A Habitação Enquanto Mercadoria - Análise Do Plano Estratégico Do Municipio de São Paulo - 2014

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA
A HABITAO ENQUANTO MERCADORIA

ANLISE DO PLANO DIRETOR ESTRATGICO DO MUNICIPIO DE SO
PAULO - 2014
Samanta Fernanda Sez Wenckstern

So Paulo
Janeiro de 2016

PAULO - 2014
Monografia apresentada ao Curso de
Geografia do Departamento de Geografia
da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas, da Universidade de
So Paulo, para obteno do ttulo de
Bacharel em Geografia. Orientada pela
Professora Doutora Isabel Aparecida
Pinto Alvarez.

So Paulo
Janeiro de 2016

PAULO - 2014
Aprovado em ________/________/_________
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________________
Orientador: Prof. Dr. Isabel Aparecida Pinto Alvarez
______________________________________________________
Avaliador 1
______________________________________________________
Avaliador 2
Agradecimentos
Gostaria de primeiramente agradecer minha me, que sempre se esforou e

me incentivou a estudar e dar o melhor de mim, mesmo com tantas
dificuldades pelas quais uma famlia de imigrantes como a minha teve de
passar. Junto com ela, minhas irms Sabrina e Tbita, sendo mais velhas do
que eu abriram muitas portas e deixaram as coisas mais fceis para mim, se
tornando exemplos de mulheres fortes e corajosas. Essas mulheres foram
parte essencial da minha construo enquanto pessoa e reflexo do que sou
hoje.
Agradeo minha orientadora Isabel Alvarez por ter tanta pacincia com todas
minhas dificuldades de horrio e dedicao devido ao ritmo da minha vida.
Suas palavras, orientaes e ateno foram fundamentais para minhas
reflexes e formao enquanto gegrafa.
Junto com ela agradeo a todos os professores do departamento de geografia
que foram essenciais para minha formao acadmica e critica.
Mas acredito que a universidade e a nossa formao no se d apenas dentro
da sala de aula. Por isso agradeo profundamente a diversos colegas que
foram essenciais na minha vida universitria. Amigas e amigos com os quais
tive diversas discusses, sejam entre aulas, em festas, no movimento
estudantil, entre outros tantos espaos que a Universidade nos proporciona.
Talita A, Clariana, Carol, Talita B, Sibele, Rubens, Rafael, Joo Victor, Tlio,
Tiago, Aline Klein e Bruna Zapata so algumas dessas pessoas que me
ajudaram a construir minha formao.
Por ltimo agradeo meu companheiro, Bruno, por todo seu amor, respeito,
pacincia, ajuda e cuidado que ele tem comigo em nossa vida conjunta.
Resumo
O novo Plano Diretor Estratgico Muncipio de So Paulo (Lei n 16.050/2014)
foi sancionado no dia 31 de julho de 2014 pelo prefeito Fernando Haddad (PT)
e entra em vigor at o ano de 2024. O Plano Diretor um instrumento legal
para regulamentar o uso do solo urbano e as polticas pblicas que vo gerir a
cidade. As atividades so distribudas de acordo com o zoneamento disposto
no instrumento e deve orientar as aes tanto do Estado como das
empreiteiras e construtoras na cidade. Toda a elaborao da nova Lei foi
fomentada por um profundo debate acompanhado pela mdia e por movimentos
sociais que disputaram suas pautas nas audincias pblicas e outros
momentos de discusso popular. O objetivo deste trabalho compreender e
analisar as polticas habitacionais propostas pelo Plano Diretor Estratgico do
Muncipio de So Paulo. A anlise teve como pano de fundo uma compreenso
de mundo materialista histrica dialtica. A anlise do instrumento legal
acompanhada de uma anlise do planejamento em si, suas ideologias e
pressupostos tericos, buscamos entend-lo como uma prtica social. A
discusso e crtica central ao PDE ser sobre como, apesar dos avanos
encontrados no PDE de 2014 em relao ao seu anterior, a viso da habitao
como mercadoria continua sendo elemento preponderante.
Palavras-Chaves: Plano Diretor Estratgico; Planejamento; urbano; habitao.
Resumen
El nuevo Plan Director Estratgico del Municipio de San Pablo (Ley N 16.050 /
2014) fue sancionada el 31 de julio 2014 por el alcalde Fernando Haddad (PT)
y entrar en vigor hasta el ao 2024. El Plan Director es un instrumento jurdico
para regular el uso del suelo urbano y las polticas pblicas que se encargarn
de la ciudad. Las actividades se distribuyen de acuerdo con las disposiciones
de zonificacin del instrumento y deben guiar las acciones del estado, de
empresas y constructores de la ciudad. Todo el desarrollo de la nueva ley fue
impulsada por un debate profundo acompaado por los medios de
comunicacin y movimientos sociales que jugaron sus agendas en las
audiencias pblicas y otros momentos de la discusin popular. El objetivo de
este estudio es comprender y analizar las polticas de vivienda propuestos por
el Plan Director Estratgico del Municipio de San Pablo. La analisis tuvo como
plan de fondo una compreension de mundo materialista historica dialtica. La
anlisis del instrumento jurdico se acompaa de un anlisis de la planificacin
en s, sus ideologas y supuestos tericos, tratamos de entenderlo como una
prctica social. La discusin central y crtica de la PDE ser acerca de cmo, a
pesar de los avances que se encuentran en el PDE de 2014 en relacin con su
anterior, la visin de la vivienda como una mercanca sigue siendo el elemento
predominante.
Palabras clave: Plan Director Estratgico; Planificacin; urbano; la vivienda.
Lista de tabelas
Tabela 1. reas por tipos de ZEIS.....................................................................46
Lista de mapas
Mapa 1. Mapa de Localizao da ZEIS 1..........................................................47

Mapa 2. Mapa de Localizao: ZEIS 2, 3, 4 e 5................................................48
Sumrio
Introduo............................................................................................................6
Captulo 1 - O Planejamento enquanto racionalidade tcnica...........................10
Captulo 1.1 O Plano Diretor...........................................................................17
Captulo 2 O Plano Diretor Estratgico do Muncipio de So Paulo...............27
Captulo 3 As Zonas Especiais de Interesse Social e o acesso moradia....40
Captulo 3.1 O dficit habitacional e a transformao da moradia em
mercadoria.........................................................................................................49
Consideraes Finais........................................................................................52
Bibliografia.........................................................................................................55
Introduo
O Plano Diretor Estratgico do Muncipio de So Paulo (PDE), aprovado em

2014 regulamenta as polticas pblicas e as aes dos agentes do setor
imobilirio que atuam no espao urbano. Este mecanismo de lei, revisto de dez
em dez anos, fundamental para pensarmos a ao do planejamento e sua
fora como produtora do espao urbano. A leitura do PDE nos permitiu refletir
sobre diversas de suas contradies intrnsecas, algumas das quais
apresentamos neste trabalho no intuito de demonstrar os limites de um plano
jurdico na regulao da cidade e na melhoria das condies de vida da
populao mais pobre. Outras contradies esto presentes na prpria
natureza do planejamento devido seu objetivo de regulamentar e agir sobre um
espao social determinado, porm no conseguimos nos aprofundar de forma
a esgotar o assunto, pois, entendemos a pesquisa como um caminho aberto,
onde diversas possibilidades surgem. Cabe a este trabalho ento, ser uma
forma de dilogo e aproximao com o estudo e no um trabalho conclusivo ou
uma crtica definitiva do planejamento enquanto poltica de regulamentao do
Estado.
Para explicitar tais contradies, buscamos analisar o Plano Diretor Estratgico
do Municpio de So Paulo, apresentando seus principais objetivos e o das
Zonas Especiais de Interesse Social, traando um paralelo entre suas
principais caractersticas em comparao ao Plano Diretor em vigor at 2013.
Nossos resultados se configuram muito mais como questionamentos do que
como dados estatsticos ou concluses fechadas. Ao apontarmos tais
questionamentos, conseguimos articular diversas categorias apreendidas
durante a graduao e, quando articuladas, propiciam um olhar da geografia
sobre a realidade estudada, portanto, este trabalho de concluso de curso
permite um amadurecimento do olhar geogrfico atravs da articulao e
reflexo crtica do espao e sua realidade urbana.
Neste trabalho, uma categoria central delimita e nos ajuda em todo o percurso
terico, a categoria produo do espao trazida pelo filsofo francs Henri
Lefebvre, que potencializa nossa anlise na medida em que d sentido social
ao espao, saindo do pressuposto da organizao do espao, que
compreende o espao como algo dado, neutro, passvel de uma organizao,
6
onde sua dimenso estratgica escondida, dissimulada numa ideologia que o

entende como palco de ao e no como uma produo social. Tal noo da
categoria espao perpetua-se tanto na cincia geogrfica como em outras
cincias ideolgicas e estratgicas que embasam e permitem ao Estado uma
ao planejadora, racionalista e tcnica. A organizao do espao, de forma
consciente ou no, entende o espao como bidimensional, uma folha branca na
prancheta, pronto para receber e ser base de aes (de classe) e reformas cuja
aparncia dir ser positiva para a populao. Assim, este trabalho ir
compreender o espao como uma produo social. Compreender a dimenso
da produo do espao nos exige encontrar alguns pressupostos tericos que
nos permitam tal anlise, no sentido, de entender as determinaes sociais de
tal produo.
A produo do espao, uma categoria de anlise que busca entender o
espao como elemento estratgico da reproduo de um modo de produo.
Portanto, se compreendemos o espao como produto de uma relao social
necessitamos entender quais os pressupostos que regem essa produo
social. Sob o modo de produo capitalista, o espao ser um espao
determinado pelas contradies de tal modo de produo, o espao passa a
ser estratgico para controle e tensionamento da luta de classes em nossa
sociedade, ou seja, o espao passa a ser motivo de disputa social.
A segunda metade do sculo XX ser fundamental para a formao desta
teoria. Henri Lefebvre e outros marxistas, se perguntam como possvel,
mesmo com suas crises cclicas, a reproduo ampliada do capitalismo no
mundo. Diversas respostas surgem, porm Lefebvre que discute o espao
como estratgico para a reproduo do capital, pois nessa sociedade as
determinaes da mercadoria tambm esto imbricadas nesta produo.
O espao como mercadoria possui um valor de troca e um valor de uso, valor
de troca e valor de uso estes que se realizam dialeticamente, ou seja, um
existe na medida em que realiza o outro. Como valor de uso, o espao aparece
como necessrio para uma relao social, as relaes sociais de troca (sejam
de mercadorias ou outras trocas sociais) necessitam do espao para se
realizar. Como valor de troca, o capital busca sua dominao, atravs da
generalizao da propriedade privada: o espao dividido, separado em lotes
e comercializado como uma mercadoria, o mercado imobilirio, empreiteiras,
7
incorporadoras buscam vender o espao e conseguir se apropriar de uma

mais-valia potencializada na explorao do trabalhador.
Aqui mais uma contradio se abre, e nesse sentido que este trabalho se
forja, se existe uma tenso entre o valor de uso e o valor de troca do espao
como mercadoria, tal contradio espacial ir se manifestar de diferentes
formas, uma delas a luta entre um espao urbano pblico, de uso social e um
espao urbano privado, transformado e dominado pela propriedade privada.
Dito isso, o Plano Diretor ganha novo sentido. Sua dimenso estratgica
revelada, na medida em que ele regulamenta essa disputa entre movimentos
sociais, usadores, sujeitos que buscam de forma consciente ou no, a
realizao de uma vida e uma resistncia atravs da disputa e da conquista
deste espao, (para exemplificar podemos citar os movimentos sociais de
moradia, a luta pelo transporte, a ocupao de parques pblicos para um lazer
no determinado (mas mediado) pelo consumo) e, de outro lado, os capitalistas
e agentes do capital que buscam comercializar o espao, cindi-lo, transform-lo
potencialmente em lucros ou rendas. O capitalismo em sua fase financeira,
precisar das operaes urbanas e do mercado imobilirio para garantir sua
reproduo ampliada. Nesse sentido, entendemos que um estudo crtico do
Plano Diretor se faz necessrio para ampliar o debate sobre o papel do
planejamento na produo do espao. Trata-se aqui muito mais de uma
aproximao do tema do que contribuir com concluses fechadas.
Para realizar esta reflexo, estruturamos o trabalho da seguinte forma:
primeiramente, buscamos traar uma anlise dos pressupostos tericos do
planejamento e sua racionalidade tcnica. Entendendo suas contradies,
disputas e fundamentos enquanto cincia e prtica estratgica, totalmente
permeadas por ideologias e objetivos, tais objetivos muitas vezes no so
transparentes aos olhos exigindo assim um esforo terico para sua
compreenso. O segundo captulo busca entender os objetivos do Plano
Diretor Estratgico do Muncipio de So Paulo, tambm questionando seus
objetivos e tentando trazer os interditos, trazendo tona contradies e
incoerncias do Plano. Buscamos entender os contedos da habitao e do
espao mercadoria em nossa sociedade e quais as disputas polticas em torno
deste tema.
Por ltimo, traamos uma anlise comparativa entre a distribuio das Zonas
Especiais de Interesse Social em relao ao ltimo PDE fazendo o mesmo
exerccio de tentar compreender quais as transformaes e seus significados
no novo PDE. Nossas consideraes finais apontam para novas possibilidades
abertas durante o trabalho e qual a importncia dele para concluso da
formao em geografia.
Captulo 1. O Planejamento enquanto racionalidade tcnica.
Neste
primeiro
captulo,
buscaremos
encontrar
os
fundamentos
do
planejamento e discutir as principais mudanas estruturais nos Planos

Diretores.
Atualmente, o planejamento urbano assume destaque nas polticas pblicas,
pois, cada vez mais, as grandes cidades ocupam um lugar central para o
crescimento
econmico
para
reproduo
do
capitalismo.
Os
empreendimentos imobilirios, devido a sua ligao com o capital financeiro,

ganham centralidade na reproduo econmica, e os grandes negcios
buscaro realizar-se atravs destes empreendimentos nos diversos espaos
das metrpoles. Os agentes econmicos tendem a se pactuar com o Estado
que, atravs do planejamento e do urbanismo, empenhar esforos para
garantir a reproduo ampliada do Capital. Trata-se da articulao entre o
econmico e o poltico na produo do espao. Para compreendermos o
Planejamento precisamos buscar quais os seus fundamentos histricos e
tericos que o autorizam perante a populao e o permitem realizar diversas
transformaes nos espaos urbanos.
As metrpoles aparecem populao como caticas, cujos problemas, ditos
urbanos, se manifestariam como trnsito, ineficincias dos servios pblicos e
crescimento dos servios privados e, por fim, os problemas de moradia. A
questo do dficit habitacional, que grande nas metrpoles de pases
perifricos, desta forma, parece ser resolvida apenas com a distribuio e
construo de novas moradias e seria sanada, assim, pelo planejamento.
Porm, no se percebe que o prprio planejamento gerador e tambm
reprodutor de uma srie de contradies devido ao seu objetivo estratgico de
reproduo do capital.
Para nos embasarmos, buscaremos os fundamentos do planejamento e suas
transformaes at nossos dias. A revoluo industrial, mais do que uma
revoluo tcnica, promoveu um crescimento acelerado das grandes cidades,
e, conforme a populao do campo era atrada para cidade devido aos
empregos oferecidos pelas indstrias, o crescimento populacional gerou uma
expanso do tecido urbano. Conforme as cidades iam se espraiando, os
problemas urbanos apareceram cada vez mais. A habitao dedicada classe
10
operria se situava frequentemente prxima s reas das fbricas e no tinham

condies mnimas de salubridade. No era raro ver famlias onde viviam todos
em um mesmo cmodo, sem janela ou ventilao, o que propiciava a
proliferao de doenas entre outras consequncias para a sade e bem-estar
de seus moradores. Cada vez mais, as cidades cresciam e uma massa de
trabalhadores ia se formando nas reas extremas das cidades. Engels, ao
analisar a cidade de Londres, centro do capital industrial, se assusta com suas
condies, porm se v impressionado com as novas formas que surgiram
aps a industrializao inglesa. Ele escreve:
O que verdadeiro para Londres tambm para
Manchester, Birmingham e Leeds verdadeiro para
todas as
grandes cidades.
Em
todas as
partes,
indiferena brbara e grosseiro egosmo de um lado e, de

outro, misria indescritvel; em todas as partes, a guerra
social: a casa de cada um em estado de stio; por todos
os lados, pilhagem recproca sob a proteo da lei(...). Na
escala em que, nessa guerra social, as armas de combate
so o capital, a propriedade direta ou indireta dos meios
de subsistncia e dos meios de produo.
(ENGELS, 2010, p. 69).
Conforme as cidades cresciam, mais evidentes ficavam as diferenas entre as

classes sociais e os problemas gerados pela industrializao. A classe
trabalhadora vivia em grande misria e as cidades estavam crescendo de
maneira acelerada. neste contexto que iro surgir as primeiras polticas
urbanas para regular a vida nas grandes cidades. Como j dissemos, a
industrializao significou muito mais que uma revoluo tcnica, ela se tornou
uma revoluo social e, dialeticamente, permitiu a formao de algo novo, o
urbano surge como crise de uma cidade regida pela indstria. A cidade do
capitalismo industrial gerou o urbano, cuja consequncia sero novos
contedos vida das cidades e novas tenses para o modo de produo
capitalista.
11
neste contexto que comeamos a observar um pensamento e uma poltica

voltada para gesto das cidades. Como a situao era insustentvel at para a
reproduo biolgica da classe trabalhadora, o Estado age para melhorar as
condies de vida das metrpoles industriais. O planejamento como vemos
hoje surge como conhecimento cientfico e prtica poltica no sculo XX. A
Carta de Atenas publicada no ano de 1933 serviu de base para a construo
do planejamento moderno e pretendeu, com isso, dividir o espao urbano em
reas de lazer, trabalho e moradia.
O urbanismo no questiona a necessidade das solues
que preconiza. Tem a pretenso de uma universalidade
cientfica:
segundo
as
palavras
de
um
de
seus
representantes Le Corbusier, ele reivindica o ponto de

vista do verdadeiro (...). Pois o urbanismo quer resolver
um problema (o planejamento da cidade maquinista) que
foi colocado antes de sua criao, a partir das primeiras
dcadas do sculo XIX, quando a sociedade industrial
comeava a tomar conscincia de si e a questionar suas
realizaes.
(CHOAY, 2003, p. 3)
O planejamento se construiu em cima de uma racionalidade, que pressupe o

domnio sobre o espao, portanto, sobre a prtica social e, atravs de
instrumentos tericos e metodolgicos, acredita ser possvel organizar e
distribuir atividades e aes ao longo do espao urbano. Portanto, existe a
ideia de organizao e instrumentalizao dos espaos da cidade. A cidade
passa a ser vista como um organismo vivo que deve ser organizado e
setorizado para um melhor funcionamento das atividades e servios
necessrios manuteno da prpria cidade. Fala-se que os lugares de
moradia deveriam ser prximos aos postos de trabalho e seriam necessrias
tambm reas de lazer pela cidade, tanto para a classe trabalhadora como
para a burguesia. Desta forma, a criao e a manuteno das reas verdes
tambm aparecem como necessrias qualidade de vida das cidades. A Carta
de Atenas, desta forma, surge como um instrumento que basear o
12
pensamento acerca do urbano, ao distribuir e repartir o espao de acordo com

funes, e nos apresenta os princpios da atividade do planejamento.
O planejamento passa a ser entendido como cincia, exigindo um corpo
terico-cientfico, e tambm um corpo de ao, ao passo que busca uma
aplicabilidade, se considerando como cincia aplicada. A arquitetura, como
prtica social ser a porta de entrada para o planejamento deixar de ser um
setor da poltica, um instrumento utilizado para a manuteno e a reproduo
de uma hierarquia espacial, para se transformar em uma cincia parcelar, mais
autonomizada.
Vrias disciplinas, profisses, rgos pblicos, conceitos,
definies, compndios, matrias em faculdades de
arquitetura e urbanismo, livros e pesquisas proliferam no
bojo desse novo campo do saber e da boa tcnica que
viro, segundo a ideologia dominante, ser mobilizados
para atacar os problemas urbanos
(VILLAA, 2004, p. 228)
Cabe ento decifrar qual o lugar do planejamento tanto no desenvolvimento

das cincias como da vida cotidiana da populao. O primeiro ponto
compreender qual o objeto de estudo e de ao do planejamento, quando este,
estando ligado arquitetura, ir discorrer e atuar sobre o espao. O espao
urbano, o espao da cidade ser concebido, construdo e modificado pela ao
do Estado. Lefebvre ao buscar compreender os agentes atuantes do
planejamento e do urbanismo escreve:
O arquiteto produtor do espao (mas nunca sozinho)
opera um espao especfico. E, de incio, ele tem diante
de si, sob seus olhos, sua prancheta, sua folha em
branco. (...) O arquiteto a utiliza para seus planos, palavra
a ser tomada em toda a sua fora: superfcie plana.
(LEFEBVRE, 2008, p. 143).
13
Somente a ideia de um espao destitudo de contedo social, um espao vazio

e bidimensional que permite ao planejador elaborar e executar projetos de
requalificao e transformao do espao. Aqui, o espao tido como neutro,
visto como um papel em branco, cujos contedos sociais so esquecidos para
que seja possvel a sua transformao. No se revela aquilo que est oculto,
que a inteno das modificaes espaciais, voltadas para a manuteno da
reproduo do espao. na reproduo do espao urbano que o capitalismo
enquanto modo de produo encontra um de seus momentos de sua
reproduo, no sua reproduo apenas no mbito econmico, mas sim no
mbito da reproduo das relaes sociais de produo.
O
Pensamento
dos
tecnocratas
oscila
entre
representao de um espao vazio, quase geomtrico,

to-somente ocupado pelos conceitos, pelas lgicas e
estratgias
no
nvel
racional
mais
elevado,
representao de um espao finalmente pleno, ocupado

pelos resultados dessas lgicas e estratgias.
(LEFEBVRE, 2008, p. 139)
No sculo XX, o espao ganha importncia na sociedade capitalista. A

experincia da reforma de Paris promovida pelo Baro de Haussmann no
sculo XIX, esclarece o vis estratgico do espao, como falado acima. O
espao da sociedade capitalista precisa, ento, ser aberto circulao, de
mercadorias e de trabalhadores, j que esta , agora, uma de suas
caractersticas. A fluidez do espao agora imprescindvel para a realizao
das relaes capitalistas de produo, contrapondo-se com o quadro visto na
cidade medieval; antes, o espao da cidade do encontro e da troca, bem como
demonstrado pela Comuna de Paris, era facilmente dominado pelo corpo,
quando bastavam poucas pessoas para ocup-lo. No capitalismo, a relao se
inverte: o espao quem domina o corpo e se transforma em lugar de
passagem. No capitalismo as pessoas passam por este espao extremamente
abstrato e produto da lgica da reproduo do capital.
14
No curso desse perodo, a atividade produtiva (o

trabalho) deixa de se confundir com a reproduo da vida
social; ela se desprende, mas para se tornar a presa da
abstrao: trabalho social abstrato, espao abstrato. Esse
espao assume a sequncia do tempo histrico (...). Esse
espao formal e quantificado nega as diferenas, as que
provm da natureza e do tempo (histrico).
(LEFEBVRE, 2006, p. 43)
Esse espao abstrato, a partir do qual o planejamento estruturado, meio de

reproduo de relaes sociais, muito permeadas pelo contedo abstrato da
forma da mercadoria. Como nos diz Carlos (2008), a populao deixa de se
reconhecer no espao e o estranhamento causado pela abstrao das relaes
de produo capitalistas gera um distanciamento entre os usurios do espao e
seu espao em si. Este estranhamento tanto a ponto do indivduo no se
reconhecer ou se identificar com o espao da metrpole, chegando a casos
extremos observados na ao do Estado na remoo de famlias visando a
promoo de projetos urbansticos na cidade.
Para Carlos (2008), o espao meio, condio e produto de uma relao
social. O espao condio, pois no h na histria uma sociedade que no
tenha se desenvolvido criando um espao a sua maneira, com os contedos
das relaes sociais de determinado modo de produo, uma vez que as
relaes sociais se do em determinado tempo e determinado espao. Logo, o
espao condio para realizao de um modo de produo. Como meio, o
espao ganha contedo estratgico para a reproduo desta sociedade. Tendo
em vista que a reproduo do capital se d em diversas esferas da sociedade,
e uma delas seu espao, a reproduo do espao urbano ganhar lugar
central na reproduo ampliada do capital em sua fase financeira. Os projetos
urbansticos so, assim, fundamentais para o mercado imobilirio conseguir
realizar o valor e conseguir sua reproduo ampliada. Por fim, o espao
tambm produto, pois ganha os contedos do modo de produo capitalista.
Uma sociedade ao se desenvolver produz seu espao e, como nos alerta
Carlos (2008), na produo do espao urbano que reside um dos momentos
da reproduo ampliada do capital.
15
Buscando a sua sobrevivncia, o capitalismo exige que sua reproduo seja

sempre de forma ampliada, e, para tal, ele expande a lgica da mercadoria
para todas as relaes sociais. Tudo no capitalismo se transforma em
mercadoria e com o espao no diferente. A mercadoria espao possui um
valor de uso e um valor de troca. Para os habitantes, sua moradia lugar de
uso, ele a vive enquanto o seu lugar, de se reproduzir como indivduo; o valor
de uso se mostra tambm nas relaes familiares de vizinhana, do habitar,
desde a sua casa at a cidade como extenso da residncia. Porm,
contraditoriamente, a moradia, no capitalismo tambm uma mercadoria e, por
isto, expressa o valor de troca, indissocivel do valor de uso. Para os
corretores, construtores e investidores, a habitao vista como negcio, o
que significa que a lgica que move seus interesses na construo destas
edificaes o da ampliao de seus investimentos, na forma de lucro ou
renda.
A propriedade privada generalizada transforma o espao em mercadoria,
passvel de ser fragmentado e comercializado seguindo a lgica do mercado
imobilirio e do capital financeiro. O habitar, antes definido pelo uso, tinha um
sentido potico, em que o indivduo habitava o espao urbano e a cidade era
vista como extenso da casa, ou seja, o espao pblico era extenso do
espao privado (LEFEBVRE, 2006). O capitalismo para conseguir se reproduzir
no espao urbano, transforma o habitar em habitat, quando a moradia entra na
lgica da reproduo ampliada do capital, o mundo da mercadoria ir
transformar e mediar todas as relaes sociais de formao do sujeito. O corpo
passa a ser controlado, o espao da habitao deixa de ser lugar de
reproduo potica do indivduo e passa a ser o lugar apenas da reproduo
biolgica da classe trabalhadora.
Nesse sentido, ao mesmo tempo em que representa uma
determinada
forma
do
processo
de
produo
reproduo de um sistema especfico, a cidade tambm

uma forma de apropriao do espao urbano produzido.
Como materializao do trabalho social, instrumento na
criao de mais-valia condio e meio para que se
instituam relaes sociais diversas. Como tal, apresenta
16
um modo determinado de apropriao que se expressa

atravs do uso do solo. (...). No caso da sociedade
capitalista estar determinado pelo processo de troca que
se efetua no mercado, visto que todo produto capitalista
s pode ser realizado a partir do processo de apropriao,
no caso especfico via propriedade privada.
(CARLOS, 2008, p. 85)
O Planejamento ao requalificar o espao, tende a no levar em conta a vida

cotidiana da populao, as relaes de bairro, de vizinhana. Quando uma rua
est dentro de um projeto de requalificao ou de operao urbana, certamente
ser destruda e a populao expulsa do local. O espao tido como vazio,
como passvel de destruio e construo o fundamento do planejamento. No
plano do discurso isso muda de figura, como visto no texto do Plano Diretor,
em que a populao sempre ser levada em considerao em casos como
estes. Mas, na prtica, vemos remoes, casos de incndios em periferias,
segregao e valorizao do espao, que atingem muito a populao local, que
a primeira a sentir os efeitos dessas transformaes.
Ao abrirmos o jornal ou assistirmos os noticirios sempre nos deparamos com
diversas remoes, desapropriaes e todos com o aval do Estado e da forte
presena da polcia militar. O caso mais marcante dos ltimos tempos talvez
tenha sido o caso da remoo do bairro do Pinheirinho na cidade de So Jos
dos Campos onde cerca de 9 mil moradores foram expulsos de maneira
violenta e no lugar do antigo bairro produto de uma ocupao urbana que j
resistia h 9 anos, uma grande rea foi destinada a especulao. A rea
pertencia a Naji Nahas que possui enormes dvidas com o Estado, porm a
lgica da propriedade privada se manteve e a populao foi violentamente
expulsa. Toda essa ao foi autorizada e promovida pelo Estado com o aval da
Polcia Militar do Estado e da Justia que ficou do lado dos agentes
econmicos e no da populao. Assim, o planejamento buscar regular e
dominar o espao, para isso ele conta no s com o princpio de um espao
vazio, prvio, e no um espao produzido por relaes sociais como
apontamos aqui.
1.1 O Plano diretor
17
Para dominar o espao urbano, o Estado, no Brasil ir se valer dos Planos

Diretores. Estes so instrumentos legais1 que iro regular o uso do espao
urbano num perodo de dez anos. Ao longo do sculo XX, mesmo com os
discursos levantados pelos Planos Diretores, pode-se ver o quanto as polticas
de ordem do urbano seguem um sentido contrrio, contradizendo, inclusive,
aquilo j garantido na legislao. Mais que regular as polticas da cidade, o
Plano d diretrizes ao crescimento do espao urbano, porm, depende de
diversos outros fatores econmicos e polticos para seu seguimento.
Esvaziado de seu contedo e reduzido ao discurso,
alteram-se os conceitos de plano e planejamento. O
planejamento urbano no Brasil passa a ser identificado
como atividade intelectual de elaborar planos. Uma
atividade fechada dentro de si prpria, desvinculada das
polticas pblicas e da ao concreta do Estado, mesmo
que, eventualmente procure justific-las. Na maioria dos
casos, entretanto, pretende, na verdade, ocult-las.
(VILLAA, 2004, p. 222)
Por mais que a atual prefeitura de So Paulo tente mascarar o que Villaa
aponta, quando os momentos de crise do capital se acirram, possvel ver
como os objetivos do Plano so deixados de lado para uma poltica voltada
para reproduo ampliada e crescimento econmico. Por serem, cada vez
mais, atividade intelectual instrumentalizada na formao de polticas pblicas
para as cidades, os planos diretores so permeados por uma ideologia.
Descolando-se da realidade e adquirindo autonomia, as
ideias contidas nos planos passam a ser portadoras da
ideologia dominante sobre os problemas que atingem as
maiorias urbanas (VILLAA, 2004, p. 222).
11
O Estatuto da Cidade (lei 10.257 de 10 de julho de 2001) regulamenta o captulo a poltica urbana da
Constituio brasileira. O Estatuto criou uma srie de instrumentos para que a cidade pudesse buscar
seu desenvolvimento urbano, sendo o principal os Planos diretores.
18
O Plano diretor traar alm das diretrizes e os planos de habitao, transporte

etc., far tambm o zoneamento da cidade. Por zoneamento, entende-se:
Instrumento utilizado nos planos diretores, atravs do
qual a cidade dividida em reas sobre as quais incidem
diretrizes diferenciadas para o uso e a ocupao do solo,
especialmente os ndices urbansticos. O zoneamento
urbano atua, principalmente, por meio do controle de dois
elementos principais: o uso e o porte (ou tamanho) dos
lotes e das edificaes. Atravs disso, supe-se que o
resultado final alcanado atravs das aes individuais
esteja de acordo com os objetivos do municpio, que
incluem
proporcionalidade
entre
ocupao
infraestrutura, a necessidade de proteo de reas frgeis

e/ou de interesse cultural, a harmonia do ponto de vista
volumtrico, etc.
(Ministrio das Cidades)
Esse zoneamento um dos elementos mais importantes dos Planos Diretores,

pois dar a tnica do crescimento da cidade e mostrar, de certa forma, quais
os principais interesses do muncipio para os prximos anos. Neste momento
bom fazer um apontamento que permeia o trabalho, mesmo que de forma no
declarada. Lefebvre (1991) aponta uma contradio fundamental do mundo
urbano, a contradio entre o crescimento econmico e o desenvolvimento
social. Para o filsofo, uma sociedade regida pela propriedade privada e pelo
lucro no pode promover um crescimento econmico ao mesmo tempo em que
promove desenvolvimento social.
Temos a nossa frente um duplo processo ou, se preferir,
um processo com dois aspectos: industrializao e
urbanizao, crescimento e desenvolvimento, produo
econmica e vida social. Os dois aspectos desse
processo, inseparveis, tem uma unidade, e, no entanto,
o processo conflitante.
19
(LEFEBVRE, 1991, p. 9)
Todas as polticas pblicas voltadas para as cidades, todos os planos que

compem o Plano Diretor, sero permeados por essa contradio, entre o
estimular o crescimento econmico e promover o desenvolvimento social.
Numa sociedade dominada pelo pensamento da lgica formal, produz-se a
ideia de que possvel harmonizar o crescimento econmico e o
desenvolvimento social. Porm, ao traarmos uma anlise mais profunda, o
que vemos uma tentativa de, ao promover o crescimento econmico,
melhorar as condies sociais que permitam potencializar esse crescimento, ou
seja, ao passo que a prefeitura promove a construo de moradias populares a
baixo custo, incentiva tanto uma populao de baixa renda a comprar essas
moradias (potencializando o valor de troca da habitao) como fortalecer e
recuperar os capitais investidos pelo mercado imobilirio que estariam ociosos,
ou seja, poderia se sobreacumular gerando uma nova crise econmica. O
Plano Diretor, dominado por uma ideologia burguesa, tenta amenizar os
problemas sociais atravs de concesses a classe trabalhadora pauperizada e
ao mesmo tempo tenta salvar o capital financeiro investido no mercado
imobilirio.
(...)
planejamento
urbano
no
Brasil,
tem
sido
fundamentalmente discurso, cumprindo misso ideolgica

de ocultar os problemas das maiorias urbana se os
interesses dominantes na produo do espao urbano.
(VILLAA, 2004, p. 222)
Sabemos que Villaa, tenta traar uma histria do Planejamento Urbano no

Brasil e no diz, especificamente, sobre o atual Plano Diretor de So Paulo.
Porm, ao nos debruarmos sobre o Plano, o que vemos uma ideologia mais
mascarada, mas esmaecida por um discurso social. Ou seja, mesmo com
alguns avanos em relao a forma como as ltimas gestes municipais
desenvolveram as polticas do Plano Diretor, a ideologia da burguesia ainda o
que determina os investimentos e prioridades da cidade de So Paulo.
20
ilusrio tambm imaginar que algum plano das ltimas

dcadas tenha implantado concepes de cidade ou
pressupostos urbansticos, estratgias ou polticas
pblicas isso seria aceitar o discurso, leva-lo a srio,
toma-lo por verdadeiro e acreditar que os planos foram
elaborados com a real intenso de atingirem os objetivos
que anunciam.
(VILLAA, 2004, p. 223)
At a Dcada de 1930, os planos eram de embelezamento e muito voltados

para as paisagens urbanas, conforme os problemas urbanos vo deixando
cada vez mais evidente as contradies sociais contidas no espao urbano,
novos planos surgem e o que se v uma tentativa cada vez maior de
proporcionar uma idealizao do ato de se planejar a cidade. Tal discurso,
permitiu vrias intervenes na cidade, podemos citar o Plano Radiocntrico de
avenidas de Prestes Maia, mas o mais interessante perceber que os
discursos dos planos diretores vo sendo cada vez mais fortalecidos. Uma f
cega no Planejamento, como diria Carlos (2009) criada e no se percebe que
conforme os planos municipais so executados, mais catica a cidade. A
ideia dominante do Plano Diretor como promotor de mudanas sociais
permanecer no iderio social e poltico mascarar sempre os interesses de
classe.
Desenvolveu-se a ideia dominante de que os problemas
urbanos derivam da falta de planejamento de nossas
cidades. A ideia de caos urbano tornou-se um lugar
comum, e sua causa era a falta de planejamento (...).
Essa autonomizao dos planos, seu descolamento da
realidade, se insere na produo de um enorme arsenal
de ideias sobre a cidade e sobre o planejamento urbano
que se alimentam de si prprias, pois no tem nenhuma
vinculao com a realidade. o planejamento urbano
enquanto ideologia que dominar.
(VILLAA, 2004, p. 227)
21
Vale ressaltar, que mais que um descolamento da realidade, o que os Planos

Diretores buscaram foi realizar estratgias de classe e interesses dominantes,
seja de embelezamento ou de criao de infraestrutura para realizar a
economia e o lucro da burguesia paulistana. O discurso dos problemas
urbanos embasa novas aes do Estado, este aliado ao capital. Isso
facilmente perceptvel quando analisamos projetos de operaes urbanas em
reas degradadas ou abandonadas pelo capital afim de recuperar os ciclos de
acumulao local. O projeto do arco do futuro que foi profundamente alterado
no Plano Diretor, demonstra um desses objetivos, de integrar reas afastadas e
pouco interessantes ao capital a reas de forte circulao de investimentos.
Nos anos 80 e 90, Villaa aponta para as transformaes que redirecionaram o
Plano Diretor, devido aos fracassos do passado. Os municpios entendem que
preciso transformar os Planos, a partir deste momento o discurso deixa de
ser mais tcnico e se torna mais poltico. Ser necessria uma srie de
mecanismos que garantam a participao popular na formulao do
documento. Obviamente, s depois de muita luta e reivindicao que a
populao passou a ser ouvida. O Estatuto da Cidade prev que o Plano
Diretor deve ser realizado em bases participativas, atravs de audincias
pblicas e debates com a participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade (Lei 10.257 de 10 de
julho de 2001).
Outro ponto importante que alguns assuntos do escopo de gesto da
Prefeitura sero mais aprofundados e tratados nos planos. O uso e a ocupao
do solo ser a tnica dos Planos e, em torno disso, vrios mecanismos so
criados, como o IPTU progressivo, outorga onerosa, Zonas de Interesse
Social, entre outros pontos.
Os problemas a serem atacados num plano diretor, bem
como suas prioridades, so uma questo poltica e no
tcnica. So questes que devem estar nas plataformas
dos movimentos populares e dos partidos polticos.
(VILLAA, 2004, p. 236)
22
As polticas urbanas tambm passaro a ter destaque, no s o uso do solo

atravs do zoneamento, mas todas as polticas de habitao, de transporte
entre outros assuntos de interesse e fundamentais para o desenvolvimento e
as prioridades de cada grupo poltico frente da Prefeitura. Vale ressaltar que
conforme o Plano ganha esse contedo poltico ele continua, ainda,
mascarando seu valor ideolgico, logo, caber as prefeituras elegerem quais
os pontos que sero mais desenvolvidos em seus mandatos e os pontos que
sero esquecidos. Caber aos movimentos sociais exigirem que suas
reivindicaes sejam levadas em considerao pela gesto do momento.
Dentre os pontos levantados pela prefeitura, e disputada pelos movimentos
sociais, as discusses em torno do mercado imobilirio ganham centralidade
uma vez que nele que uma boa parcela do capital financeiro investido e
grandes lucros so gerados e a prefeitura poder se beneficiar.
No
setor
imobilirio,
governo
municipal
tem
excepcionais condies de interferir, no tanto na

produo, mas, particularmente, na distribuio e na
riqueza nele gerada. precisamente nessa direo que
as foras progressistas tm procurado orientar o plano
diretor, instrumentalizando-o no sentido de fazer com que
o poder pblico capte parte da valorizao imobiliria da
qual ele e a sociedade como um todo so os principais
criadores
(VILLAA, 2004, p. 237)
importante salientar a impossibilidade prtica da Prefeitura se levantar contra

os interesses do mercado imobilirio, pois, como j salientamos, o mercado
imobilirio ganha importncia nos projetos municipais de requalificao urbana
e caber a Prefeitura realizar uma mediao entre os interesses econmicos e
sociais, ora estando mais do lado dos interesses econmicos, ora estando mais
do lado dos interesses do conjunto da sociedade. O discurso dos meios
justificarem os fins o que impera. Ter os agentes do capital financeiro e do
mercado
imobilirio
fundamental
para
uma
estabilidade
uma
governabilidade. No toa que as maiores doaes para a campanha

23
poltica da ltima disputa pela Prefeitura de So Paulo foram de valores muito

prximos aos candidatos que lideraram as eleies, doaes estas feitas,
muitas vezes, pela mesma empresa, o que demonstra o apoio poltico destes
com o prefeito Fernando Haddad do Partido dos Trabalhadores, atual prefeito
de So Paulo.
Ao longo deste captulo buscamos compreender os fundamentos do Plano
Diretor e suas transformaes ao longo das ltimas dcadas, porm h um
ponto que ainda no foi revelado: a noo de Estratgico. Quando dizemos
estratgia, a primeira noo que emerge em nossa cabea a noo de fim.
As teorias polticas clssicas e modernas j diferenciaram a noo de ttica,
como a conquista paulatina que nos levaria a conquistar o objetivo final, ou
seja, a estratgia. Para um documento legislativo de cunho poltico esse seria o
principal sentido do conceito. Porm, no , necessariamente, nestes termos
que o estratgico compem o ttulo do Plano Diretor.
Uma viso importada das grandes cidades do mundo
desenvolvido, segundo a qual a cidade deve ser
gerenciada como uma empresa. Esse modelo do
urbanismo internacional foi gerado no bojo do avano
liberal da era Reagan/Teatcher e apropriou-se de nomes
da gesto empresarial, como planejamento estratgico.
(FERREIRA, 2005, p. 186)
O estratgico aqui, remete a lgica da empresa, se o planejamento modernista

via a cidade como uma grande maquinaria fordista, com espaos e setores
distribudos, hoje a cidade vista como uma empresa, com departamentos,
hierarquias, que precisa competir altura do mercado financeiro, entregando
sua principal mercadoria aos negcios. Essa mercadoria, obviamente, seu
espao.
O planejamento urbano modernista e funcionalista, to
til no ciclo econmico anterior para organizar as cidades
nos moldes da economia fordista e da sociedade de
consumo de massa que se criava a partir do ps-guerra,
24
foi aos poucos rechaado por sua pouca flexibilidade e

seu forte carter estatal regulador, dando espao para um
gerenciamento das cidades supostamente mais gil para
enfrentar os problemas da obsolescncia urbana ou, em
outras palavras, mais eficaz para integrar as cidades
lgica da economia financeirizada.
(FERREIRA, 2005, p. 187)
A cidade vista como negcio, precisa se adequar a lgica do novo momento da

acumulao capitalista. Os espaos precisam ser vendidos e negociados no
mercado financeiro, os grandes projetos de requalificao urbana muitas vezes
justificados pelos grandes eventos ou pela cultura entregam grandes parcelas
da cidade para serem devastadas e reconstrudas garantindo a produo do
valor do capital investido no mercado imobilirio. Evidentemente que para
justificar tais operaes nas cidades, contrapartidas so criadas, sejam reas
de moradia popular nos espaos criados ou novos espaos dedicados ao lazer,
porm, preciso salientar que mesmo que algumas habitaes sejam dadas
como contrapartida social e vendidas a preos mais moderados, nada garante
que a especulao gerada pelos empreendimentos valorizem em muito a rea,
promovendo, indiretamente, uma expulso desta populao das reas centrais
da cidade. Os anos de 1990 ser o perodo de metamorfoses e conflitos entre
essa poltica neoliberal a ser implantada nos planos diretores municipais.
Porm ocorreram grandes experincias principalmente no campo da habitao
na prefeitura de cidades como Santo Andr, Diadema.
Assim por um lado, na dcada de 1990 chegaram ao
poder municipal governos de alinhamento progressista e
fortemente amparados pelos movimentos populares que
promoveram importantes avanos nas polticas sociais,
inclusive nos campos habitacional e urbano. Ancorandose na nova Constituio (...) que travavam a funo social
da propriedade urbana, Recife, Santo Andr, Porto
Alegre, Diadema, Belo Horizonte e So Paulo, entre
outras, passaram a ser referncia de vanguarda na
25
implantao de mecanismos de democratizao da

gesto da cidade e de polticas pblicas voltadas para a
melhoria das condies de vida da populao mais
pobre.
(FERREIRA, 2005, p. 191)
Porm, a necessidade da modernizao das cidades e a possibilidade deste

projeto ser via capital privado era constantemente posto prova. O
neoliberalismo propagava a ideia do estado mnimo e de investimentos na
cidade virem via empresas privadas e o capital financeiro pressionava para os
projetos ditos de renovao urbana. As prefeituras para se manter no poder
podiam escolher entre polticas habitacionais que muitas vezes geravam pouca
visibilidades e grandes projetos que deixariam a sua marca na cidade. Mais
uma vez a governabilidade tambm estava em questo, o pblico e o privado
mais uma vez tinham a possibilidade de se aliar contra as polticas sociais.
Por outro lado, porm, no bojo do pensamento neoliberal,
o apelo ao urbanismo de mercado e do planejamento
estratgico apresentava aos governantes que decidissem
promover a aproximao pblico-privada na conduo de
projetos de renovao urbana calados no interesse do
capital uma tentadora oportunidade de deixar marcas de
modernizao nas cidades. Paulatinamente, esse modelo
urbano e sua receita de parcerias com o setor privado na
busca de investimentos encontraram nesse cenrio um
ambiente propcio a sua expanso ainda mais num pas
em que o mercado imobilirio sempre teve, por assim
dizer, vida bastante fcil.
(FERREIRA, 2005, p. 191)
Aps a sada de diversos destes governos das prefeituras a lgica do mercado

e do planejamento estratgico se instalou e dominou ideologicamente os
planos diretores municipais. Atualmente, dificilmente algum plano um rgido
contraponto aos interesses do capital financeiro e do mercado imobilirio. O
26
que vemos so conquistas de movimentos sociais nas instncias de aprovao

dos Planos Diretores. A lgica do estratgico, junto da parceria pblicoprivado imposta nos exige uma srie de reflexes sobre quais os reais
interesses do Estado e quais solues aparecem como problemas e conflitos
da produo do espao urbano.
Captulo 2. O Plano Diretor Estratgico do Muncipio de So Paulo
Neste captulo buscaremos compreender o contedo do plano municipal de

habitao proposto pelo Plano Diretor Estratgico.
O Estatuto da Cidade prev o Plano Diretor como um instrumento bsico da
poltica urbana do Municpio, que estabelece diretrizes para a ocupao e
intervenes do municpio. Antes da vigncia do Estatuto da Cidade, o Plano
Diretor era obrigatrio para municpios cuja populao superasse 20 mil
habitantes. Agora, tambm exigido para as regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e cidades integrantes de reas especiais de interesse
turstico e tambm para as cidades que possuem em seus limites atividades
com significativo impacto ambiental.
O Plano Diretor Estratgico da cidade de So Paulo aprovado em 30 de julho
de 2014 regula o uso do espao urbano, determinando quais atividades
socioeconmicas so possveis em cada rea da cidade. O zoneamento tem
por objetivo estabelecer quais os princpios para o desenvolvimento social e
crescimento econmico, que guiaro as aes estatais e de agentes privados
que interfiram no espao urbano. Para se chegar a isso, o zoneamento tambm
pretende distribuir e regulamentar as funes e as atividades exercidas em
cada lugar da metrpole. O primeiro artigo deste documento apresenta a
definio de Desenvolvimento Urbano para a cidade:
1 A Poltica de Desenvolvimento Urbano o conjunto
de planos e aes que tem como objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e o uso
socialmente
justo
ecologicamente
equilibrado
diversificado de seu territrio, de forma a assegurar o

bem-estar e a qualidade de vida de seus habitantes.
27
(Plano Diretor Estratgico Municpio de So Paulo, pg. 1)

Quando apresentado o conjunto de plano e aes o documento j sinaliza o
sentido e a ideia do planejamento como instrumento de regulao de um
presente e tambm de um futuro. O planejamento almeja organizar e regular o
movimento da sociedade, controlando, assim, o seu desenvolvimento e
crescimento. Aqui j podemos apontar a noo de uma racionalidade que se
acredita capaz de, atravs de uma lgica, organizar e controlar a realidade
social e as aes futuras na cidade. O Plano ainda tenta prever como ser a
execuo e implementao destas aes, sem considerar as questes
polticas, sociais e conjunturais do momento em que a ao ocorrer.
A seguir apresentamos a definio de funo social da cidade:
1 Funo Social da Cidade compreende o atendimento
das necessidades dos cidados quanto qualidade de
vida, justia social, ao acesso universal aos direitos
sociais
ao
desenvolvimento
socioeconmico
ambiental, incluindo o direito terra urbana, moradia

digna, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana,
ao transporte, aos servios pblicos, ao trabalho, ao
sossego e ao lazer.
Outro conceito importante o de Funo Social da Propriedade Urbana:

2 Funo Social da Propriedade Urbana elemento
constitutivo do direito de propriedade e atendida quando
a propriedade cumpre os critrios e graus de exigncia de
ordenao territorial estabelecidos pela legislao, em
especial
atendendo
aos
coeficientes
mnimos
de
utilizao determinados nos Quadros 2 e 2A desta lei.
28
A funo social da Propriedade Urbana pretende em um primeiro momento

garantir sociedade a sua reproduo, se relacionando de maneira digna com
a prpria ideia da propriedade privada, uma diretriz que permeia o Estatuto
da Cidade e consequentemente os Planos Diretores. Mais especificamente,
pretender assegurar a reproduo da vida dos habitantes da cidade ao mesmo
tempo da reproduo da propriedade urbana.
A partir destas ideias podemos j anunciar os limites do documento: seria
possvel pensar a funo social da cidade, uma poltica de desenvolvimento
urbano sob a gide da propriedade privada? Seria possvel pensarmos uma
funo social da propriedade e a propriedade como um direito a todos os
cidados? Este trabalho caminha na direo de problematizar tais questes
sem encerr-las, mas sim, traando primeiras aproximaes sobre o tema.
Para isso, iremos nos debruar sobre como os assuntos relacionados
habitao aparece no Plano Diretor e quais as perguntas e reflexes so
possveis estabelecer.
A Habitao ponto central do PDE e gerou uma srie de discusses entre os
movimentos sociais, a populao em geral, setores diretamente interessados,
tais como grupos sociais e empresas do ramo imobilirio. A habitao aparece
como um dos elementos fundamentais e mais crticos na cidade na atualidade,
sendo um tema delicado na discusso de seus termos. O espao urbano no
consegue mais abarcar toda a populao de maneira digna, e o movimento por
moradia v no PDE um dos momentos da luta pelo acesso moradia digna,
dentro dos limites do espao urbano. No decorrer de seu texto, o PDE
apresentar alguns objetivos especficos e algumas proposies acerca do
tema da habitao. Dentre os quais, cabe comentar:
Art. 291. Os programas, aes e investimentos, pblicos
e privados, na Habitao devem ser orientados para os
seguintes objetivos: I - assegurar o direito moradia digna
como direito social; II - reduzir o dficit habitacional; III reduzir as moradias inadequadas; IV - reduzir os impactos
29
de assentamentos precrios sobre reas de proteo

ambiental.
(Plano Diretor Estratgico Municpio de So Paulo, pg.
173)
Primeiramente devemos analisar a expresso dficit habitacional apresentada
no Plano. Um ponto positivo deste documento que deve ser comentado
assumir a existncia de uma carncia de habitao para a populao mais
pobre. Essa afirmao expe o quadro da moradia na cidade, apontando
mesmo que indiretamente as suas dificuldades de ser acessada, dado o seu
custo atual, e as condies que se encontram hoje em dia na cidade. Revela
tambm as condies espaciais, uma vez que grande parte das moradias esto
localizadas em uma rea mais perifrica da cidade, exigindo grande tempo de
deslocamento de seus moradores s reas mais centrais, onde esto
localizadas as ofertas de emprego para a populao. Tambm problematiza a
condio destas casas e da estrutura urbana presente, como por exemplo, a
rede de servios bsicos como saneamento bsico e acesso a energia eltrica.
O termo inadequado indicar no somente a construo da moradia, mas
levar em considerao tambm o seu entorno.
Entretanto, devemos problematizar a ideia de dficit tal como se encontra no
Plano Diretor. Tal como est colocado, fica-se a impresso de que possvel
san-la, como uma questo passvel de ser rearranjada por meio de planos
especficos e do planejamento urbano estratgico. Mas, em uma sociedade
onde a habitao tratada como mercadoria e circula no mercado pela ao
de grandes incorporadoras, deve-se falar em combater no o dficit
habitacional, e sim a raiz do que transforma a habitao em propriedade
privada comercializada e mediada pelo capital. Isso significa dizer que no
criando novas oportunidades e novas unidades de moradia que se resolve a
questo habitacional. Este dficit s pode ser resolvido se transformado
radicalmente o acesso da populao moradia, ou seja, cindindo a ideia de
propriedade privada ideia de moradia.
Outro ponto a ser comentado a diminuio das moradias inadequadas,
tambm proposto no trecho acima destacado. No explicitada a forma como
essa diminuio se daria, se seria realizada no mesmo lugar, e qual parcela da
30
populao seria atingida por essas medidas. Significa dizer que essas ditas
melhorias no afirmam quem pode ser beneficiado e que as melhorias
mencionadas poderiam no se dar no mesmo bairro, realocando os moradores
para outras regies da cidade. A remoo forada ainda vista como
possibilidade. Por essa medida, da simples transferncia dos moradores de
seus bairros para outros, pode-se falar de consequncias como a destruio da
identidade com o espao do bairro e das relaes sociais ali construdas ao
longo do tempo em que habitou naquela rea. Pode-se apontar a localizao
dessas novas unidades de moradia como em um movimento da prpria
reproduo do espao urbano, fala-se da maior concentrao dessas
habitaes em reas da periferia, mais distantes do centro da cidade, mais
distantes dos antigos bairros destes moradores, causando o sentimento de
estranhamento.
Nesse
contexto,
as
prticas
urbanas
so
invadidas/paralisadas, ou mesmo cooptadas, por relaes

conflituosas
que
estranhamento
geram,
identidade,
contraditoriamente,
como
decorrncia
da
destruio dos referenciais individuais e coletivos que

produzem
fragmentao
do
espao
(realizando
plenamente a propriedade privada do solo urbano) e com

ele, da identidade, enquanto perda da memria social,
uma vez que os elementos conhecidos e reconhecidos,
impressos na paisagem da metrpole, se esfumam no
processo de construo incessante de novas formas
urbanas.
(CARLOS, 2007, p. 13)
Mais adiante no Plano Diretor, no item IX das diretrizes da Habitao Social do

PDE, temos:
IX - promover solues habitacionais adequadas e
definitivas para a populao de baixa renda que forem
realocadas dos seus locais de moradia em razo da
31
necessidade de recuperao e proteo ambiental, da

existncia de riscos geolgicos e hidrolgicos e da
execuo de obras pblicas, preferencialmente no mesmo
distrito ou na mesma Subprefeitura, com a participao
das famlias no processo de deciso;
174)
No se questiona quais os motivos que fundam as desapropriaes ou quais

as medidas adotadas para se evitar previamente a ocupao destas
determinadas reas, apenas expem-se as diferentes necessidades da
remoo seja por questes ambientais, seja com o intuito de requalificao nas
operaes urbana. O objetivo quinto tratado no Plano tambm ir nesse
sentido. Ao determinar que as remoes s ocorrero quando forem
indispensveis, questiona-se quais os critrios para a sua realizao e quais
as circunstancias para a legitimao de uma remoo, uma vez que estas no
esto especificadas no Plano Diretor. Nele, apenas esto garantidas as
remoes, que seriam feitas seguindo a democracia e procedimentos
isonmicos.
Nas aes prioritrias na Habitao do PDE destacamos os pontos V e VI:
Art. 293. As aes prioritrias na Habitao so:
(...)
V - adotar mecanismos de financiamento a longo prazo e
investimentos
com
recursos
oramentrios
no
reembolsveis, distribuir subsdios diretos, pessoais,

intransferveis e temporrios na aquisio ou locao
social de Habitaes de Interesse Social e declarao de
concesso de uso especial para fins de moradia, visando
aos objetivos das Zonas Especiais de Interesse Social;
VI - implementar poltica de aquisio de terras urbanas
adequadas e bem localizadas destinadas proviso de
novas Habitaes de Interesse Social;
32

174)
Existe no Plano Diretor Estratgico um avano com uma valorizao do

aspecto social da habitao, tendo em vista a habitao como uma mercadoria
cara, os subsdios passam a ser essenciais para garantir que determinada faixa
social tenha acesso a ela. Porm o Plano Diretor no rompe com a viso da
habitao enquanto propriedade privada, legitimando a ideia do morar e da
moradia como uma mercadoria, retirando seu contedo, enquanto um direito
social de todo o indivduo, colocando-o a merc do mercado imobilirio. Podese perceber que o foco est na criao de estratgias para a venda e compra
da moradia enquanto propriedade privada, que so necessrias, mas no se
propem estratgias que desvinculem ou possibilite o acesso a terra para alm
de sua aquisio como mercadoria. Os incentivos a aquisio de terras
urbanas no so suficientes para resolver a questo da habitao na cidade de
So Paulo e nem mesmo para fora dela. O Plano no parece questionar a
forma de se acessar a moradia, pela aquisio e seus mecanismos, s firma
que ter como objetivo facilitar a compra para uma populao de baixa renda
por meio de incentivos e medidas de financiamentos. Novamente, entendemos
que a questo da habitao necessita ser separada da lgica de aquisio,
compra e venda de terras urbanas.
Mais adiante, ainda nas aes prioritrias destacamos os itens VIII e IX:
VIII - criar sistema de monitoramento e avaliao da
poltica pblica habitacional;
IX - estabelecer critrios e procedimentos para a
distribuio das novas Habitaes de Interesse Social,
considerando as necessidades dos grupos sociais mais
vulnerveis;
175)
As aes destacadas acima visam estabelecer um sistema de monitoramento e

avaliao da poltica pblica habitacional. Atravs de aes planejadas que vo
33
desde um cadastramento da situao habitacional de cada subprefeitura,

apresentando custos de produo incluindo compras de terras e custos com
infraestrutura e urbanizao. Um levantamento da quantidade de terras
disponveis e bem localizadas para construo de habitao popular e criando
estratgias para aquisio e construo destas moradias. Este objetivo
tambm aponta para a criao de programas para solucionar problemas
habitacionais em reas degradadas que no necessariamente necessitam de
remoo ou requalificao. Todas as metas estabelecidas com previso de
serem alcanadas at 2028, devem contemplar gesto participativa e viabilizar
a autogesto na produo habitacional de interesse social, alm de incluir
propostas especficas para a locao social, intervindo nos cortios. O plano
afirma que caso seja necessrio, a remoo s poder ser feita caso haja uma
soluo habitacional e definitiva para a famlia, sendo fundamental sua
participao no processo de deciso. Os vazios urbanos devem ser prioridade
para a construo de moradia popular, os edifcios vazios ou subutilizados
tambm aparecem como prioridade para formao das moradias populares.
Tais edifcios principalmente no centro da cidade devem ser destinados
moradia popular, e nesse sentido vemos alguns avanos nesta gesto da
prefeitura em relao s anteriores. O Estatuto da Cidade prev a advertncia
expressa ao proprietrio de imvel ocioso. Se depois de cinco anos contados
da data em que foi notificado para pagar o IPTU progressivo, o proprietrio no
cumprir a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar o seu imvel, isso dar
direito ao municpio de desapropriar o bem com pagamentos em ttulos da
dvida pblica. Mas para a lei sair do papel, deve-se comear com a
notificao ao proprietrio, algo pouco feito nas ltimas gestes de So Paulo.
A gesto atual tem avanado neste tema. Ao todo, 170 proprietrios j
receberam o aviso e outros 700 casos esto em fase de anlise pela
administrao pblica. Este uma passo importante para diminuir em parte o
dficit habitacional e frear em parte a especulao imobiliria, principalmente
na regio central da cidade.
O Plano prev a articulao do plano municipal de habitao, dos outros planos
oramentrios e plurianuais, articulando assim, receita e a gesto dos
programas habitacionais do muncipio. O Plano pretende se articular com
outros programas de habitao das esferas estadual e federal, firmando,
34
tambm, parcerias com outros rgos do governo e tambm com a iniciativa

privada.
O prximo ponto que gostaramos de ressaltar no Plano so as formaes e
caraterizaes das Zonas Especiais de Interesse Social. Algumas reas da
cidade tero sua regulamentao definida por lei, como o caso das Zonas de
Interesse Social e Ambiental. As ZEIS so a base territorial das aes da
prefeitura e das contrapartidas sociais dos empreendimentos imobilirios. Os
principais investimentos sero destinados a essas reas. As Zonas aparecem
pela primeira vez na dcada de 80 em Recife e Diadema e Santo Andr
(naquela poca como o nome de AEIS (reas Especiais de Interesse Social)),
e depois foi oficializada pelo Estatuto da Cidade. Nas ZEIS aplicam-se regras
de uso e ocupao do solo de reas j ocupadas ou no pela populao de
mais baixa renda. Nas reas j ocupadas, o Plano prev a urbanizao e
regularizao dos terrenos, atravs da posse das parcelas para a populao ali
instalada. Com a legalizao, pensa-se o acesso ao direito a moradia e permite
o Estado fazer intervenes de infraestrutura e melhoramento das condies
bsicas a vida. Assim, a populao mais pobre teria maiores garantias de
morar na cidade e melhor se relacionar com ela.
Abaixo temos a definio destas reas:
Art. 44. As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS),
demarcadas nos Mapas 4 e 4A, so pores do territrio
destinadas, predominantemente, moradia digna para a
populao da baixa renda por intermdio de melhorias
urbansticas, recuperao ambiental e regularizao
fundiria de assentamentos precrios e irregulares, bem
como proviso de novas Habitaes de Interesse Social
- HIS e Habitaes de Mercado Popular - HMP a serem
dotadas de equipamentos sociais, infraestruturas, reas
verdes e comrcios e servios locais, situadas na zona
urbana.
35
A partir da definio conceitual de ZEIS o Plano ir elencar e identificar cada

zona determinando sua tipologia e caracterizando as aes que ali podero ser
executadas, em que, tanto os investimentos privados quanto os pblicos,
devero seguir os padres estabelecidos de cada zoneamento estabelecido.
Segundo o Art 45. as ZEIS se classificam em cinco categorias. So elas:
ZEIS 1 - so reas caracterizadas pela presena de
favelas, loteamentos irregulares e empreendimentos
habitacionais de interesse social, e assentamentos
habitacionais populares, habitados predominantemente
por populao de baixa renda, onde haja interesse pblico
em manter a populao moradora e promover a
regularizao
fundiria
urbanstica,
recuperao
ambiental e produo de Habitao de Interesse Social;

A ZEIS 1 sero as reas com favelas (aglomerados subnormais) sem

infraestrutura e sem regularizao fundiria. Pode-se comentar que de
objetivo deste tipo de zona manter a populao no local atravs de
regularizao fundiria e urbanstica. Porm, como j dito anteriormente,
pensar a regularizao fundiria e urbanstica no suficiente para manter a
populao no lugar onde tem relaes j estruturadas. Tal regularizao viria
acompanhada com investimentos em infraestrutura, o que de maneira geral
estimula um crescimento econmico e uma valorizao da regio. Uma vez
regulamentada a propriedade nada impede que tal populao no consiga se
manter e seja expulsa, novamente, para zonas mais perifricas e mais
precrias da cidade. Salientamos a necessidade de regularizao fundiria e
urbanstica destas reas, e nesse sentido um avano o Plano Diretor se
voltar para este tema. Na medida que no possvel impedir a valorizao do
espao, o poder pblico deve buscar mecanismos para garantir que a
populao mais pauperizada no seja expulsa. A pouca reflexo sobre essa
questo na elaborao do Plano uma debilidade.
Continuemos a analisar as ZEIS:
36
II - ZEIS 2 so reas caracterizadas por glebas ou lotes

no edificados ou subutilizados, adequados urbanizao
e onde haja interesse pblico ou privado em produzir
Empreendimentos de Habitao de Interesse Social;
Cabe aqui destacar o esforo do Plano em dedicar reas vazias da cidade para
destino habitao social. Tanto os investimentos pblicos como privados so
permitidos nessas reas, o que significa dizer, que o lucro e a reproduo
ampliada do capital do setor industrial devero estar garantidos, mesmo com
os investimentos em moradia popular.
III - ZEIS 3 so reas com ocorrncia de imveis ociosos,

subutilizados, no utilizados, encortiados ou deteriorados
localizados
em
regies
dotadas
de
servios,
equipamentos e infraestruturas urbanas, boa oferta de

empregos, onde haja interesse pblico ou privado em
promover Empreendimentos de Habitao de Interesse
Social;
Podemos localizar essa tipologia de ZEIS prximos ao centro do muncipio,

regio com imveis ociosos, ocupados por moradia popular e cortios.
Estabelecer nessas regies ZEIS com estas caractersticas fundantes
fundamental, porm no consegue garantir que a populao no sofra com um
processo de valorizao da rea e uma expulso subsequente. A questo do
emprego fundamental e um dos nicos momentos do Plano trazido como
forma de fixao da populao para alm da posse da moradia. A oferta de
emprego prximo a rea central um dos aspectos interessantes e que atraem
a populao de baixa renda e sem habitao para os centros e reas
degradadas. Mais uma vez abre-se para o investimento privado atuar nestas
reas. Apesar de um dos objetivos principais do PDE ser a aproximao entre
moradia e local de trabalho, a parceria entre setores pblico e privado no
questionada no Plano, pelo o contrrio, incentivada e pensada como
37
mecanismo
de
desenvolvimento
social, como
uma
alternativa
vivel,
contradizendo a possibilidade real de realizar seus prprios objetivos.

IV - ZEIS 4 so reas caracterizadas por glebas ou lotes
no edificados e adequados urbanizao e edificao
situadas na rea de Proteo aos Mananciais das bacias
hidrogrficas
dos
reservatrios
de
Guarapiranga
Billings, exclusivamente nas Macroreas de Reduo da

Vulnerabilidade e Recuperao Ambiental e de Controle e
Recuperao
Urbana
Ambiental,
destinadas
promoo de Habitao de Interesse Social para o

atendimento de famlias residentes em assentamentos
localizados na referida rea de Proteo aos Mananciais,
preferencialmente
em
funo
de
reassentamento
resultante de plano de urbanizao ou da desocupao

de reas de risco e de preservao permanente, com
atendimento legislao estadual;
A ZEIS IV ir regular os assentamentos precrios das reas de preservao

ambiental. As reas perifricas localizadas em mananciais so evidenciadas no
Plano, tratadas tambm, por outro lado, como zonas de interesse para o
desenvolvimento social. Ocorrero disputas entre os setores que representam
o interesse ambiental e os que representam os movimentos de moradia em
torno da disputa destes espaos. A ideia promover uma ocupao controlada
e harmonizada com as zonas de preservao ambiental, e quando necessrio,
permite-se a retirada das populaes e estas serem destinadas a outras reas,
respeitando
os
princpios
da
desocupao,
conforme
apresentado
anteriormente. O encontro da questo ambiental com a questo de moradia se

d a partir de disputas acerca do uso e da ocupao do solo em reas
protegidas pela legislao ambiental, particularmente naquelas consideradas
de risco.
38
ZEIS
so
lotes
ou
conjunto
de
lotes,
preferencialmente vazios ou subutilizados, situados em

reas
dotadas
de
servios,
equipamentos
infraestruturas urbanas, onde haja interesse privado em

produzir empreendimentos habitacionais de mercado
popular e de interesse social.
Por fim o quinto tipo so os vazios urbanos onde os agentes privados tm

interesse em agir promovendo o interesse social atravs do mercado popular.
Isso se d porque as ZEIS 1, 2, 3 e 4 devem ter no mnimo 60% da rea
construda como Habitao de Interesse Social HIS 1. J nas ZEIS 5 o
mnimo de 40% para HIS 1 e 2. Enquanto a HIS 1 corresponde quela
destinada a famlia com renda igual ou inferior a 3 (seis) salrios mnimos e a
Habitao de Interesse Social HIS 2, a Habitao de Mercado Popular HMP
corresponde quela destinada famlia com renda igual ou inferior a 10 (dez)
salrios mnimos. A manuteno dos baixos custos destes empreendimentos
de moradia popular garante o acesso da populao de baixa renda ao mercado
imobilirio. Ao mesmo tempo, em tais reas o capital pode circular livremente,
pela tambm garantia da realizao do capital imobilirio e especulativo nas
reas centrais.
No anexo apresentamos os mapas das ZEIS, para a visualizao de sua
distribuio na cidade. Destacando o aumento de 23% das reas de ZEIS em
relao ao ltimo Plano (2004), interessante pensar como o zoneamento
distribui essas parcelas e tenta organizar e controlar o crescimento da cidade.
O Plano no consegue chegar a raiz dos fenmenos que geram a
desigualdade social e tenta, atravs da organizao do espao, controlar o
crescimento e a produo dessas desigualdades. Os investimentos em
infraestrutura sempre sero acompanhados pela valorizao no espao, que,
por sua vez ir promover um aumento nos preos no s da habitao, mas no
custo de vida de maneira geral da populao. Assim, em alguns casos no
conseguir se manter e se reproduzir mesmo tendo a moradia garantida; o
acesso moradia surge, ento, no como uma medida que pretende
39
questionar o modelo de habitao na cidade, mas sim como um ponto que se

incorpora e se volta para a prpria especulao do espao urbano.
Agora com uma maior clareza de alguns dos mecanismos adotados pelo Plano
Diretor para combater o dficit habitacional e dominando os contedos
relacionados a moradia que o plano apresenta, pode-se fazermos uma anlise
mais aprofundada da lgica por trs do planejamento urbano e quais seus
limites, como veremos nos captulos seguintes.
Captulo 3. As Zonas Especiais de Interesse Social e o acesso moradia.
Neste captulo faremos uma anlise das Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS, traando relaes entre o Plano Diretor Estratgico aprovado no ano de
2002 e o novo Plano Diretor aprovado em 2014. Tambm buscaremos discutir
a noo de dficit habitacional e como a moradia passa a ser entendida como
direito, porm mediado pela forma da mercadoria.
As Zonas Especiais de Interesse Sociais ZEIS so pores do territrio dos
municpios, estabelecidas pelo Plano Diretor, destinadas construo de
moradia popular ou de interesse social e recuperaes de reas degradadas,
atravs da ocupao de imveis abandonados ou ocupao de reas vazias.
Nas ZEIS podero ser construdos no apenas moradias, mas tambm
equipamentos destinados ao uso pblico e institucional. As ZEIS tambm tero
como objetivo regulamentar e recuperar moradias irregulares como ocupaes
e favelas.
As ZEIS surgem a partir dos anos 80 em cidades como Diadema, atravs do
zoneamento de reas outrora vazias ou com pouca utilizao e que deveriam
ser destinadas construo de moradia popular. Segundo Faria (2015), esses
instrumentos surgem no momento de disseminao dos Planos Diretores e da
incorporao de um discurso reformista aos Planos. Esse reformismo foi
impulsionado pela nova Constituio e buscava cumprir a funo social da
propriedade e amenizar as desigualdades urbanas. Teoricamente, o uso da
propriedade iria romper com a lgica de especulao e de reservas de terrenos
promovidas pelo mercado imobilirio, como aponta Malvese (2015). Com a
aprovao do Estatuto da Cidade no ano de 2001 e a obrigatoriedade dos
40
muncipios de redigirem seus Planos, os instrumentos de democratizao e

destinao de criao de moradia popular se pautou nesse modelo das ZEIS.
No municpio de Diadema, a partir de meados de 1980, o
instrumento das ZEIS de vazios foi criado, por meio da
indicao de reas de Proviso, adjacentes ou no s
reas ocupadas por moradia precria, que tinham por
objetivo possibilitar o desadensamento e a remoo de
reas de risco para reas vazias, nas intervenes para
urbanizao de favelas. Lobo Jr. caracteriza este perodo
como a pr-histria das AEIS, no sentido em que elas
surgem e so aplicadas, ainda sem a regulamentao
formal (legal) de seus parmetros, e sem, inclusive, terem
surgido como um instrumento pronto, a ser aplicado no
municpio (LOBO JR. 2013). Pelo contrrio, nasceu da
necessidade de provimento e reserva de terras nas
intervenes e para ampliao da oferta de terras para
habitao, por meio do incentivo produo de moradias
populares. (DENALDI apud LOBO JR., p. 63).
(MALVESE, 2015, p. 7)
Atravs desse instrumento, o Estado busca promover entre outros objetivos o

direito moradia, sanar o dficit habitacional, estimular a regulamentao
fundiria e urbanizar reas do muncipio com dficit de infraestrutura. A
realizao do projeto proposto na ZEIS levaria o direito habitao e
promoveria o direito cidade, porm, como veremos, no o que ocorreu nas
ltimas gestes municipais. Atualmente temos a definio de cinco ZEIS no
Muncipio de So Paulo, como j apresentamos anteriormente.
Neste captulo, ao debatermos as ZEIS, utilizaremos dois termos, um deles
ser a aplicao de legislao de ZEIS, que significa dizer que o Estado
promoveu determinada ao atravs deste instrumento legal. J quando
utilizarmos o termo realizao das ZEIS, buscaremos verificar se o resultado
do plano corroborou com o significado e o propsito da ZEIS. necessrio
deixar isso claro, pois compreendemos que um instrumento legal por si s no
41
garante nenhum direito real sociedade, j que muitas aes pautadas nessa
legislao podem ter promovido um resultado contrrio ao objetivo primeiro da
ZEIS.
As ZEIS, como afirma Santoro (2015), est no bojo de polticas habitacionais
inclusivas, cujo objetivo tornar a terra urbana mais acessvel para que a
populao mais carente tenha acesso moradia. A acessibilidade da terra
urbana e da moradia garantida pelo Estado que ao delimitar uma rea como
ZEIS garante (teoricamente) que esta rea no ser dominada pelos agentes
do mercado imobilirio que buscam a valorizao e especulao do terreno.
Com a reserva de terrenos para moradia popular e social, historicamente, o
prprio Estado quem realizaria a construo da moradia atravs do
investimento direto, ou seja, ele arcaria com a construo dessas moradias. A
cidade de So Paulo tem alguns exemplos bem-sucedidos: durante a gesto
da prefeita Luiza Erundina no perodo de 1989 a 1993, a Prefeitura comprava o
material e os prprios futuros moradores, atravs de mutiro, realizavam a
construo da moradia. Veremos que essa prtica do Estado de produzir a
moradia vai deixar de ser aplicada e o Estado, atravs da aplicao da ZEIS,
ir mediar a aquisio dos imveis e deixar a funo de produo para o
mercado imobilirio.
O Plano Diretor Estratgico de 2002 apresentava quatro tipos de ZEIS. A ZEIS
1, dedicada principalmente a recuperao urbanstica em reas de favelas e
ocupaes irregulares; a ZEIS 2, dedicada a ocupao de terrenos e glebas
vazias viabilizando a construo de moradias e equipamentos socioculturais
pblicos; a ZEIS 3, pensada para ocupao de reas subutilizadas j com
infraestrutura urbana, como o caso das regies centrais, focando a
recuperao de moradias j existentes e de mecanismos que promovam o
emprego e fixao da moradia popular naquela regio e, por fim, a ZEIS 4 que
visava construir moradia em reas de manancial para populao cuja casa se
encontrava em rea de proteo ou risco ambiental. Segundo Santoro (2015):
Os
trabalhos
da
SEHAB
resultaram,
quando
da
concluso do PDE de 2002, na gravao de 710

permetros de ZEIS2, em quatro modalidades diferentes:
duas que so reas ocupadas por famlias de baixa renda
42
onde h interesse de urbanizar e regularizar, ZEIS 1 mais

central e ZEIS 4 em rea de mananciais; e duas sobre
reas no utilizadas, subutilizadas ou no edificadas,
ZEIS 3, mais centrais, e ZEIS 2, menos infraestruturadas
que a ZEIS 3.Segundo Caldas (2009), tais permetros
somaram, ao todo, um montante correspondente
8,23% da rea do municpio, envolvendo majoritariamente
reas ocupadas 7,23% de ZEIS1; 0,44% de ZEIS 2;
0.34% de ZEIS 3 e 0,22% de ZEIS 4 (Sempla/PMSP apud
Caldas,2009)
(SANTORO, P. e JULIA, B, 2015, p. 6)
No plano de 2002 a renda da populao atendida pela poltica das ZEIS no

poderia ser superior a 10 salrios mnimos. Naquele momento julgou-se
considerar famlias de at 10 salrios como famlia de baixa renda devido ao
baixo valor do salrio mnimo da poca. O Plano aprovado em 2013 equaliza a
renda mnima para 0 a 3 salrios mnimos, mantendo o padro do programa
Minha Casa, Minha Vida, do governo Federal.
Segundo Santoro (2015), os Governos municipais que sucederam a aprovao
do Plano, priorizaram as aes de recuperao da regio central da cidade,
priorizando, portanto, a aplicao da ZEIS de categoria 3; para tanto, isso pode
haver duas explicaes plausveis. A primeira vai em direo de associar a
ocupao do centro para promover o crescimento econmico da regio que
estava sobre operao e requalificao urbana. Com os projetos de
recuperao do centro consolidados e expandidos, era necessria uma poltica
que promovesse a ocupao residencial da regio para justificar os
empreendimentos da Prefeitura e dos agentes privados interessados na
requalificao proposta pelo projeto. Assim o discurso das operaes urbanas
seria ratificado e ganharia uma roupagem de social, j que uma boa parcela
da populao que habitaria as reas recuperadas seria beneficiada pela
poltica das ZEIS.
Outra possibilidade seria o custo de construo de novas moradias em outras
reas; na regio central os custos iriam para recuperao e reforma das
residncias j existentes, os custos com desapropriao de imveis e reforma
43
dos prdios potencialmente seriam menores do que a viabilizao de material e

mo de obra para a construo de novas casas, j que o muncipio deveria
arcar com os custos da compra do terreno.
Com o surgimento do programa federal Minha Casa, Minha Vida uma nova
possibilidade se abre, institucionalmente e no cotidiano da gesto pblica: as
parcerias entre o Estado e os agentes imobilirios privados. Se compararmos
os dois Planos Diretores, veremos sempre a presena dos agentes privados
para a promoo de moradia. Como comentado anteriormente, o Plano Diretor
de 2014 reafirma o papel do Estado como mediador, passando a tarefa da
construo das moradias para o capital privado das empreiteiras.
A parceria entre o pblico e o privado garantir tanto uma expanso
quantitativa considervel da produo de moradias, como uma expanso
tambm dos lucros e da reproduo ampliada dos capitais investidos no
mercado imobilirio, j que o muncipio subsidiar parte substancial da
construo dos empreendimentos e o restante ficar a cargo do beneficirio da
moradia popular. Desta forma, os rendimentos dos agentes privados sero
garantidos.
Tanto no Plano de Habitao, como nos textos de regulamentao das ZEIS, o
mercado imobilirio sempre aparecer como parceiro do governo municipal na
promoo de moradias populares. Essa parceria mascara os processos de
valorizao do solo urbano, culminando no aumento do padro de vida de
determinadas reas, como o alto custo do terreno. A moradia popular se
transforma num novo nicho do mercado imobilirio. Muitas empreiteiras se
especializam na construo de moradias de padro popular e mesmo assim
conseguem garantir seus padres de lucratividade, isso devido ao capital
financeiro e os subsdios do governo nas esferas federais, estaduais e
municipais.
Outra novidade trazida no Plano Diretor de 2014 a cota de solidariedade,
esse novo instrumento exige dos empreendimentos imobilirios de alto padro
a doao de unidades habitacionais para ser destinada aos programas
habitacionais ou o mercado doao de terrenos para a prefeitura dedicar a
construo de habitao popular. O instrumento interessante na medida em
que busca inserir a populao mais pauperizada em reas valorizadas na
44
cidade, caso os empreiteiros optem pela doao de algumas unidades

habitacionais para a moradia popular2.
As empreiteiras preferem ceder terrenos para a Prefeitura. Obviamente, estes
terrenos ficam nas reas menos valorizadas do Municpio, ou seja, nas reas
mais perifricas, onde o preo do terreno mais barato. Isso no s contribui
para um espraiamento maior do tecido urbano da cidade, mas tambm, para
uma maior segregao scioespacial j que as regies mais centrais providas
de equipamentos urbanos so destinadas aos empreendimentos de alto padro
e a periferia com os empreendimentos de moradia popular e de interesse
social. Ocorre tambm que muitas vezes os prprios empreiteiros que doaram
os terrenos sero os que construiro as novas moradias, expandindo assim
seus lucros e rendimentos.
Essa intensificao das ZEIS permitiu no somente a construo de novas
moradias, mas tambm a construo de uma srie de equipamentos urbanos
em reas irregulares.
Essa expanso das ZEIS gerou um crescimento de cerca de 23% de rea
destinada a moradia de interesse social entre um plano e outro, como afirma
Santoro (2015). Segundo o site oficial da prefeitura h um crescimento
considervel de reas destinadas habitao popular, alguns casos o
crescimento chega a 100%. Isso no significa dizer que toda a rea seja
destinada a construo de moradias. Como j foi observado, nas gestes
anteriores, a ocupao por ZEIS em reas de periferia se dava com a
construo de equipamentos de infraestrutura como, por exemplo, os Centros
de Educao Unificado CEU, ou seja, o crescimento de 23% das reas
destinadas s ZEIS no garante uma maior poltica habitacional de cunho
popular no muncipio de So Paulo. Abaixo segue tabela elaborada no ano de
2014, onde possvel comparar em porcentagem a rea destinada a cada tipo
de ZEIS na cidade de So Paulo. Obviamente no apresenta o grau de
Vale ressaltar que na redao da lei no h nenhuma meno da criao de algum

mecanismo cujo objetivo seria fixar famlias com baixo poder aquisitivo em reas mais
valorizadas. Sabemos que a fixao de uma famlia em determinado lugar da cidade no se
define apenas pela propriedade. preciso garantir que esta famlia consiga se desenvolver
socialmente no novo lugar de moradia.
45
aplicao ou realizao de moradias em reas de ZEIS, mas possvel ter

uma noo do aumento de reas3
Abaixo, o mapa apresentado no texto do Plano Diretor Estratgico em 2014

mostrando as reas do municpio identificadas como ZEIS:
Tabela retirada do texto de Paulo Santoro e Julia Borrelli intitulado

Contrapartidas obtidas a partir do desenvolvimento Imobilirio ou das ZEIS
cota de solidariedade, publicado no ano de 2015.
46
Mapa
de
Localizao
da
ZEIS
47
Mapa de Localizao: ZEIS 2, 3, 4 e 5
48
Analisando os mapas, podemos verificar que as ZEIS 1, 2 e 4 se localizam

principalmente nas reas perifricas da cidade, enquanto as ZEIS 3 e 5 se
localizam em reas perifricas da cidade, mas tambm em reas centrais. Isso
se d devido caracterstica de cada ZEIS.
3.1 O Dficit Habitacional e a transformao da moradia em mercadoria.

Neste ponto buscaremos compreender as origens do dficit habitacional da
cidade de So Paulo, refletindo sobre essa noo e de como a moradia deixou
de ser um direito generalizado para se tornar um direito mediado pela forma da
mercadoria. Conforme aponta Santoro (2015) o Plano Diretor apresenta os
seguintes nmeros para eliminar o dficit habitacional na cidade: 230 mil novas
moradias, 890 mil moradias para ser regulamentadas ou reformadas e 13 mil
pessoas situao de rua. Nosso objetivo no questionar esses nmeros, mas
questionar a ideia da possibilidade de se suprir o dficit habitacional a partir de
construo de novas habitaes o que parece bvio num primeiro momento.
Para compreender essa questo devemos primeiramente entender que a terra
urbana uma mercadoria e, portando, vendida no mercado e possui um valor
de uso e um valor de troca. O valor de uso determina sua funo para o sujeito
e o valor de troca adquirido num mercado de terra urbana. Segundo
Rodrigues (1994),
A terra uma mercadoria que tem preo, que vendida
no mercado, e que no reproduzvel, ou seja, tem um
preo que independe de sua produo.
(RODRIGUES, 1994, p. 17).
Essa uma das primeiras premissas para nossa reflexo, entender a terra
como mercadoria nos leva a compreender a apropriao privada na terra
urbana mediada pelo mercado e pelo valor de troca. Portanto, a terra est
submetida s flutuaes e especulaes do mercado imobilirio e a sua posse
mediada pelo dinheiro. A propriedade privada prende a terra lgica do
mercado e faz com que no seja possvel todos terem direito moradia. A casa
desde a sua construo at a venda tambm considerada mercadoria e est
submetida s regras da especulao imobiliria e do mercado financeiro. Como
49
afirma Carlos (2008), o parcelamento do espao urbano atravs da propriedade

privada, faz com que a cidade passe a ser produzida de forma social e
apropriada de forma individual. Essa ideia nos leva a pensar a impossibilidade
de se pensar o direito a cidade e o direito moradia a toda a populao
enquanto o acesso terra ser mediado pela propriedade privada.
A partir dessa realidade, o Estado busca garantir acesso propriedade privada
atravs de financiamentos, programas habitacionais e leis que busquem
democratizar o acesso propriedade. Porm, ao longo dos anos, vemos que
mesmo com as polticas habitacionais, desde os BNH (Banco Nacional de
Habitao) at o atual Plano Diretor de 2014 com propostas de expanso das
ZEIS e de criao da Cota de Solidariedade, o Dficit Habitacional no
eliminado.
A ineficcia dos programas habitacionais no reside somente na pouca
distribuio das moradias, ou pela chegada de novos moradores advindos de
outros muncipios do Brasil. Ela se deve ao fato de no se questionar e
combater a propriedade privada da terra e o seu acesso via mercado
imobilirio. A propriedade privada a raiz do processo de segregao
socioespacial que gera a pobreza, gerando a raridade do espao urbano. No
possvel abrigar todos os cidados de maneira digna em reas dotadas de
infraestrutura urbana e de servios ou atividades econmicas que garantem o
emprego prximo a moradia. A partir do momento que se faz necessrio a
compra da propriedade para se conquistar a moradia se retira o direito
propriedade a parcela da populao mais pauperizada. Nesse contexto surgem
os movimentos sociais urbanos cujo objetivo sociabilizar a propriedade para
se garantir o acesso moradia urbana a todos. Devido a isso o principal
mtodo de luta a ocupao de edifcios desocupados, que servem apenas
especulao imobiliria.
O Plano Diretor estratgico em vigncia no muncipio, em nenhum momento
questiona a propriedade ou acesso privado a ela. Muito pelo contrrio. Ao
atrelar a aquisio de moradias via programas de financiamento e a cota de
solidariedade, deixam os cidados sem outra possibilidade que no se integrar
ao mercado imobilirio, mesmo com os benefcios dos programas habitacionais
que, teoricamente, tirariam a especulao dos imveis e garantiriam um preo
mais justo a nova casa.
50
Para se resolver o problema habitacional na cidade preciso descolar a

discusso do plano jurdico, onde ela se encontra no Plano Diretor Estratgico
e leva-la para anlise da reproduo das relaes sociais de produo e a
crtica ao modo capitalista de produo. O Plano Diretor nada mais do que
um instrumento jurdico que em nada garante a democratizao da propriedade
e o acesso moradia. Consciente disso, os Movimentos Sociais entendem a
disputa por um Plano Diretor tendencialmente mais justo como um momento da
luta social. No se resumindo apenas a regulamentao do acesso moradia
ser garantido pela Lei, preciso que a prtica e luta social rompa com a lgica
capitalista de produo que transforma o habitar em mercadoria. Uma anlise
rgida do assim dito dficit habitacional deve localizar tanto o problema como
a sua soluo, na lgica de reproduo social e sua impossibilidade de
resoluo, pois, resolver o dficit habitacional vai alm da distribuio de casas
e de polticas de garantia de permanncia desta populao no local. preciso
romper com a lgica da propriedade privada e do mercado imobilirio regido
pelo capital financeiro, e o Plano Diretor em vigncia, no promove muitos
avanos neste sentido, j que traz para as polticas habitacionais o mercado
imobilirio financeiro como parceiro.
51
Consideraes Finais
O Trabalho de Geografia Individual (TGI) nos permite refletir sobre determinado

tema amadurecendo e dando espao para nosso olhar geogrfico se
manifestar. Buscamos nesse trabalho, realizar um esforo para se debruar em
torno do Plano Diretor Municipal, entendo suas complexidades a partir de sua
aplicao e elaborao.
O trabalho cientfico se torna fundamental na medida em que preciso um
tempo para formao e reflexo de um pensamento crtico, numa diviso do
trabalho cabe, somente Universidade essa funo? No, porm cabe
Universidade exercer essa funo, num momento onde o produtivismo e o
capital invadem a Universidade atravs de tempos e momentos do fazer
cientfico.
Ao analisarmos o documento legal, traamos uma anlise de entender os
limites crticos do planejamento e da ao do Estado sobre o espao urbano,
espao esse, como condio, meio e produto de uma relao social. Ao
partimos deste princpio questionamos a essncia do Planejamento e seus
pressupostos
ideolgicos
que
entendem
espao
como
um
plano
bidimensional, coisificado e passvel de se transformar em mercadoria rara,

numa sociedade que transformou seu espao em mercadoria.
A reproduo do espao urbano, dentro da lgica capitalista, aparece como
estratgica e fundamental para a reproduo do modo de produo, isso
atravs do mercado imobilirio e da generalizao da mercadoria pra diversos
momentos da vida, incluindo para os espaos de convivncia e de encontro
presentes em nossa cidade. Portanto, o Plano Diretor ganhou um novo sentido,
no s seu sentido de regulador das aes das entidades pblicas e privadas,
mas tambm como instrumento ideolgico e poltico de uma classe social,
classe social que domina o Estado a partir de um pacto entre Estado e Capital,
tal pacto, tal relao, se revelou na medida em que aprofundamos nossa
pesquisa e entendemos os objetivos essenciais do Plano.
Obviamente, tal processo no se d de forma homognea, sem criar
resistncias, durante todo o desenrolar da aprovao do Plano, podemos
acompanhar diversas disputas com movimentos sociais, partidos polticos e
52
rgos de representao da sociedade. Isso nos leva, a considerar o processo

de construo e aprovao do PDE como um momento da luta de classes.
Dedicamos o primeiro captulo anlise do planejamento e suas ideologias e
pressupostos tericos, buscamos entend-lo como uma prtica social, pois
possui um corpo terico e prtico, ao mesmo tempo, possui uma ideologia que
muitas vezes no aparece de forma clara no desenvolvimento de suas aes.
Para parecer como necessrio, a ideologia mostra a cidade como algo catico,
necessitado e passvel uma organizao.
Entretanto, a ao planejadora no busca a raiz deste caos a irracionalidade
urbana, presente na vida cotidiana se manifesta de diversas formas, ganhando
contedo de problema urbano. O que o Planejamento Urbano atual e tais
problemas urbanos tem em comum? Ambos so produtos da propriedade
privada e de um modo de produo extremamente violento com a classe
trabalhadora e seus membros mais pauperizados.
O segundo captulo nos ajudou a compreender o Plano Diretor Estratgico de
So Paulo, focando na questo de habitao. Ao mesmo tempo que o PDE
apresenta alguns avanos, como uma operao desde a Prefeitura em notificar
dezenas de proprietrios de imveis ociosos e a cota de solidariedade,
buscamos explicitar como a habitao aparece no PDE como mercadoria.
Vemos que o PDE incorpora a parceria entre o pblico e o privado como
principal alavanca para se atingir as metas propostas.
Ao estabelecer tal parceria, a Prefeitura garante ao setor imobilirio uma nova
parcela do mercado, que o setor de baixa renda e moradia popular.
Ao fazer a comparao das Zonas Especiais de Interesse social entre os dois
ltimos planos, nos foi possvel constatar uma expanso considervel das ZEIS
e ao mesmo tempo pensar como essa expanso das ZEIS pode no
necessariamente significar uma maior ampliao do direito moradia.
Por fim, buscamos defender com esta pesquisa, uma possibilidade de se
compreender as ideologias nos campos cegos da ao do Estado e deslocar a
discusso do direito a cidade do direito moradia, de um plano jurdico mas
para um plano das relaes sociais neste modo de produo. Isso nos permitiu
revelar os limites do PDE enquanto instrumento jurdico, nos permitindo
encontrar a origem das desigualdades scioespaciais. Tal origem est na
propriedade privada que se materializa em propriedade da terra urbana. Logo
53
se quisermos conquistar um direito a cidade em sua forma plena, devemos

compreender o PDE apenas como um momento da luta, pois, a luta maior tem
que ir no sentido de destruir a propriedade privada e as relaes capitalistas de
produo que condenam milhares de pessoas s ruas sem ter um lar ou uma
moradia digna para desenvolver a vida em sua forma mais plena.
54
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Braslia, DF, Senado, 1988.
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do desenvolvimento imobilirio ou das zeis cota de solidariedade. Anais do
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56

A Habitação Enquanto Mercadoria - Análise Do Plano Estratégico Do Municipio de São Paulo - 2014

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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

A HABITAO ENQUANTO MERCADORIA

Samanta Fernanda Sez Wenckstern

A HABITAO ENQUANTO MERCADORIA

Samanta Fernanda Sez Wenckstern

A HABITAO ENQUANTO MERCADORIA

Samanta Fernanda Sez Wenckstern

Gostaria de primeiramente agradecer minha me, que sempre se esforou e

Palabras clave: Plan Director Estratgico; Planificacin; urbano; la vivienda.

Tabela 1. reas por tipos de ZEIS.....................................................................46

Mapa 1. Mapa de Localizao da ZEIS 1..........................................................47

O Plano Diretor Estratgico do Muncipio de So Paulo (PDE), aprovado em

onde sua dimenso estratgica escondida, dissimulada numa ideologia que o

incorporadoras buscam vender o espao e conseguir se apropriar de uma

Captulo 1. O Planejamento enquanto racionalidade tcnica.

planejamento e discutir as principais mudanas estruturais nos Planos

empreendimentos imobilirios, devido a sua ligao com o capital financeiro,

operria se situava frequentemente prxima s reas das fbricas e no tinham

indiferena brbara e grosseiro egosmo de um lado e, de

Conforme as cidades cresciam, mais evidentes ficavam as diferenas entre as

neste contexto que comeamos a observar um pensamento e uma poltica

representantes Le Corbusier, ele reivindica o ponto de

O planejamento se construiu em cima de uma racionalidade, que pressupe o

pensamento acerca do urbano, ao distribuir e repartir o espao de acordo com

Cabe ento decifrar qual o lugar do planejamento tanto no desenvolvimento

Somente a ideia de um espao destitudo de contedo social, um espao vazio

representao de um espao vazio, quase geomtrico,

representao de um espao finalmente pleno, ocupado

No sculo XX, o espao ganha importncia na sociedade capitalista. A

No curso desse perodo, a atividade produtiva (o

Esse espao abstrato, a partir do qual o planejamento estruturado, meio de

Buscando a sua sobrevivncia, o capitalismo exige que sua reproduo seja

reproduo de um sistema especfico, a cidade tambm

um modo determinado de apropriao que se expressa

O Planejamento ao requalificar o espao, tende a no levar em conta a vida

Para dominar o espao urbano, o Estado, no Brasil ir se valer dos Planos

O Plano diretor traar alm das diretrizes e os planos de habitao, transporte

infraestrutura, a necessidade de proteo de reas frgeis

Esse zoneamento um dos elementos mais importantes dos Planos Diretores,

Todas as polticas pblicas voltadas para as cidades, todos os planos que

fundamentalmente discurso, cumprindo misso ideolgica

Sabemos que Villaa, tenta traar uma histria do Planejamento Urbano no

ilusrio tambm imaginar que algum plano das ltimas

At a Dcada de 1930, os planos eram de embelezamento e muito voltados

Vale ressaltar, que mais que um descolamento da realidade, o que os Planos

As polticas urbanas tambm passaro a ter destaque, no s o uso do solo

excepcionais condies de interferir, no tanto na

importante salientar a impossibilidade prtica da Prefeitura se levantar contra

governabilidade. No toa que as maiores doaes para a campanha

poltica da ltima disputa pela Prefeitura de So Paulo foram de valores muito

O estratgico aqui, remete a lgica da empresa, se o planejamento modernista

foi aos poucos rechaado por sua pouca flexibilidade e

A cidade vista como negcio, precisa se adequar a lgica do novo momento da

implantao de mecanismos de democratizao da

Porm, a necessidade da modernizao das cidades e a possibilidade deste

Aps a sada de diversos destes governos das prefeituras a lgica do mercado

que vemos so conquistas de movimentos sociais nas instncias de aprovao

Captulo 2. O Plano Diretor Estratgico do Muncipio de So Paulo

Neste captulo buscaremos compreender o contedo do plano municipal de

diversificado de seu territrio, de forma a assegurar o

(Plano Diretor Estratgico Municpio de So Paulo, pg. 1)

ambiental, incluindo o direito terra urbana, moradia