BIULETYN INSTYTUTU ZACHODNIEGO

Seria Specjalna Uchodcy w Europie

Turcja, Unia Europejska

i uchodcy. Porozumienia
w sprawie zarzdzania
kryzysem migracyjnym
Joanna Dobrowolska-Polak

Redakcja:
Radosaw Grodzki
Jacek Kubera
(redaktor naczelny)
Piotr Kubiak
Krzysztof Malinowski
Korekta:
Hanna Ranek

Nr 229/2016
22.03.16
ISSN 2450-5080

Biuletyny dostpne
take dziki:
NEWSLETTER IZ
FACEBOOK
SCRIBD
LINKEDIN
TWITTER

Na szczycie pastw Unii Europejskiej w Brukseli 17-18.03.2016 r.

udao si wypracowa porozumienia, ktre nios nadziej na opanowanie kryzysu migracyjnego. Jednoczenie daj Niemcom
moliwo ocalenia przywdczej roli w Europie w tym zakresie.
To duy sukces niemieckiej dyplomacji. Jest on jednak obciony
powanym zastrzeeniem dotyczcym niezgodnych z prawem
midzynarodowym podstaw porozumienia zawartego midzy Uni
Europejsk a Turcj.

Sukces Angeli Merkel

Niemiecka koncepcja czy niepoczalne: zawarte porozumienia s odpowiedzi na kierowane do RFN dania pastw
europejskich o rezygnacj z polityki otwartych drzwi dla imigrantw i jednoczenie pozwalaj Niemcom na podtrzymanie
przekonania, e RFN nie zmienia swojej polityki i wobec cakowitego lub czciowego zamknicia granic przez pastwa lece na szlaku bakaskim pozostaa jedynym pastwem europejskim, ktre wypenia zobowizania midzynarodowego prawa
uchodczego i dobrowolnie przyjmuje uciekinierw.
Forsujc kompleksowe oglnoeuropejskie rozwizanie,
kanclerz Angeli Merkel udao si obroni swoj wizj zarzdzania
kryzysem migracyjnym i dokona jej europeizacji. Waga zawartych
porozumie polega na tym e:
1. Pozwalaj na znaczce ograniczenie migracji do Europy, a co za
tym idzie na zmniejszenie presji na pastwa lece na szlaku
migracyjnym do Niemiec. Realizuj wic podstawowe postulaty
pastw tego szlaku: Austrii, Sowenii, Chorwacji, Woch i Bugarii,

1z5

ale take pozostaych pastw UE, szczeglnie Francji, Holandii, Wgier i Polski. Dziki
temu daj podstawy do stopniowego wyciszania politycznych konfliktw midzy tymi
pastwami a Niemcami.
2. Wzmacniaj procedur uzgadniania stanowisk pastw zgodn z zoeniami wsplnej
polityki zagranicznej UE, uwzgldniajc obawy pastw o odmiennych koncepcjach
politycznych. Daje to nadziej na postulowany przez wszystkie pastwa powrt do dobrych
standardw dziaania Unii Europejskiej.
3. Otwieraj opcj stabilizacji sytuacji na granicach pastw, odbudowy strefy Schengen
i ponownego otwarcia granic. Dziki temu odczuwalne przez pastwa i spoeczestwa
dotkliwe gospodarcze i spoeczne koszty zamknicia granic wewntrznych Unii mog
zosta znaczco ograniczone.
4. Odzwierciedlaj te niemieck koncepcj europeizacji problemu uchodczego i s bezporednim wyrazem zachowania postulowanego przez Niemcy wsplnotowego podejcia do rozwizania kwestii uchodczej poprzez aprobat przez wszystkie pastwa
planu przesiedle uchodcw syryjskich bezporednio z Turcji do pastw czonkowskich
(w porozumieniu uwzgldnione zostao jednak prawo kadego pastwa czonkowskiego
do indywidualnego okrelenia kryteriw kwalifikacji przesiedlanych uchodcw i ostatecznych limitw dotyczcych liczby przyjmowanych osb) oraz poprzez unijn kontrasygnat dla niemiecko-francusko-greckiej koncepcji uznania Turcji za bezpieczne
pastwo trzecie.
5. Otwieraj drog do dalszej wsppracy nie tylko wewntrzunijnej (np. odnonie
do zwikszania efektywnoci dziaania FRONTEX-u na greckiej zewntrznej granicy
UE oraz udzielenia znaczcego wsparcia Grecji, zmagajcej si z koniecznoci opanowania katastrofy humanitarnej), ale take midzyorganizacyjnej, na linii Unia Europejska-NATO (w celu zwikszenia skutecznoci w zakresie zatrzymywania odzi z uchodcami
na morzu i bezporedniego odsyania ich do Turcji) oraz w relacjach Unia Europejska-ONZ (w ktrych szczeglnie dua rola, przede wszystkim w zakresie legitymizacji
przyjtego rozwizania, jest przypisywana Urzdowi Wysokiego Komisarza NZ ds.
Uchodcw UNHCR).

Zarzdzanie kryzysem uchodczym

Porozumienia zawarte na szczycie UE 17-18 marca br. zostay wypracowane
przez Komisj Europejsk oraz Niemcy i sprawujc prezydencj w UE Holandi
i zaproponowane w strategii zarzdzania kryzysem uchodczym (propozycja Jeana-Claudea Junckera z 17 marca 2016 r.) Strategia ta opiera si na czterech filarach:
1. Wsppracy z Turcj;
2. Powstrzymaniu swobodnego przemieszczania si migrantw;
3. Przywrceniu efektywnego dziaania strefy Schengen;
4. Zwikszeniu pomocy humanitarnej dla pastw zmagajcych si z koniecznoci
zapewnienia humanitarnych warunkw bytowania uchodcw i imigrantw.

2z5

Najwaniejsze dla powstrzymania eskalacji kryzysu migracyjnego jest porozumienie zawarte midzy UE a Turcj, bez ktrego realizacja innych celw unijnych miaaby
wtpliwe szanse powodzenia.
W zakresie powstrzymania ruchu migracyjnego porozumienie UE-Turcja przewiduje e:
1. Kada nowa osoba, niezalenie od narodowoci, nielegalnie przekraczajca
turecko-greck granic bdzie zawracana do Turcji (dziaanie to rozpoczto
20.03.2016 r.);
2. Za kadego uchodc z Syrii, ktry zostanie zawrcony z Grecji do Turcji, inny
syryjski uchodca przebywajcy w Turcji zostanie przesiedlony do pastwa
unijnego (readmisja Syryjczykw ma rozpocz si 4.04.2016 r.);
3. Turcja podejmie wszystkie moliwe dziaania, eby powstrzyma nielegaln
imigracj do Unii Europejskiej drog morsk i ldow;
4. Unia uruchomi dobrowolny system przesiedle (Voluntary Humanitarian Admission Scheme), jak tylko nielegalny przepyw ludnoci zostanie co najmniej
znaczco ograniczony.
W zamian za dziaanie zgodne z oczekiwaniami Unii Europejskiej:
1. Unia przekae 6 mld euro na pomoc uchodcom w Turcji, z ktrych 3 mld maj
by przekazane niezwocznie. Pozostae rodki bd uruchomione dopiero
po wyczerpaniu pierwszej transzy, najpniej do koca 2018 r.;
2. Nastpi liberalizacja ruchu wizowego z Turcj. Ruch bezwizowy ma zacz
obowizywa od 1 lipca 2016 r. Do tego czasu Turcja dooy wszelkich stara,
by speni wymagania stawiane pastwom korzystajcym z przywileju ruchu
bezwizowego. Obecnie Turcja spenia poow wymaganych kryteriw;
3. Zostanie zaktywizowany proces negocjacji Turcji dotyczcy jej czonkostwa w UE
(do poowy roku otwarty zostanie jeden nowy rozdzia negocjacyjny);
4. Zostan zdynamizowane prace nad rozszerzeniem unii celnej z Turcj.
Unia Europejska i Turcja zdecydoway te, e nadal bd prowadzi dziaania
na rzecz poprawy sytuacji humanitarnej w Syrii, tak by redukowa skal kryzysu
humanitarnego, tworzy w Syrii strefy bezpieczne dla ludnoci cywilnej i likwidowa
przyczyny uchodstwa obywateli tego pastwa.
Podstawami prawnymi readmisji migrantw s grecko-turecka umowa o readmisji
nielegalnych imigrantw z 2001 r. (Greece-Turkey Readmission Agreement) oraz unijna
Dyrektywa azylowa (Asylum Procedures z 2013 r.) stosowana do osb kwalifikujcych
si do udzielenia azylu lub nadania statusu uchodcy. Zgodnie z tymi dokumentami
nielegalni imigranci mog by odsyani do pastwa, z ktrego przybyli, natomiast
wzgldem azylantw i uchodcw prawo to jest bardzo ograniczone. Osoby wnioskujce
o azyl mog zosta odesane jedynie do bezpiecznego pastwa trzeciego (safe third
country) lub do pierwszego pastwa, w ktrym zosta im on przyznany (first country
of asylum). W celu spenienia tego ograniczajcego kryterium uznanie Turcji za bezpieczne pastwo trzecie zapowiedzia 5 lutego 2016 r. grecki Minister Spraw Zagranicz-

3z5

nych Panayiotis Kouroublis w komunikacie prasowym wygoszonym po rozmowach

trjstronnych ministrw spraw zagranicznych Niemiec, Francji i Grecji (Ekathimerini.com,
5.02.2016). Dotychczas adne pastwo europejskie nie uznawao Turcji za bezpieczne
pastwo trzecie(speniajce midzynarodowe standardy ochrony uchodcw i azylantw),
ani nawet poza Bugari za bezpieczne pastwo pochodzenia (gwarantujce poszanowanie dla praw wasnych obywateli).

Kontrowersje i saboci porozumie

Porozumienia zawarte przez pastwa nie s wolne od wad i saboci. S drogie
w realizacji, a niektrych kosztw, ktre s oczywiste jak te wynikajce ze skutkw
ruchu bezwizowego z Turcj, albo bardzo prawdopodobne jak koszty potencjalnej
katastrofy humanitarnej w Turcji i wynikajcej z niej destabilizacji regionu, nie da
si oszacowa. Porozumienie opiera si na zaoeniu efektywnego dziaania Grecji,
co do ktrego mona mie istotne zastrzeenia. Pokada si te zbyt due zaufanie
do dziaa Turcji, ktra ma blokowa sw ldow i morsk granic, do czego rwnie
moe nie by zdolna.
Szczeglnie podwaane i krytykowane jest uznanie Turcji za bezpieczne pastwo
trzecie oraz brak odniesienia do losw migrantw zawracanych na morzu (m.in. przez
UNHCR, Norwegian Refugee Council, Amnesty International i Human Rights Watch).
Organizacje midzynarodowe podwaaj moliwo zaliczenia Turcji do kategorii
bezpiecznego pastwa trzeciego, poniewa w ograniczonym stopniu stosuje ona Konwencj genewsk z 1951 r. i nie przewiduje moliwoci nadania statusu uchodcy
ofiarom konfliktu w Syrii, Iraku i innych pastwach pozaeuropejskich objtych konfliktami
zbrojnymi. Nie ma wic pewnoci, czy zapewni ofiarom konfliktw adekwatn
ochron przed wydaleniem ze swojego terytorium i czy nie wymusi na nich powrotu
do Syrii i Iraku. Istniej take powane obawy, e Turcja, korzystajc nawet z deklarowanego wysokiego wsparcia finansowego Unii Europejskiej, nie bdzie w stanie
zaspokoi podstawowych potrzeb bytowych uchodcw. Wsparcie przekazane w 2015 r.
za porednictwem biura humanitarnego ONZ (UN OCHA) w ramach UN OCHA Regional
Refugee and Resilience Plan for Syria pozwolio na zaspokojenie 65% potrzeb humanitarnych zgaszanych przez organizacje midzynarodowe. Jedna trzecia podstawowych
potrzeb ofiar nie zostaa zaspokojona. Uznanie Turcji przez Grecj i porednio ca
Uni Europejsk za bezpieczne pastwo trzecie, mimo e prawnie wtpliwe, zostao przedstawione jako politycznie konieczne, niezbdne do uzyskania legitymizacji
dla porozumienia Unia Europejska-Turcja i wdroenia przyjtego rozwizania.
Take bezporednie zawracanie migrantw na morzu jest przedmiotem kontrowersji. Organizacje podnosz, e porozumienie z Turcj dotyczy tylko migrantw,
ktrzy dotr na greckie wyspy, a nie osb przebywajcych w odziach, ktre maj by
zawracane jeszcze na morzu, co szczeglnie w przypadku zawracania odzi ju
z wd terytorialnych Grecji bdzie oznaczao pozbawienie migrantw prawa do zoenia wniosku o udzielenie azylu i bdzie naruszeniem Konwencji genewskiej z 1951 r.
oraz unijnego prawa.

4z5

Cho potencjalnych sabych elementw i moliwych komplikacji jest wiele, a unijnych partnerw nadal czekaj trudne negocjacje dotyczce szczegw porozumie
i harmonogramu ich wypeniania, to wikszo komentatorw, szczeglnie niemieckich,
jest zgodna, e Niemcy nie rezygnujc oficjalnie z Willkommenspolitik sprostay
daniom europejskich partnerw i uszczelniy granice Europy. Zawarte porozumienia
umoliwiaj Angeli Merkel obwieszczenie sukcesu take w stosunkach wewntrzniemieckich, gdzie kanclerz bya atakowana nie tylko przez przeciwnikw politycznych,
ale take przez czonkw jej macierzystej partii CDU i siostrzanej partii CSU. Cho
w rzeczywistoci A. Merkel zrealizowaa postulaty zwolennikw ograniczenia imigracji,
m.in. bawarskiego premiera Horsta Seehofera, bo ruch migracyjny w przyszoci powinien
ulec zmniejszeniu, to nie ulega daniom zamknicia granic. Wymoga za to na unijnych
partnerach przyjcie oglnoeuropejskiego rozwizania oraz partycypacj w kosztach
regulacji europejskiego problemu uchodczego.

Tezy zawarte w tekcie wyraaj jedynie opinie autora.

Tekst powsta w ramach Serii Specjalnej Biuletynw IZ powiconej biecym problemom

masowych migracji ludnoci z terenw objtych konfliktami do Europy. Prezentowane zagadnienia obejmuj kwestie skutkw spoecznych, percepcji i nastawienia opinii publicznej, oraz
wyzwa politycznych i ekonomicznych zwizanych z napywem uchodcw w Niemczech, Polsce,
a take innych krajach Europy. Kolejne numery Biuletynu bd przybliay te kwestie z rnych
perspektyw.

Joanna Dobrowolska-Polak dr, adiunkt w Instytucie Zachodnim, zajmuje si problemami

pokoju i bezpieczestwa na wiecie, gwnie konfliktami zbrojnymi oraz polityk zagraniczn,
rozwojow i humanitarn pastw, autorka kilkudziesiciu publikacji i ekspertyz dla MSZ RP.

Instytut Zachodni
im. Zygmunta Wojciechowskiego
ul. Mostowa 27A, 61-854 Pozna

tel. +48 61 852 76 91, fax. +48 61 852 49 05

email: izpozpl@iz.poznan.pl
www.iz.poznan.pl

5z5