La inclusin

como problema de las

polticas educativas
Flavia Terigi | Pedagoga. Profesora de la Universidad de Buenos Aires y la Universidad Nacional de General Sarmiento.
Profesora de la Escuela Normal N 7 de la Ciudad de Buenos Aires. Docente de posgrado de las Universidades de Buenos
Aires, Crdoba y Entre Ros, y de la SENACyT panamea. Fue Subsecretaria de Educacin de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires. Es autora de libros y artculos sobre temas de aprendizaje, curriculum y formacin docente.

La escolarizacin es una invencin humana

cuya historia es nfima con respecto al desarrollo filogentico de nuestra especie, y tambin
con respecto a su desarrollo sociohistrico. Si
analizamos los cambios socioculturales de los
ltimos diez mil aos (una dcima parte de los
cien mil que la ciencia otorga a la humanidad en
la escala filogentica [Mithen, 1988]), sorprende
lo recientes que son algunas producciones culturales que hoy se consideran parte inseparable
de la vida humana, como el sistema de escritura
o el de numeracin; o el cultivo sistemtico de
cereales, que permiti la modificacin radical
de la dieta humana.
Junto con ello, es comprensible que los innumerables cambios ocurridos en el siglo XX
hayan llevado a considerar una aceleracin del
tiempo histrico: mientras que durante miles y
miles de aos, los cambios se producan y se estabilizaban a lo largo de muchas generaciones,
quienes nacimos en el siglo XX ya experimentamos en nuestras vidas numerosos cambios
producto de transformaciones estructurales, y
sabemos que habremos de vivir muchos ms.
1
La docencia es, en este aspecto, una profesin peculiar: quienes la ejercemos, ingresamos al mbito de trabajo a muy corta edad y en otra posicin -la de alumno-, siendo comparativamente pocos los que tuvieron un pasaje por otras reas del mundo laboral antes
de convertirse en docentes. En ninguna otra profesin moderna se produce esta inmersin
temprana en el contexto institucional donde ms adelante se desarrollar el trabajo. Esta
peculiaridad del trabajo docente justica la importancia de esforzarnos por desnaturalizar
la escuela y por revisar los aprendizajes implcitos que tienen lugar en ella.

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Esta aceleracin del cambio histrico, junto a

la fascinacin, el desconcierto o el temor frente
a lo nuevo que genera, y con las dinmicas socioeconmicas que la sostienen, hacen parte de
la experiencia subjetiva de quienes trabajamos
en el sistema escolar.
La propia escuela es una invencin extremadamente reciente: tiene no ms de 160 aos, lo
que contrasta con la imagen naturalizada que solemos tener de ella quienes, como los docentes,
entramos a la escuela siendo muy pequeos y
nunca ms salimos de ella1. Debido al carcter
reciente de la escolarizacin, la educacin escolar no deja de ser un experimento social en el
que vamos aprendiendo a lo largo de la historia,
en el curso de las prcticas: no estamos en condiciones de disear polticas educativas que nos
dejen completamente tranquilos respecto de que,
siguiendo un determinado conjunto de pasos o
considerando una determinada cantidad de condiciones, vamos a conseguir, sin lugar a dudas,
los resultados educativos que nos proponemos.
Debido a este carcter de experimento que
tiene la escolarizacin, resulta de la mayor importancia someter a anlisis las polticas que vamos
generando a medida que se nos plantean nuevos
desafos de escolarizacin. Los pases de Amrica
Latina han realizado grandes avances en los procesos de escolarizacin pero, pese a ellos, todava
se acumulan grandes deudas en relacin con la

Las escribimos considerando que quienes afrontan los problemas de la inclusin educativa en
el da a da de las escuelas, pueden encontrar en
estas consideraciones una perspectiva poltica en
la que inscribir sus esfuerzos y en la que construir los planteamientos que cabe hacer al Estado, como garante de los derechos educativos de
la poblacin de nuestros pases.

En trminos empricos, los problemas de inclusin educativa no se reducen a las situaciones en las que no se accede a la escuela; o en
las que determinadas poblaciones acceden a ella,
pero permanecen pocos aos. Por consiguiente,
una premisa conceptual para la consideracin
de la inclusin como problema de las polticas
educativas es la ampliacin del significado de la
exclusin en educacin, a fin de abarcar las formas de escolaridad de baja intensidad (Kessler,
2004), los aprendizajes elitistas (Connell, 1997)
y los de baja relevancia (Terigi, 2009).
universalizacin de los niveles educativos bsicos, al mismo tiempo que enfrentamos nuevos
desafos, porque pretendemos la extensin de la
obligatoriedad escolar a una mayor cantidad de
aos y de manera universal. Sucede que la reciente expansin educativa ha tenido y tiene lugar en
Amrica Latina en un contexto de profundizacin
de la desigualdad social, por lo cual la insercin
escolar acaba resultando insuficiente para revertir
los procesos de aislamiento, marginacin y negacin de derechos. En la actualidad, los pases de la
regin afrontan, al mismo tiempo, viejas deudas y
nuevos desafos: cuando todava hay importantes
asignaturas pendientes en materia de universalidad educativa, es generalizado el reconocimiento
de que se ha agudizado la exclusin social.
Este trabajo presenta siete consideraciones
que emergen del anlisis de polticas educativas que se han propuesto garantizar las trayectorias escolares de nias, nios, adolescentes
y jvenes de los grupos ms vulnerabilizados2
de un conjunto de pases de la regin. Se trata de consideraciones que se proponen plantear
reflexiones sobre lo que funciona, sobre lo que
parece no funcionar y sobre lo que hace falta3,
pero no son recomendaciones generales vlidas
para cualquier contexto poltico: la singularidad
de las situaciones que atraviesan los pases, los
gobiernos, los programas y las escuelas, nos impiden realizar afirmaciones de valor universal.

Las propuestas de poltica educativa que apuntan a la

inclusin deben comprender la complejidad de las causas de la desescolarizacin y el rezago escolar, y actuar
sobre una multiplicidad de fenmenos. Si bien es frecuente
encontrar referencias a la multi-causalidad de los fenmenos de exclusin educativa en las declaraciones de los gobiernos, es menos frecuente que las polticas se hagan cargo de esa multi-causalidad con iniciativas sensibles a las
diversas razones por las que los nios, nias, adolescentes
y jvenes no logran completar su escolaridad. Las razones
por las cuales no asisten a la escuela, asisten irregularmente y/o no logran aprender, son mltiples. Entre las explicaciones aportadas por distintos estudios, cabe mencionar la
situacin socioeconmica de las familias, el escaso valor
que tiene la educacin para algunas de ellas, la desmotivacin de los nios, nias y jvenes ante la reiteracin de la
experiencia de fracaso, y tambin las prcticas expulsoras
de las instituciones educativas.4
2
Tomamos la expresin vulnerabilizados de la documentacin ocial del programa Centros de Transformacin Educativa de la Ciudad de Mxico, segn se reporta en Loyo y
Calvo (2009), en tanto consideramos que expresa mejor que vulnerables una condicin
que afecta a vastos sectores de las poblaciones urbanas. Esa condicin es el resultado
histrico y (esperamos) reversible de procesos sociales que producen como efecto la
situacin de vulnerabilidad: los grupos no son vulnerables por alguna condicin propia
que los haga tales, sino que estn colocados en situacin de vulnerabilidad por efecto de
procesos de concentracin de la riqueza, de explotacin econmica, de segregacin en la
participacin poltica y de desigualdad en el acceso a los bienes culturales.
3
Para elaborar estos aportes retomo las conclusiones del sector Educacin del programa
EUROsociAL, que constan en la relatora del Taller Educacin y de la reunin del Comit
de Referentes que tuvo lugar en el Encuentro de las Redes de EUROsociAL, realizado en
Salvador de Baha (Brasil), los das 22/25 de junio de 2009. Los aportes de este trabajo
resultan de retomar algunas de las conclusiones alcanzadas en Salvador, enriquecidas con
lo que puedo aportar a partir de las investigaciones realizadas en el sector.
4
En la sptima consideracin de este trabajo volveremos sobre este ltimo punto.

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Es necesario reconocer las peculiaridades

que toman problemas educativos generales
cuando se los analiza en contextos especficos.
La exclusin educativa no es un fenmeno general que se muestre de manera uniforme en
distintos contextos, y ciertos contextos nos
resultan ms conocidos en tanto otros quedan
oscurecidos en su especificidad; por ejemplo, existe ms claridad sobre los problemas
especficos de la exclusin en el mbito de
la ruralidad que en el mbito de los grandes
conglomerados urbanos. Es necesario el reconocimiento de que los problemas educativos
generales pueden tomar formas especficas en
contextos determinados, y de que existen problemas que son propios de ciertos contextos.
As, por ejemplo, a travs de la coordinacin
de una serie de estudios sobre polticas educativas en ciudades5, hemos podido relevar un
cierto nmero de problemas educativos que toman formas especficas en las ciudades: entre
ellos, los impactos de la segregacin urbana en
la conformacin de circuitos educativos diferenciados, los quiebres en las trayectorias educativas que producen las migraciones hacia las
ciudades, los lmites del planeamiento educativo para dar respuesta a fenmenos demogrficos que alteran el poblamiento de las ciudades,
y las dificultades de las polticas definidas por
los gobiernos locales de las ciudades para dar
respuesta a fenmenos que son ms propios
del rea urbana que de la ciudad como entidad administrativa. Se necesita un mejor conocimiento de problemas como los enumerados
para generar polticas que den respuestas ms
precisas a cada uno de ellos.

La situacin de vulnerabilidad educativa en

que se encuentran los nios, nias, adolescentes y jvenes con trayectorias escolares discontinuas, inconclusas y/o signadas por el fracaso, no se explica solo por razones escolares ni
se resuelve solo con intervenciones educativas.
Hay problemas cuya superacin podemos ligar
ms directamente con las polticas educativas,
como la falta de oportunidades de escolarizacin en la primera infancia, el ingreso tardo a

Se los cita en las referencias bibliogrcas, al nal de este trabajo.

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la educacin bsica, las repitencias reiteradas o

la derivacin a circuitos de recuperacin. Pero
otros problemas desbordan la intervencin especficamente educativa y requieren otras polticas: las enfermedades producidas por las malas condiciones de alimentacin y salubridad
del ambiente; los desplazamientos compulsivos por violencia o por catstrofes naturales; la
desintegracin de los grupos de crianza por migraciones en procura de escapar de la pobreza;
el trabajo infantil y la explotacin de diverso
tipo; la exposicin a acciones criminales como
la prostitucin infantil o el trfico de drogas,
entre otras graves situaciones que afectan las
vidas de estos nios, nias, adolescentes y jvenes. Por consiguiente, es evidente la importancia de la intersectorialidad para hacer frente
a las situaciones de vulneracin de derechos en
educacin. Sobre esto, de todos modos, cabe
formular una advertencia: las situaciones de
vulnerabilidad de derechos en educacin no se
resuelven con una intersectorialidad genrica,
sino que requieren mecanismos institucionales
precisos, adecuados, pertinentes y oportunos
para intervenir frente a las situaciones concretas de vulneracin de derechos.

En muchas polticas desarrolladas por

nuestros pases se constata un contraste
sistemtico entre su escala y la magnitud de
la problemtica a la que pretenden responder.
Junto con ello, frecuentemente, los programas
que alcanzan al mayor nmero de beneficiarios son tambin los menos cuidados en trminos de gestin del programa y produccin
de saberes transferibles. Los gobiernos justifican la baja escala de las polticas en diversas
consideraciones: la necesidad de aprendizaje
y testeo de la innovacin, las condiciones para
asegurar la personalizacin del proceso educativo y el seguimiento adecuado de cada sujeto,
los altos costos que tiene la atencin educativa
de sectores de la poblacin que no han encontrado respuestas adecuadas en la oferta regular
del sistema escolar. Considero que son razones
atendibles, y que, al menos en los momentos
iniciales de la atencin de un grave problema
de exclusin educativa, partimos siempre de
un desajuste entre la complejidad del problema, y la imprecisin de las estrategias y recursos pedaggicos con los que contamos, visto

de las polticas

educativas

Foto: Concurso Fotogrco QE / Dany Olivera

La inclusin como problema

el saber acumulado en el campo educativo.

En esas condiciones, la poltica debe hacerse cargo de acumular el conocimiento que se
requiere, y para ello debe asumir una escala
que puede resultarnos inaceptable si solo la
evaluamos en relacin con el problema a ser
atendido, pero que se vuelve ineludible cuando la evaluamos en relacin con la disponibilidad de saber y con las condiciones que se
requieren para construir el tipo de saberes que
permitan despus generalizar estrategias y
realizar ampliaciones importantes de los programas (Terigi, 2005). No obstante estas reflexiones, es necesario abordar el desafo en
el futuro: ampliar la escala de las polticas que
hoy no abarcan el conjunto de las situaciones
que es necesario atender.

Cuando se analizan las polticas inclusivas en desarrollo, se encuentran grandes

diferencias en el armado institucional de los
programas, contraponindose dos situaciones
dispares: la de los gobiernos que construyen

una institucionalidad especfica para las polticas inclusivas, dotndolas de instancias de

conduccin reconocibles y con capacidad para
intervenir en el desarrollo de las iniciativas,
y la de los gobiernos que colocan a los programas inclusivos entre muchos otros, sin responsables especficos ni recursos institucionales adecuados. Bajo las condiciones propias
de la segunda situacin, la capacidad estatal
para sostener las iniciativas de inclusin educativa se muestra suficiente. Es importante,
por consiguiente, desaconsejar la implementacin de iniciativas en las que las autoridades
educativas no asuman la dotacin de espacios
fsicos y materiales adecuados, la definicin
de una estrategia clara de monitoreo y asistencia pedaggica al cuerpo docente que ejecuta
el programa, la produccin del saber pedaggico-didctico que se requiere, y la generacin
de mecanismos intersectoriales adecuados,
precisos, relevantes y oportunos para dar respuesta a la situacin de vulnerabilidad en que
se encuentran las poblaciones destinatarias.

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de las polticas

educativas

Foto: Concurso Fotogrco QE / Dany Olivera

La inclusin como problema

Finalmente, una consideracin principal:

la restitucin a gran escala del derecho a
la educacin requiere transformar las prcticas escolares en el sistema educativo regular;
de lo contrario, la escuela seguir produciendo candidatos a programas de aceleracin,
de (re)ingreso, etc. Las polticas de inclusin
educativa nos dicen mucho sobre la escuela
comn, ya que en general su relativo xito se
apoya en condiciones pedaggicas que cuestionan la homogeneidad de prcticas y resultados
de la escuela comn, su inflexibilidad curricular y, sobre todo, la invisibilidad en que quedan

sumidos los sujetos. Tambin nos dicen mucho

sobre la escuela comn porque en ellos reaparecen algunas de las formas problemticas de
funcionamiento del sistema, como la tendencia a producir circuitos segmentados de escolarizacin o las inasistencias de los docentes.
Un desafo para el futuro es involucrarse en
polticas que cambien la escuela y asuman la
construccin de respuestas a los problemas de
exclusin educativa, que son producidos por la
accin de la escuela. De lo contrario, seguiremos produciendo candidatos a programas de
inclusin educativa.

Referencias
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