BIULETYN INSTYTUTU ZACHODNIEGO

Ryzyko wzrostu zaduenia

krajw zwizkowych i gmin
z powodu kryzysu uchodcw
w Niemczech
Marta Balcerek-Kosiarz

Redakcja:
Radosaw Grodzki
Jacek Kubera
(redaktor naczelny)
Piotr Kubiak
Krzysztof Malinowski
Korekta:
Hanna Ranek

Nr 232/2016
08.04.16

Zaduenie Niemiec w 2015 r. wynioso 2 238 406 bln euro, z tego

1,262 bln dotyczy administracji federalnej. Na szczeblu krajw
federacji suma ta opiewa na kwot 617 648 mld euro. Natomiast
na poziomie lokalnym zaduenie gmin oraz zwizkw gminnych
stanowi 145 048 mld euro. We wrzeniu 2015 r. poziom zaduenia
pastwa przekroczy warto dugu publicznego z grudnia 2014 r.
Mimo spodziewanych kosztw zwizanych z zarzdzaniem polityk
ds. uchodcw gospodarka niemiecka jest w dobrej kondycji. Jak
wynika z danych federalnego ministerstwa finansw, kady z krajw federacji otrzyma w 2016 r. o 3,7% wicej wpyww z podatkw ni w 2015 r. Oznacza to, zwikszenie budetw krajowych
o rednio 2,8 mld euro.
Tabela 1.
Poziom zaduenie pastwa w latach 2013-2015 (w mln euro)

ISSN 2450-5080

Biuletyny dostpne
take dziki:
NEWSLETTER IZ
FACEBOOK
SCRIBD
LINKEDIN
TWITTER

2015 r.

2014 r.

2013 r.

Zaduenia pastwa

2 238 406

2 049 014

2 043 344

Zaduenia administracji federalnej

1 262 912

1 282 542

1 128 685

Zaduenia administracji na poziomie

krajw zwizkowych

617 648

619 477

624 915

Zaduenia gmin/zwizkw gminnych

145 048

139 436

135 116

rdo: Statistisches Bundesamt, ffentliche Schulden, Pressmitteilung Nr.106 vom

23.03.2016.

Z przedstawionych danych wynika, i poziom zaduenia

pastwa ma tendencj rosnc. Gwnym powodem zwikszenia
dugu jest podniesienie pac w sektorze publicznym. Szacuje si,
e w 2016 r. wynagrodzenia pracownikw administracji samorz-

1z7

dowej i rzdowej maj by wysze ni pace w przemyle. Tendencja ta wskazuje te

na priorytety w zakresie rozwoju pastwa. Pozwala stwierdzi, e w obliczu kryzysu
zarzdzania uchodcami najwaniejsz grup zawodow, ktra ponosi najwiksze koszty
zwizane z realizacj polityki migracyjnej, s pracownicy administracji pastwowej.
Najistotniejsz przyczyn podniesienia pac jest zatem kwestia spadku popularnoci
zatrudnienie w tej sferze z powodu rosncej liczby obowizkw uwarunkowanych
przyjciem uchodcw. W kadym kraju federacji brakuje osb do pracy w urzdach.
Z tych wzgldw Zjednoczony Zwizek Zawodowy dla Sektora Usug domaga si
zwikszenia wynagrodze dla pracownikw administracji samorzdowi i rzdowej
a o 6%.
W administracji publicznej zatrudnionych jest obecnie 2,1 mln osb. Naley
zaznaczy, e od 2000 r. nastpi wzrost ich pac o 3,8%. W porwnaniu z sektorem
prywatnym pracownicy sektora publicznego zarobili o 23% wicej ni osoby zatrudnione
w firmach. Zwikszenie pac w administracji samorzdowej to dodatkowe obcienie
dla budetw gmin o 5,6 mld euro. Niewtpliwie wzrost wynagrodze sektora publicznego doprowadzi take do wzrostu wysokoci zasiku dla bezrobotnych. W 2015 r.
jeden bezrobotny kosztowa pastwo rednio 19 600 euro rocznie. W 2016 r. kwota
ta zostanie powikszona o 600 euro.
Tabela 2.
Poziom zaduenia w krajach zwizkowych RFN w latach 2013-2015 (w mln euro)
2015 r.

2014 r.

2013 r.

240 259

238 500

239 833

Saksonia Dolna

73 625

69 667

68 879

Hesja

64 082

62 889

58 342

Badenia-Wirtembergia

62 043

64 650

70 597

Berlin

59 206

59 692

60 413

Nadrenia-Palatynat

45 801

45 245

44 765

Bawaria

36 871

38 236

40 152

Szlezwik-Holsztyn

31 820

32 078

31 680

Hamburg

26 253

28 242

25 083

Saksonia-Anhalt

23 242

23 441

23 328

Brema

22 606

20 594

20 040

Brandenburgia

20 286

20 302

20 868

Turyngia

18 957

18 724

19 082

Kraj Saary

18 260

17 461

16 721

Meklemburgia-Pomorze Przednie

12 022

11 724

11 815

7 164

7 467

8 431

Nadrenia Pnocna-Westfalia

Saksonia

rdo: Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern. Schulden des ffentlichen Gesamthaushalts, Fachserie 14,
Reihe 5, Wiesbaden 2015, s. 85-86; Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern. Schulden des ffentlichen Gesamthaushalts, Fachserie 14, Reihe 5, Wiesbaden 2014, s. 85-86; Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern.
Schulden des ffentlichen Gesamthaushalts, Fachserie 14, Reihe 5, Wiesbaden 2013, s. 85-86;
https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/OeffentlicheFinanzenSteuern/OeffentlicheFinanzen/Sc
hulden/Tabellen/Schulden_VJ.html z dnia 6.04.2016 r.

2z7

Realizacj polityki azylowej szczeglnie dotkliwie odczuj kraje zwizkowe.

Na podstawie analizy ich budetw na 2016 r. mona wskaza te zadania publiczne,
ktre w najwikszym stopniu przyczyni si do wzrostu ich zaduenia. Obejmuj one
podniesienie o 30% wydatkw w zakresie edukacji, utrzymania porzdku publicznego
oraz mieszkalnictwa. Zadania te traktowane s jako majce priorytetowe znaczenie
dla zapewnienia uchodcom warunkw do ycia. W budetach krajw federacji nastpi
rwnie wzrost o 100% zarezerwowanych dla gmin dodatkowych dotacji i subwencji
na powysze cele. Szacuje si, e cznie w budetach regionalnych wydatki na utrzymanie uchodcw oraz zwizane z tym koszty administracyjne zostan zwikszone
o 20 mld euro. Oszacowano rwnie, e kwota potrzebna na utrzymanie uchodcy
w gminach wynosi od marca 2016 r. 13 600 euro, czyli tyle samo co koszt osoby bezrobotnej w Niemczech.
Z powodu przyjcia najwikszej liczby uchodcw Nadrenia Pnocna-Westfalia jest pionierem w zakresie rozwiza i scenariuszy odnonie do zarzdzania
powyszymi zadaniami. Wedug danych z 1 stycznia 2016 r. liczba uchodcw wzrosa
w tym kraju zwizkowym o 10% i jest wiksza o 200 000 osb. W budecie regionalnym
zarezerwowano na ten cel 4 mld euro. Dodatkow pomoc obieca take rzd federalny,
ktry przekae tak sam kwot w 2016 r. do dyspozycji wadz kraju zwizkowego.
Przykadowo Bawaria ustalia, e kwota ta wyniesie 3,25 mld euro, a Badenia-Wirtembergia 2,25 mld. Tymczasem w Hesji przeznaczono 243 mln euro na realizacj
zada zwizanych z przyjciem uchodcw oraz na utworzenie 249 nowych miejsc
pracy. Cay budet Hesji wzrs zatem o 2 mld euro w porwnaniu do budetu z 2015 r.
Hesja w 2016 r. spodziewa si napywu 60 000 uchodcw. W zakresie edukacji zarezerwowano rodki na utworzenie dodatkowych 800 miejsc pracy dla nauczycieli.
Wzrost kosztw funkcjonowania jednostek samorzdu terytorialnego w zwizku
z zarzdzaniem sprawami uchodcw wynis w 2015 r. w Nadrenii Pnocnej-Westfalii
cznie 183 mln euro, co znacznie przekroczyo kwot 40 mln euro zarezerwowan
na ten cel w poprzednim roku budetowym. Doprowadzio to do porozumienia w koalicji
SPD/Zieloni, w wyniku ktrego dotacj dla gmin zwikszono z 1,37 do 1,95 mld euro.
Kwota ta bdzie przyznana gminom ryczatem.
Z kolei bezporedni przyczyn wzrostu kosztw utrzymania porzdku publicznego s wydarzenia z nocy sylwestrowej w Kolonii. W celu zwikszenia efektywnoci
i motywacji do pracy funkcjonariuszy policji, ktrzy znajduj si w wieku przedemerytalnym, nastpi wzrost o 10% ich wynagrodzenia miesicznego. Realizowana polityka
kadrowa bdzie kontynuowana do 31.12.2019 r. Natomiast dla pozostaych funkcjonariuszy przewidziano dodatkowe dopaty do pensji. Zmiany obejmuj take struktur
zatrudnienia w policji, czego przejawem jest zarezerwowanie funduszy na 500 nowych
miejsc pracy oraz na przeszkolenie do suby policyjnej dodatkowo 500 nowych osb.
W latach 2015 i 2016 w Nadrenii Pnocnej -Westfalii powstanie ogem 6746
nowych miejsc pracy do obsugi uchodcw. Z tego 2454 stanowiska zostan utworzone
na poziomie okrgw. Problem pojawia si na szczeblu gmin, gdzie brakuje pracownikw
samorzdowych do realizacji zobowiza wynikajcych z polityki migracyjnej. Wedug
wytycznych administracji rzdowej personel urzdw gminnych nie moe liczy wicej
ni 150 osb. Koszty ich wynagrodzenia w ramach zada zleconych z zakresu przyjcia
uchodcw zostan sfinansowane z budetu kraju zwizkowego i bd wynosi 20 000

3z7

euro miesicznie dla kadej gminy. Sytuacja ta skonia wadze lokalne do zatrudnienia
osb w wieku emerytalnym. Problem ich wynagrodzenia zosta rozwizany w ten sposb, e bdzie im wypacane dodatkowe wiadczenie do emerytury do koca 2018 r.
O ile sprawa osb w wieku emerytalnym jest przejrzysta i nie budzi zastrzee, o tyle
wtpliwoci rodzi traktowanie osb w wieku przedemerytalnym, w przypadku ktrych
okres pracy obejmujcy wykonywanie administracyjnych obowizkw zwizanych
z przyjciem uchodcw nie jest zaliczany do wypracowanego stau pracy.
Jednym z istotniejszych zada publicznych, ktre generuje wysokie wydatki
w budecie Pnocnej Nadrenii-Westfalii, jest edukacja. Realizacja tej polityki publicznej jest kontynuacj strategii przyjtej przez wadze kraju zwizkowego w 2015 r.
W jej wyniku zatrudniono 5786 nauczycieli, ktrzy prowadz kursy i szkolenia dla
uchodcw. Liczba ta w nowym roku budetowym ma wzrosn do 5989 osb. Na ten
cel rzd kraju Nadrenii Pnocnej-Westfalii zarezerwowa 5,375 mln euro.
Warto w tym miejscu podkreli, e realizacja funkcji asymilacyjnej wzgldem
uchodcw w wieku od 9 do 18 lat skania do zmiany federalnej polityki edukacyjnej,
ktra zakadaa w poprzednich latach odejcie od profilu dualnego na rzecz ksztacenia
oglnego. Powodem tego byo niskie zainteresowanie ze strony uczniw w Niemczech
wyborem Hauptschule jako dalszej drogi kontynuowania swojej edukacji. Jak podaje
Statistisches Bundesamt jedynie 12% uczniw w 2015 r. zadeklarowao ch wyboru
profilu dualnego. Wikszo krajw zwizkowych zastpia go placwkami gwarantujcymi oglne wyksztacenie, w szczeglnoci gimnazjami. Tylko Bawaria, Saksonia
oraz Brandenburgia nie zlikwidoway szk dualnych, w ktrych obok nauki uczniowie
odbywaj take praktyki. W sytuacji obniania kosztw zwizanych z ksztaceniem
uchodcw koncepcja Hauptschule i Realschule wydaje si bardzo atrakcyjna, poniewa w ramach takiego systemu edukacji migranci mog nabywa umiejtnoci zawodowe oraz funkcjonowa na rynku pracy. Wedug Josefa Krausa (Prezydenta Niemieckiego Zwizku Nauczycieli) model szkolnictwa dualnego, w szczeglnoci Hauptschule,
najlepiej sprawdza si w przypadku integracji uchodcw. Konieczno zmiany systemu
szkolnictwa w pozostaych krajach federacji jest szczeglnie odczuwalna w sytuacji
wprowadzania migrantw na rynek pracy. Poszukiwanie rozwiza w zakresie polityki
asymilacyjnej w ramach istniejcej struktury systemu szkolnictwa w Niemczech, jak
pokazuje praktyka, zamiast do obniania kosztw moe doprowadzi do ich wzrostu.
Gwny ciar tych zmian ponios gminy, ktre bd zobowizane do modernizacji
ju istniejcych szk w celu zwikszenia efektywnoci procesu integracyjnego.
Na gminach spoczywa najwikszy ciar zapewnienia uchodcom noclegu, wyywienia oraz opieki lekarskiej. Niewystarczajca liczba miejsc noclegowych spowodowaa
przyjcie nowej polityki mieszkaniowej na poziomie kraju zwizkowego oraz gmin.
W 2016 r. w Nadrenii Pnocnej-Westfalii istnieje zapotrzebowanie na 120 000 mieszka
dla migrantw. 80 000 zostanie przekazanych do dyspozycji uchodcw z zasobw
komunalnych oraz regionalnych. Natomiast brakujce 40 000 ma powsta w najbliszym roku. Rzd federalny obiecuje w 2016 r. ulgi podatkowe w wysokoci 10-25% dla
firm budowlanych, ktre rozpoczn dziaalno w tym zakresie. Oprcz wsparcia na
szczeblu federalnym wadze Nadrenii Pnocnej-Westfalii realizuj rwnie now
polityk mieszkaniow, ktra ma zachci wacicieli mieszka do ich przebudowy
w celu dokwaterowania w nich uchodcw. Gwnym instrumentem, ktry zosta w tym

4z7

wzgldzie zastosowany, s dopaty do kredytw. Dziki nim inwestorzy maj obowizek

spaty od 65% do 90% ich wartoci. Dopaty do kredytw przewidziane s do koca
2016 r.
Innym rodzajem pomocy publicznej jest przyznana gminom dotacja w wysokoci
72 mln euro na rozwj komunalnych zasb mieszkaniowych. Dystrybucja rodkw
zostaa przygotowana przez Ministerstwo Budownictwa Nadrenii Pnocnej-Westfalii
w ramach programu Pomoc w budownictwie komunalnym dla gmin w celu integracji
uchodcw. Jego realizacja zostaa przewidziana na okres od 14.12.2015 r. do
5.02.2016 r. W tym czasie gminy mogy zgasza swoje projekty w wybranych okrgach.
Dotacje obejmuj w szczeglnoci inwestycje w zakresie: budownictwa, przebudowy
mieszka na rynku wtrnym, ale take modernizacji szk, obkw, przedszkoli oraz
orodkw sportowych. Nadrenia Pnocna-Westfalia jest pionierem w zakresie dostosowywania polityki mieszkaniowej do potrzeb uchodcw. Inicjowane przez wadze
publiczne dziaania maj rwnie na celu pobudzenie aktywnoci gospodarczej w sektorze budownictwa mieszkaniowego oraz stworzenie nowych miejsc pracy na obszarze
kraju zwizkowego.
Tabela 3.
Poziom zaduenia gmin/zwizkw gminnych w krajach zwizkowych (w milionach euro)
2014 r.

2013 r.

Nadrenia Pnocna -Westfalia

52 058

50 160

Hesja

18 819

18 135

Bawaria

14 140

14 013

Nadrenia-Palatynat

12 485

11 874

Saksonia Dolna

12 483

12 375

Badenia-Wirtembergia

7 152

6 703

Szlezwik-Holsztyn

4 163

4 049

3 148

3 136

Brema

Berlin

Brandenburgia

2 088

2 124

Turyngia

2 972

3 084

Kraj Saary

3 627

3 241

Meklemburgia-Pomorze Przednie

1 979

1 908

Saksonia

4 323

4315

Hamburg
Saksonia-Anhalt

rdo: Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern. Schulden des ffentlichen Gesamthaushalts, Fachserie 14,
Reihe 5, Wiesbaden 2015, s. 85; Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern. Schulden des ffentlichen Gesamthaushalts, Fachserie 14, Reihe 5, Wiesbaden 2014, s. 85.

Jak wynika z tabeli 3, najbardziej zaduone s gminy w Nadrenii Pnocnej-Westfalii. Rzd tego kraju zwizkowego w celu sanacji finansw publicznych samorzdu terytorialnego wprowadzi Strkungspakt, uchwalony w 2011 r. dla gmin, w ktrych
wystpuje ryzyko nadmiernego zaduenia. Do tej pory rocznie gminy miay moliwo

5z7

ubiegania si o pomoc finansow ze strony rzdu Nadrenii Pnocnej-Westfalii w wysokoci 3,5 mld euro. Strkungspakt zakada trzy etapy postpowania. W pierwszym etapie
pomoc zostao objtych 27 gmin, ktre w 2016 r. prognozoway osignicie poziomu
nadmiernego zaduenia. W 2012 r. wynosio ono 115 mln, a od 2014 r. 296 mln euro.
Warunkiem skorzystania z pomocy kraju zwizkowego jest zrwnowaenie budetu
w okresie od piciu do siedmiu lat. Najpniej do 2021 r. gminy, ktrym grozi upado
i niezdolno do wykonywania zada publicznych, musz osign dobr kondycj
finansow. Sytuacja zmienia si jednak w obliczu kryzysu zarzdzania uchodcami,
ktry doprowadza do zwikszenia zaduenia gmin w tym zakresie. Wrd zada, ktre
bd szczeglnie wspierane przez wadze krajowe, znajduje si rozwj komunalnych
zasobw lokalowych, majcy stanowi gwny bodziec stymulujcy rozwj przedsibiorczoci na ich terenie.
Naley doda, e pozyskiwanie rodkw na realizacj zada z zakresu polityki
ds. uchodcw w podobny sposb rozwizywane jest na szczeblu federalnym, regionalnym i lokalnym. Na szczeblu federalnym wysuwane s propozycje ograniczenia wydatkw socjalnych oraz wyduenie wieku emerytalnego. W krajach federacji prbuje si
agodzi ryzyko nadmiernego zaduenia, proponujc wzrost podatkw (np. za benzyn
i rop), ktre umoliwi pokrycie rosncych kosztw. Z kolei gwnym narzdziem gmin
do pozyskania dodatkowego rda dochodu jest podniesienie podatku od nieruchomoci. Powysze scenariusze nie uwzgldniaj jednak problemu, ktry pojawia si midzy
emigrantami ekonomicznymi i uchodcami. W celu zaagodzenia potencjalnego sporu
w przyszoci pojawiaj si gosy nawoujce do obnienia pacy minimalnej dla
uchodcw z niskimi kwalifikacjami. Proponowane rozwizania rodz jednak pytanie
o to, jaka jest kondycja spoeczestwa niemieckiego i ile jest ono w stanie wytrzyma,
eby utrzyma realizowan polityk migracyjn na dotychczasowym poziomie.

Wnioski
1. Przygotowanie nowej infrastruktury technicznej i spoecznej dla uchodcw generuje
nowe miejsca pracy oraz rodzi stosunkow pewno rozwoju tej dziedziny, w ktrej
przedsibiorcy niemieccy i zagraniczni (w tym polscy) mog rozpocz dziaalno
gospodarcz finansowan przez sektor publiczny.
2. Budowa brakujcych mieszka w gminach w krtszej perspektywie czasowej doprowadzi do wzrostu mienia komunalnego. W duszej perspektywie czasowej zwikszy
to jednak wydatki zawizane z jego utrzymaniem i zarzdzaniem. Dla gmin, ktre
maj problemy z niewypacalnoci, rozwj sektora mieszka komunalnych moe
stanowi ryzyko rozkrcenia spirali zaduenia.
3. Realizacja zada z zakresu edukacji, a w szczeglnoci rozwj instytucji szkolnictwa
zawodowego, ich modernizacja oraz zatrudnienie odpowiedniej kadry nauczycielskiej
zwiksz wydatki w budetach gmin, natomiast w duszej perspektywie czasowej
zmusz gminy do zwolnienia nauczycieli i zwikszenia bezrobocia strukturalnego.
Dorane dziaania zwizane z zarzdzaniem edukacj uchodcw najbardziej obci
gminy, ktre odpowiedzialne s za prowadzenie i utrzymanie obkw, przedszkoli,
szk podstawowych w krajach federacji.

6z7

4. Z analizy budetw krajw zwizkowych wynika, e problemy zwizane z jakoci

wykonywania zada publicznych w zakresie: edukacji, mieszkalnictwa i utrzymania
porzdku generuj najwiksze koszty.
5. Wzrost wydatkw w budetach krajw federacji na utrzymanie uchodcw powinien
by sygnaem do poszukiwania efektywniejszych form integracji oraz nowego rozoenia
akcentw w polityce azylowej.
6. Szkolnictwo zawodowe w Niemczech jest konieczne do prowadzenia polityki
migracyjnej wzgldem uchodcw. W szczeglnoci moe by tu przydatne reaktywowanie dualnego modelu ksztacenia, ktry znajduje najpeniejszy wyraz w koncepcji
Hauptschule i Realschule.
7. Dotowanie ze rodkw publicznych budowy mieszka komunalnych jest tradycyjnym
sposobem utrzymania porzdku spoeczno-gospodarczego w ramach modelu spoecznej
gospodarki rynkowej.

Tezy zawarte w tekcie wyraaj jedynie opinie autora.

Marta Balcerek-Kosiarz dr, adiunkt w Instytucie Zachodnim. Zainteresowania naukowe

koncentruj si na systemie politycznym i gospodarczym Niemiec, polityce rozwoju lokalnego
i regionalnego, zarzdzaniu publicznym oraz prawie samorzdowym w perspektywie porwnawczej.

Instytut Zachodni
im. Zygmunta Wojciechowskiego
ul. Mostowa 27A, 61-854 Pozna

tel. +48 61 852 76 91, fax. +48 61 852 49 05

email: izpozpl@iz.poznan.pl
www.iz.poznan.pl

7z7