En el orden jurdico nacional, los momentos que han marcado la evolucin de
la Legislacin ambiental son: la expedicin del Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Proteccin del Medio Ambiente o decreto ley 2811 de 1974, La promulgacin de la nueva Constitucin en 1991; la aprobacin de la Ley 99 en 1993; la Ley 152 orgnica de planeacin en 1994; y la Ley 188 en 1995. Sin duda alguna, estos cuatro momentos resumen la evolucin de la poltica ambiental en Colombia en materia legislativa. El decreto ley 2811 de 1974 o Cdigo de los Recursos Naturales Renovables y Proteccin del Medio Ambiente, es la principal norma sustantiva que tiene el pas en el campo ambiental. Este decreto ley comprende un conjunto de normas coherentes, cohesionadas y armnicas que persiguen un fin comn; la preservacin y manejo sostenible de los recursos naturales renovables del pas. Este cdigo contiene un ttulo preliminar, 2 libros y el suplemento, conformado por los decretos que lo han reglamentado. El libro 1 (del ambiente) se subdivide en cuatro partes: definicin y normas ambientales de poltica ambiental, asuntos ambientales de mbito o influencias internacionales, medios de desarrollo de la poltica ambiental, y normas de preservacin ambiental relativas a elementos ajenos a los recursos naturales (ruido, residuos slidos, etc.). El libro 2 trata sobre la propiedad, uso e influencia ambiental de los recursos naturales y renovables y se subdivide en 13 partes: normas comunes, la atmsfera y el espacio areo, las aguas no martimas, el mar y su fondo, los recursos energticos primarios, los recursos geotrmicos, la tierra y los suelos, la flora terrestre, la fauna terrestre, los recursos hidrobiolgicos, la proteccin sanitaria de la fauna y la flora, los recursos del paisaje y su proteccin, y los modos de manejo de los recursos naturales renovables. Los decretos del suplemento se relacionan con la reglamentacin del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables. Con la Constitucin de 1991, el tema ambiental alcanza su mxima jerarqua jurdica. En sta se consagraron aproximadamente 50 disposiciones que se relacionan directa o indirectamente con el tema ambiental. Lo ms sobresaliente de la Constitucin de 1991, respecto al tema ambiental, es que seala deberes ambientales del Estado y los particulares; el Estado debe proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las reas de especial importancia ecolgica y fomentar la educacin para lograr estos fines (art. 79), el Estado debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones y exigir la reparacin de los daos causados (art. 80); es deber de las autoridades garantizar la participacin de la comunidad en las decisiones que puedan afectar al ambiente sano (art. 79); es deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular (art. 82); es deber del Estado regular el ingreso y salida del pas de los recursos genticos y su utilizacin de acuerdo al inters nacional (art. 81) y
cooperar con otras naciones en la proteccin de los ecosistemas situados en
zonas fronterizas (art. 80); son deberes de la persona y el ciudadano proteger los recursos naturales y culturales del pas y velar por la conservacin del ambiente sano (art. 95 #8). La Constitucin de 1991 integr la dimensin ambiental a los planes y polticas de desarrollo a travs del artculo 339. en este artculo se dice que habr un plan general de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional. En la parte general se sealarn los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno. Este artculo se relaciona con el 340 que conforma un Consejo Nacional de Planeacin de carcter consultivo, que servir de foro para la discusin del Plan nacional de desarrollo y estar integrado por representantes de las entidades territoriales y por los sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. A travs de los artculos 339 y 340 se elev la poltica ambiental al mismo nivel conferido a la poltica econmica y social, obligando a que se sealen objetivos, estrategias, programas y metas ambientales que deben ser adoptadas por el gobierno nacional, con lo que se garantiza una planeacin integral, que considera los aspectos econmicos, sociales y ambientales, al tiempo que reconoce al sector ambiental un espacio como interlocutor en la discusin del plan nacional de desarrollo. Segn PONCE (1997), al involucrar el aspecto ambiental como parte fundamental del plan nacional de desarrollo, la Constitucin brind la herramienta terica ms propicia para plasmar el concepto de desarrollo sostenible como referente para el desarrollo del pas. En la Constitucin se reconoce expresamente el concepto de desarrollo sostenible en el artculo 80: El Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin.... Con esta disposicin la Carta incorpor el concepto de desarrollo sostenible como una finalidad del Estado y como una meta social (PONCE, 1997). Otras disposiciones constitucionales sobresalientes en materia ambiental son: el otorgamiento de competencias ambientales a las entidades territoriales; la manifestacin de que a la funcin social de la propiedad le es inherente una funcin ecolgica: la definicin de importantes fuentes de financiacin para la gestin ambiental (se destacan la parte de los recursos del fondo nacional de regalas y el porcentaje de los recaudos por concepto del impuesto predial). Se destaca, tambin, la posibilidad de que el presidente de la Repblica decrete el estado de emergencia ecolgica como uno de los estados de excepcin; la prohibicin de fabricacin, importacin, posesin, y uso de armas qumicas, biolgicas y nucleares y la introduccin al pas de residuos nucleares y residuos txicos; la inclusin de la valoracin de costos ambientales como principio del control fiscal; entre otras disposiciones. La Ley 99 de 1993 cre el Ministerio del Medio Ambiente. Este Ministerio debe formular la poltica nacional ambiental y es el ente rector de la gestin ambiental de pas, encargado de definir las polticas y regulaciones a las que se debe sujetar la recuperacin, conservacin, proteccin, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables. Organiz el sistema nacional ambiental SINA, conformado por el conjunto de
orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que
permiten la ejecucin de los principios generales ambientales contenidos en la ley y le imprimi a ste el carcter de descentralizado democrtico y participativo. La Ley 99 de 1993 cre, tambin, 5 institutos de investigacin como apoyo cientfico y tcnico del ministerio, los departamentos administrativos de gestin ambiental (para los municipios con ms de 1000.000 de habitantes) y asign nuevos recursos para apoyar la gestin ambiental. Cre, tambin, 16 nuevas corporaciones autnomas regionales y reestructur las 18 existentes, para un total de 34 corporaciones. A todas las corporaciones se les redefini la naturaleza jurdica se les especializ exclusivamente en el ejercicio de competencias ambientales16. Otro aspecto jurdico sobresaliente de la Ley 99, fue la reforma al Cdigo de los Recursos Naturales Renovables en aspectos como las licencias ambientales, tasas retributivas y tasas por uso del agua. Con la Ley 99 de 1993 se busca involucrar a la sociedad civil en general y al sector privado en la solucin de los problemas ambientales17. En este sentido, se cre el Consejo Nacional Ambiental18 y el Consejo Tcnico Asesor de Poltica y Normatividad Ambiental19, que son un espacio legal importante e idneo para que la sociedad civil participe en la reglamentacin de las disposiciones ambientales (PONCE, 1997). Con las leyes 52 de 1994 y 188 de 1995, aunque no pertenecen a la rbita del derecho ambiental, aportan y constituyen un impulso a la legislacin ambiental en Colombia. La Ley 152 de 1994, establece los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeacin. Entre estos principios sobresale el de sustentabilidad ambiental, que plantea la necesidad de armonizar el desarrollo socioeconmico con el medio natural, para que los planes desarrollo deben considerar criterios que permitan estimar los costos y beneficios ambientales, con miras a definir acciones que garanticen una adecuada oferta ambiental. No obstante los avances que se han expuesto en la legislacin ambiental en Colombia, es necesario desarrollar otras disposiciones20 e iniciar la aplicacin de toda la legislacin ambiental disponible si queremos acercarnos a los principios del desarrollo sostenible. En dicha aplicacin es indispensable el concurso de los diversos sectores de la sociedad civil proponiendo soluciones a problemas ambientales, ejecutndolas y fiscalizando su cumplimiento.
Poltica ambiental en Colombia
El manejo y proteccin de los recursos naturales y el medio ambiente en Colombia se han caracterizado por la evolucin de la legislacin ambiental y ha sido parcialmente influenciada por la poltica internacional en la materia. Hasta la expedicin del Cdigo de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente en 1974, los recursos naturales se manejaron de una manera puntual con un criterio patrimonial y de explotacin ms que de conservacin y su manejo se hizo a travs de la creacin de organismos que se ocupaban de la explotacin de un recurso determinado hasta la utilizacin integrada y mltiple de varios de ellos.
Antes de 1974, existan una serie de normas fragmentadas y dispersas. En
1908, por ejemplo, se estableci, mediante el decreto 1279, el Departamento de Tierras Baldas y Bosques Nacionales en el Ministerio de Obras Pblicas que puso en prctica el pago de obras con bosques, una de las causas del proceso de deforestacin de muchas zonas del pas. En 1912, se adopt el Cdigo Fiscal Nacional que contena normas sobre uso de los bosques en terrenos baldos con fines tributarios, situacin corregida con la Ley 119, que cre la Comisin Forestal en 1989. En 1957, se expidi el decreto 376 sobre pesca martima. En 1959 se expidi el decreto 1975 sobre pesca en aguas dulces de uso pblico y se cre el INDERENA, establecimiento pblico adscrito al Ministerio de Agricultura encargado de la proteccin y manejo de los recursos naturales renovables; lo que se constituye en el primer esfuerzo del pas por conformar una estructura institucional autnoma que se encargara de la proteccin, manejo, vigilancia, control, investigacin, etc., de los recursos naturales renovables. En 1974, con la expedicin del Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Proteccin del Medio Ambiente, se empez a hablar en el pas de una legislacin ambiental. Este cdigo se constituy y constituye la principal norma sustantiva en materia ambiental. En los noventa, los avances han sido significativos. En este perodo, se estructur una poltica ambiental sistemtica y rigurosa que incluy una slida base institucional, financiera y tcnica. La Constitucin de 1991, por ejemplo, estableci la funcin ecolgica de la propiedad, seal los deberes ambientales del Estado, los derechos ambientales de los ciudadanos, orden la formulacin de polticas ambientales como parte del Plan Nacional de Desarrollo e introdujo la nocin de desarrollo sostenible como meta para la sociedad, entre otros aspectos. La Ley 99 de 1993, estableci el Sistema Nacional Ambiental SINA 12; modific la legislacin en materia de licencias ambientales, tasas retributivas, tasas por uso del agua, destinacin de recursos financieros para la gestin ambiental, y sanciones por infraccin de las normas ambientales. Entre los decretos reglamentarios de la Ley 99 de 1993, se destacan el que regula la expedicin de las licencias ambientales, el que reglamenta las tasas retributivas, los que organizan los institutos de apoyo cientfico y tcnico del ministerio, el que define la naturaleza jurdica de las corporaciones autnomas regionales y el que reglamenta aspectos concernientes con la prevencin y control de la contaminacin atmosfrica, entre otros. Se destaca tambin que el 0,1% del PIB (inversin pblica) debe destinarse a la proteccin ambiental. En los planes de desarrollo del pas, con excepcin de la Revolucin pacfica y del Salto social, no aparece expresada explcitamente poltica alguna que se ocupe de manera integral de los recursos naturales y el medio ambiente. Los programas de desarrollo elaborados hasta 1990, consideraron los recursos naturales desde sus perspectivas de aprovechamiento con un enfoque exclusivamente extractivo y de aprovechamiento de corto plazo. En los sesenta, las polticas de desarrollo se formularon en los llamados planes comunes de desarrollo de LLERAS CAMARGO, 1958-1962, y LLERAS RESTREPO, 1966- 1970, y en ninguno de stos se hacen referencias explcitas a polticas ambientales.
Los setenta se iniciaron con la administracin PASTRANA, 1970-1974, y su
plan de desarrollo Las cuatro estrategias no incluy explcitamente la dimensin ambiental en su poltica, pero s propuso acciones concretas en materia de saneamiento ambiental. En este ltimo gobierno se cre, mediante decreto 1040 de 1973, el Consejo Nacional de Poblacin y Medio Ambiente. Adems, la Ley 23 del mismo ao le dio facultades al ejecutivo para dictar el Cdigo de los Recursos Naturales Renovables en 1974. El plan Para cerrar la brecha de ALFONSO LPEZ, avanz legislativamente y en acuerdos bilaterales pero lo ambiental lo relaciona especficamente con el mbito construido y slo marginalmente con lo natural. En el Plan de integracin nacional de la administracin TURBAY, se busc crear condiciones para la explotacin de los recursos naturales por parte del sector privado; sin embargo, los efectos de este plan sobre la proteccin tanto del ambiente natural como del construido no tuvieron una significacin mayor que la de los anteriores planes de desarrollo. En el plan de desarrollo Cambio con equidad, de la administracin BETANCUR entre 1982-1986, los temas del ambiente natural y construido estuvieron comprometidos en las polticas sectoriales de la produccin con un enfoque ante todo de aprovechamiento y secundariamente de conservacin. En el Plan de economa social de BARCO, 1986-1990, no se distingue mucho de los anteriores en lo ambiental, excepto en la poltica de desarrollo territorial. No obstante, por primera vez un documento oficial busc integrar las polticas de desarrollo econmico y social con las de desarrollo espacial, siendo el primer intento explcito de incorporar la dimensin ambiental en la planificacin. En la administracin GAVIRIA, 1990-1994, se introdujo por primera vez una poltica ambiental especfica en un plan de desarrollo La revolucin pacfica. En este perodo, los avances en materia ambiental fueron significativos porque se estructur una poltica ambiental sistemtica y rigurosa que incluy una slida base institucional, tcnica y financiera. En este perodo, los avances estuvieron marcados, adems del plan de desarrollo, bsicamente por la Constitucin de 1991 y la Ley 99 de 1993, como se muestra ms adelante. En el plan El salto social de la administracin SAMPER, 1994-1998, el primero que se elabora bajo la nueva Constitucin colombiana, se formul una poltica ambiental especfica, cuyo objetivo fue avanzar gradualmente hacia el desarrollo humano sostenible. En este plan se consider al ambiente como el factor bsico del desarrollo humano y de su sostenibilidad. Sin embargo, el captulo de desarrollo sostenible no logra permear las propuestas sectoriales contenidas en las dems partes del plan.