden ser indiscriminadas. La lista en mano
no es ms que un sosma, aunque en ocasiones sea cierta, pues ms all del inters de
8
KALDOR Mary, Las nuevas guerras. La violencia organizada en la era global, Barcelona, Tusquets Editores, p. 23. Una
crtica a los planteamientos de Mary Kaldor puede encontrarse en KALYVAS Stathis N., New and Old Civil Wars.
A Valid Distinction?, en World Politics, vol.1, n 54, october 2001; HASSNER Pierre et Roland Marchal, Guerres et
socits. tat et violence aprs la Guerre Froide, Paris, ditions Karthala, 2003; MARCHAL Roland y Christine Messiant,
Las guerras civiles en la globalizacin: nuevos conictos y nuevos paradigmas, en Anlisis Poltico, Universidad
Nacional de Colombia-Iepri, enero-abril de 2004; DUYVESTEYN Isabelle y Jan Angstrom (eds.), Rethinking the
nature of war, London, Frank Cass, 2005.
LAIR Eric, Reexiones sobre el terror en los escenarios de la guerra interna, en Revista de Estudios Sociales, n 15,
Bogot, Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de los Andes y Fundacin Social, junio de 2003, pp. 92-94.
10
Al respecto, consltese ECHANDA Camilo, Rodolfo Escobedo y Gustavo Salazar, Colombia, conicto armado, regiones,
Derechos Humanos y DIH (1998-2002), Bogot, Vicepresidencia de la Repblica-Observatorio de Derechos Humanos
del Programa Presidencial para los Derechos Humanos y el DIH, 2002.
11
Se utiliza la expresin asesinatos para sealar que son las muertes violentas que se originan por las acciones de los
grupos irregulares.
eliminar el apoyo del otro actor armado, est el de demostrar a la poblacin afectada, o
que ha convivido con ste, su incapacidad para defenderla, y que, en consecuencia, puede
ser mejor plegarse al nuevo actor que terminar sometindola bajo el terror.
A la situacin descrita hay que agregar que las comunidades, ante la presin de los
grupos armados en los cascos urbanos, muchas veces ubicados en zonas estratgicas a lo
largo de los ros y carreteras, han preferido desplazarse al rea selvtica, o han quedado
inmovilizadas en sus lugares de residencia. Muchas regiones son, cada vez ms, objeto de
bloqueos econmicos en buena parte de su territorio e interrupciones en el suministro
de provisiones. Como resultado, las comunidades se ven obligadas a desplazarse o imposibilitadas para moverse y acceder a los servicios mnimos.
Por ejemplo, en el mes de abril de 2002 se registr en Bojay, departamento de Choc, un enfrentamiento que produjo la masacre de 119 civiles, entre ellos 46 nios, en
el fuego cruzado entre destacamentos de las autodefensas y las FARC. La poblacin civil
haba buscado refugio en la iglesia de Bellavista, donde fueron alcanzados por un mortero
hechizo de las FARC. Tambin se produjo un nmero indeterminado de combatientes
muertos entre los integrantes de las fuerzas irregulares.
La mayor parte de los pueblos y pequeos centros urbanos a lo largo de los ros Atrato,
Baud y San Juan cuentan con una elevada presencia paramilitar. A su vez, los pueblos
ubicados en sectores ms altos, registran la presencia mayoritaria de los grupos guerrilleros,
en especial de las FARC. Ambas fuerzas tienen puestos de control en los ros y carreteras
para impedir el movimiento de personas y productos12.
El enfrentamiento entre organizaciones armadas ilegales y las acciones que stas dirigen
contra los civiles explican los elevados niveles de homicidios; no hay al menos otra razn
en relacin con los cambios tan bruscos registrados en esta variable en contextos en que
la guerrilla y los paramilitares luchan por el predominio. Por tanto, existe una elevada
concentracin de las muertes causadas por los protagonistas del conicto armado en escenarios donde tambin son elevados los homicidios indiscriminados.
La elevada intensidad que adquiere la violencia entre 1998 y 2002 tiene una estrecha
relacin con el escalamiento del conicto armado y la enconada disputa entre guerrillas
y paramilitares, tal como se colige de la informacin estadstica contenida en el grco
8. En sentido contrario, la disminucin de los homicidios registrada a partir de 2003 se
relaciona con la culminacin del proceso de consolidacin de la presencia de los grupos
paramilitares que dejan de recurrir a las masacres y los asesinatos selectivos, as como con
el repliegue tctico de las guerrillas en escenarios regionales donde la Fuerza Publica logr
retomar la iniciativa en la confrontacin armada. De aqu la disminucin en las tasas de
homicidio entre 2003 y 2005 con respecto a las que se registraron entre 2000 y 2002 en
Antioquia, Cesar y los santanderes (vase grco 10).
As mismo, es preciso llamar la atencin sobre la informacin contenida en el grco
9, donde aparecen los departamentos que registran incrementos en el nmero de homicidios entre 2003 y 2005, es decir, los que muestran una tendencia contraria a la observada
a nivel nacional.
12
[45]
En el mes de febrero de 2005, el peridico El Tiempo inform que los pobladores de Condoto en Choc
completaban una semana aislados por un bloqueo impuesto por las FARC. Bajo amenazas de muerte, la guerrilla
impeda el ingreso de alimentos y medicinas a esta parte del departamento, afectando aproximadamente a 900
personas. Pobladores de Condoto (Choc) completan una semana aislados por bloqueo de las FARC, en El
Tiempo, febrero 8 de 2005.
anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 31-54
Grfico 8
Comparativo de la intensidad de la confrontacin armada
y los homicidios
[46]
Grfico 9
Departamentos donde se registra una tendencia ascendente
en los homicidios
Grfico 10
Comparativo de las tasas de homicidio segn departamentos
[47]
En particular se destacan Nario y Cauca, departamentos que se constituyen actualmente en el escenario de intensos enfrentamientos que involucran a las organizaciones
guerrilleras, en particular las FARC, y la Fuerza Pblica. Se trata de uno de los focos ms
intensos de violencia al tratarse del epicentro de la guerra por el control estratgico en
el suroccidente colombiano13 entre guerrillas y paramilitares, por cuanto convergen all
corredores entre la Amazona y el ocano Pacco, el Valle del Cauca y Ecuador. Por tanto,
no resulta sorprendente que sea precisamente en estos departamentos junto con Huila,
que reviste un gran valor estratgico para la insurgencia por su ubicacin geogrca14,
13
Para efectos del anlisis, denominaremos como suroccidente colombiano la regin conformada por los
departamentos de Nario, Cauca, Huila y Tolima.
14
El Huila resulta vital para la guerrilla en trminos de movilidad, logstica y aprovisionamiento. En particular es
preciso destacar la importancia de la cordillera Oriental, y de los corredores que la atraviesan comunicando la zona
[48]
aquellos en los que las acciones de los grupos irregulares superan la iniciativa de las Fuerzas
Militares en su contra, a la inversa de la tendencia nacional (vase grco 7). En el caso
del Tolima, aunque las FF.MM. tienen una clara ventaja con respecto a la guerrilla, este
departamento vive una delicada situacin de orden pblico que no puede ignorarse. A
travs del accionar de la guerrilla en los ltimos aos, se evidencia el inters de las FARC
por conservar un corredor estratgico hacia el Valle del Cauca, tal como lo pone de presente el ataque registrado en 2003 contra la poblacin de San Antonio.
Adicionalmente, la regin se caracteriza por su diversidad geogrca; cuenta con valles interandinos y selvas que se extienden desde la cordillera Central hasta el Pacco.
Este conjunto de caractersticas explican los elevados niveles de confrontacin entre los
grupos armados y la Fuerza Pblica, as como la fuerte competencia entre guerrillas y
paramilitares.
Con respecto a la interaccin entre la guerra y los factores geogrcos, cabe sealar que
la selva tiene un papel fundamental en el curso de los conictos por cuanto constituye
una formidable barrera natural que proporciona una ventaja estratgica para protegerse,
disimularse, descansar y abastecerse, mientras obliga a quien no la controla a dispersarse y
a acudir a armamento ligero. Las zonas montaosas de difcil acceso son tradicionalmente
los lugares de repliegue de los grupos armados que buscan sustraerse del alcance de las
fuerzas que se encuentran a la ofensiva o lanzar ataques relmpago desde sus estribaciones antes de emprender la huida. Por su parte, las vas hidrogrcas navegables sirven de
soportes a la movilidad operativa, y a veces tctica cuando son el escenario de combates
repetidos. Cumplen tambin con una funcin de aprovisionamiento y logstica de primer
orden en las economas de guerra15.
Por otra parte, la existencia de una gran variedad de pisos trmicos ha facilitado la implantacin de cultivos de coca y amapola por parte de la insurgencia. A partir de stos, la
guerrilla ha logrado constituir una importante fuente de nanciamiento. Conviene sealar
que la economa de guerra no se limita a la territorializacin de los frentes guerrilleros en
zonas rurales donde los cultivos ilcitos se constituyen en el principal medio de obtencin
de recursos16. La economa de guerra tambin tiene dimensiones menos territoriales en la
aplicacin de la extorsin y el secuestro. En estas dos grandes fuentes de nanciamiento,
que se registran con mayor frecuencia en los principales ncleos urbanos del suroccidente
colombiano, el control territorial no es condicin necesaria para la obtencin de recursos
por parte de los grupos alzados en armas.
De otro lado, al analizar las manifestaciones de la violencia asociadas al conicto armado en la regin de Montes de Mara en la costa caribe, se aprecia cmo, de forma similar
a lo que ocurre en el suroccidente colombiano y a la inversa de la tendencia observada a
del suroriente con el occidente y el centro del pas. Vase ECHANDA Camilo, La guerra por el control estratgico
del suroccidente colombiano, en Sociedad y Economa, n 7, Universidad del Valle-Facultad de Ciencias Sociales y
Econmicas, 2004.
15
LAIR Eric, Transformaciones y uidez de la guerra en Colombia: un enfoque militar, en SNCHEZ Gonzalo y
Eric Lair (eds.), Violencias y estrategias colectivas en la regin andina: Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, Bogot,
Instituto Francs de Estudios Andinos (IFEA), Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (Iepri) y
Grupo Editorial Norma, 2004, p. 124.
16
La dimensin territorial de la economa de guerra de la guerrilla colombiana es analizada por ECHANDA Camilo,
Evolucin reciente de la geografa del conicto armado colombiano, en Dimensiones territoriales de la guerra y la
paz, Bogot, Universidad Nacional de Colombia-Red de Estudios de Espacio y Territorio, 2004.
[49]
La regin de Montes de Mara o serrana de San Jacinto se sita entre los departamentos de Sucre y Bolvar, y
corresponde a la prolongacin de la serrana de San Jernimo. Sus alturas oscilan entre los 200 y 500 metros sobre
el nivel del mar; se destacan las cuchillas de Pealta y La Campana, Las Lomas, El Floral, La Mojana, Pozo Oscuro,
El Ojo y El Coco.
[50]
posibilidad de que se presente eventualmente una toma guerrillera o acciones contra las
comunidades.
III. IMPLICACIONES EN EL PROCESO DE NEGOCIACIN
Las posibilidades de lograr la paz deben interpretarse a partir del estado del conicto
armado. Esto es lo que se concluye de un estudio sobre la solucin de los conictos internos en los ltimos cincuenta aos18, que apoya la hiptesis segn la cual la duracin
y la intensidad de las guerras favorecen el inicio de las negociaciones, mientras que las
condiciones de madurez, como el empate militar, parecen ser determinantes para que
tales negociaciones culminen con xito19. As mismo, la experiencia internacional sobre
procesos de paz exitosos sugiere que en la medida en que las elites consideran que sus intereses econmicos se encuentran seriamente amenazados, y que por tanto estaran mejor
protegidos con una solucin negociada que ponga n al conicto armado, se produce un
cambio decisivo que lleva a la dirigencia a abandonar su oposicin inexible a la salida
poltica y a considerar las reformas como la opcin ms conveniente20.
Durante los dilogos con el gobierno de Andrs Pastrana, se puso al descubierto que
las FARC se encontraban muy lejos de una negociacin en rme21. En el cuatrienio anterior, durante el proceso de paz, los comandantes de las FARC aseveraron: Nosotros no
tenemos nada que negociar; es el establecimiento el que tiene que decir qu cambios va
a realizar.
Con esta armacin se evidencia cmo desde su perspectiva poltica e ideolgica, esta
guerrilla desconfa considerablemente de la clase dirigente colombiana; le apuesta a la
profundizacin de las contradicciones y la insurreccin popular; juzga que no existe democracia en Colombia y, por tanto, no se puede garantizar su participacin en poltica y
menos el ejercicio legal a la oposicin; tiene la percepcin de que el entorno latinoamericano y en particular el de los pases vecinos les es menos desfavorable; piensa que las
experiencias de negociaciones con otros grupos armados en Centroamrica y en Colombia han sido un fracaso; y nalmente, la polarizacin actual le genera ms desconanza
y ms desprecio. Por consiguiente, insistir en la confrontacin que, de acuerdo con sus
clculos, le permitir aumentar su poder hasta alcanzar el equilibrio estratgico con el
Estado para allanar el camino de la negociacin.
La estrategia militar de la administracin Uribe Vlez se ha propuesto como objetivo
principal lograr el control territorial del suroriente del pas combatiendo a los frentes
guerrilleros que cuentan con una presencia histrica en esta regin. Al cabo de dos aos,
la estrategia pareciera haber llegado al tope de sus posibilidades al no haber logrado el
18
WALTER Barbara F., The Critical Barrier to Civil War Settlement, en International Organisations, vol. 51, n 3,
1997.
19
El empate militar es una situacin en la cual ninguno de los combatientes est en capacidad de hacer avances
importantes en el campo de batalla debido a la fuerza del adversario, y ninguno de los dos cree que la situacin
vaya a mejorar en el futuro cercano.
20
WOOD Elizabeth Jean, Un camino insurgente a la democracia. La movilizacin popular, los intereses econmicos
y las transiciones de los regmenes en El Salvador y Sudfrica, en Estudios Centroamericanos, ns 641-642,
Universidad Centroamericana Jos Simen Caas, marzo-abril de 2002.
21
FERRO Juan Guillermo, Las FARC, an lejos de una negociacin en rme, ponencia presentada en el taller
Obstacles to Robust Negotiated Settlements of Civil Conicts, Instituto Santa Fe (EE.UU.) y Universidad Javeriana
(Colombia), Bogot, mayo 29 al 31 de 2003.
[51]
[52]
23
Los policas se entregaron porque se quedaron sin municin, en El Tiempo, diciembre 19 de 2005.
24
25
Duro de vencer, en Semana, edicin n 1221, septiembre 26 a octubre 3 de 2005, pp. 30 - 38.
Luego de analizar el estado actual del conicto armado, los cambios en la conducta de
sus principales protagonistas y las posibles implicaciones en el proceso de negociacin, es
evidente que en Colombia las estrategias y los movimientos tcticos de las organizaciones
guerrilleras se han venido modicando en funcin de los cambios experimentados en la
dinmica de la confrontacin armada.
Por tanto, a pesar de los resultados positivos en la lucha contra la guerrilla gracias a la
ampliacin de la capacidad operativa y de inteligencia del Estado, es preciso reconocer
que difcilmente se conseguir el sometimiento de los alzados en armas por la va militar.
Los resultados obtenidos en este campo deben interpretarse como una contribucin a la
creacin de las condiciones para negociar la terminacin de la guerra, por cuanto permiten
contener la expansin de la guerrilla y bloquear el acceso a sus principales fuentes de nanciamiento, con lo cual la solucin poltica del conicto se convierte en una opcin.
Ante la ofensiva de la Fuerza Pblica, la guerrilla dej de lado la lgica estricta de control territorial, para seguir la lgica ms amplia del control estratgico. Mientras que el
control territorial tiene como objetivo mantener el dominio, a travs de cualquier medio,
del territorio y de su poblacin, el control estratgico selecciona los medios necesarios
para consolidar la posicin de cada actor frente al enemigo en el conjunto de la guerra.
Como se inere de lo que se ha dicho aqu, los grupos en competencia buscan sorprender a su adversario con el propsito de agotarlo gradualmente. Desde luego, como
advierte Eric Lair, lo inesperado no es una garanta de xito o parlisis total del enemigo,
pero permite minar su capacidad de respuesta y su moral.
Si bien la insurgencia ha dejando de lado el enfrentamiento directo con el Ejrcito
para evitar su derrota, optando por golpear indirectamente a su adversario mediante el
sabotaje a la infraestructura econmica y la intensicacin del terrorismo en las ciudades,
es necesario reconocer el alcance y las limitaciones de esta nueva conducta. En efecto,
la guerrilla ha identicado el sabotaje de la economa como el centro de gravedad del
conicto, en cuanto a travs de una guerra de desgaste puede impedir su recuperacin,
y por tanto la de su enemigo, pero al mismo tiempo sabe muy bien que la obtencin de
los recursos necesarios para lograr sus objetivos depende de no afectar de manera grave
y signicativa la economa nacional.
26
27
[53]
[54]
En cuanto a la urbanizacin del conicto en el momento actual implica el riesgo bastante serio para la guerrilla de hacerse militarmente vulnerable, por cuanto demandara
de su parte contar con los medios para controlar a largo plazo las grandes ciudades y enfrentar el escalamiento de la confrontacin armada, situacin que pondra en peligro su
inuencia sobre las zonas rurales estratgicas, construida a travs del tiempo con grandes
esfuerzos.
No obstante, vale la pena resaltar que no debe subestimarse el objetivo de extender el
conicto armado a las ciudades por parte de las organizaciones guerrilleras. La expansin
a las ciudades podra ser el medio utilizado por la guerrilla en el futuro para adquirir una
mayor capacidad de negociacin sirviendo de sustento a una demanda de mayor participacin en el poder.
En suma, la elevada capacidad de adaptacin de los alzados en armas a las nuevas realidades militares, que les ha permitido insistir en la confrontacin armada pese a la prevalencia
de un entorno adverso e incierto, hace que se corra el riesgo muy alto de subestimar hacia
el futuro la capacidad de transformacin e impacto del conicto. La localizacin de los
actores armados, el aprendizaje estratgico logrado, la precariedad relativa de sus fuerzas
y sus interacciones con la poblacin civil llevan a pensar en un conicto estable, dotado
de un orden propio y poco tendiente a una solucin militar inmediata.
Cabe recalcar que ante el optimismo maniesto en el pas en trminos de lograr la
derrota militar de la guerrilla, los mayores esfuerzos del Estado dirigidos a transformar la
visin positiva que los insurgentes conservan de la continuacin de la guerra deben estar
acompaados de una clara disposicin de las elites a efectuar concesiones, con lo cual
estaran madurando las condiciones para avanzar hacia el logro de la solucin negociada
del conicto.
Las estadsticas que se presentan en este artculo se construyeron a partir de la informacin del Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la Repblica www.derechoshumanos.
gov.co/observatorio y la Polica Nacional.
Fernando Cubides**
RESUMEN
El presidente Uribe y su entorno se la han jugado a fondo en el proceso de negociacin con los paramilitares, aunque es demasiado pronto para juzgar resultados que puedan considerarse duraderos. Se invirti
el que todos los analistas, sin excepcin, haban considerado el orden natural de las cosas en materia de
negociacin, la secuencia lgica: puesto que el paramilitarismo exista en funcin de la guerrilla, desactivarlo, contribuir a su desaparicin, implicaba llegar, de manera previa, a algn tipo de solucin negociada con ella. El costo poltico, si fracasa, o los eventuales dividendos si llega a buen trmino, terminar
asumindolos sin duda la prxima administracin, cualquiera que ella sea.
Palabras clave: paramilitarismo, negociaciones, Colombia.
[55]
SUMMARY
The president Uribe and their environment have thoroughly played it to him in the negotiation process
with the paramilitary ones, although it is too soon to judge results that they can be considered durable.
The one was invested that all the analysts, without exception, they had considered the natural order of
the things as regards negotiation, the logical sequence: since the paramilitarismo existed in the guerrillas
function, to disable it, to contribute to its disappearance, it implied to arrive, in a previous way, to some
type of negotiated solution with it. The political cost, if it fails, or the eventual dividends if it arrives to
good term, it will nish assuming them without a doubt the next administration, anyone that it is.
Key words: paramilitarismo, negotiations, Colombia.
FECHA DE RECEPCIN: 5/2/2006
FECHA DE APROBACIN: 10/2/2006
ISSN 0121-4705
Fernando Cubides
NMEROS Y NMEROS
[56]
a primera sorpresa son las cifras. Aun para quienes como especialistas hubieran hecho
un seguimiento detallado, y hubieran participado en el debate acerca de la paramilitarizacin de Colombia, la magnitud ha desbordado todo estimativo previo. Cmo
y a qu horas se formaron tantos ejrcitos irregulares? Qu tenemos como sociedad para
producir, casi como generacin espontnea, tal nmero y variedad de combatientes aptos
para este tipo de guerra? Y luego de la corroboracin de los nmeros, la constatacin de
un hecho grueso: es inevitable su proyeccin a la poltica. En un balance del primer ao
del gobierno Uribe (Midiendo fuerzas, Planeta, 2003), Daniel Pcaut armaba que si no
era previsible que se registraran avances sustantivos en su tratamiento, al menos un aspecto
positivo por sealar de la nueva poltica que se inici con Uribe habra sido que saliera a
la luz la dimensin del fenmeno paramilitar. Y en verdad han estado emergiendo cifras
y otro tipo de evidencias, estridentes, que no entraban en los clculos de ninguno de los
analistas; ni el mayor de los malpensantes al respecto habra podido dimensionarlas con
anterioridad. Toda una constelacin de ejrcitos privados formados en la sombra, saliendo a la luz pblica y con la pretensin de pesar en las balanzas del poder regional. Entre
tanto, y a favor de las tratativas o conatos de negociacin, se ha ido llevando a cabo toda
una amalgama de intereses en el plano regional. Volviendo a las cifras, tomndolas con
benecio de inventario, descontando el porcentaje atribuible a la corrupcin, es decir, el de
aquellos que terminan colndose para beneciarse de los auxilios econmicos que reciben
los combatientes desmovilizados, el nmero total de efectivos hasta ahora desmovilizados
sigue siendo un desafo a nuestra sensibilidad, a nuestra capacidad de sorprendernos, y a
nuestra aptitud para ofrecer interpretaciones con un mnimo de consistencia.
Cuando en las declaraciones iniciales de algunos de los jefes que acudieron a Santa
Fe de Ralito, Bez, Mancuso, Vicente Castao o Don Berna se referan indistintamente
a 20000 hombres, o a 20.000 fusiles, por parte de los observadores y analistas la cifra se
tomaba con circunspeccin, como un alarde previo a las conversaciones, una bravuconada maximalista para consumo externo1. A la fecha en que estamos redactando van ya
22.842 desmovilizados (cifra ms all de toda duda como que cuenta con una expresin
con toda la tcnica contable del caso, como lo exige cualquier otro rubro del presupuesto
que habr de ser supervisado por la Contralora: lo empleado bajo el concepto de ayuda
humanitaria a quienes se desmovilizan) y en corto tiempo, segn Juan David ngel, director de Reinsercin, la cifra arribar a 26.000.
La apuesta ha sido alta, y lo menos que puede decirse es que el presidente y su entorno
se la han jugado a fondo, aunque es demasiado pronto para juzgar resultados que puedan considerarse duraderos. Se invirti el que todos los analistas, sin excepcin, haban
considerado el orden natural de las cosas en materia de negociacin, la secuencia lgica:
puesto que el paramilitarismo exista en funcin de la guerrilla, desactivarlo, contribuir a
su desaparicin, implicaba llegar, de manera previa, a algn tipo de solucin negociada
Todava en agosto de 2005, en un folleto impreso con toda la tcnica del marketing poltico: Das de paz. Balance
de un ao de negociaciones de las AUC con el Gobierno Nacional, fechado en Santafe de Ralito (en la contra cartula, la
Oracin por la Paz de San Francisco de Ass, Il poverello, que tal vez nunca se haya visto citada en un contexto tan
extico) hablaban ellos mismos de la reincorporacin de ms de quince mil personas, p. 3.
Fernando Cubides
con ella. El costo poltico, si fracasa, o los eventuales dividendos si llega a buen trmino,
terminar asumindolos sin duda la prxima administracin, cualquiera que ella sea.
Y ya en el curso de esas singulares tratativas en Santa Fe de Ralito, se ha ido comprobando lo indito de la situacin: no hay muchos precedentes de una negociacin con
irregulares de estado que hayan adquirido tal poder de fuego, tal presencia territorial,
y en tan diversas regiones. Tras digerir a duras penas la cifra, el interrogante que de
manera concomitante surge es por qu, siendo tan diversos y habindose manifestado
en el curso mismo de esta etapa tales diferencias, suras y contradicciones abiertas entre
quienes se cobijaban bajo las mentadas siglas, a lo largo de estos cuatro ltimos aos
han ido entrando en la lgica de la negociacin, mal que bien han venido aceptando el
esquema propuesto, haciendo a un lado su suspicacia y sus aprehensiones. Si lo que les
dio justicacin para su surgimiento ha sido la guerrilla, qu ventajas encuentran en
deponer las armas cuando la guerrilla subsiste y mantiene intacta su capacidad ofensiva
y destructora? Tan seguros se sienten de lo que han construido como redes de apoyo
a su favor como para prescindir del terror y de la violencia? Abundan los testimonios
segn los cuales en las regiones en donde se han desmovilizado, si ha desaparecido el
aparato militar, se mantiene la capacidad de intimidacin. Quien no haya vivido en una
zona de dominio paramilitar no sabe lo asxiante que puede llegar a ser. Buena parte
del xito de su implantacin consisti en explotar a fondo la percepcin de inseguridad
que produjo la presencia previa de la guerrilla. En ese sentido, como se ha sealado,
son un fenmeno esencialmente reactivo; al gestarse en una regin determinada, o al
incursionar e irse posicionando en una de ellas, tienden en principio a hacer ms predecible el tributo que exigen, se guan de cara a los medianos y grandes propietarios
por una especie rudimentaria de base gravable, capitalizan de ese modo la inseguridad
preexistente, pero hacia todos los otros sectores, particularmente hacia los pequeos
propietarios agrarios y pequeos comerciantes, y hacia jornaleros y trabajadores de base,
su comportamiento es desptico, arbitrario e impredecible. En contraste la guerrilla
ha cometido, y comete, exacciones de una manera sistemtica, extorsiona y exacciona
a todo tipo de propietarios, y hacia quienes no lo son tiene una actitud protectora, y
no hay duda de que tratndose de una estructura centralizada, siendo distinguible al
menos una lnea de mando, en las zonas en donde ha logrado implantarse, en conjunto
su comportamiento es ms predecible.
Al abordar el tema de lo que signica la vida cotidiana en una regin con dominio paramilitar, un tono de indignacin moral es casi tan inevitable como la necesidad de constatacin emprica, sobre el terreno. Se esgrime a favor de lo que ha existido como proceso
de negociacin el descenso inmediato en algunos de los indicadores de la violencia ms
letal: masacres en un 85%, homicidios en un 43%. Sin subestimar la importancia de lo
que revela tal descenso, habra que esperar, para que se armen como tendencia, en todo
caso, un perodo que podramos denominar de normalizacin en que el nuevo orden
se asiente. Respecto de lo que se ha visto en Santa Fe de Ralito, y en las distintas ceremonias de entrega, han abundado las crnicas y los relatos manieristas, que se detienen al
detalle en las puestas en escena y otros componentes de la parafernalia blica, atuendos
y dems de los combatientes que se entregan, y en los esfuerzos por dar cuenta de una
accin concertada y coordinada, de los distintos grupos y sus voceros; pero por razones
ms que obvias, mientras que no se trate de una desmovilizacin individual, no es posible
indagar acerca de motivaciones, expectativas, nexos con las sociedades locales. Para todo
[57]
[58]
Fernando Cubides
ello, como escriba un reportero, sin otros medios de vericacin, a las autoridades les
queda solo acogerse a la buena voluntad del jefe del grupo armado2.
Recapitulando la secuencia desde nes de 2003, cuando se declar el n de la etapa
exploratoria y se inici la desmovilizacin de las estructuras organizadas, va quedando
a la vista la heterogeneidad de los grupos que se cobijan bajo la sigla genrica, lo diverso
de su trayectoria y de las motivaciones que les dieran origen: pocas semejanzas se pueden
hallar entre los 155 hombres que en el corregimiento de Ortega del municipio de Cajibo
(Cauca) deciden participar en el proceso, rurales y raizales, que pueden mostrar 20 aos
de confrontaciones con la guerrilla y de defensa de un territorio circunscrito, el suyo, pues
casi todos sus integrantes son pequeos y medianos propietarios agrarios en la zona, y los
855 del Bloque Cacique Nutibara, decididamente urbanos, que al iniciar su acercamiento
acaban de dirimir a su favor la lucha por la hegemona en las comunas de Medelln con el
Bloque Metro, y que escasamente, junto con su jefe, Adolfo Paz, logran ocultar sus origen
en la delincuencia comn, y de los cuales, segn la encuesta hecha sobre la marcha, el 79%
tiene menos de 29 aos, una apabullante mayora han desertado del sistema educativo, y
arman, sin que se les pueda desmentir, que se acogieron a las armas ante al ausencia de
oportunidades laborales. De ah en adelante, a lo largo de estos tres aos, se han venido desgranando de ese organigrama multiforme, sin una pauta reconocible, sin orden ni concierto
a primera vista, bloques y grupos regionales hasta llegar a la cifra mencionada. Han medido
acciones espectaculares, que evidencian las suras cuando no la lucha abierta entre grupos, y
persiste la incgnita acerca de la desaparicin de Carlos Castao, de tanta visibilidad y tanto
protagonismo en todo el perodo anterior, pero que ya en el curso de la fase exploratoria
se va viendo contrapesado, cuando no contrarrestado en su poder, por los otros ocho rmantes del documento con el que se suscribe un acuerdo para la desmovilizacin, en julio
de 2003, una desmovilizacin que, por cierto, en principio se planteaba para que concluyera
en dos aos, pero cuyo cronograma ir a coincidir, y no es por azar, con el n del perodo
presidencial. Puesto que hemos sido bombardeados por los medios de comunicacin con
una gran cantidad de nombres y alias, y se ha ido atribuyendo mayor poder a uno u otro
segn las circunstancias, vale la pena recordar y transcribir aqu el nombre de los rmantes
de ese acuerdo inicial, anunciado el 16 de julio de 2003: Carlos Castao, Salvatore Mancuso,
Adolfo Paz (Don Berna), Vicente Castao, Hernn Hernndez, Luis Cifuentes, Ramiro
Vanoy, Francisco Tabares, y Jorge Pirata. Desde esa fecha, y como si fuera un carrusel, los
medios han ido sealando a uno u otro de ese grupo pseudocolegiado como el verdadero poder en la cpula. En dicho acuerdo, si la cifra estimada era la de 10.000 hombres
por desmovilizar, la expresin geogrca se aproximaba ms a la dispersin real, y mostraba que esas preliminares estaban induciendo una agrupacin en bloques: Bloque Norte,
Bloque Minero, Bloque Nutibara, Bloque Pacco, Bloque Libertadores del Sur, Bloque
Tolima, Bloque Huila, y, todava desagregados, el Frente La Gabarra, y el Frente Farallones
del Cauca. Sintomtico que aunque sigue siendo el ms entrevistado, y cuyas declaraciones
son todava las ms enfticas, Carlos Castao parece ya entonces perder protagonismo, y
de manera acelerada, y sintomtico as mismo que aquella parte de la organizacin que ha
creado y tiene su impronta personal, no se mencione de modo explcito.
Asordinadas, las luchas en la cpula del organigrama paramilitar, van revelando que,
a contrapelo de las armaciones grandilocuentes acerca de su cohesin, se trata de un
2
Fernando Cubides
poder disperso, y que al igual que en el rgimen feudal, cada jefe tiene poder slo en
la medida del control regional que posea, de su grupo regional; y el tamao de ste, el
nmero de efectivos con los que cuente, es el que indica el peso especco que el jefe
en cuestin puede en adelante volcar o hacer valer en la mesa. Pero a la vista est que la
desmovilizacin como meta han llegado a compartirla.
Profusin de nombres de frentes y bloques (con una tendencia a la impostacin de
nombres de orgenes precolombinos: Nutibara, Calima), alias que se consideraran
pintorescos si no fueran del todo ominosos para las vctimas, y el desle ante las cmaras
y los observadores de efectivos en todas las condiciones, y de multitud de armas y de toda
suerte de parafernalia blica.
Lo que han mostrado adems en departamentos como Bolvar, Cesar, Crdoba, Magdalena y La Guajira, es que se han formado en la escuela de un gamonalismo poltico
tradicional, son diestros en sacar provecho de las costumbres polticas clientelistas, y estn
en disposicin de emplear a fondo los recursos acumulados para que una vez desmovilizados, as no participen de una manera directa en poltica, tengan un peso propio en la
poltica local y regional, a travs de sus intermediarios.
En cuanto a nmeros, algunos de los observadores y algunos de los periodistas ms
perspicaces no han dejado de notar la discordancia entre el nmero de hombres desmovilizados y el nmero de armas. Los primeros superan con mucho a las segundas. Una
explicacin, de ocio, es que dentro de los desmovilizados hay que contar a quienes slo
prestaban apoyo logstico, o hacen parte de redes auxiliares, pero dados los precedentes,
la duda es del todo lcita.
[59]
[60]
Fernando Cubides
Proyecto de Ley Estatutaria n 85 de 2003 en Gaceta del Congreso, Ao XII, n 436, 27 de agosto de 2003, p. 4. Uno
de los mritos de este proyecto, es que pondera en lo que signica la cuestin organizativa, un componente clave
del problema, como tratamos de mostrar.
Fernando Cubides
[61]
Al persistir en el genrico, grupo armado organizado (genrico cuya paternidad intelectual hay que atribuir sin duda a Fernando Londoo Hoyos, como vimos) al igualar por
tanto a todos los grupos irregulares, haciendo abstraccin de sus orgenes, de su trayectoria,
por arte de enunciado, no por ello se le da prioridad en la ley a una modalidad colectiva
de desmovilizacin. Ledos al detalle los artculos correspondientes, el tratamiento para
la desmovilizacin individual es el mismo que el que se contempla para la desmovilizacin
colectiva. Una consecuencia no esperada puede ser la de que la responsabilidad por los
crmenes ms graves termine diluyndose.
En trminos generales, y para el caso de la guerra irregular, una de las condiciones de
la aplicabilidad del DIH es la existencia de un mando responsable, de una lnea jerrquica en la organizacin de que se trate, que pueda hacerse responsable por las rdenes
que imparte y por todas sus implicaciones. Es uno de sus puntos nodales y uno de los obstculos para su vigencia plena, pues casi siempre resulta escamotendose, o diluyndose
4
Una ley para la impunidad?, artculo para la publicacin en el Boletn del Instituto Elcano (Madrid), puesto a
circular para la discusin interna en el Iepri, 2005.
[62]
Fernando Cubides
Tal vez tengan razn quienes sostienen que la tcnica jurdica entre nosotros se ha estado haciendo ms y ms sosticada, y pongan como ejemplo la ley de justicia y paz, o el
decreto que la reglamenta. S, al leerlas y procurar sopesar sus alcances, no queda duda:
seguimos siendo un pas de leyes y de juristas. Teniendo como materia prima abundante
anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 55-64
Fernando Cubides
[63]
Vase, respectivamente, PATIO Otty, Carta a Eduardo Pizarro, en El Tiempo, 11 de diciembre de 2005, y
PIZARRO Eduardo, No hay maana sin ayer, en El Tiempo, 19 de diciembre de 2005.
anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 55-64
Fernando Cubides
en cuestin, y por doloroso que pueda ser llevar el ejercicio a su trmino, respondiendo
al interrogante, si por azar el asesino pudiera ser juzgado y se acogiera a la ley: Con el
presente decreto y en su sentido ms universal, la dignidad humana de la vctima tendra
una genuina oportunidad?
UNA CODA
[64]
OEA denuncia rebrote para en Crdoba, en El Tiempo, 1 de marzo de 2006, p. 1-7. Reinsercin est en crisis y
pone en riesgo el proceso de paz con la AUC, dice informe de vericadores, en El Tiempo, 2 de marzo de 2006.
Socorro Ramrez*
RESUMEN
El gobierno de lvaro Uribe (2002-2006) ha reiterado la prioridad que les concede a dos objetivos de
su poltica exterior, en particular hacia los pases vecinos: buscar apoyo para la estrategia de seguridad y
lograr una insercin internacional activa. Aunque ambas constituyen imperativos nacionales derivados de
la propia situacin interna y del cambiante contexto internacional, estn cruzadas por los sesgos propios
de las opciones del mandatario y por la situacin de los pases vecinos.
Palabras clave: relaciones internacionales, poltica exterior, Colombia.
El gobierno de Uribe
y los pases vecinos
SUMMARY
Uribes government (2002-2006) it has reiterated the priority that grants to two objectives of their foreign
policy, in particular toward the neighboring countries: to look for support for the safe-deposit strategy
and to achieve an active international insert. Although both constitute imperatives national derivates of
the own internal situation and of the changing international context, they are crossed for the biases characteristic of the options of the leader and for the situation of the neighboring countries.
Key words: international relation, foreign policy, Colombia.
[65]
ISSN 0121-4705
Socorro Ramrez
esde su posesin, el presidente Uribe ha tratado de mostrar que su poltica de seguridad no es otra cosa que una respuesta a la saturacin nacional con el conicto, a
la exigencia de los vecinos para que el Estado colombiano ejerza un control efectivo
en las fronteras nacionales y a la lucha global contra el terrorismo. Simultneamente, su
administracin se ha esforzado por comprometer a los gobiernos de los pases colindantes
con su estrategia de seguridad, habiendo alcanzado algunos acercamientos y acuerdos con
ellos en este campo, pero habiendo generado tambin fuertes reacciones negativas, que
limitan el alcance y la perduracin de tales pactos.
Acercamiento y acuerdos
[66]
n de reuniones celebradas.
Venezuela
Ecuador
Panam
Per
Brasil
Socorro Ramrez
Como resultado de las mltiples reuniones de Uribe con todos sus pares de pases vecinos,
y de los encuentros de ministros o de altos mandos militares, se han concretado diversos
acuerdos lo que no se pudo lograr en el gobierno de Pastrana, entre otras cosas, porque a
pesar de que se empezara a aplicar en las fronteras, los vecinos no fueron ni siquiera enterados de la negociacin del Plan Colombia, de su contenido y alcance. Aunque Uribe no
logr de Venezuela, Ecuador y Brasil la calicacin de las guerrillas como terroristas, s lo
obtuvo de los pases centroamericanos, incluyendo a Panam, pas con el que adems rm
acuerdos de reforzamiento de la presencia policial en la frontera y la adopcin de mecanismos para el control del contrabando de armas. La convergencia del gobierno peruano de
Alejandro Toledo con las polticas estadounidenses ha facilitado el apoyo al Plan Colombia
y a la estrategia de seguridad de Uribe. Desde octubre de 2002, Bogot y Lima acordaron
profundizar la militarizacin de la frontera y la cooperacin policial para combatir las actividades ilcitas en los ros fronterizos comunes y el trco areo de estupefacientes.
A pesar de que los gobiernos de Brasil y Colombia mantienen desacuerdos en materia de
seguridad y percepciones distintas sobre la situacin colombiana, han generado tambin
un enorme espacio para el mutuo entendimiento. Desde 2002, los acuerdos muestran
un aumento del compromiso de ambos gobiernos con la cooperacin fronteriza y con
el combate conjunto a distintas formas de criminalidad organizada, como la produccin
y trco de drogas y el terrorismo. A su vez, para paliar las diferencias al respecto, los
acuerdos contemplan la lucha contra el terrorismo segn la percepcin de amenaza que
de ellos tiene cada pas y los compromisos al respecto asumidos en la ONU y la OEA.
Adems del funcionamiento rutinario y un poco lento de la comisin mixta antidrogas,
se ha intentado crear grupos de trabajo sobre prevencin y represin de la criminalidad y
el terrorismo, y se han incrementado las reuniones de alto nivel en materia de seguridad
con resultados muy signicativos. Entre stos est el intercambio de informacin tctica
y de inteligencia de carcter estratgico durante el desarrollo de operaciones y la alerta
previa a las unidades fronterizas, la transferencia de datos de inters en tiempo real entre
los respectivos centros de comando, que permita el control de vuelos ilcitos en la frontera, el ejercicio combinado de operaciones entre las fuerzas areas de los dos pases, y la
detencin de guerrilleros por ambos ejrcitos. Estos puntos, en particular, son esenciales
y, de generalizarse, podran ahorrar muchas de las tensiones con los dems vecinos.
Sin embargo, los recursos que Bogot y Brasilia asignan a la aplicacin de estos acuerdos
son muy limitados, lo que disminuye su capacidad de actuar incluso en el corto plazo. Este
problema podra estar inuyendo en el hecho de que no se logren acuerdos concretos sobre el Sivam-Sipam, el ambicioso proyecto brasileo de seguridad y proteccin ambiental,
que pretende controlar con aviones, radares y satlites el espacio areo amaznico. Pero
tambin pesan en el mismo sentido otras razones. Segn ex ministros de Defensa colombianos, la ausencia de acuerdos sobre el Sivam-Sipam obedecera a los muy altos costos
de los servicios satelitales ofrecidos por Brasil, y, segn fuentes brasileas, respondera a
presiones estadounidenses en contra del uso de este mecanismo por ser incompatible con
los acuerdos que Colombia tiene con Washington.
Con Ecuador, Uribe lleg a algn grado de entendimiento luego de que Lucio Gutirrez
tomara diversas iniciativas regionales relacionadas con el conicto colombiano1, como el
1
[67]
Ecuador y Per ofrecen ayuda a presidente Uribe, en El Tiempo, 12 de julio de 2002, p. 1-8; Encuentro GutirrezUribe, en El Tiempo, 30 de noviembre de 2002, p. 1-4.
[68]
Socorro Ramrez
ofrecimiento de sus buenos ocios y del territorio de su pas para recibir a los guerrilleros
que salieran de las crceles como producto de un acuerdo humanitario, y la gestin por
parte de Ecuador, en mayo de 2003, de la declaracin del Cuzco, en la que el Grupo de
Ro le solicitaba a la ONU exigirle a las FARC un cese del fuego y su disposicin a la negociacin. Igualmente, los dos presidentes rmaron acuerdos de seguridad para el manejo
de problemas en la frontera compartida. Tales acuerdos se tradujeron, entre otras cosas,
en la localizacin de un contrabando de armas para las FARC en el que estaran implicados militares ecuatorianos, el descubrimiento de una red internacional de lavado de
dinero, y la detencin de un lder de las FARC en Quito, al comenzar el ao 2004. Esos
acuerdos, sin embargo, no lograron mantenerse luego de la cada de Gutirrez, como lo
veremos ms adelante.
Con Venezuela, aunque las tensiones binacionales han copado buena parte del perodo
en que han coincidido Chvez y Uribe, desde el primer semestre de 2004, stas comenzaron
a ceder, entre otras cosas, gracias a las audaces iniciativas de cada uno de los dos gobiernos.
Del lado colombiano se dieron tres hechos cruciales: la reaccin rpida de Uribe tras la
detencin en Venezuela de presuntos paramilitares colombianos y el ofrecimiento de ayuda
para claricar lo ocurrido; su renuncia a la compra de tanques de guerra con destino a la
frontera, anuncio que Uribe hizo el 14 de julio, en el Tablazo, durante la simblica visita
a Hugo Chvez un mes antes del referendo revocatorio al que deba enfrentarse su colega
venezolano; y, nalmente, la sustitucin, el 11 de noviembre, del comandante del ejrcito
de Colombia, el general Martn Orlando Carreo, quien era visto por el mandatario vecino
como una piedra en el zapato. Del lado venezolano las manifestaciones fueron tambin
signicativas: el discurso de Chvez en Cartagena, el 10 de noviembre de 2004, con ocasin de su visita a Uribe, en el que arm enfticamente: No apoyar grupo subversivo
alguno contra gobierno democrtico alguno. Llmese como se llame al grupo armado
que fuere, guerrilla de FARC o ELN, paramilitares2, y el llamado del propio Chvez al
movimiento bolivariano para que evite las relaciones con las FARC3. En desarrollo de los
compromisos de Chvez y Uribe en Cartagena, a comienzos de diciembre de 2004, se
reunieron en Caracas los ministros de Defensa de ambos pases y acordaron intensicar
el intercambio de informacin sobre amenazas fronterizas comunes, narcoterrorismo y
delincuencia organizada, y sesionar cada semestre para revisar la agenda de seguridad en
la zona fronteriza y los planes de accin conjunta.
Los acuerdos se vieron interrumpidos por la tensin con la que comenz 2005. La pugna
llev a que ambos gobiernos pusieran al descubierto sus ms profundos temores y desconanzas recprocas, y cada uno de ellos pudiera medir el peligroso grado de determinacin
de su vecino para enfrentarlas, as como las nefastas consecuencias que una ruptura ms
honda y duradera podra traer para ambos pases. El gobierno colombiano, preocupado
sobre todo por la seguridad interna del pas, puso de maniesto su absoluta intolerancia
ante cualquier grado de colaboracin de un gobierno vecino con organizaciones subversivas nacionales, mientras Venezuela demostr su absoluta determinacin en la defensa de
su soberana y del proceso poltico bolivariano. Una vez puestas las cartas sobre la mesa,
2
Taller de alto nivel El nuevo mapa estratgico, 12 y 13 de noviembre de 2004. Relatora elaborada por la chilena
Martha Harneker.
Socorro Ramrez
los dos presidentes decidieron asumir directa y personalmente los asuntos de seguridad
y soberana4. En ese nuevo clima hay que entender los compromisos adquiridos por ambos gobiernos, de trabajar conjuntamente en el marco de los mecanismos bilaterales y
de disear una estrategia conjunta contra el terrorismo, las drogas y los delitos conexos.
Esas decisiones fueron adoptadas, el 24 de noviembre de 2005, en Punto Fijo, luego que
Chvez, como antrin, le reiterara a Uribe que lo reconoca como presidente legtimo
y condenara cualquier accin subversiva, y que, en respuesta, Uribe se comprometiera a
ordenar las investigaciones sobre los indicios que en esa reunin le entreg Chvez sobre
un supuesto complot que se estara preparando en su contra entre ex militares golpistas
venezolanos y miembros de organismos colombianos de seguridad5. En respuesta a esta
ltima peticin, al recibir a Chvez pocos das despus, el 17 de diciembre de 2005 en Santa
Marta, Uribe advirti: Est todo el mundo advertido de que el gobierno colombiano no
permite que nadie vaya a armar conspiraciones contra un gobierno democrtico y menos
de un pas hermano, y con ese motivo reprendi al director del DAS, quien haba dicho
que el evento sealado como una conspiracin haba sido slo de tipo acadmico6.
El reencuentro presidencial colombo-venezolano tuvo otros efectos en materia de seguridad tanto binacional como, en particular, en relacin con el conicto colombiano.
Venezuela ofreci al ELN apoyar sus dilogos con el gobierno de Colombia7, y al nalizar
el ao 2005 capturaron en Maracaibo al miembro del ELN Donayro Manuel Acevedo Prez, y lo entregaron al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en Ccuta8. En
enero de 2006, Chvez y Uribe, desde La Paz, donde asistan a la posesin de Evo Morales,
manifestaron su comn acuerdo de aceptar la peticin hecha a las FARC por tres de los
doce ex diputados secuestrados por esa organizacin, de ser enviados como refugiados a
Venezuela para salir de su cautiverio9. De ocurrir, este hecho controversial podra colocar
a Chvez como un jugador del intercambio humanitario y un interlocutor poltico de las
FARC10. La cancillera colombiana, por su parte, neg la peticin de asilo de seis militares
y un ex canciller, vinculados al golpe de Estado contra el presidente Chvez11. Ahora bien,
el nuevo clima binacional ms que a cooperacin entre las fuerzas armadas, cuyas relacio4
Socorro Ramrez, Colombia y Venezuela: De una aguda tensin a una asociacin estratgica?, en Socorro
Ramrez y Jos Mara Cadenas, Colombia-Venezuela: retos de la convivencia, Bogot, Iepri, Universidad Nacional de
Colombia-Universidad Central de Venezuela-Corporacin Andina de Fomento, 2006.
Uribe y Chvez se renen maana en Venezuela, en El Tiempo, 23 de noviembre de 2005, p. 1-6; Chvez ofreci
petrleo a Colombia, por trueque, en El Tiempo, 25 de noviembre de 2005, p. 1-10; Reunin energtica, en
Semana, 28 de noviembre de 2005, pp. 60-61.
Uribe: complot contra Chvez, en www.bbcmundo.com, 18 de diciembre de 2005; Uribe y Chvez tratarn
temas de energa y comercio en Santa Marta; en portafolio.com, 17 de diciembre de 2005; Complot militar
contra Chvez o reunin acadmica?, en El Tiempo, 19 de diciembre de 2005, p. 1-3; Quin est tras documento
falso de cumbre golpista en Colombia, en El Tiempo, 22 de enero de 2006, p. 1-20.
Capturan en Venezuela a Hernn, cha clave del ELN, en El Tiempo, 22 de diciembre de 2005, p. 1-32.
10
El debate en Colombia al respecto ha mostrado que podra tratarse de un intento de la guerrilla de reclamar el
estatus de beligerancia, o que sera imposible de aplicar como asilo poltico dado que los secuestrados no son
perseguidos por el Estado colombiano; Qu hay detrs de la propuesta de asilo?, en El Tiempo, 23 de enero de
2006, p. 1-3; Editorial, Una propuesta inslita, en El Tiempo, 24 de enero de 2005, p. 1-12.
11
Tutela exige revisar refugio a general golpista, en El Tiempo, 21 de enero de 2006, p. 1-3; Una decisin
pragmtica, en Semana, 5 de diciembre de 2005, p. 80.
[69]
Socorro Ramrez
[70]
Nunca antes se haba dado ni un aumento tan signicativo del pie de fuerza militar en
las fronteras ni se haban realizado tantos encuentros y acuerdos entre el presidente de
Colombia y los mandatarios vecinos. Sin embargo, al mismo tiempo durante el perodo
de Uribe se ha profundizado la incomprensin de la situacin colombiana en el entorno
y el rechazo de las polticas del gobierno nacional por parte de diversos sectores de pases
vecinos, debido, entre otras cosas, a lo que perciben como presiones del gobierno colombiano por involucrarlos en el conicto interno y en la estrategia estadounidense frente a
l, as como a la imposibilidad de actuar de otra manera.
La incomprensin y el rechazo de las polticas gubernamentales se deriva, en primer
lugar, de la reiterada negativa del presidente Uribe a reconocer la existencia de un conicto armado en Colombia y la reduccin de la situacin a un fenmeno de terrorismo,
alimentado por el narcotrco. Esta obstinacin llev a la absurda decisin presidencial de
prohibir hasta el uso de la expresin conicto armado en el lenguaje ocial, y entrab
acciones humanitarias por parte de organismos multilaterales. Esta poltica, carente de
sentido, ha exacerbado las divergencias y el rechazo a la poltica de seguridad de Uribe.
As aconteci con Venezuela, Ecuador y Brasil, cuando el presidente pretendi que los
distintos gobiernos declararan terroristas a las organizaciones guerrilleras. La discusin
no se centr entonces en la necesidad de que los vecinos bloquearan sus cuentas, les
negaran la visa a sus integrantes y no permitieran su presencia en las fronteras o en sus
pases, sino en torno a la inaceptable reduccin del conicto colombiano al terrorismo.
Como rechazo a la exagerada posicin ocial colombiana, en medios acadmicos y gubernamentales de pases como Brasil y Ecuador predomina la idea de que en Colombia
se vive una guerra civil, en uno de cuyos lados se encuentra un gobierno que se empea
en negar la existencia del conicto.
12
Valentina Lares Martiz, Vamos a jar metas de seguridad, en El Tiempo, 30 de enero de 2006, p. 1-6.
Socorro Ramrez
14
As, por ejemplo, en septiembre de 2002, Uribe arm que estara interesado en una modicacin del TIAR que
le permitiera a ejrcitos de otras naciones intervenir en conictos internos como el colombiano; en octubre de
2002, durante la conferencia de las Amricas, respald la creacin de una fuerza suramericana de lucha contra el
narcotrco y el terrorismo; a propsito de la invasin a Irak, sugiri que Estados Unidos desplazara sus tropas del
Golfo Prsico al Caribe.
[71]
[72]
Socorro Ramrez
As lo seala la analista venezolana Ana Mara Sanjun, en su intervencin en el foro binacional en Bogot en
noviembre de 2005; se encuentra en Socorro Ramrez y Jos Mara Cadenas, Ob. cit.
16
As lo plantea el analista ecuatoriano Adrin Bonilla. Maggy Ayala Samaniego, Ecuador no es santuario de la
Guerrilla, en El Tiempo, 12 de febrero de 2006, p. 1-15.
Socorro Ramrez
[73]
[74]
Socorro Ramrez
mira con temor que Bogot pueda servir de punta de lanza de Estados Unidos contra el
proceso poltico venezolano. En la segunda, Ecuador no quiere verse involucrado en el
conicto colombiano ni que se vulnere su seguridad por ese motivo, y Colombia mira con
desconanza que la falta de control en Ecuador deje el campo libre al contrabando de armas y explosivos ecuatorianos, as como al refugio de guerrilleros en ese pas. El resultado
de estos mutuos temores es la incapacidad de cada parte para entender las necesidades
de seguridad del otro, la dicultad para hacerle frente comn a las problemticas consecuencias de la confrontacin colombiana y a las interacciones que establecen con ella
diferentes sectores de los pases vecinos, y la imposibilidad tanto para el esclarecimiento
de distintas denuncias como para la superacin de la sola mirada nacional de asuntos
transnacionales en los que todos se hallan envueltos de distintas formas.
Otro nefasto resultado ha sido que, ante la falta de accin comn, numerosos problemas
transfronterizos se han acumulado y agravado. La situacin se complica an ms debido
a que, en primer lugar, con ocasin de los inevitables roces y malos entendidos entre
vecinos, cada pas suele reaccionar aplicando sanciones a la contraparte. Tambin, a que
en virtud de la securitizacin desmedida de las agendas nacionales que lleva a que los
problemas sociales de las distintas zonas fronterizas se traten desde la lgica militar se
les conceda as a las fuerzas armadas un indeseable papel protagnico en el manejo de las
fronteras. El gobierno de Uribe ha hecho muy poco, bien sea solo o en colaboracin con
los vecinos, para enfrentar la precaria situacin econmica y social fronteriza, y la falta de
desarrollo e integracin fronteriza.
II. INTEGRACIN CONDICIONADA
La segunda prioridad de la poltica exterior de Uribe, la bsqueda de una insercin internacional positiva, se ha manifestado de manera contradictoria en relacin con los vecinos
a tres niveles. A nivel local, a travs de las deniciones y limitaciones en la construccin
de las Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF), denidas por la Comunidad Andina (CAN)
desde comienzos de la dcada de los noventa como uno de los principales instrumentos
de la poltica de desarrollo e integracin fronteriza que debera ayudar a profundizar la
integracin andina. A nivel subregional, en los avances y retrocesos de la integracin andina y sus acuerdos con Mercosur. A nivel regional, en la integracin energtica y fsica
con todas sus oportunidades y riesgos.
La poltica de vecindad y las relaciones transfronterizas
Durante el gobierno de Uribe, algunas ZIF han recibido un cierto empuje en un sentido
ms realista del que haban tenido desde su conformacin, y por n se ha concretado la
ZIF en el mbito fronterizo donde hace veinte aos surgi una propuesta que fue llevada
a los mbitos de integracin andina. Los temas de seguridad han estado de alguna manera
en la base de avances y retrocesos de la poltica de vecindad en el nivel fronterizo.
La importancia central que se le asigna al tema de seguridad se aprecia en la redenicin de la primera ZIF que Colombia haba delimitado con Ecuador desde 1990, pero
cuyas ampliaciones en 1993, 1997 y 2002 haban desdibujado su sentido y la haban hecho
inoperante. Por esa razn, el 28 de noviembre de 2002, los dos gobiernos denieron tres
regiones estratgicas de desarrollo, que corresponden a las diferencias en los mbitos
fronterizos. No obstante esa redenicin, los problemas de seguridad en la frontera han
echado atrs diversas dimensiones de su funcionamiento, entre otros, el libre trnsito de
anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 65-84
Socorro Ramrez
personas de los dos pases con el solo documento de identidad nacional y la exencin
de la tasa aeroportuaria internacional. Por las tensiones intergubernamentales no se ha
podido realizar la necesaria planicacin conjunta y la indispensable formulacin de
proyectos compartidos de desarrollo econmico y social, el mejoramiento de la infraestructura bsica comn ni de los servicios pblicos, de educacin y salud para poblaciones
compartidas o contiguas. Tampoco ha sido posible la ampliacin de los pasos fronterizos
formales, pese a que son una necesidad desde el punto de vista de la seguridad y del
comercio. Siguen, por tanto, predominando los llamados caminos verdes por donde
pasan pobladores y distintos ujos ilegales. Es meritoria la redenicin alcanzada durante
el gobierno de Uribe en esta ZIF, cuya puesta en marcha ayudara a resolver muchos de
los problemas fronterizos, pero su desarrollo ha estado interferido por las divergencias
intergubernamentales que han impedido manejar de manera conjunta las cuestiones de
seguridad derivadas del conicto colombiano y de las interacciones que con l han establecido sectores ecuatorianos.
La segunda ZIF, la de Colombia y Per, fue denida a nales de 2002, cubre toda la
frontera que est ubicada en la Amazonia y no cuenta con pasos fronterizos formales. Adems de la delimitacin formal de la ZIF, los dos gobiernos se han planteado la necesidad
de denir reas puntuales y estratgicas en las cuales se acordarn planes de mejoramiento
de la calidad de vida, el desarrollo productivo y la infraestructura. En febrero de 2004,
ambas cancilleras convinieron poner en marcha una diplomacia social en benecio de
las poblaciones de la zona fronteriza, especialmente en las reas de salud, educacin y
alimentacin bsica17, y en abril y octubre de ese mismo ao los presidentes insistieron en
aunar esfuerzos para crear condiciones para el desarrollo de la ZIF. Sin embargo, los dos
pases todava no han hecho el diagnstico conjunto de la situacin de la zona fronteriza
que permita formular un plan binacional de desarrollo o la diplomacia social. En este
caso han pesado ms las inercias burocrticas que los temas de seguridad sobre los que
los dos gobiernos han estado de acuerdo.
Los gobernadores de Norte de Santander y del Tchira, en 2004, delimitaron la posible
ZIF con municipios bajo su jurisdiccin e hicieron mltiples esfuerzos por concretarla.
Sin embargo, tales esfuerzos se vieron entorpecidos por la fuerte tensin entre los gobiernos centrales con la que comenz el ao 2005 y cuyos mayores costos a nivel econmico debieron ser cancelados por las poblaciones fronterizas. El reencuentro de Uribe y
Chvez, en particular en sus reuniones de noviembre y diciembre de 2005, se tradujo en
instrucciones a sus cancilleres para constituir formalmente la ZIF del Tchira y Norte de
Santander y revisar lo relacionado con los permisos fronterizos interrumpidos por Venezuela con la tensin de comienzos de 2005. Adems, se tradujo en el impulso a obras de
infraestructura de mutuo benecio y que tambin haban sido paralizadas por la desconanza y la tensin binacional. Tambin se tradujo en peticiones a la Copiaf de coordinar
la sectorizacin regional de la planicacin del desarrollo fronterizo as como de formular
un plan estratgico binacional para la lucha contra la pobreza en la zona fronteriza con
soluciones en materia de salud, educacin, empleo y formacin laboral, plan que debe
contar con la participacin de los gobiernos nacionales y regionales, de las comunidades
17
[75]
Declaracin conjunta de los ministros de Relaciones Exteriores de Colombia y Per; Bogot, 19 de febrero de
2004, prrafo siete.
Socorro Ramrez
[76]
La CAN ha vivido desde 2002 uno de los perodos ms inciertos por diversas razones:
los problemas de seguridad derivados de las crticas coyunturas nacionales, en particular
el conicto colombiano y sus repercusiones e interacciones con sectores de pases vecinos;
el peso de los temas polticos y de seguridad, que ha limitado la expansin de los ujos
econmicos, el desplazamiento de los ejes de inters comercial de parte de pases como
Venezuela, que ha solicitado ser admitido en el Mercosur, y Colombia, que ha negociado
un tratado de libre comercio (TLC) bilateral con Estados Unidos, al igual que Per y
Ecuador. Cada pas andino est intentando crear o fortalecer alianzas mientras los lazos
formales entre los miembros de la CAN experimentan tensiones que afectan la uidez
del comercio, la calidad de la inversin, el peso econmico relativo de un pas para el
otro. En ese contexto, el gobierno de Uribe ha recibido fuertes presiones de los gremios
que agrupan a la mayor parte de exportadores de manufacturas de Colombia para que se
respeten las sensibilidades de los principales importadores Venezuela y Ecuador en la
negociacin del TLC con Estados Unidos, pas que entra como fuerte competidor en el
mercado andino. Tambin el gobierno colombiano ha recibido presiones a favor de una
defensa de la integracin andina, donde Colombia es el gran vendedor, pues all realiza
ms de la mitad de sus exportaciones con valor agregado. Esa presin a favor de la CAN se
explica tambin porque el mercado andino le ha dado una cierta estabilidad a la economa nacional gracias a que la exportacin de manufacturas compensa la falta de ingresos
cuando bajan los precios de los productos bsicos, adems de que genera empleos de
calidad, estimula el desarrollo de la pequea y mediana industria, y ha servido de espacio
de entrenamiento de los productores antes de su salida a mercados ms globales. Gracias
a los compromisos adquiridos por sus miembros, la CAN es, asimismo, el mecanismo que
impide o limita la repercusin de las tensiones binacionales sobre el comercio, como ha
ocurrido con Venezuela o con Ecuador. El gobierno de Uribe ha asegurado tomar en
consideracin tales presiones y elementos, y ha manifestado estar comprometido con la
CAN. Sin embargo, no ha sido enftico en su defensa, entre otras cosas, por la existencia
de posiciones distintas al respecto entre los ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior, y porque los compromisos ya adquiridos en el TLC con Estados Unidos
despojan de contenido muchos de los acuerdos andinos y exigen una redenicin de
normas lo que entraa tensiones entre sus miembros.
En este contexto complejo de relaciones hacia los socios andinos, durante el mandato
de Uribe son de destacar los esfuerzos desplegados por Proexport en una doble dimensin: para lograr el pago de los socios venezolanos a los empresarios colombianos a pesar
del severo control de divisas impuesto por el gobierno de Chvez, y para salirle al paso
18
Declaracin del presidente de Colombia, lvaro Uribe, y del presidente de Venezuela, Hugo Chvez, Santa Marta,
17 de diciembre de 2005.
Socorro Ramrez
[77]
Satanizaron el Mercosur, en El Tiempo, 15 de octubre en 2003, p. 1-13; Gremios rechazan libre comercio con
Mercosur, en El Tiempo, 9 de octubre de 2003, p. 1-9; Rudolf Hommes, Brasil, Mercosur y Colombia, en El
Tiempo, 12 de septiembre de 2003; Gremios rechazan libre comercio con Mercosur, en El Tiempo, 9 de octubre
de 2003, p. 1-9; citados en Socorro Ramrez, Integracin de Colombia con Amrica del Sur y ALCA, en Os pases
da comunidade Andina, Brasilia, Fundao Alexandre de Gusmao (Funag) Instituto de Pesquisa de Relaes
Internacionais (IPRI), 2004, Tomo I, pp. 195-221.
[78]
Socorro Ramrez
y, por tanto, no tena sentido seguir insistiendo en ellos. Esta ltima argumentacin, compartida por sectores del gobierno de Uribe, pona de presente tambin el menosprecio de
algunos empresarios y polticos a las metas ms profundas que, a diferencia del ALCA o
los TLC bilaterales, se ha propuesto la integracin latinoamericana, y que cobran sentido
de urgencia para una insercin positiva en el contexto global arancel externo y mercado
comn y exigen coordinacin y armonizacin de polticas arancelaria, scal, tributaria,
cambiaria, libre circulacin de bienes, capitales y personas, poltica exterior y de seguridad comn, participacin de entidades subnacionales e institucionalidad supranacional
hasta para la solucin de controversias. Este tipo de integracin, adems de generar una
mayor participacin de diversos sectores estatales y no gubernamentales, constituira un
proceso gradual de negociacin que fortalece la capacidad de incidir en escenarios ms
amplios, como en las negociaciones con Estados Unidos o en el marco de la OMC. Otros
argumentos, en cambio, aducidos por sectores del gobierno o por empresarios, han mostrado que las exportaciones de Colombia obtendran ventajas si acceden antes que los
vecinos suramericanos al mercado estadounidense y evitaran que Centroamrica saque
de ese mercado a productos colombianos. En los debates al respecto se manifest tambin
un espejismo, que defenda la necesidad de asociarse con los fuertes y menospreciar a los
iguales, olvidando que Colombia pertenece a Latinoamrica y al Caribe, y que, en esta
poca de globalizacin, el pas no encontrar soluciones de largo plazo a sus problemas
sino en estrecha alianza regional. Adems, a Colombia no le conviene una dependencia
an ms profunda de Estados Unidos, cuyo gobierno no vacila en imponer sus intereses
a cualquier precio y cuando esas aproximaciones a Washington se realizan a costa de los
vnculos con sus vecinos, aliados naturales del pas.
Ante todos estos dilemas, el gobierno de Uribe tom nalmente la decisin de avanzar
simultneamente en la negociacin del acuerdo CAN-Mercosur y en la del TLC con Estados
Unidos. Como antrin del XIV Consejo presidencial andino, realizado en Rionegro el
22 de mayo de 2003, Uribe invit a Lula y pidi a sus socios andinos adoptar decisiones
polticas sinceras sobre las estrategias de cada pas y los retos comunes20. El acuerdo CANMercosur, contra todos los pronsticos, fue entonces rmado por Colombia nalizando
2003, y entr en vigencia en 2004, lo que permiti la liberacin inmediata del comercio
para el 24% de los productos colombianos. En ocho aos, ser liberado un 73% para llegar
al 97% de los productos nacionales que entrarn en ese mercado sin arancel, y el resto,
los productos ms sensibles, lo harn en un plazo de 15 aos. Por su parte, los productos
brasileos tendrn un ingreso ms lento en el mercado colombiano; se ha establecido un
plazo de doce aos para que el 84% de las exportaciones de Brasil quede libre de aranceles
para ingresar en Colombia21.
Uribe dio la batalla interna a favor de la rma del acuerdo, movido tal vez por razones
de seguridad, y Lula accedi a un manejo ms generoso de las asimetras entre los dos
bloques con plazos de desgravacin ms amplios, con tal de que no se viera frustrada la
perspectiva de integracin suramericana. En el cambio nal de posicin de sectores pol20
Presidente Uribe propuso plazo de un ao para levantar incumplimientos a fallos del Tribunal Andino, en El
Tiempo, 28 de junio, p. 1-6; Colombia quiere dar pasos a la globalizacin en cumbre de la CAN, en El Tiempo, 26
de junio, p. 1-2; Inters por Brasil en vsperas de la Cumbre Andina, en El Tiempo, 24 de junio de 2003, p. 1-2.
21
Nuevas alianzas y mayor inversin se espera de la relacin con Brasil, y Los benecios del acuerdo comercial
deben servir para fortalecer el intercambio, en www.portafolio.com.co, consultada el 27 de junio de 2005.
Socorro Ramrez
23
24
25
26
27
Lleg el momento de aanzar los negocios con el gigante del sur, en www.portafolio.com.co; Segunda
Macrorrueda Brasil-Colombia, en www.avanza.org.co, consultadas el 27 de junio de 2005.
[79]
Socorro Ramrez
sino que, adems, en algunos casos, se percibe el inters por aanzar alianzas estratgicas
o inversiones, generar las condiciones necesarias para ampliar las oportunidades de negocios y lograr una mayor integracin entre los dos pases28.
Los resultados de estos esfuerzos en comercio e inversin son interesantes para ambos
pases. Para Colombia, con la entrada en vigencia del acuerdo CAN-Mercosur, aumentaron cerca del 50% las exportaciones a Brasil, as la balanza comercial contine siendo
decitaria29. Para Brasil, aumentaron no slo las exportaciones sino las inversiones en
Colombia30. En 2004, las inversiones brasileas llegaron a 7,5 millones de dlares en sectores como construccin, transporte, metalmecnica, manufactura y comercio, y podran
acelerarse an ms con el desarrollo del mutuo conocimiento entre los dos mercados31.
Un ejemplo de ello son las exploraciones que est realizando Petrobrs con ExxonMobil
y Ecopetrol en la costa caribe colombiana, donde adems pueden darse desarrollos en
metalmecnica, plataformas marinas y astilleros32. La industria militar viene participando,
desde hace cuatro aos, con la rma brasilea Embraer, fabricante de los aviones Supertucano, en la licitacin colombiana para la reposicin de 24 aviones de combate tctico,
cuyo costo es de 234,5 millones de dlares. Algunas empresas brasileas tienen inters de
aprovechar las preferencias arancelarias alcanzadas en el TLC con Estados Unidos para
tomar a Colombia como plataforma de ingreso en mejores condiciones a los mercados
estadounidenses33.
[80]
Calidad y precio, dos argumentos para conquistar al consumidor brasilero, en www.portafolio.com.co, consultada
el 27 de junio de 2005.
29
Un vasto mercado con oportunidades para explotar, en www.portafolio.com.co, consultada el 27 de junio de 2005.
30
Brasil entra al negocio del acero en Colombia, en El Tiempo, 4 de enero de 2005, p. 1-8.
31
32
Un vasto mercado con oportunidades para explotar, ob. cit.; Los benecios del acuerdo comercial deben servir
para fortalecer el intercambio, Ob. cit.; Un aliado comercial cada vez ms cercano, Ob. cit.
33
Nuevas alianzas y mayor inversin se espera de la relacin con Brasil, en www.portafolio.com.co, consultada el 27
de junio de 2005.
Socorro Ramrez
[81]
[82]
Socorro Ramrez
Es inevitable que la seguridad sea el primer eje de la poltica internacional de Colombia si se tiene en cuenta que el conicto ha multiplicado sus nexos con asuntos globales y
sus efectos e interacciones con los pases vecinos. Si se la compara con la de su antecesor,
Andrs Pastrana (1998-2002), cuando el tema de seguridad cobr un carcter central en
la poltica exterior colombiana, podra decirse que, a diferencia de ese perodo en el que
disminuyeron de manera sustantiva los acercamientos y acuerdos con los pases colindantes,
bajo el gobierno de Uribe stos se han multiplicado de manera sustancial. Esos abundantes
contactos diplomticos le han permitido llegar a diversos acuerdos con sus pares de los pases
colindantes, poner en marcha mecanismos de cooperacin e intercambio de informacin,
y cierta coordinacin judicial, area y militar, esta ltima en especial con Brasil. Sin embaranlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 65-84
Socorro Ramrez
go, los niveles de acuerdo con los vecinos andinos y amaznicos no alcanzan a congurar
todava una agenda cooperativa como la que Brasil mantiene con Argentina, Uruguay y
Paraguay en el marco del Mercosur, agenda que ha desactivado percepciones de amenaza
en el Cono Sur y ha aumentado la coordinacin de polticas de defensa y seguridad.
Tal vez en ello incidan las diferencias en las percepciones de amenaza que corresponden a discrepancias en cuanto a la naturaleza y forma de tratar el conicto colombiano,
su dimensin militar y su aspecto diplomtico. Tambin incide el desconocimiento compartido por los pases andinos y por Brasil de los procesos polticos que viven sus vecinos
en materia de seguridad, entre otras cosas, porque la informacin de uno sobre el otro
es insuciente y distorsionada. Por un lado, en el centro de las preocupaciones ociales
colombianas estn slo las urgencias nacionales, un gran localismo y una informacin
guiada por prejuicios frente a la situacin de los vecinos. Por otro lado, la informacin
que brindan los medios de comunicacin en los pases limtrofes no les ayuda a entender
el conicto colombiano ni el grado de saturacin nacional con la confrontacin, y ms
bien les genera temor de tratar con Colombia, cuyo gobierno no siempre les deja en claro el tipo de participacin que espera obtener. Esta ltima tarea, que no ha sido fcil, ha
estado adems interferida por Washington, que ha tratado de manejar bilateralmente los
asuntos de seguridad con cada pas andino bajo sus propias perspectivas e intereses, y por
esa va ha contribuido a la fragmentacin de la regin.
Pesa igualmente el privilegio unilateral concedido al tema de seguridad y su reduccin
al terrorismo, lo que se traduce en un menoscabo de otras dimensiones esenciales en
las relaciones con los pases colindantes. Adems, el encuadramiento del problema en
la perspectiva global impuesta por Washington puede hacer perder una buena parte de
los enormes esfuerzos y recursos que Colombia ha invertido durante mucho tiempo para
lograr acuerdos con los vecinos. Asimismo, el afn de ganar apoyo internacional tiende
a mostrar el conicto colombiano como el factor decisivo de todos los problemas de la
regin andina y amaznica, lo que contribuye, de paso, a ocultar otras dinmicas que lo
atraviesan y refuerzan, genera seales equivocadas sobre su regionalizacin e inhibe un
mejor acompaamiento regional en la bsqueda de la paz. Todo ello limita el alcance y
la permanencia de los acuerdos de seguridad alcanzados.
La otra prioridad, la bsqueda de insercin internacional, se ha visto condicionada por
la dinmica de seguridad a la que nos hemos referido, y ha llevado, entre otras cosas, a
privilegiar la relacin especial con Estados Unidos, con la idea de que ambos objetivos
se fortaleceran recprocamente: la convergencia en materia de seguridad favorecera
la obtencin de mejores condiciones comerciales con esa nacin, mientras, a su vez, los
vnculos comerciales ms estrechos robusteceran el compromiso norteamericano con Colombia en materia de seguridad. Esa articulacin de la seguridad con el tema econmico
mediada por la relacin con Estados Unidos ha tenido repercusiones negativas importantes en los grupos de integracin regional en los que Colombia participa, en particular
en la CAN, como ya lo sealamos. Con todo, la necesidad de comprometer a los vecinos
en las cuestiones de seguridad interna tambin ha llevado al gobierno de Uribe a asumir
compromisos econmicos esenciales para la integracin regional, como el impulso a la
delimitacin de las ZIF, el acuerdo CAN-Mercosur y la integracin energtica y fsica que
estimule la conformacin de la Comunidad Suramericana.
De consolidarse las ZIF, al mismo tiempo que fortalecera la integracin entre vecinos,
podran ser instrumentos importantes de insercin internacional de regiones transfronte-
[83]
[84]
Socorro Ramrez
rizas y de los pases implicados en ellas, y su avance o retroceso son indicadores centrales
del desarrollo de la poltica de vecindad. En el perodo de Uribe ha habido avances el
ms destacable es, sin duda, el colombo-venezolano pero tambin retrocesos debidos a
los problemas de seguridad como los ocurridos con Ecuador. En ese mismo perodo ha
sido esencial la decisin del gobierno colombiano de aceptar el acuerdo CAN-Mercosur,
superando la fuerte oposicin interna en su contra. Tal acuerdo ha permitido, entre otras
cosas, que en tan slo tres aos Colombia y Brasil hayan pasado de los mutuos temores y
distancias, reejadas en un precario intercambio comercial, a rmar importantes acuerdos y realizar acciones individuales y de conjunto para aumentar los lazos econmicos
binacionales. El gobierno de Uribe se ha comprometido igualmente con los proyectos de
integracin fsica que cruzaran la Orinoquia, la Amazonia y el Pacco colombiano, zonas
de la mayor biodiversidad nacional y muy sensibles desde el punto de vista cultural, poltico
y militar. Estos proyectos tambin estn asociados al reto de la integracin suramericana
para cuyo logro es decisivo el progreso en materia de infraestructura y conexin fsica, el
funcionamiento eciente del sistema de transporte y la existencia de normas claras y de
mecanismos institucionalizados efectivos, ya que sin estos elementos es imposible el crecimiento del ujo comercial y el incremento de la competitividad. Colombia encuentra
tambin en esos proyectos una oportunidad de generar programas de cooperacin, incluso
en mbitos de tensin territorial entre pases colindantes a condicin de superar la visin
tecnicista o economicista de la infraestructura y de adoptar un enfoque multidimensional
que enfatice cmo la conexin fsica contribuye al desarrollo transfronterizo, a la seguridad
subregional y a la integracin suramericana. Y, nalmente, exige garantizar los derechos
de sus moradores e involucrarlos en los proyectos para garantizar la participacin activa
de la poblacin local y la gestin ambiental sostenible.
Avances y retrocesos muestran que, aunque se han logrado acuerdos, no se ha alcanzado
la construccin de unas relaciones ms slidas y de mecanismos compartidos en materia
de seguridad o de insercin internacional con los vecinos, tal vez debido, al menos en
parte, al desencuentro de perspectivas polticas. El gobierno de Uribe sigue teniendo
sobre s una gran responsabilidad en el impulso de un marco concertado con los vecinos
para el manejo de los asuntos fronterizos y para hacerle frente a las complicadas agendas
subregionales o transnacionales de carcter econmico, poltico y de seguridad.
RESUMEN
El presente trabajo tiene como objetivo dar cuenta del cambio en la concepcin y la orientacin de la
poltica internacional del pas en relacin con la estrategia del gobierno nacional frente al conicto armado. Se trata de establecer qu tan provechoso ha resultado para los intereses nacionales haber puesto
la poltica exterior al servicio de la poltica de seguridad democrtica. Para ello, se plantean de manera
general los elementos que dieron lugar a este cambio en la estrategia internacional en los ltimos aos,
se analizan las principales polticas implementadas por el gobierno del presidente Uribe y, nalmente, se
hace un balance de sus resultados y efectos con el n de establecer cul es la conveniencia de continuar
o no con dicha orientacin en el gobierno siguiente.
Palabras clave: poltica exterior colombiana, Plan Colombia, poltica de seguridad democrtica, internacionalizacin, conicto armado.
Balance de la poltica
internacional
del gobierno Uribe
SUMMARY
The present work has as objective to give bill of the change in the conception and the domestic international politicss orientation in connection with the national governments strategy in front of the armed
conict. It is to settle down how so protable it has been for the national interests to have put the foreign
policy to the democratic safe-deposit politicss service. For it, they think about in a general way the elements that gave place to this change in the international strategy in the last years, the main politicians
they are analyzed implemented by the presidents government Uribe and nally, a balance of its results
is made and goods with the purpose of settling down which the convenience is of continuing or not with
this orientation in the following government.
Key words: Colombian foreign policy, Plan Colombia, democratic safe-deposit politics, internationalization,
armed conict.
[85]
ISSN 0121-4705
[86]
Que la poltica exterior de cualquier pas sirve a los intereses nacionales es parte de
su propia esencia, y por ello no constituye ninguna novedad; sin embargo, el meollo del
asunto est en identicar esos intereses, establecer cules de ellos son prioritarios y denir
la mejor manera de alcanzarlos. Hasta mediados de los aos noventa del siglo pasado, la
poltica exterior colombiana se haba caracterizado por mantener un perl exterior modesto aunque presente sobre todo en el mbito regional, por respaldar la institucionalidad
internacional de carcter multilateral, por buscar soluciones paccas a las querellas con
los vecinos, por mantener el prestigio de estabilidad econmica y democrtica en medio
de una regin caracterizada por los vaivenes, y, por supuesto, por darle continuidad a una
relacin de alineamiento con Estados Unidos, aunque tratando de mantener cierto margen de maniobra ante el aliado del Norte. Hasta ese momento y en trminos generales,
el tema del conicto armado, ni en sus implicaciones ni en su resolucin, formaba parte
de la agenda internacional del pas. Se trataba de un tema de poltica fundamentalmente
domstica frente a la cual toda intervencin externa era vista como una injerencia poco
1
til o deseable .
1
Vase GARCA-PEA Daniel, Cagun Internacional: Lecciones para Gobierno y FARC, en Revista Semana, abril 2
de 2001, edicin 983.
Hasta cierto punto, por su dinmica misma, y pese a las tentativas de algunos sectores
nacionales de inscribir el conicto en la lgica de la guerra fra, la guerra en Colombia
mantuvo su carcter endgeno y permaneci al margen de los vaivenes del escenario
internacional bipolar. Podra decirse que la estrategia internacional de Betancur fue la
excepcin en esta tendencia al plantear una diplomacia activa en Centroamrica con el
grupo Contadora y el ingreso en el Movimiento de los pases No Alineados; sin embargo,
justamente esa poltica, en vez de favorecer la internacionalizacin, reforzaba la tradicin de poltica exterior de las ltimas dcadas al evitar la centroamericanizacin del
conicto colombiano y el contagio de una poltica de intervencin directa por parte de
Estados Unidos para responder a la expansin del comunismo en su patio trasero. La
poltica exterior de Betancur asegur as que cualquier solucin permaneciera dentro de
los linderos nacionales.
As, a lo largo de varias dcadas los gobiernos nacionales mantuvieron una poltica de
solucin domstica al conicto armado interno y de no injerencia por parte de otros actores internacionales. Esto por supuesto no implic un completo aislamiento; de tanto en
tanto algn pas amigo ofreca sus buenos ocios para propiciar dilogos con los grupos
guerrilleros, pero no en calidad de mediador sino ms bien de facilitador de un territorio
neutral para los acercamientos2.
Esta tendencia va a cambiar sustancialmente hacia mediados de los aos noventa, a
partir de la conjuncin de dos tipos de factores: de un lado, un cambio en el entorno
internacional y, de otro, una profunda crisis nacional. Ello dar lugar a lo que algunos
analistas han identicado como una progresiva internacionalizacin del conicto colombiano, esto es, la visibilizacin de la crisis nacional, y la manifestacin de la preocupacin
y el inters por parte de diversos actores internacionales sobre lo que estaba sucediendo
en Colombia, as como sobre los efectos de esta guerra para la estabilidad regional y la
seguridad internacional3.
El cambio en el contexto internacional apareca como consecuencia directa del n de la
guerra fra, y con ello se iba conformando una agenda internacional en donde una serie de
temticas como trco ilcito de drogas, derechos humanos, crisis humanitarias, migraciones, etc., se posicionaban en las polticas exteriores de muchos pases, especialmente en los
pases centrales. Colombia, con la agudizacin del conicto armado, la intensicacin del
fenmeno del narcotrco y una crisis humanitaria en ciernes calicaba como escenario
de preocupacin internacional. De otra parte, la crisis de gobernabilidad del gobierno
Samper tuvo profundas repercusiones, no slo en la legitimidad y en la institucionalidad
interna, sino que adems gener la percepcin internacional de un pas tomado por el
narcotrco con una guerra interna endmica y en serio riesgo de colapso. Para ese entonces los calicativos de narcodemocracia, estado cuasifallido o las alertas frente al
riesgo de una balzanizacin del pas, sobre todo en algunos sectores estadounidenses y
entre los pases vecinos, generaron la sensacin de la necesidad de una intervencin ms
directa ante la amenaza que poda representar Colombia en el contexto internacional.
2
Se hace referencia a los dilogos adelantados en Tlaxcala y en Caracas durante el gobierno de Csar Gaviria.
Para el debate sobre la internacionalizacin de la crisis colombiana, vase CARVAJAL Leonardo y PARDO
Rodrigo, La internacionalizacin del conicto domstico y los procesos de paz. (Historia reciente y principales
desafos), en ARDILA Martha y Cardona Diego (eds.), Prioridades y desafos de la poltica exterior colombiana, Bogot,
Fescol, 2002. RAMREZ Socorro, La internacionalizacin del conicto y de la paz en Colombia, en El Plan
Colombia y la internacionalizacin del conicto, Bogot, Iepri, Editorial Planeta, 2001.
[87]
[88]
Vase Cambio para construir la paz. Plan Nacional de Desarrollo. Bases 1998-2002. Acpite V, Agenda
Internacional, Captulo I: El contexto. Bogot, Presidencia de la Repblica, Departamento Nacional de
Planeacin, 1998. Igualmente, Diplomacia por la Paz. Bogot, Ministerio de Relaciones Exteriores, 1998.
Para un balance detallado, vase ROJAS Diana Marcela, La poltica exterior del gobierno Pastrana en tres actos,
en Anlisis Poltico, n 46, mayo-agosto de 2002.
La conjuncin de los factores externos con la ruptura del proceso de paz, el recrudecimiento de los ataques de la guerrilla, as como el sentido de oportunidad y la anidad
ideolgica del gobierno Uribe con la administracin Bush tuvieron como principal efecto
la adscripcin de la guerra colombiana en la lucha global contra el terrorismo. Una adscripcin que, adems de los efectos prcticos, ha planteado el debate sustancial acerca
de la naturaleza del conicto, el carcter de la amenaza que conlleva, las implicaciones y
sus posibles salidas.
En efecto, para principios de 2001 era claro que la visin de Estados Unidos sobre el
conicto armado haba cambiado sustancialmente, segn se reeja en el incremento y la
orientacin de la ayuda norteamericana otorgada a travs del Plan Colombia. Sin embargo,
persista en los crculos de decisin estadounidenses el debate acerca de las implicaciones
de un mayor involucramiento en el conicto colombiano, y la deriva hacia una situacin
similar a la de Vietnam o a la experiencia ms reciente de El Salvador. En este contexto se
habl de guerra ambigua o de dos guerras, la primera de las cuales, la guerra contra
las drogas, era ampliamente aceptada, mientras la segunda, la guerra contrainsurgente,
generaba reticencias e incluso tena impedimentos legales6. Rpidamente, las disquisiciones
en torno a esta distincin mostraron ser meras entelequias. De una parte, los atentados
del 11-S redenieron la agenda de seguridad y las prioridades norteamericanas; de otra,
la ruptura denitiva del proceso de paz con las guerrillas, a principios de 2002, fortaleci
la tesis del gobierno de Pastrana de que combatir el narcotrco implicaba derrotar a los
grupos guerrilleros que se alimentaban de l y lo patrocinaban. El presidente Pastrana, a
su vez, solicit al gobierno norteamericano que la ayuda antinarcticos del Plan Colombia
pudiera ser utilizada tambin en labores contrainsurgentes.
6
[89]
LEOGRANDE William M. y SHARPE Kenneth. A Plan But no Clear Objective General Powell to Secretary: We
need to talk Colombia, en The Washington Post, abril 1 de 2001.
[90]
Los ataques del 11-S hicieron posible superar los obstculos y las crticas existentes;
implicaron un reforzamiento del diagnstico de la actual estrategia norteamericana y la
consolidacin de la fusin entre lucha antinarcticos y guerra contrainsurgente7. La inscripcin del conicto armado colombiano en la lucha global contra el terrorismo, le permiti
al gobierno de George W. Bush extender de manera formal y explcita la guerra contra
las drogas hacia los grupos armados, envueltos en el trco ilegal, bajo la denominacin
de combate al terrorismo8. De hecho, al inicio de su mandato, el presidente Bush haba
manifestado la voluntad de continuar con la poltica de apoyo hacia Colombia a travs
del Plan Colombia. Slo que, ante las protestas de los pases vecinos por la extensin de
las consecuencias de la campaa antinarcticos a sus fronteras, el plan se hizo extensible
a la regin andina con el nombre de Iniciativa Regional Andina9.
Despus del 11-S, Washington no encontr oposicin signicativa para reconocer
abiertamente el vnculo entre drogas y guerrilla, ahora bajo la denominacin comn de
combate al terrorismo. Las FARC y, posteriormente el ELN y las AUC, fueron incluidos
en la lista de grupos terroristas del Departamento de Estado, y citados permanentemente
por el secretario de Estado Colin Powell como ejemplo de que la campaa antiterrorista
no se concentraba solamente contra los grupos terroristas musulmanes10.
De este modo, por una extraa alquimia, el Plan Colombia pas de ser un plan antinarcticos en su concepcin, a un plan contrainsurgente en la prctica, y de all a un plan
antiterrorista en su denominacin. Y ello porque, aunque la ayuda aprobada para Colombia
contena restricciones, en la prctica, el Plan haba sido concebido sobre la idea de hacer
frente al desafo de los grupos guerrilleros. La ambigedad entre guerra antinarcticos y
guerra contrainsurgente qued pues resulta (y disuelta) en la guerra contra el terrorismo.
Varios elementos rearman esta nueva orientacin. La preocupacin norteamericana ante el fortalecimiento de los movimientos guerrilleros no slo tiene que ver con la
creciente participacin en el negocio de las drogas, sino tambin, en el caso del ELN
(Ejrcito de Liberacin Nacional), con los permanentes atentados a los oleoductos y las
consecuentes prdidas para las empresas norteamericanas que tienen inversiones en este
sector11. En el ao 2002 el gobierno norteamericano solicit un suplemento adicional
7
Vase ROJAS Diana Marcela, Estados Unidos y la guerra en Colombia, en WILLS Mara Emma y Snchez Gonzalo
(eds.), Nuestra guerra sin nombre. Transformaciones del conicto en Colombia, Bogot, Iepri, Universidad Nacional de
Colombia, Editorial Norma, 2006.
En agosto de 2002 el presidente Bush autoriz el empleo de la ayuda y los equipos entregados a travs del Plan
Colombia para combatir no slo el trco ilcito de drogas sino tambin para adelantar operaciones antiterroristas
o contrainsurgentes. U.S. House of Representatives. 2 August 2002. Making Supplemental Appropriations for further
Recovery from and Response to Terrorist Attacks on the U.S. for the Fiscal Year Ending September 30, 2002, and for other
purposes, Washington, HR 4775.
MARQUIS Christopher, New drugs plan shifts focus in Latin America, en The New York Times, 17 de mayo de 2001.
10
SEMPLE Kirk, Powell calls Colombia an ally vs. terror US refocuses aid to combat rebels, en Globe Correspondent,
12 de mayo de 2002.
11
Se calcula que el 43,75% del petrleo que se transporta por el oleoducto Caon Limn-Coveas pertenece a
la empresa estadounidense Occidental Petroleum. United Status, Department of State, Report to Congress:
Cano Limon Pipeline (Washington, diciembre 2002) http://ciponline.org/colombia/02120001.htm. El tema
resulta sensible en las relaciones bilaterales dado que el petrleo ha remplazado al caf como el principal rubro
de exportaciones del pas cuyos ingresos anuales se calculan en US$3,7 billones. Igualmente, Estados Unidos
considera a Colombia como una de las reservas estratgicas para incrementar la exploracin petrolera; de all la
atencin creciente de Washington frente a este grupo guerrillero y sus acciones.
[91]
El gobierno actual ha buscado aprovechar la mayor cantidad de escenarios internacionales para promover su visin del conicto armado y explicar por qu la estrategia de
seguridad adoptada bajo esta administracin es la ms adecuada. Con esta actitud, se parte
del presupuesto de que quienes plantean otras perspectivas y critican al actual gobierno, o
15
bien est mal informados o bien actan de mala fe . Esto ha implicado una diplomacia de
tipo defensivo, inicialmente frente a los cuestionamientos a la propia gura de Uribe por
parte de ONG de derechos humanos en Europa por sus posiciones durante su mandato
como gobernador de Antioquia en el tema de las Convivir, as como por su crtica radical
al proceso de paz. Posteriormente, el gobierno busc defender medidas que generaban
muchas crticas en algunos escenarios internacionales, como el estatuto antiterrorista,
la creacin de la red de un milln de informantes, y la ley de alternatividad penal para
la negociacin con los grupos paramilitares. Pero adems de esta defensa de su poltica
de seguridad, la insistencia del presidente Uribe en caracterizar el conicto armado en
12
Department of State Report to Congress on Cao Limn Pipeline. December 2002. Submitted to the Congress by
the Secretary of the State pursuant the Title I, Chapter Six 2002 Supplemental Appropriations Act P.L. 107-206.
13
GMEZ Sergio, Congreso de E.U. aprob 532 millones de dlares para Colombia, en El Tiempo, Bogot, febrero
14 de 2003.
14
GAVIRIA Jos Obdulio, Los sosmas del terrorismo en Colombia, Bogot, Editorial Planeta, 2005.
15
La guerra de las palabras. Polmica por una directriz del gobierno que proscribe palabras e impone otras en
el tema de la cooperacin internacional. Los embajadores estn estupefactos. Revista Semana, junio 19 de 2005,
edicin 1207.
Colombia como una amenaza terrorista tiene como objetivo devaluar polticamente a
las FARC ante la comunidad internacional16.
2. Una campaa de pariarizacin de las guerrillas
[92]
S hay guerra, seor presidente, en Revista Semana, febrero 6 de 2005, edicin 1188.
17
El mundo contra las FARC, en Revista Semana, febrero 16 de 2003, edicin 1085.
18
A quin ayuda Estados Unidos?, en Revista Semana, diciembre 23 de 2002, edicin 1077.
El gobierno nacional ha puesto el tema del Plan Colombia y de las relaciones con Estados Unidos como prioridad en su agenda internacional; el mantenimiento del respaldo
estadounidense se ha ido logrando a travs de diversas disposiciones y medidas.
Un aliado incondicional
[93]
El otro frente para impulsar la continuidad del Plan Colombia lo constituyen los resultados de la poltica antinarcticos y particularmente el de la fumigacin area de los cultivos
ilcitos. El gobierno Uribe ha sido ms concienzudo que el de Pastrana en la aplicacin
de las medidas antinarcticos: en la actual administracin se increment sustancialmente
el ritmo de las fumigaciones.
21
De acuerdo con el ms reciente informe de Naciones Unidas , entre los aos 2000 y
2004, Colombia pas de 163.000 hectreas a 80.000 hectreas cultivadas de coca, lo que
representa una disminucin del 51%. Durante el mismo perodo, de 58.000 hectreas
fumigadas, se pas a fumigar 130.000 hectreas, lo que implica un aumento de ms del
130%. En trminos netos, esto signica que el nmero de hectreas cultivadas en los ltimos cuatro aos disminuy en tan slo 10.000. Un esfuerzo monumental con unos altos
costos, para unos resultados muy magros. De hecho, la concentracin de la fumigacin
en las zonas de mayor produccin ha desplazado los cultivos hacia otras regiones antes
dedicadas a la agricultura tradicional22, e incluso ha reactivado la agricultura ilcita en los
19
Colombia frente a la crisis Iraqu, en Revista Semana, abril 7 de 2003, edicin 1092. No puede haber lealtad en
los crmenes, en Revista Semana, abril 13 de 2003, edicin 1093.
20
Habla el Comandante del Sur, en Revista Semana, diciembre 11 de 2003, edicin 1080.
21
Colombia: Coca Cultivation Survey. Report of United Nations Ofce on Drugs and Crime, junio de 2005.
22
Un ejemplo es el departamento de Nario, el cual empez el Plan Colombia con menos de 4.000 hectreas de coca;
cuatro aos y 70.000 hectreas fumigadas despus, a nes de 2003, tena casi 18.000, segn el Simca o 60.000 hoy.
[94]
pases vecinos. Segn el estudio de la ONU, mientras en Colombia hubo una disminucin
en el cultivo de coca del 7%, en el rea andina (Colombia, Per y Bolivia) se present
un aumento de 153.800 a 158.000 hectreas sembradas. Per pas de 44.200 hectreas
en 2003, a 50.300 en 2004, lo que representa un incremento de 14%, mientras que en
Bolivia el aumento fue de 23.600 a 27.700 hectreas (un 17%)23.
Segn el informe presentado por WOLA el ao pasado, ni la disponibilidad, ni el precio de la cocana en las ciudades estadounidenses se han visto afectados por las actuales
polticas. Pese a que los decomisos de cocana en el pas pasaron de 80 a 178 toneladas
entre 2001 y 2004, y tambin aumentaron en Estados Unidos, la droga se consigue hoy
all en ms reas que antes, 11,4% ms pura y al mismo precio. De hecho, Colombia es la
nica nacin del mundo que permite la fumigacin. Incluso Afganistn se neg a aplicar
un programa de fumigaciones como le exiga Estados Unidos24.
El gobierno Uribe prometi la eliminacin completa de los cultivos de coca en el pas
para el ao 2006, plazo que ahora parece inalcanzable y que se extender indenidamente.
Lo cierto es que el gobierno nacional est decidido a continuar con el programa a pesar
de los costos y los escasos resultados, en buena medida porque es una de las condiciones
fundamentales para que Estados Unidos contine con la ayuda al Plan Colombia y a la
poltica de seguridad democrtica. Muestra de ello es la peticin de un grupo de congresistas estadounidenses, todos ellos cabezas de importantes comits en Capitol Hill, quienes
solicitaron US$147 millones adicionales para la compra de aeronaves y helicpteros, as
como para la organizacin de una nueva base de fumigacin en Nario25.
En materia de extradicin, el gobierno Uribe se lleva las palmas. Desde el inicio de su
mandato, el presidente Uribe manifest su voluntad de agilizar la extradicin y convertirla
en una de las bases de su poltica criminal, as como en una muestra del rme compromiso
de su gobierno con la lucha antinarcticos. Como resultado, ms de 200 colombianos
han sido extraditados hacia Estados Unidos durante este gobierno; entre ellos, doce de
los ms importantes hombres de la maa han sido arrestados y sern extraditados26. Esta
cifra contrasta con las 78 personas extraditadas durante todo el mandato de Pastrana.
Los resultados en materia de seguridad
Las cifras presentadas por el gobierno Uribe como resultado de la poltica de seguridad
democrtica apoyan la continuidad de la estrategia. De acuerdo con las estadsticas del
Departamento Nacional de Planeacin, la situacin de seguridad en el pas ha mejorado
sustancialmente en los ltimos tres aos. Para Ortiz, la estrategia del actual gobierno ha
sido acertada en dos vas:
23
Para analistas como Ricardo Vargas, es evidente que el mayor costo benecio en la lucha antinarcticos no est
necesariamente en la erradicacin de cultivos, pues mientras que entre 2002 y 2004 se dieron las fumigaciones
ms intensas, ha sido el perodo en el que proporcionalmente menor reduccin de cultivos se ha logrado. En
el ao 2003 slo se erradic el 36% de lo erradicado en 2002, y en el ao 2004 slo el 14%. Por otra parte, los
cultivos se han vuelto ms productivos pues tienen ms matas por hectrea, y mientras que en 1999 haba cultivos
en doce departamentos del pas, hoy en da hay presencia de stos en 24 departamentos. As mismo ha crecido su
presencia en los Parques Nacionales Naturales.
24
25
Letter to Appropriations Committee Chairman Rep. Jerry Lewis (R-California) from Reps. Henry Hyde (R-Illinois),
Tom Davis (R-Virginia), Dan Burton (R-Indiana), and Mark Souder (R-Indiana), May 13, 2005.
26
Por un lado, la integracin de los distintos esfuerzos de seguridad estatales contraterrorismo, lucha
antidrogas, programas de reinsercin de ex combatientes, etc. dentro de una poltica coordinada destinada a restaurar el orden; por otra parte, la decisin de colocar como mxima prioridad gubernamental
la pacicacin del pas liderando a todas las instituciones estatales para avanzar en esta lnea. Sin estos
dos factores, la sustancial reduccin de la violencia en los pasados aos hubiese sido imposible27.
Otros analistas son menos optimistas, y sealan que las cifras del gobierno en materia
de seguridad no pueden ser presentadas como seal de que se est ganando la guerra28.
Plan Patriota
27
28
Para los resultados detallados vase RANGEL Alfredo (comp.), Sostenibilidad de la seguridad democrtica, Bogot,
Fundacin Seguridad y Democracia, 2005.
29
A corazn abierto, en Especial del Plan Patriota. El Tiempo, martes 3 de mayo de 2005.
30
OTIS John, More U.S. advisers heading to Colombia, en South America Bureau, mayo 15 de 2005.
31
[95]
[96]
Congreso de E.U. neg adicin por $US147 millones a Colombia para el 2006, en El Tiempo, junio 16 de 2005.
33
la reduccin de los avisos de advertencia a los turistas a visitar el pas, y la aprobacin de visas, entre
otros34.
En la implementacin de este objetivo, el gobierno Uribe organiz la Reunin Preparatoria de la Mesa de Coordinacin y Cooperacin Internacional para Colombia, celebrada
en Londres el 10 de julio de 200335. All el gobierno les propuso a los participantes un
men muy variado para que pudiesen escoger qu programas patrocinar:
Paz y reconciliacin
Bosques
Desarrollo productivo y alternativo
Fortalecimiento del estado de derecho
Programas regionales de desarrollo y paz
Desplazamiento forzado y asistencia humanitaria.
A partir de all se conform al llamado G-24, los 24 pases y las organizaciones multilaterales que conforman la mesa de donantes. Este grupo, si bien ha manifestado su apoyo al
gobierno colombiano en su lucha contra la violencia relacionada con el conicto y contra
la produccin y trco de drogas ilcitas, tambin ha hecho nfasis en la necesidad de respetar el estado de derecho, los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
Un grupo importante de ONG, colombianas e internacionales, ha presionado para lograr
una condena a la gestin del gobierno y un condicionamiento de la ayuda a resultados
concretos en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario. Existe a
su vez un consenso generalizado en promover un proceso serio de negociacin que haga
posible la solucin pacca al conicto36. Tales exigencias fueron reiteradas en reunin
de la mesa de donantes celebrada en Cartagena a principios de 2005.
Aunque Colombia no se halla en el radar de la poltica exterior europea37, varios pases
se han comprometido a apoyar nancieramente programas especcos, como el de prevencin del reclutamiento de nios combatientes y su reinsercin, el programa de familias
guardabosques y la continuidad de los laboratorios de paz.
[97]
ste ha sido uno de los objetivos ms difciles de lograr y tambin menos asertivos en
implementacin de la estrategia internacional de Uribe. Los vecinos se han mostrado desconados e incluso amenazados frente a la aplicacin del Plan Colombia y sus efectos en
las fronteras. Una propuesta inicial del gobierno colombiano para conformar una fuerza
multinacional de intervencin fue rechazada de manera vehemente; igualmente los reiterados esfuerzos del gobierno para que los pases vecinos acojan y apoyen activamente
34
www.minrelext.gov.co/mre/institucional/Estrategia%20Cooperacin1.pdf, p. 14.
35
A esta reunin asistieron Argentina, Austria, Brasil, Blgica, Canad, Chile, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos,
Finlandia, Francia, Grecia, Gran Bretaa, Italia, Irlanda, Japn, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Pases Bajos,
Portugal, Alemania, Suiza, Suecia, la Comisin Europea, al igual que instituciones como la ONU y sus agencias, la
Corporacin Andina de Fomento, el BID, el FMI y el Banco Mundial.
36
Para el tema de las relaciones con Europa vase CARDONA Diego, Colombia y la Unin Europea: coincidencias
y divergencias, en Sntesis 2002-2003. Anuario social, poltico y econmico de Colombia, Bogot, Iepri-Universidad
Nacional de Colombia, Fescol y Nueva Sociedad, 2004.
37
la estrategia colombiana frente a las FARC ha sido interpretado por muchos sectores en
estos pases como una tentativa para respaldar y agenciar el inters de Estados Unidos por
regionalizar la estrategia de seguridad frente a Colombia38.
5. Lograr respaldo internacional al proceso de negociacin
con los grupos paramilitares
[98]
Una estrategia internacional no se puede evaluar de manera abstracta por s misma, sino
en funcin de las metas trazadas y los resultados obtenidos. En este sentido las preguntas
que es preciso plantearse son:
- La conduccin de la poltica exterior colombiana durante el gobierno Uribe ha sido
ecaz para la consecucin de los objetivos de la poltica de seguridad democrtica?
- Cules han sido los resultados y los efectos del alineamiento de Colombia con Estados
Unidos en la lucha global contra el terrorismo?
- Resulta conveniente poner todos los huevos en la misma canasta, es decir, toda la
agenda internacional del pas en funcin de la poltica hacia el conicto armado?
- Cmo ven los actores internacionales involucrados los resultados de esta poltica, en
particular Estados Unidos, pero tambin los pases vecinos y los pases europeos?
Sin pretender ser exhaustivos en las respuestas, podemos establecer algunos elementos
que contribuyan a hacer el balance.
Una poltica con dividendos
Para un anlisis detallado de las relaciones con los pases vecinos, vase el artculo de Socorro Ramrez publicado
en este mismo nmero.
La continuidad del apoyo estadounidense al Plan Colombia ha sido uno de los resultados
ms signicativos de la estrategia internacional de la actual administracin; la ayuda no
slo se ha mantenido en unos niveles estables, sino que adems se prev que se mantendr
hasta el nal del mandato del presidente Bush. Ello parece asegurar la sostenibilidad de
la estrategia militar ante el conicto armado, un logro nada despreciable de la poltica
exterior del gobierno Uribe teniendo en cuenta que los intereses y los recursos de Estados
Unidos han estado focalizados en la guerra en Irak.
Desde que comenz el Plan Colombia, la ayuda sobrepasa los 5.000 millones de dlares,
incluyendo el ao 2006; para 2007 Colombia recibira aproximadamente US$724 millones.
En promedio, el 80% corresponde a ayuda militar y policial, y el 20% a los rubros dedicados a programas econmicos y sociales, tal y como se seala en los siguientes grcos.
Grfico 1
Ayuda norteamericana a Colombia, 1997.
Millones de dlares.
[99]
Grfico 2
Ayuda norteamericana a Colombia, 1997-2006.
Participacin porcentual de los programas
Fuente: http://ciponline.org/colombia/aidtable.htm
anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 85-105
[100]
Adems de garantizar el ujo de los recursos estadounidenses para la seguridad democrtica, el alineamiento con Washington posiciona a Colombia como el aliado ms el y
como bastin de la defensa de la seguridad hemisfrica en una regin vista con preocupacin por el gobierno Bush, dada la llegada de gobiernos de tendencia hacia la izquierda
en Amrica Latina y los desafos a la hegemona norteamericana por proyectos polticos
radicales como el de Chvez39.
En esta medida, los gobiernos de Bush y de Uribe se han prestado mutuamente buenos
ocios para que, cada uno, desde su perspectiva e intereses, puedan legitimar el actual
enfoque de la seguridad internacional. El primero, en sus intervenciones en el exterior
tipo Irak, y el segundo, para resolver su propia guerra interna.
En lo concerniente al respaldo al proceso de negociacin con los grupos paramilitares,
una poltica que termin formando parte de la poltica de seguridad estratgica; como lo
seala Francisco Leal40, el aval de Estados Unidos ha resultado indispensable. Al incluir a
las AUC en la lista de grupos terroristas y solicitar en extradicin a los principales lderes
de esa organizacin, ha presionado a esos grupos a buscar una salida negociada y tomar
distancia tanto de sus mtodos como de sus vnculos con el narcotrco. Por esta va,
Estados Unidos se ha erigido en el tercero en la mesa de negociacin, en el rbitro tras
bambalinas, de cuyas decisiones en torno a la extradicin y la aceptacin de las condiciones
que se pacten entre el gobierno y los paramilitares depende el xito o el fracaso ltimos
de la negociacin. Aunque el gobierno norteamericano expres un modesto respaldo al
proceso en sus inicios y lo condicion al cumplimiento de unos mnimos requisitos, hay
la percepcin de que ante la magnitud y la amenaza que representa el fenmeno del paramilitarismo para el Estado colombiano, es necesario transitar por esta alternativa aun
a costa de la justicia.
Este respaldo se expresa tanto en apoyo poltico como en recursos. La Comisin de
Relaciones Internacionales de la Cmara de Representantes de Estados Unidos autoriz
el empleo de fondos destinados a Colombia para el proceso de desmovilizacin o desarme
de los miembros de las autodefensas. Esta ayuda slo podr ser entregada si se cumplen
tres condiciones:
Solo se dar fondos para aquellos individuos que hayan renunciado a la organizacin terrorista; el
Gobierno de Colombia est cooperando de manera plena con Estados Unidos en materia de pedidos
de extradicin que involucren a miembros de estos grupos; se halla establecido un marco jurdico adecuado para el desmantelamiento de las estructuras de estos grupos que balancee adecuadamente tanto
la necesidad de reconciliacin como de justicia en cuanto a derechos humanos41.
Al respecto fueron signicativas las manifestaciones de respaldo al gobierno Uribe en su viaje a Washington para
el cierre de la negociacin del TLC, que aunque no resultaron muy efectivas dentro de la negociacin misma, s
reejan las percepciones y una actitud favorable frente a la poltica de seguridad de Uribe. Editorial: Back Mr.
Uribe The Washington Post, 17 de febrero de 2006. President Bush Welcomes Colombian President Uribe to the
White House http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/02/20060216-4.html
40
41
Cmara de E.U. condiciona entrega de fondos para desmovilizaciones si se contina con extradiciones, en El
Tiempo, junio 11 de 2005.
proceso con los paramilitares42. Tales objeciones dieron lugar a nuevas modicaciones al
proyecto gubernamental discutido en el Congreso colombiano43. A principios de febrero
de 2006, el Senado estadounidense aprob una ayuda de hasta 20 millones de dlares
para nanciar el proceso con los paramilitares, aunque exigi que Colombia coopere con
la extradicin de stos.
De otro lado, en 2004 la Organizacin de Estados Americanos, OEA, acept enviar una
misin para la vericacin del proceso de paz con las AUC, dirigida por Sergio Caramagna, lo cual signic un importante respaldo internacional a la negociacin. Sin embargo,
subsisten las dudas acerca de la estrategia de pacicacin con los grupos paramilitares
dado que siguen detentando un poder econmico considerable que les permite seguir
armndose y reclutando, as como controlar los gobiernos locales y penetrar las instancias
de poder nacionales44. Como lo seala Rangel, pese a declarar estar comprometidos en
un proceso de negociacin con el gobierno Uribe, el poder de los paramilitares no ha
sido tocado con la implementacin de la poltica de seguridad democrtica45. En el ltimo informe presentado por la OEA, si bien el proceso de desmovilizacin ha reducido
sustancialmente el nmero de hombres armados, no ha podido desmontar las estructuras
paramilitares y mucho menos sus negocios ilegales46. Con los paramilitares, el gobierno no
tiene un plan B en caso de que falle la negociacin. Esta poltica es la que mayores crticas
ha suscitado entre los pases europeos y las ONG internacionales de derechos humanos,
como lo demostraron los debates sobre la ley de alternatividad penal.
[101]
Los costos
De otra parte, aunque esta estrategia internacional ha reportado dividendos, ha implicado tambin unos costos importantes: en primer lugar, pese a que la instrumentalizacin
de la poltica exterior del pas en funcin de una solucin al conicto armado se vuelve
prcticamente un imperativo ante la agudizacin de la guerra, el cambio en el entorno
internacional y el debilitamiento del Estado colombiano, la agenda internacional del pas
se ha restringido a ciertos temas, quitndole dinamismo y posibilidad de desempear un
papel ms activo en el contexto internacional y sobre todo en el regional. Esto tiene como
costo una paradjica reprovincializacin de la visin internacional del pas en medio del
proceso de internacionalizacin creciente de la poltica domstica. En consecuencia, la
poltica internacional del pas slo se dene e implementa bajo el prisma de lo que sucede
con el conicto armado y las opciones para su solucin. En esa medida, se ha convertido
en una poltica activa a favor de su causa pero meramente reactiva en relacin con el resto
42
Incluso el respaldo estadounidense tiene sus lmites, como lo demostraron las crticas por parte del embajador
Word ante la decisin del gobierno Uribe de suspender la extradicin de Diego Fernando Murillo, don Berna. La
actual administracin se haba comprometido a no negociar la extradicin como parte de sus conversaciones con
los paramilitares.
43
Gobierno hace concesiones en proyecto de ley de justicia y paz, en El Tiempo, martes 14 de junio de 2005.
44
El propio embajador estadounidense hizo saber al gobierno nacional de su oposicin a la participacin abierta
de candidatos cercanos a los sectores paramilitares en la actual campaa al Congreso. Y el gringo ah, en Revista
Semana, febrero 5 de 2006, edicin 1240.
45
RANGEL Alfredo, La sostenibilidad militar de la seguridad, conferencia preparada para l Foro Sostenibilidad de
la seguridad democrtica, 23 de febrero de 2005. Disponible en www.seguridadydemocracia.org
46
OEA denuncia clonacin paramilitar, en Revista Semana, marzo 2 de 2006, edicin 1243.
[102]
Tal como lo mostr el incidente sobre el caso Granda entre Colombia y Venezuela en diciembre de 2004.
[103]
CONCLUSIONES
Es el caso de la sancin impuesta por Estados Unidos a la base area de Palanquero a principios de 2003, y ms
recientemente contra la Brigada XVII. 59 congresistas de E.U. piden no certicar el desempeo de Colombia en
Derechos Humanos, en El Tiempo, 8 de marzo de 2006.
49
Ello resulta particularmente lgido en el caso de la diplomacia colombiana en Europa, tal y como se evidenci en
la gira del presidente por el viejo continente. Al respecto vase Golpe de realidad, en Revista Semana, febrero 15
de 2004, edicin 1137.
respecto a esa solucin, complejiza enormemente el debate poltico y hace ms oscilantes las polticas implementadas. Dependemos, tanto en virtud de las circunstancias como
tambin de las decisiones polticas domsticas, de las coyunturas internacionales, como
lo demostr el efecto de los atentados a las torres gemelas; esto genera altos niveles de
incertidumbre respecto al futuro de la guerra.
Colombia es un buen ejemplo de que est sucediendo en el mbito de la seguridad lo
mismo que ya sucede en el de la economa, en la medida en que las economas nacionales
se integran a la economa mundial y a sus dinmicas, se reduce su margen de maniobra en
las decisiones internas y se queda expuesto a los vaivenes de las crisis internacionales; en
este sentido, estamos viviendo directamente los efectos de la globalizacin de las dimen50
siones securitarias de la poltica internacional . Aunque ello es una tendencia mundial en
ascenso, a mi juicio, Colombia ha acelerado e intensicado ese proceso con la estrategia
internacional adoptada.
En suma, la poltica exterior del gobierno Uribe se ha denido en torno a la bsqueda
de apoyos polticos y econmicos concretos; se redene y delimita hasta donde es posible
la participacin internacional en la salida al conicto armado. En la actual estrategia internacional hay una mirada ms realista, que combina una actitud utilitarista y pragmtica
del entorno internacional con un discurso voluntarista y doctrinario; esta actitud contrasta
con la mirada ms idealizada y expectante sobre el papel de la comunidad internacional
en la solucin del conicto armado que caracteriz al gobierno anterior.
[104]
RECOMENDACIONES
No existe un paradigma de poltica exterior exitoso que Colombia est obligada a seguir;
las experiencias de otros pases y sobre todo de los pases centrales pueden ser interesantes
pero no siempre tiles, dados los recursos de poder y el margen de maniobra con que
cuente un pas en un momento dado. Para el caso colombiano, considero que, dada la
creciente internacionalizacin del conicto, fue una decisin acertada tratar de canalizar
esa preocupacin e inters por el conicto colombiano, sobre todo teniendo en cuenta
que pese a sus debilidades y baches, existe un Estado en condiciones de direccionar la
internacionalizacin; la otra opcin era la de aquellos casos de conicto armado interno
que se desbordan, en donde adems de no tener control sobre el territorio ni la poblacin,
no hay institucionalidad ni capacidad de decisin poltica, y la comunidad internacional
decide en unos casos o se ve obligada a intervenir discrecionalmente. Por supuesto no
ha sido el caso nuestro, y por ello fue muy importante y acertada la decisin poltica de
encauzar la presencia internacional en relacin con el conicto armado y su solucin.
Ahora bien, la opcin no radica entonces en apertrecharnos de nuevo en un discurso
nacionalista de defensa a ultranza de la soberana y de denuncia de cualquier forma de
injerencia externa, como si todo lo que viniera de afuera estuviese contaminado. Se trata,
ms bien, de aprender a moverse en esas arenas internacionales, tratando de aprovechar
e incluso de crear condiciones que favorezcan los intereses nacionales, en este caso la
resolucin del conicto armado. Otro asunto es que no exista consenso respecto a la manera de poner n a la guerra, pero eso no lo resuelven las instancias internacionales. As
es que es por lo menos en los aos por venir resulta conveniente seguir fortaleciendo el
50
FAZIO Hugo, El mundo en los inicios del siglo XXI. Hacia una formacin social global?, Bogot, CESO, Universidad de
los Andes, 2004.
[105]
Estrenando
sistema de partidos
Francisco Gutirrez Sann*
RESUMEN
La primera parte de este artculo est dedicada a los dos grandes cambios institucionales en Colombia
relacionados directamente con el sistema de partidos, que tuvieron lugar en el perodo la reforma poltica y la reeleccin--, con una breve referencia a sus respectivas prehistorias. La segunda se concentra
en lo que ha ocurrido dentro de los partidos tradicionales. La tercera parte trata sobre el uribismo y las
mayoras de las que ha gozado en su primer cuatrienio.
Palabras clave: sistemas de partidos, reforma poltica, Colombia.
SUMMARY
The rst part of this article is dedicated to the two big institutional changes in Colombia related directly
with the system of parties that is took place in the period-the political reformation and the reelection-,
with a brief reference to its respective prehistories. The second concentrate on what has happened inside
the traditional parties. The third part is on the uribismo and the majorities about those that it has enjoyed
in its rst cuatrienio.
Key Word: systems of parties, politics, Colombia reforms
FECHA DE RECEPCIN: 5/2/2006
FECHA DE APROBACIN: 10/2/2006
ISSN 0121-4705
[106]
1. INTRODUCCIN
on respecto de los partidos, el cuatrienio de lvaro Uribe Vlez ha sido tan agitado,
que es difcil resumir en un solo texto todos los eventos y procesos signicativos que
han tenido lugar. En realidad, el tema de los partidos en el gobierno de Uribe se
podra enfocar desde dos ngulos claramente diferenciables. En primer lugar, preguntarse cul ha sido la poltica del presidente y de su equipo frente a los partidos, cmo
han intentado transformar (o preservar) el marco institucional y contextualizar su propia
accin poltica. En segundo lugar, tratar de caracterizar los grandes cambios (si es que se
han producido) que hacen que en algunos sentidos el sistema actual1 sea cualitativamente
diferente al de antes de 2002. Una y otra dimensin estn interrelacionadas, de suerte
que parece necesario tratarlas ambas, aun a costa de perder, por restricciones de espacio,
detalles importantes a lo largo de la exposicin.
El plan de ataque es el siguiente. La primera parte est dedicada a los dos grandes
cambios institucionales relacionados directamente con el sistema, que tuvieron lugar en
el perodo la reforma poltica y la reeleccin, con una breve referencia a sus respectivas prehistorias. La segunda se concentra en lo que ha ocurrido dentro de los partidos
tradicionales. Sigo la casi unnime convencin de tratarlos en conjunto, aunque un lento
proceso de digestin de una gran masa de material emprico me ha ido convenciendo de
que ella (la convencin) probablemente sea errada2; an ms, mostrar que los azules y
los rojos tienen trayectorias de evolucin diferenciadas y se enfrentan a tensiones distintas.
La tercera parte trata sobre el uribismo. Diversos sondeos de opinin han conrmado de
manera un poco abrumadora las aplastantes mayoras de las que ha gozado Uribe en su
primer cuatrienio. En poltica nada est escrito, pero su posicin para las elecciones de
2006 es extremadamente favorable, sobre todo despus de la contundente, y no tan obvia,
victoria en las parlamentarias de marzo3. Es inevitable y a eso se dedica la seccin cuarta referirse a la izquierda. Esto ya es sntoma de que algo ha cambiado. Reducida durante
muchos aos a una fuerza puramente marginal debido a su propia incapacidad, a cierres
institucionales, a la represin, o a diversas combinaciones de los tres factores ahora es
una parte importante del panorama. Ha conquistado casi todos los premios gordos de los
gobiernos subnacionales, con administraciones que van de lo decoroso a lo bueno, tiene
una bancada parlamentaria de primer nivel, y juega en un contexto latinoamericano favorable. Ms an, la reforma poltica de 2003 la oblig a unirse4, y pronto, haciendo honor
a su nombre, se convirti en otro polo de atraccin. En las conclusiones sugiero que ha
habido una interesante re-ideologizacin de la poltica colombiana.
1
Un texto temprano que muestra que el venerable aforismo olivos y aceitunos todos son unos no necesariamente
quedaba muy bien parado ante el anlisis sistemtico de HOSKINS y Swanson, APolitical party leadership in
Colombia@, en Comparative Politics, n 6, 1974, pp. 395-423. Ntese que se escribi en el que fue posiblemente el
perodo de mayor convergencia de los tradicionales.
Lo que hace menos comprensible su obvia pugnacidad hacia sus adversarios, que no se detiene ante la utilizacin
de golpes bajos.
Para los iniciados: esto es muy buen ejemplo de la necesidad de endogeneizar el anlisis del cambio institucional.
Antonio Navarro y otros lderes de la izquierda promovieron incansablemente la reforma, porque saban que
servira para cohesionar sus las; basta revisar sus declaraciones y posiciones para ver que tenan el panorama
perfectamente denido. Aqu queda claro que la reforma estaba a aos luz de ser un acto de ingeniera.
[107]
El gran supuesto del que parto es que, en efecto, se produjo en 2002 el deshielo del
sistema. Me reero, claro, a la conocida tesis de Rokkan5. Segn ella, los sistemas europeos
se constituyeron sobre grandes fracturas histricas (cleavages). Las sociedades europeas
experimentaron profundas transformaciones sociales y tecnolgicas despus de consolidados sus sistemas, pero en cambio stos permanecieron relativamente estables. As, los
partidos y los sistemas son ms viejos que los electores. Rokkan argumentaba que ese
congelamiento era caracterstico de los sistemas consolidados, y que se poda medir a
travs por ejemplo de la delidad del voto de distintos sectores de la poblacin con determinados partidos (es decir, de patrones de voto estables). Diversos trabajos empricos
conrmaron la validez del concepto, aunque posteriormente qued en claro que muchos de los sistemas se descongelaron en las dcadas del ochenta y del noventa del siglo
pasado6. En Colombia, el proceso de deshielo ha tenido avances y retrocesos, pero creo
que se puede sustentar que 2002 fue un salto cualitativo. Es algo que ya se ha anunciado
antes, aunque creo que bsicamente por las razones equivocadas. Explicar por qu, en
efecto, 2002 es un punto de quiebre y otras fechas anteriores digamos 1970 no lo son,
no es tan sencillo, y requiere un tratamiento aparte. Las fuerzas tradicionales cayeron
sistemticamente en los 30 ltimos aos en trminos de la porcin de sillas que captan
en el parlamento7, y la principal fuerza del viejo sistema bipartidista el liberalismo fue
perdiendo pie ante amplios sectores de la opinin. El socio menor dej de ser un partido
nacional, y los rojos pronto podran dejar de serlo.
[108]
Para entender las dinmicas institucionales de este cuatrienio, vale la pena remontarse
a un perodo que a muchos parece ya la prehistoria: la Constitucin de 1991. Uno de
los objetivos de las diversas fuerzas que conuyeron en ella fue jubilar a la clase poltica
tradicional. Con ese n, apoyndose en un diagnstico a la sazn casi unnime, se caracteriz al sistema colombiano como cerrado y excluyente, y se le intent abrir bajando las
barreras a la entrada a nuevos competidores8. Sin embargo, en las elecciones parlamentarias de 1992 y 1994 se vio que el viejo pas era ms persistente de lo que se crea. Los
polticos tradicionales an captaron la mayora de los votos, as que por muchas razones
los cambios constitucionales no produjeron la anhelada renovacin de las costumbres
polticas. Pero esa capacidad de supervivencia coexista con un creciente malestar contra
ellos. El gobierno Samper (1994-1998) presenci un enorme escndalo de narco-corrupcin, que profundiz el foso entre amplios sectores de la opinin y los partidos. No es
sorprendente, pues, que este perodo se viera caracterizado por: a) la aparicin de muchas
5
ROKKAN Stein, Peter Flora, Stein Kuhnle, Derek Urwin, State formation, nation building, and mass politics in Europe,
Oxford University Press, 1999. LIPSET Seymour, Rokkan Stein, Party systems and voter alignment. Cross national
perspectives, Free Press, New York, 1967.
MAIR Peter, AThe freezing hypothesis: an evaluation@, en Lauri Karvonen, Kuhnle Stein (eds.), Party systems and
voter alignment revisited, Routledge, London, 2001, pp. 27-45.
Aunque el lector atento notar que si se toma como principio de la serie 1958, la historia aparece un poco distinta:
un primer ciclo de deterioro de los tradicionales, durante el FN, seguido por una recuperacin, y un segundo ciclo
de deterioro que no sabemos cmo terminar. Por eso la cuestin exige una discusin ms cuidadosa (Gutirrez,
en preparacin).
Como he mostrado en otra parte, la hiper-fragmentacin precedi a dichos cambios (Gutirrez, 2004; ver tambin
en preparacin).
nuevas fuerzas (explosin); b) la desestructuracin de las viejas, con una cantidad grande
de polticos tradicionales buscando nuevos horizontes y nichos electorales (implosin).
Es decir, compitiendo con los tradicionales no haba una sino dos especies: polticos
nuevos y transicionales (ex-tradicionales que buscaban reinventarse, Gutirrez, 2001).
Una vez uno se ha apercibido de esta re-categorizacin bsica, se da cuenta de que el gran
ganador desde el n del gobierno de Samper hasta hoy fueron los transicionales. Fueron
ellos quienes rompieron el monopolio bipartidista. Fue Noem Sann quien dio el primer
campanazo de alerta con sus excelentes resultados en 1998; y fue Uribe quien nalmente
salt la barrera de la alternacin presidencial en 2002. De pronto, se vio que se poda
aspirar a ganar cualquier eleccin con un marbete diferente al del rojo o el azul.
En esta situacin indita, haba dos grandes estrategias en competencia. Por una parte,
estaban los lderes de todas las fuerzas representadas en el parlamento que, bajo el doble
impacto de la explosin y la implosin, encontraban cada vez ms difcil solucionar los
problemas de accin colectiva que enfrenta cualquier asociacin poltica. Aquellos polticos prcticos que por diversas motivaciones las posibles combinaciones entre estrategia,
conviccin y tradicin queran actuar en el marco de un partido sentan que la hiperfragmentacin colombiana era el terreno ms hostil para desarrollar sus actividades. Y
entre diversos sectores polticos, sociales e intelectuales, se haba llegado a la conclusin
de que la hiper-fragmentacin era nociva y muy peligrosa, y que la criminalizacin del
sistema que haba llegado a niveles intolerables era al menos en parte producto de la
irresponsabilidad y vulnerabilidad a la penetracin maosa de partidos altamente des-institucionalizados. En la medida en que esa gran reforma que fue la Constitucin de 1991
no haba obtenido sus objetivos jubilar a la mala poltica y volver a meter al sistema
dentro de la legalidad, desde el gobierno de Samper, y sobre todo del de Pastrana, se
hicieron varias propuestas de reforma que por diversas razones terminaron abortando9.
As, sobre todo en el liberalismo y en la izquierda, las voces en pro de una reforma poltica
que forzara un mnimo de cohesin se hicieron cada vez ms fuertes. El proceso estuvo
liderado por Rodrigo Rivera en el liberalismo y Antonio Navarro en la izquierda, entre
otros, y fructic en un acto legislativo de iniciativa parlamentaria que a la postre sera
aprobado en 2003 y aplicado ya en las elecciones de ese ao. El instrumento introdujo
varios cambios importantes: una nueva frmula electoral, voto preferente, umbral y listas
nicas por circunscripcin para cada agrupacin. La reforma permita garantizar a los
polticos individuales un margen de maniobra a travs del voto preferente pero a la vez
ofreca estmulos reales en favor de la cohesin.
Por otra parte, el presidente tena frente a s un panorama y un sistema de incentivos
bastante diferentes. Primero, un aspecto central posiblemente tan importante como
la provisin de la seguridad en el xito de Uribe fue su capacidad de venderse como
el candidato de la lucha contra la corrupcin10. En sus Cien puntos, el programa de
campaa, se destaca permanentemente la lucha contra la politiquera (un lenguaje que
9
El lector recordar la solemne declaracin de Fabio Valencia Cossio al principio de la administracin Pastrana: O
nos reformamos o nos reforman. Como se ver, la disyuntiva result bsicamente correcta. Por lo dems, en las
campaas de Pastrana y Uribe la promesa de reforma poltica tuvo un lugar prominente en la agenda.
10
GUTIRREZ Francisco, La radicalizacin del voto en Colombia, en Gary Hoskin, Rodolfo Masas, Miguel Garca
(Compiladores): Colombia 2002. Elecciones, comportamiento electoral y democracia, Uniandes-Fundacin
Konrad Adenauer, Registradura Nacional, Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, 2003, pp. 87-114.
[109]
[110]
11
Y a esa moderacin se debe atribuir su relativo poco xito. Digo relativo, porque en todo caso las mayoras
estuvieron del lado de Uribe en cada una de las preguntas, pero salvo en una el referendo no obtuvo la
participacin requerida.
12
Se acabaron mayoras Uribistas, en El Tiempo, 21 de noviembre de 2003, p. 1-3. Congreso toma distancia, en El
Tiempo, 1 de junio de 2003, p. 1-8.
13
14
15
Ntese que tal divisin es til a los propsitos de esta narrativa, pero un poco mecnica. El inters estratgico
conua con una dimensin ideolgica importante y novedosa en el contexto colombiano, el ardiente
personalismo de la corriente de Uribe y el deseo de construirlo como caudillo indispensable. El propio Uribe
ha contribuido a ese esfuerzo, declarando que mira a la nacin con ojos de padre. Igualmente, Uribe haba
adherido a la democracia participativa en sus 100 puntos que eso no era slo verbal lo muestran sus Consejos
Comunales--, y eso implicaba, al menos en este contexto, una cierta simpata con la antipoltica.
16
hubo debates pblicos en el que varias de las guras del entorno uribista discutieron si
era conveniente o no crear un partido17. Durante todo el proceso de reeleccin el otro
cambio vital en las reglas de juego electorales el uribismo se dividi entre los pro y anti
partido. Los primeros lograron la formacin del Partido de la U, pero pronto se vio que
no slo sera imposible cohesionar la profusin de banderas uribistas bajo un marbete
nico, sino que el propio presidente preferira mantenerse a distancia, dejando que todos
los arroyos conuyeran en su nombre18.
En tercer lugar, e ntimamente relacionado con lo anterior, el uribismo ha estado
asociado con y ha alimentado con entusiasmo a una veta patritica muy cercana al
sector privado que espera un revival colombianista (los buenos somos ms) del cual el
presidente sera el emblema19. Desde esta perspectiva, Uribe est ms all de la poltica,
no tanto porque sta sea mezquina y corrupta, sino porque la nacin est por encima de
los partidos20. Partidizar a Uribe sera desnacionalizarlo. Por eso, la verdadera reforma
poltica del uribismo es la reeleccin inmediata de presidente de la Repblica.
No sobra insistir en la gran novedad de esta iniciativa en el contexto de nuestra tradicin republicana. La Constitucin de 1991 haba dado un paso ms all de las prcticas
dictadas por la tradicin, y haba prohibido por completo la reeleccin presidencial.
Pero ya en el perodo de Pastrana haba habido voces conservadoras a favor de ella,
puestas en sordina por la precipitada cada del entonces presidente en los sondeos de
opinin. Con la enorme popularidad de Uribe, es natural que la idea hubiera revivido.
Uribe dej taimadamente que sus amigos la impulsaran, ya que el caudillo era indispensable e irremplazable21. Era obvio que las mayoras parlamentarias uribistas haran
pasar la propuesta, y lo que debe asombrar ms bien son los tropiezos iniciales con los
que se encontr22. Es que, en efecto, varios cdigos fundamentales de la vida pblica
colombiana, sobre todo la no participacin de funcionarios en poltica, quedaban en
cuestin23. Un sector importante de la oposicin jug sus restos a una eventual declaratoria de inconstitucionalidad por parte de la Corte. La reaccin de varios escuderos
uribistas, incluidos el ministro de la poltica y parlamentarios tanto conservadores (Ciro
Ramrez) como de origen liberal (Mario Uribe), fue poner en tela de juicio el control
constitucional y llamar a la poblacin a tomar cartas en el asunto. El presidente tuvo
que pedir excusas no sera ni la primera vez ni la ltima-- ante la protesta airada de la
17
18
Despus de mil maniobras y reuniones delicadsimas con los movimientos uribistas decidi inscribir su candidatura
apoyado en las rmas de sus electores, para no privilegiar ni relegar a nadie.
19
La palabra Colombia por lo dems se encuentra en la mayora de los marbetes que apoyan a Uribe.
20
De hecho, Uribe utiliz la famosa frase del general Herrera en una carta al Partido Conservador, en la que
aceptaba su apoyo pero se reservaba el derecho a la independencia. Mataba as tres pjaros de un tiro: obtener sin
costos el apoyo azul, invocar sutilmente frente a los rojos su proveniencia liberal, y sentarse en un pedestal, por
encima de las pequeas luchas cotidianas.
21
La irona es que esas declaraciones se hacan en un momento en que todas las reas del espectro poltico se
poblaban de lderes de primer nivel, como haca mucho no se vea en el pas.
22
23
Tambin varios de los pesos y contrapesos ideados por la Constitucin quedaron fuera de lugar. Por ejemplo, la
carta haba ideado el perodo del scal para que cada presidente fuera scalizado por alguien nombrado en una
administracin anterior.
[111]
[112]
Corte. Despus de una interminable espera, esta declar la constitucionalidad del acto
legislativo que introduca la reeleccin inmediata24.
Vale la pena detenerse un instante en los efectos institucionales tanto de la reforma
poltica como de la reeleccin. La primera parece defenderse sola. El grado de descomposicin y des-institucionalizacin de la poltica colombiana en 2002 era, en efecto
intolerable. La lista nica es un gran progreso. El voto preferente ms bien va en la otra
direccin desvertebra a los partidos y quita poder a una maquinaria exasperantemente
dbil, pero hay que tener en cuenta que los polticos prcticos que impulsaron el proceso se enfrentaban al doble problema de mantener la existencia de sus agrupaciones y
solucionar sus problemas internos de accin colectiva. Es posible por diferentes razones que muy pocos candidatos estn dispuestos ya a aceptar el bolgrafo, esto es, la
imposicin desde Bogot de las decisiones crticas, en particular el orden de los nombres
en un sistema de listas bloqueadas y cerradas. Aunque fue el conservatismo el que con
ms ahnco defendi el voto preferencial para los azules era literalmente un problema
de vida o muerte, como se ver en la prxima seccin se puede constatar fcilmente
que todas las agrupaciones han encontrado en l la manera de solucionar sus complejas
negociaciones internas25. Pero todo esto pone al analista frente a una posicin difcil. La
mayor expectativa con respecto de la reforma era lograr disminuir el nmero de listas,
tanto por medios mecnicos (prohibiendo a cada partido presentar ms de una) como
por medio de incentivos poderosos y claros (el establecimiento de un umbral para llegar
al parlamento y el cambio a una frmula electoral menos proporcional que castigara
con mayor severidad a las agrupaciones pequeas). La consecuencia tambin sera doble.
Primero, disminuir el nmero de partidos. Algunos formadores de opinin y acadmicos
haban entrado en una suerte de subasta para ver quin poda contar ms partidos en Colombia, pero al margen de aquella competencia ms bien bizarra era obvio que en el pas
haba una proliferacin barroca de siglas que, en lugar de ampliar el abanico de opciones,
confundan al elector. Segundo, cortar de tajo el problema de muchas listas por partido;
la implosin de las grandes fuerzas en Colombia haba llegado a extremos inauditos. Al
tratar de solucionar las fallas de accin colectiva entre los polticos, la reforma les estaba
ayudando a los partidos a cumplir varias de sus funciones vitales, entre ellas quizs la central, agregar preferencias. Sobre esto no hay ninguna duda. Sin embargo, los avances reales
obtenidos a travs de la reforma en trminos de su capacidad de domesticar la tendencia
a la fragmentacin no son tan fciles de evaluar. Contrariamente a las expectativas de los
ms entusiastas, se presentaron al Senado 20 listas, lo que muestra una fragmentacin
24
No soy jurista, y estoy convencido de que los magistrados de la Corte Constitucional toman muy seriamente su
independencia. Creo sin embargo que desde una perspectiva poltica no pareca muy real esperar que el control
constitucional impidiera la participacin de un candidato que tena ms de la mitad de las preferencias entre la
poblacin, y un apoyo abrumador de las lites socio-econmicas.
25
La evidencia es abrumadora: aunque la reforma deja en libertad a cada partido para optar por listas con o sin el
voto preferente, en las elecciones del 2006 solamente, que yo sepa, los movimientos independientes altamente
personalizados escogieron la segunda modalidad (Visionarios y pealosistas; me parece que tambin el cristiano
MIRA, Movimiento Independiente de Renovacin Absoluta). Dejen Jugar al Moreno tambin quiso lanzar una lista
cerrada, pero en el proceso de negociacin con Arias pas a abierta. Para fuerzas en proceso de formacin como el
Polo, el voto preferente ha sido una bendicin, aunque incluso entonces se enfrentaron a problemas por el orden
dentro de la lista (cfr. infra).
Que quizs podra ser eliminada introduciendo una reforma an ms radical, pero entonces podra suceder que
las presiones para poder expresar la fragmentacin se volveran enormes, precipitando a su turno una contrareforma, como sucedi en Ecuador. Los diseos institucionales son endgenos, y en todo caso algo muy, muy
lejano de la ingeniera. An as, me atrevera a sugerir que se piense en diseos para controlar el cambio de
camisetas.
27
Pealosa inici como miembro del Partido Liberal. Despus, se volvi liberal-independiente, y nalmente
independiente. Retorn repentinamente al liberalismo en 2005 como candidato presidencial, pero al poco tiempo
se retir abruptamente y decidi encabezar una lista para Senado. Cuando el Consejo Nacional Electoral prohibi
a todos los candidatos poner su foto en el tarjetn electoral, se quej amargamente contra esa maniobra de los
polticos tradicionales que quieren impedir que surjan nuevas fuerzas. Al parecer, cuando deca esto estaba
genuinamente conmovido.
28
Claro, el conteo juicioso se puede y debe hacer, al menos con aquellos que estn en el plano parlamentario o ms
(pues sus idas y venidas son registradas por la prensa). En los niveles departamental y municipal la promiscuidad
poltica podra ser bastante mayor.
29
Fue rechazada altivamente. Pero su oferta no fue producto de una imaginacin calenturienta. La parlamentaria
Arias seguramente estaba inspirndose en el ejemplo de Convergencia Ciudadana, movimiento al que mltiples
indicios vinculan con la corrupcin y la parapoltica, dirigido por un ex-guerrillero, y en el que participa un
reinsertado prominente (Rosemberg Pabn).
[113]
este terreno es difcil trazar la raya de un antes y un despus. Un primer criterio es el ndice de dispersin electoral que se utiliza de manera estndar. En el cuadro 1 se muestra
su evolucin entre 1970 hasta 2002. En la dcada de los noventa uctuamos entre tres y
cuatro partidos efectivos; de alguna manera, esos eran los grandes factores subyacentes
de nuestra competencia poltica (liberales, conservadores, independientes, fuerzas regionales) Cmo ser en 2006? Sospecho que el nmero efectivo de partidos aumentar, y
que el desaforado carrusel de cambio de camisetas va a continuar30. En sntesis, la reforma
ha producido avances sustanciales como la lista nica pero sus efectos en trminos de
fragmentacin no son tan obvios como han credo algunos analistas que hacen gala de
un optimismo panglossiano.
C ua d r o 1
Evolucin de partido efectivo senado y cmara
Partido efectivo para elecciones a Congreso 1970-2002
[114]
Ao
Senado
Camara
1970
2,94
2,98
1974
2,17
2,28
1978
2,01
2,06
1982
1,97
1,98
1986
2,46
2,45
1990
2,22
2,18
1991
2,91
3,01
1994
2,82
2,71
1998
3,77
3,17
2002
7.84
5.75
Se podra contra-argumentar que al medir la dispersin antes de 2006 habra que hacerlo por listas y no por
partidos, pero eso no parece bueno. Sera lo mismo que confundir una faccin y un partido, cosa contra la que
Sartori advierte convincentemente. SARTORI Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Alianza, Madrid 1999.
31
Otro argumento que se utiliz es que, mientras que las FARC tenan 40 aos de estabilidad en sus polticas, el
Estado apenas tena cuatro. Es una ocurrencia particularmente outr, pero no la trato aqu porque no atae
directamente al tema.
un premio a quienes hayan hecho buenas presidencias, y de hecho tambin puede actuar
como cohesionador del sistema. Tercero, es prctica extendida en los pases desarrollados.
De los tres, de lejos es el primero el que me parece ms fuerte. El segundo simplemente
ignora tanto la existencia de los partidos como la cantidad de mecanismos que tienen las
sociedades contemporneas para recompensar o castigar a los gobernantes individuales.
El tercero tampoco es muy impresionante (menos an en boca de gentes que cada vez
que les conviene sacan a relucir el aforismo no gobernamos para Dinamarca sino para
Cundinamarca). Pero el primero s. Esa invocacin al pueblo puede ser oportunista, e
implicar un sacricio de liberalismo en aras de la democracia en el estilo tpico de los
hiper-presidencialismos del mundo andino. Pero un presidente que en el cuarto ao de
su mandato tiene alrededor del 70% de apoyo este es un resultado que aparece en todos
los sondeos que yo conozco es una realidad poltica contra la que muchos razonamientos
y nuras jurdicas pueden chocar y romperse en pedazos.
Como fuere, tanto la reforma como la reeleccin han cambiado tangiblemente la forma en que se hace poltica en Colombia. Cmo han procesado los partidos las nuevas
realidades?
Los tradicionales han venido en un declive continuo. Por ello, y por las oleadas de
abandono hacia las las uribistas, fueron muchas las voces que, siguiendo una venerable
tradicin, se apresuraron a enterrarlos. Pero es un acto reejo apresurado, y adems unilateral. En varios sentidos, los tradicionales se han fortalecido hacia adentro, mientras
seguan debilitndose hacia afuera.
Comencemos con la que pese a la estrepitosa derrota de marzo todava puede considerarse la principal fuerza del sistema. El liberalismo lleg al gobierno de Uribe doblemente
golpeado. Haba perdido dos elecciones presidenciales seguidas, y en 2002 la mayora
de los electores del partido se haban ido con el disidente Uribe (sobre diversas causas y
consecuencias de esto, cfr. infra). Aunque al principio el ocialismo logr reagruparse,
varios expresidentes notablemente Lpez Michelsen manifestaron que lo lgico es
que se le dieran a Uribe las llaves del partido. Serpa se retir de la escena dejando una
direccin plural de diez miembros, a lo que sucedi un amargo pulso por quedarse con
el liberalismo. Haba tres posiciones: unicar al partido bajo la gida de Uribe, unicar al
partido tolerando la coexistencia de posiciones anti y pro uribistas (creo que durante largo
tiempo fue la mayoritaria y que la favorecan personas de vertiente samperista), y hacer la
oposicin a Uribe. Termin imponindose la ltima y arrastrando a buena parte de los
que sostenan la segunda, entre otras cosas por la militante pugnacidad de Uribe contra sus
excompaeros, y los liberales uribistas que no se automarginaron fueron expulsados.
Cabe preguntarse cmo el 40% de un partido logra sacar al 60%. Parte de la explicacin
pasa por los cambios internos del liberalismo. ste ha sufrido un complicado proceso de
modernizacin, que segn algunos comenz en 1998, y que involucr la convocatoria de
una constituyente durante el gobierno de Pastrana y la realizacin de sendas elecciones
32
internas que, aparte de contarse entre las ms concurridas del mundo , aprobaron unos
32
[115]
Por ejemplo, la de 2002 cont con ms de 2 millones de votos; la de 2005 fue an ms nutrida. No me detengo en
el apasionante tema de la vida interna de los tradicionales (que nuestra academia ha dejado totalmente de lado),
porque rebasa con mucho los lmites de este artculo.
[116]
34
35
Pero esto podra ser causado por el hecho de que en esta coyuntura participar en poltica y derechismo podran
tener tambin alguna asociacin. Las personas escpticas con respecto del actual proceso tienden a marginarse de
la actividad poltica.
36
TSEBELIS George, Nested games. Rational choice in comparative politics, University of California Press, Berkeley, Los
Angeles, Oxford, 1990.
38
La fuente de estos clculos son los avales concedidos por el liberalismo en 1997 a sus candidatos, como reposan
en los archivos de la sede del partido. Se clasicaron y digitalizaron 5441 de tales documentos para 1997. En
ellos se preguntaba a los candidatos algunos datos bsicos (y se les exiga rmar una caucin si no obtenan un
mnimo establecido de votos, aunque el mecanismo nunca se hizo efectivo, que yo sepa). As, los avales constituyen
una fuente nica que permite sacarle al partido una fotografa de la composicin social de sus candidaturas.
Agradezco a Fabin Acua y Carlos Aviln, politlogos de la Universidad Nacional de Colombia, quienes me
ayudaron en la recoleccin de la informacin y la construccin de la base de datos. Gracias tambin al Partido,
por permitir acceso a su archivo, y en especial a Alpher Rojas, el optimista y generoso presidente del Instituto de
Pensamiento Liberal.
39
Aunque, atencin!, el actual presidente de la CUT se ha declarado liberal serpista. Eso sugiere que el centro
izquierda liberal tiene hacia dnde avanzar, pero el potencial electoral de las organizaciones sociales es una
incgnita.
40
Es verdad que el partido se ha modernizado desde 1997 hasta hoy, y por tanto la extrapolacin que hago podra
tener varios problemas. Hay sin embargo un rezago temporal entre los cambios en el papel y los que suceden en la
realidad; sobre todo la composicin social de una fuerza poltica cambia lentamente.
41
Por ejemplo, en la Encuesta de Legitimidad Institucional ms del 40% de aquellos que declararon ser muy de
izquierda votaron por Uribe (y ms del 50% de los que se identicaron como de izquierda).
42
Para destacar slo uno entre los muchos ejemplos posibles, sugiero que el lector haga la siguiente contabilidad.
Cul ha sido el destino de los modernizadores neoliberales en Amrica Latina? Carlos Andrs Prez, preso y
despus exiliado; Gonzalo Snchez, sub judice y exiliado; Salinas de Gortari, en el exilio; Dahik (vicepresidente
ecuatoriano) y Mahuad, lo mismo; Menem, Collor de Mello, Fujimori, igual, todos ellos con estadas en la crcel.
Gaviria logr escapar a esa maldicin.
[117]
[118]
Esto podra ser un poco injusto. Los expresidentes proveyeron a los tradicionales ms que arreglos mecnicos, y de
hecho fueron una fuente importante de doctrina, alta poltica, e ideologa.
44
Aunque los azules tambin cuentan con sus hijos prdigos, como Hiplito Moreno.
45
Por buen siquiatra que tenga, un paranoico difcilmente se curar si realmente lo estn persiguiendo.
Pero la revista Semana haba sacado unos interesantes clculos en los que conclua que los azules tenan algo as
como 1 milln 400 mil votos amarrados. En realidad, el resultado conservador pareci tan bueno por el enorme
descalabro liberal.
47
48
Ya se sabe que dio una voltereta funambulesca, dando con sus huesos en la embajada en Washington.
49
E inspirndose en ellas opt por un curso peligrosamente radical en varios terrenos, pero eso da para un
tratamiento aparte. Las guras de talla que preeren el centro (Juan Camilo Restrepo) o que divergen en aspectos
como la poltica de paz (lvaro Leyva), se han marginado de la vida interna del partido.
[119]
[120]
al presidente. Eso podra parecer una exageracin, habida cuenta de la gran fuerza del
uribismo, pero no lo es. Tngase en cuenta que el presidente afront varias rebeliones por
parte de su bancada, y que por otra parte muchas de las propuestas clave para el gobierno
requeran supermayoras, puesto que eran actos legislativos. Y adems, en las comisiones
importantes las cosas rara vez estuvieron decididas de antemano. As, el conservatismo,
junto con los puestos en el gabinete (comenzando por el ministerio del Interior), obtuvo
acceso a la nmina por vas menos formales. Para recordar slo el caso ms conocido, la
reeleccin pas en la comisin respectiva gracias a que el gobierno logr cambiar en el
ltimo momento el voto de la representante Yidis Medina. Pero no se necesita acudir a las
ancdotas rocambolescas para saber lo que pas: los conservadores reclamaron sus puestos
con desenvoltura, a la luz del da. Por lo dems, lo haban hecho tambin bajo Samper,
quizs con ms entusiasmo pero, sin duda, con menos xito. As, convirtindose en la
vanguardia del uribismo, los conservadores crean obtener votos, puestos y espacios en un
gobierno que caracterizaban como de corte conservador. La referencia histrica obvia, que
sali a relucir varias veces, era Rafael Nez. Por un momento, pues, coincidan el corazn
y el inters. A la postre, se descubri que no eran tan sencillo. Como expliqu arriba, los
conservadores no estaban en posicin de obtener todos los rditos del giro derechista del
electorado colombiano. Ms an, el enorme poder electoral del uribismo ha dado origen
a fuerzas que estn en capacidad de competir con los conservadores en territorios donde
jams hubieran soado con entrar los liberales (Equipo Colombia, para poner el ejemplo
ms obvio). Con toda importancia que tiene el resultado de marzo, no se puede olvidar
que en muchas partes del pas el partido ya no presenta candidato propio; con esta van dos
elecciones presidenciales en las que tampoco lo hace50, para no hablar ya de la alcalda de
Bogot, en la que prcticamente desde 1994 qued borrado del mapa (o no ha presentado
candidatos, o ha participado con personajes dudosos y electoralmente debilsimos).
El partido no se ha mantenido inerte frente a esta tendencia preocupante que, de persistir un par de aos, lo empujara a los mrgenes del sistema. Su gran carta es el presidente;
y quin podra dudar que sea por el momento el as de la baraja? Ahora bien: quines
son sus miembros? Es difcil saberlo51. Pero por su ltima consulta interna sabemos al menos cuntos son. Vale la pena resaltar que tambin en este caso se movilizaron cientos de
miles de electores. Por este resultado, un clculo burdo pero no descabellado permitira
decir que en principio el piso de personas muy cercanas al conservatismo es 250.000, y
el techo 950.000. Como se ve, la diferencia entre el techo y los votos no es muy grande, y
podra deberse en buena medida a uribistas (no necesariamente azules).
Tambin sabemos aproximadamente cmo se organizan. En este perodo los conservadores ha hecho varias convenciones, y se han mostrado muy activos en la labor de reagrupar sus
fuerzas. Respondiendo de manera diferente a un desafo que comparten con los liberales,
han desarrollado una divisin del trabajo entre notables y emergentes, presentables
y representables. Si Carlos Holgun se lamentaba no hace mucho de que el partido de
Caro y Ospina haba degenerado en el de Ciro y Carlina52, hoy han demostrado se capaces
50
51
En los avales conservadores se pide menos informacin que en los liberales, por lo que carecemos en este caso de
esa fuente preciosa de informacin.
52
El refrn tiene ms historia de la que el lector no iniciado pueda imaginarse, y vale la pena contar su trasfondo
porque ilustra algunas de las observaciones que he hecho. En la eleccin interna que llev a cabo la convencin
de llegar a un arreglo estable. Sin embargo, esa divisin del trabajo entre presentables
en las cmaras y representables en las provincias podra llegar a ser costosa.
4. EL NUEVO CAMPO URIBISTA
Los conservadores apoyan al presidente, pero la mayora de los votos uribistas estn
concentrados en partidos nuevos. El desafo que enfrentan es completamente distinto al
de liberales y conservadores: a menos de que sean simples fachadas de proyectos personalistas, tendrn que esforzarse en construir organizacin poltica, formar cuadros y generar
identidad entre sus bases. Tienen los votos, pero no las estructuras ni, en muchos casos,
las propuestas. Es un privilegio poder observar con algn detenimiento este perodo telrico, de construccin.
Lo primero que sorprende del uribismo es su enorme fragmentacin. A qu se debe?
En parte, como dije antes, a la renuencia de Uribe a concentrar sus apuestas en uno solo
de sus muchos caballos. Hay ms? Numerosos observadores han hecho nfasis en las pequeas luchas personales, las mezquindades, la carencia de ideologa, etc. Sin arriesgar
opiniones sobre los mtodos de lucha dentro del uribismo, cualquier observacin sin prejuicios revela que las diferencias tienen mucho de fondo. Se pueden identicar al menos
dos grandes fracturas. En la medida en que la abrumadora mayora de uribistas proviene
de los partidos tradicionales, es interesante notar que el origen sigue marcando bastante
el comportamiento poltico: slo muy ocasionalmente los ex-liberales y los ex-conservadores se mezclan53. La segunda es la presencia de los paramilitares y el crimen organizado.
Desde el comienzo, ha habido en el uribismo muchas personas con nexos sobre todo con
los paramilitares pero tambin con otros criminales; las ltimas denuncias y expulsiones
lo demostraron ms all de toda duda razonable. Esto tiene que ver con el carcter transicional de los uribistas, con el cambio de preferencias de los criminales mismos, pero
tambin con dimensiones ideolgicas y estratgicas. Muchos de los llegados al uribismo
incluidos varios de los que ms abiertamente han estado cerca de las autodefensas o del
narcotrco provienen de los partidos tradicionales e hicieron una parte importante de
su carrera ah. Cambiaron la chapa, pero mantuvieron sus viejos nexos. Diversos trabajos54
muestran elocuentemente que hasta bien entrada la dcada de los noventa los paramilitares con pretensiones polticas, salvo veleidades marginales Morena le apostaban a
los tradicionales. Pero por muchas razones absorbieron tambin ellos el espritu de la
poca, y empezaron a inclinarse crecientemente por las fuerzas alternativas. Buena parte
del importante sector con nexos paramilitares del liberalismo se fue al campo uribista;
pero tambin los propios paramilitares haban impulsado sus redes de carcter regional,
que ahora le apostaron al proyecto de Uribe. El uribismo slo se ha distanciado de esta
inuencia nefasta bajo enorme presin, a regaadientes y de manera parcial, como correc-
[121]
de mayo de 2000, los conservadores eligieron autoridades internas, y las listas de los notables (con nombres como
Enrique Gmez y Carlos Holgun Sardi) cayeron ignominiosamente derrotadas a manos de Ciro Ramrez (e Isabel
Celis entre las mujeres), quienes no slo tenan extraccin de clase diferente sino que fueron colaboracionistas
con el gobierno de Samper. Esto produjo algo as como un ataque de apopleja entre las gentes de bien dentro del
conservatismo.
53
Hay ya excepciones importantes. Por ejemplo Arajo, que es de origen liberal y sin embargo pas a ocupar un
lugar prominente en Alas-Equipo Colombia.
54
Medina Gallego Carlos, Autodefensas, paramilitares y narcotrco en Colombia, origen, desarrollo y consolidacin: el caso
Puerto Boyac, Bogot, Documentos Periodsticos, 1990.
[122]
tamente han sealado algunos comentaristas55. Pero todo esto choc con aquellos equipos
y dirigentes polticos tan importantes para el proyecto de Uribe-- que haban llegado a la
conclusin de que la extradicin y la defensa de la ley y el orden eran indispensables. En
realidad, la Ley de Justicia y Paz y el dinmico ajuste de las relaciones entre autodefensas
y sistema desorganizaron al campo uribista, y empujaron a algunos polticos de vuelta a
sus partidos de origen, mientras que obligaban a otros a tomar distancia crtica con respecto de lo que estaba ocurriendo. En la medida en que, por ejemplo, Germn Vargas
Lleras tiene sospechas fundadas de que los atentados contra su vida podran provenir de
las toldas de las autodefensas (por su apoyo a la extradicin), esta fractura ya super hace
rato el nivel puramente verbal y de conversaciones entre caballeros; est marcada con
sangre y fuego. Ms an, el hecho de que la fuerte presencia criminal enturbie las relaciones con los Estados Unidos tiene consecuencias prcticas pero tambin emocionales
e identitarias56.
Van a durar los marbetes uribistas? Es temprano para decirlo. Un proceso darwiniano
producir la muerte de algunos (como la del Nuevo Partido de Rafael Pardo), y quizs la
consolidacin de otros. Diversas evidencias sugieren que por mucho el proyecto que ha
alcanzado ms organicidad es Cambio Radical, aunque el Partido de la U podra obtener
una votacin ms copiosa segn los sondeos (esto se cumpli). Como fuere, la huella de
Uribe en el sistema colombiano puede durar lustros, y no se necesita ser un lince para
predecir que habr empresarios polticos tratando de organizar y capitalizar aquella inuencia.
5. LA IZQUIERDA
Daniel Coronell, Los traslados, en Revista Semana, 6 de febrero de 2006, p. 11. Vanse tambin los testimonios de
los expulsados).
56
Muchos campeones de la decencia o de la seguridad podran quedarse sin visa USA si persisten en participar
en listas con presencia narco o paramilitar, segn noticias de prensa que fueron desmentidas tibiamente por la
embajada de los Estados Unidos.
se fue consolidando un liderazgo que despus se fortaleci y adquiri experiencia de gobierno en las elecciones subnacionales. Como en el caso del liberalismo, la izquierda se
vio favorecida por la conuencia de su proceso de modernizacin y la reforma poltica,
que generaron diversos mecanismos de cohesin. Desde 2002 hasta hoy, se establecieron varios hitos: la consolidacin del Polo Democrtico Independiente y de Alternativa
Democrtica despus de que se escindieran, el gran trabajo parlamentario de ambas, el
triunfo espectacular en las elecciones subnacionales de 2003, y el acuerdo que llev a la
candidatura nica, y a la sigla comn (Polo Democrtico Alternativo) de la izquierda en
2006. Como mecanismo de gestin de los problemas entre los diversos componentes del
PDA se form la Mesa de Unidad.
Precisamente el mayor triunfo de la izquierda fue haber mantenido su unidad. Pero
cunta gasolina tiene este indito sentido de supervivencia de la izquierda colombiana?
Escindida como est en dos alas una ms centrista, otra ms armativa-, el espectro de la
divisin siempre ha estado presente. Ya afront una (entre el Polo y Alternativa), pero se evit
el riesgo del canibalismo. Slo perdi unos pocos dirigentes en el proceso de construccin
de sus estructuras (Javier Cceres57). En el momento en que escribo estas lneas atraviesa su
peor crisis, con las relaciones entre el Polo y Lucho Garzn completamente deterioradas, y
con la posibilidad real de que el mayor logro obtenido (una unidad bsica) se desbarate58.
Ntese que sin el voto preferente el PDA hubiera sido inviable. Aun as la izquierda estuvo
dispuesta a ir hasta el borde la ruptura para dirimir quin quedara en el primer rengln de
la lista al Senado lo que, en una lista abierta, no tena ninguna signicacin prctica.
El precedente es malo, pero no necesariamente insuperable. Toda fuerza nueva afronta
crisis y debe pasar por procesos de aprendizaje. Para poder afrontar aquellas, la izquierda tendr que aprender a manejar al menos dos tensiones cruciales. Por un lado, entre
la construccin de su propia identidad y el desarrollo de la amplia poltica de alianzas
que todos los sectores de la oposicin (al menos los que tienen de dos dedos de frente
para arriba) saben es indispensable para enfrentar a un fenmeno de la talla de Uribe.
Tpicamente, la izquierda ha dado bandazos entre la prdida de la iniciativa poltica en
aras de tranquilizar a los posibles adversarios y un sectarismo primitivo. Por otro lado,
entre la tarea de largo plazo (construir un partido moderno) y las exigencias inmediatas
(levantar votos). Paradjicamente, el gran activo de la izquierda su equipo galctico
de congresistas es su gran debilidad. Porque el PDA es bsicamente una red parlamentaria y de opinin, que adems territorialmente est muy basada en Bogot. En 2002 la
izquierda haba colonizado algunos de los temas que acaparan la atencin de los medios,
pero casi no haba logrado mover gente alrededor de las consignas sociales que le han
dado xitos en el resto de Amrica Latina59. No creo que la situacin haya cambiado mucho. As, se ha dado un salto cualitativo y construido un valioso capital; pero las races
son poco profundas, y los discursos no casan muy bien con los auditorios que se conquistan. Nueva paradoja: para administrar esta tensin el PDA podra servirse de un cambio
57
Cceres, un parlamentario de primera lnea, es otro buen ejemplo extremo de cambio de camiseta. De origen
liberal, despus se fue al pastranismo pero pronto se enemist con l; semi-volvi al partido de origen, chapote en
la independencia, y despus entr al Polo, donde dur muy poco, para desembocar en Cambio Radical. Encabeza
un movimiento con el colorido, aunque un poco homicida, marbete de Chuzo a los corruptos.
58
59
[123]
[124]
muy profundo y quizs no tan obvio que est teniendo lugar en el sistema y que tiene
su mxima expresin en Uribe: en la medida en que la gran poltica se concentra en el
Ejecutivo, la vida pblica colombiana se ha desparlamentarizado un poco. Varios de los
pesos pesados del liberalismo no volvern al congreso en el prximo perodo; estn en la
consulta interna. Luis Alfredo Ramos sali de la lista de Equipo Colombia; Claudia Blum
de la de Cambio Radical. No hablemos ya de independientes que son guras nacionales
como Antanas Mockus y Noem Sann. Los dirigentes de la poltica estn saliendo del
congreso, y si los astros estn en buena posicin, eso podra signicar ms divisin de
trabajo entre los equipos dirigentes, por tanto ms aparato y ms organizacin, esto es,
una cierta recomposicin de la vida partidista.
Habra que terminar diciendo que la izquierda es ms que el PDA. Uno de los esfuerzos conscientes de la Constitucin de 1991 fue politizar la diversidad. Los indgenas (por
ejemplo ASI) han jugado un papel mucho ms importante que su peso demogrco, y han
conuido en varios temas importantes con las fuerzas de izquierda. Pero slo en general.
Cambio Radical meti en su lista a un indgena. Otras formas de diversidad han tenido
comportamientos diferentes. Por ejemplo, Uribe supo captar la simpata de la mayora de
los partidos cristianos, con una retrica que favoreca polticas no seculares en punto a la
sexualidad y la educacin aparte de los consabidos gajes para materializar las simpatas,
como la embajada de Brasil para Claudia Rodrguez de Castellanos60. Como dije arriba,
algunos cristianos se incorporaron al uribismo; otros dirigentes tambin fueron cooptados.
Sin embargo, tampoco aqu todo es color de rosa. No slo un partido religioso se mantuvo
refractario durante todo el perodo (el MIRA). A nales del ao pasado y comienzos de
ste el cabildeo catlico empuj al gobierno a sacar una disposicin que cambiaba la regulacin de los contenidos de las materias de educacin religiosa, aparentemente en favor
de las mayoras. Esto produjo una fuerte reaccin por parte de los cristianos no catlicos,
y una negociacin que el ministerio de educacin manej con pinzas.
6. CONCLUSIONES
Rodrguez es una destacada lder cristiana. La embajada en Brasil es muy importante, pues ese pas es una potencia
evangelizadora, y sede de varias multinacionales de la fe.
61
En ambos casos la iniciativa fue de la senadora Piedad Crdoba, pero por una vez la acompaaron los
expresidentes liberales y toda la artillera pesada del partido.
Uribe sobre el cambio de modelo de Estado, sobre todo con ocasin del referendo. Esta
ideologizacin del debate, empero, ha estado acompaada y esta es la tercera conclusin por niveles enormes de confusin y uidez. Las reformas institucionales ofrecieron
incentivos para la cohesin y centraron un poco la competencia, pero los saltos mortales,
la debilidad de las identidades, los cambios de camiseta y la confusin estn a la orden del
da. Incluso entre los que permanecen dentro de un mismo partido las volteretas pueden
ser muy abruptas. Lpez Michelsen comenz pidindole al liberalismo que le diera las
llaves del partido a Uribe y ahora hace campaa contra l. Gaviria lleg al pas tratando
de impulsar una poltica de apoyo crtico al presidente, y ahora es uno de sus ms fuertes
contradictores. En cambio Turbay Ayala y Juan Manuel Santos comenzaron atacando a
la reeleccin y terminaron formando movimientos que la apoyaban (Patria Nueva y el
Partido de la U, respectivamente) con el apasionamiento del converso. Ser exagerado
decir que Uribe resume muy bien todas estas tensiones y bandazos? Porque l, como
nadie, ha logrado encarnar las aspiraciones e identidades ms dismiles, cambiando de
opinin y adaptndose a las circunstancias ms rpido que sus amigos y adversarios. De
esta permanente huda hacia adelante del sistema y su protagonista no se podr decir, al
menos, que es aburrida.
[125]
La revolucin educativa:
transcurso, resultados y
perspectiva
Adolfo Atehorta Cruz*
RESUMEN
Los siguientes renglones intentan analizar los aspectos ms importantes y sustanciales de la Revolucin
Educativa. Por razones metodolgicas, la primera parte se dedica al estudio de la poltica en su devenir
y construccin, enunciando de manera descriptiva su proceso y contenidos. A partir de all, el anlisis
se asume en diversos acpites cuya clasicacin busca, ante todo, claridad expositiva: lo censurable, lo
saludable, lo criticable y lo irrepetible de la poltica educativa del gobierno Uribe Vlez. Al nal, un breve
espacio dedicado a la perspectiva cierra el panorama. En sntesis, el escrito muestra los aspectos cruciales
en los cuales la poltica ha fracasado, e invita a su revisin total en aras de una educacin universal y de
calidad, en todos sus niveles, para los colombianos.
Palabras clave: Revolucin Educativa, polticas educativas, educacin preescolar, bsica y media, educacin
superior.
ISSN 0121-4705
[126]
SUMMARY
The following lines analyze the most important and substantial aspects in the Educational Revolution.
For methodological reasons, a rst point embraces the politicss study in its to become and it enunciates
in a descriptive way its process and contents. Starting from there, the analysis is assumed in diverse paragraphs whose classication looks for clarity: the impeachable thing, the healthy thing, the criticizable
thing and what cannot repeat of the educational politics of Uribe Vlez. At the end, space of brief of
he dedicates from himself to the panorama of high rail of closing of for of perspective. In synthesis, the
writing shows the crucial aspects in which the politics has failed. He invites to their total revision for the
sake of an universal education and of quality for the Colombians.
Key words: Political educational, education preescolar, basic-superior education.
1.
[127]
Vase Maniesto Democrtico, nombre asignado al programa de cien puntos inscrito por la campaa poltica
Uribe presidente. Puede encontrarse, todava, en algunas pginas web gubernamentales.
[128]
dem.
Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado
Comunitario. Bogot, Presidencia de la Repblica-DNP, 2002. p. 122.
docencia obligatoria en sustitucin del servicio militar, que ms tarde, por el contrario, fue
ampliado en duracin y esfuerzo. La educacin pblica, lejos de ser fortalecida, recibi
una propuesta de plan que la debilitara.
En sntesis, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, consideradas borrador inicial del Plan
denitivo, partan de un diagnstico crtico en tres mbitos: cobertura, calidad y eciencia. Segn el documento, a pesar de los avances obtenidos durante los ltimos tiempos,
la estadstica nacional presentaba un porcentaje considerable de la poblacin en edad
escolar por fuera del sistema educativo, y una marcada inequidad en las posibilidades de
acceso y permanencia. La calidad era deciente, y su deterioro se observaba creciente
en los grados de formacin bsica y media. Adems, el diseo institucional educativo no
generaba incentivos a la eciencia, y limitaba el avance en la expansin de cobertura y
mejoramiento de la calidad.
Con base en tal diagnstico, la propuesta formul cinco programas detallados a continuacin:
A travs de la reorganizacin institucional y mediante la denicin de estndares tcnicos que tengan en cuenta el nmero de nios atendidos, el gobierno propuso como
meta la creacin de 800 mil nuevos cupos.
1.2.2 Ampliar la cobertura en educacin superior
Tras la meta de 160 mil nuevos cupos, el gobierno propuso aumentar la eciencia en el
uso de los recursos fsicos, humanos y nancieros de las instituciones pblicas. Adems de
la integracin de instituciones educativas mediante convenios y fusiones, sobresala entre
los mecanismos fundamentales la concertacin de planes de desempeo que denan la
relacin de personal administrativo por docente y estudiante.
Otros mecanismos previstos para ampliar la cobertura eran la educacin a distancia
con el fortalecimiento de la agenda de conectividad, la nanciacin de la demanda mediante crditos para programas de calidad y pertinencia laboral, y la ampliacin de cupos
en carreras tcnicas y tecnolgicas. En total, el reto residira en la creacin de 400 mil
nuevos cupos.
[129]
Los mecanismos propuestos por las Bases del Plan para mejorar la calidad de la educacin fueron cuatro:
a. Acordar los estndares de evaluacin y universalizarlos para la educacin bsica y media.
En este sentido, el Icfes se convertir en el gran sistema nacional de pruebas. A ello se
unirn las evaluaciones de docentes y directivos docentes.
b. Aprender de experiencias exitosas. Socializarlas, propiciar la formacin de redes docentes
e impulsar el acompaamiento de las instituciones que presenten bajos resultados.
c. Al aplicar las estrategias y modelos educativos del Proyecto de educacin rural, se analizar la pertinencia educativa y se acompaar a las instituciones con mayores niveles de
desercin.
d. Se garantizar el acceso a materiales educativos de buena calidad y bajo costo. As mismo,
se disearn estrategias para fomentar el hbito de lectura, y el uso y la racionalizacin
de los materiales educativos.
anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 126-152
Las Bases del Plan se referan, en esta direccin, a los resultados acadmicos y a la pertinencia de los programas impartidos. La pertinencia sera denida en reexin conjunta
por el Estado, las universidades, el sector productivo y la comunidad acadmica y cientca.
El mecanismo por utilizar consistira en la creacin del observatorio laboral, con la nalidad
de monitorear, analizar y difundir informacin, y hacer seguimiento a los egresados de
las instituciones de educacin superior para crear un espacio de concertacin y brindar
elementos de juicio.
En forma paralela se reforzara el Sistema nacional de informacin de educacin superior, y
se continuara con la acreditacin de los programas e instituciones, el establecimiento de
estndares mnimos para todos los programas y la aplicacin de los exmenes de calidad
Ecaes a todas las carreras, de manera obligatoria.
1.2.5 Mejorar la eficiencia del sector educativo
[130]
A pesar de que en el Consejo Nacional de Planeacin y en los Foros Regionales programados por ste a lo largo y ancho del pas, la propuesta educativa plasmada en las Bases
del Plan recibi una aguda y seria crtica7, el documento pas sin alteraciones de fondo
al Proyecto de Ley que se entreg al Congreso en el mes de febrero de 2003. Segn dijo
entonces el Departamento Nacional de Planeacin, la Revolucin Educativa era intocable: Bandera de primera lnea en la campaa del presidente, el pueblo colombiano
haba votado por ella8.
Para mayor informacin acerca de la Revolucin Educativa y sus programas, consltese: Departamento Nacional
de Planeacin. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado Comunitario. Ob. cit. Captulo III,
Construir equidad social, pp. 121-134.
Consejo Nacional de Planeacin. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado
Comunitario 2002-2006, Bogot, C.N.P., enero 9 de 2003. Igualmente, Memorias: Proceso de discusin del
proyecto Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Bogot, CDrom, s.f.
Armacin de directivos del Departamento Nacional de Planeacin en reuniones sostenidas con el Consejo
Nacional de Planeacin en febrero de 2002.
[131]
Proyecto de Ley n 169/03C de 2003 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado
Comunitario. Presidencia de la Repblica, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Departamento Nacional de
Planeacin.
frmula para la redistribucin del 12% del total de las transferencias a las universidades estatales, con base en indicadores de gestin. Finalmente, superando algo que el
proyecto gubernamental no contena, la Ley dispuso en su artculo 88 la nanciacin a
programas de formacin docente como posibilidad para el mejoramiento de la calidad
de la educacin.
1.4 La Revolucin Educativa como Plan Sectorial
PROYECTOS
COBERTURA EN
EDUCACIN BSICA Y
MEDIA
COBERTURA EN ED.
SUPERIOR
Evaluacin de alumnos
Evaluacin de docentes y directivos docentes
Formulacin, divulgacin, apropiacin, uso y evaluacin de los estndares
CALIDAD EN
ED. SUPERIOR
[132]
Bilingismo
Competencias laborales, formacin para el trabajo y pertinencia de la educacin media
Fortalecimiento de la socializacin mediante la cualicacin de las prcticas pedaggicas
Nuevas tecnologas para el desarrollo de competencias
Comunicaciones
Diseo e implementacin de un sistema de referenciacin
Fortalecimiento del sistema nacional de informacin de la educacin superior
Modernizacin de las secretaras de educacin departamentales, distritales y municipales
Modernizacin del Ministerio de Educacin Nacional
Renovacin del sector educativo
Sistema de informacin de la educacin bsica y media
2. LO CENSURABLE
Para nadie es un secreto que, en materia educativa, como en muchas otras, el gobierno
de Uribe Vlez ha continuado las polticas sealadas para Amrica Latina por el Consenso
de Washington. Con diferencia de matices, el sendero procede del gobierno de Csar Gaviria, pasa tibia y contradictoriamente por el de Ernesto Samper, se consolida con Pastrana
y contina bajo la direccin de Uribe.
Como propsito fundamental, el Consenso de Washington ha buscado la modernizacin e internacionalizacin de la economa basndose en la liberalizacin de importaciones, la reestructuracin industrial y la desregulacin de la economa, para organizar
todas las relaciones sociales conforme a las lgicas del mercado. Entre sus medidas guran
la apertura de mercados, la libre competencia, la eliminacin de barreras arancelarias y
subsidios estatales, la privatizacin de las empresas pblicas, una regulacin laxa sobre
la banca, la contabilidad y las nanzas, impuestos generalizados al valor agregado pero
mnimos tributos para los grandes propietarios e industriales, reformas laborales para
exibilizar el mercado sobre la mano de obra, reduccin del dcit scal, y reinado del
mercado con autonoma total frente al Estado. Al Estado se le reduce en tamao pero se
le exige crecimiento en eciencia; su intervencin se limita con la creencia inocente de
que los mercados se bastan a s mismos para manejar con cautela la economa entera.
En estas condiciones, la educacin pierde su carcter de derecho y deber de los nacionales, obligacin del Estado, y se convierte en servicio que bien puede prestarse
a travs de particulares bajo las reglas de la austeridad scal y la focalizacin extrema.
En otras palabras, como sucedi con la salud a partir de la Ley 100 de 1993, el Estado
redene su papel y sus funciones, convierte sus obligaciones en objetos del mercado y
se subordina a las deniciones macroeconmicas para garantizar el pago cumplido de la
deuda externa y su servicio. La restriccin del presupuesto nacional dirigido a la inversin social, los ajustes scales, as como las continuas reformas tributarias, pensionales y
laborales, completan el panorama. Las decisiones, desde luego, no ocurren en el mbito
nacional. Se imponen a travs de instituciones con funciones de regulacin supranacional
como el FMI y el Banco Mundial, especialmente.
Cuando se observan en detalle las deniciones que sobre la educacin construye la Revolucin Educativa, no es difcil descubrir su relacin lial con el Consenso de Washington.
La educacin, dice el presidente Uribe, genera movilidad social y evita la condena a ser
pobre por herencia, pero la amarra, al mismo tiempo, a las leyes del mercado en tanto
instrumento para mejorar el ingreso y aumentar la productividad. El saber aparece,
entonces, en su dimensin de herramienta, y pierde su verdadero carcter social. La
denicin olvida que la funcin educativa de una escuela estrechamente ligada a los intereses de la sociedad, debe partir de la necesidad de formar mujeres y hombres con calidad
humana; mujeres y hombres comprometidos con una tica que abarque tanto el desempeo
natural o profesional como la accin personal, la accin ciudadana y, sobre todo, el sentido
de las decisiones que afectan a la comunidad.
La tica que orienta la accin de todo individuo formado en una dimensin social
del saber es aquella fundamentada en valores como el respeto, el reconocimiento por la
[133]
[134]
TUDESCO Juan C., Los nios necesitan ms que un cupo, en El Tiempo, agosto 31 de 2003.
11
Ley 115 del 8 de febrero de 1994, Artculo 1. Ntese la diferencia entre el concepto que sobre educacin ofrece
esta ley, y aquellas deniciones de la Revolucin Educativa que arriba se han criticado.
12
Ministerio de Educacin Nacional. Plan decenal de educacin. 1996-2005, Bogot, Cooperativa Editorial Magisterio,
1997. Igualmente, en http//www.mineducacin.gov.co
14
El peridico El Tiempo ha intentado, por cierto, un seguimiento al proceso educativo a travs del programa La
Educacin: compromiso de todos.
15
Vase en http//www.mineducacin.gov.co/indexf.asp
16
[135]
Sin embargo, a pesar de la alta calicacin de sus autores y fuentes, no fueron tomados
en consideracin por el Plan Nacional de Desarrollo y la Revolucin Educativa.
La historia reciente, en materia educativa, no parece contar con toda su experiencia,
positiva o negativa, para el proyecto revolucionario del presidente Uribe. Los planes
elaborados con enorme esfuerzo participativo e institucional, los documentos de expertos y las propuestas seriamente estudiadas, no se toman en cuenta. Por qu? Tal vez ms
adelante podremos construir hiptesis explicativas.
3. LO SALUDABLE
[136]
BRAVO Osorio Brigitte, Educacin, compromiso de todos. Un enlace entre el gobierno y los ciudadanos, en
http://www.fundacioncorona.org.co/educacion/proyecto_educacion_comptodos.htm. Publicado en junio de
2005.
dad. Aunque por regla general el apoyo ocial es escaso, las universidades han aumentado
tambin el nmero de maestras y doctorados, demostrando un mayor dinamismo en sus
matrculas. Atribuibles o no a la Revolucin Educativa, estos hechos deben researse
como saludables en los ltimos cuatro aos.
Dos estrategias para la ampliacin de cobertura en educacin superior pueden considerarse interesantes. La primera es la creacin de los Centros Regionales de Educacin
Superior para ofrecer formacin universitaria en regiones apartadas bajo el sistema de
educacin a distancia y a travs de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin.
Si en las alianzas se garantiza la participacin de instituciones de educacin superior con
prestigio, reconocimiento y experiencia, y si el Estado decide una inversin apreciable para
la aplicacin de esta estrategia, los resultados pueden ser ptimos y muy aplaudidos por
vastos sectores del pas que, de otra forma, no tendran nunca acceso a la universidad. La
segunda estrategia tiene que ver con el impulso al Banco de objetos virtuales de educacin
superior, la ctedra Unesco e-learning y la constitucin de la Red Acadmica Nacional de
Alta Velocidad. Aunque tales avances no son absolutamente atribuibles a la Revolucin
Educativa, la participacin del Ministerio de Educacin es innegable.
Con respecto a los planes de mejoramiento para las instituciones educativas de diverso
orden, puede registrarse un avance signicativo. Aunque los diagnsticos se desvan a menudo de los intereses acadmicos y sociales, los resultados, gracias al inters de maestros
y directivos, son apreciables. La participacin del Ministerio de Educacin de Cuba, con
toda su experiencia en este campo, debera profundizarse.
Si bien la Revolucin Educativa no contemplaba inicialmente la formacin continua
de los maestros, el Congreso la orden, y el Ministerio acept nalmente la necesidad de
impulsarla. Muy dbil pero saludable es el empeo dedicado a proyectos como el uso
pedaggico de la televisin, la capacitacin en TIC, el impulso a los Foros Educativos
Nacionales y a los talleres de competencias cientcas, as como la consolidacin del portal educativo Colombia aprende. Sera importante pasar de la instruccin en fortalezas
tcnicas a la formacin pedaggica y didctica que, lejos de agotarse en los estudios universitarios, requieren actualizacin y estudios permanentes.
Finalmente, tres hechos deben mencionarse: un mayor control sobre el registro calicado de programas, la decisin de propiciar el estado del arte y la prospectiva de la
educacin no formal y los intentos por iniciar la organizacin de la informacin educativa
del pas y los archivos de historias laborales del magisterio.
[137]
4. LO CRITICABLE
slo all donde el cambio se verica en la direccin de un nuevo inicio, donde tiene lugar
la formacin de un nuevo ordenamiento jurdico, es posible hablar de revolucin18. El
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, en su acepcin ms aplicable,
dene la revolucin como un cambio rpido y profundo en cualquier cosa.
Las propuestas formuladas por la Revolucin Educativa no son innovadoras, no
implican cambios rpidos ni profundos de naturaleza poltica, no producen novedosos
ordenamientos jurdicos o socioeconmicos y, antes que romper con el pasado, lo continan. Las crticas siguientes as lo demuestran.
4.2. La ampliacin de cobertura en la educacin preescolar, bsica y media,
y el nuevo esquema en la asignacin de recursos
[138]
Las metas propuestas por el gobierno del presidente Uribe se fundamentan en la reorganizacin institucional, en una mayor utilizacin de la capacidad instalada y en los
convenios de desempeo entre el Ministerio de Educacin y las entidades territoriales.
No hay nada nuevo. Es la prolongacin de una conocida orientacin plasmada con
claridad en el Plan Nacional de Desarrollo de la administracin Pastrana declarado inconstitucional y que tena como fuente diversos estudios dirigidos a la privatizacin de
la educacin19.
Como se sabe, su alternativa maestra fue el Acto Legislativo 01 y la Ley 715 o de
Transferencias, con los cuales se reformaron los artculos 356 y 367 de la Constitucin
Poltica Nacional, se destruy el situado scal ya congelado y reducido desde el gobierno
Samper, y se impuso un nuevo esquema para la asignacin de recursos en la educacin
pblica: la municipalizacin y plantelizacin de la nanciacin educativa, el subsidio a la
demanda.
Dicha poltica, aplicada con resultados desastrosos a la salud pblica, recorta la participacin del Estado con base en la eciencia y la austeridad scal, y desconoce, para el caso
de la educacin, lo complejo e integral del proceso formativo. A travs de ella se extienden
los convenios de desempeo con los departamentos bajo el esquema del subsidio a la demanda, en desmedro de la pedagoga y de los principios clave de una educacin conable
y de calidad. De esta manera, bajo la prevalencia de criterios econmicos, la Revolucin
Educativa rompe con lo ms preciado de la construccin cientca y pedaggica, elimina
el carcter social de la educacin y amenaza la estabilidad del sistema educativo. Pero,
adems, construye una fuente de desviacin de recursos estatales a instituciones privadas
y manos particulares, convierte la educacin en mercanca, estimula una educacin pobre
para los ms pobres, y abre de par en par las puertas de la corrupcin.
Por esta razn, algunos especialistas desconfan del carcter dedigno de las cifras
otorgadas por el Ministerio para acreditar la ampliacin de cobertura. Debido a que los
entes territoriales obtienen recursos de acuerdo con el nmero de nios atendidos, es
posible que el total se ine20. Lo peor del esquema ha sido descubierto en la ciudad de
18
19
Obsrvese, por ejemplo, WIESNER Durn Eduardo, La asignacin de recursos por capitacin y la reforma del
sector educativo en Colombia, en Revista Educo n 2, agosto de 1998, pp. 40-61. Igualmente, SARMIENTO Palacio
Eduardo. Financiacin equitativa y eciente del sector educativo, dem, pp. 62-93.
20
VARGAS Jorge E., La matrcula se ha inado para obtener ms recursos, en El Tiempo, agosto 6 de 2004: Segn
expertos, los cambios anunciados por lvaro Uribe a la educacin an no han llegado.
Cali: colegios fantasmas con alumnos compartidos o falsos, nminas cticias o aumentadas,
acreditacin de gastos inexistentes y contratacin de supuestos empleados, entre otros.
Toda una empresa delictiva para el apoderamiento de los recursos pblicos destinados a la
ampliacin de cobertura educativa para nios y jvenes de estratos 1 y 2, $16 mil millones
de pesos perdidos y dos concejales detenidos21.
La contratacin de la prestacin del servicio, por otra parte, es tan slo la manera ms
fcil pero absurda de abandonar paulatinamente las obligaciones del Estado y de trasladar
a las instituciones y a los particulares la obligacin de autonanciar la educacin. El Estado
ya no pagar maestros, no se har responsable de la construccin de infraestructura fsica
ni de la dotacin de material didctico; tampoco pagar los servicios y las necesidades
del plantel. Al n y al cabo, la Nacin ha sido eximida de toda responsabilidad legal de
nanciar en forma adecuada la educacin del pas.
A travs de este procedimiento, el Estado descarga en la poblacin y en las comunidades
la propia educacin de sus hijos. La responsabilidad estatal se transforma en un subsidio
por estudiante, de acuerdo con parmetros que imponga la legislacin, y que sern cada
vez ms onerosos: el costo de matrculas y pensiones ser llamado, rpidamente, a cubrir
el dcit. Por esta va, la autonoma escolar se convierte en autonoma real de carcter
nanciero y de manejo de personal; es decir, autonanciacin y vinculacin de personal
docente por cada institucin. Los rectores se convierten en gerentes dedicados a la
consecucin de recursos, y los estudiantes en clientes que compran un servicio o que
justican el cobro de un subsidio que no alcanza para cubrir, siquiera, una formacin
de mediana calidad. La nmina de maestros ya no ser asunto del gobierno sino de las
instituciones privadas, declaradas ahora en libertad para asignar sus salarios y disponer
sus jornadas de trabajo. Ya no es la pedagoga la gua del proceso educativo; lo es la produccin empresarial, la ley del menor costo.
No es otro el talante del Estado Comunitario: que los ciudadanos se involucren en
la consecucin de los nes sociales. En otras palabras, el reinado del asistencialismo por
va empresarial; la sustitucin del estado social de derecho por agentes privados; la eliminacin del carcter gratuito y pblico de la educacin y la implantacin de un sistema
neocorporativista que descarga en ONG y cooperativas, o en ltimas sobre los padres de
familia, todo el peso de la educacin antes ocial. Cada cual tendr la educacin que
pueda costearse! Quien no pueda pagarla, por su condicin miserable, ser condenado
tambin a una educacin miserable: focalizada de acuerdo con su estrato y subsidiada
por la va de instituciones precarias y de calidad cuestionada, como ha sucedido en preescolar con las madres comunitarias. El Estado no puede darse lujos: est en guerra y
necesita pagar la deuda externa.
Por eso no extraa que la ministra de Educacin proceda de las ciencias econmicas y
no de las educativas, o que su experiencia laboral se haya desarrollado en la direccin de
planeacin del Fondo de Desarrollo Urbano del Banco Central Hipotecario, en la subdireccin de planeacin del Banco de la Repblica, en la subdireccin del Departamento
Nacional de Planeacin, y luego como directora de la Unidad de Desarrollo Territorial, en
donde lider la formulacin de proyectos de ley sobre descentralizacin, que transrieron
responsabilidades del sector social a las entidades territoriales. Hasta donde su hoja de
21
[139]
[140]
Su opinin es clara, y el paso del tiempo le ha dado la razn. La poltica de racionalizacin y reorganizacin del sector educativo adelantada por la administracin
22
Vase http://www.presidencia.gov.co/ministerios/ingles/educacion.htm
23
CAJIAO Francisco, Polticas educativas. La marcha del cangrejo, en El Tiempo, agosto 14 de 2003.
24
CAJIAO Francisco, Pertinencia e identidad, norte para la integracin, en Al Tablero, Ministerio de Educacin
Nacional, n 21, junio de 2003.
25
Pastrana, increment la cobertura en departamentos como el Valle, Antioquia, Cundinamarca y Bolvar, o el Distrito Capital de Bogot. Se fusionaron y cerraron instituciones, se
trasladaron educadores, se neg el remplazo de los jubilados, se increment la relacin
alumno-profesor, se convirti la jornada nocturna en extra de la diurna, se desconoci
la direccin de escuelas y se elimin la repeticin de grados. Antioquia, desde el gobierno
departamental de Uribe, dio el paso a los contratos y convenios privatizadores. No pocos
municipios y departamentos contrataron maestros para suplir con recursos propios el
dcit educativo y entraron en crisis. Al nal, los resultados fueron claros: se crearon 600
mil cupos pero 650 mil nios desertaron del sistema escolar. Algo similar ha sucedido con
el gobierno Uribe, pero a ello haremos alusin ms adelante.
4.3 La ampliacin de cobertura en la educacin superior
La propuesta del gobierno de Uribe para la educacin superior ha sido muy similar a
la aplicada para la educacin bsica y media. El Ministerio ha insistido en la concertacin
de planes de desempeo con las instituciones de educacin superior y en la asignacin
de presupuesto de acuerdo con la cantidad de estudiantes y la racionalidad docente y
administrativa. Desde un principio se ha planteado la fusin y reorganizacin administrativa de las instituciones, la creacin de estndares para la carga acadmica de los docentes
con intervencin del gobierno nacional, y la derogatoria de la Ley 30 de 1992. En otras
palabras, eliminacin total de la autonoma universitaria, nanciacin de la demanda y
apoyo a la educacin privada.
La poltica tiene una reconocida deuda lial con el Banco Mundial y sus estrategias
para la educacin terciaria. El resultado pretende articular la universidad a las necesidades
del mercado, organizar la educacin superior a su imagen y semejanza, y avanzar en la
privatizacin de la educacin pblica. Todo el anlisis y las consideraciones expuestas en
el acpite anterior podran aplicarse para el escenario universitario. Sin embargo, resulta
pertinente sealar otros aspectos. La relacin profesor-alumno, por ejemplo, no comprende lo complejo de la educacin superior ni vislumbra las necesidades de formacin
e investigacin que una educacin de calidad exige.
La compleja enseanza de las matemticas y de la informtica, de idiomas y de msica,
as como la utilizacin del seminario, la prctica en laboratorios, la realizacin de talleres
en diversas reas o la elaboracin de trabajos de grado, para citar tan slo unos pocos
ejemplos, exigen a menudo una atencin personalizada y directa. Por consiguiente, no
puede existir un ndice de capacidad acadmica basado en el clculo del gasto total por
alumno para reas acadmicas distintas.
La planta de docentes universitarios necesita racionalizarse pero en sentido diferente.
Atenta contra la calidad el hecho de que slo el veinte por ciento de los profesores universitarios del pas sea de planta y tiempo completo, un diez por ciento ocasional y de
medio tiempo, y un setenta por ciento de ctedra y contrato26.
Uno de los aspectos ms crticos de la Revolucin Educativa con respecto a las universidades ha sido el modelo de distribucin de recursos que el Ministerio ha pretendido
implantar. Desconociendo las diferencias de costos entre las universidades y su gestin
26
[141]
CRDENAS Jorge H., Conferencia presentada en el Encuentro de Vicerrectores Acadmicos. Bogot, febrero
de 2002. Citada por Ascun: Agenda de polticas y estrategias para la Educacin Superior colombiana. De la exclusin a la
equidad. Ob. cit., p. 17.
[142]
histrica, privilegiando el aumento de la cobertura en detrimento de la calidad, e intentando aplicar una asignacin de recursos con base en indicadores y metas, se abre paso a
la miseria presupuestal, se viola la autonoma universitaria y se desconocen las diferencias
entre modalidades y reas del conocimiento. La investigacin, los doctorados, la calidad
de los programas, el papel de la universidad en la regin o incluso la acreditacin, son
menos importantes que la cobertura.
El Ministerio ha olvidado, adems, que no es posible calicar el desempeo y la expectativa como si fueran lo mismo, y que no es tico ni aconsejable abrir la competencia
entre universidades para alcanzar un presupuesto denitivamente exiguo. Por fortuna, la
Corte Constitucional fren el propsito del Ministerio al derogar la norma que pretenda
implantar la competencia entre universidades hasta por un 12 por ciento del presupuesto
que por Ley 30 de 1992 les corresponde.
La poltica plasmada en la Revolucin Educativa para la educacin superior posee,
tambin, otras aristas. Como atrs se explic, la base para el aumento de la cobertura ha
presionado el incremento del indicador estudiante/profesor sin tener en cuenta la calidad ni las necesidades disciplinarias. Sin la posibilidad de recursos adicionales, la poltica
presiona, igualmente, la reduccin en la duracin de las carreras y la universalizacin
del sistema de crditos acadmicos que permita disminuir el nmero de semestres en los
planes de estudio. Las decisiones, antes que acadmicas, son simplemente econmicas.
Algo similar sucede con las fusiones. La integracin de las funciones que realizaba el
Consejo Nacional de Acreditacin, el Icfes y la Comisin Nacional de Doctorados en un
solo organismo: la Comisin Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de
la Educacin Superior (Conaces), ha sido fuertemente criticada. Segn Guillermo Hoyos,
los cambios no se concertaron con el sector pblico y se comenz de ceros, desconociendo
lo que se haba hecho en los ltimos 12 aos27.
Al cumplir tres aos de gobierno, el informe presidencial del 20 de julio mostr como
avance la creacin de 212.000 nuevos cupos en lo corrido de su gobierno. Un 53% de la meta
perseguida en el cuatrienio. Sin embargo, algunas situaciones deben examinarse. En primer
lugar, los nuevos cupos a que se reere el presidente tienen una participacin importante
de la formacin tcnica profesional y tecnolgica en el total de la matrcula. sta pas del
18,3% al 24,3% en los ltimos tres aos, lo cual signica que hemos crecido ms en aspirantes a tcnicos y tecnlogos, matriculados en instituciones particulares, que en aspirantes a
profesionales de las universidades pblicas. El crdito Acces otorgado por el Icetex conesa
su preferencia: el propsito es aumentar la inversin en este nivel de programas28.
En segundo lugar, algunos prrafos del discurso presidencial encienden una alarma. Los
programas tcnicos y tecnolgicos del SENA sern integrados a las carreras universitarias
a n de que sus egresados, en cualquier momento, completen los estudios universitarios y
accedan al grado de educacin superior29. El SENA, por su parte, ya est en disposicin de
contratar la formacin de tcnicos y tecnlogos en programas que la entidad no ofrece30.
27
28
Vase www.icetex.gov.co
29
URIBE Vlez lvaro, Discurso ante el Congreso de la Repblica. Bogot, julio 20 de 2005. Vase http://www.
presidencia.gov.co
30
Daro Montoya, director del SENA, anunci que en el primer trimestre de 2006 se abrir la convocatoria para que
las IES presenten sus propuestas. http//www.mineducacin.gov.co
stos sern los mecanismos a travs de los cuales aspira el gobierno a cumplir su promesa
de 400 mil nuevos cupos universitarios. Al lado del SENA, muchas instituciones de educacin no formal adquirirn patente de corzo para que sus cursos sean homologados en
las carreras universitarias. Ciertas universidades privadas, para ganarse las matrculas y los
auxilios, lo harn muy fcilmente.
Valdra la pena, por otra parte, revisar el destino de los crditos Acces entregados por
el Icetex. A quin van dirigidos, a qu se destinan? Por supuesto, al pago de matrculas,
pero no precisamente en las instituciones de carcter pblico. Se trata, en su mayora,
de prstamos para el 50% del valor de la matrcula en las instituciones privadas, con un
tope mximo de $1.600.000. Resulta increble que se trate de estudiantes procedentes
del estrato 1 y que la universidad privada no se benecie. Por el contrario, el esquema
estimula la nanciacin basada en la demanda, y redime las crisis por las que atraviesan
universidades privadas que han visto deprimir el volumen de sus matrculas ante la difcil
situacin econmica del pas. El asunto resulta tan rentable que algunas de ellas han cedido espacios para que se establezcan ocinas del crdito Acces en sus campus.
El estudiante de la universidad pblica, en cambio, poco acude a ello. En realidad,
necesitan ms apoyo para su sustento, para el diario del transporte, de la alimentacin y
de las fotocopias, para su propia vida como estudiante de hogar pobre, que para la matrcula. A menudo sus padres le brindan la alcoba y unas condiciones mnimas de sustento,
y el estudiante se lanza, entonces, al rebusque. Un programa de apoyo y crditos que
le permita superar esta situacin, que soporte al estudiante a lo largo del semestre y que
elimine su desercin, no ha sido abierto.
La idea del crdito, antes que beneciar a los estudiantes ms pobres o a la universidad
pblica, est dirigido al benecio de las instituciones privadas. Al respecto, concluye el
profesor Jairo Estrada:
[143]
Como atrs se expuso, el principal mecanismo para mejorar la educacin en preescolar, bsica y media, planteado por las Bases del Plan de Desarrollo, consiste en la creacin
de estndares y en la universalizacin de las evaluaciones. La propuesta no es tampoco
nueva ni mucho menos revolucionaria. Se desprende del Acto Legislativo 01, de la Ley de
Transferencias, del Estatuto Docente y del sistema de inspeccin y vigilancia, impuestos
al nal de la administracin Pastrana.
El nuevo Estatuto Docente (Decreto 1278 del 19 de junio de 2002), ajusta las condiciones laborales del magisterio a las polticas de exibilizacin, racionalizacin y control,
31
ESTRADA Jairo, La poltica educativa al promediar el gobierno de lvaro Uribe Vlez, Documento de discusin, Bogot,
2003.
[144]
Nunca
1
Haces toda la la
Casi
nunca
Casi
siempre
Siempre
Habra que preguntarse si en todas las escuelas del pas existen cafeteras; si el nio
puede asimilar la palabra cafetera a tienda escolar, restaurante escolar u otras denominaciones particulares o regionales con que se distingue el sitio; si existen nios que, por
su situacin econmica, nunca pueden comprar en la cafetera, y por tanto esta pregunta
les resulta extraa y discriminatoria; si el descanso es sucientemente prolongado para
esperar un rato; si en las cafeteras de todas las escuelas siempre se forman las, y si
no existe tambin la opcin de compra en mquinas de distribucin automatizadas, como
ocurre en algunos colegios privados.
En un pas como el nuestro, la evaluacin no puede pretender la homogeneidad de la
poblacin y de sus nes. La estandarizacin y la universalizacin evaluativa desconocen,
de plano, la diversidad colombiana, los contextos regionales y sociales. No puede evaluarse
de la misma manera al nio que goza de todos sus derechos o que posee la comodidad y
ventajas de su estrato social, con aquel que camina dos horas para llegar a su escuela, que
padece hambre o maltratos y que, terminada su jornada escolar, debe ayudar al sustento
de la familia o colaborar con la atencin de sus hermanos menores. Tampoco puede evaluarse de la misma manera ni con el mismo rasero al maestro que educa al primero con
todos los medios a su alcance, con aquel que debe trabajar a la intemperie, sin tablero y
anlisis poltico n 57, Bogot, mayo-agosto, 2006: pgs. 126-152
sin pupitres en la formacin del ltimo. Cuando una evaluacin no tiene en cuenta diferencias como sta, elitiza y privilegia, reduce y condena; trivializa la complejidad de una
escuela que se construye con la diferencia cultural y tnica, rural y urbana, de modelos y
conceptos. Es ms: atenta contra su existencia.
La prctica pedaggica, el trabajo colectivo en los procesos institucionales, la construccin de modelos, polticas y proyectos pedaggicos integrales, ceden el paso a la preparacin forzosa y mecnica de las evaluaciones. Los Proyectos Educativos Institucionales, uno
de los grandes aportes de la Ley General de Educacin y herramienta de la autonoma
escolar, perecern ante las pruebas universales de Estado que impondrn, de hecho, un
currculo nico, por fuera de la heterogeneidad y diversidad colombianas.
La escuela disciplinada de Foucault, una mecnica del poder para que las personas no
slo hagan lo que se desea, sino para que operen como se quiere, con la tcnica que se
dispone, y segn la rapidez y la ecacia que se determinan32, parece ser el nuevo sueo
de las medidas tomadas por el aparato educativo del Estado en Colombia. He all la teora del poder como medio por el que suceden todas las cosas, la produccin de las cosas,
del conocimiento y de las formas de discurso y de placer, tan criticada por la sociologa
contempornea33.
En materia de calidad, los paradigmas de la propuesta formulada por la Revolucin
Educativa para la educacin superior no son muy diferentes de los planteados para la
educacin bsica y media. Al lado de estandarizacin, la autoevaluacin y la acreditacin
de calidad, surge tambin la evaluacin de competencias a travs de los exmenes de calidad o Ecaes que sern aplicados en todas la carreras y que, en sus primeros resultados,
han dejado con prestigio a la universidad pblica y no muy bien ubicada a la privada34.
As mismo, tal como sucede con la pertinencia para la educacin elemental, el observatorio
laboral aparece como impronta excluyente para la asignacin de recursos y crditos en la
educacin universitaria. En esta direccin, el futuro para profesiones artsticas y humanas
resulta desastroso.
[145]
5. LO IRREPETIBLE
En general, la Revolucin Educativa deja mucho que desear. La ministra de Educacin, en su Informe de gestin a 31 de octubre de 2005, se vanagloria del avance
logrado en cobertura: 734.413 nuevos cupos entre 2003 y 2004 para la educacin preescolar, bsica y media35. Sin embargo, tal como lo sustentamos arriba, la cifra es inada
y as lo reconocen otras ocinas del propio Ministerio: Con la aplicacin de la Ley 715,
los recursos se asignan de acuerdo con la matrcula; hasta el momento se han realizado
12 auditoras y el 20 por ciento de la informacin presenta inconsistencias36. Juana Ins
32
FOUCAULT Michel, Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisin, 9. ed., Mxico, Siglo XXI editores, 1984.
33
Obsrvese, por ejemplo, GIDDENS Anthony, Poltica, sociologa y teora social. Reexiones sobre el pensamiento social
clsico y contemporneo, Barcelona, Paids, 1997, y La transformacin de la intimidad. Sexualidad, amor y erotismo en
las sociedades modernas, Madrid, Ctedra, 1995. Igualmente, TOURAINE Alain, El regreso del actor, Buenos Aires,
Editorial Universitaria, 1987.
34
En los Ecaes del ao 2005, la gran mayora de los estudiantes sobresalientes proviene de las universidades pblicas.
No obstante, y de manera extraa, el informe omiti datos especcos sobre el resultado de las universidades
privadas. Se argument que era prematuro ofrecer esa informacin y se ocult la comparacin.
35
Vase http//www.mineducacin.gov.co/
36
[146]
38
CARO Blanca Lilia, intervencin en el foro Nuevo esquema de nanciacin de la educacin, preescolar, bsica y
media, Bogot, 18 de noviembre de 2004.
39
RIVERA Daniel, Jefe de la Ocina de Planeacin y Finanzas del propio Ministerio. El Tiempo, agosto 6 de 2004.
se ronda en torno al 45. As las cosas, cerca del 47 por ciento de quienes ingresan a primer grado abandonan la escuela. La mayor parte antes de los 12 aos. A dnde irn? Esta es la pregunta escandalosa:
Trabajo infantil, mendicidad, explotacin sexual? Y cunto le cuesta esto a la sociedad en trminos
morales y econmicos? Lo que queda claro es que no habr nunca una poltica educativa a partir de
la redistribucin de la pobreza: mientras no se invierta en educacin habr que seguir invirtiendo en
polica40.
La desercin en educacin superior tampoco ha sido exitosa para la Revolucin Educativa. Aunque el presidente Uribe la reconoci cercana al 30%, estudios realizados por
diferentes entidades como el Icfes y la Asociacin Colombiana de Universidades (Ascun),
consideran que la cifra es mucho mayor. Para Daniel Bogoya, director general del Icfes,
los ndices de desercin son cada vez ms preocupantes: Estamos frente a un problema
bastante crtico que supera el 50%. Segn Ascun, Colombia posee una de las mayores
tasas de desercin en Amrica Latina, cifra cercana al 50%. Las razones ms importantes,
de acuerdo con un estudio efectuado en la Universidad Pedaggica Nacional, permanecen
ligadas al aumento de la pobreza y la desigualdad. Las becas y ayudas slo incluyen los
valores relacionados con las matrculas y en la mayora de las ocasiones no contemplan
necesidades de traslado, manutencin y tiles universitarios41.
La poltica impulsada desde el Ministerio de Educacin, adems, ha intentado quebrar
la columna vertebral de la universidad: su autonoma. A travs de ella, la universidad pblica se ha resistido a las polticas de ajuste neoliberal y ha intentado construir un mundo
acadmico de libertad y calidad. Para la Revolucin Educativa, interesa el ahorro, la
economa presupuestal. La apuesta por la calidad slo reside en las pruebas. De esta manera, argumenta Socolpe, nos ubica en una poltica educativa de vieja data y tambin en
una forma de conocimiento que redime la verdad, lo unilateral, lo universal, los dogmas
a nombre de la ciencia, el paradigma psicomtrico, el tecnicismo... todo aquello que contradice el principio fundamental de diversidad tnica y cultural consignado en el artculo
7 de nuestra Constitucin42.
Al tiempo que se cierne sobre la educacin superior pblica esta perspectiva, se ha reducido paulatinamente la atencin e inversin sobre la ciencia y la tecnologa. En el Plan
Nacional de Desarrollo del presidente Uribe Vlez, la temtica de ciencia y tecnologa
fue consignada en poco menos de una hoja en el captulo de Crecimiento econmico
sostenible y generacin de empleo. El hecho asombra no slo por la extensin o su limitada exposicin, argumento e inters. Asombra tambin porque ha sido desvinculada de
asuntos tan importantes como los relacionados con la educacin, con el manejo ambiental
y del campo, con la calidad de vida urbana, con la biotecnologa o la conectividad, para
citar tan slo algunos ejemplos.
Por obra del Plan Nacional de Desarrollo, la ciencia, la tecnologa y la innovacin dejaron
de ser asuntos correspondientes a la educacin, como en anteriores planes de desarrollo,
y pasaron a ser materia de exclusiva competencia del crecimiento econmico. Si bien el
anterior esquema mostraba falencias, el nuevo no las soluciona sino que las profundiza.
40
41
Vase, ROS Juan Pablo, Desercin en las universidades colombianas supera el 50%, en El Tiempo Universitario,
diciembre 15 de 2005.
42
[147]
[148]
Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado
Comunitario. Bogot, Presidencia de la Repblica-DNP, 2002, p. 100.
44
6. LA PERSPECTIVA
URIBE Vlez lvaro, Informe al Congreso 2005, Bogot, Presidencia de la Repblica, julio 20 de 2005.
Documento elaborado por el DNP (Sinergia). www.presidencia.gov.co
46
Algunas estadsticas muy importantes con respecto a la Seguridad Democrtica, pueden encontrarse en
www.seguridadydemocracia.org
[149]
[150]
Con respecto a la opinin y los avatares de la ayuda norteamericana en el Congreso de ese pas, consltese: ROJAS
Diana Marcela y Adolfo Atehorta, Ecos del proceso de paz y el Plan Colombia en la prensa norteamericana, en
El Plan Colombia y la internacionalizacin del conicto, Bogot, Planeta, 2001.
Lo sorprendente, por encima de todo, es que segn el presidente no hay guerra ni conicto en Colombia. Slo una amenaza terrorista que, segn los clculos de la Direccin de
Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeacin, le ha costado a la nacin
entre los aos 1999 y 2003, el 7,4% de su PIB: $11,8 billones por costos de destruccin
de la infraestructura energtica, vial y aeroportuaria, por el desplazamiento forzado y las
minas antipersonales48. No se incluyen los costos en vidas humanas, el precio ms alto que
se paga por la guerra o, segn Uribe, por la amenaza terrorista.
En estas condiciones, la banca multilateral y el capital nanciero internacional no se
arriesgan: obligan al compromiso, amarran e hipotecan los recursos del Estado. Los gobiernos proceden conforme se les ordena y exige. Esa es la razn de fondo por la cual el
Estado renuncia al nanciamiento de la educacin pblica y decide entregarla a las manos
de particulares. Para cumplir con la guerra, pero, sobre todo con sus obligaciones nancieras internacionales, el Estado colombiano es forzado a abandonar la responsabilidad
de educar a sus nacionales.
En esa orientacin, la perspectiva hacia el futuro se vislumbra realmente difcil. Lejos
de frenar una poltica catastrca en la educacin preescolar, bsica y media, el gobierno
contina en su propsito de implementarla para la educacin superior. Dicha concepcin
aparece con claridad en su propuesta Visin Colombia, II Centenario 2019. Algunos
prrafos no requieren siquiera comentarios para comprender su peligro.
1. Promover la participacin activa del sector privado, como oferente del servicio de
educacin superior y como agente activo para la formulacin de la poltica. En otras
palabras, mayor injerencia de la universidad privada en las polticas pblicas para la
educacin superior y en los presupuestos para ella.
2. Es necesario un cambio sustancial en la manera como actualmente se nancia el sistema. La educacin superior de carcter ocial ha sido nanciada tradicionalmente a
travs de los recursos que asigna el Estado, soportado en una serie de reglamentaciones
que favorecen regmenes especiales en trminos de benecios laborales para las plantas de personal pertenecientes a las universidades. Es decir, derrumbe de la Ley 30
bajo el pretexto de que ella nancia enormes costos de la planta profesoral. Cules?
El enganche de un profesor joven en la universidad pblica a duras penas sobrepasa
el milln y medio de pesos; debe publicar treinta artculos y escribir quince libros para
obtener, despus de veinte aos, un ingreso digno.
3. Es necesaria una estrategia de choque, que permita aumentar la cobertura de la educacin superior utilizando ecientemente los recursos disponibles. El nanciamiento
deber corresponder a los cupos que las instituciones estn en capacidad de atender.
En otras palabras, subsidio a la demanda aplicado para la educacin superior: pago por
alumno. Es ese el sueo dorado del gobierno con la universidad pblica.
4. Debern reglamentarse los parmetros de articulacin entre el sistema de educacin no
formal y la educacin superior, estableciendo las competencias bsicas y los estndares
de calidad requeridos. Por medio de un sistema de crditos se debern dar homologaciones entre las instituciones del sistema de educacin no formal pertenecientes al
sistema y la educacin superior. Es decir, sustitucin de las IES pblicas por entidades
de educacin no formal con homologacin posterior reglamentada. Ya lo expresamos
48
[151]
Vase, www.dnp.gov.co
renglones atrs: lo que empieza a hacerse con el SENA, se har con todas las instituciones de garaje.
5. Debido al gran potencial de la educacin tcnica y tecnolgica para aportar al desarrollo
del pas y a que ofrece ciclos ms cortos que disminuyen los costos de oportunidad
se fomentar el aumento de la cobertura en estos programas. Esto es algo que, como
vimos, ya se ha puesto en marcha ligado a la mal llamada pertinencia: nicamente
lo rentable paga en trminos educativos. Las artes, las ciencias sociales, por ejemplo,
morirn.
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*****
Siempre se ha dicho que el capital ms importante de toda nacin es su capital humano. Por eso, a partir de la Revolucin Francesa, los Estados liberales agenciaron una
educacin obligatoria, gratuita y generalizada. Nuestra Constitucin Poltica tambin lo
ordena. Pero el mandato no debe consumirse en una educacin miserable para los ms
pobres, en una educacin de baja calidad que a duras penas les permita el aprendizaje
de las matemticas y letras elementales o los coloque en el rebao ideologizado de un
ejrcito laboral semiempleado y dcil. Nada ms elemental que el hecho de asimilar el
desarrollo de un pas a la calidad en la educacin de sus nacionales y, en este sentido,
Colombia necesita en realidad una Revolucin Educativa.
Pero dicha revolucin no debe consentir el deterioro de la educacin pblica o el
menoscabo de su calidad. Al contrario, si una de las alternativas frente a la encrucijada
reside en una educacin amplia y de calidad, antes que abandonarla, el Estado debe
atenderla con ms fuerza. Colombia necesita una Revolucin Educativa que nos coloque
en condiciones de competitividad frente al mundo, que haga viable el futuro del pas con
el aprovechamiento extremo de una poblacin que ha demostrado hasta la saciedad su
agudeza intelectual, su carcter emprendedor, alegre y tesonero.
resea
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ISSN 0121-4705
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