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LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 028.513/2009-3
Natureza(s): Representação
Entidade: Câmara dos Deputados – CD.
Interessado: Ministério Público Junto oo Tribunal de Contas da União.
Advogado(s): não há.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. VERBA INDENIZATÓRIA. UTILIZAÇÃO DOS

RECURSOS PARA PAGAMENTO POR SERVIÇOS DE EMPRESA DE PROPRIEDADE DE
PARLAMENTAR. CONHECIMENTO. IMPROCEDÊNCIA.

RELATÓRIO

Adoto como parte deste Relatório a instrução elaborada pela 3ª Secex, que transcrevo a seguir
com fundamento no art. 1º, § 3º, I, da Lei 8.443/92.
“Trata-se de Representação formulada pelo MP/TCU – Ministério Público junto ao TCU em
face de possíveis irregularidades no emprego da verba indenizatória do exercício parlamentar, por
parte do Exmo. Sr. Deputado Federal Edmar Moreira, nos exercícios de 2007 e 2008.

2. Consta da peça inicial (fls. 1/3) que:

Em decorrência de notícias, divulgadas em praticamente todos os relevantes meios de

comunicação, acerca de possível utilização indevida de verba indenizatória paga com recursos
federais, este representante do Ministério Público, no exercício de suas atribuições constitucionais,
requisitou à Câmara dos Deputados, em 11 de fevereiro do corrente, cópia de todos os documentos
das despesas incorridas nessa rubrica orçamentária pelo Exmo. Sr. Parlamentar já mencionado, nos
exercícios de 2007 e 2008. Em 17 de setembro, encerrados todos os procedimentos de competência
da Corregedoria daquela Casa, os documentos requestados foram finalmente encaminhados a este
membro do MP/TCU.

A análise da volumosa documentação apresentada comprova que o Deputado Edmar Moreira

efetivamente aplicou em empresas de sua propriedade boa parte dos recursos postos à disposição
pela Câmara do Deputados. Ademais, nos autos do Processo Disciplinar nº 9/2009, do Conselho de
Ética e Decoro Parlamentar, verifica-se que algumas dessas empresas beneficiárias da verba
indenizatória se encontravam em difícil situação financeira. (grifamos)

3. Daquela feita, haja vista os princípios arrolados no art. 37 da Constituição, que repelem
qualquer confusão entre a figura de quem aplica e de quem recebe a verba indenizatória, o Parquet
especializado requereu a apuração dos fatos acima apontados e, caso confirmados, a determinação ao
referido parlamentar para que devolvesse os recursos recebidos, a título de verba indenizatória,
aplicados em empresas de sua propriedade.

4. Analisando os elementos constantes dos autos, à luz dos esclarecimentos constantes do

Processo Disciplinar nº 9/2009, verifica-se que não prospera a tese de irregularidade na utilização da
verba indenizatória aventada pelo Representante, conforme as ponderações que passamos a apresentar.
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5. De um lado, não se faz necessária a realização de qualquer medida adicional para sanear os
autos, uma vez que o Conselho de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados já promoveu
a apuração de todos os fatos relacionados ao caso vertente, mediante a Representação nº 39/2009, no
bojo do Processo Disciplinar nº 9/2009, que concluiu pelo arquivamento do feito, por absoluta falta de
justa causa (fls. 2226 e 2301).

6. De outro, não há que se falar em devolução dos valores recebidos pelo Exmo. Sr. Deputado
Federal Edmar Moreira, à título de verba indenizatória, dada a ausência de indícios de dano ao erário
ou desvio de recursos públicos.
7. Com efeito, conforme minucioso trabalho investigatório levado a efeito no Processo
Disciplinar nº 9/2009, em complementação ao Relatório elaborado pela Comissão de Sindicância
instaurada pela Corregedoria daquela Casa parlamentar, no âmbito do processo nº 104.976/2009, as
quantias de R$ 90.600,00 (relativas a 2007) e de R$ 140.000,00 (relativas a 2008) foram efetivamente
utilizadas na prestação de serviços de segurança (fls. 293), consoante esclarecimentos abaixo,
extraídos do parecer vencedor exarado pelo Exmo. Deputado Federal Sérgio Brito (2245/2248):

Ora, é pacífico em direito que o órgão acusatório (normalmente, no juízo penal o Ministério
Público) deve demonstrar o fato que enseja a acusação. O relatório constante da Comissão de
Inquérito termina por apontar indícios de que o serviço não tenha ocorrido. No voto do relator, há
afirmação de que os serviços não foram efetivamente prestados.
Ocorre que o sindicado comprovou, mediante apresentação de notas fiscais emitidas por
empresa, que houve a prestação de serviços, limitando-se o deputado Edmar Moreira a esclarecer que
não poderia indicar os nomes dos servidores que o atenderam, por questão de segurança e por não
colocá-los em dificuldade, uma vez seriam policiais militares.
Ademais disso, demonstrou que os serviços foram prestados pela Itatiaia e pela Ronda. Fora
sócio de ambas as empresas. No entanto, já as alienara quando da prestação de serviços. É verdade
que passaram elas por dificuldades financeiras, tanto que foram alienadas. Todas as suas afirmações
poderiam ter sido demonstradas por documentos não levantados oportunamente pela Comissão de
Sindicância.
(...)
Nem seria por outro motivo que o relatório foi derrotado em votação procedida no Conselho de
ética. É que, diante da inexistência de provas que comprovassem ou a não prestação dos serviços ou o
uso inadequado e indevido de verbas públicas, outra solução não teve referido órgão senão rejeitar o
voto do relator.
(...)
Ora, somente a providência divina poderia concluir como o fez o voto em separado, rotulado
“parecer vencedor” que, pelos mesmos fundamentos, sem qualquer consistência como já se disse, do
voto do deputado relator, concluiu, de forma apressada e sem qualquer evidência nos autos.
Para que haja qualquer condenação de qualquer acusado, seja réu em processo penal, seja
acusado em sindicância administrativa ou neste foro, imprescindível é que haja comprovação efetiva
da ocorrência do fato apontado como incriminatório.

8. Assim, resta prejudicada até mesmo a possibilidade de apenação do responsável, em razão da

falta de tipicidade do fato apontado como ilícito passível de sanção administrativa, conforme se
depreende das alegações trazidas à baila pelo referido relator (fls. 2253/2264):

Por outro lado, inegável que não se pode superar a falta de tipicidade do fato apontado no
relatório (já que inexiste denúncia ou, ao menos, peça acusatório).
(...)
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A aplicação de qualquer sanção pressupõe a existência de um fato típico, qual seja, o conjunto
de elementos de conduta punível previsto em lei. A tipicidade é garantia de defesa e da boa aplicação
da lei. À lei cabe estabelecer quais os fatos ensejadores da infração penal ou administrativa.
(...)
Neste passo, prevalece, para nos dirigir, o Regimento Interno da Casa e o Código de Ética. Não
se vê, em qual ponto, qualquer das normas administrativas foi ferida. Em nenhum ponto há que se ver
da agressão às normas que disciplinam a questão posta a julgamento.
Relembrando: 01. Não havia norma que impedia o uso de notas fiscais da própria empresa para
obtenção de ressarcimento, o que adveio apenas com a Portaria n. 7, de 7/4/2009; 02. O fato da
acusação vem consubstanciado na representação formulada pelo PSOL do uso indevido de notas
fiscais de empresa cujo titular era acusado, o que, como se viu, não embasa a acusação; 03. O
relatório da Comissão de Sindicância apenas aponta indícios de que os serviços podem não ter sido
prestados (alteração de fato não punível); 04. Nenhuma prova foi produzida, seja pela Comissão de
Sindicância, seja pelo Conselho de Ética que pudesse embasar qualquer conduta irregular ou típica
que tivesse sido praticada pelo acusado; 05. Não há comprovação efetiva de que os serviços não
foram prestados, descabendo ao acusado desfazer o fato; 06. É princípio de direito que cabe ao
acusador comprovar a acusação, fato que não aconteceu; 07. Ao contrário, o acusado trouxe prova
substancial que obscurece indícios de que os serviços de segurança não tivessem sido prestados; 08.
O acusado era titular de empresas de segurança e é de se presumir que tenha se utilizado de tais
serviços.
Em suma, não há como se decretar a perda de mandato e nem é viável a aplicação de qualquer
outra sanção ao deputado Edmar Moreira.
Diante do que se expôs, impõe-se o arquivamento do feito, POR ABSOLUTA FALTA DE JUSTA
CAUSA para a instauração do procedimento administrativo ou do processo de perda de mandato,
uma vez que não se demonstrou, nem existiu, fato que fosse incompatível com o decoro parlamentar,
nos exatos termos do inciso II do art. 55 da Constituição Federal.

9. Sem embargo das considerações feitas sobre a possível violação aos princípios consagrados no
art. 37 da Constituição, verifica-se que o debate suscitado pelo MP/TCU deve ser matizado em
necessária obediência à garantia democrática de que ninguém poderá sofrer pena se ela não estiver
cominada em texto legal (art. 5º, XXXIX, da Constituição Federal).

10. Não é outro o entendimento desta Corte acerca de questões similares ao caso em apreço, a
exemplo do Voto proferido pelo Exmo. Ministro Benjamin Zymler nos autos do TC 017.939/2005-0,
que culminou no Acórdão nº 1789/2006 – Plenário, cuja fundamentação assim dispõe:

No Direito Administrativo, assim como no Penal, a aplicação de sanção somente pode ocorrer
nas hipóteses previstas em lei. É defeso ao administrador o recurso à analogia, para contemplar
situações não abarcadas pela legislação.
(...)
Ocorre, porém, que a única pena prevista para a quebra de decoro parlamentar está prevista no
texto constitucional e resume-se à perda do mandato (inciso II do art. 55 da Constituição Federal).
Assim sendo, não vejo como prosperar a pretensão do autor da representação.

11. Com as devidas vênias por divergir do MP/TCU, a despeito da fragilidade na observância aos
princípios insculpidos na Carta Magna, observa-se que as medidas alvitradas no pedido inicial –
atinentes à apuração dos fatos em exame, bem como a uma eventual devolução do montante recebido
pelo Exmo. Deputado Federal Edmar Moreira – são desnecessárias, visto que:
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11.1 A Câmara dos Deputados promoveu a apuração de todos os fatos relacionados à utilização
da verba indenizatória pelo referido parlamentar, esgotando as providências cabíveis ao esclarecimento
do feito, pelo que qualquer atuação complementar desta Corte seria redundante e desnecessária;

11.2 A Administração adotou tempestivamente todas as providências exigíveis na espécie para

afastar questionamentos futuros e evitar novas ocorrências dessa natureza, não havendo informação
nos autos de que tenha se repetido no exercício de 2009, quando passou a vigorar o Ato da Mesa nº 43,
de 21//2009, cujo art. 4, § 13, assim estabelece:

§ 13. Não se admitirá a utilização da Cota para ressarcimento de despesas relativas a bens
fornecidos ou serviços prestados por empresa ou entidade da qual o proprietário ou detentor de
qualquer participação seja o Deputado ou parente seu até o terceiro grau.
11.3 Restou demonstrada a ausência de indícios de dano ao erário, desvio de recursos públicos,
locupletamento ou fraude em decorrência dos fatos em comento, que não resultaram em qualquer ato
de gestão ilegal ou antieconômico;

11.4 Ficou comprovada a efetiva prestação dos serviços questionados, por meio da apresentação
dos documentos fiscais emitidos pelas empresas de segurança envolvidas;

12. Das análises precedentes, verifica-se, portanto, que não restaram comprovados indícios de
dano ao erário, tampouco de ato de gestão ilegal ou antieconômico, pelo que não se configurou a
plausibilidade jurídica da irregularidade ventilada pelo MP/TCU, o que de pronto também afasta a
possibilidade que medidas visando à devolução dos valores em discussão, ainda que aspectos de
observância aos princípios discriminados no art. 37 da CF/88 mereçam ser considerados, o que já foi
devidamente regulamentado pela Câmara dos Deputados, mediante o Ato da Mesa de 21/5/2009.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

13. Diante do exposto, submete-se os autos à consideração superior, propondo:

13.1 conhecer da Representação, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos

no art. 84 da Lei nº 8.443/92, c/c o art. 237, VII do Regimento Interno/TCU;

13.2 julgar, no mérito, improcedente a presente Representação;

13.3 arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso IV, do RI/TCU ”.

2. Após a manifestação da Unidade Técnica, os autos foram encaminhados ao Ministério Público

para ciência e eventual manifestação (fl. 2337). Transcrevo a seguir excerto do parecer lavrado pelo
douto representante do MPTCU (fls. 2238/2239).
“(...)
Agradecendo, desde já, a deferência a este Parquet, por parte do Exmo. Sr. Ministro, é
necessário reafirmar, por sua vez, algumas premissas implícitas na Representação de que trata os
presentes autos, em que pese a atuação sempre sóbria e competente da Unidade Técnica responsável
pela instrução.
Em primeiro lugar, a Representação foi motivada por, no que entende este membro do
MP/TCU, uma afronta explícita ao princípio constitucional da moralidade administrativa no uso de
verba indenizatória. Efetivamente, à época do ocorrido, não havia nenhum dispositivo que vedasse a
aplicação de tal verba em empresas de propriedade do próprio beneficiário, mas como se sabe, a
aferição da moralidade administrativa prescinde da existência de norma. Alcança-se o entendimento do
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que é moral, não indagando se determinado procedimento está adequado ou se contraria alguma
norma, mas sim por uma análise de caráter valorativo do próprio ato administrativo. Assim, para este
membro do MP/TCU, em face do princípio da moralidade administrativa, continua válida a assertiva
de que a ninguém pode ser conferida a prerrogativa de ser, ao mesmo tempo, o aplicador e o
beneficiário de qualquer tipo de verba pública.
Em segundo lugar, para efeito do que se propõe nesta Representação, é irrelevante a
consideração de que a partir do Ato 43/2009, da Câmara dos Deputados, passou a ser vedada a prática
descrita no parágrafo anterior. Repita-se, a Representação baseou-se, sobretudo, na não observância do
princípio da moralidade administrativa.
Em terceiro lugar, é importante frisar novamente que o Tribunal de Contas da União não é
instância revisora do Conselho de Ética da Câmara dos Deputados, nem vice-versa. Cada um desses
órgãos possui esfera de competência própria, e tipo de responsabilização distinto. Em outras palavras,
a análise técnica e decisões do Conselho de Ética não fazem coisa julgada junto ao TCU.
Em quarto lugar, é sobremodo questionável a afirmação de que os serviços decorrentes do uso
da verba indenizatória foram efetivamente prestados. Ora, em sendo a mesma pessoa o aplicador e o
prestador de serviços (nesse caso como proprietário das empresas beneficiárias) muito dificilmente o
agente público atuará contra si mesmo, quer encaminhando prestação de contas inidônea, quer
alertando a Administração acerca de possível uso inadequado de recursos públicos.
Enfim, discorda este representante do Ministério Público de que há falta de tipicidade no fato
apontado nos autos. Caso isso fosse, e em face da flagrante inobservância do princípio da moralidade
administrativa ocorrida, seria como afirmar que esse citado princípio não encontraria aplicação prática
no âmbito do TCU. Embora se possa concordar com a instrução técnica, conforme exposto no
parágrafo 12, folha 2336, de que não ocorreu ato ilegal, por outro lado, é duvidoso dizer que o mesmo
ato não tenha sido antieconômico, apenas com base em documentos fornecidos pelas empresas cujo
dono é também quem aplica a verba pública. Mais que tudo, em face do princípio da moralidade
administrativa, o ato é ilegítimo. Acima de tudo, a prestação de contas apresentada ao Conselho de
Ética, em face da peculiaridade da posição agente prestador envolvido (aplicador e beneficiário ao
mesmo tempo), não pode ser considerada como válida tampouco constituir prova perante esta Corte.
Em suma, mais uma vez agradecendo a atenção conferida a este Parquet pelo Exmo. Sr.
Ministro Raimundo Carreiro, a aplicação do princípio da moralidade administrativa a casos concretos
constitui juízo eminentemente de ordem valorativa, a ser exercido de acordo com a prudência de quem
é encarregado de julgar. Entretanto, apenas as razões elencadas na instrução de folhas 2333/2336 não
são capazes de motivar este membro do MP/TCU a alterar os termos desta Representação.”.
É o Relatório.

VOTO

A presente representação atende os requisitos de admissibilidade previstos nos arts 235 e 237,
inciso VII do Regimento Interno deste Tribunal, razão por que deve ser conhecida.
Conforme a instrução da Unidade Técnica, cujos fundamentos incorporo às minhas razões de
decidir, a análise dos documentos presentes aos autos em confronto com as informações constantes no
Processo Disciplinar nº 09/2009 (Representação nº 39/2009) não conduz à conclusão alegada na
representação.
Com efeito, não há qualquer comprovação nos autos de que os serviços de segurança pagos com
a verba indenizatória não tenham sido prestados. Da mesma forma, não restou impugnada a idoneidade
dos documentos fiscais apresentados na comprovação das respectivas despesas. Por fim, salienta-se
que qualquer alegação de má-fé do aplicador de recursos públicos deve ser concretamente provada,
não podendo se basear em hipóteses.
Dessa forma, não existindo nos autos provas em contrário, considera-se regular a documentação
comprobatória das despesas, não havendo, portanto, dano ao Erário a ser apurado por este Tribunal.
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Cabe registrar que a Câmara dos Deputados ainda não havia, à época da realização das referidas
despesas, expedido norma que vedasse a utilização da verba indenizatória na hipótese tratada nesta
representação. A lacuna foi suprida por meio do Ato da Mesa nº 43, de 21/5/2009, que restringiu o uso
das verbas indenizatórias e aumentou os controles e transparência desse tipo de despesa. Assim, já
havendo aquela Casa Legislativa aperfeiçoado as regras internas de emprego dos aludidos recursos
públicos, não há novas providências a serem adotadas por este Tribunal.
Finalmente, quanto à apontada inobservância ao princípio da moralidade, considero que, no caso
em exame, as providências cabíveis já foram adotadas no âmbito do Conselho de Ética e Decoro
Parlamentar da Câmara dos Deputados, mediante a instauração de processo disciplinar.
Face ao exposto, acolho a proposta da Unidade Técnica e Voto por que este Tribunal adote a
deliberação que ora submeto à consideração deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 7 de abril de 2010.

RAIMUNDO CARREIRO
Relator

ACÓRDÃO Nº 704/2010 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 028.513/2009-3.
2. Grupo II – Classe VII – Assunto: Representação.
3. Interessado: Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União.
4. Órgão: Câmara dos Deputados - CD.
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.
7. Unidade: 3ª Secretaria de Controle Externo (SECEX-3).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação acerca de possíveis irregularidades
no emprego da verba indenizatória do exercício parlamentar.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, com fundamento nos arts. 235 e 237, VII, do Regimento
Interno deste Tribunal, para, no mérito, considerá-la improcedente;
9.2. encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a
fundamentam, ao representado e ao Presidente da Câmara dos Deputados;
9.3. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso IV, do RI/TCU.

10. Ata n° 11/2010 – Plenário.

11. Data da Sessão: 7/4/2010 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0704-11/10-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar
Rodrigues, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge e José Múcio
Monteiro.
13.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís
de Carvalho e Weder de Oliveira.

UBIRATAN AGUIAR RAIMUNDO CARREIRO

Presidente Relator
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Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

GRUPO II – CLASSE IV – Plenário

TC-002.746/1996-4 (com 4 volumes e 15 anexos)
Apensos: TC-026.829/2006-6, TC-031.940/2008-6, TC-031.950/2008-2 e TC-031.960/2008-9
Natureza: Tomada de Contas Especial
Unidade: Prefeitura Municipal de Nova Xavantina/MT
Responsáveis: Sebastião Carlos Toledo (ex-Prefeito, CPF n.º 510.750.248-20), D. A. Araújo &
Cia Ltda. (CNPJ n.º 97.471.064/0001-02), Reginaldo Anaissi Costa (CPF n.º 050.149.562-20),
Leozildo Tabajara da Silva Benjamim (CPF n.º 036.404.002-59) e Leôncio Pinheiro da Silva Filho
(CPF n.º 127.781.091-53)
Advogado constituído nos autos: não há

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. JULGAMENTO JÁ OCORRIDO EM

ASSENTADA ANTERIOR, PELA IRREGULARIDADE DAS CONTAS E CONDENAÇÃO EM
DÉBITO DO EX-PREFEITO SOLIDARIAMENTE COM EMPRESA RESPONSÁVEL PELA
EXECUÇÃO DE CONTRATO. AUDIÊNCIA DE EX-GESTORES DO IBAMA POR NÃO
ATENDIMENTO DE DETERMINAÇÃO DO TCU. ACOLHIMENTO DE JUSTIFICATIVAS.
ARQUIVAMENTO DO PROCESSO.

RELATÓRIO

Cuidam os autos originalmente de denúncia noticiando irregularidades na execução de convênios

firmados entre a Prefeitura de Nova Xavantina/MT e órgãos federais.
2. Após inspeção na Prefeitura e audiência do ex-Prefeito, a Secex/MT, ante a confirmação das
irregularidades, manifestou-se pela adoção de inúmeras medidas, entre elas a conversão do processo
em tomada de contas especial.
3. Em decorrência, o Tribunal, em Sessão Extraordinária de caráter reservado de 13/9/2000,
mediante a Decisão 765/2000 – Plenário (Ata n. 36), decidiu:
“8.1. conhecer da presente denúncia para, no mérito, considerá-la procedente;
8.2. com fundamento no art. 47 da Lei n.º 8.443/1992, c/c o art. 197 do Regimento Interno deste
Tribunal, converter o presente processo em tomada de contas especial e determinar as seguintes
citações:
8.2.1 do Sr. Sebastião Carlos Toledo para apresentar alegações de defesa ou recolher a
importância de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais), atualizada monetariamente a partir de 2/9/1994,
referente à inexecução do objeto do Convênio SAG/CGSG-MIR n.º 160/1994;
8.2.2. do Sr. Sebastião Carlos Toledo, solidariamente com a empresa D. A. Araújo & Cia. Ltda.,
na pessoa dos seus responsáveis, para apresentarem alegações de defesa ou recolherem as
importâncias a seguir discriminadas, atualizadas monetariamente a partir das respectivas datas: (...)
em razão das seguintes irregularidades cometidas na execução do Convênio FAE n.º 2.521/1994:
8.2.2.1. todos processos licitatórios (sete) possuem sistematicamente um único vencedor, a
empresa D. A. Araújo Ltda.;
8.2.2.2. presença exclusiva dos mesmos licitantes (D.A. Araújo & Cia. Ltda., Araújo e Silva &
Cia. Ltda., Rodrigues e Moraes e Lino e Silva Ltda.) nos processos licitatórios na modalidade convite
(processos n.ºs 164/1994,178/1994, 54/1995 e 55/1995);