D O C U M E N TO F I NA L

PRODUCTO 3
C O N S U LT O R A
EVOLUC IN
DURANTE LOS

PA R A L A

DE LA

E L A B O R AC I N

POLTICA

LT I M O S 3 0

AOS

DEL

DEL ESTUDIO SOBRE LA

S E RV I C I O C I V I L P E R UA N O

( 1980-2011)

N AC I O N A L D E L S E RV I C I O C I V I L

PA R A L A AU T O R I D A D
S E RV I R .

MAG. CARLOS ALZA BARCO

CONSULTOR
1 6

D E

M A R Z O

D E

2 0 1 2

ESTUDIO SOBRE LA EVOLUCIN DE LA POLTICA

D E L S E R V I C I O C I V I L P E R UA N O D U R A N T E L O S
L T IM O S 3 0 A O S ( 1 9 8 0 - 2 0 1 1 ) PA R A L A A U TO R I DA D
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL SERVIR

N DI CE

Introduccin
1. Aspectos metodolgicos
1.1. Seleccin de fuentes bibliogrficas.
1.2. Entrevistas con actores clave.
1.3. Elementos para el anlisis de los procesos de reforma del servicio civil.
1.3.1. Seleccin de los hitos y procesos de reforma del servicio civil
1.3.2. Contexto poltico-econmico y de reformas administrativas.
1.3.3. Criterios de anlisis de los procesos de reformas en servicio civil:
emprendedor

de

polticas,

liderazgo

poltico,

entorno

poltico,

concordancia con la poltica econmica, actores con intereses

contrapuestos, expertise tcnico.
2. Narracin de los principales procesos seleccionados de reforma del servicio civil
peruano en el perodo 1980-2011.
2.1. Rediseo de la carrera administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980 -1990).
2.2. Flexibilizacin laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728; y ampliacin
desordenada de regmenes de contratacin (1991-1992).
2.3. Intento de reforma integral de la administracin pblica y de flexibilizacin del
Servicio Civil: Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (19951996).
2.4. Intento de Restructuracin de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP
y sus proyectos de desarrollo (2001-2005).

2.5. Reforma del Servicio Civil gradual y desde arriba: creacin de Servir como ente
rector, del Cuerpo de Gerentes Pblicos y de los Contratos Administrativos de
Servicios (CAS) (2008 - 2009).
2.6. PROCESO ESPECIAL: La Reforma del Rgimen Pensionario de la Ley 20530
o Cdula Viva.
3. Modelos del Servicio Civil presentes en los Procesos de Reforma del Servicio Civil.
A manera de conclusin: Factores y condiciones que facilitaron o dificultaron la
implementacin de reformas del servicio civil.
Bibliografa.
Anexos
Anexo 1: Relacin de marco legal en cada proceso de reforma del Servicio Civil.
Anexo 2: Matriz comparativa de procesos de reforma del servicio 1980-2011.
Anexo 3: Comparacin de procesos de reforma segn modelos del servicio civil.
Anexo 4: Entrevistas (lista de entrevistados y guas de entrevistas).

I N T RO DUCCI N

En los ltimos 30 aos, el Per atraves grandes reformas en los mbitos econmico,
poltico y social. Tambin se produjeron reformas administrativas en el marco de varios
intentos de la denominada Reforma del Estado; algunas de las cuales han tenido ms
xito que otras.
El servicio civil, entendido aqu como el conjunto de medidas institucionales por las
cuales se articula y gestiona el personal al servicio del Estado, que debe armonizar los
intereses de la sociedad y los derechos de las personas al servicio del Estado, 1 ha sido
tambin objeto de estos intentos de reforma, sin que se haya logrado reformas
sustanciales que permitan contar con una carrera pblica organizada, estable y con
garantas de calidad y continuidad.
En tanto se trata de un conjunto de medidas institucionales vale decir, procesos
decisionales de la autoridad pblica para resolver un problema pblico relevante, a saber,
la gestin del personal al servicio del Estado las reformas del Servicio Civil se han
constituido en una poltica pblica de Estado trascendiendo varios gobiernos- y de
gestin orientada a reformar cuestiones referidas a la organizacin y funcionamiento del
aparato burocrtico-.
En este documento, no nos referimos al servicio civil estrictamente como empleo
pblico sistema de gestin de personas que trabajan en el Estado, predominando un
nfasis en los derechos de los trabajadores y otorgando poca relevancia a los deberes de
quienes trabajan en el Estado frente a la sociedad- sino que, por el contrario, enfatizamos
la naturaleza de servicio hacia los ciudadanos expresamente, constituyendo un elemento
clave en la reforma y modernizacin del Estado, dada la centralidad que tiene en el
diseo e implementacin del las polticas pblicas y en la relacin que establece con los
ciudadanos (Longo 2004:207).

Artculo 2 del Decreto Legislativo N 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil.

Desde el punto de vista de gestin, el servicio civil es un sistema. Cortzar define al

servicio civil como un sistema de gestin del empleo pblico y los recursos humanos al
servicio de las entidades pblicas -nacionales y sub nacionales- (Cortzar 2008: 9). Para
Longo, el servicio civil es el sistema articulado mediante el cual los Estados, con
instrumentos y enfoques diversos, forman a sus administraciones pblicas profesionales
(Longo 2001:6).
En la literatura existen al menos dos modelos paradigmticos y generales de servicio civil:
el modelo de servicio civil de carrera y el de servicio civil de empleo. Estos modelos son
paradigmticos en el sentido de que marcan la pauta para el diseo de servicios civiles
de manera transversal a los Estados del mundo y son, adems, generales porque
describen las caractersticas principales de los sistemas de servicio civil sobre la base de
principios y descripcin de algunos de los principales procesos de gestin de recursos
humanos (entrada, promocin, remuneracin, salida). En la prctica, lo normal es
encontrar servicios civiles con ms o menos caractersticas de uno u otro modelo, es
decir que tiendan hacia uno u otro. Siguiendo a Mauricio Dussauge (2005), podemos
identificar las caractersticas principales de cada uno de estos modelos:

Servicios Civiles de Carrera. El ingreso de los servidores pblicos se suele dar a la

base o a niveles iniciales de un grupo ocupacional (no a un puesto especfico). Se
privilegia la formacin de una lnea de carrera dentro del Estado disendose
algunos arreglos institucionales con este fin (por ejemplo, reservando los puestos
superiores a quienes ya forman parte del servicio civil). Los procesos de
reclutamiento y seleccin suelen privilegiar el nivel educativo predeterminado por
un estatuto. Las condiciones para ascender muchas veces estn detalladas por el
marco regulatorio y privilegian tanto el mrito como los aos de experiencia en la
carrera.

Servicios civiles de Empleo. Muchas veces aplican la misma legislacin laboral del
sector privado al del servicio pblico. El sistema est diseado de modo que no
asume que los servidores pblicos harn nicamente una lnea de carrera dentro
del sector pblico, sino que podran alternar labores en el sector privado. El
ingreso al servicio civil suele darse a un puesto especfico antes que a un grupo
ocupacional. Para el tema promocional (de ascensos y aumentos salariales), la
4

experiencia es un criterio adicional (la antigedad no es determinante). Para

ascender a un puesto superior, se dan concursos abiertos en los que se entra en
competencia con personas provenientes del sector privado.
En ese marco conceptual, el presente documento contiene el resultado de una
investigacin realizada a solicitud de la Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR,
orientada a sistematizar y analizar la evolucin de la poltica del servicio civil peruano en
el periodo comprendido entre 1980 y el 2011, mostrando las condiciones y factores que,
eventualmente, podran haber permitido la concrecin de una reforma del servicio civil.
Se trata, en suma, de identificar condiciones y factores de la agendacin (agenda-setting) de
una poltica pblica.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR, entidad pblica adscrita a la
Presidencia del Consejo de Ministros, tiene como finalidad la gestin de las personas al
servicio del Estado. Fue creada, en junio del 2008, mediante Decreto Legislativo N
1023, como organismo tcnico especializado y rector del Sistema Administrativo de
Gestin de Recursos Humanos del Estado, encargado de establecer, desarrollar y ejecutar
la poltica de Estado respecto del Servicio Civil. SERVIR busca modernizar la funcin
pblica a travs de un servicio civil meritocrtico, flexible y con altos niveles de eficiencia
que sirva mejor a todos los peruanos.
De acuerdo con el artculo 10 del Decreto Legislativo N 1023, SERVIR debe planificar
y formular las polticas nacionales del Sistema Administrativo de Gestin de Recursos
Humanos en materia de organizacin del trabajo y su distribucin, gestin del empleo,
rendimiento y evaluacin, desarrollo y capacitacin, entre otros. En particular, la
Gerencia de Polticas de Gestin de Recursos Humanos de SERVIR tiene a su cargo
efectuar propuestas normativas del Sistema Administrativo de Gestin de Recursos
Humanos; debiendo proponer un modelo de Servicio Civil para la reforma y una poltica
remunerativa que establezca incentivos monetarios y no monetarios, en coordinacin con
el Ministerio de Economa y Finanzas.
El presente documento est estructurado en tres partes centrales. Una primera en la que
se plantean los criterios metodolgicos con los que se ha realizado la sistematizacin y el
anlisis de la evolucin del servicio civil; y una segunda en la que se seleccionan algunos
5

hitos en materia de servicio civil y se desarrollan algunos procesos de reforma del servicio
civil, a travs de los cuales se visibilizan las condiciones en las que se logra el xito o el
fracaso de las mismas, propsito central de este trabajo. Una tercera seccin compara los
procesos de reforma del servicio civil de los ltimos 30 aos, en funcin de cuatro
procesos de gestin de los Recursos Humanos (entrada, salida, promocin y
remuneracin), con el objeto de determinar qu tipo de modelo del servicio civil (de
carrera o de empleo) est presente en cada proceso de reforma. El documento incluye
una seccin de conclusiones y de anexos.
No se trata por las limitaciones de tiempo y recursos- de un documento exhaustivo
respecto de todas las reformas del servicio civil que han tenido lugar en el Per.
Tampoco se trata de un documento que estudie todas las reformas sectoriales que
incrementalmente han ido sucedindose en el Estado Peruano. Es, ms bien, un
documento que plantea casos emblemticos y sobre los cuales se ha buscado informacin
relevante, fundamentalmente a travs de entrevistas a profundidad y material
documental. El trabajo no ha estado exento de dificultades en la bsqueda de fuentes de
informacin y contactos para las entrevistas, lo que ha definido la seleccin final de los
procesos y su profundidad. En ese sentido, este trabajo y sus principales conclusiones
debe ser ledo como uno de carcter indagatorio e inicial respecto de sus resultados.
La elaboracin de la investigacin y del documento ha contado con la colaboracin de
los bachilleres en Ciencia Poltica y Gobierno: Henry Dyer Cruzado y Roco Pereyra
Zaplana, bajo la direccin del Mag. Carlos Alza Barco.

1. A SP ECTO S M ETO DO L GI CO S

El presente documento ha sido elaborado utilizando una metodologa fundamentalmente

cualitativa, destinada a identificar y analizar procesos de toma de decisin respecto de las
polticas pblicas de gestin referidas al servicio civil en el Per.
Las limitaciones de tiempo y recursos de la consultora conllevaron a seleccionar
cuidadosamente las fuentes y estrategias para la obtencin de la informacin, as como
seleccionar hitos y procesos representativos de los diversos intentos de reforma del
Servicio Civil. Es claro que las conclusiones que se obtienen en este documento no
constituyen verdades absolutas, sino ms bien percepciones que despus de un proceso
de triangulacin permiten visibilizar situaciones referidas a las razones por las que la
reforma tuvo xito o no. En ese sentido, es importante tomar en cuenta que un proceso
ms exhaustivo tomara varios meses ms y exigira contar con un equipo y recursos para
el trabajo de campo reforzados y mucho mayor al que se cont para la presente
consultora. Estos aspectos fueron tratados, discutidos y convenidos ampliamente con
los representantes de SERVIR.
Por estas razones se opt fundamentalmente por considerar dos tcnicas de
investigacin: i) una revisin documental, de normas, fuentes bibliogrficas de doctrina y
modelos tericos, as como fuentes bibliogrficas relacionadas con el tema de anlisis; y
ii) la realizacin de entrevistas a profundidad semi estructuradas a actores claves.

La revisin documental se realiz respecto del marco normativo y la

bibliografa existente en materia de servicio civil. Para ello, se seleccionaron las
fuentes, se recogieron datos y se sistematiz la informacin recogida. Esto
permiti identificar hitos de reforma de servicio civil y seleccionar aquellas que
resultaban ms relevantes para los objetivos del estudio. Asimismo, se
complement la revisin documental con informacin de fuentes periodsticas,
para lo cual se hizo una revisin de los principales diarios nacionales.

Por otra parte, se realiz entrevistas a profundidad a actores claves en el diseo

e implementacin de polticas de servicio civil peruano, con el propsito de
complementar la informacin recopilada a travs de la revisin documental. Para
ello, se realiz un mapeo rpido para identificar quines fueron actores relevantes
en cada proceso de reforma seleccionado, recogiendo para ello, tambin, las
sugerencias de la Gerencia de Polticas de Gestin de Recursos Humanos.
Asimismo, en la seleccin de personas a entrevistar, se tuvo en cuenta su
disponibilidad, accesibilidad y viabilidad de contacto. Cabe mencionar que hubo
enormes limitaciones para ubicar a todas las personas proyectadas habiendo
coincidido parte de la consultora con las semanas de Navidad y Ao Nuevo, lo
que dificult las coordinaciones y citas respectivas; en otros casos, las personas
no se encuentran en el pas o han fallecido.
Se convino con SERVIR en realizar entrevistas a tres actores claves de cada
proceso gran proceso de reforma identificado. Sin embargo, el consultor y el
equipo de trabajo optaron por entrevistar a 10 personas, toda vez que la
informacin obtenida en las entrevistas devino en la principal fuente de
informacin de las narraciones de procesos de reforma incluidas en el presente
documento. Una lista completa de los entrevistados se encuentra en los Anexos.
Para tal efecto, se elaboraron guas de entrevista semi-estructuradas para cada uno
de ellos, las mismas que se encuentran en los Anexos.

La necesidad de visibilizar prcticas de decisin o intervencin de los actores, as como

factores y condiciones para la agendacin de una decisin, exigieron el desarrollo de
narraciones en los que se intenta detallar a partir de los testimonios y las fuentes
documentales aquello que ocurri, ms all de la formalidad de los instrumentos de
poltica pblica (aprobacin de normas o creacin de comisiones). De acuerdo con
Barzelay y Cortzar (2004: 17-18):
El mtodo narrativo consiste entonces en una aproximacin procesual y
centrada en la accin a la realidad social, que organiza el flujo de ocurrencias en
funcin al sentido global del proceso bajo estudio (Abbott 2001, 185). El
producto del esfuerzo narrativo es el relato. El relato es una forma de representar
8

una experiencia, que conecta los acontecimientos que la conforman en funcin al

efecto que tienen sobre la experiencia global. En otras palabras, un relato
organiza en una secuencia coherente los acontecimientos que forman parte de un
proceso, en funcin a su contribucin al desarrollo global del mismo
(Polkinghorne 1988, 18). El relato es claramente distinto a una cronologa, en la
cual las acciones y ocurrencias se organizan atendiendo exclusivamente a su
posicin dentro de la lnea del tiempo. Es tambin distinto al reporte, que ofrece
una visin esttica de acontecimientos especficos sin incluirlos dentro de un
todo coherente.
En sntesis, el marco metodolgico ha estado compuesto por la revisin documental, las
entrevistas a profundidad y una seleccin de hitos y procesos de reforma que se exponen
en forma narrativa en la segunda parte del documento.
Grfico 1
Marco metodolgico

Fuente: Elaboracin propia.

1.1. Elementos para el anlisis de los procesos de reforma del servicio civil.
1.1.1.

Seleccin de los hitos y procesos de reforma del servicio civil

Seleccin de los hitos en la evolucin del servicio civil

En 30 aos (1980 2011), se han sucedido numerosos intentos de reformas, as como
cambios generales, incrementales y sectoriales referidos al Servicio Civil. Por ello, se
realiz una seleccin de hitos claves que permitan cumplir con el objetivo central de la
consultora: identificar cules han sido los factores o condiciones que han favorecido o
limitado el xito de las reformas.
Para el presente documento, un hito en la evolucin del servicio civil corresponde a
un hecho concreto de la realidad referido, por ejemplo, a la aprobacin de una norma, la
creacin o clausura de un subsistema organizacional rganos, organismos y/o
comisiones-, o la elaboracin de proyectos de normas.
Sin duda, existen, tambin, procesos informales e incluso contrarios a lo que la norma
legal aprobada establece; sin embargo, resulta muy difcil para efectos de la consultora
por el tiempo y los recursos asignados- la bsqueda y anlisis de informacin respecto de
dichas situaciones. Se ha optado, por lo tanto, por seleccionar aquellos procesos ms
relevantes y objetivados en instrumentos de polticas aprobados o proyectados referidos
al Servicio Civil.

10

Presentamos a continuacin la lista de hitos del servicio civil identificados:

Cuadro 1
Hitos del servicio civil identificados
1980-1990
1990-2000
1982: Creacin de 1990:
Aprobacin
del
la
ley
para reglamento del Decreto
Profesionales de la Legislativo N 276.
salud.
1991: Creacin y aplicacin
1984:
del rgimen laboral privado a
Creacin de la algunas agencias del Estado,
carrera
a travs del
Decreto
administrativa, Legislativo N 728.
mediante
el
Decreto
1992:
Evaluaciones
Legislativo N semestrales obligatorias y
276.
ceses colectivos.
Creacin de la 1993: Ley de Presupuesto
Ley
del Nacional incluye normas de
Profesorado.
austeridad, que prohben
efectuar nombramientos, los
1989:
La aumentos salariales, etc.
autorizacin
del
INAP para tener 1995: Cierre del Instituto
presencia en el Nacional de Administracin
Gabinete
de Pblica.
Consejo
de
Ministros (con voz, 1996:
Programa
de
pero no voto).
Modernizacin
de
la
Administracin Pblica.

2000-2011
2001: Estudio de la Comisin
Multisectorial sobre la situacin del
servicio civil.
2004: Aprobacin de la Ley Marco
del Empleo Pblico- LMEP.
2005: Propuestas de ley de
desarrollo de la LMEP y debate.
2007: Ley de la Carrera Magisterial
y su reglamento.
2008:
Creacin de la Autoridad
Nacional del Servicio CivilSERVIR.-Creacin del Cuerpo
de Gerentes Pblicos.
Creacin del rgimen de los
CAS.
2009:
Primera
evaluacin
sistemtica del servicio civil
mediante la evaluacin de los
operadores del Sistema Nacional
de Inversin Pblica.
2010: Reglamentan rgimen de
evaluacin y capacitacin del
rendimiento.

Fuente: Elaboracin Propia.

11

Identificacin de principales procesos de reforma del servicio civil peruano 1980-2011

Los hitos de reforma, individualmente o agrupados, dan cuenta de determinados
procesos de reforma del Servicio Civil. En el presente documento, un proceso de
reforma del servicio civil implica un conjunto de hechos y decisiones referidos a
propuestas para redisear o alterar caractersticas institucionales (entendidas como las
normas de diseo del sistema del servicio civil) con una nueva orientacin, con el
eventual propsito de mejorar el funcionamiento del servicio civil o parte de este. De
acuerdo a esta definicin, para los procesos de reforma del servicio civil, seleccionaremos
solo los hitos asociados con una propuesta de cambio en la orientacin del sistema. En
ese sentido, un proceso de reforma est compuesto de uno o ms hitos de reforma del
servicio civil en la medida que estos guardan alguna coherencia u orientacin en
conjunto, as como que se desarrollan dentro un perodo determinado.
Los principales procesos de reforma del servicio civil peruano que sern descritos y
analizados son los siguientes:
1. Rediseo de la Carrera Administrativa: Decreto Legislativo 276 (1982-1989).
2. Flexibilizacin laboral en el Servicio Civil: Decreto Legislativo N 728; y ampliacin
desordenada de regmenes de contratacin (1991-1992).
3. Intento de reforma integral de la administracin pblica y de flexibilizacin del
Servicio Civil: Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (1995-1996).
4. Intento de Restructuracin de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP y sus
proyectos de desarrollo (2001-2005).
5. Reforma del Servicio Civil gradual y desde arriba: creacin de Servir como ente
rector, del Cuerpo de Gerentes Pblicos y de los Contratos Administrativos de
Servicios (CAS) (2008 - 2009).
Nos hemos permitido incorporar un proceso especial, tomando en cuenta que resulta
interesante para mostrar los factores o condiciones para una reforma. Si bien no estuvo
12

considerada en la propuesta de trabajo presentada al inicio, consideramos que puede ser

valiosa su incorporacin en este documento.
6. Proceso especial: La Reforma del Rgimen Pensionario de la Ley 20530 o Cdula
Viva.
1.1.2. Contexto poltico-econmico y de reformas administrativas.
Las reformas del Servicio Civil no se producen en el vaco; constituyen, muchas veces,
respuestas a reformas poltico-econmicas y a procesos de reforma ms amplios y
estructurales sobre el funcionamiento y organizacin del aparato burocrtico. En ese
sentido, tomaremos en cuenta el contexto en el que se desarrollaron los procesos de
reforma del servicio civil en el periodo 1980-2011.
A continuacin presentamos un esquema temporal sobre la evolucin de reformas del
servicio civil en paralelo a las dimensiones poltico-econmica y de reformas
administrativas.

13

Grfico 2
Evolucin de las Reformas de Servicio Civil
en el Per en el Contexto Poltico-Econmico y Administrativo

Fuente: Elaboracin Propia.

14

A. Evolucin poltica y econmica del Estado Peruano.

El retorno a la democracia y la democracia de partidos (Segundo gobierno de Belande y primer gobierno
de Garca).
Desde del plano poltico podemos dividir al Per en 2 perodos: uno primero signado
por la competencia partidaria con crisis econmica (1980-1990), y una segunda marcada
por el apogeo de los independientes en un contexto de crecimiento econmico (1990actualidad).
Paradjicamente, en el Per de los 80s, la vuelta de los partidos polticos como
ordenadores de la vida poltica nacional signific un apogeo relativo en cuanto su
representatividad y competitividad. Tal como lo seala Tanaka (1998), el eje central del
sistema partidario peruano de tal docenio democrtico fue el APRA; desafortunadamente
el mal manejo econmico de la crisis internacional, el desorden fiscal y la crisis de la
deuda externa, actuaron como variables fundamentales en la prdida de legitimidad de
los partidos y la reduccin de la confianza en los mismos.
Marcado por una inflacin galopante, y un incremento de acciones terroristas de Sendero
Luminoso, la necesidad de orden fue militarizando paulatinamente el pas, entregando el
poder de las decisiones polticas a los comando polticos-militares (Lynch, 1999). Tal
situacin, generara un rompimiento simblico entre partidos polticos y sociedad civil,
en la medida en que los primeros no podan responder al problema inflacionario y al
terrorismo; de ah que las encuestas realizadas hacia 1989 sealaban que la necesidad de
generar acuerdos alrededor de la poltica antiinflacionaria se manifestaba como una
necesidad (80% de los encuestados 2). Por el contrario, la percepcin en trminos de
efectividad de la democracia actuaba en contra de sus principales instituciones, en este
caso, los partidos polticos (Linz, 1987).
De esta manera hacia 1989, la sociedad civil, tanto ciudadanos como banqueros
contrariados por la heterodoxia de Garca, voltean la mirada hacia agentes nuevos en la
poltica nacional, siendo Vargas Llosa uno de ellos, quien, finalmente tambin ser
vencido por otro outsider: Alberto Fujimori.
2

Encuesta tomada de Lynch (1999:147).

15

El cambio de estado liberal (estabilizacin ortodoxa con transfondo populista del segundo gobierno de
Belande) a estado intervencionista (el contragolpe neoestructuralista del primer gobierno de Garca).
Hacia 1978, la situacin econmica del Per se encontraba en una situacin crtica. Las
reformas aplicadas desde 1975 haban tenido slo un efecto paliativo e incremental que
mantena el gasto pblico con motivos populistas mientras que se negociaba con la banca
y el FMI prstamos para refinanciar las empresas pblicas. Al respecto Parodi (2003)
seala que el ajuste primordial del perodo comprendido entre 1975-1978 se
fundamentaba en mantener la estabilidad econmica, reducir la brecha externa, pero bajo
el reto de no reducir el gasto pblico. Sin embargo, dicho esquema, tericamente, debi
funcionar en la medida en que se incrementaban las exportaciones y su podra amortizar
la deuda externa que el Estado haba contrado. No obstante, la negativa del gobierno de
Morales Bermdez de reducir el gasto pblico, debido a las consecuencias sociales que
esto le generara, se configur en una decisin que pasara la factura a las posteriores
etapas. De esta manera, hacia 1976, cuando las reservas internacionales del Per caeran
generando de forma paralela una mayor explosin social, la opcin de devolver el poder a
los partidos polticos se toma en cuenta.
Bajo tal precedente, la transicin a la democracia mediante la Asamblea Constituyente en
el ao 1978 y con firma de la Constitucin en 1979, vendra con la necesidad de un
reajuste econmico. Para entonces, la posibilidad abierta que signific la democracia para
muchos partidos polticos, opac el tema econmico. Un ambiente marcado por la
coyuntura eleccionaria y la competencia poltica, oblig al partido ganador-Accin
Popular con Fernando Belaunde- a tomar medidas cautelosas en cuanto a la actualizacin
de los precios controlado por el modelo de Industrializacin por Sustitucin de
Importaciones aplicadas por Velasco, e infructuosamente desmanteladas por Bermdez.
Siendo el principal problema el dficit fiscal y la brecha con los precios externos, las
polticas llevadas a cabo por un programa implementado a la salida de Morales
Bermdez, en 1978, logr reducir dichos problemas pero con el efecto negativo de una
galopante inflacin que sera el principal reto durante el gobierno de Belande.

16

El manejo ortodoxo de la economa, sumado al

populismo poltico no permiti

aprovechar la oportunidad creada por la transicin a la democracia en la actualizacin

rpida de los precios; por el contrario, se apost a una actualizacin paulatina de los
mismos, los que influiran en el movimiento obrero, social y la izquierda en
movilizaciones en contra del gobierno, as como en la deslegitimacin de Accin Popular
cuyo manejo poltico se vea limitado por dichas minidevaluaciones que se aplicaban en
funcin de controlar la inflacin.
El escenario que dejara Belaunde al final de su gobierno, fue uno igual de crtico que el
de Morales en 1976, ya que, si bien durante los cuatro primeros aos se neg a realizar
ajustes en cuanto a la inversin estatal, hacia los aos 1984-1985 de su gobierno, se
comenz un proceso de moratoria unilateral de la deuda externa, la que, cort el
financiamiento que reciba el Per a travs de crditos de la banca privada y de los
organismos como el FMI.
La inversin poco productiva que se haca de los prstamos, como seala Parodi,
revirti nuevamente en una crisis econmica y tambin poltica para Accin Popular.
Se cierra un breve captulo de la ortodoxia populista en el manejo de la economa, para
dar paso a la heterodoxia dogmtica de Alan Garca. As, durante los perodos 1985-1990,
el pas se manejara bajo los esquemas estructuralistas cuyos postulados: el deterioro de
los trminos de los trminos de intercambio, la condicin de pas perifrico y la dualidad
de la economa peruana (Stromquist & Plaza, 2006), conllevaran a la mayor crisis
econmica del pas.
En lneas generales, podemos definir los principios de la poltica econmica de Alan
Garca en:

17

Cuadro 2
Principios de poltica econmica Gobierno de Alan Garca
El aspecto de la inflacin

Se crea que la presencia de mucha

capacidad instalada ociosa, y no obedece a
un fenmeno monetario.
Se crea que obedeca a un incremento en los
precios.
El aspecto fiscal
Se crea que el dficit fiscal se deba a la poltica
de contraccin de la demanda.
Escasez de divisas
Se le atribua a una excesiva carga en el pago de
la deuda.
Fuente: Elaboracin propia en base a Parodi (2003: 206).
Sobre la inflacin, los heterodoxos vieron como concordante su relacin con un
incremento paulatino aunque sostenido de los precios, tomando la decisin de
congelarlos. De esta manera, se definieron los precios para cerca de 12 000 productos
(Parodi 2003:256), que solo pudieron ser sustentados en la medida de subsidios y gastos
externos, ello traera un breve perodo de estabilidad, seguido de una gran crisis
inflacionaria.
Lo ms relevante del punto surge en los intentos de nacionalizacin de la banca hacia
1987, fruto de la necesidad de conseguir financiamiento, ya que, con la negativa de pago
de la deuda, Per se encontraba en una situacin de aislamiento internacional. No ser
sino hasta las elecciones, donde la temtica de la inflacin y la poltica econmica van
tomando cuerpo para poder competir con el partido oficialista, y donde,

algunas

minidevaluaciones se vienen realizando en funcin de actualizar los precios. Bajo el

fracaso de los paradigmas ortodoxos con Belande, y heterodoxos con Garca, la
poblacin se vera atrada por la propuesta del escritor Mario Vargas Llosa, candidato
presidencial.
El autoritarismo competitivo (Primer gobierno de Fujimori)
Desde la Ciencia Poltica, el gobierno de Alberto Fujimori es considerado como un
autoritarismo competitivo (Levitsky & Way, 2010) , dicho trmino refleja las principales
caractersticas de la actuacin del fujimorismo: abuso de poder en la actuacin del estado,
18

restriccin de las libertades civiles y polticas de los opositores al rgimen, en muchos

casos existe una alianza estratgica con las fuerzas militares y un control de los medios de
comunicacin; no obstante todas estas apreciaciones, la oposicin puede manifestarse y
participar de canales legales de competencia poltica.
Es as que el gobierno de Fujimori implement, adems de los elementos propios del
autoritarismo competitivo, el discurso antipoltico, polarizando con los partidos
tradicionales y culpndolos de los grandes males del pas. Por otro lado, combinaba
dichos elementos discursivos con polticas de corte populista (Freindenberg, 2007),
donde su estilo de liderazgo y los programas sociales desarrollados le valdran ganarse un
apoyo popular, especialmente de los sectores donde dichos programas tenan incidencia.
No ser sino hasta la manipulacin constitucional que se intentara hacer mediante la
Ley de interpretacin autntica donde la sociedad civil -cuya lucha por el retorno de la
democracia haba sido satanizada y rezagada por el fujimorismo- toma mayor cuerpo e
inicia una serie de movilizaciones en pro del cambio de rgimen. Sin embargo, fruto de
las contradicciones internas dentro del mismo gobierno, y acelerado por la salida del
asesor Vladimiro Montesinos, Alberto Fujimori terminara huyendo a Japn, dando inicio
a un proceso de transicin, donde nuevamente los partidos tradicionales (APRA, APP,
PPC) y los formados recientemente (PP, FIM, UPP, etc.) tendran la oportunidad de
generar consensos.
La democracia sin partidos (Gobierno de Transicin de Paniagua, gobierno de Toledo y segundo gobierno
de Garca).
El entusiasmo generado por la vuelta a la democracia llev a sostener que muchos de los
problemas estructurales (econmicos, sociales, densidad del Estado en el territorio)
podran ser abordados bajos los esquemas propios de la poltica del neoliberalismo. Sin
embargo, se desestimaba que el problema de la fortaleza del Estado y la administracin
burocrtica podran ser una limitante para el crecimiento econmico y el abordaje de los
pedidos de la poblacin de cara a la nueva democracia.
La premura en la firma de pactos sobre lo que seran las prioridades de atencin, conduce
hacia el Acuerdo Nacional. De 14 firmantes (7 de los cuales son partidos polticos), en la
19

actualidad slo 43 son actores relevantes en la arena poltica. El surgimiento de nuevas

organizaciones como el nacionalismo, y posteriormente el fujimorismo, en sus diversas
formas, afectaron a los acuerdos arribados en dicho pacto. En trminos de polticas
pblicas, la inestabilidad partidaria no contribuye a mantener en el tiempo los objetivos
nacionales sealados en el Acuerdo Nacional.
El surgimiento de nuevos actores pone el peligro la estabilidad poltica del pas, peor an,
cuando tales actores son polticos inexpertos cuya organizacin poltica es bastante
personalista. A ello hay que sumarle que los grandes retos que la conflictividad social
plantea, restringe el marco de accin en la formulacin de polticas acertadas y,
sobretodo, oportunas a demandas que no se agregan en preferencias programticas
(Kitschelt, 2010), y que, no utilizan canales partidarios para agendar sus peticiones en la
lista de prioridades del gobierno, todo ello como producto del desborde de la
representacin.
Es as, que la actual crisis de partidos polticos exige del Estado una atencin eficiente y
eficaz a los ciudadanos, en la medida en que este responsiveness pueda recuperar
paulatinamente, la confianza en las instituciones democrticas.
El cambio de estado intervencionista a estado neoliberal y regulador (estabilizacin, liberalizacin y
apertura al exterior de Fujimori) y (continuidad neoliberal con ajustes redistributivos de Paniagua,
Toledo y Garca 2)
Mario Vargas Llosa, an candidato hacia las elecciones generales de 1990, propona la
ejecucin de dos shocks econmicos con el motivo de actualizar los precios y reactivar la
economa con la supervisin del FMI. Sin embargo, en el juego poltico, las diversas
alianzas que vean con recelo la candidatura de MVLL, terminaron cuestionndolo, y en
muchos casos, aliados suyos, traicionndolo.
El programa de ajuste econmico propuesto por Vargas Llosa era bsicamente
fundamentado en los principios del neoliberalismo econmico. As, una vez que Vargas
Llosa fuera derrotado en las urnas, el siguiente paso para su contrincante, Alberto
Acuerdo
Nacional
(2002).
[ONLINE],
http://www.acuerdonacional.pe/an/actasuscripcion.html
3

20

consulta

realizada

el

19/02/2012:

Fujimori, fue realizar un shock econmico que estara destinado a sincerar los precios de
la economa y solucionar el bloqueo internacional que pesaba sobre el pas, todo ello bajo
una estricta supervisin de los organismos internacionales como el FMI, accin que
adems se inscribe en la misma tnica de la firma y adopcin del consenso de
Washington.
Adicionalmente, todo ello, se configurara en una forma de gobierno sustentado en el
clientelismo econmico y poltico ejercido por medio de programas sociales. En cuanto a
las polticas pblicas, el esquema promovido por el gobierno de Fujimori era populista,
ya que, la focalizacin, atencin y el uso de los servicios del Estado se concentran en
zonas con mayor cantidad de electores y enfocado en un servicio bsicamente asistencial,
que no desarrollaba capacidades productivas en su pblico objetivo (Arce, 2003). Otro
punto a considerar, es el cambio de una matriz econmica Estado-cntrica a uno
mercado-cntrica (Cavarozzi, 2001), donde las privatizaciones y la inclusin de
postulados sobre la economa (nuevamente tardas como en el caso de Garca) influan en
la formulacin e implementacin de las polticas, otorgndoles un carcter ms tcnico
y no poltico.
Posteriormente, el modelo implementado por Fujimori sufrira una serie de variaciones
en la medida de su desempeo durante los ltimos 20 aos. De esta manera, luego del
autogolpe realizado en 1992, y el fracaso en la respuesta a la crisis asitica de 1998, que
causara recesin; gran parte de la sociedad civil que planteaba un cambio de rgimen
tuvo una oportunidad de movilizarse. Dicha coyuntura concuerda perfectamente con la
aparicin de videos de actos de corrupcin en la que el asesor presidencial se encontraba
inmerso.
Las polticas econmicas de los posteriores Presidentes democrticos seguiran el mismo
derrotero, en gran medida, fruto del obligatorio aprendizaje de que las frmulas
heterodoxas, como en el caso de Garca a finales de los 80s, haban fracasado.
No obstante el mantenimiento del modelo, novedosas frmulas de atencin y
aproximacin a los pobreza fueron paulatinamente implementadas. As, el ex -Presidente
Valentn Paniagua propuso las mesas de lucha contra la pobreza, un instrumento
destinado a recoger las principales demandas de la poblacin, para posteriormente,
21

agendar sus prioridades como primer paso hacia la formulacin de polticas pblicas. Sin
embargo, con el advenimiento de las elecciones y la demanda de los actores regionales
por la descentralizacin fiscal y poltica, dicha iniciativa sera instrumentalizada como
tribuna poltica por las fuerzas regionales y el gobierno del Presidente Toledo.
Econmicamente, el Per, bajo el gobierno de Alejandro Toledo, experiment (y
experimenta hasta el momento) un buen escenario en cuanto al precio internacional de
los metales, lo que permiti sustentar la denominada poltica econmica del chorreo.
Nuevamente, se dejaba al mercado asignar de los recursos, sin tomar en cuenta la
debilidad del Estado y la concentracin del mercado en las grandes ciudades, dejando de
la lado las ciudades intermedias del sur del pas como: Ayacucho, Huancavelica, Cuzco,
Puno, Madre de Dios, Moquegua, etc. Dicha poltica generara una brecha entre el norte,
inserto en la dinmica econmica internacional, y el sur, con economas de subsistencia y
ms tradicionales.
Posteriormente, bajo el segundo gobierno de Alan Garca, el modelo extractivista, basado
en la explotacin minera tomara un mayor dinamismo. La rpida concesin de lotes de
exploracin petrolera en la selva, la imposicin unilateral de proyectos mineros sin
respecto al Convenio 169 de la OIT, generan un escenario crtico en el mbito
econmico, debido a los conflictos sociales, condicionando en gran medida el futuro
econmico del pas.
Tales son los retos que se presentan en el mbito econmico. Si bien es cierto el
crecimiento es positivo, incluso en poca de crisis internacional, tambin es importante
recalcar que este se manifiesta con una mayor divisin social. La implementacin de las
frmulas neoliberales, con una economa extractivista, choca directamente con las
prcticas tradicionales de subsistencia y agricultura de la poblacin residente en las zonas
de explotacin minera, petrolera o gasfera, generando la denominada dcada de los
conflictos sociales.
Cabe agregar que el crecimiento econmico y el aumento de los ingresos del Estado
presentes en el gobierno de Garca no estuvieron acompaados de una efectiva ejecucin
del gasto pblico, en particular por parte de los gobiernos locales y regionales. Esta
situacin gener permanentes cuestionamientos a las capacidades estatales para la
22

gerencia de los recursos pblicos, lo que de algn modo incidira como veremos luegoen las reformas de servicio civil vinculadas a la creacin de un cuerpo de gerentes
pblicos y de SERVIR.
B. Evolucin de reformas del Estado y modernizacin administrativa.
Las reformas administrativas en el Per se han erigido bajo el nombre genrico de
Reforma del Estado y, en otros casos, Modernizacin del Estado. Estos esfuerzos de
reformas se han producido, fundamentalmente, desde los aos 90, con el Gobierno de
Alberto Fujimori, que introduce un esquema neoliberal, guiado por el Consenso de
Washington y bajo la imagen de un Estado que hasta el momento se haba mostrado
burocrtico y elefantesico y que, por tanto, deba ser erradicado.
Ciclo pre Reformas (1980-1990)
Entre el 80 y el 90 podramos decir que nos encontrbamos en un ciclo pre reformas
administrativas, si bien es cierto en este periodo tambin se dieron algunos cambios
significativos sobre todo en la organizacin poltica del territorio, que devino tambin en
la construccin de espacios de organizacin poltica y administrativa. La reforma ms
grande de este periodo fue la denominada Regionalizacin, que tuvo lugar durante el
Primer Gobierno de Alan Garca. Sin embargo, el Estado mantuvo un rgimen
bsicamente orientado al Estado de Bienestar, prestacional y con altos niveles de
intervencionismo y burocratismo.
A partir de los 90, Cortzar identifica inicialmente dos ciclos de Reforma. Uno que va
desde 1990 al 1996, y el segundo que va de 1996 al 2000. En un esfuerzo de continuidad
de lo dicho por Cortzar y sobre la base de un rpido mapeo de hechos ocurridos en este
periodo, podramos decir que hay dos ciclos ms: el tercero, que va de 2001 al 2004; y el
cuarto, que va desde 2008 al 2011. 4

En esto coincidimos con una reciente presentacin de Cortzar en el VI Seminario de Reforma del
Estado de la Escuela de Gobierno PUCP www.pucp.edu.pe/escueladegobierno. Sin embargo, Cortzar
plantea el tercer ciclo de reformas exclusivamente centrado en reformas de sistemas administrativos,
mientras que nosotros consideramos las reformas poltico administrativas de la descentralizacin como
parte de las reformas poltico-administrativas.
4

23

Primer Ciclo de Reformas (1990-1996)

El primer ciclo de reformas administrativas en el Per se produce en el contexto del
primer gobierno de Alberto Fujimori. En esta etapa, el problema central
permanentemente visibilizado y expresado por los tomadores de decisin fue el
sobredimensionamiento del Estado. Se comprenda la burocratizacin como sinnimo de
ineficiencia o incompetencia intrnseca de la administracin pblica. Juan Carlos Hurtado
Miller, Primer Ministro de entonces, caracteriz al aparato estatal como una organizacin
grande e ineficaz. Carlos Boloa, Ministro de Economa de entonces, usaba el trmino
Reforma del Estado, planteando la necesidad de una reduccin del nmero de empleados
pblicos y del nmero de entidades pblicas. (Cortzar 2007: 45)
Ante esta situacin, la idea de la Reforma del Estado se centra en la promocin de un
programa de renuncias voluntarias y la creacin de entidades autnomas (SUNAT,
FONCODES, CONASEV, etc.), las mismas que constituiran luego las llamadas islas
de eficiencia. A este proceso se le ha denominado la creacin de reformas de enclave.
Las renuncias voluntarias no fueron tan exitosas. Con el ingreso de Carlos Boloa como
Ministro de Economa, y dada su posicin claramente liberal, temas centrales de su
agenda de gobierno fueron la reduccin del aparato estatal y la privatizacin de empresas
pblicas. La clara relacin entre el dficit pblico, la necesidad de estabilizacin de la
economa y la reduccin del aparato estatal fue un factor determinante en la agendacin
de estas reformas administrativas que tuvieron efecto en el empleo pblico (Cortzar
2007:21).
A este proceso se sum un proceso de difusin por imitacin de la flexibilidad
administrativa a otras instituciones pblicas respecto de lo ocurrido en dichas islas de
eficiencia, as como la reorganizacin de entidades pblicas como una estrategia
desarrollada desde el INAP y luego desde la PCM.
Como menciona Cortzar (2007: 42-43):
La reorganizacin propuesta por el INAP supona tres niveles: el institucional
(cada entidad formara una comisin para identificar sus problemas de
ineficiencia,

superposicin

funcional,
24

imprecisin

de

competencias,

sobredimensionamiento, etc., proponiendo medidas de solucin), el sectorial o

regional (cada ministerio o regin conformara una comisin, armonizara las
propuestas de las instituciones respectivas y definira la estructura del sector) y
finalmente el global. En este ltimo nivel, el INAP que se constitua como
Secretara Tcnica del Proceso de Reorganizacin- reformulara las propuestas
sectoriales y regionales y propondra la nueva estructura de los ministerios.
Sin embargo, esta iniciativa surgida en el INAP para mantener algn posicionamiento y
control sobre los procesos de cambio de la administracin pblica- no tuvo mayor xito.
No generaron entusiasmo ni sentido de urgencia en relacin a algn problema
importante de la agenda de gobierno.
En el caso de la PCM, una reforma ms amplia de la administracin pblica estuvo
presente desde el inicio de la gestin Fujimori. El Presidente del Consejo de Ministros,
Hurtado Miller, solicit facultades delegadas para estos efectos, sin que el Congreso se las
otorgue. Su sucesor, Carlos Torres y Torres Lara tambin solicit facultades para la
reforma de la administracin pblica, lo que tambin fue denegada. Tiempo despus, en
julio de 1991, el propio Presidente Fujimori solicit nuevamente facultades legislativas
para efectuar una reforma integral de la administracin pblica y empresas estatales, sin
xito. (Cortzar 2007:45) El sucesor de Carlos Torres y Torres Lara, Alfonso de Los
Heros, tambin incluy el tema en agenda y solicit facultades delegadas, con un nuevo
fracaso.
Ante esta situacin, De los Heros decidi fortalecer el rol de la PCM, conformando una
Comisin Especial para la reforma de la administracin pblica, elaborando un proyecto
de Ley de Poder Ejecutivo, que planteaba reorganizar los ministerios y reducir su nmero
aproximadamente a siete (Cortzar 2007: 47). El autogolpe de Estado del 5 de abril de
1992 dejara en suspenso todo este proceso. Si bien el tema de la reforma del Estado,
bajo la denominacin de Modernizacin del a Administracin Pblica, figuraba entre
las medidas de reconstruccin nacional anunciadas por Fujimori, este tema fue perdiendo
importancia (Cortzar 2007: 47).
En 1995, el INAP fue desactivado, como resultado de un acto de persuasin de Leonie
Roca frente a Efran Goldemberg, Primer Ministro de aquel entonces. Roca convenci al
25

Primer Ministro Goldenberg de desactivar el INAP5, entre otras OPD que se cerraron en
la poca por su ineficiencia. As, se form una Comisin Liquidadora, que presidi Roca
y que, en un plazo de 3 meses, logr desactivar el INAP y obtener las renuncias de todo
el personal (170 personas)6. Las funciones del INAP son transferidas a cada entidad
pbica y a la PCM, segn D.S. 74-95-PCM. En la prctica, las competencias del INAP
como ente rector de las polticas de gestin pblica quedaron descolgadas; dando paso a
la disputa por el control de polticas entre el MEF y la PCM (Cortzar 2002: 70).
Segundo Ciclo de Reformas (1996-2000)
Fujimori es elegido Presidente con la nueva Constitucin de 1993, cuya interpretacin
permiti la reeleccin inmediata. Un equipo de consultoras, formado por las mismas
personas que formaron parte de la Comisin Especial formada con De los Heros, se
encargaron de preparar para la PCM el Diagnstico normativo-institucional del Poder
Ejecutivo, financiado por el BID. En este documento, el problema central que se
planteaba era el desorden organizativo que mostraba estructuras paralelas dentro de los
ministerios, superposicin de funciones entre entidades distintas, predominio de
provisin directa de servicios y poca flexibilidad del rgimen laboral del sector pblico.
El documento Marco Conceptual: Modernizacin del Estado, plante tres lneas de
accin:
a) la transformacin de los macro-procesos administrativos, flexibilizndolos
para que sirvieran como eficaces herramientas de gestin; b) la modificacin
de la estructura organizacional del Poder Ejecutivo, mediante una clara
identificacin de las funciones de cada entidad y c) el rediseo de los
procesos y procedimientos de uso interno en cada entidad pblica (Cortzar
2007:56).
La modernizacin implicaba un proceso de flexibilizacin de los sistemas
administrativos, a cargo de la PCM, as como de reorganizacin de las oficinas pblicas, a
cargo de cada entidad. Esto implicaba un grado importante de centralizacin del proceso
de cambio en manos de la PCM (Cortzar 2007:56).

5
6

Ley 26507, ley que cierra el INAP y declara en reorganizacin la ESAP.

Entrevista a Leonie Roca.

26

En abril de 1996, el cambio del Primer Ministro Crdova y el ingreso de Alberto

Pandolfi, sin una agenda clara, permitieron la agendacin del tema por incidencia de
Leonie Roca nuevamente. Como explica Cortzar, las consultoras convocadas por Roca
pensaron que esta era una buena oportunidad para introducir cambios sin tener que pasar
por el Congreso y que el Presidente Fujimori no tendra mayor resistencia de tomar
medidas impopulares pues no haba elecciones hasta 1999 (Cortzar 2007:57).
En este contexto se crea el Programa de modernizacin de la Administracin Pblica
(PMAP), centralizando la reforma y promoviendo una reforma organizativa como
solucin de carcter global (Cortzar 2007:61). Esta propuesta, producto de un desliz del
Ministro Camet, tuvo impactos serios en la opinin pblica por eventuales despidos
masivos y la aprobacin de un paquete normativo que en conjunto conducan a la
supresin de unas 30 entidades autnomas y proyectos especiales, qued trunca frente al
Consejo de Ministros que no le dio su aprobacin. Tambin quedaron sin respaldo del
Presidente.
Tercer Ciclo de Reformas (2001-2004)
Con la renuncia d Alberto Fujimori desde Japn, asume el gobierno Valentn Paniagua en
lo que se llam un gobierno de Transicin. Poco despus se convocaron a elecciones y
Alejandro Toledo obtuvo la Presidencia, con quien se inicia un nuevo ciclo de reformas
administrativas en el marco de retorno al rgimen democrtico. El gobierno de Alejandro
Toledo le dio particular nfasis a la descentralizacin poltico-administrativa. En el ao
2002 se aprob una Reforma Constitucional sobre la Descentralizacin. Se aprob de
inmediato la Ley de Bases de la Descentralizacin, la Ley de Demarcacin Territorial y la
Ley Orgnica de Regiones e instalacin de gobiernos regionales y se c conform el
Consejo Nacional de Descentralizacin, ente rector y coordinador del proceso. En el ao
2003 se promulg la Ley Orgnica de Municipalidades, la Ley de Promocin de la
Inversin Descentralizada, la Ley de Descentralizacin Fiscal, la Modificacin de la Ley
de Tributacin Municipal, la Ley de Sistema de Acreditacin y la Ley de Incentivos para
la Integracin y Conformacin de Regiones. En este ciclo se produce una preparacin de
diversos sectores para la descentralizacin de funciones y competencias.

27

Asimismo, entre el 2001 y el 2004, diversas reformas de carcter incremental se fueron

sucediendo. Se incorpor la lgica de la transparencia pblica y la participacin ciudadana
en los procesos presupuestales; se instauraron Mesas de Concertacin de Lucha contra la
Pobreza como mecanismo de dilogo; se aprob la Ley de Prudencia y Transparencia
Fiscal, el Sistema Integrado de Administracin Financiera, la Ley de Acceso Ciudadano a
la Informacin sobre Finanzas Pblicas, y se implementa el Portal de Transparencia
Econmica del MEF. Durante este periodo la PCM tuvo un claro protagonismo y se
recupera para los ministerios la idea de ente rector. Adicionalmente, se fusionan diversas
entidades pblicas y se revisa la existencia de diversos rganos y ministerios. En este
marco, en el ao 2004, se aprueba la Ley Marco del Empleo Pblico, como un intento
por una reforma integral del servicio civil, quedando a la espera la aprobacin de las leyes
de desarrollo.
Cuarto Ciclo de Reformas (2007-2011)
En el 2006, Alan Garca vuelve al poder en un segundo gobierno, de mucho ms corte
neoliberal y con algunas polticas redistributivas a travs de programas sociales como el
programa de transferencia condicionada JUNTOS. En este marco, Alan Garca encarga a
la flamante Ministra de Transportes y Comunicaciones, Vernica Zavala, dirigir el
proceso de Reforma del Estado. El mayor resultado de esta gestin fue precisamente la
aprobacin de una nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) en diciembre del
ao 2007. La Secretara de Gestin Pblica de la PCM, por su parte, estuvo a cargo de
una militante aprista, Nilda Rojas, periodista con un mnimo expertise en el tema y cuyo
mayor acercamiento al sector pblico haba sido trabajar como asesora del congresista
Jorge del Castillo (2002-2007).
Durante el primer ao de gobierno Zavala pone nfasis en la fusin de los programas
sociales que duplicaban funciones, aunque el proceso se detuvo prontamente. En marzo
del ao 2007, se expidi el Decreto Supremo No. 027-2007-PCM, que estableci doce
polticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno
Nacional. La No. 10 corresponda a la simplificacin administrativa, con lo que se
buscaba promover la permanente y adecuada simplificacin de trmites, identificando los
ms frecuentes, para reducir sus componentes y el tiempo que demanda realizarlos, as
como promover la aplicacin del silencio administrativo positivo en los procedimientos
28

administrativos de las entidades del Gobierno Nacional. El nfasis pareca estar en todo
momento en la simplificacin administrativa como herramienta para facilitar la inversin
privada, que se haba convertido en la poltica pblica por excelencia para lograr la
estabilidad y crecimiento econmico.
Las reformas emprendidas fueron todas parciales y de tipo administrativo, sin mayor
articulacin que permitieran hablar de una autntica reforma del estado. El terremoto del
15 de agosto del 2007 en el sur del pas hizo notar la incapacidad de los sistemas y
procesos gubernamentales para atender rpida y eficientemente las necesidades de la
poblacin. El Decreto Supremo No. 090-2010-PCM, dictado poco antes de terminar el
gobierno, aprueba el Consolidado de los Avances en Reforma del Estado y la Estrategia
de Modernizacin de la Gestin del Estado. En esta norma se puede observar la
tendencia del gobierno a priorizar la simplificacin administrativa, la elaboracin de las
matrices de competencias y la creacin de 12 nuevas entidades pblicas (2 ministerios y
10 organismos pblicos).
Este cuarto ciclo de reformas tambin estuvo caracterizado por algunas reformas
importantes en materia del servicio civil. La idea central que domina este periodo est
referida a la eficiencia y la capacidad en el servicio civil para la gerencia pblica. Se crea el
Cuerpo de Gerentes Pblicos y la Autoridad del Servicio Civil SERVIR. Tambin en
este periodo se crea una nueva modalidad de servicio en el Estado: los CAS, Contratos
Administrativos de Servicios.7
1.1.3. Criterios de anlisis de los procesos de reformas en servicio civil.
Asimismo, los procesos de reforma del servicio civil peruano identificados sern
analizados en base a los distintos factores que posibilitaron o dificultaron su aprobacin.
As, por ejemplo, tendremos los siguientes criterios de anlisis:

DS No. 075-2008-PCM, aprueba los lineamientos que reglamentan el Rgimen de Contratacin

Administrativa de Servicios.
7

29

Emprendedores de polticas 8: se refiere a los actores que toman la iniciativa de

reforma y disean la estrategia de su implementacin aprovechando una ventana
de oportunidad.

Liderazgo poltico: adopcin y respaldo pblico por parte de un decisor de polticas

a un proyecto de reforma especfico, como un poltico o un funcionario de alto
rango (por ejemplo, el Presidente, un ministro o un congresista). Se analiza el rol
que juega este lder para apropiarse de la reforma e implementarla; convocando
para tal efecto a los recursos humanos, econmicos y materiales necesarios.

Entorno poltico: se refiere a las condiciones polticas existentes que favorecen o no

la aprobacin de una determinada reforma de servicio civil. As, por ejemplo,
tomamos en consideracin la configuracin partidaria y la composicin del voto
del Congreso que aprob la reforma de servicio civil en mencin; las relaciones
Poder Ejecutivo-Poder Legislativo; la legitimidad del gobierno, entre otras.

Concordancia con la poltica econmica y con la agenda de reforma administrativa:

tomaremos en consideracin cmo cada proceso de reforma del servicio civil
correspondi con la poltica econmica predominante en el contexto nacional; as
como las estrategias utilizadas para lograr insertar la reforma de servicio civil
dentro de una agenda de reforma administrativa ms amplia. En ambos casos,
analizaremos en qu medida alinearse con la poltica econmica y con la corriente
de reforma administrativa predominantes favoreci o no la agendacin de las
reformas de servicio civil.

Actores con intereses contrapuestos: prestaremos atencin a los actores relevantes que
hayan tenido posiciones contrapuestas a los procesos de reforma del servicio civil
(por ejemplo, el Congreso de la Repblica, el Presidente de la Repblica, el

8 Los

empresarios de polticas son personas que participan en el proceso de elaboracin de polticas desde
muy diversas situaciones (como actores visibles u ocultos) y desean invertir sus recursos (tiempo, energa,
reputacin y a veces dinero) a cambio de obtener polticas que respondan a los problemas que les
preocupan (definidos de la manera como les resulta relevante) o impliquen la aplicacin de sus propuestas
de solucin favoritas. Tres son las actividades principales que desarrollan: a) impulsan sus preocupaciones
acerca de ciertos problemas en la agenda presionando por una determinada forma de definirlos, b)
ablandan el terreno para sus alternativas de solucin favoritas y c) promueven el enganche de las corrientes
de procesos (Cortzar: 2002).

30

Ministerio de Economa y Finanzas, los sindicatos, etc.); de forma tal que se

hayan convertido en los principales obstaculizadores o saboteadores de dichas
reformas.

2. N AR R ACI N

DE LO S P RO CESO S DE R EF OR M A DEL SERV I CI O CIV I L

1980-2011

P ERUAN O EN EL P ER O D O

SEL E CCI O NADO S .

2.1. Rediseo de la carrera administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980 -1990)9.

Entre 1980 y 1990, se aprobaron una serie de normas que limitaban el alcance de la
carrera pblica o que permitan realizar contrataciones fuera del rgimen de carrera.10 De
esta manera, si bien se aprob el Decreto Legislativo 276, no se implement propiamente
una carrera pblica basada en el mrito.
El servicio civil heredado y su rediseo: 1980-1990
En los ltimos aos de la dcada del setenta, el gobierno de Morales Bermdez tom
medidas de ajuste fiscal frente a la crisis internacional: entre ellas, busc reducir el
tamao del servicio civil, el cual haba crecido vertiginosamente, casi duplicando su
tamao en una dcada (Wise 2003: 129; Dans 2008: 50).

Nota del consultor: inicialmente se busc estudiar los procesos de aprobacin de las principales normas
de carrera. Sin embargo, limitaciones de tiempo y dificultad de acceso a las fuentes no han permitido
realizar esta tarea. En cambio, se mostrar el desarrollo normativo del modelo de servicio civil de carrera
para el periodo 1980-1990.
10Estos mecanismos han sido usuales en el manejo de los servicios civiles latinoamericanos; Grindle ha
identificado a cada uno de estos mecanismos como redefinicin (re-definition), legislacin que reduce el alcance
del sistema de servicio civil; y reingeniera (re-engineering), creacin de medios para contratar servidores
pblicos fuera de las regulaciones del sistema del servicio civil (Grindle 2010: 8).
9

31

Cuadro 3
Evolucin del tamao del servicio civil: dcada del 70
Cantidad de Servidores Pblicos 1969 - 1978
Ao
Total

1969

1970

1971

1972

1977

1978

225714

240163

270952

318821

432771

424611

Fuente: Wise 2003: 129.

En el rgimen militar, durante los gobiernos de Velasco Alvarado y Mrales Bermdez,
se aplic el Estatuto y Escalafn del Servicio Civil vigente (Decreto Ley 11377) de la
misma manera inefectiva que sus predecesores (Wise 2003: 130). El comn de los
procedimientos seguidos para la contratacin de personal estuvo ms directamente
asociado a prcticas patrimonialistas antes que a concursos abiertos y competitivos.
Como seal Wise (2003: 130):
La regla, que incluye a casi a todos los casos, es que las recomendaciones tienen
un influencia preponderante () los postulantes aseguran los puestos a travs de
recomendaciones de personas de fuera del sector pblico que conocen al que
contrata (Cleaves y Scurrah 1980: 77).
En este contexto de crecimiento desmedido del tamao del servicio civil, el gobierno dio
inicio a un programa de incentivos para conseguir renuncias voluntarias. La medida no
fue efectiva. Ms aun, muchos de los mejores funcionarios de carrera, influidos por la
reduccin de las remuneraciones que afect ms severamente a los altos puestos entre
1973 y 197711, optaron por dejar la administracin pblica (Dans 2008: 502)12.
Tras la Asamblea Constituyente, la aprobacin de la Constitucin de 1979 y el
consecuente triunfo de Fernando Belande Terry en las elecciones generales para el
perodo 1980-1985, se dio inicio al gobierno de Accin Popular sin un servicio civil de
Entre 1973 y 1977, los salarios anualizados de los funcionarios del nivel ms alto (nivel I de acuerdo al
Decreto Legislativo N 11377) se redujeron en ms del cincuenta por ciento (Wise 2003: 130).
12 La salida de funcionarios altamente calificados se daba en un contexto en el que se haba formado un
grupo importante de tecncratas atrados por el papel empresarial que haba asumido el Estado (Wise 2003:
130.131).
11

32

carrera basado en el mrito. El gobierno de Belande busc re-direccionar el rol del

Estado: de uno empresarial e intervencionista a una economa con orientacin de
mercado (con nfasis en un ambicioso plan de privatizaciones de empresas pblicas y
promocin de las exportaciones), y, a su vez, decidi emprender un proyecto que
involucraba grandes cantidades de inversin pblica en el desarrollo de infraestructura a
nivel nacional.13 El desarrollo de dicho proyecto requera de capacidad tcnica. Para
[poder] suplir la ausencia de funcionarios de carrera capacitados (Dans 2008:502), el
gobierno opt por contratar una cantidad significativa de personas en puestos altos como
personal de confianza con remuneraciones altas (Dans 2008:502; Mndez 1995:33); es
decir, se encontr una solucin contratando a personas para puestos directivos fuera de
los mecanismos de la carrera del servicio civil vigente (Decreto Ley 11377). El gobierno
de Belande continu la prctica de realizar abundantes contrataciones fuera de la
legislacin de la carrera del servicio civil. As, por ejemplo, bajo la modalidad de
trabajadores contratados, contemplada en la legislacin para funciones temporales,
ingresaron muchos servidores pblicos a desarrollar funciones permanentes (Dans
2008:503).
En 1982 se dicta la Ley de Profesionales de Salud (Ley N23536) y en los siguientes aos,
hasta 1990, se aprueban un conjunto de normas que van modificando el diseo inicial de
la carrera de los profesionales de este sector.14 De modo que, por ejemplo, se distorsiona
el sistema de remuneraciones, se congelan los ascensos y se flexibilizan criterios de
entrada para algunos grupos profesionales. Varios de estos cambios responderan a la
influencia que llegaron a tener intereses corporativos (Arroyo y Echegaray 2008: 37-41).
Entre 1980 y 1985, el INAP tuvo poca relevancia los procesos de planificacin y gestin
de la administracin pblica, y no tuvo participacin alguna en el proceso de aprobacin
de normas de carrera, como la mencionada Ley de Profesionales de Salud y la Ley del
Dicho proyecto tomaba cincuenta por ciento de financiamiento externo para una inversin pblica
estimada en once mil millones de dlares para salud, carreteras, energa elctrica y agricultura (Wise 2003:
161-171). El gobierno de Belande acabara logrando pocas privatizaciones de empresas estatales que,
adems, fueron de poca envergadura (cadena de supermercados, fbrica de tractores y herramientas, y
planta congeladora y conservadora de pescado); lo cual contrast enormemente con la meta de privatizar
ms de ochenta empresas estatales meta sealada por el Ministro de Economa, Manuel Ulloa- (Wise
2003: 177-178). Adems, las inversiones pblicas se ejecutaron cuarenta por ciento debajo de lo estimado,
dejando de lado, sobre todo, los proyectos sociales en salud, educacin y otras necesidades bsicas (Wise
2003: 179).
14 Algunas de estas normas son: Ley N 23728, Decreto Supremo N 019-83-PCM, Decreto Supremo N
024-83-PCM, Decreto Supremo N 029-84-SA, El Decreto Supremo N 056-84-SA, Decreto Supremo N
001-85-SA, Ley N 24938, Ley N 25276, Decreto Legislativo N 559
13

33

Profesorado (Ley N2409). 15 El INAP contaba con recursos escasos, por lo que no logr
realizar (o tercerizar) ningn censo de servidores pblicos. Adems, en la prctica, no
tena competencia para ver temas remunerativos relativos a los servidores pblicos, ya
que el MEF era el nico actor encargado de ello.16
Sin embargo, el INAP dise el Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico. Este proyecto pudo ser
impulsado gracias al apoyo del Ministro de Economa, Manuel Ulloa, y el Ministro de
Justicia, Ernesto Alayza Grundy, quienes hicieron las gestiones para llevar el tema al
Consejo de Ministros.17 El Decreto Legislativo 276 fue impulsado para desarrollar el
mandato del sistema nico de remuneraciones homologado dispuesto por la
Constitucin de 1979; reordenar el sistema de carrera, que haba sufrido de demasiadas
modificaciones a travs de normas que planteaban excepciones, y para solucionar el tema
del aumento de servidores pblicos temporales en detrimento del personal de carrera
(Dans 2008:503). Esta nueva norma de carrera no se diferenciaba, en sus principales
temas, del Decreto Ley 11377. As, por ejemplo, se mantena el ingreso al nivel ms bajo
del grupo ocupacional, el principio de estabilidad y el principio de orden de mritos e
igualdad de oportunidades (Dans 2008:504). Guardaba, adems, algunas diferencias;
entre las principales la referida a la incorporacin de servidores pblicos bajo contratos
temporales a la carrera administrativa:
El Decreto Legislativo 276 (art. 15) permite que el trabajador contratado pueda
realizar labores de naturaleza permanente, por un plazo mximo de tres aos,
perodo durante el cual podra ingresar a la carrera si de declara una plaza vacante;
en ese caso, se le reconoce todo el tiempo de servicios (Dans 2008:504).
Poco tiempo despus de aprobado el Decreto Legislativo 276, comenzaron a aprobarse
normas que limitaban sus disposiciones o generaban modos de evadirla (Arroyo y
La relegacin del INAP a un segundo plano no era la nica ni ms llamativa en el gobierno. Tambin fue
relegado el Instituto Nacional de Planificacin (INP) que, a diferencia del INAP, era una entidad que s
haba tenido protagonismo en el rumbo de polticas en el pasado (durante el rgimen militar, salvo a partir
del gobierno de Morales Bermdez), y que desde finales de 1980 fue incluso fsicamente separada de Lima
a una zona de difcil acceso y con alcance telefnico muy limitado (Wise, 2003: 172).
16 Entrevista a Renato Lrtora. En el mismo sentido, Arroyo y Echegaray sealan que pese a la alta
jerarqua de la entidad y de su titular, el INAP no fue capaz de gestionar de manera eficaz las polticas de
gestin de los recursos humanos, en especial la relativa a los salarios, que se mantuvieron bajo autoridad
directa del Ministerio de Economa y Finanzas (2008: 9).
17 Entrevista a Renato Lrtora.
15

34

Echegaray 2008: 15). El primer reglamento del Decreto Legislativo 276 fue publicado ese
mismo ao y slo tuvo alcance para el Ministerio de Salud (MINSA)18. Esta norma dio
pie a reglamentar salidas a las restricciones de la carrera administrativa. As, entre otras
disposiciones, incorpor un conjunto de cambios a la estructura de las remuneraciones,
introduciendo mejoras salariales por fuera de la carrera. Adems, permiti incorporar a
los grupos ocupacionales de los profesionales y tcnicos a personal sin la acreditacin de
formacin superior profesional o tcnica, pues estableci que se poda pertenecer a uno
de stos presentando el bachillerato o un curso de capacitacin equivalente,
desnaturalizando de este modo los requisitos bsicos de pertenencia. Esta flexibilidad en
el ingreso se dio a solicitud del gremio de trabajadores, producto de una huelga. De este
modo, casi desaparecieron los auxiliares en la estructura del MINSA (Arroyo y Echegaray
2008:15).
Entre 1980 y 1985, durante el primer gobierno de Alan Garca, hubo nuevamente un
incremento significativo del tamao del servicio civil. Con mucha frecuencia se utiliz el
mecanismo de trabajadores contratados y funcionarios de confianza con la finalidad de
poder contratar sin un concurso pblico de mritos (Dans 2008:504). De otro lado, se
suspendieron principios bsicos de una carrera administrativa como el ingreso a la carrera
y los ascensos por motivos de austeridad fiscal. Sin embargo, posteriormente tambin se
dictaminaron un conjunto importante de excepciones para casos en los que se
identificaba a algunas entidades como prioritarias, por lo que en esas s se permita el
ingreso a la carrera, aun prescindiendo de los concursos pblicos (Dans 2008:504).
En los finales del gobierno de Garca, en enero de 1990, se promulg el reglamento ms
completo de la carrera administrativa, el Decreto Supremo N 005-90-PCM. Esta norma
incluye disposiciones de bienestar a favor de los servidores pblicos y sus familias (en
temas relativos a uniformes, paseos, vivienda, transporte, etc.). Tales medidas de
bienestar resaltan porque contrastan con el momento de desastre econmico (hiperinflacin, crisis fiscal) y colapso de los principales servicios pblicos (Arroyo y Echegaray
2008:18).

18

Decreto Supremo 059-84-SA.

35

2.2. Flexibilizacin laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728; y

ampliacin desordenada de regmenes de contratacin (1991-1992).
A inicios de la dcada del noventa, el Gobierno de Alberto Fujimori puso en marcha un
Programa de Estabilizacin Macroeconmica con el fin de hacer frente a la crisis
econmica que haba dejado el gobierno anterior bajo la presidencia de Alan Garca. Se
aplicaron una serie de medidas econmicas destinadas a liberalizar la economa, palear el
dficit fiscal, privatizar empresas estatales, reinsertar al pas en la comunidad financiera
internacional, entre otros. Estas medidas fueron promovidas por el Consenso de
Washington e incluyeron, en materia de empleo, la flexibilizacin de los regmenes
laborales (SERVIR 2010: 9).
Como vemos, la flexibilizacin laboral en el servicio civil fue consecuencia de la
aplicacin de polticas econmicas de ajuste; y se concret a travs de una serie de
medidas, como la reduccin de personal, el cierre del ingreso a la carrera administrativa,
la coexistencia del rgimen laboral privado, el uso de contratos por Servicios No
Personales (SNP), entre el recurso a otras formas contractuales.
La aplicacin del rgimen laboral privado al sector pblico fue, a su vez, consecuencia de
la reduccin de personal y del cierre de la carrera administrativa. La medida se concret a
travs de la aprobacin del Decreto Legislativo 728, Ley de Fomento del Empleo,
promulgado en 1991, y su Reglamento, aprobado en 1996 por el DS 001-96-TR. Sin
embargo, la flexibilizacin laboral del servicio civil trajo como consecuencia la ampliacin
desordenada de regmenes de contratacin y la dispersin de normas, criterios y
conceptos remunerativos.
Polticas de reduccin de personal
A inicios de la dcada del noventa, el equipo del Ministro de Economa y Finanzas, Juan
Carlos Hurtado Miller, debi enfrentar los problemas fiscales que afectaban la economa
del pas, de manera paralela al diseo del Programa de Estabilizacin. La caja fiscal no
poda seguir afrontando el costo de la planilla pblica. Mientras que la recaudacin
tributaria haba cado de un 13% del PBI en 1985 a 4.9% del PBI en 1990 (Baca 2000,
163), el nmero de empleados pblicos haba crecido de 614,837 a 730,000 en el mismo
36

lapso de tiempo (Hammergen 2002, 15). No slo deba afrontarse el tema de las
remuneraciones y gastos sociales del personal pblico, sino tambin el relacionado a los
gastos operativos y el mantenimiento de las dependencias pblicas. En consecuencia, la
necesidad de reducir el gasto pblico, dada la incapacidad de elevar la recaudacin, se
impona como una medida de urgencia (Cortzar 2002: 42-43).
La urgencia de afrontar el problema de la planilla pblica qued evidenciada en la
presentacin del plan de gobierno que el Ministro de Economa y Primer Ministro,
Hurtado Miller, hiciera ante el Congreso en 1990. En su mensaje, Hurtado Miller destac
los problemas del tamao e ineficiencia del Estado. Para afrontar estos problemas, el
gobierno decidi tomar accin en dos aspectos fundamentales: por un lado, liberalizar la
economa y, por otro lado, reformar la estructura del Estado. Para lo primero, se busc
reducir la presencia del Estado en la economa a travs de un programa de
privatizaciones. Para lo segundo, se pidieron facultades legislativas para reformar el
Estado y erosionar el sobredimensionamiento del aparato estatal. Sin embargo, el
Congreso deneg tales facultades (Cortzar 2002: 43).
Por su parte, las declaraciones del Presidente Fujimori eran contundentes. En un mensaje
a la nacin, con motivo de los cien das de su gobierno, el Presidente anunci que su
gobierno no continuara tolerando a los burcratas ociosos a quienes paga el fisco y
todos los peruanos a travs de sus impuestos. As, el gobierno logr instalar ante la
opinin pblica la idea de la existencia de una burocratizacin, a saber, problemas de
ineficiencia e incompetencia en el aparato pblico. Asimismo, se logr establecer una
relacin entre la ineficiencia de la administracin pblica y el xito del Programa de
Estabilizacin. Era indispensable solucionar el problema de la burocratizacin para
hacerle frente al incremento del dficit pblico (Cortzar 2002: 43).
El primer problema que se present para reducir la planilla pblica fue el rgimen laboral
de los servidores pblicos que les otorgaba estabilidad laboral en sus puestos. El equipo
de Hurtado Miller decidi aplicar un programa de compra voluntaria de renuncias, que era un
programa que haba tenido xito en otros pases. La idea era que los empleados, por
iniciativa propia, renunciaran a sus cargos a cambio de una compensacin extraordinaria
(Cortzar 2002: 44)

37

Una vez concluido este programa y como incentivo para que se acogieran al mismo el
gobierno decidi declarar en reorganizacin cada entidad pblica, lo que implicaba
evaluar a su personal y despedir a quienes no aprobaran dicha evaluacin. Este personal
sera despedido sin contar con el incentivo que hubiesen podido obtener si es que se
hubiesen acogido al programa de renuncias voluntarias (Cortzar 2002: 44). El objetivo
de ambas medidas estaba orientado a promover renuncias masivas en el sector pblico.
De acuerdo con Mayen Ugarte, los despidos masivos constituyeron una medida
justificada desde el punto de vista presupuestal y econmico, pero absolutamente
injustificada desde un punto de vista tcnico y de gestin. En este sentido cuestion que
la medida se aplicase al grueso de empleados pblicos, sin diferenciar entre los ms
proactivos y los ms conformistas. As, los empleados que tenan una visin ms
emprendedora aceptaban la renuncia estimulados por el incentivo de compensacin; de
manera tal que eran los empleados con menor proactividad los que se permanecan en el
aparato pblico. Sin embargo, el gobierno estaba decidido a reducir el aparato estatal, por
lo que como segunda medida se contempl la evaluacin del personal. Estas evaluaciones
eran hechas con tal nivel de dificultad (donde incluso se terminaba preguntando por
filosofa poltica al personal administrativo), que sencillamente estaban destinadas a
reprobar y despedir personal.19
La meta del MEF era llegar a 50,000 renuncias voluntarias (Gestin 01/02/1991). Sin
embargo, la acogida inicial al programa de renuncias voluntarias fue muy limitada, dado
que el monto del incentivo ofrecido era pequeo. En un primer momento, slo se
acogieron al programa 6,3000 empleados. Por ello, el MEF tuvo que ampliar el plazo y
triplicar el incentivo. De esta manera, a fines de febrero, el total de renunciantes ascenda
a 30,000. Posteriormente, el programa de compras de renuncias se ampli a las empresas
pblicas, los profesionales de la administracin pblica y los docentes sin ttulo
profesional. La expectativa era despedir a 25,000 personas ms, con el objeto de llegar a
un total de 50,000 renuncias (Cortzar 2002: 45).
Una vez concluido este programa y como incentivo para que se acogieran al mismo el
gobierno decidi declarar en reorganizacin cada entidad pblica, lo que implicaba
evaluar a su personal y despedir a quienes no aprobaran dicha evaluacin. Este personal
19

Entrevista a Mayen Ugarte.

38

sera despedido sin contar con el incentivo que hubiesen podido obtener si es que se
hubiesen acogido al programa de renuncias voluntarias. Como vemos, el objetivo de
ambas medidas estaba orientado a promover renuncias masivas en el sector pblico.
Segn Ugarte, los despidos masivos constituyeron una medida justificada desde el punto
de vista presupuestal y econmico, pero absolutamente injustificada desde un punto de
vista tcnico y de gestin. En este sentido cuestion que la medida se aplicase al grueso
de empleados pblicos, sin diferenciar entre los ms proactivos y los ms conformistas.
As, los empleados que tenan una visin ms emprendedora aceptaban la renuncia
estimulados por el incentivo de compensacin; de manera tal que eran los empleados con
menor proactividad quienes permanecan en el aparato pblico. Sin embargo, el gobierno
estaba decidido a reducir el aparato estatal, por lo que como segunda medida se
contempl la evaluacin del personal. Estas evaluaciones eran hechas con tal nivel de
dificultad (donde incluso se terminaba preguntando por filosofa poltica al personal
administrativo), que sencillamente estaban destinadas a reprobar y despedir personal. 20
Finalmente, hay que tener en cuenta las reacciones que estas medidas generaron en la
opinin pblica. Como comenta Cortzar, si bien hubo alguna reaccin negativa por
parte de parlamentarios de la oposicin y de los sindicatos de empleados pblicos, esta
no tuvo un impacto significativo en la marcha del programa ni en la opinin pblica
(Cortzar 2002: 45).
El cierre de la carrera administrativa
Desde la Ley de Presupuesto de 1992 (Ley 25388), todas las leyes de presupuesto han
considerado limitaciones para la contratacin, nombramiento de personal, incremento de
remuneraciones, entre otros. Estas limitaciones tenan como objetivo reducir el nivel de
gasto de personal e incluan las siguientes prohibiciones (SERVIR 2010: 10):

Efectuar nombramientos y reasignaciones de personal.

Celebrar nuevos contratos de personal bajo cualquier forma o modalidad.

Crear, modificar o recategorizar plazas.

Incrementar remuneraciones y efectuar gastos por concepto de horas extraordinarias.

20

Entrevista a Mayen Ugarte.

39

Efectuar pagos provisionales con cargo a remuneraciones, bonificaciones, pensiones

y adelantos por compensacin de tiempo de servicios (CTS).

Acordar reajustes de beneficios sociales, mejoras de condiciones de trabajo u otros

beneficios, cualesquiera que fuera su modalidad y periodicidad, y

Realizar incrementos de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos, refrigerios y

movilidad en los gobiernos locales sujetos a ingresos propios (SERVIR 2010: 10).

El cierre de la carrera administrativa y la flexibilizacin del servicio civil (que a

continuacin se explica) han tenido, dentro de sus principales consecuencias, la supresin
de los procesos tcnicos que forman parte de una carrera administrativa, tales como el
ingreso mediante concurso, la capacitacin, la expectativa de ascensos, la sujecin a un
rgimen disciplinario y la vinculacin del personal a un sentido de servicio al ciudadano,
entre otros (Dans 2008: 526).
La coexistencia del rgimen laboral privado
No obstante, el Estado an necesitaba contar con personal altamente calificado para
poder desempearse en las entidades recientemente creadas bajo el paradigma de islas
de eficiencia. De esta manera, paralelamente a la vigencia del rgimen de carrera
(Decreto Legislativo N 276), una serie de entidades pblicas migraron hacia el rgimen
laboral privado (Decreto Legislativo N 728). Este rgimen brind herramientas de
flexibilizacin laboral a un conjunto de instituciones vinculadas a las polticas econmicas
y de regulacin de la actividad privada, como INDECOPI, OSINERG, CONASEV,
SUNAT, Aduanas, entre otras.
De esta manera, podemos constatar en las leyes de creacin de varias islas de
modernidad que estas entidades se adecuaron al rgimen laboral privado. As, por
ejemplo, en la ley de creacin de INDECOPI se seala21:
Artculo 50o. Rgimen laboral de los trabajadores. Los trabajadores del INDECOPI
estn sujetos al rgimen laboral de la actividad privada. En consecuencia, se rigen

21

La Ley N 4916 a la que se hace referencia es el antiguo Cdigo de Comercio de 1924.

40

por lo establecido en la Ley No 4916 y sus normas modificatorias, ampliatorias,

complementarias y conexas. 22
Asimismo, mediante Decreto Legislativo N 673, se estableci el rgimen laboral
aplicable al personal de la SUNAT, el mismo que -se seal- ser el de la Ley 4916,
ampliatorias, modificatorias y conexas, con las excepciones y precisiones del caso.23
El rgimen privado se caracteriz por ser un sistema abierto de servicio civil con acceso a
un puesto y nivel determinado de una entidad pblica regida por este decreto (Robles,
2010). Adems, dicho rgimen cont con una escala salarial diferente a la del Decreto
Legislativo 276 (BID 2011:14); de forma tal que las instituciones bajo este rgimen
pudieron contratar nuevo personal y ofrecer remuneraciones ms altas al margen de las
restricciones presupuestales aplicables a toda la administracin pblica. Sin embargo, la
aplicacin de este rgimen tuvo como consecuencia la generacin de tantas escalas
remunerativas como entidades bajo el rgimen privado existan (SERVIR 2010:10-11).
La situacin de los trabajadores estatales comprendidos bajo el rgimen laboral privado
fue comparativamente mejor respecto de la situacin de los empleados comprendidos en
el rgimen pblico del Decreto Legislativo 276. Como tambin comenta Dans, el
personal de las entidades sujeto al rgimen laboral privado no slo tuvo salarios ms
altos, sino que contaron tambin con mayores beneficios, como gratificaciones anuales y
otras bonificaciones. Es de destacar que el monto de las mismas es equivalente a un
salario mensual, lo que constituye un importe muy superior al que se paga al personal
comprendido en el rgimen del Decreto Legislativo 276. Asimismo, reciben una
compensacin por tiempo de servicios, la misma que se calcula sobre la base de la
remuneracin total que percibe el trabajador; a diferencia de lo que ocurre en el rgimen
pblico, cuya base de clculo lo constituye muchas veces slo una parte de la
remuneracin (Dans 2008:527).

Ley de Organizacin y funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin

de la Propiedad Intelectual INDECOPI, artculo 50, p. 15, disponible en:
http://www.wipo.int/clea/docs_new/pdf/es/pe/pe009es.pdf, consultado el 13 de febrero de 2012.
23 Texto del Decreto Legislativo N 673, disponible en: http://vlex.com.pe/vid/ampliatoriasmodificatorias-conexas-excepciones-29906866
22

41

Posteriormente, el rgimen privado se aplic a instituciones que ejercen funciones

eminentemente pblicas, como el Poder Judicial, el Poder Legislativo o El Tribunal
Constitucional y la Defensora del Pueblo (Dans 2008:526). La aplicacin de esta norma
al sector pblico requiri la incorporacin de normas supletorias, as como las leyes
anuales de presupuesto (SERVIR 2010: 51).
Como tambin seala GRADE: Mediante la Ley de Fomento del Empleo (Decreto
Legislativo No. 728), se flexibiliza la contratacin en el sector pblico permitiendo la
utilizacin de formas de contratacin tpicas del rgimen laboral privado en el sector
pblico. Esta ley se empez a utilizar en empresas estatales y algunos organismos
descentralizados, y luego su uso se difundi en el resto del aparato estatal (Servat 2006)
(GRADE 2010: 13).
El uso de contratos por Servicios No Personales (SNP)
Asimismo, en la dcada del 90, se cre una modalidad contractual para hacer frente a la
necesidad de satisfacer las necesidades de contratacin de personal al interior de las
entidades pblicas respetando la prohibicin de incorporar personal de manera
permanente. Esta modalidad de contratacin se aplic para aquellas entidades que no
adoptaron el rgimen laboral privado, es decir, el Decreto Legislativo N 728 (SERVIR
2010:11).
Los SNP constituyeron una modalidad contractual de naturaleza civil y de carcter
autnomo, es decir, no exista un vnculo de dependencia laboral entre los trabajadores y
las entidades. De esta manera, las personas contratadas bajo esta modalidad no reciban
ningn beneficio propio de una relacin laboral, a saber, seguro, vacaciones, CTS, entre
otros (Exposicin de Motivos del Proyecto de la Ley de Remuneraciones 2004: 9).
Asimismo, las entidades no estaban obligadas a contar con escalas de pago para los SNP;
por tanto, la retribucin mensual del personal era establecida de forma particular por
cada entidad y en el contrato de cada persona (SERVIR 2010: 11).

42

Otras formas contractuales y ampliacin desordenada de regmenes contractuales

Adems del rgimen laboral privado y de los SNP, se crearon otros regmenes laborales
especiales. De esta manera, se sumaron los contratos del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Fondo de Apoyo Gerencial (FAG). El primero
constituy otra frmula para financiar gastos de personal profesional del Estado. El
segundo, creado en 1992 por el Decreto Legislativo 25650 y administrado por el MEF, se
diferenci del resto en que no estuvo orientado a dotar de personal a las entidades, sino a
financiar gastos de personal que presten servicios tcnicos y profesionales, sobre todo de
la plana directiva (SERVIR 2010: 11).
Por otro lado, es de destacar otra forma de financiamiento a la que recurrieron las
entidades que conformaban las islas de modernidad. Muchas de stas, como la
SUNAT, la SBS, INDECOPI, OSIPTEL, FONCODES, etc., no reciban fondos del
presupuesto pblico, sino que eran financiadas a travs del Fondo Nacional de
Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado-FONAFE. ste era un fondo
que las propias entidades generaban a travs del pago de derechos de usuario y otros
cargos por servicios. Como resultado, estas entidades contrataban a mucho menos
personal, prestaban servicios altamente profesionales y la remuneracin promedio era de
2 a 6 veces mayor que aqullas de los ministerios (Wise 2003: 256).
Asimismo, como consecuencia de la prohibicin de mejoras remunerativas, se aprobaron
diversos Conceptos No Remunerativos como mecanismo alterno para mejorar los
ingresos de los trabajadores bajo el rgimen laboral pblico. De esta manera, se
generalizaron las bonificaciones y beneficios especiales. Por otro lado, se implement
tambin el Fondo de Asistencia y Estmulo CAFAE. Inicialmente, este Fondo
constitua una bonificacin relacionada con la recreacin, los premios honorficos, la
asistencia familiar, entre otros. Posteriormente, sin embargo, se autoriz a las entidades
del Estado a utilizar el CAFAE como un mecanismo complementario de ingreso para los
servidores pblicos, dado que se haba prohibido el incremento de remuneraciones en las
leyes de presupuesto. De esta manera, el CAFAE se convirti en una herramienta que
increment los ingresos de los servidores pblicos del Decreto Legislativo 276 sin afectar
la planilla estatal (SERVIR 2010: 12).

43

Como vemos, todo ello trajo como consecuencia la ampliacin desordenada de los
regmenes de contratacin y la dispersin de normas, criterios y conceptos
remunerativos. Como seala Dans esta flexibilizacin del servicio civil () no se ha
producido a travs de un proceso ordenado o sistemtico, sino ms bien de manera
inorgnica, en la presuncin () que el slo trnsito del rgimen estatutario de la carrera
administrativa a uno contractual de carcter laboral ordinario aportara automticamente
las virtudes de eficiencia y competitividad que se tiende a atribuir al sector privado
(Dans 2008:526).
2.3. Intento de reforma integral de la administracin pblica y de flexibilizacin
del servicio civil: Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica (1995-1996).
La idea de una reforma integral de la administracin pblica reaparece en la agenda
pblica a partir del debate de la Ley de Presupuesto del ao 1996. En un contexto
caracterizado por el impulso de reformas de orden principalmente econmico, quedaba
pendiente la reforma de la administracin pblica. Algunos ministros pidieron al
Congreso facultades excepcionales para reorganizar sus ministerios, aduciendo que
muchos organismos autnomos creados tras la aplicacin de las reformas de enclave a inicios
de la dcada funcionaban mejor que los sectores. De esta manera, por iniciativa del
Ministerio de Economa y Finanzas, se incorpor en la Ley de Presupuesto de 1996 una
disposicin transitoria en la que se confera al Poder Ejecutivo facultades legislativas
hasta diciembre de ese ao para llevar a cabo un proceso de modernizacin integral en
la organizacin de las entidades que lo conforman, en la asignacin y ejecucin de
funciones y en los sistemas administrativos, con el fin de mejorar la gestin pblica
(Cortzar 2002: 66).24

OCTAVA DISPOSICIN TRANSITORIA.- Facltese al Poder Ejecutivo a llevar a cabo un proceso de

modernizacin integral en la organizacin de las entidades que lo conforman, en la asignacin y ejecucin de funciones y en los
sistemas administrativos, con el fin de mejorar la gestin pblica. Al efecto, delgase en el Poder Ejecutivo la facultad de
legislar, mediante Decretos Legislativos, por un trmino que no exceder de los 360 das, en materias de reorganizacin,
modificacin de sistemas administrativos en general, asignacin y ejecucin de funciones, derivados de las leyes sectoriales que
regulan dichas entidades. Inclyase dentro de los alcances del Decreto Ley No. 26093 a los organismos comprendidos en el
Volumen 03 del Artculo 4o. de la presente Ley. La presente disposicin no irrogar mayores egresos al Tesoro Pblico que
los
que
se
encuentran
aprobados
en
la
presente
Ley.
Disponible
en:
http://docs.peru.justia.com/federales/leyes/26553-dec-12-1995.pdf, consultado el 11 de febrero de 2012 a
20:30 horas.
24

44

Como producto de esta delegacin de facultades, se aprob La Ley Marco de

Modernizacin, que cre el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica
(en adelante, el Programa) al interior de la Presidencia del Consejo de Ministros. El
Programa estara encabezado por un Directorio conformado por el Primer Ministro y los
ministros de Economa y de la Presidencia. A cargo de la Secretara Ejecutiva se design
a Leonie Roca. De esta forma, se le confiri a la Presidencia del Consejo de Ministros el
control del proceso de modernizacin del Estado (Cortzar 2002: 70). El Programa
busc la modernizacin del aparato estatal a travs de una reforma integral del mismo; lo
que constitua una visin distinta a las reformas de enclave, que haba sido el
paradigma de reforma del Estado en los primeros aos de la dcada.
Surgi dentro del gobierno un conflicto entre el Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF) y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). As, mientras el MEF tena una
visin ms estrecha sobre las reformas necesarias para modernizar la administracin
pblica, las mismas que consistan en reducir el tamao del Estado e imponer una frrea
disciplina fiscal; la PCM defina el problema como uno de desorden organizativo, cuya
solucin radicaba en una reforma integral y global de la administracin pblica (Cortzar
2002: 70-71).
El MEF y PCM no slo tenan definiciones distintas del problema, sino que tambin
disputaban la autoridad sobre la reforma de la administracin pblica. La PCM buscaba
limitar el control que el MEF haba mantenido sobre el tema desde 1991; y, una vez
desactivado el INAP en 1995, el conflicto fue ms notorio entre el Ministro de
Economa, Jorge Camet, y el Primer Ministro, Dante Crdova. No obstante, con la
creacin del Programa, la PCM logro erigirse como el organismo con mayor autoridad
sobre la reforma de la administracin pblica, limitando el control que el MEF pretenda
ejercer sobre el tema (Cortzar 2002: 70-71).
Segn Cortzar, es de destacar que el Ministro de Economa, Jorge Camet, tena un
conflicto personal con el Primer Ministro, Dante Crdova. Adems, ambos tenan
visiones distintas sobre el gasto presupuestal. Mientras que Camet crea que deba
imponerse una frrea disciplina fiscal, tal como haba sucedido antes de 1994; Crdova
consideraba que deba elevarse el gasto social luego de la reeleccin de 1995, tan
cuestionada por la oposicin y los movimientos sociales (Cortzar 2002: 65). El
45

Presidente Fujimori no respald abiertamente a ninguno de los dos, pero finalmente,

presionado por el Fondo Monetario Internacional, termin respaldando la postura de
Camet. As, en abril de 1996, Fujimori pidi la renuncia de Crdova y design como
Primer Ministro a Alberto Pandolfi (Cortzar 2002: 68).
En un primer momento, Crdova haba convocado a un equipo de consultores liderados
por Elena Conterno y Vernica Zavala, quienes concibieron las primeras ideas de
reforma, tras haber identificado la problemtica central como una de desorden
organizativo consistente en la existencia de estructuras paralelas dentro de los ministerios,
la extendida superposicin de funciones entre distintas entidades, el predominio de las
tareas de provisin directa de servicios por encima de las funciones normativas y la
inflexibilidad del rgimen laboral del sector pblico (Cortzar 2002: 67). Sin embargo,
con el cambio de Primer Ministro se da tambin un cambio en el equipo tcnico que
estaba diseando el Programa. As, al ser nombrado Alberto Pandolfi como Primer
Ministro, ingresa el equipo liderado por Leonie Roca para continuar con el diseo del
Programa de Modernizacin.25
Pandolfi careca de una agenda poltica propia y fue permeable a las ideas de Camet sobre
la importancia de la modernizacin del Estado. As, Camet influy en Pandolfi para la
designacin de un nuevo equipo a cargo del Programa en la PCM, nombrando a Leonie
Roca para que lo lidere. Asimismo, Roca convoc a las consultoras Pierina Pollarollo y
Rosa Mara Palacios, las mismas que ya haban participado previamente en la elaboracin
de un Diagnstico normativo-institucional del Poder Ejecutivo en 1995; as como haban buscado
impulsar la reforma desde la poca del Gabinete de De Los Heros, el mismo que, tras
renunciar al cargo de Primer Ministro luego del autogolpe de 1992, posterg por un
tiempo toda posibilidad de impulsar la reforma (Cortzar 2002: 67-68).
El nuevo equipo del Programa, liderado por Roca, Pollarollo y Palacios, coincidi con la
identificacin del problema hecha por el equipo anterior, a saber, el desorden
organizativo como causa primordial de la ineficiencia del aparato pblico. Para
solucionarlo haba dos tareas principales que deban realizarse: la reorganizacin de los
ministerios a travs de nuevas leyes sectoriales y la reestructuracin de los sistemas
administrativos. Sin bien, en cuanto al diagnstico y a las soluciones ofrecidas al
25

Entrevista a Mayen Ugarte.

46

problema, las propuestas del equipo de Zavala y Conterno fueron recogidas por el
equipo de Roca, la diferencia radicaba en un mucho mayor nfasis en el carcter
centralizado del proceso. As, luego de un trabajo previo de coordinacin con los
sectores, tanto las decisiones sobre la reorganizacin de los ministerios como las referidas
a los sistemas administrativos seran evaluadas y reformuladas directamente desde la
PCM antes de pasar a la aprobacin del Gabinete de Ministros (Cortzar 2002: 69).
De esta manera, la idea era que cada ministerio iniciara su proceso de planificacin
estratgica, resultado de lo cual se disearan los proyectos de leyes sectoriales y los
Reglamentos de Organizacin y Funciones. Luego, se empezara con el trabajo de gestin
en base a los objetivos, actividades y metas trazadas como parte del trabajo de
planificacin. Paralelamente, adems, se trabajaba la reestructuracin de los sistemas
administrativos. Respecto a estos ltimos, se recomendaba la desregulacin de los
sistemas de adquisicin de bienes y servicios, la racionalizacin del sistema
presupuestario, la desregulacin de las normas de contabilidad pblica y la reorientacin
del sistema de control. Adems, era prioritario contar con una nueva Ley del Poder
Ejecutivo. En total, el paquete de normas que busca ser aprobado era el siguiente:

Nueva Ley del Poder Ejecutivo.

Leyes de Organizacin de algunos ministerios.

Leyes de los Sistemas Administrativos (como la Ley de Control, la Ley de

Adquisiciones, la Ley de la Carrera Administrativa, entre otros).

Ley de creacin de autoridad nacional (copri del sector pblico).

Ley que autorice la liquidacin de OPDs.

Ley de Descentralizacin.

Ley de Municipalidades.26

En cuanto al financiamiento para la elaboracin del Programa, primero se cont con el

apoyo del Banco Mundial. Sin embargo, las visiones divergentes entre ste y el Estado
peruano, respecto del modelo de reforma que era necesario aplicar en la administracin
pblica peruana, gener que se desistiese de buscar financiamiento con este organismo.
Como bien seala Roca:

26

Entrevista a Pierina Pollarollo.

47

Nos comimos un pleito horrible con el Banco Mundial porque el Banco Mundial tena
totalmente otra visin. El Banco Mundial deca que la nica forma de reformar era el
estilo Indecopi, es decir, una isla de modernidad, de gente bien pagada. Nosotros
decamos pero, al final todas las instituciones nacieron como una isla de modernidad y
despus fueron un desastre. En verdad, se pierde esa modernidad, se va perdiendo ese
espritu. Nosotros tenamos una visin ms integradora () Al Banco Mundial le fuimos
a tocar la puerta y nos dijo que no le gustaba el diseo de nuestro programa y que tena
que ser as. Pandolfi les escribi una carta dicindoles que quien defina cmo era el
Programa era el Estado Peruano. El BID nos apoy y sacamos el prstamo en 5 6
meses. Sali bien. En diciembre venca la delegacin de facultades27.

Asimismo, el modelo de reforma por el que apostaba el equipo del Programa implicaba
una reestructuracin total del aparato pblico, lo que poda afectar el modelo de islas de
eficiencia, que se haba aplicado en aos previos en el pas y que era el modelo que
promova el Banco Mundial. Mayen Ugarte nos revela la incompatibilidad y colisin de
modelos resultante:
El Programa de Modernizacin tena dos elementos centrales: las reformas
transversales y las reestructuraciones por sectores. Este enfoque no era
compartido por el Banco Mundial. El Banco Mundial en ese entonces estaba en la
posicin de crear las islas de eficiencia y no las reestructuraciones estructurales de
cada una de las entidades. Implicaba que las nuevas normas administrativas del
Programa podan afectar el modelo de islas de eficiencia. Este modelo implicaba
quitarle funciones a muchos de estos organismos que el Banco Mundial haba
estado promoviendo. Eran dos modelos diferentes que entraban en colisin. El
BID estaba apoyando la opcin que el pas haba tomado.28
De esta manera, se cont con el financiamiento del Banco Interamericano del Desarrollo
-BID para el diseo del Programa y ste sigui su curso. Se trabaj el paquete de normas
y se lleg a realizar una exposicin ante el Consejo de Ministros. En un inicio, el
Presidente se mostr bastante escptico o desinteresado respecto del Programa. Sin
embargo, Roca supo estructurar un discurso que logr sintonizar con los intereses
presidenciales y obtener el visto bueno para la reforma.
27
28

Entrevista a Pierina Pollarolo.

Entrevista a Mayen Ugarte.

48

Al consultarle a Roca por la estrategia que us en un inicio para lograr el consentimiento

presidencial, nos indic que lo que cautiv al Presidente Fujimori fue la posibilidad de
tener el control de toda la informacin estatal. As, Roca nos revela su conversacin con
el Presidente:
Presidente, cundo va a un sitio qu es lo que encuentra?. El Presidente
respondi: Cuando voy a un sitio todo funciona perfecto. En seguida, le
pregunt: Qu le parece si cada vez que usted va a un pueblito usted pueda
escribir en su laptop el nombre del pueblito y saber cuntos alumnos hay, qu
edades tienen, cunto comen, quines son las instituciones, cunto cuesta, cunto
le asigna, etc.?. Eso a Fujimori lo enamor: la idea de hacer un click y poder
tener 25 nmerosl quera todo el Programa por eso. Era lo nico que
quera.29
Sin embargo, el gobierno decidi en ltimo momento no suscribir el convenio. Si bien el
BID estaba apoyando el modelo de reforma ms acorde con el equipo del Programa, un
hecho fortuito desencaden un gran efecto meditico; generando que regrese a la opinin
pblica el fantasma de los despidos masivos de la poca del Ministro Boloa y, con
ello, se perdi todo apoyo poltico a la reforma.
En una reunin de trabajo, el Ministro Camet comete el desliz de anunciar que se
realizaran despidos masivos, elemento que no formaba parte de los lineamientos del
Programa. El comentario fue rpidamente aprovechado por el congresista de oposicin
Fernando Olivera, quien denunci que se despediran a 200 mil empleados pblicos
como parte del Programa de Modernizacin (Cortzar 2002: 77). Mayen Ugarte indica
que el fracaso del Programa se debe al desistimiento del apoyo presidencial, el mismo que
es producto de la percepcin de inminente costo poltico ocasionado por la gran
cobertura meditica que el anuncio de Camet genera:
Este proyecto se llega a discutir en Consejo de Ministros, pero nunca sale del
Consejo de Ministros porque hay la crisis y la decisin, por parte de Fujimori, de
no salir adelante con este tema () Fujimori estaba de acuerdo, pero cuando vio
que la reforma tena un costo poltico muy alto y cuyo resultado l no vera,
29

Entrevista a Leonie Roca.

49

decidi desistir y no firmar el prstamo. El corto plazo me est dando resultados

(construyo carreteras, etc.) para qu abrir frentes polticos. La decisin de
Fujimori es estrictamente poltica.30
Sin embargo, Roca considera que ms all de la exposicin meditica que este incidente
acarre, el Programa claramente no contaba desde sus inicios con el apoyo poltico
necesario, por lo que el desliz de Camet sera el pretexto final para terminar un proceso
que desde sus orgenes no cont con respaldo poltico:
Camet dijo S, pues, Leonie se va encargar de botar a 50 mil funcionarios. Fue
en una reunin privada que no s cmo lleg a los odos de la prensa () S,
claro que asust al Presidente, lo puso en una peor exposicin. Eso termin de
malograr el tema, pero la verdad es que si no hubiese salido ese titular igual el
Programa no hubiese salido. No ayud, pero no fue un factor determinante.31
Este incidente meditico podra llevarnos a cuestionar el rol jugado por el MEF y si es
que acaso no constituy una manera velada de sabotear la reforma. Al respecto, Mayen
Ugarte considera que el fracaso del Programa se debe ms al desistimiento del apoyo
presidencial que a un boicot por parte del MEF, evidenciado ello en que el MEF sigui
apoyando la reforma con financiamiento propio incluso despus de que Fujimori
rechazara el prstamo del BID:
No es verdad que Camet quisiera sabotear la reforma. En un desayuno de
trabajo cometi un desliz y mencion que se iba a despedir a los comechados.
Al da siguiente la declaracin rebot en los medios de manera inesperada. En esa
poca haba un recuerdo muy fresco de los despidos masivos en la poca de
Boloa. Era un tema extremadamente sensible. Eso es lo que provoca que
Fujimori desista de aprobar el paquete de normas del Programa de
Modernizacin. Por eso es que Fujimori rechaza el prstamo. El MEF estaba
todava acompaando el proceso y si bien el pas decide no endeudarse por eso,
el MEF est de acuerdo con financiar el Programa con recursos propios.32

Entrevista a Mayen Ugarte.

Entrevista a Leonie Roca.
32 Entrevista a Mayen Ugarte.
30
31

50

La posicin de los Ministros, por su parte, era divergente. Algunos Ministros apoyaban la
reforma (como los sectores de Educacin, Salud y Defensa), otros no la consideraban
necesaria, pero la mayora no comprenda la integralidad de la misma 33. As, por ejemplo,
no consideraban prioritaria la aprobacin de una Ley de Carrera Pblica:
Pretendan sacar algunas leyes, pero sin la Ley de Carrera Pblica. Y nosotros
insistamos que de todas maneras saliera la Ley de Carrera. Supona pasar toda
actividad laboral al rgimen privado, pero cuando no haba estabilidad laboral. La
idea era tener bastante ms gente, con beneficios laborales mejores, pero al
mismo tiempo con flexibilidad para poder evaluarlos, botarlos. Sin todas las
inflexibilidades que tena el sector pblico; que claramente, adems, se haba
quedado en el sector pblico toda la gente que no queras en el sector pblico.
Toda la gente moderna estaba en 728.34
El desenlace del Programa ocurre cuando el equipo tcnico confirma que no existe la
ms mnima intencin poltica de apoyar la reforma. Roca nos detalla los pormenores de
la reunin que el equipo tcnico sostuvo con el Presidente Fujimori en diciembre de
1996 y los hechos subsiguientes. Despus de tres horas de exposicin, el Presidente le
pregunt al Ministro Camet cunto ms iba a recaudar la SUNAT el prximo ao. ste
indic que mil millones de soles. Entonces, Fujimori indic que con eso era suficiente y
que la aplicacin del Programa no sera en absoluto necesaria. En opinin del Presidente,
el Estado funcionaba bastante bien y no necesitaba reformarse. Esa misma noche Roca
llam a Camet para anunciarle su inminente e irrevocable renuncia, dada la inexistencia
de condiciones y respaldo poltico alguno para la reforma.35
Pandolfi no le acept la renuncia a Roca, pero finalmente sta logr presionarlo mediante
la publicacin de una noticia en el Diario Gestin donde se comunicaba su salida del
Programa. Pandolfi continu con el Programa, como si ste siguiera en curso, pero en el
fondo ste ya haba desaparecido. Palacios y Pollarollo se quedaron un tiempo ms
apoyando el trabajo legislativo y se llegaron a presentar algunos proyectos de ley antes
que venzan las facultades legislativas. Sin embargo, las normas trabajadas por el equipo
fueron bastante modificadas y vaciadas del espritu inicial de reforma que las

Entrevista a Pierina Pollarolo.

Entrevista a Leonie Roca.
35 Entrevista a Leonie Roca.
33
34

51

caracteriz.36 Como resultado, el Programa no lleg a ser implementado ni el paquete de

normas que se propona originalmente fue aprobado.
2.4. Intento de Restructuracin de una Carrera Administrativa transversal: la
LMEP y sus proyectos de desarrollo (2001-2005).
Creando la Comisin Multisectorial
El 22 de noviembre del ao 2000, Valentn Paniagua asumi la Presidencia de la
Repblica tras la decisin del Congreso de aceptar la renuncia del entonces Presidente
Alberto Fujimori, quien renuncia por fax tras los escandalosos hechos de corrupcin
evidenciados a travs de los denominados vladivideos. Su gobierno fue considerado un
gobierno de transicin hacia la democracia, debiendo restablecer la autoridad y el
orden poltico, lo que implicaba, al menos, no permitir la intervencin de las FF.AA. en
el gobierno; y la colaboracin de los diversos partidos polticos (incluyendo al
fujimorismo) para aprobar las leyes que recompondran el modelo democrtico tan
venido a menos.
En efecto, el gobierno de Paniagua logr generar una amplia base de apoyo y fue eficaz
en dirigir al pas hasta la toma de mando de un nuevo gobierno de eleccin popular tras
elecciones justas. En su corto tiempo de duracin, hasta el 28 de julio del 2001, el
gobierno de transicin tuvo, entre sus principales orientaciones, la de dejar propuestas de
reforma de Estado a partir de la conformacin de comisiones e instituciones
articuladoras de polticas que estudiaron diversos mbitos y tuvieron carcter propositivo
para temas ad hoc (por ejemplo, en materia de reforma constitucional, de polticas de
educacin, de estudio y recomendaciones a partir del conflicto armado interno
provocado por el terrorismo, de lucha contra la pobreza, etc.)37.
En este contexto, el Gobierno de Paniagua decide emprender la investigacin por la
situacin real y detallada del servicio civil peruano que, desde la dcada pasada, se
conoca como catica (Comisin Multisectorial 2001:10). As, a finales de febrero del ao
Entrevista a Leonie Roca.
En otras, se crearon una Comisin de Reforma de la Constitucin, una Comisin para la Formulacin
del Plan Nacional de Educacin, la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, la Mesa de Concertacin de
Lucha contra la Pobreza y el Consejo Nacional del Trabajo.
36
37

52

2001, se cre la Comisin Multisectorial Encargada de Estudiar la Situacin del Personal de la

Administracin Pblica Central (en adelante la Comisin Multisectorial), con un plazo que
venca a mediados de julio del mismo ao, en los ltimos das del gobierno, para estudiar
la situacin del servicio civil peruano. La Comisin tuvo claro que no era adecuado
disear y buscar la aprobacin de una amplia reforma del servicio civil, dado que contaba
con muy poco tiempo y tena un dficit serio de informacin. No saba, por ejemplo,
cuntos trabajadores haba en el Estado y no tena claridad sobre cul sera el costo de la
reforma38.
La Comisin estuvo presidida por Jaime Zavala, Ministro de Trabajo, y fue la que se
encarg de realizar el estudio en mayor profundidad de la situacin del servicio civil
peruano. El aporte de la Comisin consistira en realizar un diagnstico respaldado por
datos confiables y en generar propuestas de reforma que sean punto de partida para que
el siguiente gobierno inicie reformas adecuadas sobre el servicio civil. 39
Las limitaciones no faltaron. La Comisin tuvo dificultades para recoger la data referida a
los servidores pblicos del gobierno nacional, que eran objeto de estudio.40 En una de las
reuniones de trabajo de la Comisin, el Director General de la Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico (DNPP) del MEF, Reynaldo Bringas, sostuvo que, por ms de tres
aos, el MEF vena pidiendo esta informacin a los dems ministerios, pero que, en
muchos casos, no obtuvo respuestas o la informacin efectivamente enviada no result
un insumo adecuado para armar una data con validez (Comisin Multisectorial 2001:
128).
No obstante, la Comisin busc reunir la data sobre los servidores pblicos acudiendo a
las instituciones que renen datos sobre empleo en el sector pblico (por ejemplo, de
ingresos de los servidores pblicos). De este modo, la Comisin acudi al Sistema
Integrado de Administracin Financiera (SIAF) y a la base de datos de la DNPP del
MEF, al Programa de Declaracin Telemtica (sistema DPT) de la SUNAT y al registro
Entrevista a Mayen Ugarte y declaraciones de Jaime Zavala a La Repblica, 20 de julio de 2007.
Una semana antes de finalizado el gobierno de transicin, Paniagua sostuvo que estaba entregando
informes al gobierno electo que permitiran restablecer la carrera administrativa e introducir las
modificaciones necesarias (La Repblica, 22 de julio de 2001).
40 La data consista, bsicamente, en la cantidad de servidores pblicos por rgimen de contratacin, total
de remuneraciones de acuerdo a tipos de conceptos remunerativos, aos de permanencia en la entidad,
aporte a seguros y pensiones, etc.
38
39

53

del Sistema Nacional de Pensiones de la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP),

no pudiendo reunir datos confiables y reconociendo la necesidad de que exista una
entidad que centralice la informacin de los servidores pblicos (Comisin Multisectorial
2001: 70).
A finales de mayo, despus de que Mario Pasco diera a conocer que la informacin de la
DPT tampoco les sera til, la Comisin decidi emprender un mtodo similar al
mencionado por Reynaldo Bringas de la DNPP para recolectar directamente la data de
los servidores pblicos del gobierno central: enviando hojas de clculo con formatos
homogenizados41 que deban ser llenados por cada entidad. Este auto-censo fue
encargado a Nelson Shack, Director General de Asuntos Econmicos y Financieros del
MEF. Las dificultades para reunir la data sobre el servicio civil en el nivel de gobierno
central continuaron. As, por ejemplo, algunas entidades pusieron reparos en enviar
informacin por temor a que sea utilizada para despidos42 y, adems, en muchos casos la
informacin remitida se haba consignado en otros formatos y en unidades distintas
(Comisin Multisectorial 2001: 24), dificultando su procesamiento y validez.
A pesar de las limitaciones, se logr sistematizar los primeros datos agregados sobre el
servicio civil peruano en el nivel de gobierno nacional (cantidad de servidores pblicos
por rgimen de contratacin, dispersin de ingresos, ingresos por regmenes
pensionarios, etc.), que fueron analizados y acompaados de un conjunto de
recomendaciones de reforma.
La investigacin constat el gran desorden existente debido a la desarticulada diversidad
de regmenes de contratacin, exceso de pagos por asignaciones complementarias al
personal nombrado de la carrera administrativa 276 pagos CAFAE equivalentes al 95%
del pago mensual (Comisin Multisectorial 2001: 128)-, problemas fiscales serios a raz
del funcionamiento del rgimen pensionario 20530, violacin de derechos laborales en
los contratos SNP, entre otros problemas de los que ya se tena nocin.43 El Presidente
De acuerdo al rgimen de contratacin, a si se tratase de pensionistas o trabajadores activos, etc. Los
formatos pueden encontrarse en los anexos del informe de la Comisin Multisectorial (2001).
42 Entrevista a Mayen Ugarte.
43 Entre otras muestras del desorden, Marcial Rubio, Ministro de Educacin e integrante de la Comisin
Multisectorial, manifest que la Comisin encontr que no exista figura legal o concepto alguno para el
sueldo del Presidente de la Repblica: Aparentemente (el ex Presidente) viva de sus rentas o viva del
aire", indic Rubio (La Repblica, 20 de julio 2001).
41

54

de la Comisin, Jaime Zavala, manifest que esto debera servir para que el gobierno
entrante de Alejandro Toledo logre una poltica remunerativa ms clara para el servicio
civil. (La Repblica, 20 de julio de 2001).
Algunas de las principales sugerencias de la Comisin fueron las siguientes (Comisin
Multisectorial 2001):

La creacin de una nueva carrera administrativa de la que el personal de alta

direccin no formara parte.

Realizar un ordenamiento de las asignaciones complementarias CAFAE, de

modo que cada Ministerio pueda determinar los montos a asignar,
complementando la remuneracin bsica y hacer de este concepto uno
pensionable y sujeto al pago del impuesto a la renta.

Implementar los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) como una

medida transitoria de reemplazo de los contratos SNP hasta que una nueva
carrera administrativa sea implementada.44

La creacin de un ente rector de un Sistema Nacional del Servicio Civil y de

un Tribunal Administrativo del Servicio Civil.

Finalmente, tambin se recogi una preocupacin de aos anteriores:

reformar el rgimen pensionario 20530. 45

Como veremos, varias de estas recomendaciones fueron recogidas en los posteriores

intentos de reforma del servicio civil.
La Ley Marco del Empleo Pblico 2001 -2006: un intento de reforma global del servicio civil de baja
intensidad
Despus del proceso electoral del ao 2001, Alejandro Toledo lleg al gobierno como
Presidente Constitucional del Per, designando como Primer Ministro a Roberto
Daino. Con l se inician una serie de reformas administrativas y, de la mano de la

Por iniciativa de Mario Pasco. Fuentes: Entrevista a Mario Pasco y Comisin Multisectorial: 118-186
(actas).
45 Va reforma constitucional, suprimiendo la primera disposicin transitoria de la Constitucin de 1993, y
cerrando definitivamente el ingreso a este rgimen pensionario (Comisin Multisectorial: 68).
44

55

Secretara de Gestin Pblica, dirigida por Vernica Zavala46, la PCM evala la

posibilidad de hacer una reforma del servicio civil, concretamente enfocada a la
aprobacin de una nueva ley de carrera47. Se toma en cuenta la informacin de la
Comisin Multisectorial y se discuten sus propuestas; lo cual resulta viable ya que
Vernica Zavala haba formado parte de dicha Comisin y porque, adems, el gobierno
haba venido anunciando entre sus planes los temas relacionados con la reforma de la
administracin pblica. El tema guardaba concordancia con la agenda de gobierno.
A pocas semanas de iniciado el gobierno de Toledo, las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo fueron tensas, sobre todo cuando el primero anuncia que pedir facultades
legislativas en temas de reforma econmica (principalmente en temas tributarios). Lderes
de las diversas bancadas del Congreso reaccionaron mostrndose contrarios a este
pedido48 (incluso la bancada aliada, el Frente Independiente Moralizador-FIM, no dio un
respaldo pblico, sino declaraciones ambiguas). En los siguientes meses, el tema de la
carrera administrativa pierde peso poltico en el gobierno y la atencin de la PCM se
centra en la reforma descentralista, que tiene dimensiones polticas importantes y que era
prioridad en la agenda del gobierno.49
Un ao despus, en julio del 2002, Luis Solari es nombrado Primer Ministro 50. El equipo
de Solari en la PCM elabora un proyecto de ley que pondra las bases de la carrera
administrativa y, de ser aprobada, el Poder Ejecutivo desarrollara normas especficas
relacionadas a los subsistemas de gestin de recursos humanos51, incluyendo la creacin
de un rgano rector. El proyecto comienza a circular por el Ejecutivo e incluso se dan
algunas declaraciones peligrosas para el proyecto de reforma, que dejan entrever que
una reorganizacin de la administracin pblica de la mano de una nueva carrera
administrativa conllevaran a despidos masivos.52

Experta en gestin pblica y con varias experiencias en reforma del Estado; entre ellas, estuvo presente
en la primera etapa del PMAP.
47 Entrevista a Mayen Ugarte.
48 Por ejemplo, Lourdes Flores de Unidad Nacional, Jorge del Castillo del APRA, Javier Diez Canseco de
Unin Parlamentaria Descentralista (UDP) (La Repblica 14 de agosto 2011).
49 Entrevistas a Henry Pease y Mayen Ugarte.
50 Junto a la salida de Roberto Daino tambin se da la de Vernica Zavala.
51 Planificacin, organizacin del trabajo, gestin del empleo, gestin del rendimiento, gestin de la
compensacin, gestin del desarrollo, gestin de las relaciones humanas y sociales (Longo 2022).
52 Declaraciones de Javier Silva Ruete, Ministro de Economa, y de David Waisman, segundo
Vicepresidente de La Repblica y congresista oficialista, La Repblica, 21 de diciembre de 2002.
46

56

Ante esta situacin, Solari y el Ministro de Educacin, Fernando Villarn, contradicen los
rumores y se evita la estigmatizacin de la reforma asociada a despidos masivos por
parte de otros actores, como el Congreso o los medios.53 El proyecto de ley denominado
Ley Marco del Empleo Pblico (en adelante, LMEP) lleg a la Comisin de
Descentralizacin y Modernizacin del Estado del Congreso de la Repblica, y
permaneci all siendo objeto de discusiones y modificaciones hasta la salida de Luis
Solari de la PCM.
Solari es sucedido por Beatriz Merino en el premierato, quien le prest poca atencin al
tema de la nueva carrera administrativa54. La PCM decidi que el proyecto de la Ley
Marco del Empleo Pblico se redisee hasta el punto de no tener implicancias
significativas para llevar a cabo una reforma del servicio civil. De acuerdo a Ugarte:
finalmente, las negociaciones en el Congreso terminaron sacando una ley sin dientes
(). Es una negociacin que acepta contento el Ejecutivo (ya que no genera heridos). 55
Merino sale de la PCM en un contexto difcil y conflictivo. En diciembre de 2003, Carlos
Ferrero asumi el cargo, cuando el proyecto de ley de la LMEP ya estaba en curso de
aprobacin en el Congreso56. Ferrero toma mucho inters en el impulso de una nueva
carrera administrativa. Por aquel entonces, el abogado y experto en derecho
administrativo, Jorge Dans Ordoez, fue nombrado Presidente del Gabinete de
Asesores de la PCM y se encarg de hacer el seguimiento a la ltima etapa de
negociaciones en el Congreso, pocas semanas antes de la aprobacin de la LMEP.
Para Dans, el proyecto de ley sufri modificaciones inadecuadas en el Congreso, tales
como disear al ente rector del servicio civil (denominado Consejo Superior del Empleo
Pblico COSEP- en la LMEP) con participacin de mltiples actores, con un carcter
asamblesta, desconociendo la naturaleza ejecutiva que deba primar.57 En la PCM,
Ferrero y Dans encontraron en funcionamiento un grupo de trabajo de expertos, que se

Tampoco se han encontrado registros de acusaciones de despido asociadas a la aprobacin de la norma

de la nueva carrera administrativa. Algunos expertos advirtieron de lo peligroso que resulta que a una
reforma se le asocie con algn rasgo impopular como sucedi con la vinculacin de la reforma del PMAP
con los despidos masivos. Entrevistas a Pollarolo, Roca y Ugarte.
54 Entrevista a Mayen Ugarte.
55 Entrevista a Mayen Ugarte.
56 Entrevista a Henry Pease.
57 Entrevista a Jorge Dans.
53

57

reuna semanalmente, encargado de disear las cinco normas de desarrollo de la LMEP58,

las mismas que el Congreso solicitara al Poder Ejecutivo una vez aprobada la Ley Marco.
Las gestiones de este equipo llamaron la atencin del MEF, el cual tema la posibilidad de
la aprobacin de una reforma del servicio civil irresponsable en el impacto fiscal, si no
estaba apoyada en estudios rigurosos. El Viceministro de Economa del MEF, Fernando
Zavala, se puso en contacto con las nuevas autoridades de la PCM, preocupado por las
propuestas resultantes de este equipo encargado del desarrollo de la LMEP. Zavala fue
persuadido acerca de que esta Comisin no lograra articular propuestas normativas
concretas y que sera mejor esperar a que venciera su plazo formal de trabajo para
desactivarla.59 Efectivamente, dicho grupo de trabajo no dej armados los proyectos de
ley de desarrollo de la LMEP y fue desactivada. En enero del 2004 se aprob la LMEP
en legislatura ampliada y es percibida por algunos expertos como una norma de tipo
vaca, en tanto es ms til para que el poltico que la impuls la identifique como un
logro de su gestin, y no tanto por su valor intrnseco o implicancia en la realidad.60
Paralelamente, Ferrero desde la PCM haba constituido un nuevo equipo de trabajo
encargado de disear las cinco normas de desarrollo de la LMEP. Este equipo61 fue
liderado por Jorge Dans y trabaj articulado desde la PCM. El MEF otorga un
financiamiento para contratar expertos para el desarrollo de los proyectos de ley. Como
resultado de este trabajo, cuatro proyectos, a excepcin del de remuneraciones, son
terminados y enviados al Congreso de la Repblica en el ao 2004. El equipo de trabajo
tom conciencia acerca de que una reforma remunerativa slo sera posible si es que se
lograba la reforma constitucional del rgimen pensionario 20530 62, que causaba grandes
distorsiones y un muy negativo impacto fiscal.

Los proyectos de ley estaban referidos, cada uno, a los siguientes temas: Carrera del Servidor Pblico;
Funcionarios Pblicos y Empleados de Confianza; Gestin del Empleo Pblico; Incompatibilidades y
Responsabilidades; y Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico.
59 Entrevista a Jorge Dans.
60 Entrevistas a Mayen Ugarte y Jorge Dans. Ugarte seala que la principal contribucin de la LMEP es
haber pasado por una accin de constitucionalidad y haber obtenido sentencia favorable: de ese modo,
cualquier norma creada que se refiera y use los trminos de la LMEP tiene menor riesgo de ser declarada
inconstitucional.
61 El destacado equipo estuvo conformado por Juan Carlos Morn (encargado del diseo de ley de carrera);
Toyama (ley de gestin); Fernando Garca Granados (ley de funcionarios de confianza y altos
funcionarios); Milagros Marav (prohibiciones e incompatibilidades); y Luis Alberto Arias (ley de
remuneraciones).
62 Entrevista a Jorge Dans.
58

58

A finales del ao 2004 se logr la reforma constitucional de la 20530, pero las dificultades
en torno a la aprobacin del proyecto de ley de remuneraciones no se extinguieron. El
MEF fue perdiendo inters por el proyecto al que haba asignado recursos; al parecer,
hubo una gran incomodidad y desconfianza al notar que el equipo de Jorge Dans no
prestaba mucha atencin a los costos de la reforma. 63 La prdida de apoyo del MEF se
hizo notoria cuando, inicialmente, se abstuvo de colaborar en la elaboracin de la ley de
remuneraciones, aun cuando el sistema de pensiones de la 20530 fue constitucionalmente
reformado en diciembre de 2004. Con el objetivo de contrarrestar el proyecto de reforma
del equipo de Dans, el MEF sugiri que los costos anuales de la reforma seran
demasiado altos y oscilaran entre los dos mil a cinco mil millones de soles.64
Los cuatro proyectos de ley, a excepcin del referido a las remuneraciones, fueron
presentados primero ante el Consejo de Viceministros. 65 En ste, un alto funcionario del
Ministerio de Trabajo plante observaciones, indicando que los proyectos de ley no
permitan la negociacin colectiva, contradiciendo el Convenio 154 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT).66 Dans advirti que la carrera administrativa corra
mucho riesgo de ser radicalmente alterada en su implementacin si se permita que todo
pudiese ser objeto de negociacin colectiva y, adems, consider que estos proyectos de
ley ni siquiera tendran oportunidad de aprobarse en Consejo de Ministros si se permita
la negociacin colectiva con alcance total, ya que el MEF haba dejado su posicin clara
respecto a que, bajo ningn caso, la negociacin colectiva pueda estar vinculada a las
remuneraciones.67 El equipo de Dans, entonces, opt por circunscribir la negociacin
colectiva a:
1) un asunto de slo poder negociarse condiciones de trabajo, no de
remuneraciones porque es un tema de ley de presupuesto; y, 2), que la
negociacin no pueda ser a nivel nacional, sino slo a nivel de cada entidad y con
ciertos parmetros.68

Entrevista a Mayen Ugarte.

El equipo de Dans haba calculado un costo anual de cincuenta millones de soles (Entrevista a Jorge
Dans).
65 Entrevista a Jorge Dans.
66 Entrevista a Jorge Dans.
67 Nosotros, atrs, tenamos al MEF () diciendo me ponen negociacin colectiva y hago abortar todo;
as de claro. Entrevista a Jorge Dans.
68 Entrevista a Jorge Dans.
63
64

59

Con esto se logr detener la oposicin del alto funcionario del Ministerio de Trabajo y
que el MEF aprobara los proyectos. A continuacin, Ferrero hizo la presentacin de los
proyectos ante el Consejo de Ministros, donde no hubo mayores objeciones y se aprob
enviar los proyectos de ley al Congreso. De la presentacin ante el Consejo de Ministros,
sin embargo, tambin qued la percepcin de que este proyecto no era prioritario para el
Presidente.69
Una vez presentados los proyectos en la Comisin de Descentralizacin y Modernizacin
del Estado, se instal, a mediados del ao 2004, un subgrupo de trabajo de
Modernizacin de la Gestin del Estado, liderado por el congresista Eduardo Herrera.
Este subgrupo de trabajo cont con la asesora de una experta en servicio civil y reforma
del Estado, contratada por USAID, la abogada Mayen Ugarte; con quien se flexibilizaron
los contenidos de las normas que previamente proponan mucha estabilidad para los
servidores pblicos70. Adems, se cre una norma integral y coherente, que buscaba
mandar a reglamentacin muchos detalles71: la Ley General del Empleo Pblico.
Posteriormente, Herrera comenz negociaciones de carcter ms poltico con diversos
gremios de servidores pblicos. ntero Flores raoz, entonces Presidente del Congreso,
persuadi a Dans para que participe de las discusiones con los sindicatos.72 En esta
lnea, se llevaron a cabo entre cinco y seis reuniones con representantes de gremios con
presencia en el sector pblico: acudieron representantes de la Central nica de
Trabajadores (CUT), de la Confederacin General de Trabajadores del Per (CGTP) y de
la Confederacin Intersectorial de Trabajadores del Estado (CITE).73 En las discusiones,
las principales propuestas de los sindicatos consistieron en que todos los servidores
pblicos con contratos SNP entren directamente a la carrera, que no exista ningn tipo
de evaluacin y que estas organizaciones sean las autorizadas para representar a todos los
servidores pblicos en la negociacin colectiva (la cual, segn expres el Secretario de
Economa de la CGTP, Carlos Jimnez, estaba tan restringida que violaba el Convenio
154 de la Organizacin Internacional del Trabajo (USAID 2005:80).74 De otro lado, entre
Entrevista a Jorge Dans.
Entrevista a Mayen Ugarte.
71 Dans estuvo de acuerdo con la integracin de todos los proyectos de ley un uno solo, sealando que su
equipo los desarroll por separado porque eso demandaba la LMEP. Entrevista a Jorge Dans.
72 Entrevista a Jorge Dans.
73 Entrevista a Jorge Dans.
74 Entrevista a Jorge Dans.
69
70

60

los congresistas participantes en la discusiones no haba consenso acerca de qu hacer

con los servidores pblicos SNP; algunos proponan, al igual que los sindicatos, el
ingreso directo a la carrera; otros, sus despidos; y un tercer grupo apoy la propuesta de
Dans de condicionar el ingreso de los SNP a la carrera pblica mediante concursos en
los que tendran una bonificacin especial por sus aos de servicio. 75
A partir de las discusiones con los gremios y expertos, el sub-grupo de trabajo liderado
por Herrera introdujo modificaciones relacionadas a las evaluaciones-salida de los
servidores pblicos: por ejemplo, que se requieran dos evaluaciones anuales negativas
consecutivas o tres en cinco aos para poder despedir al servidor pblico (USAID
2005:80).
Con la salida de Ferrero de la PCM en agosto 2005, tambin se produjo la salida de
Dans y baj la intensidad de la atencin de la PCM sobre la discusin de las leyes de
desarrollo de la LMEP.76 Pedro Pablo Kuczynski sucedi a Ferrero en la PCM y
Fernando Zavala asumi la direccin del MEF. Durante los siguientes meses se produjo
una desatencin del Poder Ejecutivo a la discusin de los proyectos de ley de desarrollo
de la LMEP y se modifican cosas de la parte tcnica, pero las ms importantes 77.
Incluso, ya en el pleno del Congreso, se lleg a discutir que todo aquel que haba entrado
en el ltimo ao del gobierno entrase directamente a la nueva carrera administrativa,
con lo que se perennizaba a todos los toledistas78. Esta modificacin llega a incluirse en
el proyecto de la Ley General del Empleo Pblico cuando ya se haba elegido a Alan
Garca como Presidente. Este proyecto, as modificado, entra al pleno entre abril y junio
de 2006.79 En estos ltimos meses, ante el peligro de que pueda aprobarse una carrera
administrativa anti-tcnica, la PCM y el MEF vuelven a poner su atencin en el
proyecto y trabajan para que ste, modificado como estaba, no logre ser aprobado. Esta
decisin habra estado motivada dado que se encontraron demasiados asuntos sobre el
desarrollo de la carrera para los cuales no haba acuerdo; por ejemplo, el alcance de la
norma a las municipalidades; el alcance de la negociacin colectiva; la capacitacin (de
personal de bajo desempeo); medidas de racionalizacin (ceses por supresin de plazas);

Entrevista a Jorge Dans.

Entrevista a Jorge Dans.
77 Entrevista a Mayen Ugarte.
78 Entrevista con Mayen Ugarte y Jorge Dans.
79 Entrevista a Mayen Ugarte.
75
76

61

la forma de participacin del ente rector (el COSEP) en los procesos de seleccin del
grupo de directivos superiores (centralizada o con representacin en la comisin de
seleccin); regulacin de los servicios temporales; flexibilizacin de la categora empleado
de confianza (circunscrita a cargos tcnicos o polticos, o a cualquier tipo de puesto en
ambos casos con cantidad lmite-); desarrollo del sistema remunerativo, entre otros (MEF
2006).
Con esta falta de acuerdo sobre varios temas e intento de copamiento acab
definitivamente el proyecto de desarrollo de una carrera administrativa en el gobierno de
Alejandro Toledo.
2.5. Reforma del Servicio Civil gradual y desde arriba: creacin de Servir como
ente rector, del Cuerpo de Gerentes Pblicos y de los Contratos
Administrativos de Servicios (CAS) (2008 - 2009).
A mediados del ao 2008, mientras en la Comisin de Modernizacin del Estado del
Congreso de la Repblica se discuta el desarrollo de la ley de carrera administrativa que
demandaba la Ley Marco del Empleo Pblico, un equipo al mando de Mario Pasco,
Ministro de Trabajo entre diciembre 2007 y octubre 2008, desarrollaba un proyecto que
no tena como prioridad inmediata el desarrollo de una ley de carrera, sino que diseaba
el marco que habilitara su desarrollo en mejores condiciones en el mediano plazo. A
continuacin, describimos el proceso de aprobacin de los decretos legislativos
vinculados a la creacin del actual ente rector del servicio civil peruano: Servir.
Un proyecto de reforma del servicio civil entra a la agenda del Gobierno a cargo de expertos
Mario Pasco entr al gabinete ministerial, como Ministro de Trabajo y Promocin del
Empleo, con la intencin de contribuir en la solucin de la grave problemtica que tena
el Estado Peruano respecto a los denominados servidores pblicos SNP. Pasco fue
designado Ministro pocos das despus de que el Poder Ejecutivo recibiera facultades
legislativas en el marco del Tratado de Libre Comercio (TLC) con el propsito de
desarrollar normas de Modernizacin del Estado y mejora de la competitividad del pas.
Esta situacin representaba una ventana de oportunidad para impulsar su propuesta.

62

Pasco

tena una vocacin personal80 por resolver el problema de los contratos

comnmente denominados SNP81; l mismo haba sido uno de los principales actores
que participaron en la Comisin Multisectorial que estudi la situacin del servicio civil
peruano durante el gobierno de transicin.82 En dicho espacio, el problema de los
contratos SNP se haba hecho ms evidente83 y Pasco haba diseado una norma y
propuesto su aprobacin para la creacin de los Contratos Administrativos de Servicios
(CAS)84 con la finalidad reemplazar a los contratos SNP con una alternativa que mejore
las condiciones laborales de los servidores pblicos bajo estos tipos de contrataciones.
Valga decir que Pasco no tena previsto desarrollar en su gestin una reforma ms
integral y habilitante del servicio civil peruano.
El emprendimiento de Pasco por hacerse cargo de una reforma del servicio civil parti de
las acciones que decidi tomar a partir de un comentario del entonces Presidente del
Consejo de Ministros, Jorge del Castillo, en una de las primeras sesiones de Consejo de
Ministros en la cual participaba Pasco. Del Castillo seal que la PCM pareca un cajn
de sastre, ya que toda competencia para la cual no haba mucha nocin de dnde
colocarla, terminaba siendo depositada en la PCM y que, por ejemplo, la gestin de los
servidores pblicos debera salir de la PCM y pasar a Trabajo, Justicia u otro sector.
Pasco tom nota del comentario porque aludi al Ministerio de Trabajo y Promocin del
Empleo. Luego de discutirlo con su Consultivo Consultivo de su Ministerio, decidi
trabajar una propuesta por si acaso ocurra posteriormente que Jorge del Castillo o el
Presidente de la Repblica solicitaran su desarrollo. Luego de esta discusin, Pasco
decide convocar a un equipo de expertos para trabajar una ley de carrera de la

Entrevista a miembro del equipo de trabajo de Pasco que impuls la creacin de los decretos legislativos
vinculados a la gestin del sistema del servicio civil en el 2008.
81 Se conoce a los contratos SNP a un conjunto de tipos de contratacin el Estado que no respetan un
conjunto de derechos laborales.
82 Pasco, adems, haba trabajado mucho en la defensa del Estado peruano desde la actividad privada
(desde el estudio de abogados) viendo casos SNP, 728, 276, temas de pensiones (20530 entre ellas), etc.
83 De acuerdo a Mayen Ugarte: el Estado peruano haba comenzado a perder todos los juicios relacionados
a contratos SNP. Se dio comienzo a un conjunto de reincorporaciones de servidores pblicos que haban
laborado bajo contratos SNP. Los jueces, de especialidad laboral, reponan a estos servidores pblicos en el
puesto que haban ocupado al ser despedidos; duplicndose muchas veces funciones dentro de una
organizacin porque ese servidor pblico deba ocupar un puesto casi siempre ya cubierto. Fuente:
Entrevista a Mayen Ugarte. Cabe resalta que el proyecto del PMAP de 1996 ya contemplaba los riesgos de
estos tipos de contratos indicando que se violaban derechos laborales y que se estaba generando una
contingencia en contra del Estado peruano.
84 Aunque la denominacin es la misma y el diseo base tiene origen en esta Comisin Multisectorial, la
aprobacin del rgimen laboral CAS en el 2008 guarda algunas diferencias respecto al proyecto del de la
Comisin Multisectorial del 2001.
80

63

administracin pblica.85 En un primer momento, el equipo de expertos de Pasco estuvo

compuesto por abogados administrativistas vinculados al tema.86 A comienzos del ao
2008, esta comisin formada se reforz con otros expertos experimentados en intentos
anteriores de reformas del servicio civil, a saber, Mayen Ugarte, Pierina Pollarollo y Elena
Conterno. Se busc aprovechar la u experiencia obtenida por dichas profesionales en
intentos previos de reformas vinculadas al servicio civil.87 Se puso en discusin cules
eran los factores que haban conducido al fracaso de previos intentos de reforma. Pasco
estaba seguro de avanzar en la propuesta de una reforma con una nueva ley de carrera
administrativa, incluso conminaba al equipo a revisar los proyectos de ley desarrollados
por el Poder Ejecutivo en el 2005 en torno a la Ley Marco del Empleo Pblico,
modificando lo necesario, quedndose con lo que considerase el equipo como lo mejor
del proyecto y presentar esto como propuesta de reforma. Sin embargo, Pasco encontr
posiciones opuestas dentro del equipo: entre ellas se seal que el diseo de la ley de
carrera traa consigo muchas discusiones abiertas que podran bloquear el proceso o
traerle complicaciones a su implementacin, ms an cuando estas no haban podido
resolverse desde el Congreso por aos.88 En ese sentido se advirti a Pasco del peligro de
que pueda generarse una gran oposicin a una norma de carrera administrativa que iba a
ser aprobada por Decreto Legislativo ; sobre todo al incluir temas de flexibilizacin en la
carrera. Sin embargo, la comisin continu trabajando en el proyecto de una ley de
carrera administrativa.
En su labor como ministro, en una de las reuniones con organizaciones de la
cooperacin internacional, Pasco encontr que haba un fondo de cooperacin no
reembolsable del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el Ministerio de
Trabajo que estaba cercano a vencerse. Pasco convers con la presidenta regional del
BID sobre el proyecto de reforma que venan impulsando y el BID decidi apoyar el
proyecto enviando a un experto en temas de servicio civil: Juan Carlos Cortzar. 89 Este
fue clave en persuadir a Pasco de no proponer una norma de carrera administrativa; en
Entrevistas a Mario Pasco y Mayen Ugarte.
Entre ellos, Richard Martin, Juan Carlos Morn, Fernando Garca, Lourdes Escaffi, Guillermo Miranda y
Carlos Castillo. Todos expertos prestigiosos en sus respectivas reas.
87 Por nombrar algunas abordadas en este documento: Pierina Pollarolo y Mayen Ugarte haban participado
en distintas etapas del desarrollo de la Ley Marco del Empleo Pblico entre los aos 2004 y el 2005;
Pollarolo particip muy activamente en el PMAP y Mario Pasco haba sido uno de los principales actores
en la Comisin Multisectorial del ao 2001.
88 Entrevista a miembro del equipo de trabajo de Pasco que impuls la creacin de los decretos legislativos
vinculados a la gestin del sistema del servicio civil en el 2008.
89 Entrevista a Mario Pasco.
85
86

64

convencerlo de que se podra avanzar mucho ms en la reforma del servicio civil con
otros instrumentos.90 As, a tiempo, la comisin entr en consenso sobre la ruta que
deba seguir el proyecto: una reforma habilitante y acotada, que dejara las bases para el
desarrollo en temas como el diseo de una carrera administrativa cuando exista una
autoridad del servicio civil con ms y mejor informacin, y con avances concretos que
iran de la mano de la aprobacin de los decretos (la creacin de Servir y el Cuerpo de
Gerentes Pblicos, por ejemplo)91. Abandonar la perspectiva de una ley de carrera como
principal objetivo de la reforma fue una tarea de la que tambin se encargaron algunos
miembros de la comisin como Mayen Ugarte, quien dejo en claro al equipo que si la ley
de carrera no tena todo un soporte detrs, no iba a implementarse, quedara en
suspenso, morira quizs por observacin del Ejecutivo o no se implementara porque el
MEF sealara que costara miles de millones si no hay un slido estudio que respalde la
propuesta: si no hacamos un anlisis desde lo que es una poltica pblica, para la cual
las normas son instrumentos, los riesgos seran muy altos92
Visin estratgica para la viabilidad de la reforma: actores clave y diseo del proyecto
Ya con el rumbo mejor definido, la comisin puso mucho nfasis en la estrategia que
debera seguir este proyecto para que pudiese ser viable de aprobacin. Qued muy claro
que buena parte de la viabilidad de la reforma parta de convencer a actores clave y de
trabajar las propuestas con nmeros porque, sin eso, el MEF aplastara la propuesta de
reforma93. La estrategia de convencimiento de actores tuvo comienzo cuando se decidi
exponer los primeros avances del proyecto ante la Comisin Presidencial de Reforma del
Estado (Copre). Conformaban la Copre el Primer Ministro, el Ministro de Economa
(Luis Carranza), la Ministra de Transportes y Comunicaciones (Vernica Zavala), quien
era la principal encargada de los temas de reforma del Estado, y el Presidente de la
Repblica (quien no estuvo en dicha reunin).

Entrevista a Pierina Pollarolo.

Pasco dio cuenta del cambio en la perspectiva del proyecto al sealar que fue muy importante la
influencia de Cortzar para pasar de pensar de un modelo de carrera a una reforma gradual; pero que
tambin fue muy importante la receptividad del equipo. La comisin ya vena trabajando en una lnea y la
abandon para trabajar en otra completamente distinta. Entrevista a Mario Pasco.
92 Entrevista a Mayen Ugarte.
93 Entrevista a miembro de la Comisin.
90
91

65

Polticamente hablando hay que hacer un lobby en el mejor sentido de la palabra (),
[con el proyecto,] hubiramos podido sorprender al Consejo de Ministros y no hubieran
estado en capacidad de digerir una cosa tan importante en corto tiempo; pero si
hablbamos con el presidente del Consejo, con la ministra que ms sensibilidad tena por
el tema (Zavala) y con el ministro de Economa quien es el que deba dar los fondos y los
tres estaban de acuerdo, entonces evidentemente las cosas ya iban a discurrir
favorablemente (..) Si algunos ministros ya haban hablado con el presidente sobre el
proyecto, el terreno ya estaba abonado.94

El proyecto fue muy bien recibido por estos ministros clave. Por ejemplo, Carranza
sostuvo que le pareca que era el proyecto ms sensato que haba visto desde que haba
entrado al gobierno.95 Posteriormente, cuando el proyecto fue por primera vez
presentado al Presidente, Garca us palabras muy similares a las de Carranza por lo que
Pasco considera que debieron haber dialogado sobre esto antes de la primera reunin
entre la comisin y el mandatario; esto habra resultada muy valioso ya que Garca
mantena un profundo respeto por las opiniones de Carranza. 96 Como parte de la
estrategia de viabilidad de esta reforma, se consider que era necesario de que el MEF
forme parte de este proceso. As, se le hizo llegar peridicas invitaciones para participar
de las reuniones de trabajo, pero se repitieron las inasistencias de representantes del MEF
hasta meses despus cuando la aprobacin de los decretos de esta reforma era mucha
ms plausible por el apoyo presidencial que se consigui. As se constat, desde las
primeras semanas de trabajo, que exista una oposicin del proyecto de reforma por parte
de sectores del MEF, especficamente desde Hacienda, a pesar del apoyo del Ministro de
Economa, Carranza.97 Acerca del segundo punto clave para la viabilidad (trabajar con
nmeros), Elena Conterno logr recoger informacin del MEF sobre el servicio civil
aprovechando que haba trabajado ah varios aos y saba quin haca qu 98. Conseguir
informacin sobre el servicio civil peruano fue un aspecto clave para poder contrarrestar
a Hacienda. De acuerdo a un miembro de la comisin, Hacienda no est acostumbrado a
discutir con personas que manejen informacin, est acostumbrado a lo contrario.
Adems de la informacin conseguida desde el MEF, el equipo era muy experimentado
Entrevista a Mario Pasco.
Entrevista a Mario Pasco.
96 Entrevista a Mario Pasco.
97 Una muestra de que el rechazo del MEF hacia la reforma planteada por el equipo de Pasco no era
generalizada es que Marisol Giulffo, Vicemenistra de Economa, impuls el financiamiento del Cuerpo de
Gerentes Pblicos con fondos del FAG por gestiones de Mayen Ugarte. Entrevista a Mayen Ugarte.
98 Entrevista a Mayen Ugarte.
94
95

66

en temas de servicio civil por lo que contaba con mucha informacin al respecto y esto
fue un aspecto clave en las reuniones que se sostuvieron posteriormente con Hacienda:
() como cambia tanta gente en el sector pblico (), no estn acostumbrados
a tener contrapartes con tanta informacin de tanto tiempo. () La ventaja del
equipo es que todos contaban con mucha informacin, incluso para el MEF.99
En Hacienda fueron muy conscientes de que el manejo de informacin con el que
contaban les daba mucho peso para contrarrestar posiciones o propuestas que no eran
de su preferencia; y, por eso mismo, tuvieron mucho reparo en compartirla y cederla.
Para hacer frente a la oposicin de Hacienda; adems del valioso conocimiento inductivo
que el equipo reuna a partir de sus aos de experiencia en la gestin pblica en diversos
temas del servicio civil, fue muy importante que, por conexiones con personas del MEF,
se hubiese logrado recolectar informacin; y que la comisin tuviera identificada esta
necesidad, de trabajar con nmeros, como un requisito indispensable a conseguir desde
un comienzo.
Con una estrategia armada y una vez ganado el apoyo de ministros clave en el gabinete,
se decidi presentar el proyecto a Garca. Se tenan los lineamientos y objetivos
principales, pero an no estaba preparado el diseo de los decretos legislativos. Entre los
lineamientos principales se tena decido crear un ente rector del servicio civil; un Tribunal
del servicio civil; un programa para servidores pblicos en puestos de direccin (influido
por la reforma de la Alta Direccin Pblica de Chile de la que Cortzar tena mucho
conocimiento); el marco legal para el desarrollo de las capacitaciones y una norma de
responsabilidades y sanciones100. El programa de los gerentes pblicos tambin fue
impulsado por una lectura acerca de cul era una de las principales complicaciones en la
realidad de la administracin pblica peruana en ese momento: los muchos problemas
identificados en el ciclo de gasto101 que no permita ejecutar el presupuesto o se ejecutaba
de manera ineficiente. Se evalo que vender el programa de gerentes pblicos en este
sentido dara mayores probabilidades de xito (en trminos de aprobacin de la norma),
ya que era una preocupacin grande del Presidente y, en general, del Poder Ejecutivo.
Adems, se opt por construir cada proyecto por separado (un Decreto Legislativo para
Entrevista a miembro de la Comisin.
Entrevista a Mayen Ugarte.
101 Entrevista a Mayen Ugarte.
99

100

67

cada propuesta general), de modo que cada uno pueda funcionar de manera
independiente de los otros.102 Esto tambin desincentiv la conformacin de alianzas en
contra del proyecto integral de reforma; de tal forma que, de haber ataques o fuerte
oposicin, estos se centren en una sola norma y no en el agregado.103
Los proyectos fueron presentados a Garca en una sesin a la que asisten los ministros de
la Copre, el Secretario del Presidente (Luis Nava); por parte de la Comisin, Mario Pasco,
Mayen Ugarte, Lourdes Escaffi, Juan Carlos Cortzar; y la representante del BID. Pasco
se hizo cargo de la mayor parte de la presentacin. Garca prestaba mucha atencin a esta
y realizaba varios cuestionamientos; uno en particular le result a Pasco un asunto de
fondo sobre el planteamiento que venan realizando. Mayen Ugarte se encarg de
resolverlo eficazmente y, para Pasco, esto habra sido determinante para que Garca
compre la reforma (Nueva Gerencia Pblica 2008: 7). Ugarte considera que dicha
respuesta puede haber sido la que dio relacionada al ciclo de gasto en el sector pblico.
De acuerdo a Ugarte, Garca cuestion acerca de si se parta, en el diagnstico que le
estaban presentando, del problema de la baja ejecucin del gasto, por qu era necesario
avanzar con una reforma en un tema peliagudo y mejor no reformar directamente este
sistema administrativo? Mayen Ugarte sostuvo, luego de explicar el funcionamiento
completo del ciclo de gasto, que el programa del Cuerpo de Gerentes Pblicos podra
traer mejoras importantes en este sentido y que, adems, reformar el sistema
administrativo directamente vinculado al ciclo de gasto traera muchas resistencias
internas y que, en general, sera mucho ms complicado que impulsar la reforma que ellos
proponan.104 Por ejemplo, la reforma planteada no contemplaba medidas polticamente
costosas como despidos masivos. De acuerdo a un miembro de la comisin, la principal
complicacin para convencer al Presidente era que no habra rditos polticos
significativos inmediatos y, sin embargo, Garca habra comprado la reforma porque le
pareca positiva en el mediano plazo y vea plausible volver a ser Presidente.
Un aspecto adicional que tuvo que ser tomado en consideracin para lograr el respaldo
presidencial fue desarrollar, en los decretos legislativos diseados, las bases de un sistema

Entrevista a Mayen Ugarte.

Entrevista a Mayen Ugarte.
104 Una de las principales intenciones de crear los Gerentes Pblicos era promover una solucin para
mejorar el desempeo de los ciclos de gasto. As, se buscara, en un primer momento, colocarlos en
mandos medios vinculados al ciclo de gasto. Entrevista a Mayen Ugarte.
102
103

68

de evaluacin de los servidores pblicos; tema que, inicialmente, no estaba contemplado

en los planes de la comisin.105 Las evaluaciones a los profesores del sector pblico se
haban realizado recientemente y haban tenido una aprobacin bastante alta por parte de
la opinin pblica. Garca explcitamente demand que se desarrolle un proyecto de
evaluaciones de servidores pblicos: la evaluacin masiva era algo que le resultaba muy
atractivo. Durante la presentacin pblica de la creacin de Servir y el paquete de
decretos relacionados, el Presidente dedic gran parte del tiempo a las evaluaciones,
cuando esto slo ocupaba una parte de la reforma.106 Garca mencion el tema de las
evaluaciones en dicha primera reunin con la comisin y luego volvi a hacerlo en
Consejo de Ministros.107 El equipo no tena planeado desarrollar el tema de las
evaluaciones, pero fue, finalmente, incluido porque incrementaba laviabilidad de la
reforma por ser del agrado del Presidente. El equipo crea que las condiciones para las
evaluaciones masivas no estaban dadas, optando por incluir lo mnimo que no cause
daos.108
Garca compr totalmente la reforma. En Consejo de Ministros era l el que defenda a
la reforma y se entusiasm mucho con ella: se saba los detalles de cada proyecto de
Decreto Legislativo.109 Pasco refiere que, en adelante, en todos los Consejos de Ministros,
Garca le preguntaba para cundo se fijaban las fechas (Nueva Gerencia Pblica 2008:78). Segn relata un miembro de la comisin, cuando en una oportunidad en Consejo de
Ministros, un Ministro dijo una imprecisin sobre uno de los decretos legislativos
preparados, Garca le increp toscamente el no haber ledo bien y procedi a hacerle la
aclaracin l mismo con gran detalle. El punto es que Garca mismo era quien responda
las preguntas de los Ministros.110 Este nivel de compromiso de Garca, o de
convencimiento, ayud a que

los proyectos no sufrieran mayor variacin una vez

presentados al Consejo de Ministros.

Entrevistas a Mayen Ugarte y Mario Pasco.

Entrevista a Mayen Ugarte.
107 Entrevista a Mario Pasco.
108 Entrevista a Mayen Ugarte.
109 Entrevistas a Mayen Ugarte y Mario Pasco.
110 Entrevistas a Mayen Ugarte y Mario Pasco.
105
106

69

El primer borrador de proyecto de Decreto Legislativo elaborado por la Comisin, fue

desestimado por Garca quien seal que era un mamotreto111. Se habra entregado
para cumplir con las fechas. Luego se present el proyecto final de creacin de SERVIR
(Decreto Legislativo 1023) y obtuvo el visto bueno presidencial. Despus de unas
semanas, estuvieron listos los dems proyectos de decretos legislativos. Luego de
aprobados los decretos legislativos por el Consejo de Ministros, los proyectos fueron
paralizados por unos momentos a raz de una intervencin del MEF, especficamente de
la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP), que aprovechaba que el Ministro
Carranza estaba de viaje, enviando un informe que daba costos altsimos a la reforma
planteada.112 De acuerdo con un miembro de la comisin, la forma de dificultar la
aprobacin de la reforma por parte de la DNPP haba consistido en realizar una
resistencia pasiva: no asistiendo a ninguna de las reuniones y luego mostrando cuadros
con costos altsimos e inviables para la reforma. Durante el perodo de inasistencia del
MEF, a este se le haba encargado un proyecto de remuneraciones. Dicho Ministerio
tambin hizo resistencia no enviando el proyecto.113 El informe que enva la DNPP es
desestimado por el mismo Garca. De acuerdo a un miembro de la comisin, el informe
no era bueno y:
Aln Garca estaba tan de acuerdo con el tema (la reforma), que hace que el
secretario de Consejo lea (en voz alta) el informe. Entonces [el secretario] iba leyendo
las observaciones y l (Garca) se burlaba (de ellas). Estaba totalmente convencido del
contenido de las normas. Y ese informe no lo enva Carranza, que es lo interesante;
es Hacienda a pesar de Carranza. Hacienda tiene ideas propias, tiene mucho peso y
mucha fortaleza.
Hacienda llev estas observaciones al Consejo de Ministros. Hacienda critic
argumentando que se iba a gastar mucho y a hacer poco, y renegaba sobre quin se iba a
quedar con el sistema de informacin: no quera perderlo. Garca se burl del tema
porque saba que Carranza no estaba de acuerdo. Asimismo, cuando se trat un tema
relacionado al manejo del CAFAE en las regiones, Hacienda manifest su preocupacin
por pagos inequitativos. Un miembro de la comisin de reforma de Pasco sugiri que si
haba preocupacin por la inequidad, se saque una norma que iguale el CAFAE para
Mario Pasco y Mayen Ugarte refieren haber recibido las observaciones al proyecto del puo y letra de
Garca. Fuente: entrevistas a Mayen Ugarte y Mario Pasco.
112 Entrevistas a Mayen Ugarte y Mario Pasco.
113 Entrevistas a Mario Pasco y Mayen Ugarte.
111

70

todos y se opte por ponerlo lo ms alto posible, al nivel del MEF o MINEM, o muy bajo;
indicando que optara por lo segundo para aminorar el impacto fiscal. Al final de la
reunin, un miembro de Hacienda le pregunta dnde trabaja y por qu cuenta con
mucha informacin. Este comisionado refiere que Hacienda no est acostumbrado a
discutir con personas que manejen informacin, est acostumbrado a lo contrario. Sin
Carranza presente, el rechazo del MEF fue fuerte. Al respecto, Pasco seal que: tuvo
que intervenir el Presidente decididamente porque el MEF no lo vea bien (refirindose
al proyecto de los decretos legislativos) 114. Con el respaldo presidencial, de Ministros
clave y pudiendo contrarrestar la oposicin de Hacienda, los decretos legislativos
siguieron su curso hasta su aprobacin.
En mayo de 2008, antes de aprobarse los decretos legislativos, el Presidente del Consejo
de Ministros fue citado a la Comisin de Modernizacin del Congreso de la Repblica,
con el fin de que exponga sobre el diseo de una ley de carrera administrativa. En dicha
Comisin del Congreso, se vena discutiendo la posible elaboracin de una ley de carrera
como desarrollo pendiente de la Ley Marco del Empleo Pblico. Del Castillo le pidi a
Pasco que lo acompae para que exponga sobre la reforma que vena preparando. En la
presentacin hubo gran desconcierto entre los congresistas, ya que se les haba invitado
para hablar sobre la carrera y Pasco expuso sobre algo muy distinto a lo esperado:
Sobre un proyecto en que la carrera no era la base, sino la continuacin. Haba que
crear una autoridad, crear un tribunal, ver los temas de capacitacin, de evaluaciones,
etc. () Todos se desconcertaron, no atinaron a dar apoyo ni rechazo, se
sorprendieron ante el despliegue que se les hizo de un diseo que ellos no tena
previsto115.
Pasco cont que los congresistas mostraron algunas discrepancias, sobre todo a causa de
la existencia de la Ley Marco del Empleo Pblico, pero ninguna crtica de fondo:
Mario Pasco y la oportunidad de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS)

114
115

Entrevista a Mario Pasco.

Entrevista a Mario Pasco.

71

La vocacin personal de Mario Pasco por dar un paso en la solucin de los contratos
SNP sali a relucir en una de las primeras reuniones de Consejo de Ministros (en
diciembre 2007) cuando Garca pide a su gabinete, en especial a los nuevos miembros,
que expongan cules eran los principales proyectos que desearan impulsar. Pasco
manifest que, de manera urgente, deba ponerse punto final a la existencia de los
contratos SNP y propuso la creacin de un rgimen de contratacin transitorio hasta que
existiese una nueva carrera administrativa: el Contrato Administrativo de Servicios
(CAS)116. Unos tres o cuatro ministros respaldaron dicha propuesta para sorpresa de
Pasco y Garca pidi la propuesta de reforma, la misma que fue presentada la siguiente
semana en el Consejo de Ministros. Carranza, Ministro de Economa, vet el proyecto
por no tener una visin integral (Nueva Gerencia Pblica 2008: 8). Garca se qued con
el proyecto cerca de tres semanas y prohibi a los ministros que hablen sobre el tema.
El tema de los SNP slo puede conversarse dentro del gabinete, sentenci Garca. A
fines de enero 2008, en un mtin, Garca anunci que el gobierno vena estudiando el
reemplazo de los contratos SNP por un sistema administrativo de contrataciones. Al
cabo de algunos meses, alrededor de mayo del 2008, luego de presentados los proyectos
legislativos de reforma habilitante y acotada del servicio civil, Pasco volvi a presentar
el tema ante Garca justificando que ya tenan un proyecto integral que respaldaba la
creacin de este rgimen de contratacin.
El proyecto del Decreto Legislativo sobre el CAS fue preparado por Mario Pasco,
Guillemo Miranda y Lourdes Escaffi, independientemente de la comisin que trabajaba
la estrategia de viabilidad y diseo de los decretos legislativos en torno a la creacin de
Servir117. En un primer momento, estos proyectos se diseaban todos en conjunto en la
comisin que Pasco haba armado para desarrollar los decretos legislativos de reforma
habilitante y acotada del servicio civil. Una fuerte discusin interna dentro de esta
comisin sobre derechos laborales hizo caer en cuenta que el tema era muy sensible y
ms vulnerable de oposicin, por lo que convena llevar a cabo su curso de manera
separada. Pasco estuvo de acuerdo.118 Al separar el proyecto CAS, su desarrollo qued
totalmente en manos de Pasco y de su equipo del Ministerio de Trabajo. Pasco

Entrevista a Mario Pasco.

Entrevistas a Mario Pasco, Pierina Pollarolo y Mayen Ugarte.
118 Entrevista a miembro de la Comisin.
116
117

72

(entenda) que (haba) un problema de mediano y largo plazo (por el lado de Servir), y
uno de contingencia con el CAS119.
Carranza haba tomado muy mal el anunci de Garca de fines de enero 2008 sobre la
decisin del gobierno de ocuparse de solucionar el tema SNP y desarrollar el CAS. De
acuerdo a Pasco, de parte del MEF hubo una oposicin radical al proyecto, una
oposicin sumamente dura, sumamente agresiva, trataron de impedirlo por todos los
medios120 . En el MEF consideraban que crear el sistema CAS iba a abrir una
contingencia.121 Pasco, en cambio, evaluaba que la contingencia ya exista y esta era una
forma de controlarla. Ya haba innumerables casos [judiciales] contra el Estado por los
SNP y los iba a perder indefectiblemente () El rgimen CAS era un rgimen de
transicin, un peldao122. Pasco relat que hubo que sostenerse en el apoyo de otros
ministros para poder impulsar el proyecto CAS y contrarrestar la oposicin del MEF; es
muy difcil aprobar algo si Economa est en contra123, sostuvo.
De acuerdo a Pasco, se trabaj mucho con el apoyo presidencial y con el apoyo de los
ministros. Carranza demand que se hagan estudios para medir el impacto fiscal de la
medida de aprobar el CAS. Estos fueron encargados al MEF. Los primeros resultados
que presentaron eran terrorficos124, el costo del proyecto, de acuerdo a estos estudios,
era de miles de millones de soles.125
Nosotros tuvimos que rebatir esos informes porque partan de unas hiptesis
totalmente arbitrarias y cargaban costos en cascada; todo lo haban hecho de una
manera que inflaba los costos () Haba cosas tan gruesas para refutar, que no haba
necesidad de ser economista para darse cuenta [de que era falsas] () La desmesura
de esas cifras que logramos refutar termin de convencer al presidente.126

Entrevista a Mayen Ugarte.

Entrevista a Mario Pasco.
121 Entrevista a Mario Pasco.
122 Entrevista a Mario Pasco.
123 Entrevista a Mario Pasco.
124 Entrevista a Mario Pasco.
125 Entrevista a Mario Pasco.
126 Entrevista a Mario Pasco.
119
120

73

Estas discusiones con el MEF tuvieron lugar hasta pocas semanas antes de vencer el
plazo de las facultades legislativas con lo que el decreto 1057 del CAS estuvo cerca de no
ser aprobado por oposicin del MEF.
2.6. Proceso especial: La reforma del Rgimen Pensionario Ley 20530 o Cdula
Viva.
La reforma del rgimen pensionario 20530, o cdula viva, no contaba, inicialmente, con
el apoyo presidencial de Alejandro Toledo. A diferencia de otras reformas pensionarias,
usualmente modificadas mediante leyes, sta requera de una reforma constitucional. Esto
implicaba que sea aprobada por los votos de, al menos, 80 de los 120 congresistas127 y en
dos legislaturas consecutivas. 128 Al momento de la reforma, al menos veinte congresistas
eran beneficiaros de este rgimen pensionario y estaban bien organizados, relacionados
con los sindicatos de pensionistas de la 20530. A continuacin describimos cmo se llev
a cabo el proceso exitoso de aprobacin de esta reforma pensionaria impulsada por
tcnicos del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y sus asesores.
Antecedentes y los impulsos iniciales de la reforma pensionaria del rgimen 20530
En 1996, el proyecto de reforma del Poder Ejecutivo guiado por el Programa de
Modernizacin de la Administracin Pblica (PMAP) sostena que la reforma del sistema
del servicio civil peruano no sera posible si es que no se lograba modificar primero el
rgimen pensionario del Decreto Ley 20530; en particular, si no se consegua eliminar la
nivelacin de las remuneraciones de los pensionistas de este rgimen de acuerdo a las
remuneraciones de los servidores pblicos activos y si no cerraba definitivamente el
ingreso a este sistema. 129 El intento de reforma fracas.
El sistema pensionario del Decreto Ley 20530, como un rgimen cerrado 130, se haba
desnaturalizado, principalmente, por la aprobacin de continas excepciones a las

La reforma constitucional fue realizada en el ao 2004.

La reforma constitucional requera doble votacin con mayora calificada en el Congreso o referndum.
129 Entrevista a Pierina Pollarolo.
130 Al que solamente ingresaba un grupo limitado de servidores pblicos para solo un momento
determinado.
127
128

74

incorporaciones de grupos de servidores pblicos131, y por la incorporacin de un

mecanismo legal en la Constitucin que impeda su reforma.132 Adems del intento de
reforma del PMAP, otros intentos tambin resultaron infructuosos. En 1991, el Poder
Ejecutivo aprob un Decreto Legislativo con el fin cerrar las incorporaciones ilegales 133;
esta norma fue derogada por el Congreso al ao siguiente; a su vez, el Ejecutivo observ
la ley de esta derogacin y el Congreso termin aprobndola por mayora calificada
(Pollarollo 2005:3). Ya con posterioridad a la medida de proteccin en la Constitucin,
los siguientes intentos de reforma de la 20530 tambin fracasaron y aquellos que llegaron
a materializarse en normas134 fueron declarados inconstitucionales. En el ao 2002,
tomando en consideracin las restricciones que la

Primera Disposicin Final y

Transitoria de la Constitucin impona, el Ministro de Economa, Pedro Pablo

Kuczynski, impuls, en el congreso, la aprobacin de una ley que lleg a aprobarse.135
Esta norma, que introduca limitaciones a las futuras pensiones de sobrevivientes
(Pollarollo 2005:4) obtuvo como sentencia del Tribunal Constitucional (TC) una
acotacin de su aplicacin an mayor; sin embargo, en la misma sentencia, tambin
recomend que se realice una reforma constitucional del rgimen pensionario en aras de
una mayor equidad social y viabilidad del sistema pensionario (Pollarollo 2005: 4). Al ao
siguiente, 2003, el TC emiti una sentencia que ampliaba los criterios de incorporacin
al rgimen (Caso Medina) (Pollarollo 2005:4) y, como consecuencia, se publicaron
varios artculos de opinin y reportajes periodsticos que demandaron la reforma del
rgimen pensionario 20530 (Pollarollo 2005:4). Haba respaldo de la prensa econmica
hacia la reforma del rgimen 20530. (Pollarollo 2005: 4).

En total, entre 1984 y 1992, se aprobaron nueve leyes que dieron acceso a diversos grupos al rgimen
pensionario 20530 (la mayora de incorporaciones se dieron en los ltimos aos del primer gobierno de
Aln Garca entre 1989 y 1990). De este modo, se pas de, aproximadamente, 12 000 beneficiarios en el
ao 1984 a casi 300 000 en el ao en que se llev a cabo la reforma constitucional de este rgimen -2004(Pollarolo, 2005: 3; MEF, 2004: 9). De otro lado, las pensiones 20530 no eran econmicamente sostenibles;
un estudio del MEF identific que el pensionista 20530 promedio reciba el 85% de su pensin por aportes
del Tesoro Pblico y solo 15% por los aportes de su vida laboral (MEF 2004: 14-15).
132 El principio de los derechos adquiridos aplicable a la 20530 fue incluido, como disposicin especial,
a ltimo momento y sin debate previo (Pollarolo, 2005:3).
133 Decreto Legislativo N 763.
134 Por ejemplo, el Decreto Legislativo 817 y la Ley N 26835 que buscaron poner algunos lmites al
rgimen pensionario (Pollarolo, 2005: 4).
135 Ley N17617.
131

75

La reforma del rgimen 20530 desde el MEF: 2003 2004.

Desde comienzos del ao 2003, Marisol Guiulfo, funcionaria del MEF, tom la iniciativa
de impulsar un efectivo proyecto de reforma del rgimen pensionario 20530. Guiulfo
tena amplio conocimiento de la problemtica del rgimen 20530 por su experiencia
laboral en la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), la misma que haba reunido el
nico registro de pensionistas 20530 y que permita realizar proyecciones de su impacto
en los prximos aos.136 Giulffo logr articular un muy destacado equipo de expertos
compuesto de un grupo de los ms prestigiosos abogados en derecho laboral y
administrativo, los cuales se incorporaron al equipo de reforma como asesores; expertos
en reformas del sector pblico; y excelentes economistas del MEF.137 El equipo de
expertos termin de persuadir a Guiulfo acerca de que la nica salida para hacer la
reforma del rgimen pensionario 20530 era la reforma constitucional 138, de modo que
muy tempranamente el equipo encontr consenso en desarrollar el proceso de reforma
en esta direccin a pesar de las dificultades que traa consigo. El trabajo del equipo fue
intenso y de profundidad, en pocos meses:
El equipo reconstruy la historia del rgimen al detalle, examin toda normativa
nacional e internacional, analiz la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, integr y sistematiz la
informacin econmica, recogi la experiencia en Derecho Comparado () El
resultado fue un documento que contiene un completo diagnstico sobre el
rgimen y una propuesta fundamentada de reforma. (Pollarollo 2005: 5)
El equipo, luego de realizar exhaustivos y rigurosos estudios econmicos y de anlisis
legal139, busc contar la aprobacin de los principales lderes de gobierno en el Consejo
de Ministro, antes de pasar a gestionar el avance de la reforma desde el Congreso.
Fernando Zavala, como Viceministro de Economa, impuls la incorporacin de este
proceso de reforma en la agenda de decisiones del Consejo de Ministros; sin embargo,
El Decreto Legislativo N 817, de 1996, cre el Registro 20530 a cargo de la ONP (MEF, 2004: 16).
Formaron parte de este equipo, entre otros, Marisol Guiulffo, Javier Neves, Jorge Dans, Pedro G.
Morales, Pierina Pollarolo, Jorge Toyama, Eduardo Morn, Maggie Manrique, Jymdey Jeffimo, Eduardo
Nakazone y Mauricio Gonzles.
138 Entrevista a Jorge Dans.
139 Puede consultarse MEF: 2004a.
136
137

76

encontr resistencias por parte de la Primera Ministra, Beatriz Merino, para seguir
adelante.140
Durante esos meses en los que no se cont con la aprobacin de Consejo de Ministros
para seguir adelante con el proceso de reforma, se opt por publicar las partes ms
importantes del estudio y sus propuestas en el diario El Peruano, esto habra llamado la
atencin de algunos sectores de la prensa.141 Con la entrada de Carlos Ferrero a la PCM,
el escenario cambi muy favorablemente para la reforma en Consejo de Ministros.
Ferrero estaba sensibilizado con la problemtica de la 20530 a partir de su experiencia en
el Congreso y, adems, por incidencia de su Jefe de Gabinete de Asesores, Jorge Dans,
quien haba trabajado hasta julio 2003 en el equipo del MEF dirigido por Guiulfo.
Adicionalmente, el Ministro de Economa, Jaime Quijandra, tena una consigna personal
con el tema de la reforma 20530, ya que haba buscado reordenar el tema pensionario de
este rgimen durante su gestin en Petroper y termin enjuiciado por los pensionistas
de esta entidad.142 Incluso Javier Neves, otro miembro del equipo de Guiulfo, pas a ser
Ministro de Trabajo con lo que el tema de la reforma 20530 adquiri aun ms peso
dentro del Consejo de Ministros. Sin embargo, el respaldo presidencial an no se obtena.
Cuando toda la informacin relativa a las implicancias de la reforma pensionaria ya estaba
preparada para su difusin, el equipo de Guiulfo decidi ganar respaldo con los
principales diarios nacionales y organiz desayunos de trabajo con sus directores.143 A
ellos se les entreg cifras y, con lenguaje simple, pero respaldado en informacin tcnica,
se les explic la dimensin de la problemtica y se les persuadi de impulsar la reforma.144
Exista ya una demanda de la prensa econmica liberal, desde la dcada del noventa, por
reformar el rgimen pensionario 20530 145; el equipo logr impulsar a este sector de la
prensa y darle informacin detallada para argumentar a favor de la reforma. Como
resultado exitoso de las gestiones con los diarios, estos comenzaron a brindar mucha
cobertura (varias portadas) a la problemtica del rgimen 20530. En ellas se incluy,
algunas veces, fotografas de los rostros de los Congresistas que contaban con rgimen

Entrevista a miembro del equipo de Marisol Guiulffo.

Entrevista a Jorge Dans.
142 Entrevista a Jorge Dans y Pollarolo, 2005:5.
143 Entrevistas Jorge Dans y Pierina Pollarolo.
144 Entrevista a Pollarolo.
145 Entrevista a Jorge Dans.
140
141

77

pensionario 20530 y manifestaban oposicin a su reforma; se convirti en pecado tener

la 20530146.
Con la presin de la prensa, Toledo, quien no vea atractivo impulsar esta reforma 147,
pudo ser persuadido para que se apruebe trabajar la reforma constitucional desde el
Congreso; con este fin, la insistencia en varias sesiones de Consejo de Ministros y el
entendimiento de la propuesta de parte de Carlos Ferrero fue determinante.148
Al insertar fuertemente el debate de la reforma en el Congreso desde comienzos del ao
2004, a modo de estrategia, el equipo del MEF encontr necesario hacer nfasis en la
inequidad que exista aun dentro del rgimen 20530, destacando la existencia de un
porcentaje alto de pensionistas que reciban pensiones bajas; para ellos se decidi hacer
nfasis en que la reforma no les perjudicara, e incluso les beneficiara econmicamente
aunque levemente. Asimismo, se recogieron y sistematizaron todos los argumentos, de
diverso tipo (por ej., legales, econmicos y polticos), en contra de la reforma por parte
de los principales actores directamente relacionados con la reforma (congresistas
opositores, lderes polticos y asociaciones de pensionistas). El equipo del MEF elabor,
a travs de algunos documentos de trabajo, las respuestas ante cada una de las posturas
crticas de la reforma, respuestas que estuvieron slidamente fundamentadas en estudios
econmicos y legales.149 Los encargados de responder los cuestionamientos fueron,
principalmente, altos puestos del gobierno muy familiarizados con los detalles de la
reforma como el premier Carlos Ferrero, el nuevo ministro de economa, Pedro Pablo
Kuczynski, el viceministro de Economa, Fernando Zavala y la jefa del gabinete de
asesores del MEF, Cecilia Blume. En esta misma lnea, se realizaron varias reuniones con
congresistas de diversas bancadas, con lderes de opinin y asociaciones de pensionistas,
buscando persuadir a todos de la conveniencia de la reforma del rgimen pensionario.
As, se logr pasar la primera votacin en el congreso, en mayo del 2004, sin mucha
dificultad150; pero, para la segunda votacin, los estimados de las votaciones de los
congresistas arrojaban un resultado negativo para la reforma. 151
Entrevista a Pierina Pollarolo.
Bajo reserva, un entrevistado de Dargent indic que cuando el proyecto le fue expuesto a Toledo, ste
pregunt si los tcnicos trabajaban para l o para el prximo gobierno (Dargent, 2008: 30).
148 Entrevista a Jorge Dans y Pollarolo, 2005: 5.
149 Entrevistas a Jorge Dans, Pierina Pollarollo y MEF, 2004b.
150 Entrevista a Pierina Pollarolo.
151 Entrevista a Jorge Dans y Pierina Pollarolo.
146
147

78

Varios congresistas condicionaron su apoyo a la reforma constitucional a que,

paralelamente, se tenga listo el proyecto de ley de reforma de la 20530 y el Poder
Ejecutivo no tenga amplia discrecionalidad y reduzca drsticamente los derechos de los
pensionistas 20530. El proyecto de ley se prepar y consensu dentro del Congreso con
un trabajo arduo de funcionarios del MEF152. Asimismo, no se descuid la atencin a las
preocupaciones de los pensionistas 20530 y se elaboraron publicaciones muy sencillas de
la explicacin de la reforma para dar cuenta de que no se veran afectados; incluso se
construy una web de la reforma donde cada pensionista 20530, ingresando sus datos,
poda recibir el estimado exacto de cmo se vera afectada su pensin despus de
aprobada la reforma. Finalmente, cediendo algunos aspectos en la negociacin con los
congresistas que no alteraban la propuesta de fondo 153, se logr que los congresistas, en
segunda legislatura consecutiva, aprueben la reforma constitucional del rgimen 20530 en
diciembre 2004.

El seguimiento de las opiniones y tendencias dentro del Congreso puede ser eficazmente llevado a cabo
por el MEF gracias a la presencia de una oficina de coordinacin parlamentaria de este sector en el
parlamento.
153 Por ejemplo, subir de 1 UIT a 2 UIT el tope de la pensin 20530.
152

79

3. M O DELO S

DE

S ERV I CI O C I VI L

EN LO S

P RO CESO S

DE

R EF O R M A .

En todos los procesos de reforma del servicio civil que hemos revisado est presente
alguno de los dos tipos principales de modelos del servicio civil: ya sea el modelo de
carrera (o cerrado) o el modelo de empleo (o abierto). En algunos casos, esta
presencia es mucho ms directa y evidente, mientras que, en otros procesos, la
reproduccin del modelo se produce slo parcialmente. En cualquier caso, es posible
identificar tendencias o influencias de los modelos ideales.
Los procesos de reforma sern analizados respecto a los cuatro procesos de gestin de
recursos humanos principales, a saber: i) entrada a la carrera, ii) promocin, iii)
remuneracin y iv) salida de la carrera. Los modelos del servicio civil que sern
analizados bajo estos patrones son los siguientes:
Rediseo de la carrera administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980 -1990).
Flexibilizacin laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728 y ampliacin
desordenada de regmenes de contratacin (1991-1992).
Intento de reforma integral de la administracin pblica y de flexibilizacin del
Servicio Civil: Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (1995-1996).
Intento de Restructuracin de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP y sus
proyectos de desarrollo (2001-2005).
Reforma del Servicio Civil gradual y desde arriba: creacin de Servir como ente
rector, del Cuerpo de Gerentes Pblicos y de los Contratos Administrativos de
Servicios (CAS) (2008 - 2009).

El Decreto Legislativo 276: un modelo cerrado.

La carrera administrativa est regulada por el Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de
la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico, y su Reglamento, el
Decreto Supremo 005-90-PCM. Se caracteriza por ser un sistema cerrado: el ingreso a la
carrera se realiza en el ltimo nivel de cada grupo ocupacional y la progresin depende
del cumplimiento de requisitos previamente determinados, que incluyen antigedad en el
80

puesto, capacitacin y evaluacin. Adems, cuenta con tres grupos ocupacionales de

distintos niveles cada uno154, todos ellos bajo un Sistema nico de Remuneraciones
(SERVIR 2010:27).
La carrera administrativa se basa en los principios de igualdad de oportunidades,
estabilidad, garanta y reconocimiento del nivel adquirido, y retribucin justa y equitativa,
segn el nivel de carrera en que se encuentra el servidor (SERVIR 2010:27).
El reglamento del Decreto Legislativo 276 reconoce como servidor pblico a todo
ciudadano que presta servicios en entidades de la administracin pblica con
nombramiento o contrato de trabajo, con las formalidades de la ley, en jornada legal y
sujeto a retribucin en periodos regulares. Sin embargo, estipula que slo hace carrera
administrativa el servidor pblico nombrado que presta servicios de naturaleza
permanente, quien a su vez tiene derecho de estabilidad. La contratacin no debe ser
mayor a 3 aos y no genera derechos de ninguna clase para efectos de la carrera
administrativa (SERVIR 2010:27).
Para ingresar a la carrera pblica se requiere ser ciudadano peruano en ejercicio, acreditar
buena conducta y salud comprobada y reunir los atributos del respectivo grupo
ocupacional y nivel al que se postula. Las modalidades de ingreso a la carrera son
bsicamente dos: i) ingreso a la carrera, como servidor nombrado, por concurso pblico
de mritos, e ii) incorporacin a la carrera luego de tres aos de servicios en calidad de
contratado (SERVIR 2010: 31).
En cuanto a la capacitacin, sta constituye un deber de la entidad pblica, un derecho
del servidor pblico y un requisito previo para acceder a los mecanismos de promocin
contemplados en cada nivel de la carrera. La capacitacin se financia con el 0.5% del total
de la planilla mensual de remuneraciones (SERVIR 2010: 33).

La estructura de la carrera administrativa est conformada por tres grupos ocupacionales, a saber, el
grupo profesional, el grupo tcnico y el grupo auxiliar. Cada uno de estos grupos est constituido, a su vez,
por niveles de carrera, que en total suman 14 niveles. A cada nivel le corresponde un conjunto de cargos
compatibles, dentro de la estructura organizacional de cada entidad. El servidor goza de estabilidad en el
nivel de carrera alcanzado, pero no del cargo (SERVIR, 2010: 28 y 30).
154

81

La progresin dentro de la carrera administrativa se realiza slo mediante concursos

anuales de mrito, para lo cual se establecen cuotas anuales de ascensos por cada nivel y
grupo ocupacional, tomando en consideracin las vacantes existentes en cada nivel, el
nmero de servidores y la disponibilidad presupuestaria de cada entidad (SERVIR 2010:
35).
La promocin puede realizarse tanto a travs de un cambio de grupo ocupacional o
verticalmente dentro del mismo grupo ocupacional, es decir, un ascenso al nivel
inmediato superior. El primer tipo de promocin est reservado a los servidores que
hayan alcanzado el mayor nivel dentro del grupo ocupacional al que pertenecen, procede
a peticin expresa del servidor y se realiza mediante concurso de mritos. El segundo
tipo procede teniendo en cuenta el nivel de capacitacin adquirida por el servidor y el
tiempo de permanencia en el nivel y grupo ocupacional determinados, cobrando ms
relevancia este ltimo aspecto en caso de empate. Asimismo, se valoran positivamente
los estudios alcanzados, los mritos individuales y el desempeo laboral del servidor
(SERVIR 2010: 35).
La evaluacin del desempeo del servidor constituye una actividad permanente a cargo
del jefe inmediato. La evaluacin es, asimismo, un elemento a tener en cuenta en el
proceso de promocin. No obstante, ni el Decreto Legislativo 276 ni su reglamento
desarrollaron una metodologa de evaluacin con criterios y puntajes determinados. La
evaluacin no se aplica a los cargos polticos o de confianza, para los cuales el ingreso y
remocin son de libre discrecionalidad de la autoridad responsable (SERVIR 2010: 37).
El Decreto Legislativo 276 reconoce el derecho a la estabilidad laboral de los servidores
de carrera, por lo cual ningn servidor pblico puede ser cesado o destituido del cargo
por causas injustificadas o no contempladas en la ley, y sin previo proceso administrativo
disciplinario. Las causas justificadas de conclusin de la carrera administrativa son el
fallecimiento, la renuncia, el cese definitivo o la destitucin. Una vez destituido, el
servidor pblico podr reingresar al servicio pblico recin cinco aos despus. La
destitucin procede de manera automtica slo en caso de condena penal privativa de
libertad por delito doloso (SERVIR 2010: 43-44).

82

En cuanto a las remuneraciones, el Decreto Legislativo 276 establece una retribucin

justa y equitativa, es decir, regulada por un sistema nico homologado que reconoce la
compensacin adecuada bajo principios de equidad y justicia, segn el nivel de carrera en
que se encuentra el servidor (SERVIR 2010: 27). Los niveles y los conceptos
remunerativos son los mismos para toda la carrera administrativa. De esta manera, el
Decreto Legislativo 276 establece un sistema nico de remuneraciones de la carrera
administrativa, basado en los principios de universalidad, base tcnica, relacin directa
con la carrera administrativa y adecuada compensacin econmica (SERVIR 2010: 44).

El Decreto Legislativo 728: la flexibilizacin de las relaciones laborales y cierre de

la carrera administrativa.
En 1991 se aprueba el Decreto Legislativo 728, rgimen laboral del sector privado, que
fue aplicado a las entidades del sector pblico, permitiendo gestionar de manera ms
flexible los recursos humanos. El Decreto Legislativo 728 se aprob en un contexto de
crisis econmica y relativizacin de la estabilidad laboral absoluta. Se caracteriz por ser
un sistema abierto de servicio civil y fue aplicable a las entidades pblicas recientemente
creadas como enclaves para dar soporte a las polticas de ajuste estructural. Como
resultado,

se

flexibilizaron

los procesos

de

contratacin,

determinacin

de

remuneraciones, evaluacin del desempeo, aplicacin de sanciones, entre otros.

Asimismo, cada entidad, de acuerdo a su disponibilidad de recursos y capacidad
organizacional, desarroll estos procesos de manera distinta. As, por ejemplo, cada
entidad aprob su propio reglamento interno, grupos ocupacionales y niveles al interior
de cada grupo (SERVIR 2010: 51); las evaluaciones de desempeo raramente se
realizaron y la aplicacin de sanciones sigui un criterio dispar de acuerdo a cada entidad.
Este rgimen laboral ampli su alcance y se aplic posteriormente a una diversidad de
instituciones pblicas, marcando el inicio de una dispersin generalizada de modalidades
contractuales, como ha sido explicado anteriormente.
De esta manera, tras el cierre de la carrera administrativa y la flexibilizacin del servicio
civil, se alteraron los procesos de gestin de recursos humanos. As, por ejemplo, se
suprimi el ingreso a la carrera mediante concurso pblico (Dans 2008: 526) y, en su
lugar, se estableci el acceso directo a un puesto y un nivel determinados mediante
83

contratos de naturaleza temporal, accidental y contratos para obra o servicios (BID 2011:
14). De esta manera, la entrada se orient hacia un sistema abierto o de empleo.
No obstante, la seleccin y contratacin de personal bajo el rgimen laboral privado se
realiza hoy en da bajo lo estipulado en la Ley Marco del Empleo Pblico. De esta
manera, el ingreso a las entidades regidas por el Decreto Legislativo 728 se realiza
mediante concurso pblico y abierto, en base a los mritos y capacidad de las personas en
igualdad de oportunidades. La contratacin se realiza mediante un contrato indefinido,
incluyendo un periodo de prueba, que es prorrogable y, en caso ste haya sido
satisfactorio, se adquiere el derecho a la proteccin contra el despido arbitrario (SERVIR
2010: 52).
La capacitacin, por su parte, es reconocida como un derecho del servidor y un requisito
indispensable para mejorar su productividad y sus ingresos (SERVIR 2010: 54). En
cuanto a la promocin, como el rgimen laboral de la actividad privada constituye un
sistema de puestos, no existen mecanismos legales para la promocin (SERVIR 2010:
54). No obstante, algunas entidades pblicas han implementado mecanismos de
promocin (los mismos que se encuentran desarrollados en sus reglamentos internos), a
travs, por ejemplo, de concursos internos en las entidades (SERVIR 2010: 55). Al no
existir una poltica integral de promociones, cada entidad puede decidir crear distintas
lneas de ascensos o no hacerlo. La promocin, entonces, se produce de manera dispersa,
a partir de la disponibilidad de recursos y demandas de personal de las entidades bajo este
rgimen laboral.
Finalmente, el Decreto Legislativo 728 no contiene indicaciones respecto de la
evaluacin del personal, pues fue diseado para el sector privado, donde se deja a criterio
de cada empleador las formas de evaluacin que estime ms convenientes. De esta
manera, los criterios de evaluacin son distintos al interior de cada entidad pblica y los
resultados de la aplicacin de la evaluacin son diversos (SERVIR 2010: 55).
En cuanto a las remuneraciones, bajo el rgimen de la actividad privada, la remuneracin
del servidor est constituida por el ntegro de lo percibido por sus servicios. La
periodicidad del pago es determinada por la entidad. Adicionalmente, el servidor del
rgimen de la actividad privada cuenta con los siguientes beneficios sociales:
84

gratificaciones por fiestas patrias y navidad, escolaridad, compensacin por tiempo de

servicio, vacaciones anuales, seguro social, pago de pensiones y compensacin por
despido arbitrario. Sin embargo, como las escalas remunerativas son negociadas entre la
entidad y el MEF, el resultado es diverso, generndose una disparidad de sueldos y
brechas de salarios entre entidades y entre grupos ocupacionales (SERVIR 2010: 56). De
esta manera, como ya se ha comentado, la aplicacin de este rgimen tuvo como
consecuencia la generacin de tantas escalas remunerativas como entidades bajo el
rgimen privado existan (SERVIR 2010: 11).
Por ltimo, las causales de extincin del contrato estn claramente definidas en el
Decreto Legislativo 728, donde se distingue entre causales generales, causas justas por
capacidad y causas justas por conducta. De esta manera, el mencionado decreto
contempla los siguientes causales generales de extincin del contrato: fallecimiento,
renuncia o retiro voluntario, trmino del contracto, mutuo disenso, invalidez absoluta
permanente, jubilacin, despido justificado y cese colectivo segn ley. Por otra parte,
como causas justas por capacidad, se contemplan la prdida de capacidad fsica o mental
y el rendimiento promedio deficiente en relacin con la capacidad del trabajador. En
cuanto a las cusas justas por conducta, se contemplan la condena penal por delito doloso,
la inhabilitacin del trabajador, faltas graves, tales como incumplimiento de las
obligaciones del trabajador, disminucin deliberada y reiterada del rendimiento,
apropiacin de bienes o servicios del empleador, entre de informacin a terceros, entre
otros (SERVIR 2010: 55). Ya que no se garantiza una estabilidad laboral -como s ocurre
con los servidores bajo el Decreto Legislativo 276,- este sistema marca distancia de uno
de carrera o cerrado.
A diferencia de la carrera administrativa, la desvinculacin contractual en el rgimen
privado admite la figura de la indemnizacin en casos de despido arbitrario, ya sea por
despido sin expresin de causa o por causa que no se puede demostrar en juicio
(SERVIR 2010: 56).

85

Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica: hacia un modelo de

empleo.
El Programa planteaba una reforma integral de la administracin pblica a travs de una
reestructura del aparato estatal a nivel de sectores y de sistemas administrativos. Uno de
los sistemas administrativos que buscaba ser reformado era el de recursos humanos, a
travs, principalmente, de la propuesta de una nueva ley de carrera pblica. Si bien la
reforma propuesta por el Programa no desarrollaba la nueva ley de carrera pblica, s
contemplaba algunas orientaciones generales.
De esta manera, la nueva carrera pblica supondra flexibilizar el servicio civil a travs de
la aplicacin del rgimen laboral privado a las entidades de la administracin pblica. En
un contexto en el que no exista estabilidad laboral, se propuso dotar de mejores
beneficios laborales a los servidores pblicos, pero garantizando al mismo tiempo la
flexibilidad necesaria para poder evaluarlos y, de ser el caso, despedirlos155. As, el modelo
de servicio civil que propona el Programa era uno tendiente hacia un modelo ms
abierto.
Para Mayen Ugarte, el contenido especfico del Programa respecto de la reforma del
servicio civil constitua bsicamente una mezcla entre el modelo cerrado de carrera
pblica y el modelo privado:
En el proceso de reforma del servicio civil, hay una propuesta que lo que hace es
un mix, agarra el modelo privado -el 728- y lo adeca al modelo pblico, a
algunos elementos del tema pblico, que no son similares ni pueden ser
transitables.156
Leonie Roca, por su parte, seala que ms all de algunas consideraciones generales, el
Programa no contemplaba un desarrollo muy exhaustivo respecto del proceso de
reforma del servicio civil, sino que la idea era poder contar con leyes genricas que luego
seran desarrolladas en cada uno de los sectores y sistemas administrativos:
Nuevamente, ah el factor tiempo era crtico. Las leyes iban a ser leyes muy
enunciativas. La verdad es que podan haber salido las leyes y no haber cambiado
155
156

Entrevista a Leonie Roca.

Entrevista a Mayen Ugarte.

86

nada al da siguiente. O sea, las leyes lo nico que hacan es te daban el camino
para empezar a implementar la Reforma. O sea, la Reforma no se daba con las
leyes. Ibas a tener una Ley de Poder Ejecutivo que era muy sencilla, que te daba
los criterios para formar un Ministerio, los criterios para formar una OPD, etc.
La Ley de Carrera tambin haca algo parecido. La idea era sobre estas normas,
bastante ms genricas, ya con el trabajo de planeamiento mucho ms fino,
empezar a tener una gestin de recursos humanos, etc.157
De igual manera, Pollarollo considera que el diseo de la reforma del servicio civil era
consecuencia del proceso de reestructuracin organizacional a nivel tanto sectorial como
transversal. Sin embargo, el equipo tcnico tena algunas ideas muy claras respecto a los
cambios necesarios que deban darse en materia de servicio civil. As, de manera genrica,
el Programa propona expandir el rgimen laboral privado al sector pblico
gradualmente. El nuevo rgimen se aplicara slo a los ministerios y organismos que,
producto de sus procesos de planeamiento estratgico, hubieran adoptado las
recomendaciones respecto a reestructuracin interna, diseo de objetivos e indicadores,
etc.158
El nuevo rgimen laboral permitira a cada ministerio o entidad establecer su poltica de
personal de manera ms flexible acerca de los ingresos, ascensos y categorizacin de
personal, dentro de los parmetros generales. Las remuneraciones de los trabajadores que
se incorporen al nuevo rgimen, por su parte, deberan ser competitivas con las que se
ofrece en el sector privado. Asimismo, se sugera eliminar el concepto de homologacin
de servidores pblicos. Finalmente, un punto importante de destacar es que el nuevo
rgimen laboral que se propona slo era posible si se modificaba el rgimen de
pensiones del Estado (el Decreto Ley 20530), para evitar que las pensiones se
incrementen de acuerdo a las remuneraciones de los activos. 159

Entrevista a Leonie Roca.

Entrevista a Pierina Pollarollo.
159 Entrevista a Pierina Pollarolo.
157
158

87

Diseo de la Ley Marco del Empleo Pblico y sus proyectos de desarrollo: un

modelo de carrera.160
La Ley Marco del Empleo Pblico (Ley N 28175) y sus proyectos de ley de desarrollo161
centran su diseo entorno al funcionamiento de una nueva carrera administrativa.
Clasifican a las personas al servicio del Estado en cuatro grupos: i) Funcionarios (para
puestos, en su mayora, de origen poltico), ii) Empleados de Confianza, iii) Altos
Gerentes Pblicos y iv) Servidores Pblicos. Estos ltimos constituyen el grupo de
personas al servicio del Estado que pertenecen a la carrera administrativa. Dicho grupo
se subdivide en: a) Directivo Superior; b) Servidor Pblico Ejecutivo; c) Servidor Pblico
Especialista; y d) Servidor Pblico de Apoyo. El grupo Directivo Superior realiza
actividades directivas y de formulacin de polticas de gobierno, est reservado para
concursos internos de los servidores de los grupos Ejecutivo y Especialista. Las personas
al servicio del Estado del grupo de Servidor Pblico Ejecutivo ejercen funcin
administrativa entendida como el uso de autoridad, ejercicio de funcin pblica o de
toma de decisiones con alcance vinculante para el Estado y/o el pas. Los servidores
pblicos del grupo Especialista desempean labores de ejecucin de servicios pblicos y
no ejercen funcin administrativa. Finalmente, el grupo Servidor Pblico de Apoyo
realiza labores auxiliares y/o de apoyo.
El sistema de servicio civil que iba a desarrollar la Ley Marco del Empleo Pblico tendra
un carcter predominantemente cerrado en la medida en que el ingreso a cualquier
grupo ocupacional siempre se dara a la base (y los puestos superiores en cada grupo
estaban reservados para concurso interno dentro de cada grupo ocupacional), y porque lo
mismo hubiese aplicado para el ingreso a los grupos de direccin profesionales (grupos
Directivo Superior y Altos Gerentes Pblicos), a los cuales slo podran entrar los
servidores pblicos de carrera del nivel jerrquico inmediatamente inferior.

Esta seccin ha sido desarrollada a partir de la revisin normativa de la Ley N 28175, Ley Marco del
Empleo Pblico (LMEP) y de los textos de los proyectos de ley de desarrollo de la LMEP (Ley de Carrera
del Servidor Pblico, Ley de Gestin del Empleo, Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades, Ley de
Funcionario y Empleados de Confianza y Proyecto de Ley de Remuneraciones, presentados en el ao
2005).
161 Ley de Carrera del Servidor Pblico, Ley de Gestin del Empleo, Ley de Incompatibilidades y
Responsabilidades, Ley de Funcionario y Empleados de Confianza y Proyecto de Ley de Remuneraciones,
presentados en el ao 2005.
160

88

As, el sistema de promocin fue diseado de tal forma que los puestos superiores y de
direccin estuviesen reservados primero para los servidores pblicos de carrera. La
promocin a puestos superiores de estos servidores de carrera se daba en relacin a los
resultados de un proceso de concurso interno que tambin iba a tomar en consideracin
la antigedad (el diseo del sistema plantea como requisito haber cumplido un tiempo de
ocupacin de un nivel determinado para poder postular para la promocin). Tambin se
requera evaluacin favorable en el ao inmediatamente anterior al del concurso y haber
aprobado la capacitacin predeterminada para el nivel anterior al puesto al que se postula.
Slo en caso en que un puesto no haya podido ser ocupado por concurso pblico
interno, se podra convocar a concurso abierto. Para el caso del grupo de los Altos
Gerentes Pblicos, sus puestos estn reservados para concurso interno entre los
servidores de carrera del grupo de Directivos Superiores. Slo si el ente rector (el
Consejo Superior del Empleo Pblico - COSEP) lo considera pertinente, el concurso
para ingresar al grupo de Altos Gerentes Pblicos sera abierto a cualquier profesional
que cumpla con los requisitos del puesto, aunque no necesariamente forme parte de la
carrera administrativa.
De otro lado, los servidores pblicos obtendran su nombramiento luego de haber
ganado el concurso pblico para ingresar a un grupo ocupacional y tras cumplir con
desempeo satisfactorio durante el perodo de prueba de seis meses. En contraste
bastante resaltante con la carrera administrativa del Decreto Legislativo 276, el
nombramiento en la carrera administrativa no hubiese ido de la mano de una estabilidad
total. El marco normativo diseado contemplaba que los servidores pblicos fuesen
evaluados anualmente. As, de recibir un servidor una calificacin de desempeo
deficiente, el ente rector (COSEP) tendra la facultad de evaluarlo nuevamente en los
prximos treinta das. De mantenerse el resultado, el COSEP tendra la atribucin de
remover al servidor pblico de la carrera. De cualquier forma, la centralidad del COSEP
hubiese significado un reto para resolver en un tiempo razonable y mediante un proceso
justo los casos que se hubiesen presentado para evaluar a los servidores con resultados de
evaluacin deficiente. Como parte del subsistema de Gestin del Empleo162, las causales
de salida de la carrera administrativa, adems de darse por las causas regulares (lmite de
edad, fallecimiento, sancin de destitucin, etc.), se contemplaban por: a) la evaluacin
con calificacin negativa corroborada por el rgano rector (el COSEP); y b) por
162

Dicho subsistema incluye la incorporacin, movilidad y desvinculacin (Longo 2002).

89

supresin del empleo. Esto tambin marc una diferencia significativa respecto a la
estabilidad total contemplada por el Decreto Legislativo 276.
Sobre el subsistema de compensaciones, el diseo de la Ley Marco del Empleo Pblico y
sus normas de desarrollo contemplaban una reduccin y ordenamiento de los conceptos
remunerativos muy significativos, en contraposicin de la dispersin de conceptos
remunerativos y no remunerativos que existe en la actualidad. En este diseo, se
propona como estructura de remuneraciones los siguientes elementos: a) remuneracin
mensual; b) aguinaldo por fiestas patrias y navidad; c) bonificacin por escolaridad; y d)
compensacin por tiempo de servicios.
Acerca de la conformacin de los grupos ocupacionales de carrera, puede indicarse que la
clasificacin por niveles parece bastante imprecisa y hace divisiones que no parecen
guardar algn sentido de funcionalidad para el sistema del servicio civil. Por ejemplo,
para el caso de Servidor Pblico Ejecutivo, antes que grupos que concatenen funciones
similares, es ms probable que slo puestos concretos puedan ser calificados como de
ejercicio de funcin administrativa en el sentido de poseer autoridad o ius imperium. De
otro lado, el grupo ocupacional Servidor Pblico Especialista agrupara a un rango de
funciones tan amplio, desde funciones de todo tipo no auxiliares hasta diversas funciones
no propiamente polticas (las de los puestos de funcionarios pblicos). Como ltimo
grupo ocupacional est el de Servidor Pblico de Apoyo. Esta categorizacin tiene su
principal error en confundir o equiparar labores auxiliares y de apoyo. Las labores
auxiliares abarcan funciones operativas que, aunque muy importantes, no demandan,
muchas veces, mayor complejidad tcnica o profesional (por ejemplo, limpieza, servicios
de alimentacin, vigilancia, etc.), mientras que las labores de apoyo abarcan actividades de
lnea media tales como recursos humanos, comunicaciones, asesora jurdica, etc., por lo
que, al menos, hay un uso inadecuado de los trminos.
Adems, incluir a los servicios auxiliares dentro de un grupo ocupacional de carrera del
servicio civil puede resultar inadecuado en el marco de una tendencia mundial de los
servicios civiles mejor desarrollados por tercerizar estos servicios (OCDE 2010: 84),
bajo la justificacin de que el sistema de servicio civil no requerira aplicar polticas de
gestin de recursos humanos como promocin, evaluacin y capacitacin de estos

90

grupos menos calificados y que no desarrollan el core business de alguna organizacin

pblica o del Estado.163

SERVIR. Creacin del ente rector y diseo de una reforma gradual.

El proceso de reforma para la creacin de Servir como ente rector del servicio civil,
como se ha mencionado previamente, plante un reforma habilitante, que permita al
ente rector adquirir informacin valiosa y consistente, as como fortalecer capacidades
institucionales, como pasos previos y necesarios para plantear una reforma ms amplia.
A pesar de este sentido que postergaba una reforma ms amplia que, por ejemplo,
incluya el diseo e implementacin de una nueva carrera administrativa, el diseo de
Servir s se dio en el marco de una visin integral del sistema de gestin de RR.HH. Ello
es observable a partir del marco normativo que acompa la creacin de Servir como
ente rector. Adems de la misma creacin de Servir, el diseo de esta reforma desarroll
las siguientes medidas principales: a) la creacin de un Tribunal del Servicio Civil 164, b) la
formacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos, d) el diseo institucional para las
evaluaciones en el servicio civil, e) normas sobre capacitacin, y f) un programa
facultativo para gobiernos sub-nacionales (Servir 2010:18). Adicionalmente, el Tribunal
del Servicio Civil de Servir tiene la atribucin de Resolucin de Competencias que le da
facultades para resolver controversias producidas al interior del servicio civil
relacionadas con remuneraciones, ingreso, progreso, sancin y terminacin de la carrera
(Servir 2010: 21).
Servir, como ente rector del Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos
tiene las competencias: a) normativa, que le permite al ente rector emitir normas de
carcter tcnico con alcance nacional para todo el sistema administrativo y tener opinin
En trminos generales, el nivel de outsourcing y de contratos por fuera del sistema de servicio civil vara
tremendamente en los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OCDE. Sin embargo, en los ltimos veinte aos, al igual que en Brasil, estos pases han coincidido en que
la contratacin de servicios no esenciales (non-core services) puede ser ms eficientemente provista por el
sector privado siempre y cuando estas contrataciones sean correctamente gestionadas en el largo plazo. Lo
que es no-esencial (non-core) es generalmente entendido como trabajo no poco especializado no
inmediatamente relacionado con la misin de la organizacin (por ejemplo, alimentacin, choferes,
limpieza) (OCDE 2010: 84) Traduccin propia.
164 El Tribunal del Servicio Civil de Servir tiene la atribucin de Resolucin de Competencias que le da
facultades para resolver controversias producidas al interior del servicio civil relacionadas con
remuneraciones, ingreso, progreso, sancin y terminacin de la carrera (Servir 2010: 21).
163

91

tcnica vinculante en temas de gestin de recursos humanos; b) supervisora, por la cual

Servir tiene competencia para supervisar las oficinas de recursos humanos del Estado,
coordinando acciones para fortalecerlas y dar seguimiento a su desempeo (Servir 2010:
21); c) sancionadora, mediante la cual Servir posee atribucin para sancionar a entidades
pblicas de los tres niveles de gobierno por incumplimiento de las obligaciones previstas
en el sistema; e d) interventora, mediante la cual Servir puede intervenir oficinas de
recursos humanos si detecta graves irregularidades en la administracin o gestin de los
recursos humanos en concursos de seleccin conducidos por cada entidad (Servir 2010:
21).
La creacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos es un programa indito en la gestin del
servicio civil peruano. A pesar de tener un alcance limitado -precisamente por ser una
suerte de programa piloto-, el diseo del Cuerpo de Gerentes Pblicos permite a Servir
contar con la experiencia de la conduccin de todo el proceso de gestin de un sistema
de puestos directivos meritocrtico y fuertemente orientado a metas. De acuerdo al BID
(2010: 15), el Cuerpo de Gerentes Pblicos se cre:
[C]on el objetivo de atraer RH altamente calificados que pudieran ocupar los puestos
de alta direccin de las organizaciones de nivel nacional, regional y local, y liderar una
reforma hacia adentro (SERVIR 2010b: 1). Se decidi que este fuera un rgimen
laboral diferente a los otros existentes, y que contuviera los incentivos necesarios para
alcanzar sus objetivos. De acuerdo a este rgimen laboral, los gerentes pblicos
cuentan con una remuneracin cofinanciada por la entidad en la que se desempea y
SERVIR, descanso vacacional, jornada laboral flexible, cobertura sanitaria y
previsional, gastos de representacin, compensacin por tiempo de servicios y
defensa legal (Corrales Angulo 2010: 4-5).

El sistema remunerativo del Cuerpo de Gerentes Pblicos permite determinar las

remuneraciones correspondientes sus miembros de manera objetiva y justa. Cuenta con
una escala de cinco niveles remunerativos, que actualmente oscila entre siete mil soles
como mnimo hasta 18 500 soles como tope, y es determinada para cada Gerente Pblico
a partir de la evaluacin de cuatro factores: nivel acadmico, experiencia, responsabilidad
del puesto y nivel jerrquico (Servir 2010: 19). Cada uno estos factores es acompaado de
unidades de medida objetivos. As, por ejemplo, se mide la responsabilidad que tendr un
Gerente Pblico en un puesto determinado en consideracin de, por ejemplo, la cantidad
92

de subordinados que tendr, cuntos sistemas administrativos estarn bajo su direccin y

cunto presupuesto deber gestionar.
El diseo del sistema de evaluaciones del Decreto Legislativo 1025 y su reglamento
(Decreto Supremo 009-2010-PCM)) plantean una ambiciosa poltica de evaluacin de
todas las personas al servicio del Estado, vinculada a la capacitacin y, especficamente, al
cierre de brechas de conocimiento. El sistema diseado, adems, pone nfasis en el
cumplimiento de metas individuales en coherencia con las institucionales. Servir, como
ente rector del Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos, cuenta con la
competencia para fijar los lineamientos generales que debern seguir las entidades del
Estado para las evaluaciones y capacitaciones de los servidores del Estado. De acuerdo al
marco normativo de evaluaciones y capacitaciones, Servir aprueba los Planes de
Desarrollo de las Personas al Servicio del Estado de las oficinas de recursos humanos de
las entidades165. Por otro lado, especficamente en cuanto a capacitaciones, Servir, en
coordinacin con el Centro de Planeamiento Estratgico Nacional CEPLAN, deber
fijar qu temas sern los prioritarios en dicha materia. Asimismo, en virtud de sus
competencias, acreditar a los centros de estudios habilitados para brindar capacitaciones,
y gestionar el Fondo para el Fortalecimiento para el Capital Humano, mediante el cual
podr otorgar becas.
Puesto en balance, el diseo de los principales instrumentos que han acompaado la
creacin de Servir (por ejemplo, el Cuerpo de Gerentes Pblicos y el Sistema de
Evaluaciones y Capacitaciones) resulta coherente con la lgica de una reforma habilitante
que demanda que el ente rector cuente con mayor y mejor informacin; lo cual tambin
se puede ir logrando mediante la implementacin de programas o experiencias piloto.
Adems del Cuerpo de Gerentes Pblicos, Servir realiz exitosas evaluaciones a los
operadores del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) y del Sistema Nacional de
Compras Pblicas. El BID (2010: 34), tambin realiza una evaluacin similar de estos
aspectos:
Estos planes tienen una vigencia de 5 aos, y cada ao las entidades presentan un plan detallado de la
implementacin de acciones. Para la elaboracin de estos planes cada entidad debe contar con un comit
integrado por cuatro miembros: a) un representante de la Alta Direccin, b) un representante de la oficina
de presupuesto, c) un representante de la oficina de Recursos Humanos y d) un representante del personal
de la entidad elegido por ellos mismos. El reglamento detalla los contenidos mnimos del PDP y el ciclo de
desarrollo del mismo. El financiamiento se har con los recursos disponibles de la entidad (Servir 2010:
54).
165

93

La sancin del Decreto Legislativo 1025 brind la posibilidad a SERVIR de

comenzar a disear una estrategia de evaluacin para el conjunto de la administracin
pblica. Eso se plasm en dos experiencia piloto (Sistema Nacional de Inversin Pblica y
rganos Encargados de las Contrataciones del Estado) que, a partir de su xito, abren una
ventana de oportunidad para continuar extendiendo y consolidando la cultura de la
evaluacin en el mbito pblico, aun cuando se hayan tratado de pruebas
exclusivamente enfocadas en la deteccin de brechas de conocimiento y que fueron
objeto de cierta resistencia por parte de los evaluados a consecuencia de experiencias
pasadas. Esta mejora es apoyada por los avances realizados a nivel del CGP [Cuerpo
de Gerentes Pblicos], donde objetivos de gestin, metas e indicadores contenidos
en el Convenio de Asignacin del Gerente Pblico, funcionan como herramientas claves de
la evaluacin de desempeo.

Problemas y propuestas vinculados al Servicio Civil

Problema
Ausencia de organismo rector que gestione
RRHHy un Tribunal de resolucin de
controversias.
No se recluta formalmente profesionales
altamente capaces.
Ausencia de sistemas de evaluacin.

Propuesta
Creacin e implementacin de
Organismo Rector (SERVIR) y
Tribunal del Servicio Civil.
Cuerpo de Gerentes Pblicos.

Evaluacin permanente para:

1) Capacitar al de rendimiento
insuficiente.
2) Reconocer y premiar al eficiente:
ascensos,
retribucin
y
reconocimiento moral.
3) Contar con personal idneo.
No hay polticas ni programas de Normas sobre capacitacin y Fondo
capacitacin.
de Capacitacin.
Inflexibilidad de rgimen de carrera limita Programa
facultativo
de
esfuerzos
para racionalizar personal, optimizacin.
especialmente regiones y municipalidades.
Fuente: SERVIR, 2010: 18
Elaboracin: GPGRH / SERVIR

Norma
DLeg
1023
DLeg
1024
DLeg
1025

DLeg
1025
DLeg
1026

En general, es complicado clasificar el modelo de la creacin de Servir y sus

herramientas como orientados a un sistema de empleo o de carrera. La propia creacin
de Servir no responde a un modelo per se, sino que constituye una reforma habilitante de
muchos otros subprocesos de reforma. En cambio, el caso del Cuerpo de Gerentes
Pblicos (CGP) s est claramente orientado hacia un sistema abierto o de empleo, pues
ah el ingreso a un puesto directivo no est condicionado a pertenecer a una carrera,
94

aunque s se valora positivamente la experiencia en el Estado. El CGP plantea contratos a

plazos fijos de tiempo y condicionados al cumplimiento de metas, aspectos valorados en
un sistema de empleo para puesto directivos.
De otro lado, es difcil de catalogar hacia qu tipo de sistema de servicio civil se orienta el
sistema de evaluaciones diseado en el marco de la creacin de Servir y sus primeros
aos de vida institucional. All, si bien se pauta una fuerte orientacin hacia el
cumplimiento de metas -rasgo propio de un sistema abierto-, el incumplimiento de stas
de manera reiterada no parece ser una causa segura de separacin del puesto del servicio
civil, ya que se ha puesto una cuota mxima bastante exigente para limitar los despidos en
estos casos (2% de toda la entidad).
As, interpretamos que el modelo que acompaa a la creacin de Servir tiende ms hacia
uno de tipo de empleo, aunque esta apreciacin est condicionada por lo que Servir viene
desarrollando es sus primeros aos de vida institucional, aos en los que se ha orientado
con mayor nfasis al Cuerpo de Gerentes Pblicos y la evaluacin de algunos sistemas
administrativos; quedando pendientes an por definir el diseo y aplicacin de procesos
de gestin de recursos humanos a varios niveles o grupos ocupacionales del servicio civil.

95

M AN ER A DE CO N CLUSI N :

FACTO R ES

Y CO N DI CIO N E S Q UE

FACI LI TARON O DIF I CULTARO N LA IM P L EMEN TACI N DE R EF OR M AS

DEL SERV I CI O CI VI L .

Conclusiones generales
1. En los procesos de reforma que hemos revisado podemos identificar factores
claves para el xito de las mismas. Principalmente, resulta prioritario contar con
un empresariado de polticas tcnicamente competente, hbil para impulsar
sus propuestas de reforma en la agenda poltica del gobierno, estratgico para
disear una estrategia comunicacional atrayente; as como para articular una red
de aliados que empodere la propuesta de reforma. Asimismo, resulta necesario
contar con un entorno poltico favorable; un fuerte liderazgo poltico desde
el ms alto nivel presidencial; as como una propuesta de reforma concordante
con la poltica econmica imperante. Es as que observamos que la presencia
o ausencia de estos factores determinan la viabilidad y xito de los procesos de
reforma abordados en este estudio.
2. La implementacin de la carrera pblica (Decreto Legislativo 276) no fue exitosa,
dado que el entorno poltico y el contexto econmico no fueron favorables a un
modelo de servicio civil basado en el mrito y con una rgida escala remunerativa.
El rol jugado por los Ministros de Economa y sus respectivos equipos tcnicos
como empresarios de polticas; el liderazgo presidencial, en tanto la reforma
garantizaba legitimidad y rditos polticos; as como la correspondencia con las
polticas de ajuste econmico y con el modelo de enclaves, resultaron claves para
la viabilidad de la reforma de flexibilizacin del rgimen laboral (Decreto
Legislativo 728).
3. En cambio, el programa del PMAP no result viable precisamente porque varios
de estos elementos no estuvieron presentes. As, el equipo tcnico careci de
habilidades para convencer a los polticos sobre la conveniencia de la reforma ni
supo estructurar un red de aliados; el entorno poltico y el escenario meditico no
96

fueron favorables dada la relacin falaz que se estableci entre el Programa de

Modernizacin y la posibilidad de despidos masivos; el Programa no cont con
respaldo por parte de los actores polticos claves; as como siendo un Programa
muy ambicioso desde su diseo- no fue concordante con el modelo econmico
de reformas de enclaves vigente.
4. Igualmente, la Ley Marco del Empleo Pblico y sus normas de desarrollo no
fueron implementadas ni aprobadas, respectivamente, dado que varios de estos
factores no estuvieron presentes. As, el empresariado de polticas no parece
haber tenido una estrategia clara para persuadir a actores claves (como el MEF y
el Presidente de la Repblica) sobre la concordancia de la reforma con sus
intereses. As, la reforma result inviable sin el respaldo ni liderazgo polticos.
Esto era aun ms difcil en consideracin del entorno poltico caracterizado por la
baja aprobacin presidencial y el bajo nivel de influencia que el Presidente tena
sobre el Congreso.
5. En cuanto al proceso de reforma habilitante de SERVIR, sta fue una reforma
exitosa en tanto el papel del empresariado de polticas jug un rol clave. As, la
viabilidad de la reforma se asegur dado el conocimiento de tecncratas
experimentados que haban participado de procesos previos de reforma. El
sentido estratgico, derivado del conocimiento de la gestin pblica y de las
relaciones de poder dentro del Poder Ejecutivo por parte de estos expertos, les
permiti tomar decisiones acertadas para prevenir la oposicin del MEF,
seleccionando cursos de accin ms ventajosos, haciendo concesiones en ciertos
puntos, empleando distintas estrategias para convencer a distintos actores y
demostrando los rditos polticos inmediatos que se podan generar.
6. Por su parte, en el caso de la reforma del rgimen pensionario de la 20530, a
diferencia de otros procesos de reforma, fue decisivo el papel jugado por el MEF,
quien a travs de la emprendedora de polticas Marisol Guiulfo, logr conformar
un equipo tcnico muy estratgico para la puesta en agenda y discusin de la
reforma. Este equipo tena un alto expertise tcnico y cont con los estudios
legales y econmicos que le permiti contrarrestar todos los argumentos en
contra de la reforma. La claridad y profundidad de los estudios fueron
97

complementadas con una muy eficaz estrategia de comunicacin. Asimismo, la

habilidad del equipo para articular redes con sectores de la prensa econmica, que
venan reclamando esta reforma por aos, tambin fue un aspecto clave para
lograr la aprobacin de la opinin pblica.

Conclusiones por procesos de reforma

Sobre el rediseo de la carrera administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980 -1990) 166.
7. En la dcada del ochenta, los factores del entorno poltico (por ejemplo, el
mpetu de los gobiernos por impulsar un viraje en el rol del Estado) y
estructurales (en particular, la crisis econmica) parecen determinantes para
impedir la implementacin de una carrera administrativa.
8. As, dos factores resaltan para esquivar las normas de carrera: por un lado, la
capacidad de mantener discrecionalidad en las contrataciones del sector pblico
por parte de las autoridades de turno; y, del otro, especficamente para el tema
remunerativo, una coyuntura econmica particularmente negativa que haca
insostenible aplicar a los servidores pblicos estrictas escalas remunerativas
propias del modelo de carrera.
9. Tanto los gobiernos de Belande y de Garca entraron en situaciones econmicas
y sociopolticas complejas marcadas por el terrorismo, la superinflacin y
conflictos polticos. Ambos gobiernos estuvieron orientados a ejecutar polticas
que consideraron urgentes mediante programas complejos (orientados a reformas
de mercado, de un lado, y con planes heterodoxos, del otro). Ambos gobiernos se
desenvolvieron en un Estado sin capacidad ni tradicin de sostener un servicio
civil de mrito donde los concursos pblicos para acceder a un puesto sean la
regla antes que la excepcin. En este contexto, la discrecionalidad para colocar a
las personas de preferencia del gobierno (por confianza, capacidad, lealtad, entre
otros criterios) era una necesidad largamente superior a la de poner en prctica las
reglas de la carrera administrativa basadas en el mrito. Asimismo, ambos
Los factores explicativos descritos a continuacin se refieren al rediseo de la carrera administrativa a
partir de aspectos generales de los antecedentes a la creacin del Decreto Legislativo 276 y a su
implementacin.
166

98

gobiernos, poco antes de finalizar sus mandatos, dejaron normas basadas en el

mrito con el propsito de que el siguiente gobierno las cumpla, pero sin xito
pues los siguientes gobiernos continuaron con la estrategia de evitar las
disposiciones rgidas de una carrera administrativa de mrito.
10. De otro lado, la dcada del ochenta tambin estuvo caracterizada por la
reduccin del gasto pblico y de las remuneraciones. De acuerdo a Webb, el
gasto pblico se redujo drsticamente entre 1975 y 1990, contrayndose la
planilla pblica, por ejemplo en 75%, entre 1987 y 1990, sin que haya reduccin
de personal. De este modo, no es de extraar que se hayan impulsado salidas al
rgido esquema de las escalas remunerativas, que venan bajando su valor real
(Webb 1991: 2).
Flexibilizacin laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728; y ampliacin desordenada de
regmenes de contratacin (1991-1992).
11. El principal factor explicativo de la reforma de flexibilizacin laboral en el
servicio civil a inicios de los noventa fue la concordancia con la poltica
econmica que el gobierno estaba impulsando en la poca, a saber, la puesta en
marcha en el pas de un modelo econmico de libre mercado y liberalizacin,
concordante con las recomendaciones del Consenso de Washington y con las
prioridades de los actores polticos ms relevantes, como el Ministro de
Economa y el Presidente de la Repblica. As, la flexibilizacin del rgimen
laboral, a travs de la aplicacin del Decreto Legislativo 728 a algunas
instituciones del sector pblico, guard correspondencia con dos polticas
gubernamentales vigentes en la poca: por un lado, con las polticas de ajuste
econmico que se estaban aplicando en el pas, pues al cerrar la carrera
administrativa y aplicar el programa de renuncias masivas se busc
deliberadamente superar el dficit fiscal heredado del gobierno anterior; y, por
otro lado, guard tambin correspondencia con el modelo de reforma del Estado
que se estaba aplicando en el pas, a saber, un modelo de reforma de enclaves,
donde se apost por la modernizacin de ciertas instituciones estatales claves
para la recuperacin econmica del pas, como SUNAT, Aduanas, INDECOPI,
etc. Respecto a este ltimo punto, resultaba prioritario tener un tratamiento
99

laboral especial para el personal tcnico que laboraba en estas entidades y de

quienes dependa la estabilizacin y reinsercin econmica del pas.
12. Asimismo, tambin puede destacarse el rol de empresariado de polticas que el
Ministro de Economa cumpli junto a su equipo tcnico para la implementacin
del programa de promocin de renuncias. Como lo seala Cortzar Hurtado
Miller y el equipo tcnico del MEF lograron el apoyo poltico del Presidente de la
Repblica y lograron neutralizar una posible oposicin del Congreso. El Ministro
Boloa aade Cortzar- se identific tambin con la idea de la compra de
renuncias, ampliando y prolongando su aplicacin como parte de las soluciones al
problema del dficit fiscal. De esta manera, un grupo de actores relativamente
estable habra controlado la elaboracin de polticas tanto en el rea que origin
el impulso de cambio (la poltica econmica) como en el que lo recibi (las
polticas de empleo pblico). Estos actores se desempearon exitosamente
como empresarios de polticas, siendo capaces de impulsar sus propuestas en la
agenda, ligndolas estrechamente a las prioridades polticas del rgimen y a los
problemas fundamentales que enfrentaba (Cortzar 2002: 46).
13. Los emprendedores de polticas construyeron bien la imagen del problema167, en
concordancia con la poltica general econmica imperante. Supieron construir
una imagen pblica de sobredimensionamiento estatal; lo que result decisivo
para obtener el respaldo poltico necesario y agendar la reforma de flexibilizacin
del servicio civil.
14. Siguiendo nuevamente a Cortzar, se necesit tambin del respaldo poltico
necesario para impulsar la reforma. En un contexto en el que la preocupacin
mayor del ciudadano era su economa familiar y en el que la imagen que se tena
del Estado y de los funcionaros pblicos estaba muy deslegitimada (imagen del
problema asociada al sobredimensionamiento del Estado); anunciar la reduccin
del personal de las entidades pblicas, el cierre de la carrera administrativa y la
modernizacin del aparato estatal eran soluciones de poltica que resultaban muy
atractivas. La oposicin a la medida no era muy significativa, por ende, el costo
Denominamos imagen del problema a la representacin del problema que se promueve en la opinin
pblica para lograr que tenga una respuesta de poltica pblica. Esta imagen se refleja a travs de una idea
persuasiva y convincente que sintoniza rpidamente con el imaginario de la poblacin.
167

100

poltico de la misma no era muy alto; sino ms bien sta podra coadyuvar en la
popularidad del Presidente. El respaldo poltico del ms alto nivel constituy un
factor determinante que permiti darle viabilidad a la reforma.
Intento de reforma integral de la administracin pblica y de flexibilizacin del Servicio Civil: Programa
de Modernizacin de la Administracin Pblica (1995-1996).
15. El fracaso de este intento de reforma se puede explicar por diversos factores,
entre los cuales puede mencionarse el rol jugado por los emprendedores de
polticas del Programa, quienes carecieron no slo de capacidad de decisin
(algo que era propio de su rol como tcnicos consultores), sino sobre todo de
habilidades para convencer al poltico de la conveniencia de la reforma a la luz de
resultados tangibles que puedan ser mostrados en el corto plazo. Adems, el
pretender realizar una reforma integral del sector pblico sin estructurar una red
de aliados slida constituy una seria limitacin para las labores de incidencia
poltica del equipo.
16. Si bien se destaca el papel jugado por Leonie Roca y la oportunidad que supo
identificar en la delegacin de facultades al Ejecutivo, su rol de impulsora del
proceso de modernizacin de la administracin pblica como emprendedora de
polticas se vio limitado por la propia naturaleza de su funcin. Al respecto,
Cortzar nos precisa que Leonie Roca y su equipo tcnico tenan un estatus
ambiguo, pues si bien pertenecan a un rgano de lnea de la PCM, estaban
contratados como consultores con fondos de la cooperacin internacional; por lo
que no contaban con capacidad de decisin poltica ni de llegada a la esfera
presidencial, salvo con la intermediacin de Alberto Pandolfi, lo cual constituy
una gran limitacin para la incidencia en las propuestas de reformas (Cortzar
2002: 83-84).
17. Segn Cortzar, el rol jugado por el equipo de Roca representa una forma de
empresariado de polticas muy distinto del rol jugado por Estela y Woodman en
el primer ciclo de reformas del Estado en los inicios de los noventa. Para
Cortzar, el empresariado de Roca adolece de algunas limitaciones, como por
ejemplo, que el equipo de consultores no cuente con experiencia gerencial, que
101

respondiera a un mtodo de trabajo centralista, pero sin posibilidades de tener

mayor influencia en las decisiones operativas de los ministerios (Cortzar 2002:
86). Al respecto es muy elocuente la frase de Roca, quien seala: ramos un
montn de chiquillos entusiastas, locos, super chamberos, pero no tenamos un papel poltico. 168
18. El mismo equipo tcnico a cargo del Programa ha sabido reconocer, a modo de
autocrtica, los errores principales que tuvieron para lograr incidir en la esfera
poltica y conseguir el respaldo poltico necesario. As, para Pierina Pollarollo,
parte de la explicacin del fracaso de la implementacin del Programa se puede
hallar en la falta de habilidad del equipo tcnico para convencer al poltico de la
conveniencia de la reforma169. Asimismo, como lo reconoce Roca, habra habido
un error de planteamiento de parte del equipo tcnico al pretender lograr una
reforma tan grande del aparato pblico170. Al parecer, falt disear una estrategia
de acercamiento a actores y la formacin de una red de aliados, lo que el equipo
tcnico no tuvo en consideracin171.

19. El debate presupuestal del ao 1996 y la delegacin de facultades legislativas

consecuente, en un contexto de una oposicin poltica debilitada en el Congreso,
constituy la ventana de oportunidad necesaria para introducir en la agenda
pblica la necesidad de una reforma integral de la administracin pblica. En
efecto, en 1995, algunos ministros pidieron facultades excepcionales para
reorganizar sus ministerios dado que stos no funcionaban bien, mientras que las
entidades autnomas creadas mediante las reformas de enclave de principios de la
dcada (SUNAT, CONASEV, SUNARP, FONCODES, PRONAMACHCS,
FOPTUR, etc.) s lo hacan. Tanto en 1991 como en 1992 ya se haba intentado la
delegacin de facultades legislativas, pero sin xito, dado que el partido de
Entrevista a Leonie Roca.
Hubo una buena recepcin al inicio. El Presidente dio luz verde. Los Ministros colaboraban. No se aprob porque no
era la prioridad. Era un tema de demasiado largo aliento como para ver beneficios inmediatos. No haba al nivel ms alto el
convencimiento total. Eso le falt al equipo tcnico: no supo mostrarle al poltico las grandes ganancias que poda tener si se
llevaba adelante el Programa. Entrevista con Pierina Pollarollo.
170 Adems fue un error nuestro. Nuestro error fue de planteamiento estratgico. Planteamos algo demasiado grande, una
visin muy integral para la coyuntura, para el equipo de gente que lideraba el pas en ese momento. Creo que hubiese sido
mucho ms sensato o acotarlo con los riesgos de que pasara lo que ha pasado en muchos otros casos de islas de modernidad, sin
resolver problemas de fondo (). Entrevista a Leonie Roca.
171 () Ac el problema es que este Programa no tena dueo; y encima era muy grande. Este Programa era demasiado
ambicioso para encima no tener padrinos. Visto en su momento, no s si quedaban muchas alternativas. Pero claramente nos
falt articular una red de aliados ms slida, ms fuerte. No s si en el sector acadmico, en la prensa. Nos falt armar un
discurso bastante ms articulado. Entrevista a Leonie Roca.
168
169

102

gobierno no contaba con una mayora oficialista en el Congreso. La situacin en

1996, tras la eleccin del Congreso Constituyente Democrtico, era distinta, pues
la oposicin poltica se haba visto debilitada y al gobierno le era muy fcil
conseguir que el Congreso aprobara sus pedidos.
20. La carencia de un liderazgo y respaldo poltico fuerte al Programa por parte
de los actores ms poderosos en el proceso decisional de las polticas pblicas,
sobre todo por parte del Presidente y el Ministro de Economa y Finanzas,
influy en que ste no pudiera ser finalmente implementado y el paquete de
normas de reorganizacin que propona tampoco fuera aprobado (al menos, bajo
el enfoque de una reforma integral, como inicialmente fuera concebido). Exista,
adems, una diversidad de posiciones entre los actores polticos con capacidad de
decisin. La preocupacin principal del Ministro de Economa y Finanzas Jorge
Camet era mantener la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconmica. Estaba
interesado en la reforma de la administracin pblica, pero tena una mirada
limitada al respecto, la misma que colisionaba con el enfoque de la PCM. Desde
esta postura, buscaba tener el control de la reforma de la administracin pblica.
El Primer Ministro De Los Heros renunci tras el autogolpe de 1992. Salvo un
primer diagnstico sobre el Poder Ejecutivo encargado a Pollarollo, Palacios y
Roca en 1991, no tuvo luego una participacin muy destacada en la promocin
del Programa. El Primer Ministro Dante Crdova fue quien inici el diseo del
Programa de Modernizacin, convocando al equipo liderado por Zavala y
Conterno. Tena una visin distinta al MEF respecto a la reforma, la misma que
la conceba de una manera integral y no restringida a una mirada presupuestal.
Adems, tena un conflicto personal con el Ministro Camet. El desgaste de esta
relacin termin ocasionando que el Presidente Fujimori tomara la misma
postura que el MEF y le pidiera su renuncia a Crdova en abril de 1996. El
Primer Ministro Alberto Pandolfi tuvo a su cargo el impulso del Programa desde
la posicin centralizadora de la PCM, pero con suficiente permeabilidad a las
preferencias de polticas del MEF. Pese a su cercana con Roca, no era un
convencido de la necesidad de la reforma, por lo que tampoco pudo liderarla ni
promoverla en el entorno presidencial. El Presidente Alberto Fujimori, si bien es
cierto que, en un inicio, tras la presentacin que el Primer Ministro Pandolfi y
Roca hicieran del Programa, se mostr bastante receptivo a la idea; lo cierto es
103

que posteriormente nunca manifest pblicamente su respaldo a la propuesta de

una modernizacin integral de la administracin pblica. La percepcin
presidencial de que el Estado funcionaba relativamente bien; la mayor relevancia
que, ms bien, le otorgaba a las cuestiones polticas de mayor urgencia; aunado al
costo poltico que visibiliz al ser asociada la reforma con el fantasma de los
despidos masivos de la poca del Ministro Boloa, todo ello hizo que el
Presidente no le prestara real importancia al proceso de reforma que el Programa
pretenda. 172
21. Otro factor que influy como limitante para este Programa fue el contexto
poltico. El Presidente Fujimori tena una enorme sensibilidad, en ese momento,
respecto a su popularidad, la misma que era cada vez ms cuestionada luego de la
aplicacin del ajuste estructural y de la aprobacin de la norma sobre
interpretacin constitucional de la reeleccin.
22. Para el gobierno no era una prioridad la aprobacin de una reforma integral de la
administracin pblica, pero obtuvo un respaldo inicial del Presidente. Sin
embargo, la relacin que se estableci entre el Programa de Modernizacin y la
posibilidad de despidos masivos en el sector pblico, a partir de una impertinente
declaracin pblica del Ministro Camet, soliviantada a su vez por el congresista
de oposicin Fernando Olivera y por la agitacin meditica que desencaden,
propici que abruptamente se desestimara desde la Presidencia la firma del
convenio con el BID y la puesta en prctica del Programa de Modernizacin. La
amenaza de impopularidad que el recuerdo de los despidos masivos de la poca
del Ministro Boloa poda generar en la opinin pblica pona en grave peligro la
aprobacin del gobierno, y ste era un costo poltico demasiado grande que el
Presidente no estaba dispuesto a aceptar. De esta manera, si bien el Programa
nunca tuvo el respaldo poltico suficiente de los actores relevantes, la amenaza del
costo poltico fue el factor ulterior que termin por convencer al Presidente de la
inutilidad de la reforma.
23. Otro factor decisivo que afect negativamente al Programa fue que el enfoque
integral
172

de

modernizacin

que

Entrevista a Leonie Roca.

104

ste

propona

no

guardaba

total

correspondencia con la poltica econmica de la poca, la misma que estaba

enteramente dirigida por el MEF y que concentraba todos sus esfuerzos en
mantener una frrea disciplina fiscal. No obstante, la posicin del MEF
colisionaba muchas veces, a su vez, con la postura populista presidencial de
incrementar el gasto social. El Programa, por su parte, si bien apuntaba a un
mayor ahorro y estabilidad macroeconmica, no consideraba stos sus objetivos
principales. Para el Programa el objetivo principal era dotar de mayor eficiencia al
sector pblico, producto de lo cual se podra lograr tambin un mayor ahorro
presupuestal como un resultado derivado.
Intento de Restructuracin de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP y sus proyectos de
desarrollo (2001-2005).
24. Si bien Jorge Dans, Jefe de Gabinete de Asesores del Primer Ministro Ferrero,
acta como un emprendedor de polticas, l y su equipo de expertos de la PCM
bajo su direccin no lograron persuadir a actores clave como el MEF y al propio
Presidente de la Repblica sobre la conveniencia de la reforma.
25. A esto se aadi la presencia de actores con intereses contrapuestos, cuyas
visiones no fueron convergentes. No parece haber habido en el equipo tcnico
una estrategia para lograr persuadir a los mismos sobre la concordancia en la
propuesta. En el caso del MEF, no se habra logrado porque se habra mantenido
la percepcin acerca de que la PCM no haba logrado estimar correctamente los
costos de la reforma (lo cual, a su vez, era muy complicado sin la participacin
del MEF). Dans tena claro que sin el MEF la reforma no era posible173, pero
nunca consigui un verdadero respaldo de este sector. La PCM, a diferencia del
MEF, tambin tena menos poder de influencia sobre el Congreso; de modo que
cuando llegaron los proyectos, stos fueron frecuentemente modificados y, una
vez dada la salida de Dans y Ferrero, el MEF y PCM tuvieron mayor
preocupacin de conseguir que no se apruebe una norma de carrera politizada y
no tcnica.

173

Entrevista a Jorge Dans.

105

26. La viabilidad de la reforma fue aun ms difcil sin el respaldo ni liderazgo

poltico, pues lamentablemente no cont con la atencin e inters del Presidente.
El equipo tcnico no parece haber tenido una estrategia clara y decidida que
incluya, por ejemplo, conseguir algn grupo de presin o medio que pudiese
convencer al Presidente de la importancia de la reforma. Esto era bastante difcil
en consideracin de su baja aprobacin y el bajo nivel de influencia que tena
sobre el Congreso de la Repblica.
Reforma del Servicio Civil gradual y desde arriba: creacin de Servir como ente rector, del Cuerpo de
Gerentes Pblicos y de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) (2008 - 2009).
27. En gran parte, la aprobacin de los decretos legislativos que dan pie a la creacin
de SERVIR, tiene xito por la confluencia de expertos con varias experiencias
en intentos previos de reformas del servicio civil. Juan Carlos Cortzar juega un
rol clave como empresario de polticas al lograr persuadir a Pasco de
abandonar la lnea del proyecto de la ley de carrera y cambiarlo por la reforma
habilitante y acotada; es decir, al lograr dar curso a su opcin preferida
(compartida con parte la comisin). Pero la viabilidad del proyecto parece
haberse asegurado por el conocimiento de tecncratas experimentados sobre
cmo se llevaron antes intentos previos de reforma (Mayen Ugarte, Pierina
Pollarollo, Elena Conterno, por mencionar a algunos), sobre quines cuentan con
poder de veto en un contexto de facultades delegadas al Ejecutivo, y cules eran
los requisitos mnimos para llevar adelante la aprobacin de esta reforma:
aprobacin de actores clave (Presidente, PCM y MEF) y medios necesarios para
contrarrestar oposicin del MEF (informacin). El expertise de estos tecncratas
redujo considerablemente los riesgos de que esta reforma sea saboteada por el
principal actor opositor: el MEF. Varias reformas de servicio civil en Amrica
Latina han sido saboteadas al dejar al ente rector morir por inanicin (Grindle,
2010) dotndolo de un presupuesto bajsimo. Ugarte, y el equipo de consultores
se encargaron de persuadir a Nuria Sparch, primera Presidenta Ejecutiva de
Servir, de no firmar su nombramiento hasta no recibir el pliego presupuestal con
el presupuesto acordado. El sentido estratgico derivado del conocimiento de la
gestin pblica y del sistema poltico dentro del Poder Ejecutivo por parte de
estos consultores expertos permiti tomar decisiones acertadas como, por
106

ejemplo: presentar los proyectos de decretos legislativos por separado para no

conglomerar oposicin; reunir informacin para contrarrestar una eventual
oposicin del MEF; elegir las batallas, haciendo concesiones para aumentar la
viabilidad de la reforma, por ejemplo, insertando el tema de las evaluaciones para
enganchar a Garca; forma de convencer a actores estratgicos (ministros Copre
antes que Garca y antes que Consejo de Ministros).
28. En el caso de la creacin de los CAS, Mario Pasco, Ministro de Trabajo de ese
entonces, actu como un emprendedor de polticas, volviendo a poner este
tema en agenda y resolverlo a pesar de una frrea oposicin del MEF. Pasco
acto eficientemente en conseguir cualquier requisito necesario para sacar esta
reforma. Cuando el Presidente de la Repblica le dio cabida a proponer una
solucin al problema de los SNP, present el proyecto de reforma a la semana
siguiente (el grueso de ese diseo lo tena preparado haca ms de seis aos), y
cuando fue cuestionada la aprobacin del CAS, por parte de Carranza, a causa de
mostrar una visin muy parcial del problema del servicio civil, emprendi, en
cuestin de semanas, una diseo de reforma de visin integral del servicio civil
que, a su vez, no generase grandes costos polticos a actores importantes. Mario
Pasco ingres con mucha fuerza a impulsar proyectos grandes en su perodo
como ministro de trabajo (adems de la reforma que crea Servir y la creacin del
CAS ambas fuera del mbito de su sector-, impuls la creacin de la Ley de
Mypes). En pocas semanas articul un equipo lo suficientemente slido como
para hacer frente a un MEF opositor y un Presidente inicialmente escptico.
Mario Pasco, a pesar de haber entrado con el tema personal de dar una mejora a
la situacin de los SNP, decidi no arriesgar la viabilidad del proyecto de reforma
del servicio civil habilitante y acotada, separndola lo ms posible del proceso de
reforma CAS. Su flexibilidad para cambiar de perspectiva (de un tipo de reforma
enfocada a una ley de carrera a la reforma habilitante y acotada) tambin fue
determinante para poder desarrollar la estrategia ms viable de aprobacin de la
reforma.
29. El BID tuvo un rol protagnico al brindar el soporte tcnico con un experto en
reformas del servicio civil, Juan Carlos Cortzar. Su principal contribucin estuvo
relacionada al diseo de la reforma, al persuadir a Pasco de optar por una
107

reformar habilitante y acotada, y por prestar atencin especial a la Alta Direccin

y dotarla de un marco flexible y meritocrtico. Los entrevistados participantes de
este proceso reconocieron como importante el aporte tcnico de Cortzar y el
marco terico brindado en teleconferencia por los expertos Francisco Longo y
Mario Waissbluth.
30. Este proceso tuvo el apoyo y liderazgo poltico del Presidente Alan Garca,
quien se apropi de la reforma. Entusiasmado por la expectativa de la
continuacin de una poltica de evaluaciones que le ha haba trado buenos
rditos polticos a partir de la reciente experiencia con la Nueva Carrera Pblica
Magisterial; y persuadido acerca de que, en un mediano plazo, esta reforma
podra traer buenos resultados a la gestin pblicas (por ejemplo, mejorando el
ciclo de gasto), tom en cuenta la propuesta. Al parecer, habra habido tambin
una visin atractiva de los resultados de la propuesta en trminos electorales,
considerando su expectativa de ser nuevamente Presidente. Garca, convencido
de la idoneidad de la reforma, no tuvo reparos en hacer frente a los influyentes y
atemorizantes informes de Hacienda. Esta confrontacin a Hacienda de parte del
Presidente parece haberse facilitado por el respaldo que su Ministro de
Economa, Carranza, le dio al proyecto de reforma.
31. En concordancia con la disciplina fiscal mantenida desde la dcada del noventa,
en este caso, la Comisin decidi no emprender la lucha por una ley de carrera
del servicio civil sin contar con informacin suficiente; optando por sentar las
bases para que un nuevo ente rector pueda desarrollar capacidades y reunir
informacin para impulsar esta medida a mediano plazo. La comisin aprovech
tambin la existencia de la COPRE, encargada de temas en reforma del Estado,
usndola como peldao para persuadir al Presidente.

PROCESO ESPECIAL: La Reforma del Rgimen Pensionario de la Ley 20530 o Cdula Viva.

108

32. El MEF se desenvolvi como una institucin tcnicamente muy slida y

polticamente inteligente. A diferencia de otros procesos de reforma estudiados
en este trabajo, en este proceso de reforma fue una funcionaria del MEF, Marisol
Guiulfo, y no un consultor o un actor ms poltico como un Ministro, la que
impuls la reforma del rgimen 20530 a manera de emprendedora de polticas,
logrando articular a un equipo de expertos muy destacado y conformar un equipo
muy estratgico para la puesta en agenda y discusin de la reforma.
33. Este equipo tena un alto expertise tcnico, adems, siendo conformado por
consultores y tcnicos del MEF, tuvo base para ser sostenible, o resistir, a lo largo
de un perodo considerablemente extenso del proceso de la reforma: casi dos
aos entre el 2003 y 2004. Esto fue posible porque la mitad del equipo estaba
compuesto por tcnicos que cumplan funciones permanentes en el MEF, un
Ministerio que, adems, se caracteriza por sostener a sus cuadros destacados y la
poca rotacin de su personal fuera de la institucin. En este mismo sentido, la
solidez de los estudios legales y econmicos result siendo determinante para
contrarrestar todos los argumentos en contra de la reforma y proyectar la imagen
acerca de que el proyecto de reforma estaba tcnicamente muy bien orientado y
no responda a intereses particulares. La claridad y profundidad de los estudios
fue complementado con una muy eficaz estrategia de comunicacin que fue
trabajada, en conjunto, entre los tcnicos del equipo del MEF y expertos
comunicadores. De este modo, se acord que se privilegiaran las respuestas de
tcnicos que, aunque usando un lenguaje que procuraba ser sencillo,
comprendan mejor el estado del problema y los detalles de la propuesta de
reforma. Articular a sectores de la prensa econmica que vena reclamando esta
reforma por aos, dotndola de muchos datos y sustento de la necesidad de la
reforma tambin fue un aspecto clave para enganchar a los diarios nacionales.
34. De otro lado, el factor contingente del buen posicionamiento de actores del
equipo en puestos altos de gobierno (por ejemplo, Jorge Dans en la PCM como
Jefe del Gabinete de Asesores de ese sector y Javier Neves como Ministro de
Trabajo) tambin jug un rol importante para conseguir liderazgo poltico y
lograr as la aprobacin del proceso de reforma desde el mismo Consejo de
Ministros.
109

Comparando procesos de reforma y conclusin sobre modelos de servicio civil.

35. Al comparar los procesos, notamos algunas diferencias destacables respecto a los
procesos de agendacin de las reformas. As, por ejemplo, a pesar de que el
proceso del cierre de la carrera administrativa y aplicacin del Decreto Legislativo
728, as como el proceso del Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica contaron con facultades delegadas lo que constituye en principio un
elemento que abona a crear una ventana de oportunidad-, los resultados fueron
distintos. En el primer caso, se tiene xito gracias al apoyo poltico decisivo y a la
concordancia con la poltica econmica imperante. En el segundo caso, no existe
un respaldo fuerte ni liderazgo poltico; adems de que la propuesta resulta
compleja, totalizadora y no necesariamente concordante con la poltica
econmica. En este sentido, se confirma la tesis de Lindblom respecto de que las
reformas se producen de manera incremental por la relacin de una poltica con
otra poltica imperante en otro dominio de polticas (Lindblom, 1959).
36. Tanto el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica como la
reforma que da lugar a la creacin de SERVIR cuentan con facultades delegadas.
Sin embargo, la primera es una reforma que busca ser muy integral y totalizadora,
mientras que la segunda es ms bien habilitante y acotada, lo que la hace
polticamente menos costosa y con capacidad para mostrar resultados ms
concretos y rpidos. En este ltimo sentido, debe sealarse que el xito del
gobierno aprista tras la aplicacin de la evaluacin a los docentes en el 2007
constituy una experiencia totalmente efectiva y polticamente asertiva. La
inclusin del componente de evaluaciones en el paquete de normas demostr ser
un elemento favorable para la aceptacin de la reforma.

37. Un aspecto central en el xito o no de las reformas es el papel jugado por el

Ministerio de Economa y Finanzas. Mientras que el Ministro Camet no respald
la propuesta del Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica, el
Ministro Carranza s respald la propuesta de reforma habilitante de SERVIR. En
el primer caso, era clara la falta de concordancia con la poltica general del
Ministerio de Economa y Finanzas de no generar ms cargas al presupuesto. En
110

el segundo caso, al ser una propuesta mucho ms acotada y que permita mostrar
resultados inmediatos, result ser mucho ms atractiva a los ojos del MEF.
38. Otro aspecto importante lo constituyen la articulacin de redes para apoyar la
reforma. Mientras que la reforma de la 20530 tuvo un enlace parlamentario,
estrategias mediticas que hicieron de la prensa un aliado, un discurso
polticamente muy atractivo para la opinin pblica vinculado a la visibilizacin y
reduccin de los congresistas beneficiarios de la cdula viva, as como estudios
muy claros que permitieron dar respuesta a todos los cuestionamientos; la
reforma del Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica no logr
articular redes ni tuvo estudios tcnicos suficientes, lo que impidi dar respuestas
slidas por parte de los tcnicos a los polticos. Asimismo, en el caso de las leyes
de desarrollo de la Ley Marco del Empleo Pblico, no se cont con estudios
tcnicos profundos, ni hubo articulacin con actores clave que pudieran brindar
apoyo directo a las reformas; ni hubo tampoco un enlace parlamentario que
lograra la incidencia poltica con los congresistas.
39. Finalmente, en todos los procesos de reforma del servicio civil que hemos
revisado est presente alguno de los dos tipos principales de modelos del servicio
civil: modelo de carrera (o cerrado) o modelo de empleo (o abierto). As, por
ejemplo, el rediseo de la carrera administrativa a travs de la aprobacin del
Decreto Legislativo 276 es, sin duda, un modelo cerrado, pues el ingreso a la
carrera se realiza en el ltimo nivel de cada grupo ocupacional, la progresin
depende del cumplimiento de requisitos, como antigedad en el puesto,
capacitacin y evaluacin, y se realiza slo mediante concursos anuales de mrito.
Por su parte, el intento de reestructuracin del servicio civil de carrera, a partir de
la aprobacin de la Ley Marco del Empleo Pblico y sus normas de desarrollo,
constituye tambin un intento por reordenar el sistema de recursos humanos e
instaurar un modelo cerrad. As, por ejemplo, se propuso que el ingreso a la
carrera se realizara por concurso pblico abierto a la base de cada grupo
ocupacional, se obtendra nombramiento con estabilidad de carrera, y se
ascendera por concurso interno, consideracin de antigedad y evaluacin
favorable, entre otros aspectos.

111

40. En algunos casos, la influencia del modelo no es tan directa y la reproduccin de

ste se da slo parcialmente. Por ejemplo, la aplicacin del Decreto Legislativo
728 a las instituciones pblicas estuvo marcada por la flexibilizacin laboral y se
orient hacia un modelo de empleo. As, se estableci el acceso directo a un
puesto y un nivel determinados mediante contratos de naturaleza temporal y no
se garantiz estabilidad laboral a los servidores pblicos regidos bajo esta
modalidad. En otros casos, el proceso de reforma es muy integral o general, por
lo que no es claro el modelo de servicio civil al que tiende. Este es el caso del
PMAP, que no pretenda desarrollar exhaustivamente la nueva ley de carrera
pblica; pero s dio pautas generales que indicaban que el modelo propuesto era
uno que tenda hacia un modelo de servicio civil de empleo. De igual manera,
puede sealarse que algunos elementos del paquete de normas que acompaaron
la creacin de Servir estn ms orientados hacia un modelo de empleo (como lo
es la creacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos). Sin embargo, sta no es una
apreciacin generalizable a todos los elementos que constituyeron esta reforma
habilitante y todava es poco el tiempo de su implementacin para sacar
conclusiones definitivas.

112

B I BLI O GR AF A

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**** & ****

116

A NEXOS

ANEXO 1: RELACIN DE MARCO LEGAL EN CADA

PROCESO DE REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

Se presenta una relacin del marco legal bsico, que est asociado a los hitos y procesos
de reforma abordados en el presente trabajo.
Proceso de Reforma

Rediseo de la Carrera
Administrativa:
Decreto
Legislativo 276 (1982-1989).
Flexibilizacin laboral en el
Servicio
Civil: Decreto Legislativo
728;
y ampliacin desordenada
de
regmenes de contratacin
(1991-1992).

Norma

Nombre de ley
o tema principal

Ao

Constitucin Poltica de la
Repblica del Per (Art. 58 y 59).
Ley de Bases de la Carrera
Administrativa.

1979

Reglamento del DLeg 276.

1990

DLeg 728

Ley de Fomento del Empleo.

1991

DLeg 673

Ley que establece el rgimen

laboral privado para la SUNAT.
Ley que da inicio a los ceses
colectivos.
Ley que crea el FAG.

1991

Constitucin Poltica de la
Repblica del Per.
Reglamento de la Ley de Fomento
del Empleo (DLeg 728).
Se crea el Programa de
Modernizacin de la
Administracin Pblica.

1993

Se crea Comisin Multisectorial que

revisa la situacin del empleo
pblico.
Ley Marco de Modernizacin de la

2001

DLeg 276

D.L. 26093
D.Ley
25650

Intento de reforma integral

de
la
administracin pblica y
de
flexibilizacin del Servicio
Civil:
Programa
de
Modernizacin
de
la
Administracin
Pblica
(1995-1996).

D.S. 00196-TR
DLeg 834

D.S. 0042001-TR
Ley 27658

117

1984

1992
1992

1996
1996

2002

Intento de Restructuracin
de
una
Carrera
Administrativa
transversal:
la LMEP y sus proyectos
de desarrollo (2001-2005).

Ley 27815
Ley 28175

Ley 29026
Reforma del Servicio Civil
gradual y desde arriba:
creacin de Servir como
ente rector, del Cuerpo de
Gerentes Pblicos y de los
Contratos Administrativos
de Servicios (CAS) (2008 2009).

Proceso
especial:
La
Reforma
del
Rgimen Pensionario de la
Ley
20530
o Cdula Viva.

DLeg 1023
DLeg 1024
DLeg 1025
DLeg 1026
DLeg 1057
D.S. 0752008-PCM
D.S. 0302009-PCM
Decreto
Ley 20530
Ley 23329
Ley 23627

Ley 24366
Ley 25066

Ley 25146

Ley 25212

Ley 25219
Ley 25273

Gestin del Estado (deroga DLeg

834).
Se aprueba el Cdigo de tica.
Ley Marco del Empleo Pblico.

2002
2004

Ley de la Carrera Pblica

Magisterial.
Norma de creacin de SERVIR.
Norma que aprueba el Cuerpo de
Gerentes Pblicos.
Norma del marco para las
evaluaciones y capacitaciones.
Norma habilitante para Gobiernos
Regionales y Locales.
Ley que crea los CAS.
Se aprueba el reglamento de la
norma sobre CAS.
Se aprueba el reglamento del
Cuerpo de Gerentes Pblicos.

2007

Creacin rgimen pensionario de

"carcter cerrado" 20530.
Ingreso de cesantes hasta 1962, y
de servidores con reclamaciones
pendientes de resolucin.
Incorporacin de pensionistas del
Ministerio de Aeronutica que
ingresaron por rgimen de la
actividad privada ante de 1962.
Incorpora a trabajadores que
ingresaron al sector pblico hasta
antes de 27 febrero de 1967.
Incorporacin de personal
nombrado o contratado que
ingres al Estado antes del 27 de
febrero de 1974 y continu despus
del 23 de junio de 1989.
Incorporacin de trabajadores del
Banco de la Nacin sujetos a
rgimen de actividad privada que
ingresaron a la carrera
administrativa antes de 1962.
Incorporacin de personal
nombrado en la Ley del
Profesorado que haba entrado
hasta 31 de diciembre 1980.
Incorporacin de un grupo de
trabajadores de PetroPer.
Incorporacin de grupos de

1974

118

2008
2008
2008
2008
2008
2008
2009

n.d
1983

1985
1989

1989

1990

1990
1990

DLeg 767
Ley 25008
Decreto
Legislativo
556 y Ley
de
Presupuesto
de
1990

trabajadores de empresas del

Estado.
Incorporacin de un grupo de
magistrados.
Elevacin de pensiones de
sobrevivientes hasta 100% del total
de pensin de cesanta.
Acumulacin de tiempos de
servicios bajo rgimen 19990 a
trabajadores de empresas pblicas.

1991
1989
1989

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Dans, 2008; SERVIR, 2010 y MEF, 2004a.

119

ANEXO 2: MATRIZ COMPARATIVA DE PROCESOS

DE REFORMA DEL SERVICIO 1980-2011.

La matriz de comparacin de procesos de reforma de servicio civil da cuenta de las

principales caractersticas de los ms importantes procesos de reforma del servicio civil
1980-2011. De este modo, se describen los rasgos principales de cada proceso de
reforma, los factores que jugaron un rol favorable o negativo y actores clave que se
hicieron presentes en cada proceso, los resultados del proceso y el modelo de reforma al
que cada uno estuvo asociado, as como el paralelo de los contextos poltico-econmico
y de reformas administrativas.
Proceso
de
reforma
1980-2011

Descripcin
de los
procesos de
reforma

Factores a
favor
y/o en contra
de las
reformas del
servicio civil

Rediseo
de la
Carrera
Administr
ativa:
Decreto
Legislativ
o 276
(19801990).

A mediados de
la dcada del
80 (ao 84), se
aprueba
el
segundo
modelo
de
carrera
administrativa
en el Estado
peruano con el
DLeg 276 (el
anterior,
el
Decreto Ley
11377
fue
similar y nunca
fue realmente
implementado)
.

Factores
en
contra de la
reforma:

En
general,
entre 1980 y
1990,
se
aprobaron una
serie
de
normas
que
limitaban
el
alcance de la
carrera pblica
o
que
permitan
realizar
contrataciones
fuera
del

En la dcada del
ochenta,
dos
factores resaltan
para esquivar
las normas de
carrera: por un
lado,
la
capacidad
de
mantener
discrecionalidad
en
las
contrataciones
para el sector
pblico
por
parte de los
gobernantes; y,
del
otro,
especficamente
para el tema
remunerativo,
una coyuntura
particularmente
negativa
(la
depreciacin de
sus sueldos a
raz
de
la
inflacin)
que
haca
insostenible

Actores
claves

Resultado

Presiden
te
Fernand
o
Beland
e

Severas
limitaciones
a
la
implementac
in de la
carrera
administrativ
a
contemplada
en por el
DLeg 276.

Ministro
de
Econom
a
Manuel
Ulloa
INAP
MEF

120

Contexto
polticoeconmico y
de reformas
administrativas

Modelo de
Servicio
Civil

1980-1985:
Inflacin grave.
Endeudamiento
externo
en
aumento.
Fracaso
de
planes masivos
de
privatizaciones
de
empresas
estatales,
de
viraje a una
economa
de
mercado y de
fuerte inversin
pblica
en
infraestructura.
Surgimiento del
terrorismo
e
incapacidad del
Estado
para
confrontarlo.
Pugna entre el
MEF
y
el
Instituto
Nacional
de
Planificacin (el
INP
queda
relegado).

Servicio civil
de carrera.

Flexibiliza
cin
laboral en
el servicio
civil:
Decreto
Legislativ
o 728; y
ampliaci
n
desordena
da de
regmenes
de
contrataci
n (19911992).

rgimen
de
carrera.174 En
este periodo
no
existi
propiamente
una
carrera
pblica
implementada
basada en el
mrito.

dejar
a
los
servidores
pblicos
a
merced de las
estrictas escalas
remunerativas de
la carrera.

La
flexibilizacin
laboral en el
servicio civil
fue
consecuencia
de
la
aplicacin de
polticas
econmicas de
ajuste; y se
concret
a
travs de una
serie
de
medidas, como
la reduccin de
personal,
el
cierre
del
ingreso a la
carrera
administrativa,
la coexistencia
del
rgimen
laboral
privado, el uso
de contratos
por Servicios
No Personales
(SNP), entre el
recurso a otras
formas
contractuales.

Factores a favor
de la reforma:

La aplicacin
del
rgimen
laboral privado
al
sector
pblico fue, a
su
vez,
consecuencia
de la reduccin
de personal y
del cierre de la

Concordancia
con el modelo
econmico.- La
flexibilizacin
del
rgimen
laboral, a travs
de la aprobacin
del DLeg 728,
guard
correspondencia
con las polticas
de
ajuste
econmico
y
con el modelo
de reforma de
enclaves.

Presiden
te
Fujimori
.
MEF.

Empresarios
de polticas.los Ministros de
Economa
(Hurtado Miller
y Boloa) y sus
respectivos
equipos tcnicos
del MEF fueron
capaces
de
impulsar
sus
propuestas de
reduccin
del
Estado en la
agenda
presidencial,
ligndolas a las
prioridades
polticas
del
gobierno y a los
problemas
fundamentales
que
ste

La reforma
se dio y tuvo
como
resultado la
ampliacin
desordenada
de regmenes
de
contratacin
y dispersin
de normas,
criterios
y
conceptos
remunerativ
os.

Aplicacin
de
polticas
de
ajuste
e
implementacin
del Programa de
Estabilizacin
Macroeconmic
a para hacer
frente a la crisis
heredad
del
gobierno
anterior.

Flexibilizaci
n
del
servicio civil.

Estas medidas
fueron
promovidas por
el Consenso de
Washington
e
incluyeron, en
materia
de
empleo,
la
flexibilizacin de
los
regmenes
laborales.

Estos mecanismos han sido usuales en el manejo de los servicios civiles latinoamericanos; Grindle ha
identificado a cada uno de estos mecanismos como redefinicin (re-definition), legislacin que reduce el alcance
del sistema de servicio civil; y reingeniera (re-engineering), creacin de medios para contratar servidores
pblicos fuera de las regulaciones del sistema del servicio civil (Grindle 2010: 8).
174

121

carrera
administrativa.
La reforma se
concret
a
travs de la
aprobacin del
DLeg 728, Ley
de Fomento
del Empleo,
promulgado en
1991, y su
Reglamento,
aprobado en
1996 por el DS
001-96-TR.

Intento de
reforma
integral
de
la
administr
acin
pblica y
de
flexibiliza
cin del
Servicio
Civil:
Programa
de
Moderniz
acin de
la
Administr
acin
Pblica
(19951996).

El Programa
busc
la
modernizacin
del
aparato
estatal a travs
de
una
reforma
integral
del
mismo.
El
Programa
identific
el
desorden
organizativo
como
causa
primordial de
la ineficiencia
del
aparto
pblico. Para
solucionarlo
haba
dos
tareas
principales que
deban
realizarse: la
reorganizacin
de
los
ministerios a
travs
de
nuevas leyes
sectoriales y la
reestructuraci
n
de
los
sistemas
administrativo
s.

enfrentaba.
Liderazgo
poltico.el
Presidente
asumi
directamente el
liderazgo
poltico de esta
reforma, dado
que sta era
concordante con
su
agenda
poltica, la cual
estaba centrada
en
la
recuperacin
econmica del
pas
y
la
reduccin
del
Estado; en tanto
stas
ltimas
garantizaban
legitimidad
y
rdito polticos.
Factores
que
jugaron
en
contra de la
reforma:
Empresarios
de polticas.Roca
y
su
equipo
carecieron
de
capacidad
de
decisin y de
habilidades para
convencer
al
poltico sobre la
conveniencia de
la reforma a la
luz de resultados
tangibles
que
puedan
ser
mostrados en el
corto
plazo.
Adems,
no
supieron
estructurar una
red de aliados
slida para un
proceso
de
reforma
de
naturaleza
integral
y
comprehensivo
como el que
proponan.

Preside
nte
Fujimori
.
Ministro
Jorge
Camet
(MEF).
PCM.
Leonie
Roca.

Entorno
poltico.la
relacin
falaz
que se estableci
entre
el
Programa
de
Modernizacin y
la posibilidad de

122

El
Programa no
pudo ser
implementad
o y el
paquete de
normas de
reorganizaci
n que
propona
tampoco fue
aprobado
como
inicialmente
fue
concebido.

En un contexto
caracterizado
por el impulso
de reformas de
orden
principalmente
econmico,
quedaba
pendiente
la
reforma de la
administracin
pblica. As, se
aprovech
el
debate de la Ley
de Presupuesto
de 1996 y un
contexto
caracterizado
por
una
oposicin
poltica
debilitada en el
Congreso, para
incorporar en la
ley
una
disposicin
transitoria en la
que se confiri al
Poder Ejecutivo
facultades
legislativas hasta
diciembre de ese
ao para llevar
a
cabo
un
proceso
de
modernizacin
integral en la
organizacin de
las entidades que
lo conforman.

El
Programa
propona
expandir el
rgimen
laboral
privado al
sector
pblico
gradualment
e. El nuevo
rgimen se
aplicara slo
a
las
entidades
que hubiesen
iniciado el
proceso de
reestructurac
in
organizacion
al.

despidos
masivos, a partir
de
una
declaracin del
Ministro Camet,
soliviantada por
la
agitacin
meditica
que
desencaden,
propici que se
desestimara
desde
la
Presidencia
la
firma
del
convenio con el
BID y la puesta
en prctica del
Programa
de
Modernizacin.
Liderazgo
poltico.El
Programa
adoleci de una
fuerte carencia
de
respaldo
poltico
por
parte de los
actores claves en
el
proceso
decisional
de
polticas pblicas
(Presidente y el
Ministro
de
Economa
y
Finanzas).
Se
trataba de un
programa muy
ambicioso, sin
resultados en el
corto plazo y
con un costo
poltico
muy
alto.
Concordancia
con el modelo
econmico.- el
Programa
no
guardaba
correspondencia
con el modelo
econmico
vigente.
ste
estaba enfocado
en un modelo de
reforma
de
enclaves y en
una
frrea
disciplina fiscal;
mientras que el
Programa
propona
un
modelo integral
de reforma, as
como
consideraba que
el ahorro era un

123

resultado
derivado
del
objetivo
principal:
la
mayor eficiencia.

Intento de
Restructur
acin de
una
Carrera
Administr
ativa
transversa
l:
la
LMEP y
sus
proyectos
de
desarrollo
(20012005).

Etapa 2001:
Estudio de la
situacin del
servicio civil
peruano:
diagnstico del
caos
(Comisin
Multisectorial).
Etapa 20012003:
desarrollo
dbil
de
propuesta Ley
Marco
del
Empleo
Pblico.
Etapa 20042005: impulso
de Ferrero y
Dans
por
desarrollar un
nuevo rgimen
de carrera del
servicio civil
(desarrollo de
proyectos de
ley
de
la
LMEP).
Etapa 2005;
restructuracin
de las normas
de desarrollo
de la LMEP y
diseo de la
Ley General
del
Empleo
Pblico desde
el Congreso.
Etapa 2006:
prdida
de
inters de la
PCM por la
nueva ley de
carrerea
del
servicio civil y
politizacin
del proyecto
de
Ley
General
del
Empleo
Pblico desde
el Congreso.

Factores
que
jugaron
en
contra de la
reforma:
Si bien Jorge
Dans, Jefe de
Gabinete
de
Asesores
del
Primer Ministro
Ferrero, acta
como
un
emprendedor
de polticas, l
y su equipo de
expertos de la
PCM bajo su
direccin
no
lograron
persuadir
a
actores
clave
como el MEF y
al
propio
Presidente de la
Repblica.
No parece haber
habido en el
equipo tcnico
una
estrategia
para
lograr
persuadir a los
mismos sobre la
concordancia en
la propuesta. En
el caso del MEF,
no se habra
logrado porque
se
habra
mantenido
la
percepcin
acerca de que la
PCM no haba
logrado estimar
correctamente
los costos de la
reforma (lo cual,
a su vez, era
muy complicado
sin
la
participacin del
MEF).
La viabilidad de
la reforma fue
an ms difcil
sin el respaldo
ni
liderazgo
poltico;
lamentablemente

Jorge
Dans
Jefe de
Gabinet
e de
asesores
PCM de
gestin
Ferrero
Carlos
Ferrero
Primer
Ministro
20042005
Mayen
Ugarte
consulto
ra
USAID,
asesora
de la
comisi
n de
Descentr
alizacin
y
Moderni
zacin
del
Estado,
trabaja
en el
diseo
inicial de
la Ley
General
del
Empleo
Pblico.
Ernesto
Herrera,
miembr
o de la
Comisi
n de
Descentr
alizacin
y
Moderni
zacin
del
Estado,
lder, en
el
Congres
o, del

124

Se aprueba
Ley Marco
del Empleo
Pblico
a
comienzos
del
2004,
pero
no
genera
cambios
significativos
(salvo, por
ejemplo, la
categorizaci
n de tipos de
servidores
pblicos y la
constitucion
alidad que
gan,
posteriorme
nte,
la
LMEP).

La reforma del
Estado
con
mayor
importancia
durante
este
gobierno es la
Descentralizaci
n; el proyecto de
nueva carrera del
servicio
civil
nunca lleg a
tener
mucha
acogida
por
parte
del
gobierno.
El
gobierno
tiene
poco
control
o
influencia sobre
el Parlamento,
por lo que es
difcil
el
seguimiento
y
control de los
proyectos
de
desarrollo de la
LMEP;
en
especial, cuando
lo hace la PCM,
que no tiene una
oficina
de
coordinacin
parlamentaria no
tan desarrollado
como la del
MEF.

Servicio civil
de carrera.

Reforma
del
Servicio
Civil
gradual y
desde
arriba:
creacin
de Servir
como ente
rector, del
Cuerpo de
Gerentes
Pblicos y
de
los
Contratos
Administr
ativos de
Servicios
(CAS)
(2008
2009).

Diseo de los
proyectos de
Ley de una
reforma
acotada
y
habilitante por
parte de un
equipo
de
expertos
en
reformas de
servicio civil
liderados por
el ministro de
trabajo, Mario
Pasco, en el
contexto
de
facultades
delegadas
al
Ejecutivo para
la
Modernizacin
del Estado.
Con
un
sentido
estratgico y
tcnico
del
equipo
de
trabajo,
las
reformas
logran
ser
aprobadas, con
mucho
entusiasmo,
por
el
presidente.

no cont con la
atencin
e
inters
del
Presidente. El
equipo tcnico
no parece haber
tenido
una
estrategia clara y
decidida
que
incluya,
por
ejemplo,
conseguir algn
grupo de presin
o medio que
pudiese
convencer
al
Presidente de la
importancia de
la reforma. Esto
era
bastante
difcil
en
consideracin de
su
baja
aprobacin y el
bajo nivel de
influencia que
tena sobre el
Congreso de la
Repblica.

proyecto
de
carrera
administ
rativa
mediant
e la Ley
General
del
Empleo
Pblico.

Factores a favor
de la reforma:

Mario
Pasco,
Ministro
de
Trabajo.

La confluencia
de expertos con
varias
experiencias en
intentos previos
de reformas del
servicio civil. La
viabilidad
del
proyecto parece
haberse
asegurado por el
conocimiento de
tecncratas
experimentados
sobre cmo se
llevaron antes
intentos previos
de
reforma
(Mayen Ugarte,
Pierina
Pollarollo, Elena
Conterno, por
mencionar
a
algunos), sobre
quines cuentan
con poder de
veto en un
contexto
de
facultades
delegadas
al
Ejecutivo,
y
cules eran los
requisitos
mnimos
para

Pierina
Pollaroll
o,
Mayen
Ugarte,
Juan
Carlos
Cortzar
, Elena
Contern
o
(miembr
os del
equipo
de
trabajo
de Pasci)
MEF:
Luis
Carranza
,
ministro
de
Econom
a;
Haciend
a;
Marisol
Guiulffo
.

125

Aprobacin
de la
reforma del
servicio civil
acotada y
habilitante
que
permitir al
ente rector,
Servir,
desarroll
propuestas
de reforma
en base a un
mejor
manejo de la
informacin.

Ventana
de
oportunidad por
facultades
legislativas
delegadas
Entusiasmo
presidencial por
evaluaciones a
servidores
pblicos.
Inters
en
reformas
administrativas
que sea medibles
y
acotadas:
influencia Copre.

Reforma
gradual
y
habilitante
que
crea,
entre otras
cuestiones
importantes
al ente rector
del servicio
civil
peruano.

llevar adelante la
aprobacin de
esta
reforma:
aprobacin de
actores
clave
(presidente,
PCM y MEF) y
medios
necesarios para
contrarrestar
oposicin
del
MEF
(informacin).
El expertise de
estos tecncratas
redujo
considerablemen
te los riesgos de
que esta reforma
sea
saboteada
por el principal
actor opositor: el
MEF.
Varias
reformas
de
servicio civil en
Amrica Latina
han
sido
saboteadas
al
dejar al ente
rector morir por
inanicin
(Grindele, 2010)
dotndolo de un
presupuesto
bajsimo. Ugarte,
y el equipo de
consultores se
encargaron de
persuadir
a
Nuria Sparch,
primera
Presidenta
Ejecutiva
de
Servir, de no
firmar
su
nombramiento
hasta no recibir
el
pliego
presupuestal con
el presupuesto
acordado.
El
sentido
estratgico
derivado
del
conocimiento de
la
gestin
pblica y del
sistema poltico
dentro del Poder
Ejecutivo
por
parte de estos
consultores
expertos
permiti tomar
decisiones
acertadas como,
por
ejemplo:
presentar
los

Congres
o de la
Repblic
a

126

proyectos
de
decretos
legislativos por
separado para
no conglomerar
oposicin; reunir
informacin
para
contrarrestar una
eventual
oposicin
del
MEF; elegir las
batallas,
haciendo
concesiones para
aumentar
la
viabilidad de la
reforma,
por
ejemplo,
insertando
el
tema de las
evaluaciones
para enganchar
a Garca; forma
de convencer a
actores
estratgicos
(ministros Copre
antes que Garca
y antes que
Consejo
de
Ministros).
PROCES
O
ESPECIA
L:
La
Reforma
del
Rgimen
Pensionar
io de la
Ley 20530
o Cdula
Viva.

Reforma del,
hasta entonces,
pernicioso
rgimen
pensionario
20530.
Esta
reforma, desde
la dcada del
90, ha sido
considerada
como
condicin para
poder impulsar
una
nueva
carrera
administrativa.
El impulso de
la
reforma
parte
de
tcnicos
del
MEF;
en
particular de
Marisol
Guiulfo.
Dentro de este
sector, se logra
reunir a un
equipo tcnico
experto y muy
experimentado
.
A partir de una
estrategia de

Factores a favor
de la reforma:

Marisol
Guiulfo

El MEF se
desenvolvi
como
una
institucin
tcnicamente
muy slida y
polticamente
inteligente.
A
diferencia
de
otros procesos
de
reforma
estudiados
en
este trabajo, en
este proceso de
reforma fue una
funcionaria del
MEF, Marisol
Guiulfo, y no un
consultor o un
actor
ms
poltico como
un Ministro la
que impuls la
reforma
del
rgimen 20530 a
manera
de
emprendedora
de
polticas,
logrando
articular a un
equipo
de
expertos
muy

Pedro
Pablo
Kuczyns
ki
Jorge
Dans
Pierina
Pollaroll
o
Cecilia
Blume

127

Exitosa
reforma
constitucion
al del
rgimen
pensionario
20530.

Poco control del

gobierno
del
parlamento, pero
mejores
influencias del
MEF en este
aspecto.
Desinters inicial
del Presidente,
pero que cambia
con la presin
del Consejo de
Ministros y de
las demandas de
la prensa.

No aplica.

comunicacin
basada en la
contundencia
de los datos,
del
convencimient
o, primero de
la prensa, y
luego de la
polticos,
se
logr aprobar,
mediante
reforma
constitucional,
esta reforma
que ni siquiera
era del agrado
del presidente.

destacado
y
conformar un
equipo
muy
estratgico para
la puesta en
agenda
y
discusin de la
reforma.
Este
equipo
tena un alto
expertise
tcnico,
adems, siendo
conformado por
consultores
y
tcnicos
del
MEF, tuvo base
para
ser
sostenible,
o
resistir, a lo largo
de un perodo
considerablemen
te extenso del
proceso de la
reforma: casi dos
aos entre el
2003 y 2004.
Esto fue posible
porque la mitad
del
equipo
estaba
compuesto por
tcnicos
que
cumplan
funciones
permanentes en
el MEF, un
Ministerio que,
adems,
se
caracteriza por
sostener a sus
cuadros
destacados y la
poca rotacin de
su personal fuera
de la institucin.
En este mismo
sentido,
la
solidez de los
estudios legales y
econmicos
result siendo
determinante
para
contrarrestar
todos
los
argumentos en
contra de la
reforma
y
proyectar
la
imagen acerca de
que el proyecto
de
reforma
estaba
tcnicamente
muy
bien
orientado y no

128

responda
a
intereses
particulares. La
claridad
y
profundidad de
los estudios fue
complementado
con una muy
eficaz estrategia
de comunicacin
que
fue
trabajada,
en
conjunto, entre
los tcnicos del
equipo del MEF
y
expertos
comunicadores.
De este modo,
se acord que se
privilegiaran las
respuestas
de
tcnicos
que,
aunque usando
un lenguaje que
procuraba
ser
sencillo,
comprendan
mejor el estado
del problema y
los detalles de la
propuesta
de
reforma.
Articular
a
sectores de la
prensa
econmica que
vena
reclamando esta
reforma
por
aos, dotndola
de muchos datos
y sustento de la
necesidad de la
reforma tambin
fue un aspecto
clave
para
enganchar a los
diarios
nacionales.

Fuente: Elaboracin Propia.

129

ANEXO 3:
COMPARACIN DE PROCESOS DE REFORMA SEGN MODELOS DEL
SERVICIO CIVIL

A continuacin se comparan los procesos de reforma del servicio civil de los ltimos 30
aos, en funcin de cuatro procesos de gestin de los Recursos Humanos: i) entrada, ii)
salida, iii) promocin y iv) remuneracin, con el objeto de determinar qu tipo de modelo
del servicio civil (de carrera o de empleo) est presente en cada proceso de reforma. Se
compararon los procesos de reforma con los que se cont con informacin disponible.
Proceso de
Reforma

Hito

Rediseo de la
carrera
administrativa
(1980 - 1990)

Decreto
Legislativo
276

CRITERIOS:

Descripcin

Tipo de
Modelo

Tendencia
hacia
modelo

Se ingresa a la carrera
pblica,
como
servidor nombrado,
por concurso pblico
de mritos o por
incorporacin a la
carrera luego de tres
aos de servicios en
calidad de contratado.

De
carrera

DE
CARRERA

Subsistemas
de Gestin
Entrada

El ingreso a la carrera
se realiza en el ltimo
nivel de cada grupo
ocupacional.
La
carrera
administrativa
del
servidor concluye por
causas
justificadas,
tales
como
fallecimiento,
renuncia,
cese
definitivo
o
destitucin.
El servidor pblico no
podr reingresar al
servicio
pblico
durante cinco aos
como mnimo.
La promocin dentro
de
la
carrera
administrativa
se
realiza slo mediante
concursos anuales de
mrito.

Salida

Promocin

La promocin puede
realizarse tanto a
travs de un cambio
de grupo ocupacional
o
verticalmente
dentro del mismo
grupo ocupacional.

130

De
carrera

De
carrera

Remuneracin

Flexibilizacin
laboral en el
servicio civil:
DLeg 728 y
ampliacin
desordenada de
regmenes de
contratacin
(1991-1992)

Decreto
Legislativo
728

Entrada

Salida

Promocin

La evaluacin del
desempeo
del
servidor
constituye
una
actividad
permanente y un
elemento a tener en
cuenta en el proceso
de promocin.
El
DLeg
276
establece un sistema
nico
de
remuneraciones, que
guarda una relacin
directa con la carrera
administrativa
y
garantiza
una
adecuada
compensacin
econmica,
de
manera
justa
y
equitativa, segn el
nivel de carrera en
que se encuentra el
servidor.
Se
estableci
el
acceso directo a un
puesto y un nivel
determinados
mediante contratos de
naturaleza temporal,
accidental y contratos
para obra o servicios.
Las
causales
de
extincin del contrato
estn
claramente
definidas,
distinguindose entre
causales
generales,
causas justas por
capacidad y causas
justas por conducta.
No se garantiza la
estabilidad laboral.
Dado que el rgimen
laboral de la actividad
privada constituye un
sistema de puestos,
no
existen
mecanismos legales
para la promocin de
los servidores.
No obstante, algunas
entidades
pblicas
han
implementado
mecanismos
de
promocin,
de
acuerdo
a
lo
estipulado en sus
reglamentos internos.
Al no existir una
poltica integral de
promociones,
cada
entidad puede decidir
crear distintas lneas
de ascensos o no

131

De
carrera

De
empleo

De
empleo

No
aplica

DE
EMPLEO

hacerlo.

Remuneracin

La remuneracin del
servidor
est
constituida por el
ntegro
de
lo
percibido por sus
servicios.
Adicionalmente,
el
servidor del rgimen
de
la
actividad
privada cuenta con
beneficios sociales.

No
aplica

Sin embargo, dado

que
las
escalas
remunerativas
son
negociadas
de
manera
independiente entre
las entidades y el
MEF, se genera una
disparidad de sueldos
entre entidades y
entre
grupos
ocupacionales.

Intento de reestructuracin
del servicio civil
de carrera

Ley Marco
del Empleo
Pblico y
normas de
desarrollo

Como resultado, se
generaron
tantas
escalas remunerativas
como entidades bajo
el rgimen privado
existan.
Ingreso por concurso
pblico abierto a la
base de cada grupo
ocupacional.

Entrada

Se
obtiene
nombramiento
con
estabilidad de carrera
tras un desempeo
satisfactorio en los
seis meses de prueba.

132

De
carrera

DE
CARRERA

Promocin

Por concurso interno

y consideracin de la
antigedad
(se
requiere haber un
cumplido un tiempo
de ocupacin en un
nivel
determinado
para poder postular a
la promocin).

De
carrera

Tambin se requiere
evaluacin favorable
en el ao anterior y
haber aprobado la
capacitacin
predeterminada para
el nivel anterior al
puesto al que se
postula.
En caso en que un
puesto
no
haya
podido ser llenado
por concurso pblico
interno,
se podr
convocar a concurso
abierto.
Los puestos para el
grupo
de
Altos
Gerentes
Pblicos
estn reservados para
concurso
interno
entre los servidores de
carrera del grupo
Directivos Superiores.

Remuneracin

133

Slo si el ente rector

lo
considera
pertinente,
el
concurso
para
ingresar al grupo de
Altos
Gerentes
Pblicos ser abierto
a
cualquier
profesional
que
cumpla
con
los
requisitos del puesto,
aunque
no
necesariamente forme
parte de la carrera
administrativa.
Estructura
de
remuneraciones:
a)
Remuneracin
Mensual.
b) Aguinaldo por
Fiestas
Patrias
y
Navidad.
c) Bonificacin por
escolaridad.
d) Compensacin por
tiempo de Servicios.

No
aplica

Salida

Reforma
gradual con
nfasis en
creacin de
Autoridad

Creacin de
Servir

Adems de lo regular
(lmite
de
edad,
fallecimiento, sancin
de destitucin, etc.),
la conclusin de la
carrera se da por: a)
evaluacin
con
calificacin negativa
corroborada por el
rgano rector; y b)
por supresin del
empleo.
Concurso
pblico
abierto con contratos
a plazo fijo de tres
aos renovables para
el Cuerpo de Gerentes
Pblicos
(CGP).
Estos concursos son
organizados por el
ente
rector
del
servicio civil: Servir.
No aplica

Entrada

Promocin

No
aplica

De
empleo

DE
EMPLEO

No
aplica

Remuneracin

Con bonificacin por

cumplimiento
de
metas para el CGP.

De
empleo

Salida

Para el CGP, por alto

incumplimiento
de
metas
o
por
terminacin
del
contrato si as lo
demanda la entidad
empleadora.

De
carrera

Como regla general,

luego
de
dos
evaluaciones
negativas (en dos
aos consecutivos), se
da lugar al despido.
Hay un tope de
porcentaje mximo de
despidos por mala
calificacin aplicable
para
todas
las
entidades.

Fuentes: LMEP, proyectos de ley para su desarrollo; DLeg 1024, DLeg 1025.

134

ANEXO 4:
LISTA DE ENTREVISTADOS Y GUAS DE ENTREVISTA
I. ENTREVISTAS REALIZADAS
N

Entrevista
do/a

Experiencia relevante
para el estudio

Proceso de
reforma estudiado

Fecha de
Entrevista

Francisco
Guerra
Tomasevich

Carrera
administrativa:
Decreto Legislativo
276; Reforma de
20530.

13/01/2012 y
30/01/2012

Henry
Pease
Garca.

Director Nacional de Personal

del INAP; habiendo entrado
como funcionario en 1989 y
permaneciendo
en
la
institucin hasta su cierre en
1995.
Presidente del Congreso de la
Repblica en el periodo 20032004.

Ley
Marco
del
Empleo Pblico.

19/01/2012

Mario
Pasco
Cosmpolis

24/01/2012.

Mayen
Ugarte
VsquezSols.

Fernando
Villarn.

Carrera
administrativa:
Decreto Legislativo
276; Ley Marco del
Empleo
Pblico
(miembro Comisin
Multisectorial 2001);
Creacin de Servir y
CAS; c
Consultora USAID para el PMAP; Ley Marco del
desarrollo de la Ley General Empleo
Pblico;
del
Empleo
Pblico; Reforma de 20530
integrante del equipo de Mario
Pasco encargado de disear la
creacin de Servir (2008);
experta en gestin pblica y
reformas.
Ministro de Trabajo en el ao Ley
Marco
del
2003.
Empleo Pblico

Pierina
Pollarollo.

Integrante de la Comisin
Multisectorial encargada de
estudiar la situacin del
personal de la administracin
pblica
central
(2001);
Ministro de Trabajo 20072008; experto en derecho
administrativo.

Miembro
del
equipo PMAP; Reforma de
reformador PMAP (1996); 20530; creacin de
asesora del MEF para la Ley Servir
Marco del Empleo Pblico
2005-2006; integrante del
equipo de Mario Pasco
encargado de disear la
creacin de Servir (2008);
experta en gestin pblica y
reformas.

135

27/01/2012 y
31/01/2012.

2/02/2012

3/02/2012 y
7/02/2012.

Jorge
Dans
Ordez.

Mercedes
Cabanillas
Bustamante.

Renato
Lrtora.

10

Leonie
Roca.

Miembro del equipo de

consultores
MEF
para
reforma pensionaria 20530
(2003); Jefe de Gabinete de
asesores de la PCM durante
gestin de Carlos Ferrero
(2004);
abogado
administrativista experto en
temas de servicio civil de
carrera.
De julio del 2006 a julio del
2007, fue Presidente del
Congreso de la Repblica
(durante la poca que se
aprob la Ley de Carrera
Pblica Magisterial); electa
congresista por el APRA en el
2000 y en el 2006; Ministra de
Educacin durante el primer
gobierno de Alan Garca
(1987-1989).
Director Ejecutivo del INAP
en el periodo 1980-1985.

Ley
Marco
del
Empleo Pblico;
Reforma 20530

6/02/2012.

Ley del Profesorado,

Ley
de
Carrera
Pblica Magisterial;
Ley
Marco
del
Empleo Pblico.

6/02/2012

Carrera
administrativa:
Decreto Legislativo
276.
Miembro
del
equipo PMAP
reformador del Programa de
Modernizacin
de
la
Administracin
Pblica
(1996).

7/02/2012

7/02/2012.

II. GUAS DE ENTREVISTAS

GUA DE ENTREVISTA A
FRANCISCO GUERRA TOMASEVICH

DCADA 1980-2011

Pregunta inicial: cul fue su perodo de trabajo en el INAP?

GOBIERNO DE FERNANDO BELANDE (1980-1985)

20530 Incorporaciones Cdula Viva

Se incorporaron pensionistas del Ministerio de Aeronutica que haban
ingresado bajo el rgimen laboral de la actividad privada (Ley 23267;
136

15/06/1983). El INAP tuvo informacin de esto antes de su

promulgacin? Qu reaccin tuvo al respecto?
Carrera Administrativa
Creacin Decreto Legislativo 276 creado en el ao 1984.
o Qu actores impulsaron su creacin? Qu actores participaron en su
creacin
Qu rol tuvo el INAP respecto a formulacin y aprobacin
de esta norma?
El APRA desempe algn rol?
o El Congreso tuvo alguna reaccin adversa a esta norma por salir
desde el Ejecutivo?, recuerda algn caso/ejemplo?
o Por qu fue importante crear una nueva carrera administrativa?
Cules eran las principales diferencias entre este modelo de carrera
administrativa de la 276 respecto a la ley de carrera administrativa
previa (D.Ley 11377)?
o Antes de la carrera administrativa 276, qu porcentaje aproximado
del servicio civil estaba contratado por el rgimen laboral privado
vigente?
El INAP como entidad rectora o lder del servicio civil peruano
o Quines fueron los directores del INAP en este perodo?, tenan un perfil
ms tcnico o poltico?
o Qu instituciones tenan liderazgo en la gestin del empleo pblico peruano?
El INAP, el Instituto Nacional de Planificacin (INP) y el MEF? Qu rol
desempe cada una?
Cmo fue la relacin del INAP con el INP y el MEF en este
perodo?
Qu polticas busc impulsar el INAP entre 1980 y 1985?
o Cules eran las fuentes de informacin sobre el servicio civil? Por ejemplo,
censos, estudios, etc.?
o Los principales nombramientos en cargos altos y medios del INAP estaban
ms cercanos a basarse en criterios tcnico-meritocrticos o respondan a
criterios ms polticos?

GOBIERNO DE ALAN GARCA (1985-1990)

20530 Incorporaciones Cdula Viva

o En este perodo, el Congreso dio varias leyes de incorporacin al rgimen
pensionario de la 20530 (por ejemplo, trabajadores que ingresaron al sector
pblico antes de febrero 1967 -ley 24366 de 22/11/1985-; trabajadores que
ingresaron a antes de febrero 1974 y que continuaban trabajando a 1989 -Ley
No. 25146, 20/12/1989-; trabajadores del banco de la nacin sujetos al
rgimen laboral privado -Ley No. 25146, 20/12/1989-; personal nombrado
incluido en la Ley del Profesorado ingresado antes 31 diciembre 1980 -Ley
No. 25212, 20/05/1990-; trabajadores de PetroPer sujetos al rgimen laboral
137

privado que haban pertenecido a la carrera administrativa -Ley No. 25273,

17/07/1990-).
Cmo vea el INAP el tema de la viabilidad del rgimen pensionario
20530?, Qu alternativas plante? Cul fue la reaccin del INAP?
Carrera Administrativa 276- Implementacin
o Cmo se implement la ley de carrera administrativa-276?
Hubo traspaso directo de la carrera administrativa previa del D Ley
11377 a la carrera administrativa 276? O hubieron exmenes de
ingreso esto fue la norma o la excepcin?
Qu porcentaje aproximado del servicio civil se encontraba dentro
de la carrera administrativa 276 entre 1985 y 1990? Y en el rgimen
laboral privado?
o Se daban evaluaciones dentro de la carrera administrativa 276 la norma o la
excepcin?
El INAP como entidad rectora o lder del servicio civil peruano
o Quines fueron los directores del INAP en este perodo?, tenan un perfil
ms tcnico o poltico?
o Qu instituciones tenan liderazgo en la gestin del empleo pblico peruano?
El INAP, el Instituto Nacional de Planificacin (INP) y el MEF? Qu rol
desempe cada una?
Cmo fue la relacin del INAP con el INP y el MEF en este
perodo?
Qu polticas busc impulsar el INAP entre 1985 y 1990?
o Cules eran las fuentes de informacin sobre el servicio civil? Por ejemplo,
censos, estudios, etc.?
o Los principales nombramientos en cargos altos y medios del INAP estaban
ms cercanos a basarse en criterios tcnico-meritocrticos o respondan a
criterios ms polticos?
o Respecto al anterior gobierno, cunto liderazgo tuvo el INAP en la gestin
del servicio civil?
o Cules fueron las principales acciones/polticas propuestas por el INAP en
este perodo?
o En este perodo, los principales nombramientos en cargos altos y medios del
INAP estaban ms cercanos a basarse en criterios tcnico-meritocrticos o
respondan a criterios ms polticos?
o Cmo era la situacin en 1989 cuando el Ejecutivo (Decreto Legislativo 534)
decidi que tuviera rango ministerial con voz, sin voto en el Consejo de
Ministros-? El INAP impuls esta medida, sino quines?

DCADA DEL 80 - GENERAL

Quines/cuntos fueron los Presidentes Ejecutivos/Directores del INAP en los

ochenta?
o Quines fueron los ms destacados y qu rol tuvieron en el desarrollo de
polticas y gestin de RR.HH./empleo pblico del Estado?
138

PERODO 1990 - 1995

GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI (1990-1995)

Qu rol tuvo el INAP en la gestin del empleo pblico entre el 90 y el 95?

Cul era la relacin del INAP con el MEF y la PCM entre 90 y 95?
De dnde (qu institucin o lderes) parte la propuesta de despidos masivos?
o Qu rol tuvo el INAP al respecto?
o Por qu el reglamento de Decreto Legislativo 276 carrera administrativa- se
da recin en 1990?
o Cul fue el rol de INAP en la elaboracin y aprobacin de este reglamento?
Qu posicin tuvo el INAP respecto al congelamiento de la Carrera Administrativa 276- (prohibicin de ascensos, nombramientos, ingreso a la carrera, aumento de los
SNP y 728 rgimen privado-)?
Quines impulsaron el cierre del INAP?

GUA DE ENTREVISTA A
HENRY PEASE GARCA

GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO (2001-2006)

175

Ley Marco del Empleo Pblico

o Durante el 2003 y 2004, hubo personalidades del gobierno que se
manifestaron muy a favor de la LMEP, como Beatriz Merino y Carlos
Ferrero, haba un apoyo del gobierno para apoyar esta iniciativa?
Se instaur una comisin intersectorial entre la PCM, el Ministerio
de Trabajo y el MEF para la elaboracin de una propuesta de Ley
Marco del Empleo Pblico?, qu personas lideraban este proyecto?
o La Ley 28175, Ley Marco del Empleo Pblico, se aprob en enero 2004
cuando usted era Presidente del Congreso de la Repblica, el proyecto vena
trabajndose en comisiones por ms de dos aos, cmo recuerda que fue el
proceso de su aprobacin?175

La Repblica, 28 de enero del 2004.

139

o Por qu cree que no se llegaron a implementar cuestiones que mandaba la

LMEP como el Consejo Superior del Empleo Pblico y el Tribunal del
Empleo Pblico como ltima instancia administrativa?
o En el 2005, por qu cree que gremios sindicales, como la CGTP, se
opusieron a que entre en vigencia la LMEP? La CGTP incluso interpuso una
demanda de inconstitucionalidad contra la LMEP.
o Dentro del Poder Ejecutivo, dnde se disearon las cinco normas que
buscaban desarrollar la LMEP, en la comisin intersectorial MTEP-PCMMEF?
o Durante el 2005, con el apoyo de USAID, el congreso realiz desayunos de
trabajo con un conjunto amplio de personalidades destacadas para el estudio
y discusin de los proyectos de ley que desarrollaban la LMEP (Ley de
Carrera del Servidor Pblico, Ley de Gestin del Empleo, Ley de
Incompatibilidades e Irresponsabilidades, Ley de Funcionarios Pblicos y
Empleados de Confianza y de Remuneraciones), cul es su balance de estas
mesas de discusin?
o Por qu cree que el congreso no aprob luego ninguno de los cinco
proyectos de ley?, qu personas jugaron un rol protagnico para no aprobar
estas leyes?
Quines se opusieron dentro del Congreso?
Cul fue la posicin del Ministro de Economa?
20530 o Cdula Viva
o Cmo fue el proceso de reforma constitucional de esta norma que requiri
doble mayora calificada en el Congreso-?
Un equipo del Viceminesterio de Economa encabez este proyecto.
Qu aliados hizo y cmo los consigui dentro del Congreso?

GUA DE ENTREVISTA A
MARIO PASCO COSMPOLIS

GOBIERNO DE ALAN GARCA 2006-2011

Mario Pasco: Ministro de Trabajo del 20 diciembre 2007 al 4 de octubre 2008.

Facultades Legislativas TLC: dadas el 18 de diciembre 2007 por perodo que abarca
del 1 de enero 2008 al 28 junio 2008.
Decreto Legisaltivos Servir (1023, 1024, 1025, 1026): promulgados 20 de junio 2008.
Decreto Legisaltivo CAS (1057): 26 de junio 2008.

140

Creacin de la Servir y los CAS

o Cmo se convenci usted de liderar el proyecto de una reforma integral del
servicio civil en el gabinete de ministros: con un ente rector, proyectos de
evaluaciones, capacitaciones, gerentes pblicos, etc.?
Quines venan trabajando en esto previamente?
o En otra entrevista ha mencionado que trabaj, desde el MTPE, el proyecto
de SERVIR con un conjunto de personas, todas muy destacadas, que
conformaron una Comisin Consultiva (Lourdes Escaffi, Mayn Ugarte,
Elena Conterno, Richard Martin, Pierina Pollarolo, Fernando Garca,
Guillermo Miranda, Juan Carlos Morn., Carlos Castillo, entre otros y Juan
Carlos Cortzar como asesor del BID), cmo y cundo logra armarse este
equipo dentro del MTPE?
o Cmo comienza a introducirse el tema de Servir en el gabinete de ministros
y se decide que hay que incorporarlo dentro de los decretos legislativos en el
marco de las facultades dadas al Ejecutivo por el TLC con Estados Unidos?,
cmo fueron esos meses de trabajo de este ambicioso proyecto?, La
Comisin Consultiva dise un plan de incidencia para persuadir al
presidente y al gabinete?
o Quines eran partidarios de crear una nueva Ley de Carrera Administrativa y
cmo se persuade al ex presidente Garca de la conveniencia de este proyecto
con un ente rector, un cuerpo de gerentes pblicos, las evaluaciones, las
capacitaciones, es decir, una reforma gradual e integral?
Usted ha contado que a fines de abril 2008, tuvieron una presentacin
muy exitosa sobre el proyecto con Garca; exposicin en la que
particip usted, Mayen Ugarte, Juan Carlos Cortzar y Escaffi. Seal
que ese fue el momento en que Garca compr el proyecto, qu cosa
cree que lo convenci?
En su opinin, cun decisivo fue el apoyo del BID?
o Garca tena buenas expectativas sobre el proyecto de evaluaciones de
servidores pblicos, qu argumentos recuerda que sostena al respecto?,
recuerda si lo relacionaba con la reciente experiencia de evaluacin de
maestros para la Nueva Carrera Pblica Magisterial? Esta atencin de Garca
en las evaluaciones influy en el diseo del Decreto Legislativo 1025
(evaluaciones y capacitaciones).
o Cunto peso tuvo el Ministro de Economa, Carranza, en la aprobacin de
los Decreto Legislativos Servir por un lado y, por otro, en el del Decreto
Legislativo 1057 CAS- para arreglar la situacin de los trabajadores SNP?
o Visto en retrospectiva y a modo de balance general a partir de su muy valiosa
experiencia en el gabinete, cules cree que fueron los factores clave para
aprobar estos proyectos para crear Servir y sus facultades; y, de otro lado,
crear el CAS?
Cun diferente hubiese sido el proceso si hubiese tenido que ser
aprobado por el Congreso de aqul entonces?

141

Ha participado de otros procesos de reforma?

GUA DE ENTREVISTA A
MAYEN UGARTE VSQUEZ -SOLS

PERIODO 2000-2001
GOBIERNO DE
TRANSICIN

VALENTIN

PANIAGUA

GOBIERNO

DE

Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de

la administracin pblica 2001.
o Particip en la Comisin Multisectorial que estudi la situacin del
Servicio Civil en el 2001?
o Cmo se llev a cabo este proceso?
Quines participaron?, Quin lider este proceso?, qu sector
del Ejecutivo estuvo ms interesado en este estudio, el MTPE?
Este es el momento en que se comienza a discutir la
incorporacin de los Contratos Administrativos de Servicios?
Quin propone esta medida?
Sus recomendaciones fueron incorporadas para en la discusin
del diseo de la LMEP?

PERIODO 2001-2016
GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO (2006-2011)
Ley Marco del Empleo Pblico (LMEP) y su desarrollo
Desarrollo LMEP 2005 resumen del contexto-: A travs de la seccin Pro
Descentralizacin (PRODES) de USAID, M. Ugarte asesor a la comisin de
Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin de Estado, en
particular, al Subgrupo de Trabajo de Modernizacin. El Subgrupo de Modernizacin y
PRODES organizaron siete desayunos de trabajo con actores involucrados y especialistas
(en total, 104); posteriormente, en diciembre 2004, se organiz el Foro Problemas y
retos en la reforma del Empleo Pblico (2005) con la participacin de polticos,
especialistas, representantes gremiales, etc. (USAID 2005: 9). Como resultado del Foro, la
Comisin de Descentralizacin decidi integrar los proyectos de desarrollo de la LMEP
que haba entregado el Poder Ejecutivo (PE) en uno solo (dejando nicamente como

142

independiente el concerniente a remuneraciones).176 Estas normas de desarrollo se

integraron bajo el proyecto de Ley General del Empleo Pblico, aprobada con dictamen
de la comisin de Descentralizacin, pero no en el pleno. Esta Ley General del Empleo
Pblico intentaba reemplazar a la LMEP.
o Quin/ quines son los principales involucrados en el diseo de la Ley
Marco del Empleo Pblico?
Los miembros de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin
y Modernizacin de la Gestin de Estado?
Desde cundo se estuvo trabajando este proyecto de ley, quines la
impulsaron?
o Durante el 2003 y 2004, hubo personalidades del gobierno que se
manifestaron favor de la LMEP, como Beatriz Merino y Carlos Ferrero,
considera que haba un apoyo del gobierno de Toledo para apoyar esta
iniciativa de la LMEP?, Este apoyo se fue debilitando por algn motivo?
Se instaur una comisin intersectorial entre la PCM, el Ministerio de
Trabajo y el MEF para la elaboracin de una propuesta de Ley Marco
del Empleo Pblico, Qu personas lideraban este proyecto?, Este
proyecto tuvo prioridad para el gabinete?
Dentro del Poder Ejecutivo, dnde se disearon las cinco
normas que buscaban desarrollar la LMEP, en la comisin
intersectorial MTEP-PCM-MEF?
o Por qu cree que no se llegaron a implementar cuestiones que mandaba la
LMEP como el Consejo Superior del Empleo Pblico y el Tribunal del
Empleo Pblico como ltima instancia administrativa?
o La LMEP fue aprobada en enero del 2004, qu pasa con las normas
desarrolladas por el Ejecutivo, cmo las recibe el congreso?177
o A finales del 2004, Cul es el contexto en qu USAID decide apoyar el
debate y la agendacin de las normas de desarrollo de la LMEP?
Desde el congreso, quin lider este proceso de discusin el
coordinador del sub-grupo de trabajo de Modernizacin de la
Comisin de Descentralizacin Ernesto Herrera-?
Cmo fue la participacin de los otros miembros del sub-grupo de
trabajo: Pease, Helfer, Cabanillas, Zumaeta, Enma Vargas y Herrera?
Cules fueron sus principales recomendaciones a lo Comisin de
Trabajo?
Qu actores estuvieron en contra de la propuesta de la Comisin (y
el grupo de trabajo) de derogar la LMEP con la Ley General del
Empleo Pblico, que propona integrar las normas desarrollo del
Ejecutivo con la ley marco en una sola norma?
Integr los proyectos normativos relacionados a los temas generales de empleo pblico, a la carrera
pblica, al rgimen de los funcionarios, dejando para otra norma legal el sistema de remuneraciones
(USAID 2005:7).
177 Carrera del Servidor Pblico; Gestin del Empleo Pblico; Incompatibilidades y Responsabilidades; y
Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico.
176

143

o Luego de que la Ley General del Empleo Pblico tenga dictamen aprobatorio
de la Comisin de Descentralizacin, se lleg a discutir este proyecto en el
pleno?
Quines se opusieron? Los congresistas Cabanilas, Zumaeta? El
MEF? La Mesa Directiva del Congreso con A. Flores-Araoz no le
dio espacio en la agenda del pleno?
Cules fueron los principales argumentos en contra por parte de
actores opositores?
Hubo apoyo fuerte desde el PE, del ex presidente Toledo?
o En el 2005, por qu cree que gremios sindicales, como la CGTP, se
opusieron a que entre en vigencia la LMEP? La CGTP incluso interpuso una
demanda de inconstitucionalidad contra la LMEP.

PERIODO 2006-2011
GOBIERNO DE ALAN GARCA (2006-2011)
Creacin de Servir y los CAS
Facultades Legislativas TLC: dadas el 18 de diciembre 2007 por perodo 1 de enero 2008
a 28 junio 2008.
D.Legs. Servir (1023, 1024, 1025, 1026): promulgados 20 de junio 2008
Decreto Legislativo CAS (1057): 26 de junio 2008
o Cundo fue convocada por Mario Pasco para conformar un Consejo
Consultivo, el propsito fue trabajar propuestas de desarrollo de una nueva
carrera administrativa y el (proyecto) CAS?
Quines venan trabajando en esto previamente?
o Comisin Consultiva (Lourdes Escaffi, Mayn Ugarte, Elena Conterno,
Richard Martin, Pierina Pollarolo, Fernando Garca, Guillermo Miranda, Juan
Carlos Morn., Carlos Castillo, entre otros, y Juan Carlos Cortzar como
asesor del BID), cmo y cundo logra armarse este equipo dentro del
MTPE?
o Cmo comienza a introducirse el tema de Servir en el gabinete de ministros
y se decide que hay que incorporarlo dentro de los decretos legislativos en el
marco de las facultades dadas al Ejecutivo por el TLC con Estados Unidos?,
cmo fueron esos meses de trabajo de este ambicioso proyecto?, La
Comisin Consultiva dise un plan de incidencia para persuadir al
presidente y al gabinete?
o Quines eran partidarios de crear una nueva Ley de Carrera Administrativa y
cmo se persuade al ex presidente Garca de la conveniencia de este proyecto
con un ente rector, un cuerpo de gerentes pblicos, las evaluaciones, las
capacitaciones, es decir, una reforma gradual e integral?
144

Hubo una presentacin muy exitosa sobre el proyecto con Garca;

exposicin en la que particip usted, el ministro Pasco, Juan Carlos
Cortzar y Escaffi. Segn Pasco, Garca compr el proyecto, qu
cosa cree que lo convenci?, Qu pregunta respondi de Garca?
o Garca tena buenas expectativas sobre el proyecto de evaluaciones de
servidores pblicos, qu argumentos recuerda que sostena al respecto?,
recuerda si lo relacionaba con la reciente experiencia de evaluacin de
maestros para la nueva carrea pblica magisterial? Esta atencin de Garca en
las evaluaciones influy en el diseo del Decreto Legislativo 1025
(evaluaciones y capacitaciones).
o Cunto peso tuvo el Ministro de Economa, Carranza, en la aprobacin de
los D.Legs. Servir por un lado y, por otro, en el del Decreto Legislativo 1057
CAS- para arreglar la situacin de los trabajadores SNP?
o Visto en retrospectiva y a modo de balance general a partir de su muy valiosa
experiencia en el gabinete, cules cree que fueron los factores clave para
aprobar estos proyectos para crear Servir y sus facultades; y, de otro lado,
crear el CAS?

GUA DE ENTREVISTA A
PIERINA POLLAROLLO
GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI (1990-1995)

Intento de Reforma Administracin Pblica 1992 Comisin Especial en PCM

o Por qu cree que el ministro de la PCM de 1992, De los Heros, se interesa
por una reforma del Poder Ejecutivo que incluya una reforma del Empleo
Pblico? De los Heros haba pedido facultades legislativas al Parlamento con
la finalidad de reorganizar el Poder Ejecutivo, racionalizar sus funciones,
introducir mecanismos promotor es de descentralizacin poltica, as como
reformas en la legislacin referida al proceso de seleccin, capacitacin y
entrenamiento de los funcionarios pblicos.
La Comisin Especial que se form en 1992 en la PCM, en la
gestin de De los Heros, trabaj propuestas de reforma en torno a
empleo pblico/servicio civil?
(Si es que la respuesta es afirmativa ) Cmo se conform este
equipo, por quin fueron convocados? Y Qu dificultades
encontraron?, estos proyectos fueron mostrados al presidente, otros
ministros o el congreso?
Cierre del INAP 1995
o Cul es el contexto del cierre del INAP y cules fueron los principales
factores que contribuyeron a esto?
145

o Qu actores impulsaron el cierre del INAP a fines del primer perodo de

gobierno de Fujimori Ley 26507 19/07/1995-?,
Cmo se persuadi al Congreso para dar esta ley?, cul fue el rol de
Leonie Roca?
Intento de Reforma Administracin Pblica 1996 Programa de Modernizacin de
la Administracin Pblica (PMAP) en PCM
o Leonie Roca, como asesora del MEF, consigui que el Congreso delegue
facultades legislativas al Ejecutivo para una reforma integral de la
administracin pblica mediante la ley de presupuesto de 1996 (Cortzar
2002: 66),
Cmo se logr persuadir al Congreso en ese momento para delegar
facultades en un mbito tan amplio como el de la reforma integral de
la Administracin Pblica?
o Cmo se persuadi a Fujimori para que estas facultades de reforma sean
desarrolladas por la PCM y no por otra institucin, por ejemplo, el MEF, o
en coordinacin con otra?
Con la conformacin del PMAP en la PCM y la autoridad que le
entreg el el presidente para dirigir este proceso de reforma, cmo se
genera la disputa entre el equipo del PMAP-PCM y el MEF?, a partir
de qu factores?,
El PMAP no busc coordinar las polticas propuestas junto con el
MEF, qu sucedi?, Cmo fue la relacin con el ministro Camet
MEF?

GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO (2001-2006)

20530 o Cdula Viva - 2002

o Cmo fue el proceso de reforma constitucional de esta norma que requiri
doble mayora calificada en el congreso-?
o Se form un equipo en el Vice-ministerio de Economa para encabezar este
proyecto desde donde usted impuls exitosamente esta reforma como
asesora del MEF.
El problema de la 20530 tena ms de dos dcadas sin resolver Hubo
algn factor determinante que impulsara la creacin de este equipo en
el MEF para resolver el problema de la 20530?
Quines integraron este equipo y qu perfil tenan?
Cmo se trabaj el proyecto antes de ser presentado al presidente
Toledo?
Se realizaron estudios sobre el fuerte impacto fiscal negativo
que vena causando esta norma?

146

o Cunto cree que ayudaron la alta calidad del los

estudios para fortalecer la posicin del equipo del
MEF?
Cmo se persuadi a Toledo para ir adelante con esta
reforma?, Qu estrategia le present el equipo del Viceministerio de Economa al presidente?, Quines la
presentaron?
Qu aliados se hicieron y cmo los consigui? Qu trabajos se
hicieron con la prensa y con los congresistas?
Con qu lderes de opinin se trabaj?, con qu congresistas
y partidos se trabaj?
Se trabaj con otros actores?
Qu concesiones fueron necesarias de hacer al proyecto de norma
en el congreso antes de la segunda votacin?,
o En comparacin con los procesos de reformas de administracin pblica
impulsadas por la PCM con la Comisin Especial en el 92 y el PMAP en el
96, cmo se diferenci el trabajo de reforma de la 20530 desde el equipo del
vice-ministerio de Economa del MEF?

Ley Marco del Empleo Pblico (LMEP) y su desarrollo

.Cundo comienza el MEF a prestarle atencin al desarrollo de la Ley Marco del

Empleo Pblico?
o Es a partir de las reuniones de discusin de equipos multisectoriales?
o Qu le preocupaba al MEF?
o Cundo la convocan para ver este tema?
o Qu acciones toma el MEF para velar por que no se propongan descalabros
fiscales?
o Quin la convoca para participar en la gestin de los proyectos de ley de
desarrollo de la LMEP, a partir de cundo comienza a trabajar en el
desarrollo de estos proyectos?
o Cuando los proyectos del Ejecutivo llegan al Congreso, por qu el proyecto
de remuneraciones llega casi un ao despus en el 2005-?
Se hizo trabajo dentro del congreso para que esta norma no se
modifique radicalmente cuando lleg?
Qu hizo el MEF cuando, a finales del gobierno de Toledo, cerca de
a mediados del 2006, se propuso que, de aprobarse la Ley General del
Empleo Pblico, los servidores pblicos que haban entrado en el
ltimo ao al Estado, pasaran directamente a la nueva carrera
administrativa?

Gobierno de Alan Garca (2006-2011)

147

 Creacin de Servir y los CAS

Facultades Legislativas TLC: dadas el 18 de diciembre 2007 por perodo 1 de enero 2008
a 28 junio 2008.
Decretos Legislativos Servir (1023, 1024, 1025, 1026): promulgados 20 de junio 2008
Decreto Legislativo CAS (1057): 26 de junio 2008
o Cundo fue convocada por Mario Pasco para conformar un Equipo de
Trabajo?, el propsito fue trabajar propuestas de desarrollo de una nueva
carrera administrativa y el (proyecto) CAS?
Quin cambia la idea al equipo para no hacer una carrera
administrativa, sino realizar una reforma gradual?
Quines venan trabajando en esto previamente?
Personas que trabajaron la creacin de Servir con Pasco:
Lourdes Escaffi, Mayn Ugarte, Elena Conterno, Richard
Martin, Pierina Pollarolo, Fernando Garca, Guillermo
Miranda, Juan Carlos Morn., Carlos Castillo, entre otros, y
Juan Carlos Cortzar como asesor del BID), cmo y cundo
logra armarse este equipo dentro del MTPE?
Se trabaj en un proyecto de remuneraciones?
Quines se encargaron de desarrollarlo? usted, Pierina? (Si es que se trabaj uno), por qu no lleg a proponerse?
Quin dise el Decreto Legislativo 1024 de Gerentes
Pblicos?
Nos refieren que Carranza lleg a entusiasmarse con este proyecto,
dentro de MEF (los viceministerios), cmo se abord este tema?,
cmo lo tom el vice-ministerio de Hacienda?
Cunto peso tuvo el Ministro de Economa, Carranza, en la
aprobacin de los D.Legs. Servir por un lado y, por otro, en el del
Decreto Legislativo 1057 CAS- para arreglar la situacin de los
trabajadores SNP?
Hubo un plan de incidencia con la prensa?
o La Comisin Consultiva dise un plan de incidencia para persuadir al
presidente y al gabinete?
o Quines eran partidarios de crear una nueva Ley de Carrera Administrativa y
cmo se persuade al ex presidente Garca de la conveniencia de este proyecto
con un ente rector, un cuerpo de gerentes pblicos, las evaluaciones, las
capacitaciones es decir, una reforma gradual e integral?
o Garca tena buenas expectativas sobre el proyecto de evaluaciones de
servidores pblicos, qu argumentos recuerda que sostena al respecto?,
recuerda si lo relacionaba con la reciente experiencia de evaluacin de
maestros para la nueva carrea pblica magisterial? Esta atencin de Garca en
las evaluaciones influy en el diseo del Decreto Legislativo 1025
(evaluaciones y capacitaciones).

148

o Visto en retrospectiva y a modo de balance general a partir de su muy valiosa

experiencia en el gabinete, cules cree que fueron los factores clave para
aprobar estos proyectos para crear Servir y sus facultades; y, de otro lado,
crear el CAS?

Extra: participacin en carreras de Salud.

GUA DE ENTREVISTA A
JORGE DANS ORDEZ

PERIODO 2000-2006
GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO (2001-2006)

178

Ley Marco del Empleo Pblico

o Cundo empieza a trabajarse el tema de la LMEP?
Cundo comienza a vincularse con este tema, es por el llamado de
Carlos Ferrero?
o Durante el 2003 y 2004, hubo personalidades del gobierno que se
manifestaron muy a favor de la LMEP, como Beatriz Merino y Carlos
Ferrero, haba un apoyo del gobierno para apoyar esta iniciativa?
o Se instaur una comisin intersectorial entre la PCM, el Ministerio de Trabajo
y el MEF para la elaboracin de las propuesta de desarrollo de la Ley Marco
del Empleo Pblico, usted estuvo al mando de esta Comisin, cmo fue este
proceso?
o Qu problemas buscaba resolver la LMEP?, cules fueron las principales
propuestas en este sentido?
o Qu discrepancias hubo con el MEF en cuanto al diseo de la carrera
administrativa?, Quines, dentro del MEF, se opusieron?
o Por qu cree que el MEF no envi su proyecto de ley sobre remuneraciones?
o La Ley 28175, Ley Marco del Empleo Pblico, se aprob en enero 2004
cuando usted era Presidente del Congreso de la Repblica, el proyecto vena
trabajndose en comisiones por ms de dos aos, cmo recuerda que fue el
proceso de su aprobacin?178
o Por qu cree que no se llegaron a implementar cuestiones que mandaba la
LMEP como el Consejo Superior del Empleo Pblico y el Tribunal del
Empleo Pblico como ltima instancia administrativa?
La Repblica, 28 de enero del 2004.

149

o En el 2005, por qu cree que gremios sindicales, como la CGTP, se

opusieron a que entre en vigencia la LMEP? La CGTP incluso interpuso una
demanda de inconstitucionalidad contra la LMEP.
o Dentro del Poder Ejecutivo, dnde se disearon las cinco normas que
buscaban desarrollar la LMEP, en la comisin intersectorial MTEP-PCMMEF?
o Durante el 2005, con el apoyo de USAID, el congreso realiz desayunos de
trabajo con un conjunto amplio de personalidades destacadas para el estudio
y discusin de los proyectos de ley que desarrollaban la LMEP (ley de carrera
del servidor pblico, ley de gestin del empleo, ley de incompatibilidades e
irresponsabilidades, ley de funcionarios pblicos y empleados de confianza y
de remuneraciones), cmo fue el trabajo en estos desayunos? qu aportes se
recogieron para los proyectos de ley?, cul es su balance de estas reuniones?
o Por qu cree que el congreso no aprob luego ninguno de los cinco
proyectos de ley?, qu personas jugaron un rol protagnico para no aprobar
estas leyes?
Quines se opusieron dentro del Congreso?
Cul fue la posicin del Ministro de Economa?
Otros procesos:
o Carrera administrativa 276.
o Comisin multisectorial.
o 20530 o Cdula viva
Cmo fue el proceso de reforma constitucional de esta norma que
requiri doble mayora calificada en el Congreso-?
Un equipo del Vice-ministerio de Economa encabez este
proyecto. Qu aliados hizo y cmo los consigui dentro del
congreso? Usted particip como experto?

GUA DE ENTREVISTA A
MERCEDES CABANILLAS BUSTAMANTE

Tema : Ley del Profesorado

Pregunta inicial: particip o tiene conocimiento de cmo se llev a cabo el proceso

de aprobacin de la Ley del Profesorado?
Qu actores intervinieron?
Qu actores impulsaron esta reforma?

150

Hay alguna relacin entre esta reforma y la creacin de la carrera administrativa (son
normas que salen en un espacio corto de tiempo entre ellas)?

Tema: Ley Marco del Empleo Pblico

Por qu se opuso a la Ley Marco del Empleo Pblico y demand su derogacin; con
qu aspectos estaba disconforme?
Cul fue la posicin del APRA frente a la Ley Marco del Empleo Pblico? Y frente
a la Ley General del Empleo Pblico?
Cmo tom el APRA la propuesta de inclusin de los servidores pblicos que
haban ingresado el ltimo ao al Estado directamente a la nueva carrera
administrativa que demandaba crear la Ley General del Empleo Pblico?
Qu papel cumpli el congresista Herrera en la creacin de la Ley General del
Empleo Pblico? Cmo fue el impulso del gobierno/Poder Ejecutivo/PCM en este
proyecto de ley?

Tema: Ley de Carrera Pblica Magisterial

La bancada aprista coordin con el MINEDU el proceso de aprobacin de la nueva

Carrera Pblica Magisterial?
Cmo se llevaron a cabo las negociaciones con los sindicatos?
Cules fueron los principales obstculos para aprobar la nueva Carrera Pblica
Magisterial?
Qu factores cree que influenciaron positivamente para que esta nueva Carrera
Pblica Magisterial sea aprobada desde el Congreso?

GUA DE ENTREVISTA A
RENATO LRTORA

DCADA 1980-2011
Pregunta inicial: cul fue su perodo de trabajo en el INAP?
GOBIERNO DE FERNANDO BELANDE (1980-1985)

20530 incorporaciones cdula viva

151

Se incorporaron pensionistas del Ministerio de Aeronutica que haban

ingresado bajo el rgimen laboral de la actividad privada. (Ley 23267;
15/06/1983) El INAP tuvo informacin de esto antes de su promulgacin?
Qu reaccin tuvo al respecto?
Carrera Administrativa
Creacin Decreto Legislativo 276 creado en el ao 1984.
o Qu actores impulsaron su creacin? Qu actores participaron en su
creacin
Qu rol tuvo el INAP respecto a formulacin y aprobacin
de esta norma?
El APRA desempe algn rol?
o El congreso tuvo alguna reaccin adversa a esta norma por salir
desde el Ejecutivo?, recuerda algn caso/ejemplo?
o Por qu fue importante crear una nueva carrera administrativa?
Cules eran las principales diferencias entre este modelo de carrera
administrativa de la 276 respecto a la ley de carrera administrativa
previa (Decreto Ley 11377)?
o Antes de la carrera administrativa 276, qu porcentaje aproximado
del servicio civil estaba contratado por el rgimen laboral privado
vigente?
o Cundo se crea la carrera administrativa, paralelamente, se prohben
los nombramientos y se expanden los contratos SNP?, Por qu pas
esto?
El INAP como entidad rectora o lder del servicio civil peruano
o Quines fueron los directores del INAP en este perodo?, tenan un perfil
ms tcnico o poltico?
o Qu instituciones tenan liderazgo en la gestin del empleo pblico peruano?
El INAP, el Instituto Nacional de Planificacin (INP) y el MEF?, Qu rol
desempe cada una?
Cmo fue la relacin del INAP con el INP y el MEF en este
perodo?
Qu polticas busc impulsar el INAP entre 1980 y 1985?
o Cules eran las fuentes de informacin sobre el servicio civil? Por ejemplo,
censos, estudios, etc.?
o Los principales nombramientos en cargos altos y medios del INAP estaban
ms cercanos a basarse en criterios tcnico-meritocrticos o respondan a
criterios ms polticos?

GOBIERNO DE ALAN GARCA (1985-1990)

20530 incorporaciones Cdula Viva

o En este perodo, el congreso dio varias leyes de incorporacin al rgimen
pensionario de la 20530 (por ejemplo, trabajadores que ingresaron al sector
152

pblico antes de febrero 1967 -ley 24366 de 22/11/1985-; trabajadores que

ingresaron a antes de febrero 1974 y que continuaban trabajando a 1989 -Ley
No. 25146, 20/12/1989-; trabajadores del banco de la nacin sujetos al
rgimen laboral privado -Ley No. 25146, 20/12/1989-; personal nombrado
incluido en la Ley del Profesorado ingresado antes 31 diciembre 1980 -Ley
No. 25212, 20/05/1990-; trabajadores de PetroPer sujetos al rgimen laboral
privado que haban pertenecido a la carrera administrativa -Ley No. 25273,
17/07/1990-).
Cmo vea el INAP el tema de la viabilidad del rgimen pensionario
20530?, Qu alternativas plante? Cul fue la reaccin del INAP?
Carrera Administrativa 276- Implementacin
o Cmo se implement la ley de carrera administrativa-276?
Hubo traspaso directo de la carrera administrativa previa del
Decreto Ley 11377 a la carrera administrativa 276? O hubieron
exmenes de ingreso esto fue la norma o la excepcin?
Qu porcentaje aproximado del servicio civil se encontraba dentro
de la carrera administrativa 276 entre 1985 y 1990? Y en el rgimen
laboral privado?
o Se daban evaluaciones dentro de la carrera administrativa 276 la norma o la
excepcin?
El INAP como entidad rectora o lder del servicio civil peruano
o Quines fueron los directores del INAP en este perodo?, tenan un perfil
ms tcnico o poltico?
o Qu instituciones tenan liderazgo en la gestin del empleo pblico peruano?
El INAP, el Instituto Nacional de Planificacin (INP) y el MEF? Qu rol
desempe cada una?
Cmo fue la relacin del INAP con el INP y el MEF en este
perodo?
Qu polticas busc impulsar el INAP entre 1985 y 1990?
o Cules eran las fuentes de informacin sobre el servicio civil? Por ejemplo,
censos, estudios, etc.?
o Los principales nombramientos en cargos altos y medios del INAP estaban
ms cercanos a basarse en criterios tcnico-meritocrticos o respondan a
criterios ms polticos?
o Respecto al anterior gobierno, cunto liderazgo tuvo el INAP en la gestin
del servicio civil?
o Cules fueron las principales acciones/polticas propuestas por el INAP en
este perodo?
o En este perodo, los principales nombramientos en cargos altos y medios del
INAP estaban ms cercanos a basarse en criterios tcnico-meritocrticos o
respondan a criterios ms polticos?
o Cmo era la situacin en 1989 cuando el Ejecutivo (Decreto Legislativo 534)
decidi que tuviera rango ministerial con voz, sin voto en el Consejo de
Ministros-? El INAP impuls esta medida, sino quines?
153

DCADA DEL OCHENA - GENERAL

Quines/cuntos fueron los Presidentes Ejecutivos/Directores del INAP en los

ochenta?
o Quines fueron los ms destacados y qu rol tuvieron en el desarrollo de
polticas y gestin de RR.HH./empleo pblico del Estado?

PERIODO 1990 - 1995

GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI (1990-1995)

Qu rol tuvo el INAP en la gestin del empleo pblico entre el 90 y el 95?

Cul era la relacin del INAP con el MEF y la PCM entre 90 y 95?
De dnde (qu institucin o lderes) parte la propuesta de despidos masivos?
o Qu rol tuvo el INAP al respecto?
o Por qu el reglamento de Decreto Legislativo 276 carrera administrativa- se
da recin en 1990?
o Cul fue el rol de INAP en la elaboracin y aprobacin de este reglamento?
Qu posicin tuvo el INAP respecto al congelamiento de la Carrera Administrativa 276- (prohibicin de ascensos, nombramientos, ingreso a la carrera, aumento de los
SNP y 728 rgimen privado-)?
Quines impulsaron el cierre del INAP?

GUA DE ENTREVISTA A
LEONIE ROCA

PERIODO 1990 - 2000

GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI (1990-1995)

Intento de Reforma Administracin Pblica 1992 Comisin Especial en PCM

o Por qu cree que el ministro de la PCM de 1992, De los Heros, se interesa
por una reforma del Poder Ejecutivo que incluya una reforma del Empleo
Pblico? De los Heros haba pedido facultades legislativas al Parlamento con
la finalidad de reorganizar el Poder Ejecutivo, racionalizar sus funciones,
introducir mecanismos promotor es de descentralizacin poltica, as como
reformas en la legislacin referida al proceso de seleccin, capacitacin y
entrenamiento de los funcionarios pblicos.
La Comisin Especial que se form en 1992 en la PCM, en la
gestin de De los Heros, trabaj propuestas de reforma en torno a
empleo pblico/servicio civil?
(Si es que la respuesta es afirmativa ) Cmo se conform este
equipo, por quin fueron convocados? Y qu dificultades
154

encontraron?, estos proyectos fueron mostrados al presidente, otros

ministros o el congreso?
Cierre del INAP 1995
o Cul es el contexto del cierre del INAP y cules fueron los principales
factores que contribuyeron a esto?
o Qu actores impulsaron el cierre del INAP a fines del primer perodo de
gobierno de Fujimori Ley 26507 19/07/1995-?, Cmo convenci al
primer ministro de 1995, Efran Goldenberg, de la conveniencia de hacer este
cierre?
cmo se persuadi al congreso para dar esta ley?, cul fue su rol?
Intento de Reforma Administracin Pblica 1996 Programa de Modernizacin de
la Administracin Pblica (PMAP) en PCM
o Cmo consigui que el Congreso delegue facultades legislativas al Ejecutivo
para una reforma integral de la administracin pblica mediante la ley de
presupuesto de 1996 (Cortzar 2002: 66),
Cules son las principales propuestas del PMAP?
Cmo se logr persuadir al Congreso en ese momento para delegar
facultades en un mbito tan amplio como el de la reforma integral de
la Administracin Pblica?
Qu convenci al Ministro Pandolfi para emprender este proceso de
reforma?
o Cmo se persuadi a Fujimori para que estas facultades de reforma sean
desarrolladas por la PCM y no por otra institucin, por ejemplo, el MEF, o
en coordinacin con otra?
Por qu hubo cambio de equipo Crdoba-Zavala-Conterno a
Pandolfi-Roca-Pollarollo-Palacios?
Con la conformacin del PMAP en la PCM y la autoridad que le
entreg el el presidente para dirigir este proceso de reforma, hubo
colaboracin entre el PMAP y el MEF?, hubo confrontacin?
El PMAP no busc coordinar las polticas propuestas junto con el
MEF, qu sucedi?, Cmo fue la relacin con el ministro Camet
MEF-?
Con qu ministerios/sectores el programa tuvo mejor recepcin?
Cuando las propuestas estaban ya en Consejo Ministros, Qu
sucedi?
Qu apoyo brindaron Camet, Pandolfi, otros ministros?
Cmo se gener el temor de los despidos masivos, se intent
algo para contrarrestarlo?

o Ha participado de otros procesos de reforma?

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