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Panorama de las causas

de los conflictos por el agua en Mxico:
nuevas lneas de investigacin
para su prevencin y resolucin
Javier A. Matus Pacheco*

Introduccin
En los principios del Programa Acadmico Prevencin de
Conflictos y Negociacin (papcn) en el siglo XXI, establecido en octubre de 2003, se desarroll una metodologa inicial,
tentativa, para el anlisis dinmico e interdisciplinario de las
situaciones de conflicto social y para la eventual participacin
del papcn en casos especficos, particularmente en los conflictos
por agua, lo que brind el marco para la convocatoria a una serie
de foros sobre la problemtica del agua en la Cuenca LermaChapala-Santiago, con la participacin de varios actores, tanto
de la regin, como del mbito federal (Matus, 2005).
Con esta experiencia, a partir de 2004 el programa se involucr con las autoridades del agua de la regin centro occidente del pas, la cual incluye casi en su totalidad la Cuenca
Lerma-Chapala-Santiago, dentro del proceso de definicin e
instrumentacin del Programa de Desarrollo Regional de las
nueve entidades integrantes de la regin,1 en un trabajo estrecho sostenido durante cinco aos que ha permitido conocer su
normatividad, las herramientas, la operacin y los compromisos
que ha ofrecido al papcn elementos suficientes para reflexionar
sobre la naturaleza de los conflictos por agua que se viven en la
regin y sobre sus intentos de solucin (Campillo, 2005). Este
esfuerzo regional es muy significativo por tratarse del primer
intento que surge de la iniciativa de los gobiernos de las propias
entidades y no del gobierno federal.
Posteriormente se llev a cabo una revisin conceptual que
busc alcanzar una percepcin ms efectiva y pragmtica sobre
la naturaleza de los conflictos en general por el agua y por las metodologas para su resolucin, para disponer de instrumentos que
permitieran la estructuracin de las estrategias ms eficaces de
atencin, as como de la formulacin de metodologas que pudieran aplicarse, tanto en forma de bibliografa, como de programas y
materiales de capacitacin (Matus, 2005 y 2006; unesco, 2006).
* Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades/unam.
1

Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacn, Nayarit,

Quertaro, San Luis Potos y Zacatecas.

Se profundiz en el conocimiento de la naturaleza operativa de los conflictos por agua, es decir, en el anlisis factual de las
circunstancias que los generan y en el de su desarrollo, as como
en su ubicacin precisa en el territorio nacional, en su incidencia
y en las consecuencias, en el entendido de que ello permitira
identificar caracterizaciones que podran ofrecer mayores elementos para determinar mejores formas de acercamiento dentro de los procesos de resolucin (Matus, 2008).
No son muchos los anlisis globales que se han hecho en
Mxico especficamente sobre los conflictos por el agua (Becerra et al., 2006). Existen trabajos que tratan la problemtica del
agua en el pas que de alguna manera muestran los conflictos
existentes pero no llegan a diagnosticarlos ni mucho menos a
identificar su naturaleza, sus causas y sus efectos (Carabias et al.,
2005). Son ms comunes los estudios que tratan conflictos regionales y locales o de casos concretos (Vargas y Mollard, 2005;
Boehm et al., 2002), que en su mayor parte son descriptivos y
pocas veces se concentran en el anlisis de la esencia o naturaleza de los conflictos que surgen por el agua en las sociedades.
Al ser especficos, no llegan a hacer las comparaciones con otros
casos y por tanto resulta difcil estructurar una clasificacin de
acuerdo con su naturaleza.
Pero durante el proceso de revisin de la bibliografa y de
la informacin a que se tuvo acceso se encontr que, guardadas
las diferencias locales, los patrones del proceso de surgimiento,
desarrollo y consecuencias de los conflictos sociales por agua
son muy similares en todos los casos. Sin desconocer la utilidad
de contar con el conocimiento de los casos individuales y en su
conjunto puede concluirse que este conocimiento aporta poco
al logro de uno de los objetivos del papcn, que es generar bases
de entendimiento comn que faciliten o conduzcan a la resolucin de los conflictos sociales por agua.
Si a esta circunstancia aunamos el hecho de que los resultados obtenidos hasta la fecha en la resolucin de los problemas
del agua hacen evidente que la forma tradicional de abordarlos
en Mxico y en el mundo no ha resultado del todo efectiva,
parecera confirmarse que los caminos seguidos no han sido los
adecuados. Resulta ilgico que despus de dcadas y de innumerables y costosos esfuerzos locales, nacionales, regionales e

432retos de la investigacin del agua en mxico

internacionales,2 los problemas alrededor del agua todava no se

puedan prevenir ni resolver. En Mxico, al igual que en muchas
partes, el agua se considera un elemento de primordial importancia, pero los hechos evidencian que esta actitud se da ms
bien en el terreno declarativo. En el campo de las acciones, ni
a nivel gubernamental ni a nivel individual puede reconocerse
que el tema tenga la relevancia que se le imprime en planes, programas, acuerdos, convenios o dems manifestaciones de orden
pblico, dado que sta no se refleja en resultados que al menos
indicaran una tendencia hacia la disminucin de las problemticas existentes; tampoco en las actitudes de las personas que
pudieran incidir en un aprovechamiento ms racional del recurso. Por todo ello se propone realizar un anlisis causal del los
conflictos sociales por agua.

37, 140-142) se presenta un buen compendio de los problemas

del agua por regin hidrolgica-administrativa, as como de los
temas de conflicto por el recurso. Se encontr que, en trminos
generales, la problemtica del agua se repite esencialmente en
todos los casos de conflicto detectados, guardadas las diferencias
locales, lo que condujo a identificar los siguientes ocho factores condicionantes de los conflictos sociales por agua: disponibilidad; acceso y usos; la geopoltica; la visin integrada de los
recursos naturales; la calidad; el precio; el financiamiento, y la
vulnerabilidad social, que bsicamente constituyen condiciones
necesarias para el surgimiento de los conflictos, aunque no suficientes para su estallamiento, como se ver ms adelante.

Anlisis causal

Se refiere a la existencia del recurso en la naturaleza. Supuestamente el volumen de agua disponible en la Tierra es el mismo
desde que se configur la estructura geomorfolgica actual del
planeta; sin embargo, la propia actividad de la naturaleza y las
acciones del ser humano pueden modificar esta circunstancia,
por lo que dicho volumen global puede variar por razones del
llamado calentamiento global; por los efectos de la deforestacin
y por la desertificacin; por el desarrollo de las tecnologas de
desalacin y de captura de la humedad ambiental; por el aprovechamiento del agua de lluvia; por la capacidad de tratamiento de
aguas usadas; y por la contaminacin, entre otros.
En las ltimas dcadas la disponibilidad natural media de
agua por habitante ha descendido bsicamente debido al incremento de la poblacin; actualmente Mxico ya se coloca como
un pas de baja disponibilidad3 y se prev que el indicador siga
descendiendo en el siguiente decenio.
Por regiones, la disponibilidad de agua en Mxico resulta un
factor de preocupacin en relacin con los asentamientos humanos y con las consecuentes actividades econmicas; hoy en da
aproximadamente 43 millones de personas habitan en urbes con
disponibilidad de agua muy baja o extremadamente baja, esto
es, menos de 2,000 m3/hab/ao, y 11 millones no cuentan con
el servicio de agua potable, sin considerar los factores de calidad
y de oportunidad del recurso. Adicionalmente, 24 millones de
personas no estn conectadas a las redes de alcantarillado, quienes son demandantes potenciales del lquido (La Jornada, 2005:
68-69). En resumen, dada la limitada y desigual disponibilidad
de agua en la repblica, la probabilidad del surgimiento de con-

Se necesita desarrollar un enfoque diferente de revisin de la

problemtica y de su atencin porque la forma tradicional de
abordarla no conducir a ningn resultado positivo, rpido, ni
mucho menos definitivo. Algo est fallando en el diagnstico y
en la accin tradicionales, por lo que el anlisis tradicional llevar
solamente a propuestas tradicionales y a soluciones no efectivas.
Entonces se intent desarrollar, a partir de la problemtica reconocida, un panorama causal que permita identificar y esquematizar con mayor precisin los elementos que condicionan su
estallamiento. Este panorama ser el que mostrar los aspectos
medulares que habr que atender y resolver para erradicar de
raz los orgenes mismos de los conflictos, porque no se trata
solamente de llegar a desarrollos conceptuales novedosos o diferentes, sino de dar soluciones efectivas.
Factores condicionantes
Esta revisin de la problemtica especfica se hizo fundamentalmente a partir de notas periodsticas recabadas por el papcn
durante ms de dos aos (cuadro 37.1). En Carabias et al. (2005:
2

Desde la Conferencia de Naciones Unidas sobre Agua de Mar del

Plata, en 1977, primera reunin intergubernamental e internacional
sobre el tema; la Conferencia Internacional de Dubln sobre Agua
y Medio Ambiente, en Dubln, en enero de 1992, de la cual result
la Declaracin de Dubln; la Conferencia de Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente y Desarrollo, denominada la Cumbre de Ro sobre
la Tierra, en junio de 1992; el Congreso Mundial del Agua, organizado por la Asociacin Mundial del Agua (iwa), celebrado en El
Cairo en 1994; hasta los cinco Foros Mundiales del Agua convocados por el Consejo Mundial del Agua (Marruecos, 1997; La Haya,
2000; Kyoto, 2003; Mxico, 2006 y Estambul, 2009), entre otros.

Disponibilidad

Clasificacin elaborada por la onu que establece una disponibilidad

de menos de 1,000 m3/hab/ao como extremadamente baja; entre

1,000 y 2,000 como muy baja; entre 2,000 y 5,000 como baja; entre
5,000 y 10,000 como media; entre 10,000 y 20,000 como alta, y ms
de 20,000 como muy alta.

panorama de las causas de los conflictos por el agua en mxico 433

Cuadro 36.1
Panorama de las causas de los conflictos sociales por el agua

Problemtica
especfica
Calentamiento global
Escasez de agua
Deforestacin
Zonas ridas
Desertificacin
Ineficiente capacidad de tratamiento
Desaprovechamiento del agua de lluvia
Falta legislacin que impulse desalar
Insuficiente infraestructura de monitoreo o
medicin
Dependencia de la importacin

Deficiencia en abastecimiento

Factores
condicionantes

Politicas
publicas

Disponibilidad

Asentamientos
humanos
Conservacin
Cambio climtico
del ciclo hdrico
Conservacin
Participacin social
de patrimonio natural
Normatividad
ambiental
Desarrollo tecnolgico

Acceso y usos

Derecho humano
Competencia por el uso
Comercializacin de agua
embotellada

Aprovechamiento o manejo deficientes

Infraestructrua hidrulica obsoleta
Falta de compromisos con poblacin
Incumplimiento reiterado por la autoridad
Sobreexplotacin de acuferos
Infraestructrua hidroagrcola
desaprovechada
Baja eficiencia en los sistemas de riego
Introduccin de tcnicas de riego
incompatibles con ahorro
Corrupcin en el rgimen de concesiones
Desorden territorial
Dispersin de localidades
Disputa de competencias entre la federacin, las entidades y los municipios

Controversias

Estrategia econmica y
ambiental, gestin del agua
con criterio de sustentabilidad

Rgimen concesionario
Corrupcin
Participacin social
Desarrollo
de infraestructura
Desarrollo tecnolgico

Geopoltica

flictos por la insuficiencia del lquido es alta en la mayor parte

del territorio nacional.
Acceso y usos
Las condiciones de competencia entre los usuarios por el recurso cada vez son ms difciles y por ello las probabilidades de
surgimiento de conflictos son mayores. Es bastante conocida la
competencia que se da entre el campo y la ciudad por el uso del
agua, el alto nivel de consumo del primero y el alto grado de
desperdicio en ambos. Los usos del agua estn determinados en
buena medida por aspectos culturales, en su sentido amplio, los

Delimitacin
Vacos y errores legales y
de cuencas
administrativos
Competencia por el control Participacin social

cuales a su vez estn influidos por las condiciones econmicas,

sociales, ambientales y tecnolgicas. El acceso de las personas
al lquido, por su parte, lo van a definir en general las obras de
infraestructura de toda escala y las polticas pblicas de asignacin. A nivel ms especfico, el precio y la corrupcin son factores determinantes para el acceso al recurso. La inaccesibilidad y
el dispendio del agua son factores que tensan la situacin social
en determinados lugares y momentos.
Dentro del tema del acceso al agua se debate el llamado
derecho humano al agua que, si bien como principio casi nadie
objeta, en la prctica se relega su cumplimiento porque finalmente consiste en otro elemento de competencia por el recurso.

434retos de la investigacin del agua en mxico

Cuadro 36.1 (continuacin)

Panorama de las causas de los conflictos sociales por el agua

Problemtica
especfica

Factores
condicionantes

Controversias

Inexistencia de mecanismos
de conservacin efectivos
Visin integrada de
Movimientos contra construccin de presas los recursos naturales
Explotacin econmica de humedales
Contaminacin de corrientes y acuferos
Mortandad por aguas contaminadas
Escasa capacidad de medicin y monitoreo
de la calidad del agua
Tratamiento deficiente de aguas residuales
Corrupcin
Debilidad de los organismos operadores
Aplicacin inadecuada de subsidios
Cobros ilegales
Adeudos de usuarios
Adeudos de organismos por energa elctrica
Deficiencias en los sistemas tarifarios
Agua no contabilizada
Corrupcin
Inversin insuficiente y decreciente
Insuficientes fuentes de financiamiento
Apertura de servicios pblicos de agua al
sector privado
Alta marginalidad social
Impactos derivados de los fenmenos
hidrometeorolgicos
Falta de estrategias institucionales para
prevenir o atenuar desastres
Subsidencia
Corrupcin

Calidad

Precio

Financiamiento

Vulnerabilidad social

Detractores de este principio argumentan que el derecho al agua

no es asequible por razones econmicas y prcticas y que por ello
no debera incorporarse en legislaciones o reglamentaciones. Estas actitudes extremas evidentemente provocan confrontacin.
Geopoltica
La presencia de fronteras polticas que no coinciden con las
naturales constituye un factor que condiciona la existencia de
conflictos, no solamente por cuestiones de acceso al lquido para
todos los usos, sino por razones polticas como la soberana y el

Polticas pblicas

Caudal mnimo ecolgico y su prioridad

dentro de los usos
Impacto ambiental y social
de obras hidrulicas

Estrategia socioeconmica
y ambiental
Gestin del agua con criterio de sustentabilidad
Participacin social
Desarrollo tecnolgico

Intereses sociales,
econmicos y politicos

Vacos y errores legales y

administrativos
Corrupcin
Participacin social
desarrollo tecnolgico

Valor

Estrategia socioeconmica
y ambiental
Rgimen concesionario
Rgimen tarifario
Corrupcin
Participacin social

Privatizacin

Estrategia socioeconmica y
ambiental
Rgimen concesionario
Rgimen tarifario
Participacin social

Marginacin social

Estrategia socioeconmica
y ambiental
Corrupcin
Participacin social

poder. Esto se da tanto a nivel internacional, entre pases, como

nacional, entre regiones con delimitaciones polticas. Los acuferos o aguas subterrneas, que no reconocen fronteras polticas,
constituyen un factor adicional de riesgo para el surgimiento de
conflictos, que pueden detonarse fcilmente si no existen reglas
claras y equitativas para el aprovechamiento del recurso. En el
caso de Mxico, la autonoma constitucional de los municipios
choca contra el centralismo federal y estatal establecido por la
prctica poltica a lo largo de casi todo el siglo xx, lo que se refleja
en la falta de claridad en la definicin de las atribuciones y en el
consecuente manejo de los recursos.

panorama de las causas de los conflictos por el agua en mxico 435

Visin integrada de los recursos naturales

(sustentabilidad)
Conforme se ha ido tomando conciencia de la importancia de la
preservacin del medio ambiente, las implicaciones de las acciones
necesarias para lograrlo se han convertido tambin en un factor
que propicia conflictos por la lucha que se produce entre quienes
buscan beneficios econmicos, el acceso al lquido o la conservacin del medio ambiente. La visin integrada de los recursos
naturales significa el cuidado ambiental de todo lo que produzca
cambios en la estructura natural de los ecosistemas, incluyendo el
aprovechamiento racional del agua, la conservacin de bosques,
el cuidado de los suelos, la conservacin de la biodiversidad y el
ordenamiento urbano. En otras palabras, la ecologa se convierte
en un usuario y demandante ms del agua, de hecho el ms importante por su carcter de conservacin, dado que sin esta condicin se corre el riesgo de afectar severamente el ciclo natural del
agua y con ello su disponibilidad tanto global como local. Cuando
se toma en cuenta este requerimiento, obviamente se reduce la
disponibilidad del recurso para el resto de los usuarios; al mismo
tiempo, esta necesidad de la conservacin de la naturaleza hace
que se impongan ms exigencias ambientales a la realizacin de
obras de infraestructura, como la construccin de presas y vas de
comunicacin, que directa e indirectamente la afectan. Esta participacin amplia de intereses y sectores hace que tambin la susceptibilidad del surgimiento de conflictos sea alta.
La Ley de Aguas Nacionales de 2004 ya prev el uso para la
conservacin ecolgica, que sera el caudal mnimo que debe mantenerse en los cuerpos de agua para proteger las condiciones ambientales y el equilibrio ecolgico. El grado de prelacin que este
uso tenga en la prctica depender del acuerdo al que se llegue entre los consejos de cuenca y los organismos de cuenca; sin embargo,
conforme a la normatividad vigente, nunca podr ser anterior a los
usos domstico y pblico urbano. A la fecha se est trabajando en
la determinacin de estos caudales mnimos ecolgicos.4
Calidad
La contaminacin de los cuerpos de agua y de los acuferos es
condicionante de conflictos entre los usuarios del agua contaminada y los causantes de la contaminacin, que son todos los
4

El artculo 14 Bis 5, fraccin v de esta ley establece como principio

que sustenta la poltica hdrica nacional la atencin de las necesidades... del ambiente para su equilibrio y conservacin. El artculo 29
Bis 5, fraccin iii otorga facultades al ejecutivo federal para negar la
concesin, asignacin o permiso de descarga cuando afecte el caudal mnimo ecolgico, que forma parte del Uso Ambiental al que se
refiere la Fraccin liv del Artculo 3....

consumidores pero, en mayor medida, quienes la utilizan en actividades industriales. Aproximadamente 73 % de los cuerpos
de aguas superficiales en Mxico presenta algn nivel de contaminacin; de stos, 24% no puede tener ningn uso humano
directo, y 49% requiere algn tratamiento avanzado para ser susceptible de consumo humano (Carabias et al., 2005: 74). En el
caso de los acuferos se conoce que ms de 80% de ellos contiene
agua de buena calidad natural; sin embargo, la sobreexplotacin
es causante de su deterioro debido a que provoca intrusin salina
y migracin de agua fsil.5 Aunque existen serias dudas sobre la
calidad de la informacin sobre los acuferos en Mxico, la Comisin Nacional del Agua reporta que actualmente 104 de 653
acuferos estn sobreexplotados. En un indicador de calidad del
agua, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
ubica a Mxico en el lugar 106 entre 122 pases (Carabias et al.,
2005: 74). Cabe recordar que el problema de las aguas residuales
no tratadas es doble: las enfermedades adquiridas directamente
por su consumo y el uso de esta agua para el riego de cultivos de
alimentos que se consumen crudos.
La calidad es un factor esencial que influye decisivamente
sobre los montos de disponibilidad y acceso, en especial por lo
que al uso humano se refiere. Se convierte en un factor de conflicto cuando generalmente por intereses econmicos, las actividades humanas son contaminantes de los cursos y depsitos de
agua. Tambin la sobreexplotacin de los acuferos causa problemas cuando se llega a los niveles de agua fsil. Por una parte, la
falta de atencin a la calidad implica grandes costos debidos a
los efectos en la salud en general; y por la otra, su atencin exige
grandes cantidades de recursos para actividades que van, desde
la prevencin y erradicacin de la contaminacin, hasta el tratamiento de las aguas residuales.
Precio
Se encuentra en el meollo de los conflictos por agua. Asignarle
un precio implica reconocerle la condicin de un bien comercial,
cuando mucha gente reclama la condicin de bien social. Esta
asignacin implica tambin la valoracin del producto: el agua
es un satisfactor bsico para la manutencin y salud de los seres
humanos; es un insumo insustituible para la produccin agrcola
y pecuaria; es materia prima para un nmero importante de clases de actividades manufactureras, as como un producto esencial
para la prestacin de servicios, principalmente recreativos, con
valor econmico. Se debe asignar al agua un valor? cul es ese
5

Intrusin salina es un fenmeno que se produce cuando una masa de

agua salada invade una masa de agua dulce. Migracin de agua fsil
es aquella que de manera natural, despus de siglos, contiene sales y
minerales nocivos para la salud humana.

436retos de la investigacin del agua en mxico

valor? La falta de un entendimiento en este tema constituye un

factor que genera conflicto al momento de cobrar el servicio, de
establecer tarifas diferenciadas o de elevar las tarifas aplicadas.
Financiamiento
Est muy vinculado con el del precio. Para extraer, almacenar,
distribuir y tratar el agua se requieren inversiones que indiscutiblemente tienen un costo generalmente alto. Una estimacin
reciente en Mxico fija en 735 mil millones de pesos el monto
de las inversiones necesarias en el sector para los prximos 25
aos (Carabias et al., 2005, 11). Quin realiza estas inversiones
y cmo se paga su costo como financiamiento? Las necesidades
de financiamiento son muy amplias, particularmente cuando se
carga con un rezago de lustros en la construccin de obras y
plantas hidrulicas, tanto para mantener como para ampliar la
base del servicio. Cmo obtener o atraer los recursos necesarios
para afrontar las necesidades de inversin? Debe existir la capacidad para cubrir los costos sociales y/o para ofrecer los rendimientos apropiados.
La Constitucin Poltica de Mxico establece que el agua
originalmente es propiedad de la nacin, y entonces correspondera a la federacin el financiamiento de todas las obras hidrulicas. Sin embargo, la misma Constitucin establece que
los municipios tendrn a su cargo los servicios pblicos de agua
potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales. Esta circunstancia produce una confusin de
atribuciones que complica y entorpece los esquemas de financiamiento de los proyectos de inversin hidrulica. Evidentemente
la falta de recursos pblicos para financiar todas las necesidades
de inversin del sector que permitan satisfacer los requerimientos del lquido de la poblacin son razn de conflicto, sobre todo
por las implicaciones de la participacin del sector privado en
dicho financiamiento.
Vulnerabilidad social
El crecimiento de la poblacin, el cambio climtico, la falta de
inversiones en obras de canalizacin y retencin de agua, la mala
calidad del agua, la asignacin del recurso sin criterios sociales,
la discriminacin y la falta de ordenamiento ecolgico del territorio son causas importantes de la creciente vulnerabilidad que
padecen amplios sectores de la poblacin, tanto en el nmero de
personas como de localidades, as como de las superficies afectadas. La falta o el retraso de atencin a estas causas incrementa los
riesgos que implican mayores expectativas de conflictos.

Controversias

El anlisis casustico de cada uno de estos ocho factores condicionantes nos muestra el panorama de la conflictividad del agua;
en cualquier conflicto por agua que identifiquemos pueden estar
presentes desde uno hasta los ocho factores (cuadro 37.1). Sin
embargo, la presencia de los ocho factores sucintamente descritos
en la seccin anterior representa las condiciones necesarias, pero
no las suficientes, para originar un conflicto; es decir no implican
un conflicto en s, por lo que generalmente se requiere de algn
otro factor que es el que detona la confrontacin; algo as como
la gota que derrama el vaso. Casi invariablemente este factor detonante es la escasez o abundancia del lquido, o cualquier accin
que incida en alguna de estas dos condiciones. Una etapa de sequa o una de fuertes avenidas son lo que har surgir casi inevitablemente las condiciones de confrontacin entre la poblacin,
pero tambin las condiciones para asignar el agua entre los usuarios, as como la presencia de agua contaminada y la elevacin
de las tarifas, entre otras causas. La gravedad e inmediatez para
que estalle un conflicto depender de la circunstancia extrema o
de amenaza en la que se encuentren los factores condicionantes,
pero fundamentalmente del grado de acuerdo que exista en la sociedad sobre determinados aspectos controvertidos y polmicos
relacionados con el uso y con la distribucin del agua, que pueden
impedir o dificultar la definicin de acciones que sean aceptadas
por la mayora de las personas involucradas, principalmente porque afectan las condiciones sociales, econmicas y de poder que,
por lo mismo, no estn exentas de ideologizacin, politizacin e
intereses.
A estos aspectos polmicos les llamamos controversias porque son discusiones entre opiniones contrapuestas y entre dos
o ms posiciones; por ser puntos de divergencia que tienden
a polarizar las posiciones de los diferentes actores, dificultan
enormemente el logro de acuerdos, y por tanto la concrecin de
acciones que permitan resolver la problemtica que condiciona
los conflictos. Qu significado tiene esto para los asuntos de la
prevencin y resolucin de conflictos? Cules son precisamente
los factores en que debemos buscar la esencia de la resolucin de
los conflictos sociales por agua? Resulta impensable tal resolucin si no se alcanza un entendimiento consensuado, ya que es la
nica manera de atacar realmente la eliminacin de sus causas.
Cualquier accin que no se oriente en este sentido podr atenuar
los efectos del conflicto o retrasarlos, pero nunca solucionarlos.
Desde luego, adems del entendimiento de las controversias,
otro requisito es que los acuerdos que se logren se aterricen en
el diseo de las polticas pblicas apropiadas (cuadro 37.1) y que
stas se apliquen cabalmente.
Con base en la revisin de un listado exhaustivo de diversos
conflictos por agua, tomados de la prensa y de diversos estudios
publicados, fueron identificadas 13 controversias que se sintetizan a continuacin. No son todas ni su forma de expresin es
nica, pero es un intento de sistematizacin que puede ayudar

panorama de las causas de los conflictos por el agua en mxico 437

a establecer una prometedora agenda para trabajos de investigacin y discusiones en los foros en que la sociedad y las autoridades alcancen consensos mnimos que permitan resolver o
superar las dificultades que impiden el aprovechamiento ptimo
y racional del agua, as como su conservacin para las generaciones futuras.
Cambio climtico
Se asocia con el factor disponibilidad. No hay una visin unificada sobre el cambio climtico y mucho menos sobre sus consecuencias. En la medida en que no se logre una posicin comn,
las medidas para revertirlo sern no slo inefectivas sino contraproducentes y probablemente tardas, porque se estar afectando
la disponibilidad del agua de manera significativa.

manera ptima dentro de una estrategia econmica y social en

beneficio de la sociedad.
Comercializacin del agua embotellada
Se asocia con los factores acceso y uso, y precio. Resulta insostenible, desde un punto de vista de equidad, que las plantas embotelladoras obtengan sin lmite el agua necesaria para
su comercializacin junto con significativas utilidades, mientras
que grandes sectores de la poblacin no la reciben ni para sus
necesidades bsicas. Mxico ostenta el segundo lugar mundial
en consumo de lquido embotellado; este simple hecho nos debe
hacer conscientes de que algo no est funcionando bien en este
esquema.
Delimitacin y manejo integrado de cuencas

Conservacin del patrimonio natural

Se asocia tambin con el factor disponibilidad. Tampoco existe
una posicin acordada y slida sobre la necesidad de conservar
el patrimonio natural en beneficio de las generaciones presentes
y futuras. Los intereses econmicos, vinculados con los polticos
y entrelazados con la corrupcin impiden este consenso principalmente. La lucha entre la preservacin y el dispendio est
provocando el deterioro constante de los ecosistemas con fuertes
afectaciones a la disponibilidad del agua de calidad y con el riesgo
de llegar a situaciones irreversibles.
Derecho humano al agua
Se asocia con los factores acceso y usos, precio y vulnerabilidad
social. El derecho humano al agua es un principio cuya aplicacin
urge a proporciones importantsimas de la poblacin, pero que
afecta intereses econmicos que han tenido la suficiente fuerza
para impedirla, no slo en nuestro pas, sino a nivel mundial. No
se puede pensar en definir una adecuada estrategia pblica si este
principio no queda debidamente arraigado, con el propsito de
ser efectivamente aplicado.
Competencia por el uso
Se asocia principalmente con el factor acceso y uso. El sector
agropecuario es un gran consumidor de agua; el industrial es
altamente contaminante; el sector urbano, un importante derrochador. No se trata de disputar el recurso para que cualquiera de
estos sectores satisfaga sus demandas a costa de los otros, sino de
racionalizar el uso, de manera que, por una parte, en cada caso
se eliminen paulatinamente los comportamientos negativos en
contra de la conservacin del agua y, por otra, se aproveche de

Tiene relacin con todos los factores y es uno de los aspectos

ms controvertidos, pero el principal es el geopoltico. Es imposible hacer coincidir la hidrografa (incluyendo la superficial y la
subterrnea) con la divisin poltica de los territorios y de las naciones. Debe llegarse a alguna convencin pragmtica que evite
entorpecer la aplicacin de las medidas necesarias para el aprovechamiento ptimo del recurso. Si lo que se pretende es que la
gestin del agua sea compatible con la sustentabilidad con base
en el sostenimiento de los ecosistemas, es necesario tender hacia
el manejo hdrico que tenga como principio la conservacin del
ciclo hidrolgico y de los ecosistemas naturales para garantizar
el bienestar de las generaciones presentes y futuras. Esto implica
que la poltica gubernamental que tiene que ver con el agua debe
constituirse en una poltica de Estado en toda la extensin de la
palabra y con criterios y reglas claras para todos.
Competencia por el control
Se asocia principalmente con la geopoltica y es como la competencia por el uso: de igual manera no es asunto de competencia
en el sentido de contender por el recurso, sino de la conciliacin
de los intereses en un contexto de estrategias sustentables de
largo plazo. As, surgen conceptos como seguridad nacional y
prioridad nacional que implican la necesidad de contar con criterios y reglas claras y accesibles.
Caudal mnimo ecolgico
y su prioridad dentro de los usos
Se asocia con los factores de disponibilidad y calidad pero fundamentalmente con la sustentabilidad. Es tambin un elemento
que tiene mucho que ver con la conservacin del patrimonio na-

438retos de la investigacin del agua en mxico

tural. Se requiere de un entendimiento no slo sobre su validez y

aplicacin irrestricta, sino tambin sobre su forma de calcular.

Se asocia principalmente con la sustentabilidad, pero tambin

con los factores de disponibilidad, acceso, usos y vulnerabilidad
social. La consideracin de los costos ambientales y sociales de
las obras hidrulicas impacta el monto de las inversiones, y por
tanto los rendimientos de stas. La lucha se establece entre el
inversionista que quiere maximizar sus ganancias y la poblacin que quiere minimizar o evitar los impactos negativos de las
obras, en bien de su salud, de la sociedad y de la economa. Para
superar esta controversia es ineludible contar con una visin de
largo plazo, as como con mecanismos de compensacin muy
bien estructurados, de fcil y pronta aplicacin y que se cumplan
oportuna y cabalmente.

un mercado como el de cualquier otro producto comerciable, y

entre quienes consideran el agua como un bien social y ambiental, visin que hace imposible cuantificar su valor monetario, y
que dificulta la participacin de inversiones privadas en el sector,
an cuando haya tanta necesidad de financiamiento.
Es un imperativo el lograr despejar esta controversia del valor si se quiere efectivamente alcanzar un uso racional y eficiente
del recurso. La falta de acuerdo en este punto ha impedido en
muchos sentidos el desarrollo y la asimilacin de una cultura del
agua entre la poblacin, la renovacin de infraestructuras obsoletas y el desarrollo de nuevas, necesarias para suministrar agua a
toda la poblacin, entre otros aspectos.
Resulta de primordial importancia la consideracin que se
puede dar al agua como bien estratgico, de utilidad pblica, de
inters pblico y de seguridad nacional, siempre y cuando se definan con precisin y en forma atinada estos conceptos. En todo
caso, parece inevitable llegar al criterio de que la valoracin econmica debe supeditarse a la valoracin socioambiental.

Intereses sociales, econmicos y polticos

Privatizacin

Se asocia con todos los factores condicionantes descritos. Desde

siempre ha habido una pugna entre estos intereses. Supuestamente el avance econmico y de la democracia deberan llevar
a un equilibrio apropiado entre ellos. Es cuestin, en principio,
de tica y de cultura, y finalmente, de estrategia econmica y
social con la visin de sustentabilidad de largo plazo. En esto la
accin pblica tiene una enorme responsabilidad, desde luego
apoyada en la participacin social. sta es la controversia entre
gobernabilidad y gobernanza, entendida la primera como la visin exclusiva de la autoridad; y la segunda, como la visin conjunta de la sociedad y el gobierno. En este terreno la corrupcin
es un elemento que complica enormemente las posibilidades de
entendimiento, aunque mucha de sta se debe a la falta de reglas
claras y precisas, adems de otros factores que hay que atacar en
paralelo.

La controversia sobre la privatizacin est muy vinculada con la

controversia del valor y desde luego con la de los intereses sociales, econmicos y polticos; se asocia prcticamente con todos
los factores condicionantes, pero particularmente con el precio y
con el financiamiento. Tiende mucho a la ideologizacin y politizacin. Tiene su propio peso porque se enmarca dentro de la
lucha entre la preponderancia del sector pblico y la del sector
privado en las actividades econmicas y particularmente en la
gestin del agua.
Actualmente en Mxico el gobierno federal argumenta una
insuficiencia de recursos financieros para cubrir los costos de todos los requerimientos de las obras de infraestructura hidrulica,
motivo por el cual ste busca propiciar la participacin de los
inversionistas privados, no slo en el desarrollo de la infraestructura, sino tambin en el de la prestacin del servicio, tanto
de abastecimiento como de tratamiento. Esta posibilidad de la
participacin del sector privado provoca grandes controversias
que en ocasiones han derivado en conflictos.

Impacto ambiental y social de las obras de infraestructura

(hidrulicas, comunicaciones y tursticas)

Valor
Se asocia prcticamente con todos los factores, pero sobre todo
con la geopoltica, el precio y el financiamiento. Ms que generar
conflictos, dificulta o impide consensuar criterios para el desarrollo de estrategias y polticas pblicas. Se trata de un aspecto
que est muy vinculado con las ideologas al igual que con los intereses. Como en muchos otros aspectos, la sociedad debe tomar
una determinacin sobre la base de la conciliacin de intereses y
no de la negociacin. La confrontacin se establece fundamentalmente entre quienes pretenden asignar un valor econmico al
agua para darle trato y funcionamiento de mercanca dentro de

Marginacin social
Este punto es controvertido porque muchos no quieren reconocer las verdaderas causas de su surgimiento. Se asocia con todos
los factores condicionantes y es el elemento ms sensible y descuidado que requiere de mayor atencin por su vnculo delicado
con la vulnerabilidad social. Unos la ven como un resultado del
sistema econmico que puede paliarse con medidas correctivas
o compensatorias, mientras que otros la perciben como parte
inherente al sistema; es decir el sistema funciona porque se per-

panorama de las causas de los conflictos por el agua en mxico 439

mite la marginacin social. La sociedad debe tomar una determinacin para que el sistema elimine tal marginacin o para que
la deje de producir.

Conclusiones preliminares
Si se pretende avanzar en forma efectiva en la solucin de los
problemas sociales relacionados con el agua y en la eliminacin
de las causas de los conflictos por el recurso, es ineludible trabajar sobre estas controversias y llegar a consensos bsicos. El
logro de entendimientos mnimos en la sociedad sustentado en
la conciliacin de intereses y no en la confrontacin ni en la negociacin de intereses es el nico camino efectivo que se puede
visualizar. La conciliacin implica una discusin abierta, franca,
amplia y honesta sobre las necesidades de la sociedad y de cada
uno de sus componentes, as como la definicin de una estrategia de largo plazo que convenga a todos, de modo tal que todos
los intereses se satisfagan o se compensen adecuadamente. Los
acuerdos sobre las controversias descritas son parte de esta estrategia. Es obvio que resultar imposible que se llegue a consensos
absolutos en la sociedad pero, si verdaderamente aspiramos a un
rgimen democrtico, se deben atender los intereses buscando
el apoyo de las mayoras sin perder de vista los requerimientos y
las necesidades de las minoras. En este proceso, en un rgimen
democrtico la autoridad (ejecutiva, legislativa y judicial) debe
asumir su papel de conciliadora suprema de las necesidades e intereses de los grupos sociales a los cuales gobierna y de los cuales
emana, para evitar convertirse en parte actora de esa discusin y
mucho menos de un conflicto. Los grupos sociales, a su vez, deben ejercer su derecho a elegir responsablemente a sus autoridades y exigirles el cumplimiento de sus obligaciones; la rendicin
de cuentas, as como participar en las decisiones pblicas dentro
de los esquemas de gobernanza.
La resolucin de los conflictos por el uso del agua no debera darse en trminos de qu usuario tiene la mayor capacidad
de negociacin o fuerza para apropiarse de la mayor cantidad del
recurso, sino de una estrategia econmica y social que determine
la asignacin idnea de agua a cada tipo de usuario con base en
la conciliacin de sus intereses socialmente vlidos, as como en la
participacin efectiva de todos los involucrados en un contexto de
sustentabilidad.
Se ha llegado a estas conclusiones porque de alguna manera se confirma que cuando surge un conflicto slo quedan tres
vas: 1. la conciliacin de los intereses encontrados a fin de que
todas las partes resulten lo ms favorecidas o lo menos afectadas
posible; 2. la negociacin de las posiciones de acuerdo con la situacin de fortaleza de cada una de las partes, o 3. la imposicin
de la parte ms poderosa. Normalmente se acude a la segunda o
tercera va, de tal manera que una de las partes resulta beneficiada

gracias al poder que ostenta, propio o apoyado en la autoridad, y

la otra u otras partes generalmente las menos favorecidas social
y econmicamente terminan afectadas sin ms alternativa que
externar su inconformidad, misma que en muchas ocasiones es
sofocada por la fuerza o la amenaza. En estos casos, si llega la
calma, no es porque el conflicto se haya solucionado.
La primera va la de la conciliacin no se utiliza, o se
utiliza menos, porque implica necesariamente asumir una verdadera posicin neutral respecto a las partes involucradas: sin
ataduras o compromisos a favor de ninguna de ellas, solamente buscando la conciliacin de sus intereses con el bien comn,
esencia de la verdadera democracia. Habiendo muy fuertes intereses econmicos y sociales encontrados; careciendo de una
estrategia gubernamental slida, clara y orientada al beneficio
social; y dndose los niveles de corrupcin que sabemos existen en nuestro medio, resulta muy difcil que se imponga una
va de conciliacin. Adems, asumir esta va en una situacin de
conflicto declarado significa que no habr tiempo de resolverlo
efectivamente de raz; si hay buena voluntad de las partes, probablemente se logre atenuar y eventualmente postergar el problema; si no la hay, necesariamente caeremos en la segunda va, la
de la negociacin con el triunfo del ms poderoso, con resultados
seguramente no equitativos. La conciliacin no es por tanto una
va de corto plazo pero es imperativo que se inicie de inmediato.
ste es el gran reto.
No obstante esta enorme dificultad, la nica manera de lograr una conciliacin efectiva de intereses dentro de la sociedad
es que la autoridad (ejecutiva, legislativa y judicial) asuma su
papel de conciliador o rbitro honesto, con criterios ambientales, sociales y econmicos de largo plazo y buscando verdaderamente el bien comn. Mientras esto no se logre, no ser posible
impedir ni resolver los conflictos por agua que cada vez se harn
ms graves, ms profundos, dadas las tendencias observadas en
la evolucin de los factores que los condicionan.
Esta visin proporciona una estrategia que va ms a la prevencin que a la resolucin de los conflictos sociales; la resolucin ms efectiva es la que elimina las causas del conflicto y
la prevencin lo que busca es precisamente identificar y neutralizarlas para evitar que el conflicto estalle. Por tanto, la base
estratgica de este enfoque es la conciliacin de intereses, frente
a la negociacin de posiciones, que generalmente responde al
poder y no a las necesidades reales de las contrapartes.
En consecuencia, el planteamiento aqu desarrollado provee
lneas de investigacin que no han sido tratadas, lo que implica
romper paradigmas muy enraizados y llegar a planteamientos
de polticas pblicas que no slo tocan a los instrumentos, sino
a las instituciones y a las personas que las conforman, pero que
involucra esencialmente la participacin directa de la sociedad
en los procesos de diseo y aplicacin de dichas polticas, en la

440retos de la investigacin del agua en mxico

conformacin y adecuacin de las instituciones y en la rendicin

de cuentas de las autoridades. Resulta imperativo que se rehaga el diagnstico de la problemtica del agua desde esta nueva
perspectiva y con un carcter totalmente interdisciplinario, no
slo con propsitos acadmicos sino de diseo y aplicacin de
las polticas pblicas. No iniciar este ejercicio implica retrasar
toda expectativa de prevencin y resolucin efectiva de los conflictos sociales por el agua.

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