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Evolucin de la legislacin ambiental en Colombia

En el orden jurdico nacional, los momentos que han marcado la evolucin de


la
Legislacin ambiental son: la expedicin del Cdigo Nacional de los Recursos
Naturales Renovables y Proteccin del Medio Ambiente o decreto ley 2811 de
1974, La promulgacin de la nueva Constitucin en 1991; la aprobacin de la
Ley 99 en 1993; la Ley 152 orgnica de planeacin en 1994; y la Ley 188 en
1995. Sin duda alguna, estos cuatro momentos resumen la evolucin de la
poltica ambiental en Colombia en materia legislativa.
El decreto ley 2811 de 1974 o Cdigo de los Recursos Naturales Renovables y
Proteccin del Medio Ambiente, es la principal norma sustantiva que tiene el
pas
en el campo ambiental. Este decreto ley comprende un conjunto de normas
coherentes, cohesionadas y armnicas que persiguen un fin comn; la
preservacin y manejo sostenible de los recursos naturales renovables del
pas. Este cdigo contiene un ttulo preliminar, 2 libros y el suplemento,
conformado por los decretos que lo han reglamentado.
El libro 1 (del ambiente) se subdivide en cuatro partes: definicin y normas
ambientales de poltica ambiental, asuntos ambientales de mbito o influencias
internacionales, medios de desarrollo de la poltica ambiental, y normas de
preservacin ambiental relativas a elementos ajenos a los recursos naturales
(ruido, residuos slidos, etc.). El libro 2 trata sobre la propiedad, uso e
influencia ambiental de los recursos naturales y renovables y se subdivide en
13 partes: normas comunes, la atmsfera y el espacio areo, las aguas no
martimas, el mar y su fondo, los recursos energticos primarios, los recursos
geotrmicos, la tierra y los suelos, la flora terrestre, la fauna terrestre, los
recursos hidrobiolgicos, la proteccin sanitaria de la fauna y la flora, los
recursos del paisaje y su proteccin, y los modos de manejo de los recursos
naturales renovables. Los decretos del suplemento se relacionan con la
reglamentacin del uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables.
Con la Constitucin de 1991, el tema ambiental alcanza su mxima jerarqua
jurdica. En sta se consagraron aproximadamente 50 disposiciones que se
relacionan directa o indirectamente con el tema ambiental. Lo ms
sobresaliente de la Constitucin de 1991, respecto al tema ambiental, es que
seala deberes ambientales del Estado y los particulares; el Estado debe
proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las reas de
especial importancia ecolgica y fomentar la educacin para lograr estos fines
(art. 79), el Estado debe prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones y exigir la reparacin de los daos causados
(art. 80); es deber de las autoridades garantizar la participacin de la
comunidad en las decisiones que puedan afectar al ambiente sano (art. 79); es
deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y
por su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular
(art. 82); es deber del Estado regular el ingreso y salida del pas de los
recursos genticos y su utilizacin de acuerdo al inters nacional (art. 81) y

cooperar con otras naciones en la proteccin de los ecosistemas situados en


zonas fronterizas (art. 80); son deberes de la persona y el ciudadano proteger
los recursos naturales y culturales del pas y velar por la conservacin del
ambiente sano (art. 95 #8).
La Constitucin de 1991 integr la dimensin ambiental a los planes y polticas
de desarrollo a travs del artculo 339. en este artculo se dice que habr un
plan general de desarrollo conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades pblicas del orden nacional. En la parte general se
sealarn los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern
adoptadas por el gobierno. Este artculo se relaciona con el 340 que conforma
un Consejo Nacional de Planeacin de carcter consultivo, que servir de foro
para la discusin del Plan nacional de desarrollo y estar integrado por
representantes de las entidades territoriales y por los sectores econmicos,
sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales.
A travs de los artculos 339 y 340 se elev la poltica ambiental al mismo nivel
conferido a la poltica econmica y social, obligando a que se sealen
objetivos, estrategias, programas y metas ambientales que deben ser
adoptadas por el gobierno nacional, con lo que se garantiza una planeacin
integral, que considera los aspectos econmicos, sociales y ambientales, al
tiempo que reconoce al sector ambiental un espacio como interlocutor en la
discusin del plan nacional de desarrollo. Segn PONCE (1997), al involucrar
el aspecto ambiental como parte fundamental del plan nacional de desarrollo, la
Constitucin brind la herramienta terica ms propicia para plasmar el
concepto de desarrollo sostenible como referente para el desarrollo del pas.
En la Constitucin se reconoce expresamente el concepto de desarrollo
sostenible en el artculo 80:
El Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales,
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o
sustitucin.... Con esta disposicin la Carta incorpor el concepto de desarrollo
sostenible como una finalidad del Estado y como una meta social (PONCE,
1997). Otras disposiciones constitucionales sobresalientes en materia
ambiental son: el otorgamiento de competencias ambientales a las entidades
territoriales; la manifestacin de que a la funcin social de la propiedad le es
inherente una funcin ecolgica: la definicin de importantes fuentes de
financiacin para la gestin ambiental (se destacan la parte de los recursos del
fondo nacional de regalas y el porcentaje de los recaudos por concepto del
impuesto predial). Se destaca, tambin, la posibilidad de que el presidente de
la Repblica decrete el estado de emergencia ecolgica como uno de los
estados de excepcin; la prohibicin de fabricacin, importacin, posesin, y
uso de armas qumicas, biolgicas y nucleares y la introduccin al pas de
residuos nucleares y residuos txicos; la inclusin de la valoracin de costos
ambientales como principio del control fiscal; entre otras disposiciones.
La Ley 99 de 1993 cre el Ministerio del Medio Ambiente. Este Ministerio debe
formular la poltica nacional ambiental y es el ente rector de la gestin
ambiental de pas, encargado de definir las polticas y regulaciones a las que
se debe sujetar la recuperacin, conservacin, proteccin, ordenamiento,
manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables. Organiz
el sistema nacional ambiental SINA, conformado por el conjunto de

orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que


permiten la ejecucin de los principios generales ambientales contenidos en la
ley y le imprimi a ste el carcter de descentralizado democrtico y
participativo.
La Ley 99 de 1993 cre, tambin, 5 institutos de investigacin como apoyo
cientfico y tcnico del ministerio, los departamentos administrativos de gestin
ambiental (para los municipios con ms de 1000.000 de habitantes) y asign
nuevos recursos para apoyar la gestin ambiental. Cre, tambin, 16 nuevas
corporaciones autnomas regionales y reestructur las 18 existentes, para un
total de 34 corporaciones. A todas las corporaciones se les redefini la
naturaleza jurdica se les especializ exclusivamente en el ejercicio de
competencias ambientales16. Otro aspecto jurdico sobresaliente de la Ley 99,
fue la reforma al Cdigo de los Recursos Naturales Renovables en aspectos
como las licencias ambientales, tasas retributivas y tasas por uso del agua.
Con la Ley 99 de 1993 se busca involucrar a la sociedad civil en general y al
sector privado en la solucin de los problemas ambientales17. En este sentido,
se cre el Consejo Nacional Ambiental18 y el Consejo Tcnico Asesor de
Poltica y Normatividad Ambiental19, que son un espacio legal importante e
idneo para que la sociedad civil participe en la reglamentacin de las
disposiciones ambientales (PONCE, 1997).
Con las leyes 52 de 1994 y 188 de 1995, aunque no pertenecen a la rbita del
derecho ambiental, aportan y constituyen un impulso a la legislacin ambiental
en Colombia.
La Ley 152 de 1994, establece los principios generales que rigen las
actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia
de planeacin.
Entre estos principios sobresale el de sustentabilidad ambiental, que plantea la
necesidad de armonizar el desarrollo socioeconmico con el medio natural,
para que los planes desarrollo deben considerar criterios que permitan estimar
los costos y beneficios ambientales, con miras a definir acciones que
garanticen una adecuada oferta ambiental.
No obstante los avances que se han expuesto en la legislacin ambiental en
Colombia, es necesario desarrollar otras disposiciones20 e iniciar la aplicacin
de toda la legislacin ambiental disponible si queremos acercarnos a los
principios del desarrollo sostenible. En dicha aplicacin es indispensable el
concurso de los diversos sectores de la sociedad civil proponiendo soluciones a
problemas ambientales, ejecutndolas y fiscalizando su cumplimiento.

Poltica ambiental en Colombia


El manejo y proteccin de los recursos naturales y el medio ambiente en
Colombia se han caracterizado por la evolucin de la legislacin ambiental y ha
sido parcialmente influenciada por la poltica internacional en la materia. Hasta
la expedicin del Cdigo de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente en
1974, los recursos naturales se manejaron de una manera puntual con un
criterio patrimonial y de explotacin ms que de conservacin y su manejo se
hizo a travs de la creacin de organismos que se ocupaban de la explotacin
de un recurso determinado hasta la utilizacin integrada y mltiple de varios de
ellos.

Antes de 1974, existan una serie de normas fragmentadas y dispersas. En


1908, por ejemplo, se estableci, mediante el decreto 1279, el Departamento
de Tierras
Baldas y Bosques Nacionales en el Ministerio de Obras Pblicas que puso en
prctica el pago de obras con bosques, una de las causas del proceso de
deforestacin de muchas zonas del pas. En 1912, se adopt el Cdigo Fiscal
Nacional que contena normas sobre uso de los bosques en terrenos baldos
con fines tributarios, situacin corregida con la Ley 119, que cre la Comisin
Forestal en 1989. En 1957, se expidi el decreto 376 sobre pesca martima. En
1959 se expidi el decreto 1975 sobre pesca en aguas dulces de uso pblico y
se cre el INDERENA, establecimiento pblico adscrito al Ministerio de
Agricultura encargado de la proteccin y manejo de los recursos naturales
renovables; lo que se constituye en el primer esfuerzo del pas por conformar
una estructura institucional autnoma que se encargara de la proteccin,
manejo, vigilancia, control, investigacin, etc., de los recursos naturales
renovables.
En 1974, con la expedicin del Cdigo Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y Proteccin del Medio Ambiente, se empez a hablar en el pas
de una legislacin ambiental. Este cdigo se constituy y constituye la principal
norma sustantiva en materia ambiental.
En los noventa, los avances han sido significativos. En este perodo, se
estructur una poltica ambiental sistemtica y rigurosa que incluy una slida
base institucional, financiera y tcnica. La Constitucin de 1991, por ejemplo,
estableci la funcin ecolgica de la propiedad, seal los deberes ambientales
del Estado, los derechos ambientales de los ciudadanos, orden la formulacin
de polticas ambientales como parte del Plan Nacional de Desarrollo e introdujo
la nocin de desarrollo sostenible como meta para la sociedad, entre otros
aspectos. La Ley 99 de 1993, estableci el Sistema Nacional Ambiental SINA
12; modific la legislacin en materia de licencias ambientales, tasas
retributivas, tasas por uso del agua, destinacin de recursos financieros para la
gestin ambiental, y sanciones por infraccin de las normas ambientales. Entre
los decretos reglamentarios de la Ley
99 de 1993, se destacan el que regula la expedicin de las licencias
ambientales, el que reglamenta las tasas retributivas, los que organizan los
institutos de apoyo cientfico y tcnico del ministerio, el que define la naturaleza
jurdica de las corporaciones autnomas regionales y el que reglamenta
aspectos concernientes con la prevencin y control de la contaminacin
atmosfrica, entre otros. Se destaca tambin que el 0,1% del PIB (inversin
pblica) debe destinarse a la proteccin ambiental.
En los planes de desarrollo del pas, con excepcin de la Revolucin pacfica
y del Salto social, no aparece expresada explcitamente poltica alguna que se
ocupe de manera integral de los recursos naturales y el medio ambiente. Los
programas de desarrollo elaborados hasta 1990, consideraron los recursos
naturales desde sus perspectivas de aprovechamiento con un enfoque
exclusivamente extractivo y de aprovechamiento de corto plazo.
En los sesenta, las polticas de desarrollo se formularon en los llamados
planes comunes de desarrollo de LLERAS CAMARGO, 1958-1962, y
LLERAS RESTREPO, 1966- 1970, y en ninguno de stos se hacen referencias
explcitas a polticas ambientales.

Los setenta se iniciaron con la administracin PASTRANA, 1970-1974, y su


plan de desarrollo Las cuatro estrategias no incluy explcitamente la
dimensin ambiental en su poltica, pero s propuso acciones concretas en
materia de saneamiento ambiental. En este ltimo gobierno se cre, mediante
decreto 1040 de 1973, el
Consejo Nacional de Poblacin y Medio Ambiente. Adems, la Ley 23 del
mismo ao le dio facultades al ejecutivo para dictar el Cdigo de los Recursos
Naturales Renovables en 1974.
El plan Para cerrar la brecha de ALFONSO LPEZ, avanz legislativamente y
en acuerdos bilaterales pero lo ambiental lo relaciona especficamente con el
mbito construido y slo marginalmente con lo natural. En el Plan de
integracin nacional de la administracin TURBAY, se busc crear condiciones
para la explotacin de los recursos naturales por parte del sector privado; sin
embargo, los efectos de este plan sobre la proteccin tanto del ambiente
natural como del construido no tuvieron una significacin mayor que la de los
anteriores planes de desarrollo. En el plan de desarrollo Cambio con equidad,
de la administracin BETANCUR entre 1982-1986, los temas del ambiente
natural y construido estuvieron comprometidos en las polticas sectoriales de la
produccin con un enfoque ante todo de aprovechamiento y secundariamente
de conservacin. En el Plan de economa social de BARCO, 1986-1990, no
se distingue mucho de los anteriores en lo ambiental, excepto en la poltica de
desarrollo territorial. No obstante, por primera vez un documento oficial busc
integrar las polticas de desarrollo econmico y social con las de desarrollo
espacial, siendo el primer intento explcito de incorporar la dimensin ambiental
en la planificacin.
En la administracin GAVIRIA, 1990-1994, se introdujo por primera vez una
poltica ambiental especfica en un plan de desarrollo La revolucin pacfica.
En este perodo, los avances en materia ambiental fueron significativos porque
se estructur una poltica ambiental sistemtica y rigurosa que incluy una
slida base institucional, tcnica y financiera. En este perodo, los avances
estuvieron marcados, adems del plan de desarrollo, bsicamente por la
Constitucin de 1991 y la Ley 99 de 1993, como se muestra ms adelante.
En el plan El salto social de la administracin SAMPER, 1994-1998, el
primero que se elabora bajo la nueva Constitucin colombiana, se formul una
poltica ambiental especfica, cuyo objetivo fue avanzar gradualmente hacia el
desarrollo humano sostenible. En este plan se consider al ambiente como el
factor bsico del desarrollo humano y de su sostenibilidad. Sin embargo, el
captulo de desarrollo sostenible no logra permear las propuestas sectoriales
contenidas en las dems partes del plan.

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