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REFORMA
UNA AGENDA DE INVESTIGACION
Sebastin Saiegh
Documento 1
Abril de 1998
Master in Latin American Studies, Stanford University. Profesor, Universidad de San Andrs. Investigador
CEDI.
Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento son del autor y no reflejan necesariamente los de la
Fundacin Gobierno y Sociedad. Registro de Propiedad intelectual en trmite.
Resumen
Este documento intenta analizar los principales factores institucionales que influyen
sobre el funcionamiento y desarrollo del sistema poltico argentino, con el objetivo de
profundizar su comprensin y encontrar propuestas para su eventual mejoramiento. El
trabajo sostiene que en el marco de la llamada segunda etapa de reformas la
reestructuracin de las instituciones pblicas tiene como actores privilegiados no slo al
presidente y su gabinete, sino tambin a la burocracia estatal en sus distintos niveles, al
congreso, al poder judicial, a los gobiernos provinciales y locales, a los partidos
polticos, y a la sociedad civil en general. Por lo tanto, este proceso es lento, complicado
y tcnicamente dificultoso ya que por un lado, debe ser consensuado entre todas las
fuerzas polticas del pas. Por el otro, porque el conocimiento acerca de sus fundamentos
tericos es an muy rudimentario. El trabajo seala que para poder establecer
recomendaciones de diseo institucional resulta necesario contar con ms evidencias
empricas del funcionamiento de las instituciones polticas en la Argentina. Por lo tanto,
se sugiere avanzar en la investigacin teniendo en cuenta los siguientes temas: las
instituciones legislativas, la presidencia y la burocracia administrativa, las instituciones
judiciales, la organizacin federal, los partidos polticos, el sistema electoral y las
instituciones supranacionales.
Abstract
This document seeks to analyze the main institutional factors that have influence on the
functioning and development of the Argentine political system aiming to expand our
understanding and to find proposals for its possible improvement. The essay states that
within the framework of the so called second stage of reforms the reconstruction of
the public institutions has as privileged actors not only the presidency and its cabinet,
but also the state bureaucracy in its different levels, the congress, the judicial power, the
provincial and local governments, the political parties, and civil society in general.
Therefore, this is a slow, complicated and technically difficult process. On the one hand
it must have consensus among all the countrys political forces. On the other, the
knowledge about its theoretical foundations is still very rudimentary. The paper
indicates that in order to establish recommendations of institutional design it is
necessary first to count on more empirical evidences on how the political institutions in
Argentina work. Thus, it suggests to advance in the investigation considering the
following areas: the legislative institutions, the presidency and the administrative
bureaucracy, the judicial institutions, the federal organization, the political parties, the
electoral system and the supranational institutions.
I. Introduccin
La Argentina recuper la democracia a principios de la dcada del 80 e inici una
profunda transformacin econmica a fines de la misma dcada.
De todos modos, en ambos frentes queda un largo camino por recorrer, tanto para
consolidar lo obtenido como para construir lo que falta.
Dicho estudio ser abordado con la meta explcita de ayudarnos no slo a profundizar
nuestra comprensin sustantiva del sistema poltico argentino sino tambin a encontrar
propuestas para su eventual mejoramiento teniendo en cuenta que la calidad
institucional no slo afecta el desempeo econmico de un pas, sino fundamentalmente
la performance del propio rgimen democrtico.
A partir del golpe de estado que termin con el gobierno de Hiplito Yrigoyen en
septiembre de 1930, y por ms de 50 aos, la Argentina fue el escenario de una
3
recurrente inestabilidad poltica e institucional que incluy tanto a regmenes semidemocrticos como a experiencias directamente autoritarias.
Por otra parte, la situacin econmica por la que atravesaba el pas (la crisis del modelo
semicerrado de sustitucin de importaciones, una creciente deuda externa y un
persistente dficit del presupuesto estatal) impona serias restricciones a las
posibilidades de satisfacer estas expectativas.
El principal objetivo de las reformas econmicas, por lo tanto, fue erradicar las causas
de los desequilibrios macroeconmicos mediante la privatizacin de empresas pblicas,
la desregulacin de los mercados, la eliminacin de los subsidios gubernamentales, etc
1
Con respecto a la Reforma del Estado ver los trabajos de Dora Orlansky - Instituto de Investigaciones
Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA).
5
Tal como seala Barbara Geddes, el paradigma convencional supona que los pesados
costos sociales y las profundas consecuencias polticas de los programas de ajuste haran
muy difcil conciliar la adopcin de polticas econmicamente correctas con el
consentimiento de los gobernados (1994: 104).
De este modo, las reformas econmicas, an cuando pueden llegar a engendrar altos
costos sociales, no son necesariamente siempre el resultado de una imposicin sobre la
poblacin por parte de los tecncratas y los polticos. La evidencia proveniente no slo
de la Argentina, sino tambin de pases como Polonia -- Plan Balcerowicz -- o Brasil -Plan Collor -- indica que los paquetes de reforma poseen apoyo al momento de ser
lanzados (Przeworski, 1991; Tommasi y Velasco, 1996).
No obstante, muchos de estos autores sostienen que las reformas econmicas pueden ser
implementadas sin una profunda resistencia popular bajo determinadas condiciones.
As, en situaciones caracterizadas por la emergencia (la existencia de una crisis
2
3
Buena parte de los argumentos desarrollados en esta seccin se basan en Tommasi y Velasco (1996).
Carlos Gervasoni (1997) explor recientemente esta hiptesis alcanzando resultados muy parecidos.
6
Tal como sugieren numerosos autores, este etapa se caracteriz, en definitiva, por ser la
de las reformas difciles de hacer, pero simples de ejecutar en el marco de la
emergencia (Naim, 1994; Balcerowicz, 1994). Este fue el modelo de reformas adoptado
en los pases de democratizacin reciente. Sin embargo, como seala Naim, los desafos
polticos ms duros, a menudo vinieron despus de que las reformas iniciales fueron
lanzadas (1994).
En primer lugar, sucede que podemos diferenciar al menos dos etapas en todo proceso
de reformas. Por ejemplo, casi todos los pases han sido capaces de reformas su rgimen
comercial, abrir el mercado de capitales, y privatizar aerolneas y hoteles. No obstante,
muy pocos han sido capaces de modernizar su legislacin laboral, reestructurar su
sistema de educacin superior, o establecer los marcos regulatorios necesarios para
controlar a las empresas de servicios pblicos privatizadas (Naim, 1994: 37).
Sin embargo, los desastres econmicos de las dcadas del 70 y 80 en la mayora de los
regmenes autoritarios de Amrica Latina llevaron a una importante revisin de este
paradigma convencional. Tal como sostienen Ducatenzeiler y Oxhorn, tomando como
indicador el desempeo econmico de los pases, ciertos regmenes autoritarios (por
ejemplo, en Mxico y Brasil) gobernaron durante prolongados perodos de un notable
En este sentido, estas experiencias llevaron a muchos autores a sostener que los
gobiernos autoritarios no poseen ninguna ventaja sobre las democracias en lo que se
refiere a desempeo econmico. Por ejemplo, en un estudio reciente sobre la relacin
entre el tipo de rgimen poltico y el rendimiento econmico, Fernando Limongi y
Adam Przeworski concluyen que no existen evidencias suficientes para determinar que
los gobiernos autoritarios hayan sido histricamente ms eficaces que las democracias
(1993). De este modo, con argumentos similares, Karen Remmer, sostiene que la
escasez de evidencias empricas acerca de la correlacin entre un tipo de rgimen
poltico y de decisiones administrativas demuestra, fundamentalmente, la variedad de
acuerdos ideolgicos, coaliciones polticas y estructuras decisionales que son abarcadas
por regmenes ms amplios tales como democracia o [autoritarismo] (citada en
Ducatenzeiler y Oxhorn, 1994: 38).
De acuerdo con esta postura, pues, la primera etapa de reformas se caracteriz por el
aislamiento del ejecutivo, la toma unilateral de decisiones, y la desarticulacin de
mecanismos de control y participacin.
Sucede que para encarar la segunda etapa de las reformas el modelo de aislamiento
poltico ya no sirve. Resulta, pues, necesario entrar a la segunda etapa de las reformas
econmicas tratando de superar las consecuencias polticas negativas de la primera.
Numerosos autores han adoptado recientemente una descripcin bastante pesimista con
respecto a la democracia argentina. Segn este punto de vista, nuestro pas al momento
de afrontar esta segunda etapa se estara volviendo una democracia delegativa, es decir,
ms estrecha, excluyente e irresponsable (ancountable) - y en ltima instancia, menos
liberal y democrtica (ODonnell, 1991; Weffort, 1993; Torre, 1991).
De todos modos, ms all de esta visin crtica, existe cierto consenso de que para
enfrentar los desafos que le impone la segunda etapa de reformas, el fortalecimiento de
las instituciones del rgimen democrtico argentino resulta el mejor camino para
encontrar una salida.
En principio, dos grandes cambios tuvieron lugar. Primero, el presidente se elige ahora
directamente y su mandato se acort desde seis a cuatro de aos con la provisin de la
reeleccin inmediata para un trmino adicional. Segundo, se estableci la figura del Jefe
de Gabinete y se trataron de fijar lmites a las prerrogativas legislativas del ejecutivo,
con el propsito de atenuar el presidencialismo 4.
Para una discusin crtica de este punto ver Ferreira Rubio y Goretti (1995b).
10
Otra reciente experiencia constitucional que debe ser observada con minuciosidad es la
Constitucin de la Ciudad Autnoma de la Ciudad de Buenos Aires, fruto de la
autonoma que gan la ciudad gracias a la reforma constitucional del 94. An cuando
ha sido muy criticada desde el punto de vista de su parte dogmtica, vale la pena
destacar que segn algunos comentaristas contiene aciertos desde el punto de vista del
diseo institucional (Sags, 1997). Inclusive, muchas de las instituciones que han sido
incorporadas al texto constitucional no se han reglamentado an y existe, por lo tanto, la
posibilidad de contribuir en su diseo final con propuestas concretas desde el CEDI.
De este modo, si bien la cuestin radica en cmo llevar a cabo las tareas de gobierno
conciliando la participacin de los ciudadanos con la capacidad de responder a sus
necesidades ms eficazmente, enfocado desde el punto de vista emprico, la discusin
no tiene que ver con los distintos tipos de democracia, sino con los arreglos
institucionales que permitan su mejor funcionamiento.
Tal como fue mencionado ms arriba, la primera etapa de reformas est cediendo su
lugar a una nueva, mucho ms lenta y compleja, etapa de creacin y rehabilitacin
institucional.
Sucede que a medida que la vida poltica se normaliza, el camino de la reforma se hace
ms empinado. Se movilizan los grupos con intereses afines, y los principales afectados
por el cambio comienzan a ejercer presin.
12
De este modo, mientras que en la primera etapa de reformas el actor principal fue la
autoridad ejecutiva (el presidente y su gabinete de ministros), en la segunda etapa los
actores privilegiados sern no slo el presidente y su gabinete, sino tambin la
burocracia estatal en sus distintos niveles, el congreso, el poder judicial, los gobiernos
provinciales y locales, los partidos polticos, y la sociedad civil en general. (Naim, 1994:
36).
Algunas condiciones muy generales se sugieren como las ms adecuadas para proveer
un apropiado contexto para esta segunda etapa de reformas. As, cuando el Banco
Mundial se pregunta qu instituciones son imprescindibles, su respuesta es: En primer
lugar, leyes bien orientadas y medios eficaces para su aplicacin. Estos establecen y
aplican las reglas de juego, reducen los costos de transaccin, consiguen un entorno
comercial ms seguro, crean incentivos a la eficiencia y combaten la delincuencia y la
corrupcin (1996: 104). Est ms o menos establecido, pues, que la credibilidad de los
poderes pblicos, la previsibilidad de sus normas y la coherencia en las polticas
pblicas son vitales para acompaar la inversin y el crecimiento econmico 5.
De todos modos, no est muy claro an cul es el rol que en la prctica debera asumir el Banco Mundial
al respecto. Si bien resulta auspicioso que en sus documentos reconozca la importancia de la dimensin
institucional, todava no existe un consenso (o incluso una prctica establecida) acerca de cmo debera
13
Sin embargo, no existe tal acuerdo cuando se trata de establecer cmo llevar a la
prctica y a travs de que arreglos institucionales especficos dichas condiciones. Como
bien seala al Terry Moe:
While economists have little experience in advising governments how
to move from state-controlled to market economies, they at least have a strong
theoretical base for arguing that the latter is more efficient than the former ...
The same cannot be said about systems of government. While the last decade or
so has seen a surge of new work on political institutions, the state of the art
remains rather underdeveloped by comparison to economics ... Most everybody
believes that institutions matter. But exactly how they matter, and thus how one
might choose among them, remains something of a mystery.
Existe la oportunidad, por lo tanto, de hacer una contribucin significativa en esta rea,
debido no slo a la importancia de los temas, sino tambin dada la escasez de estudios
ya mencionada.
1. El Congreso.
Este desafo planteado por Wilson se constituy a partir de ese momento en uno de los
principales temas de estudio del campo con ms desarrollo dentro de la Ciencia Poltica
norteamericana: la rama que se conoce normalmente como american politics.
De todos modos, an teniendo en cuenta estas limitaciones, existe en nuestro pas una
tradicin de estudios sobre las instituciones legislativas. Cabe mencionar, entre otros,
los aportes desde el Derecho de Carlos Mara Bidegain y Segundo V. Linares Quintana,
y desde la sociologa poltica la valiosa investigacin de Daro Cantn sobre el personal
parlamentario. En los ltimos aos, gracias a la restauracin democrtica se han
desarrollado varios estudios centrados en el funcionamiento poltico del cuerpo y sus
relaciones con los dems rganos del poder. As, cabe destacar los trabajos de Liliana
De Riz, Delia Ferrerira Rubio, Matteo Goretti, Mark Jones, N. Guillermo Molinelli, Ana
Mara Mustapic 8.
Merecen ser mencionados tambin, aquellos de carcter ms jurdico como los de Norberto Da Grossa,
A. Pellet Lastra, Dardo Perez Guilhou, Guillermo Schinelli, Fermn Ubertone, Alberto Zarza Mesaque.
Vase tambin el volumen colectivo publicado en 1983, La reforma Parlamentaria: Propuestas para el
fortalecimiento del Poder Legislativo. Buenos Aires, El Cid Editor.
9
He tenido la oportunidad de discutir este punto con la Dra. de Riz y con el Dr. Molinelli y ambos
manifestron esta preocupacin.
16
Ha sido el congreso como hacedor de polticas (el primer tipo) el ms familiar para los
acadmicos y analistas parlamentarios argentinos. Naturalmente, esto se debe a que, a
diferencia de los E.E.U.U., en nuestro pas los partidos han sido generalmente los
protagonistas del juego legislativo y no tanto los legisladores individuales, que
inducidos por la disciplina partidaria parecen seguir habitualmente las disposiciones del
partido 11.
10
Entre los pocos trabajos existentes deben mencionarse los de Cueto y Giunta (1987) y Pablo Lacoste
(1995) sobre la legislatura mendocina y el de Hector Zimerman sobre Corrientes.
11
De hecho, este es uno de los temas que vale la pena estudiar en el CEDI.
17
2. La Presidencia y la Burocracia.
12
Respecto de esta ltima cuestin vase en este mismo trabajo, ms adelante, la discusin sobre el
sistema electoral.
18
Probablemente haya sido ste el motivo por el cul este fenmeno fue el ms estudiado
en los ltimos aos. Un gran cmulo de literatura ha tratado este tema a partir de ideas
tales
como
el
decretismo,
decisionismo,
hiperpresidencialismo,
Argumentos de este tipo, que en muchos casos no eran el resultado de una investigacin
emprica sistemtica, sino de observaciones y especulaciones tericas se vieron
complementados por estudios ms especficos acerca del uso y abuso de las facultades
normativas del poder ejecutivo.
Por otro lado, ms all de este inters por el poder presidencial motivada por las
circunstancias de su uso y abuso en la primera etapa de reformas, existe hace tiempo un
amplio debate entre los cientistas polticos acerca de las virtudes y defectos del
presidencialismo per se. Cabe destacarse, pues, la discusin sobre presidencialismo y
parlamentarismo de los aos 80 cuyos mayores exponentes han sido Linz, Valenzuela,
Lijphart, Sartori, Stepan, y en la actualidad los citados Mainwaring, Shugart y Jones 14.
De hecho, en nuestro pas semejante preocupacin fue tomada por autores como Liliana
De Riz, y especialmente en los escritos de Carlos Nino. Ello inclusive se vio reflejado
13
En este sentido cabe destacar el trabajo presentado por Mariana Llanos en el III Congreso Nacional de
Ciencia Poltica sobre la relacin entre el Presidente y el Congreso en la poltica de privatizaciones
durante el gobierno de Menem.
14
Para una buena compilacin en castellano vase Godoy Arcaya (1990). Para una revisin crtica del
argumento de Linz ver Mainwaring y Shugart (1994).
19
15
Con respecto al poder presidencial, desde este punto de vista, ste no slo es el resultado
del circunstancial uso y abuso por parte de quien ocupa el cargo, sino que esta enraizado
en su propia naturaleza institucional 19.
Sucede que las polticas pblicas son finalmente el resultado no slo de la voluntad de
quienes ocupan la Presidencia, el Congreso y el Poder Judicial, sino tambin del
procedimiento institucional que rige la relacin entre estos poderes y con los dems
actores interesados. De este modo, la forma que adopta la interaccin de estas ramas de
gobierno se ve en gran medida afectada por el diseo institucional.
A lo largo de la prctica democrtica, lo que suele ocurrir, es que los actores se vuelven
conscientes de que las reglas de decisin promueven resultados diversos, con diferentes
consecuencias distributivas. De este modo, cada actor intentar entonces manipular los
procedimientos en su favor, defendiendo su aplicacin cuando los resultados son
acordes con sus propios intereses y presionando para adoptar otros ms favorables
cuando ellos promueven resultados que le son desfavorables.
Para ello, sin embargo, los actores han de ser capaces de forjar coaliciones de intereses
con el objetivo de cambiar las reglas del juego. Ahora bien, habida cuenta los costos que
acarrea la construccin de semejante coalicin, capaz de promover el cambio
institucional dicho cambio es muy poco frecuente y los actores se ven obligados a operar
en el marco de las reglas de juego establecidas (Moe, 1995).
19
informes) como al presidente. Sin embargo, ste ltimo tiene por su inmediatez y
manejo de la informacin una considerable ventaja respecto del poder legislativo. Por lo
tanto, el anlisis formal de sta dinmica se ha concentrado en los ltimo aos en
establecer bajo qu diseo de incentivos pueden las legislaturas mitigar estos problemas
al momento mismo de pasar la legislacin (McNollgast, 1990).
22
23
Desde este punto de vista, existe la vigencia del derecho cuando funciona la ayuda
jurdica, cuando la gente no encuentra necesario acudir a la justicia o cuando acude
porque confa en ella (Weber, 1969: 255).
Ello requerira, por lo tanto, de una creencia suficientemente extendida entre los
miembros de la comunidad de que existe eficacia y verdadera independencia en el
accionar de la justicia.
20
Sobre esta cuestin ver los trabajos de Gustavo Kaufman y de Cesar Prez Pesado y Santiago
Urbiztondo en La Seguridad Jurdica y el Progreso Econmico, Premio Anual ADEBA, 1992.
24
As, el tema merece tambin ser estudiado desde una perspectiva de Ciencia Poltica,
para poder apreciar fenmenos como la judicializacin de la poltica y la politizacin de
la justicia.
La agenda del CEDI, por lo tanto, debe preocuparse por establecer cmo el poder
judicial puede mejorar su funcionamiento y eficiencia, as como tambin mejorar su
posicin frente a su entorno, y ms precisamente con relacin a los otros actores del
sistema poltico: el poder ejecutivo, el poder legislativo, los grupos de inters, los
medios de comunicacin, etc.
4. La organizacin federal.
De acuerdo con las elecciones generales llevadas a cabo en 1995, existe en la Argentina
un total de 16.507 cargos electivos. De stos, 14.942 son de orden municipal: 1.123
intendentes, 8.548 concejales, 2.736 comisiones municipales (y miembros de
comisiones de fomento), y 2.535 consejeros escolares o miembros de tribunales de
cuentas. En el orden provincial, los cargos electivos son 1.234: 46 cargos de Gobernador
y Vice-Gobernador, 232 senadores y 884 diputados (ms unas 72 autoridades de distinto
tipo). A su vez, los cargos de representacin nacional son 331: 257 de diputados
nacionales, 72 senadores nacionales, ms el Presidente y el Vicepresidente de la Nacin
(Fraga, 1995: 21).
En este sentido, se puede afirmar que al menos en el plano poltico ha existido a lo largo
de estos aos autonoma de las unidades de gobierno sub-nacionales. Inclusive, cabe
destacar que en diez aos de gobierno democrtico -- entre 1983 y 1993 -- slo cuatro
provincias sufrieron intervenciones federales (incluyendo al nico gobierno en la
historia argentina que no registra intervencin alguna, el del Dr. Ral Alfonsn).
26
Sin embargo, como recientemente ha notado Barry Weingast, esta caracterizacin del
sistema federal define su organizacin poltica, pero no nos dice mucho acerca de la
distribucin de autoridad en cuestiones econmicas. De acuerdo con este autor, para
medir los efectos econmicos del federalismo hace falta tener en cuenta algunas
caractersticas adicionales (Weingast, 1995: 5).
De hecho, el anlisis de Weingast, tal como l reconoce, est precedido por una gran
tradicin de estudios sobre las consecuencias econmicas del federalismo. Los escritos
de Hayek (1939; 1960) y Tiebout (1956) constituyen claramente el fundamento a partir
del cual se han desarrollado casi todos los estudios posteriores en la materia.
De todos modos, cabe destacar que esta renovada preocupacin por los efectos
econmicos del federalismo ha revitalizado los estudios de federalismo fiscal y los ha
puesto en el marco ms amplio del anlisis institucional.
En el caso argentino, a los trabajos clsicos sobre federalismo fiscal (Porto, 1990; FIEL,
19) se han sumado recientemente nuevos trabajos en esta direccin: en el marco de una
lnea de investigacin ms amplia, por ejemplo, Jones, Sanguinetti y Tommasi, se
27
21
En relacin a las reformas de mercado y las coaliciones electorales a nivel provincial ver el trabajo de
Gibson y Calvo (1997), presentado en la Conferencia organizada por el CEDI en junio de este ao.
28
Temas de investigacin.
- Estructura gubernamental: semejanzas y diferencias entre s y con la estruct. nacional.
- Instituciones y resultados fiscales.
- Presupuesto Nacional y presupuestos provinciales.
- Coparticipacin.
- Regionalizacin.
- Performance de los gob. municipales.
- Sistemas de partidos locales.
- Nuevos Liderazgos polticos locales.
5. Partidos Polticos.
Como bien sealan estos autores, la articulacin de intereses puede realizarse por medio
de muchas y diferentes estructuras y diversas maneras. No obstante, debe tenerse en
cuenta que el costo para un particular de hacer or su voz, superar a menudo, en
materia de tiempo y esfuerzo, todo beneficio concebible.
El xito de canalizar voces individuales requerir, entonces, que los individuos se unan,
vale decir, va a depender de las posibilidades de accin colectiva, de establecer una
organizacin que les permita hacer campaa en favor de sus demandas (Olson, 1965;
Hirschman, 1989).
29
Sin embargo, an cuando los partidos polticos se constituyeron en los actores polticos
privilegiados de la transicin a principios de los 80, su rol de mediadores entre el
sistema poltico y la sociedad civil se ha ido deteriorando con el paso del tiempo 23.
Ms all de estos anlisis, parecera ser que nuestro pas no escapa a un fenmeno
mundial, como es el de los cambios en los modos de representacin poltica. No caben
dudas de que como seala Bernard Manin, ha habido una metamorfosis de la
representacin (1991) 25.
En este contexto es que surgen las llamadas nuevas formas de representacin poltica,
como los liderazgos personalistas, la participacin imaginaria y la comunicacin
massmeditica (Cheresky, 1997).
Sin embargo, la distancia entre la sociedad civil y los partidos polticos responde
tambin a motivos vinculados con la propia organizacin de stos ltimos. Muchos de
22
ellos constituyen pesadas estructuras partidarias donde la accin de los ciudadanos tiene
poco cabida (o al menos as es percibido por la opinin pblica).
Enfoques.
En primer lugar, cabe destacar que usualmente en las democracias modernas, la relacin
entre los representados y sus representantes, no es directa, sino que en medio de ellos
estn los partidos polticos.
26
De Riz, comunicacin personal (de hecho, la Dra. De Riz junto con un grupo de colaboradores estn
actualmente trabajando sobre este tema). Una muy interesante contribucin constituye el trabajo de
Valeria Palanza y Gisela Sin Silva presentado al III Congreso Nacional de Ciencia Poltica.
31
A su vez, la conformacin de las listas corre por cuenta, muchas veces, de las
autoridades del partido ms que de la voluntad de sus afiliados. Como bien seala Jones
en su anlisis del caso argentino, en general la lista de candidatos para diputados
nacionales y el candidato partidario al Senado dependen de la organizacin nacional de
partido, la organizacin del partido en el distrito, y los miembros del partido en ese
distrito (1996: 9) 27.
As, tanto el Partido Justicialista como la Unin Cvica Radical suelen llevan a cabo en
la actualidad internas cerradas (restringidas a la participacin de los afiliados) en casi
todos los distritos para seleccionar sus candidatos para cargos electivos.
Lo que realmente sucede es que en la prctica, estas internas oscilan desde elecciones
altamente competitivas a situaciones donde los lderes del partido imponen una
lista/candidato de unidad o donde las elites locales del partido acuerdan sobre un lista
nica de candidatos, resultando as en una interna indisputada o en que la propia
eleccin interna no se lleve a cabo (Jones, 1996: 10) 28.
De este modo, en distritos donde los lderes de partido estn altamente unificados, la
organizacin partidaria tiene una gran capacidad de control sobre quin integrar la lista
y qu lugar ellos van a ocupar. En aquellos distritos donde la organizacin partidaria
tiene una gran capacidad de control, son los lderes partidarios y no los votantes los que
deciden quin integrar la lista de candidatos (Molinelli, 1992: 10).
Por lo tanto, resulta clave en la agenda de la reforma de los partidos polticos tener en
cuenta los patrones organizativos en general y la cuestin del proceso por el cual los
candidatos a los cargos electivos son seleccionados en particular.
27
28
32
En una muy interesante propuesta de investigacin, Mark Jones se pregunta cules son
entonces los incentivos que existen en la Argentina -- a diferencia de los Estados Unidos
-- para cultivar el voto personal (1997). Su proyecto contempla tener en cuenta qu es lo
que ocurre a nivel nacional y en las provincias (inicialmente observando Entre Rios y
Santa Fe).
Otro tema muy importante que ya ha sido analizado y que se encuentra en la agenda
pblica actualmente es el de la financiacin de los partidos polticos. Fundamentalmente
hay tres grandes preocupaciones al respecto: la transparencia de las contribuciones
privadas a las campaas polticas, el uso de fondos pblicos para financiar la actividad
poltica y cmo y en qu se gasta finalmente el dinero. Con respecto a la primera de
ellas, resulta particularmente importante la cuestin de cmo sirve el dinero para que los
grupos mejor organizados ganen mayor influencia, que el ciudadano comn sobre el
posicionamiento de los partidos (Hojman, 1997).
Sobre este tema, vale la pena mencionar que ha sido objeto de reflexin por parte de
algunos trabajos recientes. Entre ellos se encuentran principalmente los de Olivero
(1994) y Ferreira Rubio (1997). Inclusive existen numerosas iniciativas del propio
sector pblico (entre ellos la gran cantidad de proyectos de ley que se encuentran en el
Congreso de la Nacin y la fallida reforma poltica impulsada desde el ministerio del
interior en 1993) 29.
Por otro lado, estas normas y prcticas polticas son un tema privativo de cada partido
poltico segn lo que est establecido en su carta orgnica y el tipo de organizacin con
el que cuentan. Por lo tanto, parece muy difcil que los propios partidos promuevan
reformas que signifiquen la prdida de privilegios que actualmente poseen. (Goretti,
1990; Jackisch, 1993: 221).
29
Fuera del sector pblico, la fundacin Konrad Adenauer, a travs del CIEDLA ha desarrollado varios
seminarios y proyectos sobre este tema. Por su parte, desde el poder ejecutivo la iniciativa puede
consultarse en Ministerio del Interior. Contenidos de la Reforma Poltica: financiamiento de los partidos
polticos (1993).
33
Resulta necesario, pues, establecer las condiciones bajo las cuales los partidos pueden
llegar a tener los incentivos necesarios para encarar este tipo de reformas.
Temas.
- Organizacin interna de los partidos polticos.
- Mecanismos que promuevan una mayor participacin de los ciudadanos en la
seleccin de candidatos.
- Primarias.
- Revocatoria de mandatos.
- Formas de participacin directa: Iniciativa Popular, Referndum, Consulta.
- Voto electrnico.
- Financiacin de los partidos polticos.
-
6. Sistema Electoral.
Con respecto a la extensin del sufragio, de acuerdo con el Cdigo Electoral Nacional
tienen derecho y obligacin de votar todos los argentinos nativos, naturalizados o por
opcin mayores de 18 aos 30. La igualdad del voto se basa en el principio de que cada
30
La propia ley establece tambin aquellos casos en los que rige la inhabilitacin para sufragar. Por otro
lado, la mayora de las provincias concede a los extranjeros el derecho a votar para elegir autoridades
municipales. Cf. Jackisch y Ferreira Rubio (1997 : 136).
34
elector al emitir su voto es igual ante la ley, es decir, que su valor ser igual
independientemente de quin lo emita. Algunos autores interpretan que ello no se
cumple en la prctica debido a la alteracin de la base poblacional de asignacin de
bancas que establece la ley 22847, sobrerepresentando a algunas provincias y
subrepresentando a otras
31
De acuerdo con las ltimas elecciones generales, llevadas a cabo en 1995, existe en la
Argentina un total de 16.507 cargos electivos. De stos, 14.942 son de orden municipal:
1.123 intendentes, 8.548 concejales, 2.736 comisiones municipales (y miembros de
comisiones de fomento), y 2.535 consejeros escolares o miembros de tribunales de
cuenta. En el orden provincial, los cargos electivos son 1.234: 46 cargos de Gobernador
y Vice-Gobernador, 232 senadores y 884 diputados (ms unas 72 autoridades de distinto
tipo). Mientras que a nivel nacional, los cargos electivos son 331: 257 de diputados
nacionales, 72 senadores nacionales, ms el Presidente y el Vicepresidente de la Nacin
(Fraga, 1995: 21). Tal como se puede observar, el carcter electivo de los cargos
pblicos es bastante amplio (aunque quizs no tanto en comparacin con algunas
democracias occidentales desarrolladas).
31
En la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, se necesitan 179.928 votos para elegir un diputado
nacional mientras que en tierra del fuego bastan 13.874 (Jackisch y Ferreira Rubio, 1997 : 141).
35
vuelta obtiene ms del 45% los votos afirmativos vlidamente emitidos o si obteniendo
un porcentaje menor existiese una diferencia mayor de diez puntos porcentuales
respecto del total de los votos afirmativos vlidamente emitidos sobre la frmula que le
sigue en nmero de votos, sus integrantes sern proclamados como Presidente y
Vicepresidente de la Nacin (arts. 97 y 98). En caso contrario, se llevar a cabo una
segunda vuelta electoral, entre las dos frmulas de candidatos ms votadas, dentro de
los treinta das de celebrada la anterior (art. 96). La ley 24.444 reglamenta estas
disposiciones constitucionales en caso de fallecimiento o desercin de alguno o los dos
integrantes de la frmula (Ferrerira Rubio, 1997 : 147)
Los requisitos para ser elegidos Senador son, segn la Constitucin, tener 30 aos de
edad, haber sido 6 aos ciudadano de la Nacin, disfrutar de una renta anual de dos mil
pesos fuertes o de una entrada equivalente (aunque esto ha cado en desuso, no fue
modificado en la reforma de 1994), y ser natural de la provincia que lo elija, o con dos
aos de residencia inmediata en ella (art. 55).
Con respecto a su mecanismo de eleccin se eligen tres senadores por cada provincia y
tres por la Ciudad de Buenos Aires, en forma directa y conjunta, correspondiendo dos
bancas al partido poltico que obtenga el mayor nmero de votos, y la restante al partido
poltico que le siga en nmero de votos (art. 54). La duracin del mandato es de seis
aos y el cuerpo se renueva a razn de una tercera parte de los distritos electorales cada
dos aos (art. 56). Cabe destacar que estas nuevas disposiciones introducidas por la
reforma de 1994 recin se aplicarn plenamente a partir del ao 2001.
32
Para ser diputado se requiere tener 25 aos de edad, tener cuatro aos de ciudadana en
ejercicio, y ser natural de la provincia que lo elija, o dos aos de residencia inmediata en
ella (art., 48).Los Diputados duran en su representacin cuatro aos, y el cuerpo se
renueva por mitades cada dos aos (art. 50).
Respecto de estas reglas electorales existen hace ya varios aos demandas de mayor
participacin ciudadana, exigencias de un contacto ms directo con los representantes y
un mayor conocimiento de ellos.
Sin embargo, ms all de estos aportes y las diferentes propuestas de reforma al sistema
electoral vigente en la Argentina, no existe an un consenso acerca de dnde reside su
falla principal. Tampoco ha quedado muy claro an si el problema est en el mecanismo
37
De todos modos, el desafo reside en colocar en la agenda pblica la idea de que ciertos
cambios en el diseo institucional pueden mejorar el funcionamiento de la democracia
argentina.
Tal como sostiene Bernard Manin entre los fundamentos del gobierno representativo
moderno se encontraban ya desde los orgenes los principios de que por un lado los
representantes son elegidos por los gobernados, pero por otra parte, la idea de que los
primeros conservan cierto margen de independencia en relacin con stos ltimos.
(1991: 4).
Tal como ya fue sealado en este trabajo una manera interesante de aproximarse a este
tipo de cuestiones es hacerlo desde la perspectiva de la llamada nueva economa
institucional, en general y a travs del llamado problema de la agencia, en particular.
33
Para un buen ejemplo de anlisis de los efectos del sistema electoral sobre la competencia partidaria en
Chile ver Eduardo Engel (1996).
38
En una firma, el principal es el propietario o gerente, mientras que los agentes son los
trabajadores; en un gobierno, el principal es el electorado, mientras que los agentes son
los funcionarios pblicos.
El hecho de que la asimetra de informacin bajo la cual la cesin de autoridad toma lugar est
circunscripta a la accin del representante y no a su capacidad productiva significa que estamos frente a
39
Cabe aclarar que una reinterpretacin de este tipo, no estara motivada en una
fascinacin por los modelos formales y matemticos, sino que resultara til porque
conducira a un punto de vista prctico sobre el tema. Esto es, a la cuestin de los
dispositivos de monitoreo y las estructuras de incentivos -- aspectos de diseo
institucional -- ms adecuados para que los representantes sean responsables de sus
decisiones polticas.
Temas de investigacin.
- Sistemas electorales alternativos (frmula electoral, diseo circunscripciones)
- Sobrerrepresentacin de las provincias.
- Incentivos (reeleccin).
- Monitoreo y control.
- Barreras de entrada y de re-entrada.
- Candidaturas independientes.
- Obligatoriedad Voto.
- Ampliacin de la cantidad de funcionarios electos.
- Impacto de las leyes electorales sobre la composicin del congreso y el
comportamiento legislativo.
- Impacto de las leyes electorales sobre el comportamiento del gobierno.
- Nominacin de los candidatos.
un problema de moral hazard y no de adverse selection. Para una presentacin ms detallada de esta
distincin entre distintos problemas de informacin asimtrica vase Rasmusen (1994), Cap. 7 y 9.
40
7. Instituciones supranacionales.
Con respecto a las instituciones supranacionales, al igual que con el caso de las
instituciones judiciales, dada su importancia se elaborar en el futuro un documento del
CEDI similar a este dedicado enteramente al tema.
Sin embargo, a pesar de que la lgica de entrar en arreglos de este tipo supone que cada
socio tiene ms para ganar que para perder de la cooperacin mutua, muchas veces las
estrategias unilaterales de no-cooperacin pueden resultar muy tentadoras. Tomando como
ejemplo el de las guerras comerciales, bajo ciertas condiciones es imposible que los pases
alcancen bienestar comn buscando cada uno su propio inters 35.
41
Por otro lado, para que les resulte conveniente a los pases miembro restringir su
propensin natural a actuar unilateralmente, un compromiso de este tipo debe incluir
adems un conjunto de reglas donde queden especificados los posibles castigos para cada
participante en caso de apartarse de las normas acordadas. Este es el problema de la
aplicacin (enforcement) de las reglas comunes.
De este modo, la capacidad para poder aplicar las reglas comunes constituye un factor
crtico para que la cooperacin entre ellos sea posible. Desde el punto de vista institucional
resulta, pues, fundamental la existencia de un orden jurdico supranacional estable capaz
de garantizar el cumplimiento de los acuerdos.
Sin embargo, cabe la posibilidad de que las instituciones supranacionales sean incapaces
de aplicar castigos formales contra las conductas violatorias del orden establecido, o peor
an, que alguno de los Estados miembro (dadas las asimetras regionales existentes)
intente producir modificaciones arbitrarias y cambios abruptos en las reglas de juego,
dejando a todos los dems pases a merced de la voluntad del ms fuerte. Ello constituira,
no slo una amenaza al orden jurdico internacional, sino tambin un grave problema para
la marcha de la economa de los pases.
42
IV. Conclusiones
El objetivo de este documento de trabajo ha sido sugerir una agenda de investigacin
para el estudio de los factores institucionales que influyen sobre el desarrollo y
funcionamiento del sistema poltico argentino.
Por otro lado, el documento destaca que la creacin y el desarrollo de las instituciones
necesarias para lograr el fortalecimiento de la democracia y complementar las reformas
econmicas es un proceso lento, complicado y tcnicamente dificultoso.
43
Para ello ser necesario considerar a fondo el diseo institucional y las prcticas
polticas que han caracterizado al sistema poltico argentino en los ltimos aos desde
un punto de vista emprico, donde la comparacin con las experiencias de otros pases
deber tener un rol fundamental.
Esto ltimo significa desarrollar medidas que permitan tomar en cuenta la real
naturaleza de las instituciones ms all de calificaciones impresionistas y no
cuantitativas. De hecho, debe enfatizarse el anlisis de las provincias argentinas, que han
venido funcionando a lo largo de estos aos como laboratorios experimentales respecto
de los diferentes arreglos institucionales: organizacin constitucional, sistemas
electorales, instituciones fiscales. A su vez, el anlisis deber ponerse en perspectiva
comparada, teniendo en cuenta la experiencia de otros pases y de otras instituciones.
44
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