Formulacin, implementacin

y evaluacin

El autor nos
ensea cmo
hacer el
anlisis de
las polticas
pblicas

#11
Ediciones
Aurora

1=2,

A partir de los aos sesenta del siglo XX, los cientficos sociales se interesaron por el estudio sistemtico
de la accin pblica directa. Esta corriente, iniciada
en los Estados Unidos, se extendi a Europa hasta
convertir su aporte, en los aos ochenta, en tema central de los congresos mundiales de Sociologa y Ciencia Poltica. Slo hasta los aos noventa los analistas
latinoamericanos adoptaron este modo de estudiar
las prcticas estatales.
El anlisis de las polticas pblicas se realiza, entonces,
como un mtodo de investigacin que mira el qu y
el cmo hacer del Estado, centrado bsicamente en
los resultados. Se trata de la "ciencia del Estado en
accin- o, mejor, del anlisis de la actividad concreta
de las autoridades pblicas.
En este texto el profesor suizo Andr-Nol Roth nos
ensea qu es una poltica pblica, por qu y cmo
se hace, quin decide, cmo pueden comportarse el
gobierno, la administracin pblica y la sociedad, y
cules son los impactos de una poltica pblica. El
libro es indispensable para el dirigente poltico, el
cientfico social, los miembros de organizaciones sociales, el funcionario pblico tanto de la administracin como de los organismos de control, los estudiantes universitarios de Ciencia Poltica, Derecho,
Sociologa, Economa o Administracin, o bien, para
e ciudadano interesado en los asuntos pblicos.

orar las polticas pblicas

Quin decide
Cmo realizarlas
Quin gana o pierde
Sexta
Edicin

Ediciones
Aurora

ANDR-NOEL ROTH DEUBEL

POLTICAS

KBLicAs

FORMULACIN, IMPLEMENTACIN Y
EVALUACIN

Ediciones

Aurora

NDICE

PRESENTACIN
PRIMERA EDICIN: septiembre de 2002
PRIMERA REIMPRESIN: junio de 2003
SEGUNDA REIMPRESIN: agosto de 2004
TERCERA REIMPRESIN: febrero de 2006
CUARTA REIMPRESIN: noviembre de 2006
QUINTA REIMPRESIN: agosto de 2007
DERECHOS RESERVADOS
Andr-Nol Roth Deubel, 2002
Correo electrnico: andrenoel.roth@gmail.com
Ediciones Aurora, 2002
Correo electrnico: ediaurora@mixmail.com
PRODUCCIN EDITORIAL
Ediciones Aurora
DISEO DE LA. PORTADA
Elograf Ltda.
PREPARACIN DIGITAL
Elograf Ltda.
ISBN: 958-9136-15-X
INIPRESO Y TERMINADO
Panamericana Formas e Impresos S.A.
IMPRESO EN COLOMBIA
PRLVTED IN COLOMBIA

INTRODUCCIN

La difusin del anlisis de las polticas pblicas

La constitucin del anlisis de las polticas pblicas
como ciencia del Estado en accin

9
11
11

13

Captulo I
CONCEPTOS, TEORAS Y HERRAMIENTAS PARA EL

ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS

17

1. Los conceptos de Estado y de poltica pblica 17

1.1. El Estado
20
1.2 La poltica pblica
25
a Los enf-1:.s. tericos
29

2.1. Las teoras centradas en la sociedad
29
2.2. Las teoras centradas en el Estado
30
2.3. Las teoras mixtas
31
2.3.1. El enfoque neocorporativista
32
2.3.2. Las teoras de entramado o networks theory 33

2.3.3. El enfoque neoinstitucional
37
3. Herramientas para el anlisis de polticas pblicas 41
3.1. Las tipologas
42
3.2. Los instrumentos de intervencin del Estado 44
3.3. Programas de polticas pblicas, programas

polticos y complejidad social
46
3.4. El policy cicle
49

3.5. Consideraciones crticas al policy cicle
51

Captulo II
IDENTIFICACIN, CONSTRUCCIN DE PROBLEMAS Y
AGENDA POLTICA

57

1. Agenda politica y construccin del problema

2. Un esquema analtico para la definicin de un
problema
3. Los modos de inscripcin en la agenda poltica
4. Modelos para la inscripcin en la agenda politica
5. Las respuestas de las autoridades pblicas

57
60
61
64
69

Captulo III
FORMULACIN DE SOLUCIONES Y DECISIN

73

73
1. El problema de la decisin
76
2. La formulacin de las decisiones
78
3. La planificacin como ayuda a la decisin politica
80
3.1. Reducir las incertidumbres y las incoherencias
83
3.2. Los obstculos a la planificacin
83
3.3. Evolucin de la planificacin
87
4. La toma de decisin
88
4.1. Modelos de toma de decisin
4.2. Un ejemplo clsico de anlisis de toma de decisin:
Graham Allison y la crisis de los misiles de Cuba 97
101
Decisin
y democracia
5.

Captulo V

LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

135

1. El sentido de la evaluacin
135
2. Definir la evaluacin
137

3. Tipos de evaluacin
142
3.1. El momento de la evaluacin
142
3.1.1. La evaluacin ex ante
143
3.1.2. La evaluacin concomitante
149

3.1.3. La evaluacin ex post
150
3.2. La finalidad y el objeto de la evaluacin 151
3.2.1. Evaluacin recapitulativa y evaluacin
endoformativa
152
3.2.2. Modos de evaluacin
153
3.2.3. Niveles de evaluacin
155
3.3. Los evaluadores
158
4. Un modelo de evaluacin mixta: la evaluacin
pluralista
160
4.1. Presentacin
160
4.2. Un dispositivo para la evaluacin pluralista 162
Captulo VI

Captulo IV

LA IMPLEMENTACIN DE LAS DECISIONES

2.6. La implementacin como ambigedad y simbolismo 124

2.7. Un enfoque bottom-up: por retroceso o back-ward
mapping
126
3. Un marco para los estudios de implementacin 127

107

107
1. La implementacin como problema poltico

109
2. Los enfoques de implementacin

110
2.1. El enfoque clsico de la administracin racional

111
2.2. El enfoque del buen gobierno

2.3. El enfoque de gestin pblica
114

2.4. El enfoque contingente
120
2.5. La implementacin orno proceso y como

aprendizaje
123

ESTADO Y CAMBIO DE POLTICA PBLICA: UNA

APLICACIN DEL MODELO ADVOCACY COALITIONS

167

1. Presentacin
167
2. Un modelo terico para el anlisis del cambio de
poltica
168
3. El estudio de caso
174
3.1. Tres sistemas de valores y tres politicas ambientales 174
3.2. Cambio de poltica ambiental: de una poltica clsica
177
a una poltica productivista

PoLtricAs PBLICAS

178
3.2.1. Los factores de cambio de poltica

178
3.2.2. La formacin de las coaliciones
3.2.3. La dominacin de la coalicin productivista

180
(1950-1970)
3 2.4. La coalicin productivista cuestionada

183
(1970-1974)
3.2.5. La contraofensiva productivista o un cambio de

187
poltica frustrado (1974-1986)
3.3. Cambio de poltica ambiental: de una poltica
productivista a una poltica de desarrollo sostenible 188

189
3.3.1. Los factores de cambio de poltica

191
3.3.2. La afirmacin de una nueva poltica

192
3.3.3. La coalicin conservacionista

194
3.3.4. La coalicin productivista

195
3.3.5. La aparicin del mediador de poltica

197
3.3.6. El cambio de poltica inscrito en la ley

200
3.3.7. Lecciones del cambio

201
4. Conclusin

202
4.1. Las condiciones para el cambio de poltica

206
4.2. Procesos de decisin y rgimen poltico
CONCLUSIONES

211

BIBLJOGRADLA

219

PRESENTACIN
Qu es una poltica pblica? Por qu y cmo nace una poltica pblica? Quin la decidi? Qu hacen el gobierno y la administracin pblica? Cules son los impactos de una poltica pblica?
Desde siempre el modo de gobernar a las sociedades ha sido
centro de las preocupaciones filosficas y polticas de los seres
humanos. Es el que ha dado vida y sentido a la contienda poltica
y el que determina de manera profunda el devenir de nuestras
sociedades. El agotamiento contemporneo de las grandes narraciones polticas de la modernidad como el marxismo y el liberalismo clsico ha llevado a poner las miradas sobre el trabajo concreto
de y en los entes gubernamentales y sobre las relaciones con su
entorno. En este contexto, y como problemtica importante de la
disciplina politolgica, el anlisis de las polticas pblicas permite
renovar, alimentar y aportar a la discusin y a los debates polticos
y acadmicos sobre temas como el Estado, la poltica, la democracia, la participacin, la organizacin, la gestin pblica y otros
ms a partir de un enfoque que privilegia el anlisis concreto de la
realidad de las prcticas polticas y administrativas cotidianas. Este
conocimiento es indispensable hoy en da para quienes pretenden
reflexionar y actuar con responsabilidad en poltica.
El presente trabajo es fruto de varios aos de enseanza y de
investigacin del autor en la disciplina conocida como el anlisis
de las polticas pblicas en los programas acadmicos de Ciencia
Poltica en las Universidades de Ginebra (Suiza) y del Cauca (Colombia). Con l se pretende poner a disposicin, tanto de los estudiantes universitarios en particular de ciencia poltica, de
administracin, de derecho y de sociologa, como de un pblico
ms amplio, los principales elementos de una disciplina bisagra
entre el anlisis cientfico y la accin poltica, entre las teoras y las
prcticas polticas. Con este texto se busca construir y proponer
temas de reflexin, modos de pensar y herramientas para la com9

ANDR-NOP.L. ROTH

prensin de la accin pblica y del Estado que, creemos, pueden

ser de gran utilidad tanto para el cientfico social como para el
funcionario pblico, el profesional de la poltica, el militante o el
ciudadano interesado por los asuntos pblicos.
El libro est organizado de forma didctica para el lector. Luego de una introduccin que permite contextuglizar el anlisis de las
polticas pblicas, se definen los conceptos fundamentales utilizados y se presentan los principales enfoques tericos y metodolgicos
de la disciplina (Cap. 4. Los captulos dos, tres, cuatro y cinco
desarrollan respectivamente los temas del surgimiento de los problemas polticos (Cap. II), de la toma de decisin (Cap. III), de la
implementacin de las polticas pblicas (Cap. IV) y, finalmente,
de la evaluacin de las mismas (Cap. V). Con el fin de ilustrar el
trabajo de los analistas de polticas pblicas, se presenta un ejemplo de investigacin emprica que tiene como problemtica central
el anlisis del Estado colombiano a partir de los cambios de poltica en materia ambiental (Cap. W). Para concluir se pretenden
abrir unas pistas exploratorias para alimentar la discusin sobre las
implicaciones y las perspectivas polticas que sugiere el anlisis de
las polticas pblicas para las teoras del Estado.
Finalmente me queda por agradecer a los estudiantes del programa de Ciencia Poltica de la Universidad del Cauca que han
sido el motivo principal para realizar este trabajo y a quienes dedico este libro. Toda mi gratitud va para mi colega de la Facultad de
Derecho, Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad del Cauca,
la profesora Carolyn Wenholz quien dedic parte de su precios()
tiempo para leer versiones anteriores y contribuy con sus pertinentes observaciones y perspicaces comentarios a mejorar notablemente la comprensin del texto. Igualmente expreso mis
agradecimientos a la monitora y estudiante del Programa de Ciencia Poltica de la Universidad del Cauca, y ahora politloga, Lyda
Teresa Crdoba Hoyos pues tuvo la paciencia necesaria para cumplir
con la difcil e importante labor de correccin. Por ltimo, un profundo reconocimiento a mi esposa Myriam Galeano Lozano, quien
siempre me motiv para seguir con la redaccin de este libro a
pesar del tiempo que le robaba.

POLTICAS P[BLTC-4.S

INTRODUCCIN
LA DIFUSIN DEL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS

Durante las dos ltimas dcadas el anlisis de las polticas pblicas se ha ido constituyendo en un campo de estudio cada vez
ms importante para la ciencia poltica. Aunque no se pretende
presentar aqu la genealoga de este campo particular, nos parece
importante, debido a su poca difusin tanto en los crculos acadmicos como poltico-administrativos colombianos y latinoamericanos, introducir al lector en algunas consideraciones acerca del
desarrollo del estudio cientfico de las polticas pblicas. La mayora de los autores atribuyen la aparicin de este enfoque al crecimiento del intervencionismo del Estado en muchos aspectos de la
vida social de nuestras sociedades, independientemente de sus niveles de desarrollo. Este crecimiento de las intervenciones estatales, particularmente despus de la Segunda Guerra Mundial,
constituye una cara del llamado Estado de Bienestar o Estado
Providencia y coincide tambin con un desarrollo importante de
las ciencias sociales.
Es realmente a partir de los aos sesenta del siglo )0( que los
cientficos sociales, politlogos, socilogos y economistas se interesaron por el estudio de la accin pblica. El movimiento se inici en los Estados Unidos para ganar progresivamente el Viejo
Continente, en particular los pases escandinavos y Gran Bretaa.
En los arios setenta, la ola se transmiti a Alemania para tener
luego, en los ochenta, una acogida casi planetaria como lo demuestran las temticas de los congresos mundiales de sociologa y
de ciencia poltica a partir de esta poca.
Mientras tanto, los investigadores latinoamericanos se dedicaron ms bien a estudios clsicos de ciencia administrativa como el
anlisis de las especificidades de la burocracia estatal en Amrica
latina. En este campo se destacaron en particular autores como
11

A,NDR-Non. ROTH

Oscar Oszlak (1979; 1986) y Bernardo Kliksberg (1971) en Argentina con sus numerosos estudios sobre las relaciones entre
burocracia, Estado y sociedad civil. El mundo hispnico se contagiar realmente del estudio de las polticas pblicas en la ltima
dcada del siglo XX. En Espaa se deGtaca en el ao 1992 la
publicacin de la traduccin al castellano del libro de los franceses Mny y Thoenig, Politiques publiques (1989), y en Mxico, hay
que subrayar los importantes trabajos de divulgacin de Aguilar
Villanueva (1992). En Colombia, Salazar Vargas (1992) puede
declarar que el estudio de las polticas pblicas constituye una
"nueva perspectiva de anlisis", casi treinta aos despus de su
inicio en los Estados Unidos!
Este retraso se explica probablemente por la constitucin tarda, en Colombia, de la ciencia poltica como disciplina autnoma
alrededor de programas de formacin universitaria (ver Snchez,
1994). En gran parte de las universidades tanto pblicas como
privadas, las facultades de Derecho tienden a monopolizar y a
limitar el campo politolgico a la descripcin de las instituciones
polticas: es an frecuente que stas llamen abusivamente sus
pregrados como de "Derecho y Ciencias Polticas". La Universidad de los Andes, en la cual se fund el primer Departamento de
Ciencia Poltica del pas y primera institucin de educacin superior (privada) que ofrece la carrera de Ciencia Politica desde 1968,
slo introduce el estudio de las polticas pblicas como una asignatura especfica de pregrado en la segunda mitad de los aos
noventa. La apertura de varios programas de pregrado en ciencia
poltica a partir de mediados de los noventa (Universidad Nacional de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad
del Cauca, Universidad Colegio Mayor de Nuestra Seora del
Rosario) ha facilitado la introduccin de la temtica. Al parecer, el
despegue del inters acadmico por el anlisis de las polticas
pblicas en Colombia, se est acelerando en estos ltimos aos
por la inclusin del tema en varios postgrados de gestin pblica,
de derecho administrativo y de ciencia poltica. En particular se
destaca la Escuela Superior de Administracin Pblica, la cual introduce progresivamente, ms all del estudio clsico de la administracin pblica, el anlisis de las polticas pblicas en sus
12

POLTICAS PBLICAS

postgrados al final de los aos ochenta. Alejo Vargas, titular de la

ctedra "Teora del Estado y polticas pblicas" en uno de estos
postgrados puede afirmar que en ese momento "dicho tema era
relativamente extrao en nuestro medio acadmico" (Vargas
Velsquez, 1999:7). Los currculos de los distintos programas de
pregrado en ciencia(s) poltica(s) del pas han introducido igualmente el estudio de las politicas pblicas. Entre stos se destaca el
programa de pregrado de la Universidad del Cauca que previ,
desde su apertura en 1996, un nfasis en el rea de las polticas
pblicas.
La literatura cientfica colombiana enfocada al estudio de las
polticas pblicas es todava ms reducida. Aparte de los textos ya
mencionados, se destaca el anlisis de Moncayo (1990) pionero
en Colombia del tema sobre polticas urbanas desde una perspectiva neomarxista y el libro de Wiesner (1997), el cual propone
un breve anlisis crtico de algunas polticas pblicas colombianas
para promover y defender una perspectiva neoinstitucionalista en
su vertiente econmica (ver captulo I), actualmente en boga. Ms
recientemente, se publicaron interesantes trabajos como los de
Pedro Medelln (1998) y Alejo Vargas Velsquez (1999); sin embargo, son trabajos que resultan de esfuerzos individuales. Todava
no existen comunidades acadmicas en el rea para permitir la
realizacin de trabajos de investigacin profundos sobre polticas
pblicas en Colombia.
LA CONSTITUCIN DEL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS
COMO CIENCIA DEL ESTADO EN ACCIN

Como ocurre con muchas disciplinas nuevas, el anlisis de las

politicas pblicas se elabor a partir de la confluencia de varios enfoques. La ciencia poltica tradicional consideraba en los aos cincuenta y sesenta que las polticas pblicas (tok cies, en ingls) eran variables
dependientes de la actividad poltica (politics). Lo que interesaba a los
politlogos de entonces se situaba por lo tanto ro arriba: los problemas de la participacin electoral, las distorsiones de representacin poltica, la competencia entre partidos polticos. Se presupona
que las polticas pblicas no eran ms que el resultado, el producto,
13

ANDR-NOELRon-i
__

la consecuencia de los gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema mediante los partidos polticos.
El inters por el estudio de la poltica como <producto (pokg)
de la actividad poltica (poktics) tuvo que venir desde otros horizontes. Por un lado, especialistas interesados en ayudar a los decisores
polticos enfocaban sus preocupaciones hacia una interrogacin pragmtica: cmo lograr, a partir de los intereses constituidos, la
implementacin de las buenas politicas, eficaces y eficientes? Se
trataba de disear la buena metodologa las recetas para lograr el
buen gobierno. Esta preocupacin correspondi a las orientaciones de la corriente llamada pokg sdence. En Amrica latina esta tendencia ms normativa que explicativa se tradujo en la oferta de
numerosos cursos y programas acadmicos, ubicados en los mrgenes de la ciencia administrativa y de la gestin pblica, llamados
gobierno, traduccin del trmino ingls gotrrnment. Por otro lado,
la fascinacin por los mtodos explicativos cuantitativos desarrollados por los economistas y el desdn de stos por todo lo que no era
cuantificable, tenda, de hecho, a excluir el factor poltico de las explicaciones relativas a las polticas pblicas. Los economistas, ayudados en esto por un cierto marxismo ortodoxo, buscaban las causas
de las variaciones de polticas pblicas en los factores econmicos
ante todo. Como lo subraya Thoenig (1990), el imperialismo de la
ciencia econmica lleg hasta cifrar la parte imputable a factores
sociales y polticos en la explicacin de las polticas pblicas en un
15%. El resto, o sea el 85% de una poltica pblica, encontraba,
segn ellos, una causa en los factores econmicos!
De ah surgi una pregunta capital: Does politics matter? (Sharpe,
Newton, 1984) Tiene importancia la actividad poltica? Esta pregunta, fundamental, por no decir vital, para la disciplina politolgica,
va a polarizar el debate y las investigaciones sobre el tema de los
factores determinantes de las polticas pblicas y, a la postre, sobre
el papel del Estado. De estos debates enriquecidos, de un lado,
por una gran cantidad de investigaciones empricas y, del otro, por
la tradicin europea de reflexin sobre el Estado como institucin
que trasciende la sociedad va a aparecer progresivamente un enfoque especfico, con sus mtodos y herramientas de investigacin
propios, llamado polig analysis o anlisis de las polticas pblicas
14

POLTICAS PBLICAS

lny, Thoenig, 1992: 13-15). La pregunta de quin gobierna y cmo,

es sustituida por cmo y quin elabora e implementa una poltica
pblica (Lagroye, 1991:437). En lugar .de centrar su estudio en el
Estado, el anlisis de las polticas pblicas desplaza el centro de inters hacia la aclividad concreta del Estado, la cual es considerada
como una variable independiente y as volcar la pregunta de esta
forma: tienen importancia las polticas pblicas? o de qu modo
las polticas pblicas determinan la poltica, las instituciones y el Estado? Adems, este enfoque permitira a travs de la reconstruccin
de una poltica pblica "sacar a la luz a actores esenciales que un
anlisis en trminos de poltica de partido, parlamentaria o gubernamental no permitira mostrar" (Mny, Thoenig, 1992:16-17). En otros
trminos, el anlisis de las polticas pblicas tiene como objetivo
principal la identificacin concreta de los actores que intervienen en
un proceso de definicin, de decisin y de implementacin de una
poltica, y as mismo busca poner a la luz las posiciones, intereses y
objetivos de esos actores (Lagroye, 1991:439).
El anlisis de las polticas pblicas se realiza a partir de una
metodologa de investigacin aplicada al qu y al cmo hacer del Estado, y desplaza el punto de observacin hacia el lado de sus <productos o outcomes. En pocas palabras, se concibe como la ciencia
del Estado en accin o, ms precisamente, como una metodologa
de investigacin social aplicada al anlisis de la actividad concreta
de las autoridades pblicas. Este enfoque permite esclarecer, a partir
de una nueva clave analtica, una parte del trabajo de las autoridades pblicas que quedaba a la sombra con los enfoques tradicionales de la ciencia administrativa, el derecho, la sociologa o la ciencia
poltica clsica. Entre las numerosas definiciones propuestas, Dye
(1976) seala que el anlisis de las polticas pblicas tiene que ver
ms con la explicacin que con la prescripcin, pues consiste en
una indagacin rigurosa de las causas y las consecuencias de las
polticas pblicas y que, finalmente, se esfuerza por desarrollar y
probar hiptesis generales sobre las causas y las consecuencias de
las polticas pblicas por medio de la acumulacin de investigaciones empricas de relevancia general.
Sin embargo, el carcter prctico y a la vez terico del enfoque denominado anlisis de las polticas pblicas hace que el centro de
15

POLTICAS PBLICAS

ANDR-NO.L ROTH

inters de los analistas, independientemente de su orientacin politica, est fuertemente determinado por las problemticas polticas
dominantes del momento: de las dificultades del modelo del Estado de bienestar en los aos sesenta y setenta (dficit de resultados), pasaron a su crtica en la dcada de los arios ochenta (corporativismo, burocratizacin) y a la respuesta neoliberal en los arios
noventa (privatizaciones). Los analistas de los arios sesenta se enfocaron particularmente sobre el tema de la implementacin de las
decisiones. En los aos setenta el tema principal fue el anlisis comparativo de los modelos de Estado providencia; y luego, en los
aos ochenta, el centro de inters se desplaz hacia la problemtica de la constitucin de las agendas gubernamentales y de las configuraciones (sistemas, redes, comunidades) de actores que influyen en las polticas pblicas (Thoenig en Duran, 1999:5). Finalmente,
en los aos noventa, con la ola neoliberal, muchos analistas preocupados por la eficiencia de la gestin pblica debatieron alrededor de la reforma administrativa con la famosa nueva gestin
pblica (new public management) y se increment el inters por la
evaluacin de la accin pblica.

CAPTULO
CONCEPTOS, TEORAS Y HERRAMIENTAS PARA
EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS
1. Los CONCEPTOS DE ESTADO Y DE POLTICA PBLICA

Desde hace varios aos los libros dedicados a anali7ar el papel

del Estado y a plantear la necesidad de transformarlo, de redisearlo
o de modernizado se han multiplicado'. Oszlak (1994), por ejemplo, habla de la necesidad de redefinir las fronteras entre el Estado
y la sociedad. En Amrica latina, en particular, en un contexto de
globalizacin de los mercados, de -conformacin y consolidacin
de bloques regionales como el Alena, el Mercosur, el Pacto Andino
y el ALCA tal reflexin sobre el papel y el modo de insercin del
Estado en sus sociedades aparece como de actualidad2. El nuevo
contexto poltico y econmico internacional, as como las exigencias nacionales, regionales y locales para aumentar la democracia,
la participacin, la autonoma y para fortalecer, por ejemplo, las
medidas para la proteccin del medio ambiente, ponen a los Estados frente a nuevas problemticas. Esta nueva agenda poltica
que se suma a los habituales problemas de las polticas sociales y
econmicas de inequidad, pobreza creciente, violencia, terrorismo, corrupcin e inseguridad influye sobre el funcionamiento

'Ver, entre otros, los libros de Osborne y Gaebler (1993) y de Kliksberg

(1994).
2 E1 debate alrededor de la llamada Tercera Va constituye un ejemplo de
esta redefinicin (ver Giddens, 1999; Blair, Santos, 1999).
16

17

Ron-i
_ANDR-NOEL
+

del Estado. Por ejemplo, la integracin y la consideracin de las cuestiones ambientales, por naturaleza transversales o intersectoriales,
provocaron cambios institucionales importantes (Bradford, 1994:18).
En la mayora de los pases, si no en todos, la legislacin sobre este
tema se fortaleci y se crearon nuevas instituciones y polticas.
Al mismo tiempo, los anlisis del Estado se han renovado con
un cambio radical de perspectiva impulsado por los enfoques promovidos desde el denominado anlisis de las polticas pblicas.
Como lo indican Ifny y Thoenig (1992:77) al citar un autor estadounidense (Ashford, 1976), "en lugar de interrogarse sobre las
consecuencias de las estructuras institucionales sobre las polticas
(...)", es preciso invertir la pregunta e interesarse por la manera
como las polticas aprobadas e implementadas por el Estado reflejan la distribucin del poder y de las funciones en ste; de modo
que "las polticas pblicas se vuelvan un medio para describir el
comportamiento institucional y cmo sus variaciones pueden ser
atribuidas a las estructuras mismas. Las polticas se convierten en
un 'anlogo' de las instituciones, ms que en un conjunto de decisiones ms o menos eficientes, efectivas o racionales" (Mny y
Thoenig, 1992:77).
El anlisis de las polticas pblicas ofrece una renovacin de los
estudios para la comprensin del Estado y de sus acciones. Un
examen minucioso de las actividades estatales, en varios temas, ha
sido realizado tanto en los Estados Unidos como en Europa. Estos estudios, muy a menudo, han sacado a la luz la distancia, a
veces importante, entre las intenciones iniciales del Estado o del
legislador y las realizaciones concretas. De esta forma el anlisis de
las politicas pblicas ha contribuido a ver el Estado con menos
consagracin o reverencia. Los aportes de la sociologa de las organizaciones al anlisis de las polticas pblicas han incidido tambin de manera significativa a esta trivializacin del Estado
(Friedberg, 1993:95-96) o, incluso, a su decaimiento como "sistema de accin especfico con vocacin (o pretensin) de coordinar los otros sistemas de accin" (Leca, Jobert, 1980: 1164).
Para nosotros, no se trata de reducir el Estado a una organizacin comn y corriente; sin embargo, pensamos que el Estado y
sus instituciones pueden ser analizados como "organizaciones a
18

PorincAs PrjsucAs

travs de las cuales los agentes pblicos (elegidos o administrativos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales y, a la vez, como configuraciones de organizaciones
y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos econmicos como en las clases o grupos de inters"(Mny,
Thoenig, 1992: 76-77). En otras palabras, la especificidad del Estado y su centralidad, en particular por su pretensin de monopolizar en un territorio determinado el uso legtimo de la violencia
fisica (Weber, 1987:45) y simblica (Bourdieu, 1993:51), no pueden y no deben ser admitidas apriori. Es por medio del anlisis de
la accin, de la capacidad concreta y de los mecanismos de regulacin reales en las reas que estas organizaciones y configuraciones
de organizaciones llamadas Estado pretenden regular que el mismo debe aparecer como Estado real. Friedberg (1993:180) formula esta idea de la siguiente manera: "el sistema poltico y el Estado
corresponden a un conjunto de sistemas de accin parciales y
entrecruzados cuyas caractersticas y lmites, influencia e impacto,
no existen a priori, mas son temas- de investigacin".
El Estado es una institucin que formaliza unas reglas de juego
en mbitos que pretende regular. Lo hace por medio de la
promulgacin de textos jurdicos y administrativos, de la creacin
de organizaciones y de redes de interaccin que sirven de enlace
(reais) (Crozier, Friedberg, 1977:166ss) entre la organizacin y el
entorno pertinente en el cual desea desarrollar su accin. De modo
que se consideran las leyes, el derecho en general, y las instituciones
estatales como un intento formal de modificacin, en un cierto
sentido, de las reglas de juego en los mbitos escogidos. Las politdcas pblicas, entendidas como programas de acciones, representan la realizacin concreta de decisiones, el medio usado por un
actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar
comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego operantes hasta entonces. Sin embargo, tanto para el actor estatal como
para el investigador, el proceso que conlleva a una decisin reviste
una singular importancia. En efecto, la decisin, expresada por lo
general bajo una formulacin jurdica, representa la cristalizacin
de un momento en el estado de la relacin de fuerzas entre los
distintos actores que intervienen en el proceso de definicin de las
19

ANDR -NOEL Ron-1

reglas del juego. Pero es claro que el nmero de actores es limitado

y selectivo: no entra cualquiera, ni como quiere, en el proceso de
decisin; por lo tanto, la configuracin de estos actores es ya reveladora del reparto del poder en el seno del Estado as como del
tipo de relaciones y de integracin establecidas entre ste y su entorno. De manera que a travs del anlisis de estos procesos polticos, que legitiman y concretizan la orientacin de las polticas
pblicas, es posible dar cuenta empricamente del tipo de Estado,
de su evolucin y transformacin.
1.1. EL ESTADO

Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que para que exista

el Estado no basta la presencia de las condiciones objetivas que
definen un Estado: un territorio, una poblacin y una autoridad.
El Estado, en su concepcin moderna, corresponde a un proceso
cultural e ideal por medio del cual la idea de un poder no
individualizado se concreta histricamente (Burdeau, 1970:33). El
nacimiento del Estado moderno se produjo en Europa occidental
y corresponde a condiciones estructurales y culturales especficas.
Ahora bien, el encuentro entre la idea del Estado y una sociedad
especfica, por lo general, no corresponde a las condiciones que
reinaban en Europa occidental en ese entonces; por lo tanto, la
construccin del Estado toma formas y contenidos variables. Incluso en el seno del marco europeo numerosos estudiosos intentaron explicar por medio de variables de tipo econmico, cultural o
geopolitico las variaciones existentes entre los diferentes modelos
de Estado que se forjaron en la historia (ver Kriesi, 1994; Braud,
1997). El Estado apareci como la solucin que se impuso de
manera progresiva, y probablemente de manera inconsciente, para
resolver la crisis de la sociedad feudal (Badie, 1997:131). El Estado no se impuso tal y como lo conocemos hoy de manera inmediata y uniforme. Se trata de un proceso largo de modernizacin
poltica que se caracteriza principalmente por un acrecentamiento
progresivo de la centralizacin del poder en el Estado por un lado
y, por otro, por la integracin social y poltica de la poblacin bajo
modalidades y condiciones variables (Kriesi, 1994:71).

20

Po' TICAS PBLICAS

En Europa por medio de una dinmica competitiva en los

planos militar, econmico y simblico los seores feudales fueron arrastrados en un proceso de institucionalizacin y de diferenciacin de la funcin poltica, principalmente con la creacin de
instituciones especializadas en una tarea particular como, por ejemplo, el ejrcito, el cuerpo de polica, una administracin fiscal permanente, diversos parlamentos, etc. (ver Braud, 1997:106ss). De
este proceso resulta una concentracin de varios recursos de poder ante todo ejrcito, polica, tributos, justicia, derecho que termina en algunos casos en la monopolizacin exclusiva de stos en
provecho del Estado (Bourdieu, 1994:101ss). Una de las marcas
ms sobresalientes del Estado moderno es la monopolizacin por
parte de ste del uso legtimo de la violencia fsica sobre un territorio determinado, segn la famosa definicin de Max Weber (1987).
El proceso y el grado de concentracin y de institucionalizacin de
estos distintos recursos es necesariamente especfico a cada caso.
El estudio de estos procesos permitira la comprensin de las variaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado.
En otras partes del mundo la implementacin del modelo estatal moderno y su desarrollo queda marcado por su medio de
adopcin (ver Badie, 1992a), en particular por la ausencia del pasado feudal (Badie, 1997:141), el cual en cierta forma haba preparado poco a poco el advenimiento del Estado moderno. La
transferencia del concepto occidental de Estado al seno de otra
sociedad implic un proceso de adaptacin particular en relacin
con la historia de la sociedad especfica. Segn Badie, en la mayora de los casos la importacin del modelo de Estado occidental
ha sido la obra de lites nuevas que buscaron alcanzar "objetivos
propios muchas veces con finalidades de emancipacin" (Badie,
1992a:81). La historia de los procesos de independencia de los
Estados latinoamericanos es particularmente ejemplar de una construccin estatal elitista sin mayor participacin de los pueblos. Hubo
claramente un proceso de centralizacin de la autoridad bajo la
forma de una construccin estatal pero con una integracin extremadamente reducida de la poblacin.
Fuera del escenario europeo se puede, con Badie, subrayar la
falta de rigor en el uso del concepto de Estado para designar
21

ANDR-NonRoTH
"toda construccin de un poder del cual la centralidad no es ni
verificada ni (...) medida"(Badie, 1992b:207ss). Es as como en las
sociedades en desarrollo los principios de soberana, de territorialidad y de unicidad del orden institucional fundamentos del Estado moderno occidental- no estn sino parcialmente establecidos
desde la ptica sociolgica (Badie, Birnbaum, 1982). Si bien es
cierto que el Estado en desarrollo dende, por lo menos tericamente, hacia la realizacin de este objetivo, en muchos casos es
ms un Estado desde el punto de vista del formalismo jurdico,
que desde el punto de vista de la realidad sociolgica.
La inexistencia del Estado, tomado en sentido estricto, es particularmente evidente en el continente africano y en el mundo
musulmn. En estas regiones la obediencia y la lealtad de los habitantes hacia la forma Estado, elemento importado de la cultura
occidental, estn fuertemente limitadas por los lazos comunitarios
o religiosos', lo que dificulta la constitucin de una sociedad civil
compuesta de ciudadanos tal como se los concibe en el mundo
occidental (Badie, 1992b). En estos casos los derechos tradicionales, consuetudinarios y comunitarios estn an muy presentes, lo
cual limita la constitucin y el dominio de una centralidad de poder de tipo Estado moderno occidental. Sin embargo, hay que
reconocer que Amrica latina, poniendo entre parntesis el mundo
indgena, ha sufrido por razones histricas una importante
deculturizacin. Las poblaciones del continente americano han
sido ms receptivas a los derechos occidentales (Rouland, 1990:116117) y a sus concepciones politicas, que frica y que los pases
orientales y musulmanes. La importante emigracin europea al
Nuevo Mundo explica probablemente esto.
Pero a pesar de la receptividad de Amrica latina, es de
anotar que el aparato estatal no ha sido capaz de penetrar todos
los espacios sociales. Tiene que enfrentar numerosas resistencias

Incluso en Europa, la Iglesia Catlica ha sido durante largo tiempo una

estructura de poder en competicin con el Estado moderno.
3

22

POLTICAS PBLICAS

constituidas en otros centros de poder. Si nos referirnos a los

criterios weberianos de definicin del Estado (Weber, 1987:45),
parece ser que pases como Per, Colombia, Mxico y Brasil, no
los cumplen. En efecto, tanto el monopolio de la violencia legtima como el monopolio del control territorial no son realidad. A.
veces la importacin del modelo del Estado occidental ha podido traducirse en una hibridacin entre caractersticas importadas
y caractersticas endgenas que termina en una forma de invencin poltica (Demelas, 1992). Sin embargo, es comn el hecho
de que, ms all de una rpida lectura jurdica, las estructuras
estatales estn sobrepuestas o yuxtapuestas a espacios sociales
que escapan en gran parte a su influencia (Badie, 1992b: 216217). As que las tendencias desde los aos ochenta hacia la reduccin del 'Estado', debido a la crisis de la deuda y a la ola
neoliberal, restringen todava ms su influencia en estos espacios
sociales y su consecuencia es que "los aparatos burocrticos
institucionales an se desfasan ms de los espacios sociales y se
encuentran con una creciente ilegitimidad e ineficacia" (Badie,
1992b:218). En estas condiciones la crisis del Estado, y su necesaria redefinicin, se vuelven un fenmeno reiterativo.
Segn Badie (1992b:223-224), una de las consecuencias de este
dbil anclaje de las instituciones estatales en la sociedad es la reduccin de los costos de la manipulacin de stas. Por la poca influencia real que ejercen estas instituciones en las sociedades en desarrollo
resultan ms fcil los cambios institucionales, la bulimia legisladora
y la proliferacin de instituciones: este activismo poltico administrativo queda en gran parte ilusorio y simblico. La incapacidad
del Estado tanto para iinplementarse realmente como para ejecutar eficazmente sus polticas contribuye todava ms a su ilegitimidad y a situarse como exterior o mejor como intruso a la
sociedad que pretende regular.
Sin embargo, es de anotar que este dficit de implementacin
(implementation gag)) no es una exclusividad de las sociedades en desarrollo o no occidentales; es ms bien, en distintos grados, un
fenmeno universal. Las resistencias ejercidas por los actores que
se encuentran en los distintos espacios sociales perifricos frente a.
las intervenciones normativas del Estado central, aparecen tarn23

POLTKAS PBLICAS

ANDR-N0aL ROTH

bin en los pases desarrollados (Delley, 1993:24-25). Es probable

que la amplitud de estas distorsiones entre derecho y hechos no
sea la misma en los dos contextos. Pero la complejidad de los
problemas, o mejor, la percepcin actual de su complejidad aumenta la dificultad de implementar soluciones, ya que stas tambin se vuelven cada vez ms complejas (Papadopoulos, 1995).
Pero, tal vez, las sociedades latinoamericanas no son ms que una
caricatura de las sociedades desarrolladas? Es como una suerte de
tipo ideal (en el sentido weberiano - del trmino) realmente existente, donde algunas caractersticas de estas ltimas aparecen COMO
ampliadas en las primeras. La actualidad de temas como la corrupcin, prevaricato y clientelismo tanto en Francia, Italia, Espaa
o Suiza, como en los Estados Unidos argumentaran en este sentido. Amrica latina bien podra ser este Occidente extremo que lleva
por ttulo un libro de Rouqui (1987). De manera que, ms all de
las diferencias y similitudes entre Estados situados de uno y otro
lado del Atlntico, stos se enfrentan a problemas similares, pero
con una diferencia de grado, para imponerse en espacios territoriales y sociales a los cuales pretenden dominar.
Si se generaliza se podra imaginar que todas las sociedades
toman posicin a lo largo de un continuum en el cual se encontraran, de un lado, las sociedades sin instituciones separadas, sin diferenciacin social de cualquier tipo, es decir sin Estado como tal, y
del otro lado, las sociedades con una diferenciacin social mxima
y en donde el Estado sera la mediacin obligatoria de las relaciones interindividuales4. Cada uno de los conjuntos de instituciones
que constituyen los Estados actuales ocupa una posicin entre estos dos extremos opuestos. Es as como para Amrica latina es
claro que por los rasgos histricos comunes, sus Estados presen-

Esta idea se acerca a los conceptos de comunidad y sociedad en Tnnies o

de solidaridad orgnica y de solidaridad mecnica en Durkheim. Sin embargo no atribuimos un sentido evolutivo global obligatorio del uno hacia el
otro.

tan similitudes. Las posiciones de estos Estados a lo largo de este

continuum, y a pesar de tener tambin historias especficas para la
construccin de cada Estado en particular, estn tan relativamente
cercanas que permiten que se hable de un tipo de Estado peculiar
Amrica latina, es decir, de un Leviatn criollo (Kaplan, 1989:69).
Pero el Estado no es una entidad homognea. Si se prosigue en
la misma lgica se puede deducir que, ms all de las similitudes
generales, la -posicin de cada una de las instituciones que conforman a cada Estado tampoco ser idntica. Los mltiples segmentos estatales ocuparn posiciones variables a lo largo de este continuum
segn las condiciones sociales e histricas que han estructurado e
influido la pretensin de cada poder estatal especfico de ejercer
o de no ejercer su dominacin en un espacio social en particular. De modo que el Estado se encuentra como en el centro de un
entrecruzamiento complejo de sistemas de accin. Esto obliga al
investigador a multiplicar los anlisis para dar cuenta de las diferencias y explicarlas.
El Estado como otros actores _sociales con los recursos que
tiene a su disposicin busca incidir o modificar en cierto sentido
la regulacin operante en un espacio social preciso. En el marco de
un Estado de derecho, es la adopcin de una reglamentacin jurdica que legitima la implementacin de su estrategia. La definicin
de la estrategia estatal legtima es el resultado de la movilizacin de
ciertos actores, pblicos y privados, con intereses contradictorios.
Por lo tanto, las polticas pblicas son el resultado de estas
movilizaciones; por eso el anlisis de las politicas pblicas se constituye en una puerta de entrada para la comprensin del Estado y
de sus relaciones con la sociedad.
1.2. LA POLTICA PBLICA

Para definir el objeto o el concepto de poltica pblica es tradicional partir de la dificultad semntica que existe en espaol con el
trmino poltica. Es preciso sealar por lo menos tres acepciones
que se encuentran cobijadas por la misma palabra y que el idioma
ingls s distingue. Primero, la poltica concebida como el mbito
del gobierno de las sociedades humanas, poliD, en ingls. Segundo,
25

24

ANDR-NOEL Rom

la poltica como la actividad de organizacin y lucha por el control

del poder, po/itics en ingls. Y, finalmente, la poltica como designacin de los propsitos y programas de las autoridades pblicas,
po/ig en ingls. Claramente, nuestro propsito tiene que ver en especial con esta ltima acepcin.
En la literatura especializada existe una gran cantidad de definiciones del concepto de poltica pblica. Por ejemplo, Heclo y
Wildavsky (1974:3w) han propuesto para ello una definicin simple: "una poltica pblica (polig) es una accin gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma". Mny y
Thoenig (1986:8) proponen una definicin cercana; para ellos la
poltica pblica es "la accin de las autoridades pblicas en el seno
de la sociedad", luego, segn los mismos autores (1986:12), la
poltica pblica se transforma en "un programa de accin de una
autoridad pblica". Para otro autor (Dubnick, 1983:7) la poltica
pblica "est constituida por las acciones gubernamentales lo que
los gobiernos dicen y lo que hacen con relacin a un problema o
una controversia (tirs u e)" . Compartimos con Hogwood (1984:23)
la opinin de que de todos modos una definicin del concepto de
poltica pblica queda muy subjetiva. Segn l, "para que una poltica pueda ser considerada como una poltica pblica, es preciso
que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un marco de procedimientos, de influencias y de
organizaciones gubernamentales". Ms recientemente, Muller y Surel
(1998:13) consideran que una poltica pblica "designa el proceso
por el cual se elaboran y se implementan programas de accin
pblica, es decir dispositivos poltico-administrativos coordinados,
en principio, alrededor de objetivos explcitos".
Autores colombianos han definido la poltica pblica como
"el conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o de un gobierno
especfico) frente a situaciones consideradas socialmente como
problemticas" (Salazar, 1999a:50) o como "el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico frente a
situaciones socialmente problemticas y que bscan la resolucin
de las mismas o llevarlas a niveles manejables" (Vargas Velsquez,
1999:57). Estas definiciones, en particular la primera, nos parecen
limitadas porque dejan pensar que las polticas pblicas son ante
26

PouncAs PBLICAS
todo respuestas, o sea que dan la impresin de un Estado nicamente reactivo a eventos exteriores a l.
A partir de estas definiciones se puede considerar que hay cuatro
elementos centrales que permiten identificar la existencia de una
poltica pblica: implicacin del gobierno, percepcin de proble
mas, definiciones de objetivos y proceso. Entonces es posible decir
que una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones estatales asuman-total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado
a cambiar un estado de las cosas percibido como problemtico. Es
de anotar que en muchas ocasiones la respuesta a un estado de las
cosas considerado problemtico por parte del sistema poltico es
consecuencia de otra poltica o de una poltica anterior. Es decir que
la accin es, adems, causa de nuevos problemas (Dubnick, 1983:5).
Por otra parte, hay que tener en cuenta que la accin gubernamental se desarrolla para y a travs de actores sociales. Son
seres humanos quienes la conciben, la deciden y la implementan,
e igualmente los destinatarios de ella, directa o indirectamente,
son personas.
Para concluir y arriesgar una definicin personal considero que
una poltica pblica designa la existencia de "un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo
menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacin percibida
como insatisfactoria o problemtica" (Roth, 1999a:14).
De all se puede decir que el anlisis de las polticas pblicas
tiene como objeto de estudio, el conjunto de dispositivos conformado por:
a) los objetivos colectivos que el Estado considera como deseables o necesarios, incluyendo el proceso de definicin y de formacin de stos,
b) los medios y acciones procesados, total o parcialmente, por
una institucin u organizacin gubernamental, y
c) los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias deseadas como las imprevistas.
27

ANDR-NOL. ROTH

En resumen, el anlisis de las politicas pblicas consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos
por el Estado para transformar parcial o totalmente la sociedad
as como sus resultados y efectos.
Para completar y permitir la operacionalizacin de esta definicin es necesario relacionarla con un campo de aplicacin. Es
claro que la poltica pblica existe slo en la medida en que seala
su campo de accin. No tiene mucho sentido hablar de la poltica
(polig) de un Estado como tal. Su objeto tiene que ser enunciado.
De manera que existe una poltica (pblica) econmica, social, exterior, etc. Mediante esta operacin se admite explcitamente una
distribucin de la realidad en distintos campos, sectores y territorios poltica social francesa, china, suiza, colombiana, etc., idealmente independientes los unos de los otros. Esta distribucin revela
ya de por s una concepcin del mundo. De esta forma cada poltica pblica tiene su campo de intervencin reservado que puede
ser objeto de varios subterritorios y subdivisiones para los cuales
generalmente se fijan objetivos ms especficos (por ejemplo, la
poltica educativa se subdivide en poltica universitaria, poltica de
educacin media, etc.). Por lo general, las instituciones polticas y
los organigramas de los ministerios y de las administraciones reflejan la concepcin prevaleciente en torno a la divisin tanto sectorial como espacial de la realidad.
Finalmente, y siguiendo a Muller y Surel (1998:14), es preciso
sealar que la poltica pblica no existe naturalmente en la realidad,
sino que se trata a la vez de una construccin social y de una construccin de un objeto de investigacin. Esto implica dificultades para
la identificacin de sus contornos exactos. Una simple observacin
de las acciones de las autoridades y de sus efectos muestra que la
delimitacin de la pertenencia de stas a una u otra poltica pblica es
un ejercicio mucho ms complejo de lo que se podra imaginar
inicialmente. Dnde situar la frontera entre la poltica ambiental y la
poltica agropecuaria? La definicin misma de la poltica constituye
ya un tema de controversia, de debate y de lucha poltica para los
actores polticos. De forma similar la definicin, implidta o explcita, de una poltica pblica hecha por el analista, es igualmente una
decisin que no se encuentra exenta de arbitrariedad.
28

POLI-17CAS Pi:TUCAS

2. Los ENFOQUES TERICOS

El anlisis de las polticas pblicas no es una nueva teora sobre el
Estado, la sociedad o la poltica. Ms que de una nueva teora, se
trata de un desplazamiento del ngulo de anlisis o del punto de
observacin; por lo tanto, los enfoques tericos utili7ados por los
estudiosos de las polticas pblicas reflejan el mundo terico a disposicin de todo cientfico social. En esta seccin se trata, sin ms
pretensin, de sealar las tres grandes posturas tericas relacionadas
con el Estado y las polticas pblicas: las teoras centradas en la sociedad, las que se centran en el Estado y las teoras mixtas o intermedias.
2.1. LAS TEORAS CENTRADAS EN LA SOCIEDAD

Para un primer grupo de teoras el Estado es considerado como

una variable doendiente de la sociedad. Es fundamentalmente el
estado de las relaciones de fuerzas entre, segn unos, las diferentes
clases, fracciones de clases o naciones, y segn otros, entre individuos y grupos que determina la eleccin de las polticas desarrolladas por la institucin estatal. En este grupo de teoras centradas en
la sociedad (sociefrcenter4 se encuentran, de un lado, los enfoques
marxistas, neomarxistas y la corriente de la teora de la dependencia. Del otro lado, por su posicin ideolgica totalmente opuesta,
se encuentran los enfoques racionalistas (racional choice), pluralistas,
elitistas y de escogencia o eleccin pblica public choice) 5. A pesar de

' Los trabajos de la escuela del public choice, los cuales se inscriben generalmente en la corriente neoliberal, consideran que es preciso estudiar las fallas de las instituciones pblicas mediante una aplicacin de los conceptos
del individualismo metodolgico (el individuo es racional y egosta) para
explicar las escogencias politicas e institucionales. Esta corriente se dedicar a
mostrar que las burocracias pblicas y los mecanismos de representacin
poltica son los responsables del crecimiento de los presupuestos pblicos
y que la solucin consiste en volver al Estado mnimo (Duran, 1990:232).
Ver ms adelante en el numeral 2.3.3. y tambin en el captulo III.
29

PolincAs P1suc4s

.44\rDR-Nor.L Ronl

las diferencias ideolgicas entre estos dos grupos de teoras, ellos

tienen en comn considerar al Estado como dependiente; es decir,
que minimizan la capacidad y el impacto que las instituciones pblicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las elecciones
hechas en materia de polticas pblicas.
2.2. LAS TEORAS CENTRADAS EN EL ESTADO

Un segundo grupo de teoras privilegia un enfoque en el cual el

Estado tiende a ser independiente de la sociedad. El Estado funciona
como un selector de las demandas y un proveedor de servicios.
La accin pblica es principalmente un resultado de las elecciones
realizadas por los decisores polticos y por los altos funcionarios
pblicos. Se trata de un enfoque centrado en el Estado (state-center4.
Son los individuos y los grupos que ocupan el Estado quienes
determinan de manera esencial las elecciones en materia de politicas pblicas. En este grupo se sitan los enfoques decisionistas (modelo racional, a racionalidad limitada, incremental, incluso, como
caso lmite, el modelo garbage can)6 . Tambin entra en esta categora
el enfoque burocrtico o neoweberiano segn el cual las elecciones
pblicas resultan de los conflictos y competicin entre distintos
grupos y clanes (tecnocrticos) en el seno del Estado. Es de anotar
que algunas posturas neomarxistas se acercan tambin a este grupo de teoras'. Todos estos enfoques tienden a minimizar la influencia de los cambios y de los actores situados en el entorno
social, econmico, poltico e internacional del Estado para explicar las elecciones de polticas pblicas.

Ver captulo III.

Particularmente Poulantzas quien, en la lnea del estructuralismo de
Althusser, dio inicio a una serie de investigaciones sobre polticas urbanas a
partir del reconocimiento de la existencia de una autonoma relativa del
Estado para explicar decisiones que, de lo contrario, estaran en contradiccin con el postulado marxista ortodoxo del determinismo econmico (ver
Mny, Thoerg, 1992:58-65).

2.3. LAS TEORAS MIXTAS

Para finalizar, existe un tercer grupo de desarrollo ms reciente, que trata de situarse en una posicin mediana frente a los
dos grupos anteriores. Rechaza de un lado el racionalismo
economicista o social que predomina en el primer grupo y, por
el otro lado, se niega tambin a ver a la sociedad como sometida
a un Estado que se encuentra, adems, cautivo de una minora
(segundo grupo) (Mny, Thoenig, 1992:46). En este tercer grupo
se ubican posturas y opciones tericas y polticas muy variadas
como el neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el anlisis
de redes y la teora de la accin, entre otros. Estos enfoques
tericos intentan tomar en consideracin, con todas las distinciones y variaciones que existen al interior de ellos, tanto factores
internos (state-centered) como externos (socieD1-centered) en su explicacin de la accin pblica y de las polticas pblicas. Se trata
tambin, en cierta forma, de sustituir la bsqueda de las relaciones causales unvocas para tratar de aprehender la sociedad como
un tejido de relaciones ms complejas, de interrelaciones ms
que de relaciones, de interdependencia ms que de dependencia.
Es una consecuencia de la tendencia contempornea de considerar las interacciones entre sociedad y Estado ms en sus dimensiones horizontales (el uno y el otro son socios) que verticales (el
uno domina al otro o viceversa) y de sealar la interpenetracin
creciente entre las esferas pblica y privada.
Si el anlisis de polticas pblicas es posible a partir de cualquier
posicin terica, consideramos sin embargo que las del tercer grupo
permiten desarrollar investigaciones a partir de posiciones ms abiertas
y por lo tanto ms susceptibles de realizar aportes novedosos. Considerar a priori que la poltica pblica es resultado de las presiones
sociales o econmicas (sociey-centereti) o de la racionalidad de los burcratas o de los polticos (state-center4, tiende a limitar de antemano
la investigacin en un ejercicio de confirmacin de la validez de una
teora en particular, o de fortalecer el ncleo duro de un paradigma
cientfico. En cambio, observar y sopesar los diferentes elementos
que inciden en la construccin y desarrollo de una poltica pblica sin
prejuicios sobre su origen (interno o externo a las instituciones es31

30

ANDR-NoaL Ron-i

tatales) aparece como ms favorable a la verificacin de hiptesis

explicativas novedosas. Si se considera que el Estado no es una
institucin homognea, es probable que el Estado aparezca fuerte
en algunos perodos, dbil en otros, fuerte en algunos sectores y
dbil en otros (11,1errien, 1993:91). Esto sin perder de vista que es
posible que la politica pblica surja, a pesar de todo, como un
resultado de una configuracin de poder de tipo state-centered o
socieDi-centered, pero slo de manera ex post, es decir como conclusin de la investigacin.
Las teoras pertenecientes al primer y al segundo grupo son
suficientemente conocidas por lo que no es necesario presentarlas de manera ms exhaustiva. Cosa diferente es lo relacionado
con las teoras del tercer grupo que se desarrollaron en estos
ltimos quince o veinte aos. Por eso se presentan a continuacin
estos enfoques tericos neocorporativista; de entramado, en sus
distintas vertientes; y los elementos fundamentales de las principales corrientes desarrolladas en el marco del neoinstitucionalismo que han permitido renovar la reflexin sobre la accin
pblica. Es preciso sealar que existe al interior de estos enfoques un amplio espectro de posturas ideolgicas.
2.3.1. EL ENFOQUE NEOCORPORATIVISTA
El modelo de Estado corporativista consiste en la existencia de
relaciones privilegiadas o exclusivas entre un nmero relativamente reducido de grupos o gremios y el Estado. Fue el modelo de
los Estados europeos de los aos treinta, particularmente con el
fascismo. La renovacin de esta corriente se debe al inters suscitado en los aos setenta en Amrica latina por encontrar una lectura
a los regmenes autoritarios del cono sur. Es a partir de all que
Schmitter, figura central del enfoque neocorporativista, defini lo
que entiende por neocorporativismo, en contraste con el modelo
pluralista, como "un sistema de representacin de intereses en el
cual las unidades constitutivas se organizan en un nmero limitado
de categoras nicas, obligatorias, no competitivas, organizadas de
manera jerrquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede
32

POLTICAS PCSIICA.S

deliberadamente el monopolio de la representacin dentro de sus

categoras respectivas" (Schmitter, 1974 en Meny, Thoenig, 1992:66).
Con este enfoque, las politicas pblicas ya no se conciben como el
resultado de la competicin entre grupos, como se postula en el
modelo pluralista, o entre clases o fracciones de clases como en
los modelos de inspiracin marxista, sino como el fruto de una
negociacin entre el Estado y los representantes de los grupos
sectoriales involucrados. Igualmente, los estudios neocorporativistas
han mostrado que el Estado tampoco haba estado controlado
por un grupo reducido de tecncratas, sino que se revel fragmentado tanto horizontal (entre ministerios) como verticalmente
(entre centro y regin) (Mny, Thoenig, 1992:70). Ver al Estado
entrelazado de manera compleja con una multitud de grupos ha
facilitado el desarrollo de una reflexin ms amplia sobre las relaciones entre funcionarios y grupos de inters de todo tipo. Las
teoras de entramado, en su diversidad, con sus conceptos de red
y de comunidad, representan de cierta forma una flexibilizacin y
extensin de la teora neocorporativista.
2.3.2. LAS TEORAS DE ENTRAMADO O NETWORKS THEORY
En los ltimos veinte aos un enfoque basado en la teora de
las redes (networks theogi), llamado tambin de entramado, ha permitido desarrollos interesantes. Una red se define generalmente
como un conjunto de relaciones de un tipo especfico (por ejemplo de colaboracin, de apoyo, de control o de influencia) entre
un conjunto de actores (Lazega,1994:293).
Esta concepcin tiende a considerar que las fronteras entre lo
estatal y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos esferas. Las politicas pblicas se conciben como
el resultado de interrelaciones e interdependencias entre varias
instituciones, grupos e individuos que conforman una red de
influencia mutua y en donde las jerarquas reales no siempre son
las que formalmente estn establecidas. Cada politica, por su singularidad, tendr una red distinta de actores que el analista tratar
de descubrir. El anlisis de red se concibe entonces como una
metodologa descriptiva y de modelizacin inductiva de la estruc33

POLTICAS PCS.UcAs

ANDR-NOEL ROTH

tura de relacin entre un conjunto de actores. En esta concepcin de

anlisis, tienen mayor importancia las relaciones entre actores que sus
caractersticas o atributos individuales (Lazega, 1994:293).
En el campo de las polticas pblicas existen por lo menos tres
enfoques que se fundamentan en esta concepcin de entramado o
de redes: la red de poltica (polig network), la comunidad de poltica
(polig communiffi y las coaliciones de militantes (advocag coalitions).
En estos enfoques se proponen modelos de interaccin entre
los diferentes actores de la poltica pblica, modelos que pueden
tomar distintas formas segn el tipo de participantes (actores pblicos o actores privados) y segn el tema de la poltica. Se permite as la ampliacin del campo de anlisis a actores no institucionales.
Uno de los principales puntos en comn de estos enfoques se
encuentra en el rechazo a la distincin tradicional entre proceso de
decisin y proceso de implementacin.
Una primera definicin considera que las redes de poltica o
polig networks son mecanismos de movilizacin de recursos polticos en situaciones en las cuales la capacidad para tomar decisiones, formular o implementar programas es ampliamente
distribuida o dispersa entre distintos actores tanto pblicos como
privados. Una red de poltica se define por sus actores, relaciones, lazos y sus limites. Una red est conformada por un ncleo
relativamente estable de actores pblicos y de organizaciones
privadas; son estructuras hbridas de colaboracin, de enlace y
de apoyo a la actividad poltica gubernamental (political governance)
(Marin, Mayntz, 1991:41-42).
POLICY NETWORK Y PoucY COMMUN7TY
Distinguir los conceptos de network y de communiy no es siempre
evidente. Sin embargo, se puede retomar la diferenciacin propuesta por Rhodes (en Faure y al., 1995:112). Este autor ha establecido
una tipologa con base en un continuum en el cual de un lado se encontraran las issue networks y del otro las pokg communities. Las primeras se aproximan mucho a la teora pluralista, y se caracterizan por
ser redes de intercambio de informaciones en las cuales cada organizacin queda relativamente autnoma de las dems; mientras que
34

en las segundas las comunidades de poltica se establecen relaciones ms estrechas, de tipo oligrquico o corporativista. En estas
comunidades los miembros y sus relaciones son ms bien estables,
con una interdependencia fuerte y con un grado importante de aislamiento de la red respecto del exterior (por ejemplo, el caso de
algunos segmentos del Estado con ciertos gremios).
Otro autor considera que el trmino network (red, entramado)
es un trmino genrico para sealar a todas las formas posibles de
arreglos de cooperacin entre actores (Kriesi, 1994:392ss). Kriesi
pone en evidencia la existencia de varios tipos de redes segn el
grado de desarrollo del sistema de las asociaciones de inters (gremios) y el grado de fuerza o de debilidad del Estado. El cruce de
estas dos variables permite entonces establecer la existencia de cuatro tipo de redes (cuadro 1-1):
1-1.- TIPOS DE REDES

Red de intervencin
Fuente: Kriesi (1994). Adaptacin A. Roth
- Red de concertacin. Se caracteriza por un nmero bajo de actores,
el cierre de su acceso para otros actores, la centralizacin y la estabilidad de su funcionamiento.
- Red de cooperacin sectorial. En ella interviene un nmero relativamente alto de actores pblicos y pocos actores privados. Su acceso
es cerrado para otros actores y funciona de manera descentralizada y estable.
- Red de intervencin. Est caracterizada por un nmero relativamente
bajo de actores pblicos y numerosos actores privados. Es cerrada
para otros actores. Su funcionamiento centralizado es inestable.
35

ANDR-Non. RoTH

- Red de presin. Sus caractersticas son un nmero alto de participantes y la apertura de su acceso para otros actores. Su funcionamiento es descentralizado e inestable.
A partir de esta propuesta el anlisis de situaciones particulares
permite establecer clasificaciones y comparar modelos de
implementaciones de polticas teniendo en cuenta la capacidad del
Estado en distintos sectores y pases.
ADVOCACY COALMONS
Este modelo desarrollado por Sabatier (1988) est constituido
por la combinacin de una misma concepcin de la implementacin,
pero basada en dos fuentes. En primer lugar, en la existencia de
comunidades de poltica (pokg communities) que compiten entre s
para el dominio conceptual (y material) sobre uno u otro tema de
polticas pblicas. Estas comunidades son definidas como "el conjunto de actores, personas provenientes de varias organizaciones tanto
pblicas como privadas (responsables de entes gubernamentales, de
gremios, polticos, acadmicos e investigadores) que comparten una
serie de valores y de creencias acerca de algn problema y que se
coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objetivos" (Sabatier, 1988). La importancia dada por este enfoque a las
ideas, a los smbolos, a los valores y a las creencias en las polticas
pblicas (ver Edelrnan, 1991) permite hablar, segn algunos autores, de un enfoque cognitivista (Muller, Surel, 1998:47). Este enfoque estara caracterizado por su intento de entender las polticas
pblicas como matrices cognitivas y normativas que conforman
sistemas de interpretacin o de representacin de la realidad y en los
cuales los actores pblicos y privados insertan sus acciones.
En segundo lugar, el modelo _Advocag Coaktions considera que el
proceso de implementacin es fundamentalmente un proceso de aprencli7aje poltico, entendido como los cambios relativamente estables del
pensar y de los comportamientos causados por la experiencia y el tino
que resultan de la actividad poltica (ver tambin captulos IV y VI).
A partir de estas dos fuentes Sabatier propone un modelo de
explicacin de los cambios en las politicas pblicas en el largo plazo
debidos a la influencia de estas comunidades o coaliciones polticas
36

POUTICAS PBLICAS

de militantes (advocag coaktioni) a lo largo del proceso de definicin

e implementacin de la poltica.
Este modelo se presenta de manera ms exhaustiva en el estudio
de las politicas ambientales de Colombia en el captulo VI.
2.3.3. EL ENFOQUE NEOINST1TUCIONAL

El enfoque neoinstitucional, propuesto inicialmente por March y

Olson (1984; 1989), se centra en el estudio del papel de las instituciones. Lls considera como un factor esencial para la definicin del
marco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales, la
accin colectiva o las polticas pblicas (institutions do matter). Los
autores pretenden superar el institucionalismo tradicional centrado
en el estudio de los entes poltico-administrativos y rechazar las
perspectivas reduccionistas de tipo socio centered o state centered, a
favor de una perspectiva de interdependencia entre instituciones sociales y polticas relativamente autnomas (teora del tercer grupo,
ver numeral 2.3. de este captulo). Por eso la definicin de las instituciones que proponen los autores no se limita a la estructura formal.
Para ellos se deben incluir en la definicin del concepto no solamente las reglas de procedimiento, los dispositivos de decisin, la forma
de organizacin, las rutinas y el tratamiento de la informacin, sino
tambin las creencias, paradigmas, culturas, tecnologas y saberes que
sostienen, elaboran y, a veces, contradicen estas reglas y rutinas. Las
instituciones son tanto un factor de orden como de construccin de
sentido para las acciones realizadas por los actores. Es de anotar que
la amplitud dada al concepto de institucin por los defensores de
este enfoque es tambin fuente de dificultades conceptuales y
metodolgicas: la distincin entre lo que hace parte de lo institucional
y lo que es exterior es ardua.Qu factores no son institucionales?
(ver Ross, 2000). La interrogacin central del enfoque en sus distintas vertientes principales histrica, eleccin o escogencia racional,
econmica o sociolgica se sita en el anlisis de las condiciones de
produccin y de evolucin de estas instituciones y cmo stas, a su.
vez, influyen en las dinmicas sociales y permiten as pensar el Estado en interaccin (Muller, Surel, 1998:44). Este enfoque es revelador
tambin de un fenmeno de sociedad creciente que considera o
37

POLtI7C-IS
_ PCsuctu

ANDR-NOri_ROTH

constata que las instituciones, y el Estado en general, se encuentran

debilitados frente a los ciudadanos y a las organizaciones privadas;
evolucin que lo obligara a negociar su autoridad (Lane, 1995:224).
NEOINSTITUCIONALISMO HISTRICO
El enfoque histrico se centra principalmente en la necesidad
de aprehender el Estado en una perspectiva de largo plazo y de
manera comparativa, al situar ste en el centro del anlisis. Los
investigadores que se inscriben en esta corriente buscan
conceptualizar la relacin entre las instituciones y el comportamiento
individual en trminos relativamente amplios. Ellos prestan particular atencin a las asimetras de poder que derivan de la accin y
del desarrollo de las instituciones. Adems, tienden a percibir el
desarrollo institucional como el resultado de una dependencia del
sendero (path dependence) y de consecuencias imprevistas.
El concepto de dependencia del sendero describe la existencia
de movimientos cumulativos que cristalizan los sistemas de accin
y las configuraciones institucionales propias de una poltica pblica o
de un subsistema particular. Esta situacin va a determinar siempre
con ms fuerza un camino especfico para la accin pblica. En
otras palabras, la herencia institucional y poltica pesa sobre la seleccin de la accin pblica: no hay tabula rasa. Finalmente, los investigadores intentan asociar el anlisis institucional a la influencia que
pueden ejercer factores cognitivos como las ideas o la cultura
sobre los procesos polticos (Muller, Surel, 1998:14 '15 y 132-133).
Los principales temas de investigacin han sido, por el momento, el
anlisis en una perspectiva comparativa de las polticas sociales y
macroeconmicas.
NEOINSTITUCIONALISMO Y

ET F.CCIN RACIONAL

Esta corriente trata de incorporar en la escuela del racional choice

una dimensin complementaria centrada en el papel de las instituciones como reductoras de incertidumbre y como factor determinante para la produccin y la expresin de las preferencias de
los actores sociales. Este enfoque parte del postulado de que los
38

actores pertinentes tienen una serie de preferencias y gustos y que

se comportan de manera instrumental, con base en una estrategia
calculada, es decir racional, con el fin de maximizar sus posibilidades de realizar estas preferencias (Muller, Surel, 1998:45). En esta
perspectiva la permanencia de las instituciones se explica por el
apego de los actores a stas, porque reducen la incertidumbre y
facilitan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que neutralizan la competencia en el sector.
NEOINSTITUCIONALISNIO ECONMICO
El origen de la corriente econmica del neoinstitucionalismo,
cercana a la que se acaba de presentar, se encuentra en la pretensin de construir una teora general de la interaccin entre los intereses y las instituciones, vlida para el sector pblico. Para lograr
esto los autores se han propuesto recoger parte de la teora de las
escogencias o elecciones pblicas (teora delpublic choice) y parte del
paradigma econmico neoclsico. La economa neoinstitucional parte del postulado de que no es
el individuo quien tiene que adaptarse a las instituciones existentes,
sino a las instituciones que hay que cambiar, para facilitar a los
individuos la consecucin de sus intereses con mayor efectividad.
Es as como este enfoque centra su atencin en el papel del Estado
en la definicin de las bases de los arreglos contractuales que fijan los
costos de transaccin' entre intereses e instituciones. Estos arreglos

'Los costos de transaccin se definen como "los recursos necesarios para

medir tanto los atributos fsicos como legales de los bienes que se estn
cambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer cumplir los acuerdos y la
incertidumbre que refleja el grado de imperfeccin en la medicin y cumplimiento de los trminos de intercambio (...)". Se incluyen tambin los "costos de bsqueda e informacin, costos de arreglos y decisiones, costos de
accin de vigilancia y polica" (North y Coase, citados en Kalmanovitz,
2001:37).
39

ANDR:Not RoTH

dependen bsicamente de las tecnologas existentes y de la disponibilidad de recursos naturales. Cuando estos elementos cambian, entonces, se inicia un proceso en el cual el Estado puede
jugar un papel fundamental para minimizar los costos de transaccin mediante la innovacin institucional. Los cambios
institucionales deben afectar la anterior estructuracin de los intereses para lograr un equilibrio ms competitivo, con el fin de
evitar el mantenimiento o la creacin de rentas de situacin o de
rent-seekers que capturen la poltica a su favor (Lane, 1995:227ss).
En esta concepcin, el Estado debe operar en el marco de una
competicin perfecta evitando que su intervencin, mediante sus
instituciones, perturbe el equilibrio competitivo del mercado: la
intervencin del Estado debe favorecer la disminucin de los
costos de transaccin.
Las implicaciones polticas de esta corriente son evidentes: por
ejemplo, Wiesner (1997) en su anlisis de las polticas pblicas colombianas desde esta perspectiva neoinstitucional econmica, subraya a lo largo de su estudio que es necesario cambiar el diseo
de las polticas pblicas para que stas, entre otras cosas, no restrinjan la competencia. Esta posicin tambin la defiende el economista y ex marxista Salomn Kalmanovitz en uno de sus ms
recientes libros (2001), quien descubre las virtudes del liberalismo poltico y de la tica protestante para el desarrollo capitalista, y
lamenta la ausencia de estos factores en Colombia. Estas posiciones conllevan, naturalmente, a concluir que es preciso modificar
"los marcos constitucional y macroinstitucional (...) [de Colombia
para que stos ofrezcan las] condiciones conducentes a la mayor
eficiencia, a la mayor equidad y al logro de una utilidad para una
sociedad como un todo" (Wiesner, 1997:126). En otras palabras
se trata de implementar el programa poltico neoliberal de reduccin del Estado.
La orientacin poltica que se desprende de esta vertiente del
neoinstitucionalismo tiende claramente a la reduccin de la actuacin del Estado como regulador social, en favor de una regulacin ofrecida por la mano invisible de las fuerzas del mercado.
Como lo seala Kalmanovitz (2001:29) "las reformas (de orientacin neoinstitucionalista) tendran que ver con reducir los obstcu40

POLITICAS PBLICAS

------- -

los a la acumulacin de capital de largo plazo, reducir los costos de

transaccin y profundizar el desarrollo de las instituciones".
Esta postura analtica neoliberal es la que predomina desde hace
ms de un decenio en instituciones internacionales como el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional., etc. Con eso se entiende la orientacin de las reformas estructurales que estas instituciones imponen a los pases que acuden a ellas como condicin
para la obtencin de crditos (ver Stiglitz, 2002).
NEOINSTITUCIONALISNIO SOCIOLGICO

La vertiente sociolgica del neoinstitucionalismo se inserta en

una renovacin de las orientaciones y conclusiones de la sociologa de las organizaciones, pues contrariamente a sta, la sociologa neoinstitucional postula que la mayora de las formas -y
procedimientos pueden ser entendidos como prcticas particulares de origen cultural parecidas a los mitos y ceremonias inventadas en numerosas sociedades. - De esta forma el anlisis de las
organizaciones integra el estudio de las variables culturales en la
aprehensin de las condiciones de formacin y de funcionamiento
de las organizaciones. Desde esta perspectiva ampliada se desprende que los factores culturales son instituciones, lo que incita
al anlisis de elementos cognitivos entendidos como instituciones culturales que pesan sobre los comportamientos individuales y que determinan la legitimidad de las organizaciones Iuller,
Surel, 1998:46).
3. HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

Los enfoques tericos representan slo una cara de la realizacin de una investigacin en polticas pblicas. El desplazamiento
del ngulo de anlisis ha obligado al investigador a desarrollar nuevos instrumentos. Poco a poco se ha construido una especie de
caja de herramientas en la cual el investigador encuentra conceptos
y modelos asociados a las distintas posturas tericas, que ayudan a
descomponer y a clasificar la hidra de las actividades pblicas en
elementos analticos ms comprensibles.
41

ANDR-Nori.
_ Ron-'
Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar
datos especficos a los objetos de anlisis. Ellos proponen una.
simplificacin de la realidad por medio de la seleccin, la disposicin y la articulacin de varias categoras observables o conceptuales. Son unas herramientas construidas especficamente para
recolectar, organizar, interpretar, entender y explicar datos sobre
las polticas pblicas; permiten observar la realidad a travs de
un filtro conceptual los elementos de la clave analtica con el
fin de facilitar su organizacin y entendimiento. Es preciso recordar que "la recolecta de datos sin un modelo para organizarlos resulta ser un ejercicio ciego, y disponer de modelos sin
recolectar datos no permite ninguna explicacin argumentada"
(Lane, 1995:73).
Dentro de esta caja de herramientas, se encuentran a disposicin de los politlogos y otros estudiosos varias como por
ejemplo: las tipologas particularmente la tipologa de Lowi
las distinciones entre instrumentos de intervencin del Estado; los programas de polticas pblicas y; finalmente, la ms
conocida de las herramientas, el ciclo de poltica o polig gcle.
Esta ltima, sin duda alguna, es la ms conocida y utilizada, en
particular por sus cualidades heursticas y su flexibilidad de uso.
Obviamente, el uso de estas herramientas se puede hacer de
manera complementaria. A continuacin se presentan brevemente estas herramientas para luego detenerse un poco ms de
tiempo en el poli g gcle.
3.1. LAS TIPOLOGAS

La inmensa heterogeneidad de las polticas y acciones pblicas

constituye un problema serio para el analista de poltica pblica.
Las tipologas buscan organizar las acciones pblicas para facilitar
su anlisis y su comparacin nacional e internacional. Por lo general
se tratan de encontrar los puntos comunes de las diferentes polticas en momentos o temas distintos. Una manera sencilla de clasificar las polticas consiste en distinguirlas a partir de uno o varios
criterios objetivos. La mayora de las tipologas en polticas pblicas se inspiran en la famosa tipologa de Lowi (1964, 1972).
42

PoLtric_As FT:73LIC-IS

La clasificacin propuesta por Lowi distingue cuatro tipos de

polticas a partir del cruce de las siguientes dos variables indicativas
del modo de coercin utilizado por la poltica pblica:
- coercin que se ejerce directamente sobre el comportamiento de
los afectados versus coercin que se ejerce sobre el entorno del
comportamiento de los afectados; y
- coercin indirecta o lejana versus coercin directa o inmediata con
la cual opera la poltica pblica.
Si la coercin opera directamente sobre el comportamiento de
los individuos y es, a la vez, indirecta, se trata de una poltica distributiva.
Aqu el ejemplo son las polticas de prestacin de servicios individuales tales como una autorizacin para construir: el Estado distribuye individualmente un derecho.
Si la coercin opera sobre el entorno del comportamiento individual y es indirecta, entonces es una poltica constitutiva o de infraestructura. Por ejemplo las reglamentaciones que afectan el
funcionamiento del sistema poltico, administrativo o la distribucin del poder poltico.
Cuando la coercin ejercida por la poltica opera directamente
sobre el individuo y su efecto es directo o inmediato, se trata de
una poltica reglamentaria. Son las reglas como el Cdigo de Trnsito
o las de orden pblico que buscan regir los comportamientos de
los individuos bajo la amenaza de una sancin directa.
Si, finalmente, la coercin acta sobre el entorno del comportamiento del individuo y es directa, es una poltica redistributiva. Es el
caso de las polticas de redistribucin de los ingresos de un grupo
social hacia otro, cuando se cumple con algunos criterios generales.
El ejemplo tpico es el de las polticas de jubilacin.
A pesar de que la tipologa de Lowi es bastante sencilla y explcita su operatividad no es evidente. Siempre queda difcil., en los
casos concretos, determinar si una poltica pertenece a tal o cual
categora debido a la multiplicidad de sus contenidos.
En Amrica latina, Oszlack (1986) ha desarrollado una aplicacin interesante a partir de la tipologa de Lowi en el caso de los
regmenes polticos latinoamericanos. El autor muestra la existencia de una interdependencia entre el tipo de rgimen establecido y
las principales orientaciones de las polticas pblicas. Es as como
43

ANDR-N Ron-1
los regmenes autoritarios burocrticos privilegian las polticas de
tipo reglamentario y de infraestructura; los regmenes democrticos liberales prefieren las polticas redistributivas y, finalmente, los
regmenes neopatrimoniales se quedan con las polticas distributivas
y simblicas.
Otras tipologas han sido propuestas, por ejemplo, a partir de las
caractersticas de integracin o fragmentacin del sistema de decisin y de las estructuras de la demanda (Salisbury, 1968); o a partir
de los mtodos de conduccin poltica, de los instrumentos de gestin administrativos, etc. (Meny, Thoenig, 1992:102). A partir de un
enfoque neomarxista, O'Connor (1973) ha propuesto clasificar las
polticas pblicas de los Estados capitalistas en dos categoras: las
politicas pblicas de acumulacin y las de legitimacin. Por otra parte, un
punto de vista estructuralista distingue tres clases de polticas pblicas: las polticas hegemnicas, transaccionales y de dominacin (Vargas
Velsquez, 1999:64-65). Otra propuesta se interesa por el modo de
pilotaje o conduccin del cambio por parte del Estado: conduccin mediante prescripciones, incitaciones, oferta de servicios o informacin y persuasin (Zirnmermann, Taddei, 1996:89-90).
Sin embargo, el anlisis comparativo de las polticas pblicas,
particularmente a nivel internacional, se enfrenta an a grandes obstculos por la ausencia de datos homogneos, la difcil consecucin
de datos comparables y la abundancia de variables (ver Meny,
Thoenig, 1992:223ss). Tambin la tendencia de los investigadores a
proponer cada uno una tipologa nueva constituye una prctica nefasta para la integracin de los resultados (Feick, 1990:179-225).
3.2. Los INSTRUMENTOS DE INTERVENCIN DEL ESTADO
El Estado tiene a su disposicin un catlogo de instrumentos
de intervencin muy diversificado. Al disear una poltica pblica
el Estado decide sobre el uso de uno, otro o varios de estos instrumentos para su implementacin. El estudio de una poltica pblica
en funcin de los instrumentos jurdicos que se han previsto e
implementado permite dar indicaciones sobre cmo el Estado y
las instituciones han entendido el problema que buscan resolver y
revela la concepcin predominante de la autoridad. El anlisis com44

PoLtricAs pcBucAs
parativo de los mritos respectivos y de la eficacia de los instrumentos utilizados expresados casi siempre bajo una forma jurdica para enfrentar problemas similares en lugares o tiempos
diferentes puede ser una ayuda importante para el diseo de las
polticas pblicas.
En este sentido se pueden distinguir los siguientes instrumentos
de intervencin (Centre d'tude de technique et d'valuation
lgislatives ,Cetel, 2000):
- Instrumentos prescripti vos. Son aquellos que buscan modificar el
comportamiento mediante la obligacin, la interdiccin y la autorizacin. Es el medio de accin tradicional del Estado y para su
implementacin es necesario prever las disposiciones de sancin y
los medios administrativos de coercin que aseguren su cumplimiento.
- Instrumentos incentivos. Con estos instrumentos no se pretende
obligar a un comportamiento mediante el miedo a la sancin,
sino a inducir a una conducta mediante la recompensa. Estos
instrumentos se diferencian de los anteriores por la naturaleza de
la sancin, la cual no es jurdica sino que puede ser moral, econmica o de hecho. En esta categora entran instrumentos de tipo
financiero como los subsidios, las tasas de incitacin negativa.
imponer una tasa sobre un producto para disminuir su consumo, por ejemplo. Se puede tambin pensar en una combinacin de stos (incentivos mixtos). Otra manera de actuar para el
Estado consiste en desarrollar instrumentos de informacin para
incitar a un comportamiento mediante la publicidad enfocada o
no a grupos de poblacin especficos, las sugerencias, las advertencias y los votos. En este ltimo grupo de instrumentos la coercin no es fsica o econmica, sino que busca establecer una presin
social o moral para cambiar un comportamiento alcoholismo,
tabaquismo. Otra posibilidad es la de implementar instrumentos
educativos, los cuales consisten en entregar una informacin especializada a un grupo de personas para que se formen en un sector
de actividad por ejemplo las normas y las tcnicas de instalacin
de calentadores a gas para las personas activas en este sector. En
este grupo de instrumentos se pueden tambin sealar los instrumentos edificantes. Se trata de reconocer y valorar el comporta45

.ANDR-Non.Ron-i
miento que se considera como ejemplar para los dems premios, medallas, etc. Finalmente, se pueden citar los instrumentos
de presin reglamentaria que son los que utiliza el Estado para
amenazar como una espada de Damocles con la reglamentacin de un sector de actividad en el caso de que ste no sea capaz
de lograr los objetivos fijados por el Estado en la autorregulacin.
- Instrumentos de coordinacin. La multiplicacin de las polticas pblicas
obliga a desarrollar mecanismos de coordinacin entre ellas. La planificacin y los estudios de impacto son los principales instrumentos
a disposicin del Estado para esta funcin (ver captulos III y V).
- Instrumentos de organkacin y de procedimiento. La realizacin de una
actividad necesita de la definicin de unas modalidades para la
accin. Los instrumentos de organizacin definen el marco en el
cual se va a desarrollar el proceso de la politica pblica. Este marco puede ser formal en el caso de una Comisin o un Concejo
municipal o informal. Los instrumentos de procedimiento complementan los instrumentos de organizacin y definen el proceso
formal de decisin y de administracin.
- Instrumentos materiales. El Estado tiene la posibilidad de proporcionar directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la
educacin o la salud.
- Instrumentos de delegacin a socios. La evolucin reciente del papel del
Estado, particularmente en la lgica neoliberal, tiende a considerar
que las instituciones pblicas deben colaborar con organizaciones
privadas, paraestatales o con organizaciones no gubernamentales
(ONG) en la consecucin de sus objetivos en trminos de polticas
pblicas, particularmente en su ejecucin. Diferentes modalidades,
como la contratacin de servicios, los convenios colectivos o la delegacin de tareas pblicas a actores privados entran en consideracin.
3.3. PROGRAMAS DE POLTICAS PBLICAS, PROGRAMAS POLTICOS
Y COMPLEJIDAD SOCIAL

La nocin de programa de polticas pblicas hace referencia a

un instrumento que tiene la ambicin de coordinar e integrar una
poltica pblica determinada en un nivel macro o metapoltico. De
modo que se entiende por programa de polticas pblicas no sola46

PouncAs PBLICAS
mente una poltica pblica definida por sus objetivos y sus medios sino un conjunto de polticas coherentes entre s y que se refieren a una problemtica particular. El programa de poltica pblica
comprende entonces la definicin de las metas, de las estrategias y
tcticas, los anlisis prospectivos y retrospectivos (ver captulo V), la
coordinacin de las diferentes medidas necesarias, las medidas de
implementacin y los mecanismos de evaluacin (Cetel, 2000).
Con un criterio vecino al precedente algunos juristas han desarrollado una reflexin sobre la evolucin de la concepcin del
derecho como instrumento de regulacin de la sociedad. En particular Willke (1991), inspirado en la teora sistmica de Niklas
Luhmann (1989, 1993), propone una clasificacin de las polticas
pblicas en relacin con la concepcin del <pilotaje jurdico de la
sociedad. El autor desarrolla su propuesta a partir del diagnstico
sobre la incapacidad del Estado y del derecho en adecuar y garantizar la gobemabilidad de las sociedades complejas (Willke, 1991:66).
A partir de all, Willke distingue tres programas polticos diferentes
que corresponden a tres concepciones del derecho que predominaran en las distintas formas histricas del Estado: los programas
condicionales en la poca del Estado liberal clsico (Estado-gendarme), los programas finak- ados para el Estado intervencionista (Estado providencia) y los programas relaciona/es para la fase
contempornea del Estado (ver Arnselek, 1982).
Los programas condicionales son las politicas pblicas que se
fundamentan en una concepcin causal de tipo si..., entonces....
Esta concepcin ha permitido al Estado resolver con xito los
problemas sencillos y los conflictos comunes de regulacin social
mediante la represin. La complejizacin de las relaciones sociales ha provocado la emergencia de los programas polticos finalizados propios del Estado intervencionista o de bienestar, es decir,
la emergencia de polticas que aspiraban a alcanzar objetivos sociales y econmicos determinados, con el apoyo de un derecho finalizado articulante de medios y objetivos. El instrumento de
regulacin social principal, en este caso, es el dinero. Para terminar,
debido al grado de complejidad alcanzado por las sociedades
occidentales, en las cuales el Estado est, de un lado, sobrecargado
y, del otro, con una capacidad de pilotaje reducida, se estima que
47

PoLtricAs PBLICAS

ANDR-NOEL Ram

es necesario desarrollar programas relacionales. En este caso, los

autores hablan de una concepcin jurdica reflexiva, pues consideran
el derecho reflexivo como la solucin a los problemas producidos
tanto por la sobrerreglamentacin del Estado intervencionista,
como por el lairserfaire (dejar hacer) del liberalismo (Cetel, 2000).
El derecho reflexivo pretende favorecer una capacidad de
empata en relacin con los dems sistemas; es decir, propiciar la
interaccin entre las distintas esferas sociales mediante la organizacin de negociaciones y concertaciones (consideradas como
lugares de aprendizaje de la empata) para facilitar 'la autorregulacin de los sistemas mediante reglas de procedimiento y de
organizacin al interior de los campos de problemas especficos.
Igualmente se pretende garantizar por esta va la formulacin de
las metas legislativas indicativas (Willke, 1992; Papadopoulos,
1995). En este esquema el Estado tiene un papel de coordinacin entre los actores sociales ms que de direccin (El Estado
como primus inter pares segn la teora sistmica de N. Luhmann;
ver Garcia Amado, 1988; Roth, 1995; Faria, 2001). La herramienta principal de regulacin (el medium) ya no es la fuerza o el
dinero, como en los programas polticos anteriores, sino la informacin (Willke, 1991: 82-83).
La poltica de lucha contra el alcoholismo permite darnos cuenta
de las consecuencias de estos cambios de enfoques. En un primer
momento se desarroll un programa condicional basado en la
represin: el consumo de alcohol era prohibido (por ejemplo, los
Estados Unidos durante el tiempo de la prohibicin). Posteriormente, con un programa finalizado se pens en reducir el
consumo de alcohol mediante la sancin econmica: no se prohibe el consumo, sino que se imponen impuestos disuasivos sobre
la venta por ejemplo Suecia y los Estados de bienestar en general. Por ltimo, un programa relacional considera que mediante
la informacin a los consumidores (campaas de prevencin), se
lograra convencerlos de las ventajas de no consumir alcohol.
Mediante el desarrollo de esta perspectiva, y a partir de una
reflexin sobre las dimensiones de la complejidad social y sus
implicaciones para la regulacin social, Papadopoulos (1995) propone una tipologa de las diferentes polticas pblicas centradas en
48

la informacin y desplegadas hoy en da con ms vigor y frecuencia por los Estados. La clasificacin se realiza segn cuatro estrategias de implementacin predominantes: las politicas basadas en la.
negociacin (convenios colectivos, participacin), en la delegacincontratacin externa a empresas privadas o a ONG, en la coordinacin
y la mediacin y, finalmente, las politicas que descansan sobre el saber
(ejemplo: las comisiones de tica).
3.4. EL POLICY CYCLE

El polig gcle propone una descomposicin de la poltica pblica en una serie de etapas o de secuencias lgicas. Es as como esta
herramienta propuesta por Jones (1970) distingue cinco fases en la
vida o el desarrollo de una poltica pblica: identificacin de un
problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y evaluacin (ver cuadro 2-1).
Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la desventaja) de presentar
la poltica pblica como una sucesin de secuencias que corresponden a la representacin clsica y racional de la poltica con sus distintos escenarios y actores. Adems, el modelo es lo suficientemente
general como para permitir su utilizacin para cualquier poltica, y
facilita la delimitacin del objeto de anlisis. Debido a estas cualidades es frecuente que los mismos actores de las polticas pblicas
utilicen el polig gcle como un modelo normativo para la accin.
Primero, en la fase I, una situacin es percibida como problemtica por los actores polticos y sociales. Idealmente los partidos
polticos, los sindicatos y gremios traducen en su lenguaje el problema que perciben a travs de la expresin de sus miembros; se
solicita entonces una accin pblica y se busca que el problema
est inscrito en la agenda del sistema poltico (agenda set/Mg). En la
segunda fase, una vez lograda la inscripcin en la agenda gubernamental, la administracin trata de elucidar el problema y propone
una o varias soluciones al mismo (polig formulation). Tercero, los
actores e instituciones autorizados para tomar la decisin (gobierno, parlamento) examinan la o las soluciones existentes y deciden
la respuesta. La cuarta fase concierne a la implementacin prctica
de la decisin (io su no implementacin!) Por lo general es la
49

2-1.- EL POLICY CICLE SEGN JONES (1970)

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FASE II
onliulacin de
soluciones o
acciones
-Apreciacin de los
acontecimientos
-Definicin de un
problema
-Agregado de
intereses
-Organizacin de las
demandas
-Representacin y
acceso ante las
autoridades pblicas
Demanda de la
accin pblica

Propuesta de una
respuesta

-Reacciones a la
accin
-Juicio sobre los
efectos
-Expresin

-Ejecucin
-Gestin y
administracin
-Produccin de
efectos

-Creacin de una
coalicin
-Legitimacin de la
poltica elegida

-Elaboracin de
respuestas
-Estudio de
soluciones
-Adecuacin a los
criterios

Impacto sobre el
terreno

Poltica efectiva
de accin

Accin poltica o
reajuste

Fuente: Tomado y adaptado libremente de Meny, Thoenig (1992)

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ANDR-Non. Ron/
sas crticas, de las cuales surgieron otras propuestas para el anlisis.

A continuacin vamos a presentar algunas de las principales crticas que se han hecho al enfoquepokg gcle, las cuales han contribuido al desarrollo de los enfoques llamados del tercer grupo
presentados anteriormente.
El modelo delpolig gcle de Jones dispone de importantes ventajas para el anlisis, como su focalizacin sobre los procesos ms
que sobre una u otra institucin; como el hecho de desagregar la
poltica pblica en segmentos para facilitar el anlisis y como su
orientacin hacia el estudio de los efectos concretos, pero estas
mismas ventajas tienden a sesgar el anlisis. Por ejemplo, Sabatier
(1988:129ss) critica el modelo por su incapacidad de dar explicaciones de carcter lgico por medio de la formulacin y comprobacin de hiptesis. No permite responder a preguntas de tipo
cules son las condiciones que transforman el proceso de una fase a
otra? Otra limitacin es la tendencia a situar la evaluacin slo al
final del proceso. Segn Sabatier los actores u observadores realizan, formal o informalmente, operaciones de evaluaciones a todo
lo largo del proceso. El modelo tambin tiende a privilegiar un
enfoque de arriba hacia abajo (top-down) que favorece el punto de_
vista del legislador (ver captulo III). Un anlisis que privilegia demasiado la perspectiva legalista e institucional no es satisfactorio
para aprehender una poltica pblica compleja con un sinnmero
de medidas e interacciones. Por ltimo, el dcoupage o recorte de la
poltica en varias etapas distintas conceptual y temporalmente, y
bajo una presentacin lineal dificulta mostrar las conexiones entre las fases (dnde empieza y dnde termina una fase?) y el carcter reiterativo de los ciclos.
Algunas crticas se centran particularmente en la dificultad que
presenta el modelo para el anlisis de la implementacin de las polticas pblicas. En efecto, la separacin de las fases de formulacin,
decisin, implementacin y evaluacin resulta ser una operacin muy
compleja. El pokg gcle postula que la implementacin es una etapa
postdecisional, y que la administracin encargada ejecuta la poltica
segn los textos escritos; por lo tanto, si se presentan problemas
durante la implementacin se trata de un problema tcnico que se
puede mejorar. Para Yanow (1987), en la actualidad, ya es imposible
52

POLTICAS PBLICAS

considerar la implementacin como una mquina. Los ejecutores

de la poltica estn inscritos en un contexto histrico, social y cultural
especfico y, a partir de este contexto, los actores de la implementacin
realizan un trabajo de interpretacin y de traduccin del sentido y
del significado de un texto segn su propio sistema de valores. Existen, por lo tanto, una lgica interpretativa de la ejecucin de las politicas
y una cultura de la poltica pblica. De manera que la lgica de la
implementacin se fundamenta sobre las interpretaciones que hacen
de la norma los ejecutores. No hay irnplementadores neutrales.
Yanow (1987) propone entonces un enfoque cultural para explicar
la implementacin de las polticas pblicas: los investigadores, en vez
de preguntarse cul es la implementacin existente, deberan ms
bien indagar sobre cmo los ejecutores y los destinatarios han interpretado la norma, para luego analizar la implementacin en funcin
de esta interpretacin y de su compatibilidad o incompatibilidad
con la norma. Esto significa en la prctica que cada ejecutor va a
interpretar la norma a partir de sus valores: siempre va a existir una
multitud de interpretaciones de una misma norma; lo cual se va a
reflejar en la existencia, no de una sola implementacin, sino de una
multitud de implementaciones relacionadas con las distintas interpretaciones que se harn de la misma norma.
De lo anterior tenemos las siguientes deducciones:
- Ejecutar una poltica pblica o una norma es un trabajo continuo
de interpretacin y de reinterpretacin que depende de los actores,
de su nmero, del nivel de abstraccin de la norma y de la estabilidad o no del contexto de la implementacin.
- El significado de una norma se construye por interacciones entre
decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores
y destinatarios.
- La interaccin significa para los actores siempre persuasin y
estrategia para imponer su propia interpretacin y destruir o descartar las interpretaciones de los dems actores. El sentido de una
implementacin va a depender de la dinmica de las interacciones
entre administracin pblica, actores paraestatales (sociedad civil)
y, ms que todo, destinatarios.
- La interpretacin continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la implementacin hace de sta un proceso que se adapta al
53

ANDR-NoEL.Ron-i

contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contextuali7acin por los ejecutores; es como si renaciera luego de su
primera adopcin por la instancia formal de decisin (gobierno,
parlamento). Este renacer se hace en funcin de los contextos,
temas y problemas que estructuran los discursos as como la
implementacin misma de la poltica pblica (Zirnmermann, Taddei,
1996:81-82).
Otra crtica a este enfoque, elaborada por Muller y Surel
(1998:28-32), parte de la observacin de que el modelo tiende a
hacer creer que el objetivo de las polticas pblicas es la resolucin
de los problemas. Esta postura terica del anlisis de polticas pblicas, implcita, tiene dos consecuencias principales. La primera es
una tendencia a dar demasiado peso a la funcin de decisin de las
polticas: hacer una poltica es tomar (las buenas) decisiones. Segn
los autores, por el contrario, es necesario partir de la idea de que
las polticas pblicas no sirven para resolver los problemas. En
realidad los problemas son resueltos por los actores sociales mediante la implementacin de sus estrategias, la gestin de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendi7aje. Las polticas
pblicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual
los actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones; por lo tanto, hacer una poltica pblica, no es resolver un problema, sino construir una nueva representacin de los problemas
que instaura condiciones sociopoliticas para el tratamiento de stos por la sociedad y, a la vez, que estructura la accin del Estado
(Muller, Surel, 1998:31).
En segundo lugar, considerar que las polticas pblicas se limitan a ser un espacio de confrontacin entre hacedores de poltica
(polig makers), es ocultar el hecho de que las polticas pblicas constituyen una dimensin de la actividad poltica en la sociedad. Hacer una poltica pblica es tambin hacer poltica (en el sentido de
po/itics), pero por otros medios. Las polticas pblicas son los elementos de un proceso ms amplio de regulacin poltica y de
legitimacin en la sociedad. Eso quiere decir que no se pueden ver
las polticas pblicas nicamente como un conjunto de estrategias
organizacionales, sino que es necesario ir ms all de esto para
mostrar que las polticas pblicas son un elemento de participa54

POLITICAS PCILICAS

cin poltica que interacta con las formas tradicionales de participacin poltica como el voto o la militancia, y, adems, puede
complementarlas. Esta perspectiva permite ligar las polticas pblicas a las dinmicas y a los actores de la poltica 9olitics) y a los
procesos e interacciones que participan en la formacin y evolucin de lapo/i, es decir, de la forma como se gobiernan las sociedades humanas (Muller, Surel, 1998:32).
A pesar -de las limitaciones y crticas que acabamos de presentar, consideramos que el polig gcle sigue siendo una excelente puerta de entrada pedaggica para presentar el anlisis de las polticas
pblicas y, por tal razn, hemos decidido usarla para la estructuracin
de los siguientes captulos.

55

POLTICAS PBLICAS

CAPTULO II
IDENTIFICACIN, CONSTRUCCIN DE
PROBLEMAS Y AGENDA POLTICA
1. AGENDA POLTICA Y CONSTRUCCIN DEL PROBLEMA
El problema central de esta fase de la poltica pblica consiste
en entender los procesos por los cuales una autoridad pblica o
administrativa est abocada a tratar un tema. Por qu en algn
momento, y a travs de qu mecanismos, un tema se torna problemtico y obliga a las autoridades pblicas o al Estado a intervenir
y a hacer algo? Se pueden distinguir analticamente dos elementos
que se articulan: la construccin del problema social como problema que necesita una intervencin pblica de una parte y su inscripcin en la agenda politica (agenda setting) de otra.
El trmino agenda se utiliza para indicar "el conjunto de problemas percibidos que necesitan un debate pblico, o incluso la
intervencin (activa) de las autoridades pblicas legtimas"
(Padioleau, 1982: 25). De manera intuitiva es claro que no todos
los problemas terminan en la agenda pblica (o poltica); lo cual
significa que existen condiciones de acceso, y por lo tanto mecanismos de exclusin, a la inscripcin en la agenda. Estas condiciones,
dinmicas y procesos sociales y polticos que rodean la construccin de problemas y de la agenda gubernamental se encuentran en
el centro de inters del analista. La nocin de agenda no es fcil de
definir con precisin. El men del Estado es complejo. Es posible especificar las agendas segn las instituciones; por ejemplo, se
puede distinguir la agenda gubernamental, la agenda legislativa, la
agenda administrativa, etc. Habra tambin posibilidad de hablar
de una agenda formal y de una agenda informal oculta: los te57

ANDR-N0aLROTH

mas que figuran pblicamente como tareas de las instituciones

no son necesariamente los que se trabajan. Otra distincin muy
comn consiste en diferenciar la agenda coyuntural de la agenda.
institucional. Esta ltima correspondera a los temas que regresan peridicarnt uf-e, de manera previsible, en la agenda pblica.
El tema clsico es, por ejemplo, el presupuesto anual del Estado:
cada ao y a una fecha conocida se sabe que se va a debatir este
tema. En cambio, la agenda coyuntural hace referencia a temas
que surgen en un momento dado y bajo una modalidad o proceso especfico para el cual las autoridades pblicas no necesariamente estaban preparadas. A manera de ejemplo podemos citar
cmo los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Esta-dos Unidos provocaron una importante modificacin de su agenda poltica tanto nacional como internacional. Es a estos ltimos
procesos de tipo coyuntural a los cuales nos vamos a referir principalmente a continuacin.
El reconocimiento de la realidad como una realidad problemtica y su traduccin discursiva nos obliga a incursionar primero en el
tema de la representacin de los problemas, y ms especficamente
en la representacin social y poltica de los problemas. La represen-,
tacin no es un dato objetivo. Es una construccin que resulta del
conjunto de las luchas que los actores sociales y polticos libran para
imponer una lectura de un problema que sea la ms ventajosa posible para sus intereses (entendidos en un sentido amplio). La definicin de lo que se puede problematizar est ligado de manera ntima
a esta representacin y es el resultado de la tensin entre el ser como
construccin objetivada y el deber set
Lenoir (1989:78-98) distingue as tres fases en la construccin
de los problemas. Primero se necesita que haya una transformacin en la vida cotidiana de los individuos originada por cambios
sociales que afectan de manera diferenciada a los grupos sociales.
Esta transformacin de la vida de los individuos es la que genera
una tensin por la cual las personas perciben una situacin, explcita o implcitamente, como anormal o problemtica. Sin embargo, esta tensin inicialmente vivida como un problema privado,
individual, tiene que transformarse en un problema social (colectivo), y entonces el problema tiene que encontrar una formulacin
58

POLTIC.AS PBLICAS

pblica, lo cual se constituye en la segunda fase. El paso de un

problema privado a un problema social tiene por lo tanto sus
vectores. Se necesita que personas o grupos tengan la capacidad (y
el inters) de llevar la vocera del problema, y le den una definicin
y lo expresen en un lenguaje adaptado, para que se vuelva pblico a travs de los medios de expresin pblica. En este punto
cabe resaltar el papel importante que pueden jugar los medios de
comunicacin, los crculos acadmicos y cientficos y los actores
polticos en la definicin y la difusin del problema. Definir un
problema obliga necesariamente a dar elementos sobre las causas
y, por lo tanto, a dar soluciones posibles; por ejemplo, segn se
defina el problema de la drogadiccin como un problema de orden pblico (los drogadictos son delincuentes) o de salud pblica
(los drogadictos son enfermos), la solucin ser muy distinta para
aquellos que consuman drogas ilcitas: la crcel en el primer caso y
la clnica en el segundo.
Finalmente, una vez reconocido el problema como un problema social y formulado como tal, se busca su institucionalizacin;
es decir, el reconocimiento de la necesidad de una intervencin
pblica (o poltica) que se traduce generalmente en leyes y reglamentos. Esta institucionalizacin se realiza a travs de un proceso
que tiende a legitimar tanto la formulacin dada al problema como
a sus portavoces o promotores (ver Lenoir, 1986; Bourdieu,
Christin, 1990). El carcter socialmente construido de los problemas
significa que los ms graves no sean los que figuren necesariamente en
la agenda gubernamental. De la misma manera la posicin social
de los grupos promotores de una poltica en la estructura
sociopoltica es determinante tanto para su inscripcin como para
su solucin. De cierta forma los problemas y las soluciones
compiten entre ellos para figurar en la agenda: un problema que
aparece importante en un momento dado puede dejar de interesar en otro momento, sin que se le haya dado solucin. La falta de
informacin, la no mensurabilidad del problema, las situaciones
que provocan efectos negativos slo a largo plazo, la falta de anticipacin o la inexistencia de soluciones polticamente interesantes
son caractersticas que dificultan la inscripcin en la agenda. La tala
del bosque o la contaminacin de las aguas, la explosin demo59

,4:\JDR-NoEL.Ran-i

grfica y sus consecuencias previsibles en materia de salud, educacin y de vivienda (incluyendo las crceles) podran ser ejemplos
de problemas de difcil inscripcin en la agenda.
2. UN ESQUEMA ANALTICO PARA LA DEFINICIN DE UN
PROBLEMA

Si bien es cierto que la definicin de un problema es un problema poltico per se, no significa que se debe renunciar a todo intento
de definicin objetiva de los problemas que surgen en la sociedad.
En particular, es una tatra que debera ser seriamente asumida por la
administracin pblica, las universidades y los centros de investigaciones, con el objetivo de proporcionar una informacin que permita conocer mejor el problema antes de que se tome una decisin
relativa a la necesidad y forma de regulacin pblica. La capacidad
de conocer las dimensiones de un problema mediante un anlisis
propio o autnomo de la situacin permite llevar a cabo una discusin ms argumentada con los actores politicos que reclaman una
intervencin y, as, legitimar ms una accin del Estado.
Un esquema analtico sencillo, en forma de preguntas, puede
ayudar a cuestionar la realidad del problema en sus dimensiones
ms pertinentes para el analista. La definicin del problema consiste entonces en determinar la naturaleza, las causas, la duracin, la
dinmica, los afectados y las consecuencias posibles del problema.
La naturaleza: En qu consiste el problema?
Las causas: En qu condiciones surgi el problema y cules son
sus causas? La normatividad existente sobre el tema genera problema?
La duracin: El problema es duradero o pasajero?
La dinmica: Es posible observar una evolucin del problema (ciclos, regularidades, agravacin)?
Los afectados: Quines son los afectados por el problema y de qu
modo lo estn (directa e indirectamente)?
Las consecuencias: Si no se interviene, qu sucedera a los afectados y
a los dems?
Responder a estas preguntas implica recolectar y organizar informacin y, eventualmente, realizar encuestas estadsticas o son-

POLTICAS PBLICAS

deos. Estas indagaciones deben permitir comprender cmo funciona el problema, facilitar la identificacin de los actores implicados e investigar las lgicas de comportamiento de stos. Adems,
este proceso es importante para explicar cmo se constituye el
problema y lograr detectar las interacciones entre los distintos actores y elementos del problema (Cetel, 2000).
3. Los MODOS DE INSCRIPCIN EN LA AGENDA POLTICA

Como se pudo ver, el proceso que permite la institucionalizacin

o la inclusin de un problema en la agenda es resultado de controversia entre varias definiciones posibles del problema que corresponden a las ideologas e intereses representados por los distintos
actores o grupos sociales. Pero, adems, el proceso no es siempre
idntico: los actores tienen a su disposicin varias estrategias en
funcin de sus invenciones, posibilidades, posiciones y recursos;
por lo tanto una agenda nunca es fija, puede estar sujeta a cambios
de manera inesperada a raz de algn evento o situacin nueva.
Estudiosos del tema han propuesto modelos o tipologas de los
procesos de inscripcin en la agenda. Aunque estas tipologas y
modelos nunca se presenten de manera pura en la realidad, permiten facilitar la identificacin de procesos. Por lo general, el estudio de caso muestra la existencia de una combinacin de estos
modelos en el transcurso del tiempo y por eso se tiende ms bien
a demostrar la existencia de elementos dominantes distintos segn
los casos analizados.
En este sentido, Cobb y Elder (1972) consideran que existen
tres condiciones para que un problema logre su inscripcin en la
agenda gubernamental. La primera es que el tema tiene que ser de
competencia de las autoridades pblicas, es decir, que se percibe a
las autoridades pblicas como capaces u obligadas a hacer algo.
La segunda condicin es que la distancia entre el deber ser y el ser
resulte suficientemente acentuada como para exigir una accin
poltica. La ltima condicin es que el problema tiene que presentarse bajo un cdigo o lenguaje adecuado (tcnica, ideolgica y
politicamente) para que la autoridad pblica pueda tratarlo (Meny,
Thoenig, 1992:123-124). Cobb y Elder han analizado diferentes
61

ANDR-NOn. ROTH

procesos de inscripcin en la agenda pblica para luego clasificarlos en cuatro tipos segn los objetivos perseguidos por los <promotores de problemas llamados empresarios polticos:
- El reajuste: se trata de corregir una situacin porque se present
un desequilibrio que pone en desventaja a un grupo que se constituye en empresario politico.
- La explotacin: los empresarios amplifican un problema que no
es suyo para sacarle ventaja.
- La reaccin a una circunstancia: un accidente o evento particular
permite poner en tela de juicio una poltica.
- La mejora: empresarios, sin que tengan inters particular en el
tema, se hacen cargo de l en nombre del inters pblico (en Thoenig,
1985: 23).
De manera simplificada, se puede concebir que la inscripcin
en la agenda proviene de dos fuentes. Una es externa al Estado y a
sus instituciones es el modelo de la demanda y la otra es interna al Estado y a sus instituciones es el modelo de la oferta administrativa.
En el modelo de la demanda son los distintos grupos sociales los que se movilizan para solicitar la intervencin del Estado.
Es el esquema clsico del Estado democrtico que responde a las
demandas formuladas por los ciudadanos. Por lo general la movilizacin de unos grupos provoca, como reaccin, la movilizacin
de otros grupos que se oponen al cambio deseado porque afectara ventajas o intereses adquiridos. Cada grupo presionar a las
autoridades con estrategias propias y utilizar los recursos que tiene a su disposicin. Es claro que los grupos sociales no estn en
condicin de igualdad entre ellos, en trminos de recursos y en
capacidad de acceso al sistema poltico. Quines son los que tratan de acceder a la agenda politica formulando exigencias? Chevallier
(1986:438ss) distingue tres tipos de empresarios segn su posicin estructural en la sociedad y que cumplen con una tarea de
intermediadn entre la sociedad y el Estado: los mediadores polticos, los mediadores sociales y los mediadores administrativos.
Los primeros son los partidos polticos y los gremios o grupos
de presin. Ellos realizan all su tarea clsica segn la teora democrtica: filtrar, codificar y agregar las demandas de sus bases para
62

POLTICAS PBLICAS

canalizarlas hacia el sistema politico bajo la forma de un programa politico o un pliego de peticiones.
Los segundos, los mediadores sociales, son los representantes
particulares que, por su posicin estratgica o por su aura personal,
disponen de una legitimidad social importante. Ellos hacen que se
presenten cortos circuitos en los caminos normales de la demanda. Se puede pensar en el papel de los intelectuales o los grandes
cientficos que logran influir sobre el contenido de los debates y se
interponen como mediadores privilegiados o exclusivos. Por ejemplo, en el caso colombiano, se puede ver claramente la influencia del
premio Nobel, Gabriel Garca Mrquez, en el tema de la educacin.
En los pases en desarrollo, por el slo hecho de ser representante
de un pas industrializado, un discurso puede tomar ms peso que si
proviene de una persona local. Por otro lado existe todo un proceso
de notabilizacin de personajes (caciques, gamonales) que se han
constituido en un paso obligado para tal o cual asunto y han monopolizado las comunicaciones entre el Estado y el medio representado (por ejemplo, entre el nivel nacional y los niveles regional y local);
situacin que obliga a los actores, as marginalizados, a la bsqueda
de otras vas de acceso (legales o ilegales).
Por ltimo tenemos a los funcionarios pblicos quienes tambin pueden convertirse en portadores de demandas del medio en
el cual intervienen en su labor administrativa o para sus intereses
propios. As, las dificultades que encuentran en su misin y el inters que tienen los funcionarios en que su servicio crezca, hacen de
los funcionarios unos observadores y unos actores privilegiados
de la accin estatal. Una relacin estrecha con los administrados o
con los usuarios puede convertir al funcionario pblico ms en un
defensor de los intereses de los unos o de los otros, que en un
garante del inters pblico. De otra parte, la administracin pblica es heterognea y fragmentada. Los distintos segmentos de la
administracin pblica presionan al sistema poltico para hacer
prevalecer sus puntos de vista o sus intereses con el fin de fortalecer su posicin en el aparato poltico administrativo frente a otros
entes. Se puede pensar por ejemplo en los conflictos clsicos entre
los entes de planificacin y los distintos ministerios acerca de la
determinacin de sus polticas.
63

ANDR-NOEL Ram

En el caso de los mediadores administrativos nos encontramos en el lmite entre la demanda vehiculada por los servidores pblicos en representacin de sus administrados y la oferta
de servicios. La administracin puede tener inters, a travs de
su prctica cotidiana, en desarrollar su propia actividad y moldearla a su manera, con el fin de ampliar su importancia social y
justificar la necesidad de aumentar sus recursos financieros y
humanos. El hecho de ofrecer o prometer ms servicios, o de
imponer una cierta manera de concebir un problema, contribuye a legitimar la formacin de una demanda social conforme a
los intereses de la administracin que presta o formula la oferta. Lo que era una demanda interna transita por el camino de la
demanda social externa con el fin de legitimarla. Del mismo
modo que la empresa privada desarrolla estrategias para comercializar sus productos, la administracin trata de condicionar y crear necesidades para beneficio propio (en trminos de
posicin administrativa). Esto es lo que se llama el camino invertido (Chevallier, 1986:449) en el cual una oferta se convierte
en una demanda (crear la demanda).
Estas ltimas observaciones indican a la vez los limites para
distinguir entre oferta y demanda. En realidad, existe una imbricacin compleja entre estos dos polos. Cada uno condiciona y
responde al otro en el marco de lo que se podra llamar una
causalidad circular (Chevallier, 1986:452) en la construccin de los
problemas a inscribir en la agenda.
4. MODELOS PARA LA INSCRIPCIN EN LA AGENDA POLTICA

Esta presentacin, que permite dar cuenta de la complejidad

del tema, hace evidente los esfuerzos necesarios para clarificar ypoder comparar procesos. En la misma lgica de identificar distintos modelos de inclusin de problemas en la agenda poltica,
Garraud (1990) va un poco ms all de las tipologas anteriores. Si
Cobb y Elder se centran en los objetivos de los empresarios
politicos y Chevallier en la posicin social de los mediadores,
Garraud (1990) propone la construccin de cinco modelos a partir de una combinacin de un cierto nmero de variables y actores,
64

POLTICAS PBLICAS

entre los cuales el autor considera a los grupos organizados, la

existencia o no de una demanda social, la presencia de conflictos
y de procesos de movilizacin social, las estrategias de creacin de
una opinin pblica, el papel de la oferta poltica y la mediatizacin del tema y su dimensin como evento inesperado (Garraud,
1990:30-31). Por lo general la mayora de estos factores se encuentra actuando en gran parte de los casos, pero, segn los procesos,
dominan ms unos que otros. De manera que cada modelo presentado privilegia como agente motor o empresario politico
un actor en particular: los grupos organizados perifricos, las organizaciones polticas, los medios de comunicacin, las autoridades pblicas o, por ltimo, los grupos organizados <privilegiados.
EL MODELO DE LA MOVILIZACIN
El proceso de inscripcin en la agenda basado en la movilizacin corresponde a la visin clsica de la teora democrtica y consiste en el trabajo de actores sociales en pro de una causa o a favor
de la promocin o defensa de unos intereses que buscan movilizar
los ciudadanos. Este modelo tiene las siguientes caractersticas: demanda social fuerte, conflicto entre autoridad y grupos organizados alrededor de la solucin a implementar, creacin de eventos
para atraer la atencin de las autoridades y de los medios de comunicacin huelga, marchas, hechos violentos, etc. y mediatizacin para ampliar la audiencia y aumentar la legitimidad de las
reivindicaciones. Los ejemplos de este tipo de movilizacin son
abundantes.
EL MODELO DE LA OFERTA POLTICA
En el modelo anterior la solicitud vena desde la base; pero
en este segundo el lanzamiento del problema es obra de organizaciones polticas y consiste en intentar ganar apoyo o electores
con propuestas politicas, suscitando debate y controversia. Se trata
de crear la demanda social. En este modelo juegan un papel importante los medios de comunicacin que difunden la propuesta e
incitan a los adversarios a responder. Es una estrategia clsica de
65

ANDR-Non, RoTH

los partidos de oposicin que buscan temas que les permiten conquistar electores, aparecer como activos ante la opinin pblica y
tratar de que las autoridades estn en la obligacin de responder o
de desplazar los debates al terreno de los opositores. De hecho, se
busca entrar eti conflicto con el gobierno para debilitarlo.
ET, MODELO DE LA MEDIATIZACIN

Los medios masivos de comunicacin, a travs de la presentacin selectiva de informaciones (o su ocultacin), su repeticin, la
construccin dramatizada de la noticia, etc., logran condicionar y
presionar al gobierno para que se ocupe de tal o cual problema,
sin que haya realmente demanda social inicial. Los estrechos lazos
existentes entre prensa, radio y televisin, organizaciones politicas
y grupos econmicos explican el carcter muchas veces parcial y
construido (o manipulado) de la informacin. Adems, la necesidad econmica de mantener la audiencia (el rating) favorece todava ms el sensacionalismo y el periodismo de reverencia (ver
Bourdieu, 1996; Halirni, 1997). En este caso igualmente se trata de
crear una demanda social o de obligar a las autoridades a actuar,
por medio del uso de intermediarios, conscientes o no, para
problematizar un tema. Es de anotar que los problemas construidos (o amplificados) por los medios de comunicacin tienden a
ser efmeros o pasajeros debido a las exigencias estructurales del
medio periodstico, en un sistema de competencia capitalista y de
buscar permanentemente la novedad para mantener la curiosidad del pblico. De hecho, cuando el pblico empieza a desinteresarse por el tema (cada del rating), los medios de comunicacin lo
abandonan. Por ejemplo, el tratamiento meditico-politico del caso
Lewinsky y Bill Clinton" ilustra este fenmeno.
Si bien los tres modelos presentados se caracterizan por buscar una modificacin de la agenda a travs de la controversia, el
conflicto y la mediatizacin del problema como estrategia consciente, es de resaltar la existencia de otros mecanismos ms discretos pero no menos eficaces. Los dos siguientes modelos, de la
anticipacin y de la accin corporativista silenciosa, pertenecen a
esta ltima categora.
66

POLTICAS R.:M1CAS

EL MODELO DE LA ANTICIPACIN

Este modelo podra ser la anttesis del modelo de la movilizacin. En este caso son las autoridades pblicas las que deciden
actuar sobre an tema que analizan como problemtico. Por eso lo
llaman tambin movilizacin por el centro (Garraud, 1990:36).
Se trata de la inscripcin en la agenda gubernamental de temas que
una administracin pblica, por su capacidad de anticipar los problemas, detecta y disea estrategias de prevencin o de mitigacin.
Se puede pensar en problemas graves pero muy difusos socialmente, como las campaas de vacunacin o la prevencin de enfermedades, el alcoholismo o la seguridad vial. Los medios de
comunicacin pueden tambin jugar un papel importante de promotor o difusor del problema en este caso.
EL MODELO DE LA ACCIN CORPORATIVISTA SILENCIOSA

La accin corporativista silenciosa representa una posibilidad de

acceso a la agenda gubernamental lograda slo por unos grupos
organizados privilegiados. Son grupos que por su posicin o su poder tienen una capacidad de influencia directa sobre la agenda de las
autoridades pblicas. Por lo general, estos grupos no buscan la publicidad de sus <problemas justamente para evitar controversia y debate. La discrecin aparece como condicin de xito. Se puede entender
el uso de este tipo de modelo para disear una estrategia militar o
programar la compra de armamento. Tiene seguramente mucho
menos legitimidad en el caso de negociaciones entre grupos econmicos y gobierno para conseguir un respaldo de los primeros al
segundo. Igualmente se puede pensar en el papel de las instituciones
internacionales (en particular, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional) para obligar a la inclusin de reformas econmicas
y politicas en las agendas de muchos gobiernos de los pases en desarrollo como condiciones para obtener apoyo econmico.
Como lo indica Garraud (1990: 40), estos modelos privilegian
algunos actores o aspectos en detrimento de otros; por lo tanto
no se pretende con estos cinco modelos cubrir la totalidad de la
problemtica de la construccin de las agendas pblicas. En pu-ti- 67

ANDR -NO_L ROTH

cular, el tiempo es una variable importante que se puede constituir

como ventaja, problema o coaccin para los actores sociales segn su posicin y segn el caso. La necesidad para las autoridades
pblicas de decidir rpidamente o no, las interferencias con otras
agendas, la existencia o no de coyunturas ms o menos favorables
para actuar, pueden influir en el contenido y las prioridades imcritas en la agenda. El manejo del tiempo y el control del orden del
da en el desarrollo de una reunin o una asamblea es un arma
bien conocida para orientar y limitar debates polticos: es una manera de controlar el tiempo disponible para debatir cada tema. En
este sentido, el enfoque desarrollado por Kingdon (1984) se revela
interesante y original.
LA CONCEPCIN DE KINGDON
A partir de una lectura renovada del modelo decisionista de la
anarqua organizada (March, Olson, 1972; ver captulo 114, en el
cual el tiempo es una variable importante, Kingdon (1984; 1993)
propone distinguir tres factores fundamentales en la dinmica de
los procesos de construccin de las agendas pblicas: los problemas (problems), las respuestas o las alternativas (proposa/s) y la poltica
(po/itics). Para el autor, cada uno de estos tres factores tiene su vida
propia. Existen problemas que no tienen soluciones viables o no
son reconocidos como tal; hay soluciones a problemas que no son
bien formulados o que carecen de importancia; en ciertos momentos, la poltica no est en condiciones de modificar su agenda.
Las dinmicas temporales de estas tres corrientes (streams) son.
relativamente independientes, pero llega el momento o la oportunidad en la cual estas corrientes coinciden. Cuando un problema
encuentra solucin adecuada y la poltica se interesa en l, se abre
una ventana poltica (polig window); entonces las corrientes entran
en resonancia y as las condiciones estn dadas para que la agenda
poltica se haga cargo del problema. Fuera de estos momentos
contingentes de encuentro, es intil tratar de introducir una temtica o una solucin nueva en la agenda.
Sin embargo, los actores los empresarios polticos tienen
que _estar siempre listos para precipitarse por la ventana cuando
68

POliTTCAS PBLICAS

sta se abra. Deben ser como los pasajeros que esperan subirse al
bus o al tren sin saber en qu momento preciso va a salir. hay que
permanecer en el sitio, informarse, mirar los movimientos de los
empleados, detectar seales, etc. Esta metfora pretende significar
que los procesos polticos no se producen slo en funcin de elementos lgicos, racionales, lineales, sino que hay que saber utilizar
o suscitar las oportunidades cuando se puede. En su capacidad de
descubrir estas oportunidades se reconoce al buen empresario
poltico. Existen miles de oportunidades. Uno de los momentos
ms favorables se produce, por ejemplo, cuando se instala un nuevo gobierno al que le faltan ideas para distanciarse de las polticas
de su antecesor. En estas circunstancias hay que saber actuar, entremeterse, presionar o incluso amenazar y chantajear a los responsables ("si no acta pronto, no respondo por lo que va a pasar...")
para tratar de imponer su problema y de paso su mediacin, su
representacin y su solucin en la agenda gubernamental.
5. LAS RESPUESTAS DE LAS AUTORIDADES PBLICAS

Frente a los asaltos por parte de los empresarios polticos a

las puertas de la agenda de las autoridades pblicas, stas no se
quedan sin reaccin. En resumen, las autoridades pueden aceptar
el hecho de tratar el problema es decir, reconocer y legitimar su
existencia inscribindolo en la agenda pblica o, por el contrario,
rechazarlo. En cualquiera de los dos casos las autoridades tienen a
su disposicin una serie de estrategias.
Si las autoridades reconocen la existencia del problema no quiere
decir que lo puedan o que lo piensen solucionar. Meny y Thoenig
(1992:125-126) han inventariado algunas de las tcticas que emplean los responsables polticos para modular o limitar el impacto
de la inclusin del problema en la agenda. Una de ellas es, por
ejemplo, recibir y escuchar representantes fingiendo un gran inters para el problema y prometer ocuparse pronto de l ("tengan
paciencia, pasen maana..."). Es una respuesta simblica. Otra solucin consiste en aprobar las reivindicaciones de los empresarios
polticos pero al mismo tiempo invocar elementos de fuerza mayor que impiden su resolucin. ("yo lo entiendo y quisiera ayudar69

ANDR-NOr.L ROTH

le, pero...", "que pena con ustedes, pero es imposible en el momento", o "esto no depende de mi despacho"). Una respuesta,
muy comn !hasta desgastada!, es la de nombrar una comisin
de expertos para estudiar ms y mejor el problema. Esta solucin
permite postergar cualquier decisin y, con un poco de suerte, que
el inters por el problema desaparezca o que se resuelva solo. Las
autoridades pueden tambin comprometerse a tratar el problema
y crear por ejemplo una estructura administrativa especfica, pero
sin ligarse con el contenido ("yo me encargo del problema, pero
no me comprometo con tal o cual solucin").
Las autoridades pblicas pueden tambin aceptar el problema
pero reglamentarlo slo en sus aspectos menores, sin tocar el fondo del problema. De manera simblica se realiza algo, sabiendo
que esto no va a solucionar realmente el problema. Sin embargo,
la hipocresa no est siempre presente y las autoridades suelen tambin aceptar realmente buscar una solucin. Y, por ltimo, es posible que ellas estn en la capacidad de anticipar el problema y tomar
las medidas para resolverlo antes de que se generen demandas y
exigencias por parte de grupos sociales y polticos.
La otra alternativa a disposicin de las autoridades es la de rehusar rotundamente la inclusin del problema en su agenda. Para lograrlo existen tambin varias opciones. Puede resistir a la presin a
travs de respuestas y comunicaciones que tiendan a demostrar la
inexistencia del problema como problema social. Otra modalidad
es la de coger como blanco a los principales empresarios politicos o
grupos para desprestigiados, o prometerles ventajas personales a
cambio de la desactivacin de la exigencia (dientelismo, corrupcin,
prebendas). Otra estrategia consiste en buscar el apoyo de otros
sectores de la opinin pblica para tomarlos como testigos de que
la exigencia proviene de una minora privilegiada o manipulada por
grupos subversivos o extremistas. T ..as autoridades pueden tambin
reprimir duramente a los lderes y a sus seguidores criminalizar la
protesta o estigmatizar a aquellos que funcionan como empresarios
polticos o profundizar y utilizar sus divisiones internas.
De manera similar al caso de la inscripcin en la agenda, estas
respuestas de las autoridades pblicas no son excluyentes las unas
de las otras. El juego politico consiste justamente en buscar una
70

POLITICAS PBlICAS

estrategia que permita obtener los mejores resultados posibles en

funcin de sus intereses u objetivos. Cada estrategia cuenta con sus
ventajas, desventajas y riesgos. Hasta qu punto es conveniente
polticamente a corto, mediano o largo plazo dar tal o cual respuesta? En qu momento es preciso cambiar de estrategia?, etc.
Existe una infinita variedad de situaciones posibles. All es donde
se encuentra la capacidad poltica, la imaginacin poltica; en buscar las debilidades y las fortalezas de los adversarios para poder
utilizarlas a su favor cuando se presente la oportunidad tanto por
parte de los empresarios polticos como por parte de los gobernantes.
Presentada as, la actividad poltica no aparece como
engrandecida y an menos como una actividad engrandecedora.
Pero la sustancia misma de la poltica consiste en distribuir los
valores y los recursos sociales y econmicos disponibles entre los
grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones de las
autoridades polticas tienden a mantener o a modificar esta distribucin; por lo tanto y con ms razn en sociedades muy
heterogneas y desiguales las tensiones se concentran en las autoridades para que stas favorezcan a uno u otro grupo social. Por
esta razn es imposible que la actividad gubernamental se haga en
el consenso, sin controversias ni conflictos. La poltica consiste en
determinar quin obtiene qu, cundo y cmo. En esta contienda
el papel de la comunicacin poltica es sumamente importante
porque es a travs de ella que se construyen, se modifican y se
legitiman las representaciones de los problemas y soluciones, del
ser y del deber ser de una sociedad, para luego traducirse en smbolos y hechos concretos.
Por lo tanto, los procesos de construccin de la agenda gubernamental condicionan en gran parte tanto la formulacin de las
soluciones, como las decisiones que tomen las autoridades polticas. Por este motivo el tema central del siguiente captulo es el
proceso de decisin.

71

POLTICAS PBLICAS

CAPTULO III
FORMULACIN DE SOLUCIONES Y DECISIN
1. EL PROBLEMA DE LA DECISIN

La actuacin del Estado por medio de su aparato poltico

implica obligatoriamente la eleccin de unas soludones en vez de otras. Siempre existe una pluralidad de soluciones posibles para resolver o tratar un problema, tanto en trminos
de finalidades y de medios como de contenidos. El gobierno fija
prioridades, metas y objetivos a alcanzar, as como metodologas.
Cuando se dice que es el gobierno quien realiza esta tarea hay que
tener en cuenta que, si bien es cierto que formalmente es l quien
toma las decisiones, en la realidad interviene en este proceso un
nmero plural de actores.
Estos actores (polticos, administrativos, sociales, econmicos, cientficos, morales, etc.) van a influir sobre el proceso de
decisin a partir de sus intereses y recursos tanto materiales como
ideolgicos. La presencia de esa multitud de actores explica por
qu las decisiones no son siempre las ms racionales o las ms
coherentes, sino el resultado de la confrontacin entre actores
(Chevallier, 1986:453).
La decisin es el fruto de un largo y complejo proceso que
poco tiene que ver con el esquema clsico de la decisin concebida como un acto lineal y basado en los postulados de libertad
y racionalidad del decisor (Sfez, 1976).
Es clsico presentar la decisin como un proceso que tiene
dos etapas fundamentales: la formulacin de soluciones y la legitimacin de una solucin. Como lo hemos visto en el captulo anterior, a partir del momento en el cual se reconoce la existencia de
un problema a resolver politicarnente, las propuestas y alternadadministrativo

73

ANDR-Non.RoTH
vas de soluciones, incluida la solucin del statu quo, van a entrar a.
competir entre ellas. Por medio de las luchas entre actores polticos en defensa de sus intereses materiales e ideolgicos, una respuesta al problema poco a poco va a aparecer, a irse diseando
y a predominar sobre las dems. Idealmente durante esta etapa
de formulacin se establece un proceso de anlisis del problema,
de bsqueda de argumentos y de contra argumentos, de propuestas y de indagacin acerca de las consecuencias posibles de
tal o cual solucin'.
De forma simultnea y mediante un proceso de seleccin la
cantidad de alternativas se va reduciendo a una sola que termina
por imponerse como la mejor o la ms factible. Por lo general la
seleccin es el resultado de una actividad poltica en la cual los
actores entran en conflicto, amenazan, buscan aliados, chantajean, negocian acuerdos, juegan con sus capacidades comunicativas, de propaganda, de movilizacin, de informacin, etc.
El tiempo puede ser un aliado o un enemigo segn los intereses
u objetivos de cada actor.
A manera de ilustracin se puede representar esta etapa como
un embudo en el cual entran inicialmente muchas alternativas y
propuestas y poco a poco una sola de stas y hasta con
hibridaciones con otras si es necesario es capaz de abrirse un
camino hacia la salida. En esta fase interactan toda una serie de
actores polticos, pero tambin administrativos y especialistas
del lobbying o del cabildeo de todo tipo, en funcin del grado de
apertura o de permeabilidad del sistema poltico, y puede tener
momentos de pausa, de retroceso o de brusca aceleracin. En
todo caso, no es necesariamente un proceso ordenado y lineal.

Esta indagacin de soluciones posibles puede realizarse mediante el

desarrollo de una evaluacin o un estudio de factibilidad. Ver tambin
captulo V.
74

POUTTCAS PBLICAS

Al final, en un momento dado, cuando ha culminado un cierto

procedimiento legal las reglas del juego, un actor especfico,
llmese parlamento, alcalde, gobernador, ministro o presidente,
toma la decisin. Lo hace por medio de un acto ritual como un
voto o m'a firma. Este acto, cargado de sirnbolismos, se constituye en un acto de legitimacin que atribuye a la nueva decisin una
fuerza particular (ver Bourdieu, 1986a, 1986b).
Desde- ese momento, lo que no era ms que una opcin posible, se transforma en una norma oficial revestida de toda l
autoridad y la fuerza, reales y simblicas, del Estado. Administraciones y autoridades legtimas podrn valerse de esta decisin
para exigir uno u otro comportamiento a los administrados. El
acto de decidir es simblicamente importante ya que es el gesto ms visible del actor que tiene el poder legal y legtimo de
decidir.
Aparentemente todo se juega en este momento dramtico en
el cual hasta el tiempo parece suspenderse al instante del voto o
de la firma. Si la decisin es un momento importante, hay que
tener en cuenta, sin embargo, que muchas no decisiones, aplazamientos, entierros ms o menos discretos de proyectos, pueden
tener un significado poltico igual o ms importante que el de las
decisiones tomadas. No actuar, o no querer actuar, decidir no
decidir, puede ser tan revelador como el hecho de tomar decisiones y actuar (Bachrach, Baratz, 1963; Mny, Thoenig, 1992).
Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y
limitar as el riesgo de que las decisiones y las politicas caigan en.
el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se esfuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de eleccin y
de decisin. Busca entonces el perfeccionamiento de las herramientas de anlisis y de elaboracin de decisiones para ayudar en
la toma de decisin.
Antes de centrar nuestra mirada en los distintos modelos de
decisin, es pertinente examinar primero algunas tcnicas diseadas precisamente para ayudar a la formulacin de las soluciones. Luego, se considerar la planeacin o planificacin por
ser una de las formas ms importantes de intento de aplicacin
de la razn cientfica, como forma moderna de dar legitirni75

POliFICAS. PBLICAS'

_ANDR -NO L ROTII

dad y coherencia tanto al proceso de formulacin como al de

toma de las decisiones pblicas'.
2. LA FORMULACIN DE SOLUCIONES

El proceso de formulacin de soluciones a un problema inscrito en la agenda pblica permite seleccionar cul de las distintas
alternativas existentes para disminuir la tensin entre el ser (la situacin presente) y el deber ser (la situacin deseada) es la ms apropiada o factible. Para esto se dispone de algunas tcnicas
metodolgicas que facilitan el diseo de una solucin. Segn el
Cetel (2000) en primera instancia es fundamental clarificar cules
son los fines o metas de la poltica a disear, para luego precisar
sus objetivos concretos. As se intenta responder al por qu y al cmo
de la poltica. La meta indica una tarea o una direccin permanente que nunca ser totalmente alcanzada (el por qu). El objetivo
representa la medida operacional apropiada con la cul se espera

acercarse a la meta (el cmo). Entonces, se trata de determinar una

serie de fines y objetivos siempre ms concretos que conforman
una cascada: el objetivo es una meta para el objetivo situado ms
do abajo (cuadro 1-III).
MIL- CASCADA DE METAS Y OBJETIVOS

META
Por qu?
Objetivo 1 / Meta 1 Objetivo 2 / Meta 2
I
I
Obj. la 01j. lb Obj. 2a O 2b OIf 2c

Cmo?

Como remedio a la dificultad de pensar a largo plazo, Salazar Vargas

(1999:54-56) propone otra opcin eventualmente complementaria a la
planificacin que es la creacin de think tanks (tanques pensantes). Se trata de
instituciones, inspiradas en modelos anglosajones, que deberan servir de
apoyo a la democracia y "a las diferentes etapas que conforman el proceso
integral de las politicas pblicas". Estos tanques se conciben como "unidades
selectas de profesionales de alta calidad, agrupados en islas de excelencia, con
el propsito de producir contribuciones cardinales nuevos tipos de
conocimiento, novedosas metodologas, modernos tipos de cogestin, etc,
con el fin de apoyar a las politicas pblicas". Sin embargo, sin querer restar
cierta utilidad a este tipo de propuestas, nos parece que se trata ms bien de
una versin suave del conocido modelo de decisin racional con sus
tendencias tecnocrticas y elitistas que, adems, no estn alejadas del desarrollo
de estrategias de posicionamiento laboral para la corporacin de los
especialistas de politicas pblicas.
76

Se logra as establecer una jerarqua de los fines y de los objetivos que facilita la determinacin de los niveles de intervencin
estatal y la justificacin de las medidas. En trminos generales las
constituciones polticas tienden a establecer fines y metas que las
leyes y luego los decretos van a desarrollar. Como un ejemplo de
metas y objetivos extrados de la Constitucin colombiana de 1991
y de algunas leyes, podemos citar el siguiente:
METAS:

Artculo 13 de la C.N.:
'El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea realy efectiva
y adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados"
Artculo 79 de la C.N.:
'Todas las personas tienen derecho a goar de un ambiente sano"
OBJETIVOS:

Artculo 2 de la ley 99 de 1993:

77

PoLtrrc_As PBLICAS

ANDR-NoPiRoTH

"Crase el Ministerio de/Medio Ambiente como organismo rector de la gestin

de/medio ambiente (..) encargado de impulsar una relacin de re.spetoy armona del hombre con la naturalea (..)"
Artculo 49 de la ley 99 de 1993:
`La "ecucin de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad (..) que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o al medio ambiente (..) requerirn de una licencia ambiental".
Un segundo momento de la formulacin de soluciones consiste
en ponderar los distintos objetivos que pretenden facilitar la realizacin de una meta. Por ejemplo, si para un fin/objetivo se establece
un conjunto de medidas concretas, se sugiere ponderarlas para poder establecer prioridades en la atribucin respectiva de los recursos
disponibles. Por ltimo, luego de haber jerarquizado y ponderado
sus objetivos, mediante el proceso de concrecin sucesiva (cascada),
se determina los ectos esperadosy los indicadores que permitan dar cuenta del grado de realizacin de la meta (cuadro 2-111).
2-111.- DETERMINACIN DE EFECTOS E INDICADORES (ejemplo)

cin que permiten elaborar y tomar las mejores decisiones posibles, o incluso la decisin perfecta. La decisin, en lo ideal, debe
ser el fruto de un clculo objetivo que facilita la seleccin de manera cientfica y abstracta de la mejor opcin (postulados de libertad
del decisor, orden, racionalidad y linealidad en los procesos de
decisin y en la decisin). A travs de la planificacin se busca
alcanzar los objetivos de manera coherente, con definicin de prioridades, de jerarqua de objetivos a corto y mediano plazo y de los
medios necesarios. El plan se constituye en el instrumento racional
de integracin de las diferentes politicas sectoriales por un tiempo
determinado.
Si bien es cierto que la idea de planificacin est muy ligada al
proyecto socioeconmico del socialismo y al xit de su
implementacin en la Unin Sovitica durante las primeras dcadas de su existencia, la crisis profunda que atraves el liberalismo
econmico en los pases capitalistas a partir de 1930 demostr la
necesidad de trasponer tcnicas de planificacin en los regmenes
capitalistas tambin. La generalizacin de la planificacin, con sus
diferentes matices y grados de amplitud y profundidad, fue particularmente evidente despus de la Segunda Guerra Mundial en la
construccin del llamado Estado de bienestar. Por una parte, se
trat de reconstruir a Europa (con el famoso plan Marshall) y, de
otra parte, fomentar el desarrollo de los pases menos avanzados
(Amrica latina) y de los que progresivamente accedan a la independencia poltica (Asia, frica). Instituciones nacionales e internacionales, como el Banco Mundial, impulsaron y fomentaron
esfuerzos de planificacin integral y otorgaron a las instituciones
estatales un papel central para el desarrollo nacional'.

De hecho, la generalizacin y extensin de estas tcnicas se encuentran en la base de los procesos de planificacin.

3. LA PLANIFICACIN COMO AYUDA A LA DECISIN POLTICA

Para el caso colombiano ver, por ejemplo, Comby (1973), Utra (1986),
Ocarnpo (1987). Sobre el papel del FMI y del BM, ver tambin Stiglitz
(2002).
3

El esfuerzo planificador del Estado parte de la idea de que

para el logro de objetivos existen criterios susceptibles de medi
78

79

ANDR-Nbr.L ROTH

A pesar de las numerosas e importantes variaciones existentes

entre los procesos de planificacin de las diferentes naciones
planificacin imperativa para los pases socialistas versus planificacin incitativa para los pases capitalistas y con todas las situaciones intermedias posibles en lo fundamental el plan apunta
siempre a la "fijacin de un conjunto de objetivos plurianuales
prioritarios, coherentes entre s y que buscan no slo orientar a
los agentes econmicos sino, adems, constituirse en el marco
axiolgico en el cual se inscriben las acciones pblicas" (Chevallier,
1986:456).
Entonces, las tareas centrales de la actividad de planificacin
consisten principalmente, primero, en reducir la incertidumbre del
futuro a travs del control de los principales factores del desarrollo, y segundo, en reducir la incoherencia entre las distintas polticas
sectoriales y sus objetivos, muchas veces contradictorios, con el fin
de armonizar y coordinar el proceso de desarrollo. .
3.1. REDuciR LAS INCERTIDUMBRES Y LAS INCOHERENCIAS
La reduccin de la incertidumbre implica el conocimiento
previo de la situacin y por tal razn el esfuerzo de planificacin
necesita el desarrollo y perfeccionamiento de los instrumentos
de recoleccin de datos e informacin. La estadstica social y
econmica y la contabilidad nacional son elementos esenciales
para empezar a conocer la realidad de una manera ms objetiva.
La construccin de todo tipo de indicadores (sociales, econmicos) se constituye en una tarea fundamental para las administraciones nacionales e internacionales con el fin de permitir el
seguimiento de los avances del desarrollo a travs del tiempo y
del espacio. La precariedad inicial de los datos explica que los
objetivos y metas propuestos por los primeros planes de desarrollo eran muy aproximativos. Progresivamente los Estados han
perfeccionado sus sistemas de informacin para aumentar su
capacidad de prever la evolucin social y econmica igual a
extrapolar a partir de las tendencias del pasado gracias a la
movilizacin centralizada y rpida de una gran cantidad de datos. Es de anotar que esa reduccin de la incertidumbre ha sido
80

PoLtrIcAs PBLIC.AS

mucho menos efectiva en los pases en desarrollo por las debilidades y poca confiabilidad de sus datos estadsticos (a. pesar de
los avances realizados). Estas lagunas, importantes an hoy en
da, fragilizan cualquier intento de planificacin o de previsin,
sin hablar de la capacidad prospectiva igual a determinacin de
los posibles factores de discontinuidad y de ruptura.
Los adelantos tcnicos en particular la herramienta informtica han permitido la construccin de modelos, siempre ms
complejos, que integran cada vez ms variables para simular y
experimentar hiptesis sobre la evolucin y comportamiento,
principalmente de la economa, y que ayudan as en la toma de
decisin. Sin embargo, este tipo de modelos descansa sin remedio sobre la disponibilidad de los datos y tiende, de hecho, a
tomar en cuenta slo los datos nurnerizables, ms por razones
de la naturaleza de la herramienta utilizada que por razones tericas. No hay que olvidar que ningn modelo puede ser ms que
una simplificacin, siempre cuestionable, de la realidad; de modo
que el sesgo cuantitativista afecta la calidad de la previsin del
modelo porque opera una seleccin en los datos, es decir, que
"privilegia algunos aspectos de la realidad que quiere representar
y, por lo tanto, conlleva a privilegiar una cierta racionalidad sobre
otra" (Chevallier, 1986: 459).
Los expertos pueden as jugar un papel fundamental en la
predeterminacin o la orientacin de decisiones por los postulados y las hiptesis sobre los cuales descansan sus modelos. Acoger un modelo implica aceptar un marco normativo coactivo
como verdadero que va a orientar y limitar tanto los debates
como las alternativas de soluciones posibles para el decisor poltico. Por lo tanto un plan por necesidad de coherencia global
no puede sino expresar una cierta racionalidad entre otras posibles: la racionalidad de los expertos a quienes el decisor poltico
ha solicitado la realizacin del plan. Estos expertos dependen a
su vez del grado de confiabilidad de los datos que incluyen en
sus modelos. Otro elemento que limita la capacidad de previsin
de los modelos de planificacin se debe a su incapacidad intrnseca de integrar elementos nuevos. Las variables y datos utilizados para construir un modelo son necesariamente pasados o, en
81

-DR-N

ROTH

el mejor de los casos, actuales, por lo cual los hechos nuevos

afectan, y de manera creciente con el paso del tiempo, el grado de
validez de la proyeccin de cualquier modelo'.
Otro aspecto fundamental de la razn de ser de la planificacin reside, como ya se seal, en la reduccin de la incoherencia
de las polticas pblicas. El plan busca orientar los esfuerzos y los
recursos disponibles hacia el logro de objetivos comunes. Si en un
primer momento los objetivos de la planificacin eran ms que
todo sectoriales, la necesidad de un grado de coordinacin
intersectorial iba rpidamente a imponerse. Es ms, para el logro
de los objetivos se establece una jerarqua que se distribuye en una
cascada de planes globales, sectoriales, regionales, locales hasta
individuales en los cuales las metas son cada vez ms concretas y
precisas para garantizar la coherencia de la accin conjunta.
As, la accin de planificacin, que por su naturaleza misma
tiende al control- de las variables, busca extenderse a sectores y
niveles siempre ms amplios para limitar y reducir las incoherencias. Los planificadores, y ms concretamente los entes administrativos centrales de planificacin, tienen la tarea de integrar las distintas
racionalidades que se expresan en la sociedad y de realizar los arbitrajes entre stas'. La multiplicacin de los planes tiende as a aumentar las dificultades y los conflictos de intereses y de competencia
para lograr una coordinacin de las acciones pblicas. Pero de

'Sobre la difcil pero necesaria colaboracin entre cientficos y polticos, ver

Wiltshire (2001).
'Por ejemplo en el caso colombiano, el Departamento Nacional de Planeacin
est compuesto por unidades que reflejan los distintos sectores a integrar.
Igualmente se debe respetar la jerarqua de los planes: los planes de desarrollo
de los departamentos y municipios deben tomar en cuenta (por ley) las
polticas y estrategias definidas por el plan nacional para garantizar la coherencia
(integracin horizontal y vertical) de la planificacin. Lo que constituye una
importante limitacin a la autonoma de estos entes territoriales.
82

POLTIC.AS PCBLICAS

manera paradjica, es la misma extensin de la planificacin la que

va a provocar su dilucin pues para mayor coherencia se necesita
ms planificacin, pero ms planificacin implica ms actores, es
decir, ms posibilidades de situaciones conflictivas. Esto provoca
dos actitudes posibles: o incluir necesariamente factores contradictorios o incoherentes entre s, es decir lo que se quera eliminar, o
reducir las ambiciones del plan a fijar metas precisas, o sea abandonar el objetivo mismo de la planificacin!
La planificacin se choca contra la realidad de los hechos, de los
intereses adquiridos y de la factibilidad poltica a corto plazo. Por
estas razones vamos a ver con relativa frecuencia que la coyuntura
ms que el plan dicta las posibilidades reales de accin politica.
En conclusin, reducir las incertidumbres y las incoherencias
de las polticas por medio de la planificacin se revela muchas
veces como una meta ilusoria, aunque no necesariamente sin sentido, debido a que este voluntarismo se enfrenta a dos tipos de
obstculos: los de tipo tcnico y los de tipo poltico.
3.2. Los OBSTCULOS A LA PLANIFICACIN
Los obstculos de tipo tcnico provienen tanto de situaciones
externas como internas. De por s los modelos de planificacin
tienen, como ya se ha dicho, dificultades para tomar en cuenta
eventos inesperados o novedosos. Con ms razn cuando stos ss e
producen fuera de su alcance poltico o geopolitico, como es el
caso, por ejemplo, de la economa cuando los procesos de
internacionalizacin e interdependencia se profundizan: la variable
escapa a toda posibilidad de control y su fluctuacin es ms bien
errtica'. A ms apertura hacia el mercado internacional, ms de-

Thurow (1996) muestra la dificultad estructural para el capitalismo

contemporneo de actuar para el largo plazo.
83

POLTICAS PBLICAS

ANT)R-Non ROTH

pendencia frente a ste y menos capacidad de previsin. La previsin se vuelve conjetura o, peor todava, mero encantamiento'.
La profundizacin de la poltica de globalizacin as como el
derrumbe de los regmenes socialistas han producido una nueva
definicin de los objetivos de la planificacin. En los arios setenta
y ochenta y an ms desde los noventa, se han tratado de evitar los
obstculos que pueden presentarse, ms que imponer un esquema
de desarrollo a mediano o largo plazo, inclusive en los pases
industrializados. El plan es una brjula que hay que calibrar Erecuentemente para adaptar los objetivos a las situaciones y oportunidades coyunturales. Pero los obstculos no son slo de orden
externo. La estructuracin administrativa y las lgicas burocrticas
internas tienden a oponerse a la imposicin de una obligacin de
cooperacin horizontal (coherencia), es decir, intersectorial. Cada
segmento de la administracin funciona segn rutinas y ritmos
propios a su posicin y pertenencia sectorial. Romper con la coherencia interna de los sectores ya establecidos resulta ser a menudo
trabajoso. Frente a eso, una primera alternativa comn consiste en
la creacin de una estructura administrativa paralela para fines especficos (corto circuito). Otra alternativa es la de retomar en el
plan los objetivos sectoriales empacndolos en un discurso aparentemente coherente con el resto del plan. En el primer caso se
aumenta la burocracia y se generan conflictos de competencias
administrativas y en el segundo se desva de los fines de la planificacin: la realidad es ms fuerte que los deseos.
A los problemas tcnicos que se acaban de sealar se suman
obstculos politicos. Establecer un plan necesariamente implica
tomar decisiones que favorecen algunos intereses en detrimento

Bajo este argumento la situacin colombiana aparece como contradictoria

en la medida en que se ha consagrado constitucionalmente, desde 1991, la
obligatoriedad de la planificacin a todos los niveles politico-administrativos
y se ha practicado, simultneamente, una poltica de apertura profunda de la
economa.

84

de otros. En un rgimen democrtico, expresado de manera muy

clara, puede restar legitimidad y apoyo (votos) al gobierno por
parte de los sectores sociales y econmicos que se ven afectados
negativamente por las opciones del plan. Entonces parece ser mejor
que los objetivos queden imprecisos y generales para as evitar
conflictos mayores, limitar la exacerbacin de las divisiones sociales y politicas, maximizar los apoyos y lograr que el consenso sea
lo ms amplio posible.
Por eso, el plan tiende tambin a presentarse como un programa
politico con el cual espera obtenerse el mximo de respaldo politico. No es raro que las distintas partes de un plan presenten contradicciones para satisfacer a todos los grupos sociales. Tener elementos
contradictorios, vagos, indeterminados y formulaciones generales
permite, adems, conservar un espacio de libertad ms amplio para.
tomar decisiones y resolver los problemas que se presentan en funcin de la coyuntura. Prometer algo muy concreto y no realizado
puede acarrear un costo demasiado alto en trminos de legitimidad,
credibilidad y respaldo politicos. Se podra decir entonces que la
forma ms racional de comportamiento de un poltico es comportarse, aparentemente, de manera irracional! (Wiltshire, 2001).
3.3. EVOLUCIN DE LA PLANIFICACIN

Las dificultades sealadas por el enfoque tradicional de la planificacin, asociado con nociones como el orden, la previsin, la
programacin, el dirigismo, etc., han hecho que los expertos desde
hace varios aos propongan encontrar un modelo de planificacin que responda mejor a las realidades complejas que enfrentan
las entidades pblicas, en un contexto de economa de libre mercado que se caracteriza por la complejidad, la inestabilidad y la
incertidumbre. Entonces, la planificacin debe dejar de lado las
ilusiones dirigistas, lineales y centralizadoras para volverse ms flexible, participativa y descentralizada. El plan debe transformarse en
un lugar privilegiado para la concertacin y la evaluacin de las
escogencias y prioridades pblicas. Debe concebirse como una
herramienta prospectiva para anticipar las evoluciones y tambin
como un lugar de intercambio y dilogo.
85

PauricAs PBLICAS

ANDR-NoPIL Ro-rx

Algunos autores proponen una planificacin emergente, entendiendo sta como una planificacin capaz de tomar en cuenta los
fenmenos que aparecen de manera no deliberada, a medida que
se implementan las polticas planeadas. El resultado sera la emergencia de una cierta coherencia lograda por la articulacin entre las
intencionalidades endgenas y las acciones, decisiones y estrategias
externas, articulacin que poco a poco dara su forma y coherencia a las realizaciones (Cuadro 3-111, ver Mintzberg, 1994).

permanente por ensayos y errores. Por lo tanto es, ms que un

mero ejercicio de planificacin, una verdadera renovacin (o revolucin?) del proceso de gestin pblica hacia ms modestia y
pragmatismo en las posibilidades de cambio social, pero que sera
tal vez ms eficaz y legtimo. (ver Cetel, 2000).
La evolucin de la planificacin que se acaba de resear se
relaciona necesariamente con los cambios que han ocurrido en la
teora de la decisin, y que se han derivado de los anlisis de los
procesos de toma de decisin.

3-111.- LAS DEFERENTES FORMAS DE ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIN

4. LA TOMA DE DECISIN

[ Estrategia emergente

Segn Mintzberg (1994), en Cetel (2000).

Una planificacin de esta naturaleza reconoce la indeterminacin y acepta que no siempre se realicen los objetivos inicialmente
previstos. Tambin pretende ser una estrategia de integracin de
los experimentos perifricos mediante la implementacin de estructuras, lugares y procesos de concertacin y de coordinacin
participativos no jerrquicos segn una lgica de redes. Significa la
construccin de un proceso basado en el aprendizaje mutuo y
86

Si la planificacin permite ayudar a tomar decisiones ms acertadas, la realidad del proceso de toma de decisin no corresponde
necesariamente al esquema racional ideal. El anlisis de la toma de
decisin, es decir, de la manera cmo el decisor elige opciones de
politicas, ha permitido a los politlogos y analistas construir varios
modelos explicativos que pretenden acercarse con ms o menos
precisin a una realidad plural. De manera simplificada se puede
ver la decisin desde dos enfoques. Uno, a partir de la idea de que
el decisor disfruta de una libertad completa para tomar sus decisiones, y otro desde el punto de vista opuesto, es decir, que las
decisiones tomadas por el decisor son totalmente determinadas
por factores que no controla.
En el primer caso el decisor hace la diferencia y en el segundo
son las variables externas las que determinan la decisin. Estas
dos posiciones son ilustradas por los estudios de Dahl (1961) y
Hunter (1963) que analizaron los procesos de decisin de las
autoridades municipales en las ciudades de New Haven y Atlanta
respectivamente. Para Dahl, el alcalde de la ciudad actuaba COMO
un especie de rbitro entre los deseos expresados por los distintos actores y fuerzas sociales. En fin, la decisin tomada por el
alcalde era el resaltado de una negociacin entre varios actores
que interactuaban en un espacio poltico pluralista. En cambio,
para Hunter, la decisin es la ms conforme posible a los intereses de los poderosos: el poder municipal est distribuido de una
forma piramidal en la cual es un reducido grupo oligrquico el
87

_ANYDRE-NotiL Rom

que manipula los hilos de la decisin formal. El alcalde no decide realmente sino que ratifica decisiones impuestas desde afuera
(en Meny, Thoenig, 1992:130). Esta ltima tesis, que tuvo muchos partidarios en los aos setenta, fue criticada luego con fuerza. De all se desprende la pregunta central: Cmo hace el decisor
para elegir?
4.1. MODELOS DE TOMA DE DECISIN

A partir de la presentacin del modelo de toma de decisin

ideal, o sea aquel de la racionalidad absoluta, vamos a presentar
sucesivamente otros modelos que derivan de la crtica a este modelo inicial. Como se puede observar, la capacidad o la conviccin derivada de la observacin emprica, de lograr tomar
decisiones basadas en un proceso racional, se va reduciendo de
modelo en modelo. Igualmente el contexto organizativo aparece
como un elemento importante para entender los procesos de
decisin. Los estudios empricos en los cuales se basan estos modelos sucesivos seguramente no son ajen9s a la prdida progresiva de fe tanto en las posibilidades de racionalizacin de la
actividad poltica y de los procesos de decisin como en la capacidad real de planificar el futuro de una sociedad.
Los ms ambiciosos intentos de racionalizacin de las decisiones polticas, particularmente para la previsin en el gasto
pblico, implementados en la mayora de los pases democrticos en las pasadas dcadas, han sido prcticamente abandonados. Experiencias como el Planning) Programing and Budgeting S_ystem
(PPBS) en los Estados Unidos y sus derivados en Europa (RCB
en Francia) o en Colombia (racionalizacin del gasto pblico)
generaron decepciones. Y este fracaso se debe precisamente a la
lgica misma de estos procedimientos que se fundamenta en una
concepcin normativa y en una representacin lineal y simplista
de la toma de decisin poltica. Esta lgica ha ignorado que el
modo de toma de decisin en las democracias complejas sigue
siendo la negociacin, el ajuste entre intereses y la aceptabilidad
social, ms que la estricta optimizacin tcnico-econmica.
(Monrer, 1992:17-19).
88

POLTICAS PCTLICAS

EL MODELO DE LA RACIONALIDAD ABSOLUTA

Para tomar una decisin, la <Tazn nos dice que primero hay
que conocer el problema, determinar sus valores y sus objetivos,
luego analizar todas las soluciones posibfes y, finalmente, con toda
la informacin en mano, escoger la solucin y los medios ms
adecuados; es decir, la decisin ptima. Este modelo corresponde
a la visin kglorils-ta y positivista de que siempre existe una solucin
superior a otra (one best w/y) que se puede encontrar a travs de un
proceso de estudio cientfico (Taylor, 1911).
4-111.- EL MODELO DE LA DECISIN RACIONAL EN ABSOLUTO
EN CINCO ETAPAS

(adaptacin libre de Meny, Thoenig, 1992:140)

1. El decisor frente a un problema
2. Identificacin de valores y objetivos

o

LIJ

3. Bsqueda y anlisis del conjunto de las

alternativas de soluciones posibles
4. Aplicacin de criterios objetivos
5. Eleccin de la mejor solucin

El modelo de la racionalidad absoluta implica que los valores y

objetivos de los decisores sean siempre claros, que el conocimiento y la informacin disponible sobre las alternativas de soluciones
posibles y sus consecuencias sean completos y que la decisin que
se tome sea lo ms conforme posible a sus valores. Si se aplica este
89

ANDR-NOL ROTH

modelo se asegura que la decisin tomada ser la mejor. Se puede

esquematizar este modelo segn un proceso de decisin lineal en
cinco etapas: definicin del problema, identificacin de valores y
objetivos, anlisis de las alternativas de soluciones, aplicacin de
criterios y toma de decisin (cuadro 4-111).
Si bien es claro que este modelo de decisin satisface la razn,
tiene la dificultad de ser poco realista. En efecto, los postulados
necesarios para su aplicacin rara vez coinciden, por no decir nunca. Es una visin ideal y normativa del proceso de toma de decisin.
En la realidad, el decisor se encuentra frente a unas condiciones
que limitan sus posibilidades de aplicar este esquema clsico. Es lo
que demostr Herbert A. Simon ya en los aos cincuenta con sus
estudios sobre administracin y procesos de decisin; lo que lo
llev a la construccin de otro modelo basado en una racionalidad concebida como limitada (Simon, 1983).
EL MODELO DE LA RACIONALIDAD LIMITADA
El modelo de la racionalidad limitada propuesta por H. Simon
(1983) deriva de la crtica al modelo anterior. Simon demostr
que el modelo racional es inaplicable por varias razones; primera, porque nunca puede ser completa la informacin tanto acerca del problema como de las alternativas de solucin posibles.
Intentar obtenerla tiene un costo en dinero y en tiempo, elementos que casi siempre tienen una disponibilidad limitada; adems,
es posible que la informacin no se pueda obtener porque quien
la tiene no la quiere transmitir. Segunda, porque la capacidad intelectual y cognitiva del decisor y sus asesores para identificar
soluciones es variable y es posible que algunas soluciones vlidas
se descarten porque no corresponden a sus valores, o sencillamente no la perciben. Tercera, porque los criterios para apreciar
y diferenciar las cualidades y las consecuencias de las soluciones,
sus respectivas ventajas y desventajas, son pocos y generalmente
no tienen un grado de validez y de consenso en todas las reas de
aplicacin. Adems, las tcnicas utilizadas pueden ser imperfectas o dificultar la comparacin entre las soluciones. Cuarta, por90

POLTICAS PBLICAS

que no es raro que los objetivos del decisor no estn claramente

expresados, consciente o inconscientemente, o no conocidos por
el decisor mismo. Quinta, porque el tiempo para tomar una decisin tiene generalmente un lmite que no corresponde al necesario para recoger toda la informacin existente y realizar todas
las investigaciones.
5-111.- EL MODELO DE LA RACIONALIDAD LIMITADA

Problema

Preferencias

Contexto
Obligaciones

\ Bsqueda de una variedad i/

restringida de alternativas
Recurso *un criterio
"razonable" de opciones
Seleccin de unasolucin
"satisfactoria
Fuente: Meny, Thoenig, 1992:143
Bajo estas condiciones impuestas por la realidad humana y
social en la cual est inmerso el proceso de decisin, Simon (1983)
concluye que el decisor nunca toma una decisin siguiendo la
lgica racional de manera absoluta. Las limitaciones en la toma
de decisin racional hacen que el decisor adhiera a la primera
solucin que le parece satzVactoria. Se trata entonces de buscar un
trmino medio entre el anlisis del problema y la urgencia de
ofrecer una solucin aceptable. De antemano el decisor privilegia a una solucin sobre otra y minimiza el examen de otras
soluciones. Por lo general, no busca la mejor solucin sino que
trata de evitar la peor. Es comn que las soluciones examinadas
91

ANDR-Noa

Ro771

se limiten a modelos conocidos y ya aplicados anteriormente a

otro problema, lo cual se argumenta con razones seudocientficas,
de sentido comn, o de moda.
Todos estos factores hacen que los criterios aplicados a la
decisin sean el fruto de una mezcla de intuicin y de razn -es
decir, un juicio razonable- ms que de razn pura. El ejercicio
de la razn se encuentra limitado por el contexto social, poltico
y cognitivo en el cual acta el decisor, contexto del cual es imposible escapar.
EL MODELO INCREMENTAL O DE AJUSTES MARGINALES

Si los aportes de Simon ponen en jaque las ilusiones

racionalizadoras en sus aplicaciones prcticas, otro autor, Charles
Lindblom (1959) va a seguir el mismo camino para limitar todava
ms el impacto de la racionalidad en la actividad poltica. El autor
demuestra que ningn administrador puede aplicar realmente el
mtodo racional y que, ms bien, aplica un mtodo instintivo de
comparacin entre soluciones empricas (o muddling through , acomodo, salir del paso). Ya no se trata de deducir la solucin sino
de aprender desde la realidad emprica.
Para Lindblom, de un lado, el tiempo coacciona el proceso
decisorio e impide que se examinen realmente tanto el problema
como las soluciones posibles, y ni siquiera a algunas de stas como
lo propone el modelo de Simon. De otro lado, considera que es
muy difcil, si no imposible, ponerse de acuerdo previamente sobre los valores y los objetivos de una poltica con todos los actores
que pesan sobre el proceso de decisin; y que por lo tanto es
mejor obviar esta discusin y centrarse en la tarea de encontrar
soluciones pragmticas en cada caso concreto.
Si es imposible conciliar los valores, resulta ms fcil ponerse
de acuerdo sobre medios tcnicos porque stos no cuestionan las
convicciones profundas de los actores, o lo hacen de manera menos visible y directa. Por eso, la mayora de las decisiones no son
sino aadiduras, ajustes a las polticas ya existentes y resulta casi
imposible no tener en cuenta las decisiones anteriores. Se trata
entonces no de soluciones nuevas, sino de correctivos margina92

PouticAs PBLICAS
les que solucionan de manera provisional el problema que ha
surgido.
Con Lindblom, se pasa de una racionalidad a priori, donde se
escoge antes de actuar, a una racionalidad a posteriori, donde la
racionalidad surge de la prctica politica. Es el juego de las presiones y contrapresiones entre actores y la experiencia adquirida
por la realidad de la implementacin que va a definir lo posible
(Crozier, Friedberg, 1977:311). El ejemplo tpico de este modelo se aplica al proceso presupuestal (Wildavsky, 1964).
Es imposible debatir nuevamente cada ao la totalidad de las
distintas partidas presupuestales y slo es posible modificar
marginalmente algunos rubros. En este modelo, el pasado determina de forma considerable las decisiones de hoy y las de maana. Es el triunfo del pragmatismo y del reformismo, de la poltica
de los pequeos pasos como estrategia para lograr acuerdos y
arreglos en un universo plural.
En otras palabras, este modelo se aproxima a la idea de la
mano invisible de Adam Smith: es intil e imposible buscar de
manera racional y voluntarista el bien pblico; el mercado (en
este caso, poltico) encuentra su mejor ajuste posible al dejarlo
actuar.
Si Smith construy su modelo sobre la ficcin de un mercado econmico perfecto, Lindblom hace lo mismo basado en la
ficcin de un modelo democrtico pluralista perfecto en donde
la funcin del gobierno consiste en mantener las reglas necesarias
para el desarrollo del proceso poltico de ajustes marginales.
Si Lindblom ve la racionalidad en la capacidad del sistema
poltico de encontrar los ajustes posibles, otro autor, A.O.
Hirschmann, va ms all y manifiesta que en muchas ocasiones
los decisores no saben lo que buscan y que la racionalidad de una
decisin aparece posteriormente a la implementacin de sta.
Incluso, estima que es necesario que no se sepan de antemano
todas las consecuencias de una decisin (ideal de la decisin racional) porque lo ms seguro es que se descartaran soluciones
que pueden llevar a resultados no esperados pero buenos. La
capacidad humana de aprendizaje hace til mantener un cierto
nivel de riesgo y de incertidumbre para el descubrimiento de nue93

4NDR-NOP:1_ ROM

vas posibilidades y nuevas herramientas' (Hirschm.ann, 1975, 1985;

Crozier, Friedberg, 1977: 317).
Si este modelo del ajuste marginal parece tener una gran capacidad para explicar y legitimar en la prctica las polticas
reformistas y lentas, en el plano intelectual resulta poco til cuando
se tratan de explicar los cambios importantes. Cmo definir y
distinguir un cambio de un ajuste marginal? (ver Ross, 2000)
EL MODELO DE LA ANARQUA ORGANIZADA
El modelo de la anarqua organizada o garbage can mode' (March,
Olson, 1972) representa la anttesis del modelo de racionalidad
absoluta. El modelo pretende explicar el mundo de la contingencia y de la ambigedad. Considera que la influencia de las instituciones sobre las decisiones es baja o casi nula. Existe un proceso
de decisin de este tipo cuando tres elementos caractersticos estn
presentes. El primero, que los valores y los objetivos siempre se
presenten en forma ambigua. El segundo, que el conocimiento o
la informacin a disposicin sean incompletos, fragmentarios e
inciertos. El tercero, que los procesos de decisin sean complejos y
en gran parte simblicos (Lane, 1995:80). Segn autores como
March (1988) estas condiciones se encuentran en particular en las

5e puede utili7ar el ejemplo de Coln para apoyar esta idea: Coln tom la
decisin de buscar una nueva ruta hacia las Indias navegando hacia el oeste.
Para eso se bas en clculos sobre el dimetro de la Tierra que, a la postre,
resultaron equivocados. Subestim as la distancia entre Europa y las Indias
pasando por el oeste. Sin embargo, este error de clculo le facilit la toma de
decisin para intentar el viaje y le permiti un resultado inesperado: descubrir
Amrica! (en Thurow, 1996:341).

94

POLTICAS PBLICAS

instituciones pblicas y en las asociaciones muy informales. Es frecuente tomar como ejemplo de anarqua organizada a las grandes
universidades o incluso a los ejrcitos en tiempo de paz (Mny,
Thoenig, 1992:149).
En esta clase de organizaciones, la ambigedad y la confusin
reinan; las actividades, los procedimientos, la participacin y las
competencias de sus miembros son vagos y cambiantes. Para
que se tome una decisin es necesario que exista un encadenamiento entre cuatro elementos: un problema, una ocasin u oportunidad de una eleccin, unos actores y una solucin. Si la lgica
permite pensar que tal encadenamiento se produce en este mismo orden, eso de hecho no es cierto. Todas las posibilidades
suelen existir en la prctica.
Los procesos son errticos e imprevisibles; de modo que en
este tipo de modelo, los encadenamientos pueden provocar los
siguientes efectos: las decisiones muy pocas veces pueden ser
conectadas a problemas precisos, la decisin ya no responde al
problema porque ste ha cambiado o desaparecido, o no se toma
ninguna decisin.
En este tipo de situacin de nada sirve intentar aplicar algn
criterio de racionalidad, en primer lugar porque los actores suelen cambiar sus percepciones de los problemas para justificar ex
post sus acciones y, en segundo trmino, porque existen muy pocas reglas que estructuran el proceso de decisin y obligan el
comportamiento de los actores (Mny, Thoenig, 1992:152). En
estos casos a los dirigentes de nada les sirve tomar decisiones de
manera autoritaria o buscar apoyo en coaliciones debido a la
fragilidad de stas.
Slo pueden apoyarse sobre lazos de lealtad personal y sobre
su capacidad de remover de vez en cuando el organigrama para
hacer "pesar la amenaza y la incertidumbre sobre las autonomas
fragmentadas" (1992:152).
Se compara este modelo a una papelera (o cesto de basura)
que hay que sacudir de tiempo en tiempo para provocar cambios en la disposicin de los elementos y as lograr nuevas configuraciones que permitan descubrir o crear oportunidades de
decisiones y de soluciones.
95

ROTH

F.T. MODELO DEL PUBLIC CHOICE

El modelo del pub& choice o de eleccin pblica trata de aplicar

la teora econmica en el terreno poltico. Un destacado estudioso,
Mueller (Lane, 1995:205), define la escuela del public choice como
"la economa de la toma de decisin en los mbitos no mercantiles, o sencillamente la aplicacin de los mtodos de la economa a
la ciencia poltica. El objeto principal de estudio del pub& choice es
el mismo que el de la ciencia politica: la teora del Estado, los reglas
electorales, el comportamiento electoral, los partidos polticos, la
burocracia, etc." Entonces las premisos epistemolgicas de este
modelo son, el individualismo metodolgico y el modelo del horno
econornicus. Se considera pues que los grupos organizados son principalmente una suma de individuos. En otras palabras, las propiedades de los agregados sociales se reducen a las propiedades de
los individuos (Lane, 1995:210). Ahora, segn el modelo del homo
econornicus, el individuo tiene un comportamiento bsicamente egosta,
racional y maximizador de sus intereses (utilities).
Esta concepcin refuta la idea de que los actores polticos obran
de manera altruista en la bsqueda de un inters pblico o comn.
Los polticos son como cualquier empresario privado; de manera
que el apoyo a decisiones polticas o a polticas pblicas encuentra
su motivacin y explicacin en la maximizacin de los intereses
personales. Cules son estos intereses? Segn autores como Downs
(1957) la actuacin de los polticos depende de la probabilidad de
conseguir su reeleccin y de obtener ms recursos (maximizar) en
trminos de poder, de prestigio y de ingresos. En la actividad
poltica cotidiana, ellos buscan los temas (que suelen ser de inters
colectivo) que minimizan la distancia y las divergencias con sus
electores durante su perodo para evitar contradicciones o desacuerdos con el fin de asegurarse los votos en la siguiente eleccin.
En una perspectiva ms amplia se pueden aplicar igualmente
estos postulados no solamente a los actores polticos en forma
individual sino a los grupos organizados (partidos polticos, gremios, instituciones, etc.) Sobre los grupos organizados es posible
considerar que defienden intereses de grupo para mantener o conquistar posiciones o ventajas para el conjunto de los miembros.
96

POLTICAS PBLICAS

Esta idea est desarrollada por la teora del comportamiento rentzs-negsti

seee
nd elkoin
c,>t aprovechador o captor de rentas de situaciones dentro
or pblico (Buchanan,1980) y por los enfoques tericos
tucionalistas9.
4.2. UN EJEMPLO CLSICO DE ANLISIS DE TOMA DE DECISIN:
GRAHAM ALLISON Y LA CRISIS DE LOS MISILES DE CUBA

La presentacin anterior de distintos modelos de decisin puede aparecer como meramente terica y con poca relevancia en el
orden prctico. Sin embargo, con el ejemplo del anlisis de las
crisis de los misiles de Cuba de octubre 1962, realizada por Graham
Allison (1971), se puede ver cmo las concepciones en materia de
decisin suelen ser importante. Con este estudio se puede observar que un proceso de decisin y su estilo dependen tanto del
problema, del entorno, del contexto como de las estructuras
organizativos existentes o a disposicin. Varios modelos de accin
y de interpretacin pueden cohabitar o presentarse sucesivamente
segn los pasos seguidos en un proceso de decisin.
El anlisis de Allison es considerado como un caso pedaggico ejemplar y por lo tanto no podemos dejar de mencionarlo
aqu. La originalidad del estudio consiste en mostrar cmo se pue-

Para el caso colombiano, V.Viesner (1997) propone un anlisis breve de la

situacin de algunas polticas pblicas bajo esta perspectiva. Por ejemplo, el
autor pretende mostrar de qu manera el gremio de los educadores
colombianos del sector pblico (Fecode), al actuar como rent-seekers ha logrado
capturar la poltica educativa del pas para su beneficio propio y el de sus
miembros, a costa de la educacin pblica en general. Es de anotar que el
libro de Wiesner consiste ms en una seleccin cuidadosa de argumentos
que permiten justificar la tesis neoinstitudonalista que en un anlisis serio
de polticas pblicas. En este sentido es un libro ms ideolgico que
politolgico.
97

ANDR-NOEL
_
_ _ _ _RoTH

de interpretar una misma decisin o una serie de decisiones a travs

de varios modelos explicativos: racional, racional limitado, burocrtico, y de mercadeo poltico o, se podra decir, de pub& choice.
El recuento de los hechos nos translada a la poca de la guerra
fra. Luego del fracasado intento de desembarque norteamericano
en Baha de Cochinos, los soviticos deciden aprovechar la coyun_
tura para instalar misiles nucleares en Cuba. Los estadounidenses
descubren la operacin, al parecer, de manera tarda y, entonces el
Consejo Nacional de Seguridad se rene de urgencia y delibera
sobre las distintas estrategias a adoptar. Finalmente el presidente
Kennedy ordena, como es sabido, el bloqueo naval de la isla de
Cuba para impedir la llegada de las embarcaciones soviticas. El
presidente Kruschev-, de la Unin Sovitica, est en la obligacin
de ceder y retirar sus misiles de la isla caribea para evitar una
conflagracin mundial.
Una primera lectura hace ver el alto grado de racionalidad en el
proceso de decisin norteamericano. Un problema que se percibe
se somete a debate de los expertos con un gran nmero de soluciones; finalmente se escoge una de ellas y el problema se resuelve
de la mejor manera posible para los Estados Unidos. Al parecer el
modelo racionalista ha permitido resolver exitosamente el problema, sin embargo, un anlisis ms detallado permite ver las cosas
de manera distinta.
Pero primero miremos las soluciones analizadas por los expertos y la presidencia. Siguiendo la presentacin de Crozier y Friedberg
(1977), al parecer fueron estudiadas siete soluciones:
No hacer nada. Una solucin de prudencia pero que hubiera podido tener importantes e imprevisibles consecuencias sicolgicas y
polticas.
Una ofensiva diplomtica. Poda ser favorable para los Estados Unidos pero tena la desventaja de ser un proceso largo, incierto y
hubiera permitido, entretanto, la instalacin de los misiles.
Negociar con Fidel Castro. Esta solucin apareci como fuera de contexto porque el control de la operacin estaba en las manos de la
Unin Sovitica y no en las manos de Cuba.
Intercambio de bases militares: La URSS abandona sus bases en Cubay los
Estados Unidos abandonan sus bases en Itaka y Turqua. Esta solucin
98

PaLtricAs PBLICAS

tena un costo militar bajo pero diplomticamente daba la impresin de que los Estados Unidos abandonaban sus aliados europeos para garantizar su propia seguridad.
La invasin de Cuba. Solucin ideal para los guerreros. Pero esta
solucin tena muchos riesgos: represalias soviticas en Berln y en
Turqua, guerra abierta entre los Estados Unidos y la URSS.
El ataque areo quirrgico. En esta poca un ataque de la fuerza area
sobre las instalaciones militares rusas nicamente a Cuba pareca
muy dificil. Los expertos militares pregonaron en pro de un ataque areo masivo, como nica alternativa que garantizaba la destruccin de las instalaciones rusas.
El bloqueo naval. Esta solucin pareca menos eficaz que el ataque
areo, adems de una implementacin ms demorada, y comportaba el riesgo de batalla naval con los rusos. Sin embargo tena la
ventaja de dejar un tiempo de reflexin a los rusos y dejaba a estos
ltimos la responsabilidad de tomar la decisin de iniciar o no el
conflicto armado.
Finalmente, como ya se sabe, fue esta ltima decisin la que
tom el presidente Kennedy para solucionar el problema con
xito.
En apariencia el proceso de toma de decisiones se hizo de
manera conforme al esquema racional, sin embargo, si se analiza
de cerca el proceso aparecen varias fallas; por ejemplo, no se puede decir que se examinaron todas las posibilidades de soluciones;
es ms, errores y fallas de informacin han incidido en la eleccin
de la solucin y estrategias politicas internas han prevalecido sobre
la racionalidad pura a la hora de las deliberaciones. Luego, y para
coronar, la ejecucin de la decisin no ha correspondido plenamente a la orden presidencial! (Crozier, Friedberg, 1977:329).
Segn el anlisis de Allison, la solucin del bloqueo naval no
estaba en el <distado inicial de soluciones. Es slo al final, cuando
ninguna de las soluciones presentadas corresponda a los criterios
fijados por el presidente (obligar al retiro de los misiles sin provocar un conflicto mundial) que se descubri esta solucin. El proceso correspondi, en general, a un proceso de tipo racionalidad
limitada de H. Simon. Se escogi esta solucin como la primera
que responda a los criterios presidenciales. Las diversas soluciones
99

ANDR-NOE.L.ROTH

consideradas no eran la resultante del anlisis del problema especfico, sino que eran soluciones ya elaboradas por las respectivas
administraciones; por tanto el decisor estaba limitado en su eleccin
por las caractersticas estructurales de las organizaciones administrativas as como por las propuestas ya elaboradas y las preferencias de las mismas; lo cual se traduce en una tendencia a la
preponderancia de las soluciones presentadas y preparadas por la
administracin en el proceso de toma de decisiones sobre las eventuales soluciones presidenciales.
En lo concerniente a la informacin, el autor muestra tambin las deficiencias en el sistema de informacin: la administracin de los Estados Unidos demor ms de un mes en verificar
la informacin sobre la existencia de las bases para los misiles en
la isla. De igual forma las investigaciones sobre la eventual viabilidad de la opcin de un ataque quirrgico no fueron exhaustivas
por la simple razn de que la solucin no tena muchos partidarios entre los expertos militares, los cuales preferan un bombardeo masivo. Por motivos como estos los decisores estn muchas
veces <presos de los medios a disposicin y de la informacin
suministrada por la administracin para tomar una decisin. De
modo que la decisin no refleja nicamente un clculo racional
sino un juego poltico que integra las presiones contradictorias
que provienen del sistema (Crozier, Friedberg, 1977:334). Finalmente, la ejecucin del bloqueo no se hizo a la distancia prevista
por el presidente, sino a una distancia que corresponda a planos
preexistentes a la crisis.
Cuando el proceso de decisin pone fuera de juego la concepcin racional de la toma de decisin comparar costos y beneficios de todas la soluciones y elegir la mejor da lugar a una
interpretacin que refleja ms bien la racionalidad limitada de H.
Sirnon, Allison sugiere otras interpretaciones: una interpretacin
de tipo lucha burocrtica y otra ms <poltica. Se puede mirar el
conflicto entre las distintas propuestas como una lucha entre los
diferentes aparatos burocrticos para tratar de imponer su solucin. Las promesas hechas durante la campaa electoral en la cual
se encontraba el presidente Kenriedy en ese momento y las caractersticas de sus relaciones personales con el presidente Kruschev,
100

POLTICAS PBLICAS

tambin haban influido en su determinacin de escoger una solucin de firmeza para no entrar en contradiccin con sus discursos
(Crozier, Friedberg, 1977:337). Es decir, elementos de inters
poltico de grupo o personal, segn la escuela del pub& choice, han
contribuido en la toma de decisin. Como lo indican tanto Allison
(1971) como Crozier y Friedberg (1977), ninguna de las interpretaciones presentadas est totalmente equivocada, sino que ellas
corresponden a niveles distintos de la realidad.
Una de las lecciones que se desprende de este anlisis es la de
constatas que el decisor logr influir de manera contundente sobre
la decisin por el hecho de haber fijado criterios impedir la instalacin de misiles y no provocar una guerra para la aceptacin de
una solucin. Su papel no fue el de mandar, sino el de imponer
criterios de racionalidad que correspondan a su apreciacin de la
realidad y a sus valores. Haber mantenido estos criterios, a pesar
de las presiones, oblig a buscar otras soluciones distintas a las
presentadas inicialmente, lo cual muestra tambin que si se quiere
mejorar la calidad de las decisiones no basta con desarrollar conceptos y medios tcnicos aunque ayudan, sino que es necesario
transformar el funcionamiento del sistema en aspectos tanto burocrticos como polticos: para Kennedy la conformacin de un
grupo informal de decisores y expertos le permiti limitar la presin de sus burocracias y afirmar su autoridad con la ampliacin y
diversificacin de sus fuentes de informacin. (Crozier, Friedberg,
1977:337, 343).
5. DECISIN Y DEMOCRACIA

Los precedentes modelos de toma de decisin reflejan las dificultades tericas y prcticas para tomar una decisin racional o
razonable. Pero surge tambin otra pregunta central: cmo conciliar la decisin con la democracia? La necesidad de buscar decisiones y procesos de decisin basados en el respeto a los valores
democrticos y que, a su vez, se funden sobre un saber de tipo
cientfico, representa un desafo para las instituciones polticas democrticas. Cmo conciliar ciencia y democracia, ciencia y poltica? En el mundo occidental existe una tensin siempre presente
101

AND R

-NoaL Rom

entre la legitimidad poltica de la democracia es decir, la voluntad

de la mayora y la legitimidad que ofrece la ciencia, el discurso
cientfico o el expertise. De una parte, los problemas frente a los
cuales se exige que los polticos tomen decisiones son siempre ms
complejos medio ambiente, economa, gentica, etc., y de otra
parte, las dificultades, por no decir la incapacidad, que encuentra la
comunidad cientfica para dar respuestas unvocas y certeras a estos problemas son evidentes: la fe ciega en la ciencia ya no tiene
vigencia'. Cmo es posible organizar un proceso de toma de
decisin que no llegue a caer en la decisin poltica irresponsable o
en la captacin tecnocrtica de la decisin poltica? Es decir, cmo
gobernar democrticamente y con responsabilidad teniendo en
cuenta estas dos fuentes de legitimidad?
Max Weber, en su texto clsico El Cientifito _y el Poltico (1959), ya
haba advertido de esta tensin permanente entre ciencia y poltica.
Para ayudar a la reflexin sobre esta problemtica es pertinente
presentar la conocida tipologa de modelos de relaciones entre
ciencia, politica y pblico en los procesos de decisin poltica elaborada por Jurgen Habermas (1973). El valor descriptivo de su.
tipologa permite situar los distintos procesos y modelos de decisin dentro de una reflexin ms amplia sobre la democracia y el
papel de la ciencia y de los expertos en la decisin poltica.
Los

TIPOS IDEALES DE JURGEN

HABERMAS

Este autor alemn construye tres tipos ideales de relacin entre

cientficos, polticos y ciudadanos. Ellos son los modelos
decisionista, tecnocrtico y pragmtico.

Basta ver las dificultades que encuentra el mundo cientfico (y politico) al

actuar frente a problemas como la energa nuclear (Tchernoby1), la donacin,
los organismos genticamente modificados o el escndalo de la vacas locas
en Europa.
102

POLTICAS PBLICAS

El primer modelo corresponde a la concepcin clsica de la

decisin poltica que postula la subordinacin del cientfico al
decisor poltico. El cientfico propone medios racionales 'para
alcanzar objetivos elegidos por el poltico a partir de criterios no
racionales (los valores). El modelo decisionista se inspira claramente en autores como el socilogo Max Weber y el jurista Carl
Schmitt.
El modelo tecnocrtico invierte la relacin anterior y subordina subordinando el poltico al experto. nicamente el experto,
por medio de la razn cientfica, est en la capacidad de encontrar la mejor solucin a problemas siempre ms complejos y
presentarla al poltico que no tiene otra opcin que ratificarla (el
one best way de Taylor).
Este modelo tiene relacin directa con el discurso del fin de
las ideologas que se sustenta en la creencia de que las coacciones
objetivas de la realidad no dejan otras opciones distintas a las
que descubren los cientficos.
Al rechazar estas dos posiciones opuestas que son deficientes
desde el punto de vista de la participacin democrtica y que han
mostrado sus limites y riesgos en la prctica, Habermas construye y propone la implementacin de un modelo alternativo: el
modelo pragmtico.Este modelo busca una conciliacin entre
posicin que legitima la decisin tomada a partir de la razn
cientfica y la posicin que se justifica a partir de criterios y valores polticos irracionales. Habermas estima que es posible esta
reconciliacin por medio de la organizacin del dilogo interpartes
y con la introduccin de un tercer actor clave para la democracia
que es el pblico.
El modelo pretende as conciliar el saber tcnico y los valores
mediante el dilogo pblico entre expertos cientficos, polticos y
opinin pblica con el fin de facilitar los procesos mutuos de aprendizaje y de empata. Se busca as evitar los actos de autoritarismo
que sean de corte poltico ("yo soy el jefe y por lo tanto decido
yo") o de corte cientfico ("yo soy el experto que sabe y hay que
hacer esto") y reemplazarlos por decisiones que surjan de la confrontacin de argumentos, de un dilogo entre saberes. El cuadro
6-In ofrece una sntesis de la tipologa de Habermas.
103

ANDR-N0aL Ron

POLITICAS PCsucAs

6-111.- LA TIPOLOGA DE JURGEN HABERMAS

Modelo
decisionista
Relacin
funcional
entre
experto y
poltico
Relacin
jerrquica

Separacin

Separacin

Poltico

Experto

\i/
Experto

Poltico

Naturaleza
del poder

Autocracia

Papel del
pblico

Acl a mar las lites

Relacin
objetivo
/medio

Modelo Modelo
tecnocrtico pragmanco

: Determinacin
irracional de los
objetivos y raciona
de los medios

Intercambios
mutuos y
dialcticos. El
pblico nterv-iene
como tercer actor
Dilogo entre
experto y poltico
(relacin
horizontal)

Las coacciones
objetivas dominan
todo.
Tecnocracia

Un control
democrtico es
posible

Ningn papel.
Eventualmente
elegir los expertos

Debate pblico
sobre objetivos y
medios

Optirnizacin de
los objetivos

Objetivos y
medios debatidos.
Posibilidad de
aprendizaje

blema radica en el cmo elegir a los participantes. Este modelo ha

sido implementado con xito para el diseo y la construccin de
algunas autopistas en Suiza, pero es de anotar que el consenso
logrado tuvo como consecuencia varios arios de demora y un
importante costo adicional (ver Bassand, 1986).
Esto nos lleva a enfocar ahora nuestro anlisis en los problemas
de la implementacin de las decisiones. En efecto, qu pasa una vez
se ha decidido algo? Parece oportuno recordar, como lo subraya
Majone (1997), que la poltica pblica hasta el momento de la decisin, inclusive ms all, est constituida ante todo de palabras, de
retrica. Son las palabras con las cuales se argumenta y se persuade
en un proceso eminentemente social de influencia mutua y de relaciones de fuerza entre los distintos actores. La racionalidad tcnica
no es sino un elemento vlido, un argumento discursivo tpico de la
modernidad, entre otras racionalidades y argumentos que se
interrelacionan durante el proceso de formulacin de soluciones y
de toma de decisin. Por eso es necesario pasar ahora al anlisis de la
fase de implementacin de las decisiones.

Fuente: Widmaier (1976:120) en Germann (1985). Adaptacin A-N. Roth

El modelo pragmtico de Habermas, que hoy llamaramos
participativo, es seductor desde el punto de vista intelectual y representa un desafio para las instituciones politicas a la hora de su
puesta en prctica. Las pocas experiencias en este sentido han
mostrado las dificultades que surgen en este tipo de procesos. Es
necesario, por ejemplo, que politicos y ciudadanos tengan un nivel
de formacin y disponibilidad de tiempo suficientes para garantizar una participacin activa en el debate; tambin los cientficos
deben hacer esfuerzos de vulgarizacin para poder comunicar sus
puntos de vista y los resultados de sus investigaciones; adems los
actores deben tener la apertura intelectual para aceptar la contradiccin y tener capacidad de empata y voluntad para buscar soluciones aceptables por todos; los participantes deben actuar con las
cartas sobre la mesa para generar la confianza necesaria. Otro pro104

105

POLTIC.AS PBLICAS

CAPTULO IV
LA IMPLEMENTACIN DE LAS DECISIONES
1. LA IMPLEMENTACIN COMO PROBLEMA POLTICO

Para muchos, la implementacin de las decisiones pblicas es

un problema puramente administrativo, entendido como un problema tcnico, de simple ejecucin. Por el contrario, desde la
perspectiva del anlisis de polticas pblicas, esta etapa es fundamental porque es ah que la poltica, hasta este entonces casi exclusivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos
concretos, en realidad palpable. Si para los juristas o abogados
y para muchos polticos el problema est resuelto con la expedicin de la norma, para los politlogos el problema politico se
desplaza a otro espacio. La aplicacin de los reglamentos por diferentes entidades y en distintos lugares implica que la
implementacin no es una sola, sino plural; existe un juego con la
regla (ver Bourdieu, 1990). La implementacin de la poltica es,
parafraseando a Clausewitz, la continuacin de la lucha poltica
con otros medios y en escenarios diferentes. Menospreciar el proceso de implementacin es olvidar que "la poltica de implementacin es la determinante definitiva del resultado" de una decisin
(Pressmann, Wildavsky, 1998:327)
Una gran parte de los estudios de polticas pblicas tuvo su
origen al constatar que a pesar de las decisiones tomadas para
remediar problemas concretos, stos no se resolvan y, por el contrario, a veces se empeoraban. Aparece lo que se llam el
imp lementation gco, es decir, la diferencia, la brecha que existe entre la
decisin y la realidad de su aplicacin; o, en otras palabras, la distancia a veces abismal que separa la teora de la prctica. Durante mucho tiempo la implementacin ha sido la gran ausente en la
107

POUTTCAS PBLICAS

AiNvR-Nori.RoTH

discusin de la poltica pblica. Si se considera el proceso de

implementacin bajo un enfoque de racionalidad absoluta y tambin limitada, ste es slo un problema de capacidad administrativa o de dificultades y fallas en la tcnica de la gestin pblica
empleada. Se buscan, entonces, soluciones en la cadena jerrquica,
el control, la especializacin, el manual de funciones o el tipo de
mando es decir teoras y tcnicas de gestin, de gerencia. Estas
dificultades han sido observadas en todas partes del mundo
occidental u oriental, capitalista o comunista, desarrollados o en
va de desarrollo, a todo nivel y para decisiones pequeas o grandes, incluso en el sector privado. Por lo tanto, considerar este problema como principalmente tcnico parece demasiado
simplificador y reductor, ya que deja de lado su carcter conflictivo, o sea, su dimensin poltica.
Las polticas . pblicas estn diseadas, decididas e implementadas por hombres y mujeres que, a su vez, son afectados
positiva o negativamente por ellas. Todas las instituciones
involucradas en un proceso de poltica pblica o administracin, parlamento, ejecutivo, gremios, etc., tienen caractersticas sociales y polticas e intereses que hacen de cada una de ellas
un actor ms del juego poltico-administrativo. De manera que
la pretendida o anhelada neutralidad de una administracin pblica que acta segn "criterios tcnicos, impersonales, de competencia y de legalidad" (Mny, Thoenig, 1992:159), es ms que
todo el ideal de una concepcin poltica moderna y racionalista. La neutralidad de la administracin no es un hecho comprobado por los estudios sociolgicos o politolgicos (ver Urio,
1984; Bourdieu, 1990; Roth, 1994). En el campo de la sociologa, el ideal de la burocracia tcnica que ejecuta sin ira y sin
pasin (tipo ideal de Max Weber) es un instrumento construido
por el analista para medir y comparar realidades sociolgicas.
Es tambin la ideologa de la modernidad y de la democracia.
El ideal burocrtico es un deseo, un mito moderno, cientista,
que funciona como una dimensin normativa y como un elemento de legitimacin del orden social (ver Bourdieu, 1986a,
1986b) y rara vez corresponde a una realidad observada. Por
eso la implementacin perfecta es perfectamente inalcanzable; y
108

lo ms valioso es que, a pesar de no lograrla, se sigue intentando una y otra vez (Pressmann, Wildavsky, 1998:355).

2. Los ENFOQUES DE IMPLEMENTACIN

A pesar de los distintos sentidos que pueden darse al concepto
de implementacin (ver Lane, 1995:97-99), se le puede definir
como "la fase de una poltica pblica durante la cual se generan
actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de
textos o de discursos" (Mny, Thoenig, 1992:159). Los estudiosos
de la implementacin de polticas pblicas han observado y propuesto varios enfoques que tienden a desarrollarse como modelos
normativos de implementacin. Estos modelos constituyen el lazo
entre el proceso de decisin de una poltica y su proceso de ejecucin (Hargrove, 1975). Una primera diferenciacin ya clsica de
los modelos los organiza en dos categoras que van en funcin de
la concepcin utilizada para su realizacin prctica.
La primera concepcin, llamada top-down, corresponde a la
concepcin tradicional del trabajo administrativo que se desarrolla
de arriba (top) hacia abajo (down) o del centro hacia la periferia.
Tiene como postulados principales la primaca jerrquica de la
autoridad, la distincin entre el universo poltico y el mundo administrativo y, por ltimo, la bsqueda del principio de eficiencia (Meny,
Thoenig, 1992:159). En otras palabras, este enfoque presupone
que existe una clara separacin, tanto conceptual como temporal,
entre la formulacin y la decisin de la poltica, de un lado, y, del
otro, la implementacin de las decisiones. Tambin considera que
por lo general los problemas que surgen en la fase de ejecucin se
deben esencialmente a problemas de coordinacin y de control
(Thoenig, 1985).
La segunda concepcin toma la direccin opuesta y se llama
bottom-up, es decir, de abajo hacia arriba. Histricamente los modelos que se inspiran en esta segunda categora se desarrollaron como
enfoques crticos o alternativos frente a las deficiencias y a la
ineficiencia (el impkmentation gap) que presentan los procesos de
implementacin tradicionales top-down. Segn esta segunda concepcin se trata de partir de los comportamientos concretos en el
109

4NDR-1\1-0a L. Roni

nivel donde existe el problema para construir la politica pblica

poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras organizativas
por medio de un proceso ascendente, o por retroceso, en vez de
descendente.
Estas dos concepciones del proceso de implementacin de una
poltica pblica reflejan tambin la controversia existente entre los
que creen ms en el control, la planeacin, la jerarqua y la responsabilidad como mejor estrategia para lograr los objetivos y los que
creen ms bien en la espontaneidad, en la capacidad de aprendizaje, en la adaptacin y en la concertacin. Por lo pronto queda por
definir en qu medida la implementacin de una poltica en particular gana al quedar firme ante la oposicin que suscita, y en qu
medida gana al negociar su implementacin con los destinatarios
o los opositores, o con ambos.
2.1. EL ENFOQUE: CLSICO DE LA ADMINISTRACIN RACIONAL

El enfoque de la administracin racional corresponde a la concepcin clsica (N,Yeber, Fayol) de la administracin pblica entendida como el modelo ideal de un ente ejecutor de las decisiones
polticas. Es el tipo ideal del enfoque top-down, en el cual se concibe
la administracin como un sistema unitario con una lnea de autoridad sencilla y claramente definida que observa estricta y uniformemente las reglas y los objetivos, en un contexto de control
administrativo perfecto y una excelente coordinacin e informacin entre las distintas unidades administrativas, sin presin temporal excesiva y con recursos ilimitados para llevar con bien los
procesos de implementacin de los objetivos de la poltica pblica
(Lane, 1995:101). La administracin, pues, reali7a a la perfeccin
su tarea instrumental de transformar los objetivos en medios, sustituir la politica por la tcnica y los conflictos por las racionalidades
gestionarias (Mny, Thoenig, 1992:160). La administracin cumple
y hace cumplir las rdenes y no busca la participacin o el dilogo
con los destinatarios de la poltica. Se trata de hacer respetar una
norma y punto.
Como se evidencia, las condiciones de realizacin de este modelo nunca van a existir en la realidad administrativa y poltica y
110

PouncAs PBLICAS

por ello, la utilidad y el inters de este modelo radica al igual que

el ideal-tipo weberiano de la burocracia en su capacidad de medir la distancia que separa esta situacin idealizada de la realidad de
la implementacin porque evidencia o pone as a la luz del da las
fallas del proceso (Lane, 1995:101).
En la actualidad pocos tericos apoyan este modelo de gestin. Por ejemplo, Haywood y Rodrigues (1994:189ss) consideran
que est Srgiendo un nuevo cambio de paradigma en la gestin
pblical. Segn ellos, esa concepcin clsica de los aos cincuenta
y sesenta fue reemplazada en los aos ochenta por un paradigma
de la eficiencia, el cual sustituy a los administradores clsicos
por gerentes preocupados por los resultados ms que por el
formalismo jurdico de sus acciones. En poca reciente este ltimo
paradigma estara en camino de ser sustituido por un paradigma
del consumidor, en el cual el gerente pblico se preocupara principalmente por satisfacer a los clientes o consumidores de los servicios o productos distribuidos. Estos cambios de paradigmas
de gestin pblica reflejan, entonces, un desplazamiento del centro de inters y de legitimacin de lo poltico hacia el cliente y es
significativo de la evolucin que ha tenido la concepcin de la
legitimidad de la accin pblica. La legalidad de una accin ya no
parece suficiente para ser legtima. La obtencin de resultados y la
satisfaccin de los ciudadanos tiende a ser una condicin indispensable para la legitimidad de una autoridad pblica. En este sentido
una importante corriente, principalmente angloestadounidense, se
ha enfocado hacia la construccin de una teora conocida como la
del buen gobierno.
2.2. EL ENFOQUE DEL BUEN GOBIERNO

El enfoque del buen gobierno o governance consiste en un

marco amplio de propuestas tericas y prcticas para determinar

Sobre este tema ver tambin captulo V.

111

ANDR-No aL ROTH

y crear las condiciones necesarias para que un gobierno logre sus

objetivos. Parte del supuesto de que tanto el todo gobierno como
el todo mercado han fracasado. El enfoque se centra en una
propuesta de renovacin de los procesos ms que en los resultados. A pesar de que el concepto tenga en la literatura especializada
varios sentidos, todos concuerdan en considerar que el buen gobierno hace referencia a estilos de gobernar que otorgan una importancia primordial a aquellos mecanismos de gobierno que no se
basan exclusivamente en los recursos tradicionales de la autoridad
y de la sancin, sino que ms bien crean estructuras que son resultado de la interaccin de una multitud de actores sociales y polticos dotados de una cierta autoridad y que se influyen mutuamente.
Es decir, que se trata de crear escenarios, estrategias y mecanismos
de participacin o de inclusin de organizaciones no estatales para
aumentar las posibilidades de xito de la gestin.
En los pases en desarrollo, bajo la influencia del Banco Mundial, el buen gobierno se entiende como una estrategia para instaurar un gobierno eficiente que debe rendir cuentas. El surgimiento
de este enfoque no se debe nicamente a la crisis fiscal del Estado
crisis que obliga a la administracin tradicional a buscar soluciones alternas, pero el buen gobierno s est ligado, sin duda alguna, a la bsqueda de la reduccin de los compromisos y gastos de
gobierno. Pero tambin se considera en este enfoque el reconocimiento de la interdependencia de los sectores pblico, privado y
voluntario (ONG). Se admiten, de esta manera, los lmites del
gobierno tradicional. Se trata, entonces, de una ruptura
paradigmtica sustancial que "pone en entredicho muchos de los
supuestos de la administracin pblica tradicional" (Stoker, 1998).
De acuerdo con Stoker (1998) se puede caracterizar el enfoque
del buen gobierno con cinco elementos:
- Participacin de un conjunto de instituciones y agentes procedentes del gobierno y de fuera de l (sector privado, ONG);
- Reconocimiento de la prdida de nitidez de los lmites y de las
responsabilidades del Estado frente a los problemas sociales y econmicos;
- Existencia de una interdependencia de poder entre las instituciones que intervienen en la accin pblica;
112

PoLtricAs PBLICAS

- Aplicacin a redes autnomas de agentes o actores;

- Reconocimiento de que el gobierno tiene capacidad para que se
hagan las cosas empleando, no tanto su autoridad, sinos tcnicas e
instrumentos nuevos para dirigir y guiar.
Si el enfoque del buen gobierno se entiende como una alternativa ante los fracasos tanto de la gestin pblica tradicional como
de la gestin hecha de la mano invisible del mercado, tendr el
buen gobierno ms xito? En lo que se refiere a lo econmico,
jessop (1998) considera que existen tres conjuntos de elementos
que limitan sus posibilidades de xito.
El primero tiene que ver con las dinmicas mismas del capitalismo. El buen gobierno no resuelve las contradicciones inherentes al
conflicto existente entre la acumulacin de capital y la legitimidad
politica. El buen gobierno tiene que ver ms que todo con las
modalidades de gobierno y no con su objeto, es decir, es una nueva
tcnica _de gobierno. El segundo elemento considera que la ampliacin y multiplicacin de las instancias de coordinacin y de negociacin en los diversos niveles local, regional, nacional,
supranacional, sectorial, etc. dificulta su insercin en el sistema poltico (duplicidad de competencias) y el ejercicio de la primaca del
gobierno sobre las otras instancias. Finalmente, el tercer elemento
establece que el gobierno no est siempre dispuesto a aceptar soluciones que no corresponden a su inters y a sus valores politicos. Por
lo tanto, el buen gobierno est condicionado por el derecho que se
reserva el Estado de "abrir, cerrar, experimentar y rearticular" las
nuevas modalidades de gestin (Jessop, 1998).
Una ilustracin de las dificultades que enfrenta la aplicacin del
buen gobierno en la prctica en Amrica latina, se encuentra en el
anlisis realizado por Alcntara (1998), quien anota que "la tendencia creciente a canalizar la ayuda para el desarrollo directamente
hacia las organizaciones no gubernamentales sin pasar por el Estado, tambin influye en la capacidad de gobernar en algunos pases
de Amrica latina". Esta situacin provoca un debilitamiento de
las instituciones pblicas y dificulta an ms que stas recobren
legitimidad y respeto por parte de los ciudadanos. Paradjicamente, la implementacin de algunos principios de buena gobernabilidad podran tener como consecuencia una menor
113

---- -Non. ROTH

ANTDR
-N--

gobernabilidad para los Estados. Siempre, segn el mismo anlisis, "el poder avasallador de los bancos y donantes multilaterales
para definir las prioridades en las polticas y en la gestin de la
crisis econmica" impide que estos programas tengan una mayor
eficacia. La autora estima que para lograr esa eficacia se debera
ante todo cambiar la ortodoxia econmica dominante y buscar
una solucin a la crisis de la deuda. Tambin considera que el buen
gobierno no puede ser concebido como un recetario aplicable en
cualquier lugar en forma similar. Se debe incorporar al buen gobierno una filosofa econmica democrtica y socialmente responsable (Alcntara, 1998).
2.3. EL ENFOQUE DE GESTIN PBLICA

El anlisis de un gran nmero de procesos de implementacin

ha conducido a autores como Sabatier y Mazmanian (1979) a
debatir alrededor de las condiciones necesarias para una
implementacin efectiva (eficaz y eficiente) de las polticas.
Sabatier y Mazmanian han propuesto una gua para aumentar
las posibilidades de una implementacin (ms) exitosa de las polticas pblicas. Ellos indican cinco condiciones que los legisladores
y los diseadores de polticas pblicas tendran que tomar en cuenta si buscan cumplir con los objetivos de una politica pblica y
sugieren, tambin, estrategias para superar la deficiencia de una u
otra de esas condiciones. El modelo involucra tanto aspectos del
contenido material de la poltica (objetivos y diseo) como del
contexto y de los recursos disponibles para su implementacin.
Sin pensar que este modelo sea la panacea, se considera que vale la
pena exponer aqu de manera ms exhaustiva este modelo ya que
seala problemas y situaciones que se presentan muy a menudo en
el diseo y en las modalidades concretas de la implementacin de
polticas pblicas.
CONDICIONES DE EFECTIVIDAD EN LA IMPLEMENTACIN
Sabatier y Mazmanian (1979:483) sealan que su modelo est
destinado en particular a los diseadores de polticas cuya tarea es
114

PoLtricAs PBLICAS

la de evaluar el grado de irnplementabilidad de distintas alternativas y de entender cmo es posible estructurar el proceso de
implementacin con el fin de maximizar las probabilidades de
alcanzar los objetivos establecidos por la ley o el programa. Los
autores pretenden identificar y exponer un grupo de cinco condiciones suficientes, y generalmente necesarias, bajo las cuales una
decisin poltica, que busca modificar de manera sustancial una
situacin, puede alcanzar sus objetivos. Estas cinco condiciones
son las siguientes (Sabatier, Mazmanian, 1979:484-485):
- El programa debe estar fundamentado en una teora slida (sound
theog) relacionada con el cambio de comportamiento del pblico
necesario para la realizacin de los objetivos.
- La ley o la decisin poltica debe contener directrices de actuacin no ambiguas y debe estructurar el proceso de implementacin
de manera que maximice la probabilidad de que los destinatarios
se comporten segn lo previsto.
- Los dirigentes o responsables de los entes encargados de la
implementacin deben disponer de capacidades polticas y de gestin importantes y sentirse comprometidos con los objetivos de la
ley.
- El programa debe disponer de apoyos activos durante todo el
proceso de implementacin por parte de grupos organizados de
electores y por algunos legisladores claves (o por el jefe del rgano
ejecutivo). La actitud de los tribunales debe ser neutral o favorable.
- La prioridad relativa de los objetivos legales no se encuentra
socavada significativamente con el paso del tiempo por la aparicin de polticas pblicas conflictivas o por cambios en las condiciones socioeconmicos que debilitan los fundamentos tcnicos
de la teora o el apoyo poltico que la respaldan.
Una teora slida
La primera condicin, disponer de una teora slida, significa
que es preciso tener una teora del cambio social que establezca
con firmeza la causalidad entre el instrumento utilizado y los efectos deseados. Toda poltica pblica est sustentada en una hiptesis terica de cambio social construida generalmente bajo la forma
si tal cosa, entonces ocurrir esto. Para que esta hiptesis sea efectiva
115

ANvR-NaaLRon-i
es necesario que, de una parte, se indique lo que se desea obtener
como objetivo final por medio del cambio del comportamiento
de los destinatarios y, de otra parte, se especifiquen los medios por
los cuales se puede obtener el cumplimiento de estos cambios por
parte de los destinatarios. Los dos elementos son indispensables
para esperar alcanzar los objetivos. Por ejemplo, si una poltica
tiene como objetivo aumentar la cobertura educativa en barios
marginados (objetivo final), una hiptesis terica puede ser que la
motivacin econmica es el elemento esencial para que los educadores cambien de comportamiento: si se aumentan los salarios,
entonces los educadores van a querer trabajar en estas zonas y se
lograr el objetivo de aumentar la cobertura educativa; por lo tanto el medio podra ser el de proponer un incentivo salarial a los
educadores que soliciten su traslado a los colegios marginados.
Una 1Di bien concebida
La segunda condicin es la relativa a la ley en s misma. Es el
elemento en el cual los diseadores de la poltica tienen las posibilidades de control y de mayor influencia. Los autores sealan seis
aspectos importantes a tener en cuenta.
- Es necesario indicar con precisin y sin ambigedades la jerarqua de los objetivos y las directrices de actuacin, en general, y, en
particular para cada uno de los entes implementadores.
- Es importante que los recursos a disposicin de estos entes sean
suficientes para contratar personal capacitado, realizar los anlisis
tcnicos, recolectar la informacin y cubrir las necesidades administrativas (formatos, permisos, etc.) para el desarrollo de sus actividades. Evidentemente, la determinacin de lo que es suficiente
es particularmente difcil.
- La implementacin debe estar a cargo de entes que apoyen los
objetivos de la ley y los consideren como altamente prioritarios.
La implementacin de una ley necesita funcionarios que crean en la
ley y que se motiven por sus objetivos; no se requiere de funcionarios neutrales. Esto se obtiene, por ejemplo, con la creacin de
una nueva institucin luego de una larga lucha poltica, o por la
asignacin de la implementacin a una institucin prestigiosa en
busca de nuevos retos y que ve en la ley una posibilidad de exten116

POLTICAS PBLICAS

der todava ms su influencia. La contratacin del personal directivo en los sectores sociales que apoyan los objetivos de la poltica
puede tambin facilitar su implementacin. Estas estrategias dependen obviamente de las posibilidades existentes.
_ La reglamentacin de la politica pblica debe establecer una integracin jerrquica al interior y entre los entes implementadores que
minimice el nmero de los puntos donde se puedan presentar
potenciale-s-vetos, bloqueos o cuellos de botella, y proporcione a
los partidarios de la poltica facilidades y capacidad de sancin
suficientes para asegurarse la colaboracin de los elementos que se
sitan en estos puntos de veto o de bloqueo. Este elemento tiene
que ver con el conocido tema de la dificultad de la coordinacin al
interior de las instituciones y entre instituciones que disponen de
una cierta autonoma. La integracin jerrquica es particularmente
difcil en estas situaciones, debido a la existencia de mltiples niveles de autoridad en las estructuras descentralizadas -nacin, regin, departamento, municipio- o federalistas. La multiplicacin
de instancias o de grupos de destinatarios aumenta el nmero de
puntos potenciales de resistencia a la implementacin de la poltica. Se puede medir el grado de integracin jerrquica por el nmero de estos puntos y por las posibilidades de sanciones para los
recalcitrantes y de incentivos para los partidarios de la poltica. De
modo que, por lo general, para la consecucin de los objetivos es
preferible una va ms directa a una estructura administrativa compleja (ver Pres s man, Wildavsky, 1 99 8) .
- Los mecanismos de toma de decisiones -quin decide, sobre
qu y bajo qu procedimiento formal- al interior de los entes
implementadores deben ser precisados en la reglamentacin de la
politica pblica.
- La ley tiene que proporcionar oportunidades amplias para que
los grupos organizados que apoyan la poltica puedan intervenir y
participar en el proceso de implementacin (por ejemplo,
interventoras, veeduras, monitoreo, evaluaciones).
Si se logra desarrollar una poltica que cumpla con todos estos
elementos, a los opositores a la poltica les quedarn pocos espacios para desviar, restar o impedir la consecucin de los objetivos
de la poltica pblica.
117

AiNDR-NOE L. ROTH

Responsables capacitados), comprometidos

La tercera condicin seala que el apoyo de los altos responsables de los entes implementadores es indispensable para lograr los
objetivos. Adems, es necesario que estos funcionarios tengan la
suficiente capacidad para corrrencer a los opositores y a los destinatarios de la poltica para que colaboren, y para conseguir el apoyo de grupos organizados y de los medios de comunicacin. De
igual forma estos funcionarios tienen que ser capaces de resolver
los conflictos internos de manera que se mantenga la motivacin y
el compromiso de todo el personal en pro de los objetivos y de la.
institucin. La experiencia muestra que esto se obtiene ms fcilmente en una institucin nueva y creada con todo el entusiasmo y
las ilusiones en procura de la participacin en la construccin de
algo novedoso. A los pocos aos, la rutina burocrtica tiende a
hacer que los funcionarios se interesen ms por su propia seguridad, tranquilidad personal y por la supervivencia de su institucin,
que por desarrollar iniciativas, asumir riesgos o por innovar para
alcanzar los objetivos de la poltica.
Ap9yo poltico, social
La condicin nmero cuatro hace nfasis en la absoluta necesidad de contar con el apoyo de grupos organizados y de actores
polticos de peso durante todo el transcurso de la implementacin
para la realizacin de los objetivos de la politica. Este elemento,
aparentemente fcil de conseguir, es particularmente importante
cuando se trata de politicas que tienen que desarrollarse en un tiempo
largo (varios aos). La lgica poltica tiende a suscitar fuertes
movilizaciones en un momento dado, tiempo durante el cual se
expide una ley, y luego, la mayora de los partidarios de sta se
desinteresan por su proceso de implementacin, para ocuparse de
otro tema de la agenda poltica que aparece como prioritario.
Entorno favorable
El ltimo requisito, el quinto, subraya la importancia del mantenimiento de las condiciones socioeconmicas que suscitaron la
poltica pblica. Las sociedades contemporneas estn inmersas
en un entorno sociopolitico y econmico internacional en el cual
118

POLTICAS' PBLICAS

los pases disponen de capacidad de incidencia muy limitada. Ms

. bios continuos
an cuando se trata de pases en desarrollo. Los cam
y algunos eventos especficos provocan la erosin y el desgaste de
cualquier decisin poltica. La teora que sustenta una poltica puede
caer en desuso o fracasar y sus partidarios pueden desaparecer por
cualquier motivo. El desarrollo mismo de las polticas pblicas, con
sus interacciones con otras polticas, puede provocar un cambio
inesperado de situacin tanto de los destinatarios como del entorno
que va a poner en crisis el modelo tcnico de la poltica. Estos
cambios en el entorno socioeconmico o la resistencia exitosa de
los destinatarios de la poltica por ejemplo, por sugestin y evaluacin de sus partidarios pueden suscitar una revisin de la ley para
reajustar sus objetivos tanto en sus contenidos sustanciales como en
los eventuales plazos (ver por ejemplo los objetivos en materia de
poltica ambiental). A menudo estos cambios buscan corregir imperfecciones u obtener un mayor dominio sobre algn aspecto reglamentario de la ley para su propio inters como destinatarios de la
poltica. Es importante anotar que en muchas ocasiones los cambios
se solicitan a partir de la percepcin de una situacin y no a partir de
una evaluacin objetiva del estado de las cosas (ver captulos II y V).
Por lo tanto para defender una poltica es preciso disponer de estudios si es posible de fuentes independientes que suministren una
informacin lo ms objetiva posible al respecto.
ESTRATEGIAS DE OPTIMIZACIN DE LAS CONDICIONES
Ya que las cinco condiciones ptimas presentadas para una
implementacin efectiva rara vez se cumplen en la realidad, Sabatier
y Mazmanian consideran cmo se puede lograr el mejoramiento
de resultados en una situacin suboptimal (1979:502ss). Se trata
entonces de indicar las estrategias que permitan mejorar la situacin cuando sta no corresponde a un estado satisfactorio de
optimizacin, y as aumentar las probabilidades de una
implementacin exitosa.
Los autores consideran cinco puntos. Si no existen fundamentos tericos slidos que relacionen el comportamiento de los destinatarios con los objetivos de la poltica, es preciso incorporar en
119

POLTICAS PBLICAS

ANDR-NO.L ROTH

la norma procesos conscientes de aprendizaje, disear proyectos

con carcter experimental, fomentar investigaciones y estudios de
evaluacin y disear un proceso de decisin lo ms abierto posible. En caso de que una legislacin nueva deje mucho espacio a la
legislacin antigua y que los objetivos queden ambiguos, los partidarios de los distintos puntos de vista presentes pueden intentar
acudir a los tribunales constitucionales con la esperanza de que los
textos anteriores se declaren inconstitucionales o inexequibles y que
se precisen los objetivos y las competencias de los distintos entes.
Cuando la implementacin no puede quedar bajo la responsabilidad de un ente respetado y partidario de la politica y de sus objetivos, es necesario facilitar el control externo por medio de veeduras
ciudadanas, establecer evaluaciones y controles peridicos por expertos externos e independientes de gran prestigio o, incluso, crear
legalmente comits de supervisin. Si no existen grupos organizados favorables a la poltica partidos, gremios, ONG, etc. y capaces de ejercer un papel activo en la implementacin, es necesario
fortalecer los existentes, crearlos o convencer a otra organizacin
para que extienda sus actividades en el sector. La existencia de
estos grupos de apoyo es indispensable para polticas pblicas
que necesitan varios aos de implementacin. Finalmente, si la
poltica no tiene respaldo importante del Ejecutivo o del Congreso, es preciso conseguirlo y, para tal efecto una estrategia es la de
convencer a un legislador nuevo y competente para que se especialice en el tema. En cualquier circunstancia es importantsimo
disponer de <palancas en los distintos estamentos legislativos, administrativos y ministeriales para que stos estn vigilantes y defiendan el programa.

Mayntz se interesa particularmente por las condiciones de efectividad de las polticas pblicas y considera que este aspecto no es
tratado con la debida importancia, inclusive desde su diseo. Segn la autora esta negligencia se debe a varias razones: primero, es
evidente que para la actividad poltica, la efectividad de una poltica no es un asunto prioritario frente a la obtencin y al mantenimiento de posiciones de poder. Las implicaciones de una decisin
en trminos de cantidad de poder son ms importantes que las
que conciernen al grado de efectividad alcanzado por una poltica
particular. Mayntz considera que esto no cambiar mientras la efectividad de las polticas no logre ser una condicin de xito politico
en el corto plazo. Los polticos suelen interesarse por el contenido
material del programa slo en la medida en que sus intereses lo
obliguen a preocuparse por estos contenidos (1983:125). La autora anota que la tendencia a hacer caso omiso a este asunto an se
fortalece ms por el hecho de que rara vez los polticos tienen una
buena experiencia en el tema de implementacin de polticas. Otro
elemento importante para explicar la poca atencin de los
diseadores de polticas altos funcionarios, ministros, parlamentarios en la efectividad de stas, es la fuerte tendencia al predominio de comportamientos y criterios de decisin ms bien
ideolgicos, es decir, racionales con arreglo a valores, y no pragmticos o racionales con arreglo a fines2 (Weber, 1987:20-21). Es-

Max Weber da las siguientes definiciones a estos conceptos: una accin

racional con arreglo a valores es una accin determinada por la creencia consciente en el valor tico, esttico, religioso o de cualquier otra forma como se le
interprete propio y absoluto de una determinada conducta, sin relacin
alguna con el resultado, o sea puramente en mritos de ese valor. En cambio, una accin racional con arreglo a fines es una accin determinada por
expectativas en el comportamiento tanto de objetos del mundo exterior
como de otros hombres, y utilizando esas expectativas como condiciones o
medios para el logro de fines propios racionalmente sopesados y perseguidos.

2.4. EL ENFOQUE CONTINGENTE

Por su lado, Renate Mayntz (1979, 1983) analiza las dificultades

que existen para lograr efectividad en la implementacin y concluye diciendo que es necesario considerar los procesos de
implementacin como procesos contingentes, es decir, difcilmente previsibles; lo cual obliga a desarrollar una nueva estrategia para
las politicas pblicas.
120

121

ANDR-NOP.L. ROM

tos comportamientos se deben, por una parte, a la politizacin de

los funcionarios, lo que hace prevalecer los principios ideolgicos
sobre la realidad y, por otra parte, a la formacin y la prctica
jurdicas de los funcionarios que tienden a favorecer un enfoque
ms de conformidad con la razn jurdica formal que con la razn prctica enfocada hacia la efectividad de las normas3. Por lo
tanto, concluye Mayntz (1983:126), es muy difcil que la prctica
poltica se interese seriamente por el desarrollo de teoras para
disear polticas efectivas.
Pese a este pesimismo, sigamos brevemente el anlisis de Mayntz.
Una etapa fundamental para el diseo de polticas pblicas efectivas es la de determinar el instrumento que se va a privilegiar (generalmente hay que combinar varios) para modificar el comportamiento de los destinatarios. Mayntz (1983:128) distingue cinco
instrumentos principales: las normas reglamentarias interdicciones,
sanciones, condiciones para otorgar permisos, entre otras; las
transferencias financieras e incentivos subsidios, por ejemplo; el
suministro de bienes y servicios; la reglamentacin de procedimientos fijacin de los procedimientos para resolver conflictos o
tomar decisiones y; la persuasin (campaas de informacin).
Una vez escogido el instrumento se trata de operacionalizarlo
(entes, recursos, reglas administrativas, etc.) La autora recomienda
usar ms bien estrategias de tipo incrementa', inspiradas en Lindblom
(ver captulo anterior), o de ensayo y error, basadas en la experien-

3 Estos argumentos me parecen particularmente vlidos en el caso colombiano en donde no es raro ver a personas muy jvenes, de buena familia
que han hecho estudios en el exterior y con poca experiencia de terreno,
ocupar cargos de direccin en la alta administracin nacional, departamental
o municipal con la ayuda de un sistema poltico patrimonial y dientelista ya
sea liberal, conservador u otro. El conocimiento sumario o libresco que
tienen del pas real tiende a favorecer decisiones en funcin de modelos
tericos sofisticados y en boga pero desarrollados en lugares muy distintos
(los Estados Unidos o Europa occidental) y en situaciones tambin diferentes a las locales.

122

Patinc.is PBLICAS

da, debido al alto grado de desconocimiento de las condiciones

reales de efectividad. Cabe anotar que recomienda evitar el uso de
concepciones tericas demasiado novedosas (heroic theoriti cal
assumptioni). Es esencial preguntarse si el diseo del programa o
poltica pblica corresponde a la concepcin que los destinatarios
tienen del problema y si el diseo es vlido en el contexto histrico
concreto (es posible resolver un problema con teoras e instrumentos similares en todas partes del mundo?) Para Mayntz es indispensable tomar en consideracin elementos que estn en constante evolucin en la sociedad moderna como la estructura social, la
importancia de las intervenciones estatales, la interaccin con otras
polticas, los cambios socioeconmicos, la cultura, etc.
En conclusin, para la autora hoy la efectividad de una poltica
especfica va a depender, adems de los elementos clsicos como la
estructuracin de los intereses en el rea, de las caractersticas de los
destinatarios, de los entes de implementacin y de toda una serie de
condiciones externas a la poltica en particular. Por eso Renate Mayntz
estima necesario desarrollar una teora de la contingencia para el
diseo de las polticas pblicas. Esto implica una liniltadn importante para la posibilidad de concebir una teora que racionalizara los
procesos de polticas pblicas. Significa la necesidad de desarrollar,
primero, capacidades de prospectiva (cmo puede evolucionar el
problema en el futuro y qu tipo de previsiones es posible hacer?) y,
segundo, mecanismos de monitora y de control permanente del
proceso para facilitar ajustes rpidos y evitar as que la poltica se
desve demasiado de los objetivos. Mayntz considera que la efectividad de las polticas, por lo menos para las sociedades industrializadas,
depende de la capacidad de trabajar a partir de concepciones flexibles como ensayo y error y aprender haciendo. De modo que la
tradicional concepcin racional de la toma de decisin y de la
implementacin, en su versin absoluta o limitada, queda obsoleta.
2.5. LA IMPLEMENTACIN COMO PROCESO Y COMO APRENDIZAJE

Un autor particularmente prolfico en el tema de las polticas

pblicas, Aaron Wildavsky, considera que los procesos de
implementacin deben ser considerados como un proceso cons123

AiNVR-NOPL ROTH

tante de redefinicin de los objetivos y de reinterpretacin de los

resultados, es decir, como una evolucin; de modo que es imposible separar las distintas etapas de una poltica pblica y el proceso
es de nunca acabar: siempre la poltica pblica tiene que ser
reformulada (Lane, 1995:102; Pressman,Wildavsky, 1998).
El mismo autor va luego a concebir la implementacin de la
poltica pblica como un proceso optimista de aprendizaje. Los
irnplementadores buscaran continuamente la manera de mejorar
su capacidad para lograr los objetivos y se apoyaran en programas de mejoramiento tcnico. Los medios utilizados estn en constante evolucin y el manejo de stos va a implicar cambios permanentes en el proceso de implementacin. El autor considera que
los enfoques clsicos la mayor parte de los enfoques top-down no
son ptimos porque conciben el proceso de implementacin como
si fuera de una sola vez (one-shot), sin considerar que ste es un
proceso reiterativo sin fin. En este sentido Donald Schn (1979:729730) observa igualmente que establecer una distincin entre elaboracin e implementacin de polticas es un error. Las organizaciones de servicios pblicos particularmente en temas como salud,
educacin, justicia, etc. son los laboratorios de puesta en marcha
de las polticas pblicas y, de hecho, inciden en los ajustes reiterativos de las polticas. Es lo que llama la capacidad de aprendizaje
pblico de las organizaciones pblicas'.
2.6. LA IMPLEMENTACIN COMO AMBIGEDAD Y SIMBOLISMO

Muchos autores han insistido en la importancia de definir con

claridad y precisin los objetivos de una poltica pblica as como

En otro contexto pero en la misma lgica, en Colombia, un interesante

estudio muestra de qu manera las organizaciones de narcotrfico han desarrollado una capacidad de aprendizaje para responder a los esfuerzos
antidrogas del gobierno (Kenney, 2000:40-58).
124

POLftICAS PBLICAS

los medios a utilizar para su implementacin. Sin embargo, el anlisis de las polticas muestra que, y a pesar de estos llamados, la
ambigedad no desapareci de los programas pblicos.
Una de las causas de su permanencia se encuentra en el hecho
de que muchas politicas son el resultado de negociaciones, de ajustes entre contradicciones y oposiciones, deseados o no, que buscan
satisfacer diversos intereses. En muchos casos, los decisores deben
respetar y-conciliar la opinin de distintos grupos de inters y mantener o ganar el apoyo de electores o de otros actores del escenario poltico. Puede tambin resultar til evitar que se creen
oposiciones fuertes en contra de una poltica. La imprecisin y la
ambigedad facilitan su aprobacin; de manera que la ambigedad puede ser una estrategia para permitir avanzar en un tema a
pesar de la falta de consenso politico sobre objetivos claros. Tambin el hecho de mantener la imprecisin sobre los medios a utilizar permite a los decisores (parlamentarios, ministros) asignar la
responsabilidad de la ejecucin, para bien o para mal, en la administracin pblica. La imprecisin tambin puede ser una estrategia consciente cuando el problema es complejo y no existe claridad
sobre cmo resolverlo o cules son las consecuencias de una u
otra accin. En estos casos, dejar un amplio margen de maniobra
a los ejecutores permite acumular experiencias y conocimientos
para una futura reglamentacin ms precisa. Con esto, nos acercamos a los enfoques de proceso y de aprendizaje propuestos por
Wildavsky (ver numeral 2.5 de este mismo captulo).
Es de anotar, que la permanencia de ambigedades en el diseo
de las polticas pblicas, sean stas voluntarias o involuntarias, refuerza
el papel de los entes de ejecucin, y por lo tanto el papel poltico de
stos. Numerosas decisiones que afectan directamente al administrado tienden a tomarse en la administracin ejecutora, la cual resuelve
los problemas y los vacos que el Congreso o el gobierno no pudieron o no quisieron resolver por medio de la norma.
Por otra parte, los objetivos enunciados para justificar una poltica no son necesariamente los que se quieren alcanzar, pero por
razones de oportunidad poltica o de estrategia, a veces no conviene al decisor enunciar sus intenciones reales. Por ejemplo, una ley
puede tener como objetivo la seguridad y la tranquilidad general
125

ANDR-Non. ROTH

de los ciudadanos, pero lo que el decisor busca es vigilar o controlar las actividades de algunos de los ciudadanos.
Igualmente suele suceder que se aprueba una poltica sin que se
piense realmente implementarla. En estos casos se habla de poltica simblica: el efecto del anuncio sirve de poltica y puede tener
efectos reales. Edelman (1991) muestra cmo la poltica puede ser
un juego en el cual el espectculo y la construccin del escenario
son ms importantes que la resolucin de los problemas por medio de una implementacin efectiva.
La implementacin se reduce a intenciones o a realizaciones muy
parciales (inaugurar la primera piedra). Edelrnan indica una serie de
prcticas y de estrategias discursivas y simblicas desarrolladas por
los actores del juego poltico para ganar posiciones de poder, popularidad y prestigio. La politica se transforma en un artificio, en una
ficcin, en una gran mistificacin, que los medios de comunicacin
los audiovisuales en particular facilitan y contribuyen a construir
da a da. De manera perversa y peligrosa, el debate de opinin, las
elecciones, la confrontacin libre de las ideas, es decir, todo lo que h
democracia poltica valora, se transforma en un inmenso espectculo, un juego organizado y autoreferente totalmente desconectado de
la realidad de la vida cotidiana.
2.7. UN ENFOQUE BOTTOM-UP: POR RETROCESO O BACKWARD
MAPPING

El enfoque bottom-up tiende a buscar las soluciones a los problemas en el punto ms concreto en donde aparecen. Se trata por
lo tanto de analizar los comportamientos de los individuos o de
los grupos organizados y buscar los mecanismos para corregirlos
a partir de este nivel. Dada esta perspectiva individualista, los
modelos construidos tienden a desarrollarse desde una postura
inspirada en la teora del public choice. El ms conocido de estos
modelos es seguramente el backward mapping que propone Elmore
(1982). Este modelo parte de la idea de que el punto crucial del
problema de la implementacin se sita en el lugar ms bajo de la
jerarqua. Bajo esa concepcin, se sostiene que "cuanto ms prximos estemos de la fuente del problema, mayor ser nuestra capa126

POLTICAS PBLICAS

cidad de influenciada; y la capacidad de sistemas complejos para

resolver problemas no depende de su control jerrquico sino de
llevar al mximo la discrecionalidad, hasta el punto en que el problema sea ms inmediato" (Elmore, 1982:19). Es entonces a partir
del comportamiento observado en este lugar que hay que desarrollar acciones para modificarlo en el sentido esperado. Luego,
habr que analizar las acciones y los recursos necesarios en cada
nivel y retroceder por la cadena jerrquica, para obtener el comportamiento deseado. Segn Pressman y Wildavsky (1998:318),
"el xito de la cadena resultante de decisiones de implementacin
no puede predecirse ni medirse de acuerdo con indicadores de
jerarquas formales de control, de arriba abajo. La responsabilidad
analtica queda mejor colocada en los puntos de decisin descentralizados, a veces informales y a menudo no previstos".
Finalmente para cerrar este captulo dedicado al problema de
la implementacin de las polticas pblicas se presenta, como sntesis de la cuestin, la propuesta de Ingram (1990) de un marco
flexible para el anlisis de la implementacin.
3. UN MARCO PARA LOS ESTUDIOS DE IMPLEMENTACIN

Como le seala Helen Ingrarn (1990:462ss), a pesar de los numerosos trabajos y modelos propuestos para analizar la
implementacin de politicas pblicas, todava no se ha logrado
determinar la superioridad de un modelo en particular sobre los
dems. La variedad de polticas pblicas programas polticos y
de circunstancias dificulta la tarea. Como ilustracin de esta dificultad se puede indicar que los especialistas no han logrado ponerse de acuerdo ni siquiera en elementos tan fundamentales como la
definicin de la implementacin o en la ubicacin de dnde empieza y dnde termina sta. Tampoco han logrado determinar
cules son los principales elementos que inciden en el proceso de
implementacin, ni los criterios para su evaluacin (ver Pressman,
Wildavsky, 1998:285ss).
El desafo que representa el anlisis de los procesos de
implementacin, tanto para sus actores como para los analistas,
obliga a concebido de una manera amplia, flexible y multidimensionaL
127

PoLtricAs PBLICAS

_ANDR-NOEL ROTH

Para tal efecto Ingrarn propone un marco analtico basado en la

combinacin de una serie de variables como los costos de informacin y de negociacin, la estructura reglamentaria utilizada, los criterios de evaluacin, la capacidad administrativa y el contexto de la
implementacin (ver Ingrarn, 1990:470ss).
Los

TIPOLOGA DE POLTICAS PBLICAS SEGN COSTOS

COSTOS DE NEGOCIACIN Y DE INFORMACIN

Para muchos autores el anlisis de la implementacin conlleva a

mirar el problema que tienen que enfrentar los encargados de la
formulacin y de la decisin de la politica. Salisbury y Heinz (1970:47)
han observado la politica desde la ptica de los costos que genera
para los decisores, y dividen esos costos en dos tipos: los costos de
negociacin y los costos de informacin. Los costos de negociacin
son aquellos que_se requieren para lograr un acuerdo entre los distintos valores existentes en el tema. Se trata de ver los esfuerzos necesarios para establecer un acuerdo entre las partes y obtener el apoyo y
respaldo suficiente para una solucin. Los costos de negociacin
son bajos cuando los intereses en juego son chros y existe un consenso o un respaldo dominante para una solucin en particular, de
lo contrario, es necesario entrar en un proceso de negociacin entre
intereses distintos, lo cual implica esfuerzos y tiempo suplementarios. Los costos de informacin son los que se derivan de la obtencin de la informacin necesaria para conocer y determinar las
consecuencias de las distintas soluciones posibles o la validez de la
accin propuesta. Estos costos son bajos cuando los resultados de
la accin son fcilmente previsibles y se sabe que la accin no tendr
mayores consecuencias indeseadas, es decir, que su implementacin
no va a generar mayores dificultades. Los costos son bajos tambin
cuando existe una gran confianza en la administracin y en su capacidad para conseguir la informacin necesaria para la implementacin
de la politica.
Segn el anlisis de Wagner (1986), se puede establecer que
cuando los costos de negociacin son bajos, los objetivos de la
poltica tienden a ser ms claros y precisos; y cuando los costos de
informacin son tambin bajos, es ms probable que los procedimientos contenidos en la poltica pblica para lograr los objetivos
128

sean ms flexibles para los implementadores. El cuadro siguiente

(cuadro 1-IV) permite indicar qu tipo de poltica tiene la posibilidad de emerger segn las caractersticas de los costos de negociacin y los costos de informacin del problema.

COI

TIPO 4:

it

preciso

Objetivos abiertos;
procedimiento
reciso

Fuente: Ingrarn (1990:472). Adaptacin A. Roth

En el caso de costos de informacin y de negociacin bajos, es
probable que la poltica presente unos objetivos claros y que se
deje a los implementadores una amplia autonoma para determinar los procedimientos requeridos para su implementacin debido a que no presentan mayor dificultad o duda (tipo 1).
Cuando los costos de informacin bajos se combinan con
costos de negociacin altos, es probable que la poltica tenga objetivos poco precisos, ambiguos, como consecuencia de la necesidad de conseguir un trmino medio o un consenso entre varios
intereses. Pero, de igual manera que en el caso precedente, los
implementadores tienen una autonoma importante en la eleccin
de los procedimientos de implementacin (tipo 2).
Si los costos de informacin son altos y se combinan con costos de negociacin bajos, la poltica tiene probablemente objetivos
claramente definidos, pero se establecen procedimientos precisos
con el objetivo de poder controlar al mximo el proceso de
implementacin (tipo 3).
129

ANDR-NOEL Ron-1

POLTICAS PBLICAS

Finalmente, en caso de tener costos de negociacin y de infor_

macin elevados, es probable que la poltica se caracterice por
prever objetivos ambiguos y procedimientos de implementacin ,1
precisos y detallados con el fin de que se pueda hacer un control
estrecho y obtener informes sobre la implementacin de la poltica, su proceso y sus consecuencias (tipo 4).
CRITERIOS DE EVALUACIN
Para evaluar en qu medida una poltica ha logrado obtener
resultados, es necesario tomar en cuenta el tipo de reglamentacin
establecida. No se puede tener un criterio de evaluacin uniforme
para todas las politicas pblicas, sino que se trata de ajustar las
herramientas de anlisis en funcin del problema a examinar. A
partir de la tipologa de polticas pblicas anterior (cuadro 1-IV),
Ingram (1990:473-474) propone diferenciar los enfoques de
implementacin y los criterios de evaluacin a usar por parte del
analista, segn lo indicado en el cuadro presentado a continuacin
(cuadro 2-IV).
2-1-V- IMPLEMENTACIN Y EVALUACIN SEGN TIPO
DE POLTICA PBLICA
TIVIt

Creatividad y liderazgo
administrativo, capacidad
de innovacin

Acuerdos y respaldo
Fuente: H. Ingram (1990:474). Adaptacin A. Roth
130

Una poltica pblica (o programa) del tipo 1, consiste en una

poltica que, como lo indicamos anteriormente, tiene costos de
informacin y de negociacin bajos, lo cual permite una
implementacin segn los enfoques clsicos de la administracin.
La claridad y la simplicidad de sus objetivos permiten una medicin relativamente sencilla de su xito.
Cuando tanto los objetivos como los procedimientos administrativos de una poltica son poco precisos y flexibles (tipo 2), es
necesario tomar como referente para su anlisis elementos cercanos a los implementadores.
La evaluacin del programa debe centrarse en la sinergia del
nivel local y la capacidad de liderazgo y de dinamismo de los
implementadores como variables muy importantes de xito de las
polticas.
Las polticas de tipo 3 corresponden a polticas con metas y
objetivos claros y ambiciosos para destinatarios especficos y,
eventualmente, con plazos que se deben respetar. Ejemplos de
polticas de este tipo se encuentran en las relacionadas con el
medio ambiente (procesos de reduccin de niveles de contaminacin, realizacin de planes de mitigacin, etc.) Como existe un
gran desconocimiento en estos temas costos de informacin
elevados, es necesario que exista un proceso continuo de
reformulacin, de aproximacin y de anlisis de la
implementacin.
La capacidad por parte de la administracin de aprender y de
recoger informacin pertinente sobre el problema para luego reajustar la poltica en funcin de estos elementos tanto en sus objetivos como en sus procedimientos puede ser considerada como
un criterio fundamental para evaluar el xito o el fracaso de la
poltica.
En el caso de una poltica de tipo 4, los implementadores tienen la difcil tarea de lograr acuerdos y respaldos para precisar y
concretar objetivos que quedaron nebulosos en la formulacin de
la poltica. Por ello un criterio de medicin vlida para analizar el
xito de la poltica es la capacidad para lograr respaldo y consenso
amplios alrededor de algunos objetivos entre los distintos grupos
de inters organizados.
131

ANDR-No.L. Ro-rx

POLTICAS PBLICAS

VARIABLES CRTICAS PARA LA IMPLEhLENTACIN

132

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Fuente: Ingram ( 1990:477). Adaptacin A. Roth

3- IV.- UN MARCO FLEXIBLE PARAEL ANLISISDE IMPLEMENTACI N SEGNINGRAM

Lo ideal para una administracin encargada de la

implementacin de una poltica es que disponga de la capacidad,
de la autoridad y de los recursos que le permitan ejecutar a
cabalidad su tarea y, adems, que sea capaz de resistir presiones
externas.
Pero esto no siempre se presenta en la realidad. Para Ingram,
los entes irnplementadores se enfrentan a dos tipos de problemas fundamentales. Primero, suelen carecer de la voluntad, el
inters, la capacidad, los conocimientos o los recursos necesarios
para realizar la implementacin. Segundo, los entes de
implementacin suelen ser dependientes, dominados o controlados, capturados, por una clientela o un grupo particular por
lo general los destinatarios de la poltica capaz de aprovechar
los beneficios de la politica sin que haya una real contraprestacin
o beneficio para la administracin implementadora (ver la nocin de rent-seeking).
Estos problemas van a resultar ms o menos importantes
segn el tipo de politica (tipo 1 a 4) que los entes tienen que
implementar. Es decir, que el elemento crtico para una
implementacin exitosa de la politica depende tambin del tipo
de poltica que se implemente.
Segn Ingrarn, por ejemplo, si se trata de implementar una
poltica de tipo 1 (objetivos claros, procedimiento flexible), los
factores crticos se encuentran en un cambio de las circunstancias
externas, en el entorno de la poltica pblica.
En el caso de una poltica de tipo 2 (objetivos abiertos, procedimiento flexible) los factores crticos van a situarse tanto en la
capacidad administrativa como en su relacin con los destinatarios (clientela) de la poltica.
El punto crtico de una poltica de tipo 3 se encuentra ms
que todo en la capacidad administrativa y, por ltimo, para una
poltica de tipo 4 es crucial su relacin con los destinatarios (clientela).
El cuadro 3-IV permite tener una visin sinttica del marco
analtico de la implementacin propuesto por Ingram.

133

ANDR-NoaL Ron-i

La presentacin de los diferentes modelos y enfoques para el

anlisis de la implementacin muestra que la tarea tanto del analista
como del implementador no es fcil. La capacidad de invencin,
de recursividad y de imprevisin de la actividad poltica dificulta la
aspiracin de explicar la implementacin mediante un nmero reducido de modelos. Adems, la presentacin del anlisis de la actividad irnplementadora, en particular con el marco analtico de
Ingram, nos ha mostrado que resulta trabajoso separar tajantemente la implementacin no slo del proceso de formulacin o
de diseo de la poltica pblica, sino tambin de la evaluacin de
sta. El siguiente captulo va a centrarse precisamente en la fase de
la evaluacin de la poltica pblica.

134

POLT7CAS PBLICAS

CAPTULO V
LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS
1. EL SENTIDO DE LA EVALUACIN

Cmo determinar si una politica es o ha sido exitosa o no? En

qu medida se lograron los objetivos propuestos por una ley? Cules han sido sus consecuencias y sus costos? De manera espontnea
ciudadanos, polticos, medios de comunicacin suelen responder a
estas preguntas. Responden, a veces, a partir de elementos ms o
menos objetivos pero, con ms frecuencia, en funcin de apreciaciones subjetivas o simplemente desde su opinin poltica. Tales preguntas son fundamentales para quien se interesa en conocer la
actuacin del Estado, en evaluar su grado de eficacia y eficiencia, y
en conocer los efectos de su intervencin, sus logros y fracasos.
La evaluacin, entendida como una prctica seria de argumentacin basada en una informacin pertinente, permite precisamente opinar
de manera ms acertada, con menos subjetividad, acerca de los efectos de las acciones pblicas. Su importancia es an mayor cuando las
instituciones y los gobiernos contemporneos tienden a fundamentar
su legitimidad no slo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que
hacen, es decir, en resultados. Es entonces importante que los gobiernos y los ciudadanos sepan lo que se ha logrado por medio de las
acciones emprendidas. El presidente francs Frarnois Mitterrand estimaba que la evaluacin representaba un progreso para la democracia
y posibilitaba una mayor eficiencia del Estado (en Duran, 1999:168), o
sea, que la prctica de la evaluacin debera ser considerada por el
poder poltico como un aporte en el proceso de decisin y no como
un contrapoder que busca entorpecer su accin. La evaluacin debe
alimentar el debate democrtico para favorecer as las prcticas
pluralistas y fomente la deliberacin ms que la sumisin ante el poder poltico (Quermonne, 1991:290-291).
135

_At\TDR-NOP.L ROTH

El desarrollo de las prcticas de evaluacin en el sector pblico

coincidi con la prdida progresiva de legitimidad del Estado,
inclusive en los pases industrializados avanzados (ver Habermas,
1978). Por lo general la ambicin del Estado intervencionista o de
bienestar del siglo XX se frustr parcialmente por el difcil cumplimiento de sus objetivos, a pesar de los esfuerzos importantes realizados, situacin que se evidenci en particular en sus polticas
sociales. Las dudas y las crticas que surgieron sobre la actuacin
del Estado y su costo creciente, se tradujeron en una exigencia de
mayor eficacia y eficiencia por parte de las autoridades pblicas.
Por eso se abra camino la idea de introducir en el sector pblico
las tcnicas de gestin utilizadas en las empresas privadas. A partir
de los aos sesenta, en los pases industrializados como los Estados Unidos y los de Europa occidental, un enfoque de public
management o de gestin pblica empez a sustituir los mtodos
tradicionales de/la administracin pblica (ver Nioche, 1982).
La introduccin de esta nueva tcnica de gestin en el sector
pblico signific un verdadero cambio de enfoque, un nuevo
modo de pensar la labor administrativa. Estas dos maneras de
concebir la accin pblica refleja la tensin existente entre dos formas de legitimidad. De una parte, tenemos una legitimidad tradicional que se basa en el respeto a la ley y a los reglamentos y, por
otro lado, una legitimidad que se fundamenta en los objetivos y los
resultados de la accin. El enfoque tradicional de la legitimidad de
la accin pblica, fundamentada en el respeto a las reglas y procedimientos jurdicos, tiende a ser desplazado por una legitimidad
de la accin pblica basada en el logro de resultados'. Se trata de

'Este cambio de enfoque est a la base de la corriente newpublic management

(NPM) o nueva gestin pblica, popularizada con el libro de Osborne y
Gaebler (1993; en espaol: 1994), que se desarrolla a partir de la dcada de
los aos ochenta en los pases anglosajones y, posteriormente, en buena
parte del mundo. El neoliberalismo ha encontrado en esta corriente una
justificacin y un instrumento para su implementacin (ver Hufty, 1998;
Uno, 1998; Roth, 1999b).
136

POLfI7CAS PBLICAS

reemplazar la primaca de los medios por la primaca de los objetivos, con el fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia de la
accin pblica (Muller,1990:116; Cheva 11 ier, Loschalc,1982:57). Este
nuevo enfoque va a abrir un campo amplio al concepto y a las
prcticas de evaluacin.
Sin embargo, el desarrollo de la evaluacin de polticas pbliicas no encuentra su legitimacin nicamente en las deficiencias del
Estado, sino tambin en el hecho de que los problemas que ste
busca resolver, controlar o mitigar por medio de sus acciones
pblicas, son siempre ms complejos e inciertos en cuanto a medios, resultados y efectos. Basta pensar en la complejidad de los
problemas ambientales o de las manipulaciones genticas. Con frecuencia, aunque no se admita fcilmente, el Estado tiene que andar
casi a tientas. La actividad evaluadora permite entonces al Estado
y a los gobernantes, y tambin a los ciudadanos, disponer de una
mayor informacin acerca de las consecuencias de sus decisiones y
acciones. Un Estado responsable no puede tomar decisiones sin
tener un mnimo de inters por las consecuencias que stas conllevan ms all del corto plazo. En este captulo, luego de definir
mejor el concepto de evaluacin de politicas pblicas, se van a
indicar los principales tipos de evaluacin, para luego terminar
con la presentacin de un modelo de evaluacin pluralista.
2. DEFTNIR LA EVALUACIN

La evaluacin tiende a constituirse como una nueva disciplina

en el mbito del anlisis de polticas pblicas "que se ocupa de
recolectar, verificar e interpretar la informacin sobre la ejecucin
y eficacia de las polticas y programas pblicos" (Majone, 1997:214).
La variedad existente de concepciones, y por lo tanto de definiciones de la evaluacin, es muy amplia. Entre la evaluacin de tipo
gerencial utilizada como instrumento de gestin o mejor de control de gestin y la evaluacin interactiva, participativa, pluralista
y concebida como una herramienta para la profundizacin del
ideal democrtico, existe algo ms que matices.
Sin embargo, las ideas dominantes al respecto tienden, y no sin
razones, a asociar esta actividad no slo con la nocin de control
137

ANDR-Non. ROTH

(legtimo) de actividades, sino con la de intrusin y hasta de instrumento de represin. Por lo general es cierto que la prctica de la
evaluacin tiene un aspecto ms que todo vertical, cuantitativo,
administrativo y directivo, tendiente a justificar una sancin. De all
se deriva, parcialmente por lo menos la actitud comn de resistencia a la idea de evaluacin, por un lado, y, del otro, el comportamiento del ritualismo frecuente en la funcin pblica, es decir,
de apego burocrtico al reglamento por temor a una eventual sancin. Y, por cierto, la evaluacin es una actividad fundamentalmente normativa. Los evaluadores dificilm.ente pueden actuar por
fuera de sus valores, normas y percepciones propios de los
solicitantes' de la evaluacin. As que los criterios de evaluacin.
seleccionados nunca sern reconocidos como pertinentes por todos los actores sociales. Tanto los criterios seleccionados para evaluar la accin pblica como la accin pblica en s son objeto de
controversia. Por eso es fundamental entender que la evaluacin es
posible slo en la medida en que su sentido, as como la escala de
valores utilizada, se encuentren enunciados con la mayor claridad
posible. En caso contrario, la evaluacin no es ms que una expresin de arbitrariedad dificilm.ente aceptada por los actores de la
accin pblica evaluada.
Pero la evaluacin es tambin un instrumento valioso e indispensable para conocer y mejorar las acciones pblicas. Inicialmente la evaluacin se desarroll como un instrumento de medicin
de la eficacia de las polticas pblicas en el marco del movimiento
de racionalizacin de las elecciones presupuestales (el famoso
PPBS en ingls o RCB en francs, ver ms adelante y en el captulo
III) (Chevallier, 1991:43). Posteriormente, en el mbito de las polticas pblicas, este enfoque inicial se ampli. Se puede observar

Solicitante entendido como la persona o la institucin que pide y paga la

reali7acin de una evaluacin.

138

POLh7CAS PBLICAS

esta evolucin en la sucesin de las definiciones oficiales de la

evaluacin y en consecuencia, de las prcticas. Por ejemplo, en
Francia, segn Corcuff (1993:192-194), en 1986, la evaluacin de
polticas pblicas pretenda "conocer y medir los efectos propios
de una poltica", a partir de un anlisis de los hechos reali7ado por
expertos externos para garantizar la neutralidad (Informe Deleau). El
reto era ambicioso: en qu medida y cmo determinar si los efectos
observados son realmente consecuencia de la politica y no de causas externas a sta?
En 1989, con el Informe Viveret, la evaluacin ya no consista
solamente en emitir un juicio sobre los hechos, sino que incluy
tambin una apreciacin en trminos de valores. Al pluralismo
de valores presente en la sociedad corresponde tambin un pluralismo en el peritaje (expertise). Si la evaluacin no puede escapar
al juicio de valor, entonces, en una sociedad democrtica, habr
necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente vlidas
aunque no necesariamente igualmente aceptables y aceptadas
como expresin de los distintos valores presentes en una sociedad particular. Por lo tanto, se va a advertir del peligro positivista
que se corre en considerar la existencia de solamente una definicin y una metodologa vlida para la evaluacin. En 1991, el
Consejo Cientfico de la Evaluacin propuso definir la evaluacin como "la actividad de recoleccin, de anlisis y de interpretacin de la informacin relativa a la implementacin y al impacto
de medidas que apuntan a actuar sobre una situacin social as
como en la preparacin de medidas nuevas". All la evaluacin
es reconocida como una actividad que asocia tres dimensiones:
una dimensin cognitiva, porque aporta conocimientos; una dimensin instrumental, porque hace parte de un proceso de acciones y, por ltimo, una dimensin normativa, porque se trata de
una interpretacin a partir de valores.
Frente a estas definiciones oficializadas, existen enfoques (y
objetivos) de evaluacin todava ms amplios, como por ejemplo
los propuestos por los defensores de la evaluacin pluralista. Por
lo general todos parten de una crtica a la tentacin positivista inscrita en la mayora de los modelos de evaluacin. En este sentido,
a partir de los aos noventa, las concepciones verticales y exter139

_4NDR-1\TOP1- ROTH

nas fueron sustituidas por enfoques que hacen nfasis en la necesidad de integrar los puntos de vista, no solamente de los diversos ,
expertos, sino tambin de los actores involucrados. En este con-texto, al pluralismo de los expertos, ya reconocido por el Informe
Viveret, se suma tambin el pluralismo de los actores. Significa que
es necesario tener en cuenta la evaluacin hecha por los actores
sobre sus propias actuaciones y a partir de sus percepciones. Implica que la relacin entre investigadores y actores investigados
debe inscribirse en un proceso que permita mediante el debate y
la participacin activa un aprendizaje colectivo (autoevaluacin,
evaluacin endoformativa3) o ajustes en el curso de la implementacin mediante la negociacin y la discusin con los actores
(evaluacin dinmica o continua).
Por lo tanto, y segn la definicin propuesta por Vuille al
referirse particularmente al caso de la evaluacin de programas
sociales, "la evaluacin es un proceso (temporalidad) y una mezcla que retoma elementos tanto del pensamiento cientfico como
de la accin, tanto de los saberes tericos como de los saberes
empricos. Por eso su metodologa tiene que responder a criterios de validez y de fiabilidad tanto frente a la ciencia como a la
accin. La auto y la heteroevaluacin, de manera ideal, deben ser
conducidas conjuntamente para nutrir la reflexin de los actores
involucrados en los estados pasados, presentes y futuros de su
organizacin. Apuntan a cualificar la experiencia. No se trata de
evaluar las capacidades individuales de la gente, sino los recursos
y las capacidades sociales aprendidas, organizadas y coordinadas adquiridas por el conjunto de los actores para la realizacin
de un proyecto colectivo".

Evaluacin endoforrnativa es aquella que permite la formacin tanto de

los actores y del pblico interesado, como de los investigadores, con el fin de
mejorar la prctica_

140

Pouricis PBLIC.AS
Lo que se refleja en esta definicin es tambin la tensin entre
dos posturas metodolgicas que corresponden a la oposicin clsica entre el polo cientfico y el polo de la accin pblica (ver
Weber, 1959). La evaluacin, como el anlisis de poltica pblica
en general, difcilmente puede escapar a esta tensin. Como lo
anota Leca (1993), el reto de la evaluacin consiste justamente en
articular estas dos dimensiones cientfica y prctica o poltica,
para intenfair superar esta contradiccin de manera constructiva.
Wildavsky (1980) subraya que el propsito del analista de polticas
no est en la eliminacin de todo juicio de valor, sino en elevar el
nivel de la discusin entre intereses contradictorios, con la finalidad de que, en lo ideal, el debate sea de mayor calidad y permita
elegir entre varias alternativas de accin mejor conocidas.
Esta ambicin de conjugar el rigor analtico y la accin poltica
lleva a Duran (1999:169-175) a definir la evaluacin de politicas
pblicas como una actividad de investigacin aplicada, de produccin
de un conocimiento comprometido con las realidades sociales'. Para.
Monnier (1992:101), es solamente con este compromiso de la evaluacin con la realidad y con los actores, que sta tendr una utilidad social y disminuir el riesgo de quedar olvidada en algn cajn
de una oficina (o que sirva de instrumento al servicio exclusivo de
los directivos). Al parecer, la posibilidad de que la evaluacin sea
socialmente til no dependera mucho del rigor tcnico de la metodologa empleada, sino de la credibilidad, y en consecuencia de
la legitimidad, en el enfoque empleado por los actores sociales

Duran (1999:169-170) describe la actividad de evaluacin como 'la apreciacin razonada de las acciones definidas e implementadas por las autoridades
pblicas para su contribucin al tratamiento de los problemas pblicos que
ellas han identificado y que requieren de su intervencin. Esta apreciacin
interviene con base en un conocimiento profundo, tantdde las consecuencias
que estas acciones inducen como de los procesos que las producen".
141

POLTICAS PBLICAS

ANDR-NoL Run/

involucrados (evaluadores y evaluados). Es decir, que la evaluacin no puede escapar del contexto politico de la accin pblica
que pretende analizar.
En lo fundamental, como lo seala Duran (1999: 170-172), la
evaluacin de polticas pblicas constituye una herramienta para encarar los tres principales retos de los gobiernos democrticos contemporneos: comprender, comunicar y controlar. Los gobiernos
deben tratar de comprender lo que pasa con los procesos sociales inducidos por la accin pblica para fundamentar de manera lo ms
acertada posible las acciones futuras; los regmenes polticos democrticos tienen tambin la obligacin de comunicar para explicar, con
base en una informacin argumentada, y dialogar con sus pblicos
con el fin de conseguir el respaldo a sus acciones; y, por ltimo, los
gobiernos no pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un
control sobre las actividades que reali7an.
3. TIPOS DE EVALUACIN

La variedad de modelos y tipos de evaluacin es el reflejo de la

complejidad de la accin pblica, de sus objetivos y de su interpretacin. Se propone aqu introducir el tema a partir de tres preguntas claves: cundo se evala? para qu y qu se evala? y quin
evala? La primera pregunta hace referencia al momento del proceso de la poltica o de la accin pblica en que se desarrolla la
actividad de evaluacin: antes de su ejecucin, durante su
implementacin o despus de sta? La segunda pregunta nos invita a precisar las finalidades de la evaluacin para determinar el
objeto a evaluar y el tipo de evaluacin que se requiere. El tercer
criterio lleva a interrogarse sobre la posicin que ocupan los
evaluadores con respecto al proceso.
3.1. EL MOMENTO DE LA EVALUACIN

Se distinguen tradicionalmente tres posibles oportunidades para

la realizacin de una evaluacin. La evaluacin que se realiza antes
de una accin es la evaluacin ex ante; la que acompaa la puesta en
marcha de la accin pblica se conoce como evaluacin concomitante
142

o continua, y la que se realiza posteriormente a la ejecucin de la accin es reconocida como evaluacin ex post.
3.1.1. LA EVALUACIN EX ANTE

La evaluacin ex ante, llamada tambin aprion, de factibilidad o

prospectiva, consiste en realizar un anlisis de una propuesta de ley,
programa o proyecto para determinar los efectos que provocara
su implementacin. Es un instrumento prospectivo y de ayuda a la
decisin y consiste en pronosticar cules sern los impactos futuros causados por un proyecto, al analizar las diversas opciones
diseadas, generalmente en funcin de tres criterios: su eficacia, su
impacto previsible, y su impacto en otras politicas pblicas. El uso
de la evaluacin ex ante se desarroll particularmente en cuatro
sectores de actividades los estudios de impacto legislativo, los
proyectos de desarrollo, los proyectos infraestructurales y los estudios de impacto ambiental.
En el caso de los estudios de impacto legislativo, el objetivo es
conocer mejor las consecuencias y los efectos previsibles que provocara una nueva legislacin. Se pretende, por lo tanto, mejorar el
proceso de eleccin entre alternativas legales e instrumentos jurdicos para alcanzar la meta. Por ejemplo, tanto en Francia como en
Suiza, un estudio de impacto debe acompaar cualquier proyecto
de ley. Este estudio debe contemplar, en Francia, por lo menos los
siguientes temas: ventajas esperadas,
impactos en el empleo, lin.
pactos en otros intereses generales, incidencias financieras,impacto en trminos de formalidades administrativas, consecuencias para
el ordenamiento jurdico e incidencias indirectas y no voluntarias.
Una metodologa para estimar estos efectos de manera prospectiva
sugiere una reflexin orientada alrededor de cinco preguntas principales (Cetel, 2000):
Es necesaria una (nueva) reglamentacin?
Cules son las posibles soluciones alternativas?
En qu medida las soluciones alternativas logran alcanzar la meta
anhelada?
Qu incidencias, tanto positivas como negativas, podran producirse?
Cmo evaluar estas incidencias?
143

Ron
En el conjunto de herramientas para evaluar el impacto legislativo ex ante, se encuentra tambin el mtodo experimental. Ante la
incertidumbre de los efectos que podra generar una poltica determinada, sta se implementa de manera experimental sobre un
grupo restringido de la poblacin, una ciudad o un departamento.
El impacto es entonces analizado y segn los resultados se toma la
determinacin de generalizar la poltica para todo el pas, abandonarla o realizar ajustes'.
Otro ejemplo de uso de la evaluacin ex ante lo encontramos
en el rea siempre ms amplia de los proyectos de desarrollo. Los
organismos financieros (BID, FMI, ministerios, etc.) solicitan la
realizacin de una evaluacin de factibilidad, como requisito para
tomar la decisin de financiar o no un proyecto especfico presentado por una institucin ejecutora. En estos casos los organismos
analizan en especial la pertinencia y la consistencia interna de la
propuesta, la consistencia entre el contexto y los beneficiarios, la
coherencia entre las metas y objetivos esperados y los medios y
recursos previstos, la adecuacin del presupuesto, la filosofa que
se quiere favorecer, entre otros aspectos.
En un campo vecino al anterior se encuentra la evaluacin de
impacto, la cual es utilizada ya usualmente para las obras de infraestructura y proyectos de alguna importancia como vas, aeropuertos, represas, etc., siempre con el objetivo similar de facilitar la

El uso del mtodo experimental se facilita en los regmenes polticos

federales ( los Estados Unidos, Suiza) o en los que confieren una cierta
autonoma a sus regiones o municipalidades. Se experimenta una politica
en un sitio y, si es exitosa, otros sitios la aplicarn igualmente o el Estado
central la generalizar para todo el pas. En los Estados Unidos se habla de
legislacin sunset: la legislacin se aplica slo por un tiempo determinado
con el fin de evaluar sus efectos y su pertinencia para, luego, tomar una
decisin sobre su implementacin definitiva, su modificacin o su abandono (Osborne, Gaebler, 1994:175; Papadopoulos, 1995:128). Ver tambin el
numeral 3.2. de este mismo captulo.

144

POLTICAS PBLICAS

eleccin entre alternativas. En este tipo de evaluacin se tiende en

general a favorecer el uso de criterios que miden los efectos de
tipo econmico y financiero, pero minimiza los impactos ambientales, politicos o sociales del proyecto por ser de medicin ms
compleja. En estos casos, los mtodos utilizados frecuentemente
se derivan del clculo econmico y de la teora del pub& choice6,
como los conocidos anlisis costos-ventajas, costos-beneficios,
costos-eficacia o mtodos multicriterios. Con estos mtodos se
pretende racionalizar el proceso de toma de decisin; es decir,
reducir el papel de los valores y de la poltica en la decisin por
medio del clculo tcnico y de principios de gestin del sector
privado (contabilidad analtica, control de gestin, direccin por
objetivos).
Esta ambicin racionalista y tecnocrtica dio a luz, en los aos
cincuenta y sesenta en los Estados Unidos, el programa PPBS
(PlanningPmcess Budgeting System) y conocido en Francia como RCB
(Rationalisation des Choix Budgtaires) y en Colombia a programas de
tipo racionalkacin de/gasto pblico. Estos programas tenan como
funcin facilitar y priorizar las decisiones pblicas a partir del control del presupuesto por programas especficos. Sin embargo, por
su no adecuacin a la realidad profunda de los procesos de toma
de decisin pblica', estos programas de gestin no tardaron en
mostrar sus lmites y fueron abandonados (Nioche, 1982b:639;
ver Uo, 1978).
Este sesgo economicista en la evaluacin ex ante de los programas y proyectos tuvo consecuencias particularmente en materia.
ambiental. La no inclusin del costo ambiental en los clculos llev, entre otros factores, a minimizar el impacto de las actividades
humanas sobre el ecosistema. La toma de conciencia de los problemas ambientales, a partir de la dcada de los aos setenta, ha provo-

Ver captulo III.

Ver captulo III.
145

_ANDR-NOEL ROTH

cado un desarrollo importante de la evaluacin ex ante en este campo. Hoy, numerosos pases han establecido la obligatoriedad de efectuar una Evaluacin de Impacto Ambiental (ETA) para obtener una
autorizacin de ejecucin para los proyectos que pueden afectar el
medio ambiente. La ETA consiste en un examen de los posibles
impactos ambientales de una accin o proyecto, destinado a facilitar
una decisin por parte de los responsables polticos. Gmez Orea
(en Figueroa Casas y al., 1998:58) define la ETA como "un procedimiento de anlisis, ms o menos largo y complejo, encaminado a
formar un juicio previo, lo ms objetivo posible sobre la importancia de los impactos ambientales de una accin humana prevista y la
posibilidad de evitarlos o reducirlos a niveles aceptables". Existe una
gran variedad de metodologas (ver Figueroa Casas y al., 1998) para
tratar de predecir los impactos ambientales de los proyectos y de
sus posibles alternativas y as prever medidas de mitigacin o renunciar al proyecto.
Estas metodologas tienden a presentarse como una herramienta
cientfica, basada en las ciencias naturales, con un alto grado de
sofisticacin tcnica y de simplificacin de la realidad a travs de
matrices. La gran cantidad de variables y de interacciones posibles
que entran en consideracin, y la tendencia a usar ms que todo
indicadores cuantificables, no es, sin embargo, una garanta real de
objetividad. En efecto, tanto antes como durante los procesos de
evaluacin, los mltiples momentos en los cuales los evaluadores
deben jerarquizar preferencias, realizar arbitrajes entre criterios,
resolver problemas de mensurabilidad, seleccionar indicadores y
mtodos, asignar ponderaciones a los indicadores, etc., reintroduce,
sin duda, elementos de subjetividad en los resultados de la evaluacin'. Esto quiere decir que a pesar de los esfuerzos para lograr el

Adems, el sector ambiental, por su complejidad, no escapa a las dificultades prcticas sealadas por Herbert Sirnon en cuanto a la informacin incompleta y a las limitaciones de tiempo y de recursos que conducen a escoger
la primera solucin satisfactoria desde el punto de vista del decisor (ver
captulo III).
146

POLTICAS PBLICAS

ms alto nivel de objetividad, los evaluadores no pueden escapar,

inconsciente o conscientemente, a introducir elementos ideolgicos o normativos.
Es probable que detrs de la disputa acerca de las metodologas,
tanto entre expertos en ETA como entre stos y actores polticos o
econmicos, se esconden verdaderas divergencias polticas (ver
Majone, 1997). Por otro lado, es factible que la generalizacin de
las ETA provoque una cierta estandarizacin y rutina en la realizacin de esos estudios, situacin que puede traducirse por parte de
las agencias de evaluacin en una aplicacin esquemtica de mtodos de evaluacin similares a problemas distintos'. Por eso, nos
parece importante no minimizar el riesgo de caer en una nueva
deriva tecnocrtica por parte de los expertos en ETA, similar a la
de los economistas con el PPBS o el RCB. Sin embargo, cabe
anotar que las ETA han permitido el desarrollo de numerosos estudios que han contribuido a aumentar los conocimientos disciplinarios, a despertar el inters por la problemtica ambiental, a
favorecer la bsqueda de alternativas, de soluciones innovadoras,
y a tomar medidas de mitigacin.
El hecho de considerar el medio ambiente como un factor
suplementario de restriccin a la libertad de eleccin del decisor,
similar a las restricciones tcnicas y econmicas ya habituales, constituye un elemento que posibilita la elevacin del nivel de entendimiento de las consecuencias de las acciones humanas (Majone,
1997:109ss, 216). Eso debera mejorar los procesos de elaboracin, decisin e implementacin de politicas, programas y proyectos. En la medida que estos distintos puntos de vista tcnico,
econmico, ambiental, entre otros sean objeto de deliberacin
pblica entre los actores interesados, se fortalecer un proceso de
aprendizaje colectivo importante para la construccin y solidificacin de una cultura politica ms democrtica y participativa.

En este sentido, sera preciso pensar en introducir las prcticas de tipo

evaluacin pluralista en la evaluacin de impacto ambiental, (ver ms adelante).

147

PoLtricAs PBLICAS

AINDRL. ROTH

Otra limitacin o restriccin que se debera analizar con ms

frecuencia en una evaluacin ex ante, es la que introduce un anlisis
de factibilidad desde el punto de vista poltico. Tal y como lo
seala Majone (1997:120), desatender los problemas de factibilidad
politica es suponer de manera errnea que "las polticas pueden
ejecutarse por decreto". El anlisis de factibilidad poltica permite
asegurarse de que la accin poltica escogida podr implementarse
con cierta garanta de xito. Para ello es primordial analizar cules
son los instrumentos de poltica que se pueden usar, con quin el
gobernante debe compartir su autoridad y cules son los actores
polticos y burocrticos cuyo apoyo se necesita (Majone, 1997:120).
En su propuesta de clasificacin de las diferentes restricciones de
tipo poltico, Majone (1997:122ss) establece tres distinciones bsicas: una, entre las restricciones objetivas (leyes naturales y tcnicas)
y las autoirnpuestas (elecciones y compromisos libres), otra, entre
metas y restriccionesl y, la ltima, entre las limitaciones de largo
plazo y las de corto plazo. Sin embargo, el asesor de polticas no
debe limitarse a buscar las soluciones dentro de los lmites dados
hic y nunc (aqu y ahora), sino que debe ayudar a expandir las fronteras de lo posible. Las restricciones de tipo poltico e institucional.,
contrariamente a las limitaciones impuestas por las leyes de la naturaleza, son susceptibles de cambio. El papel de la argumentacin y
de la persuasin en la formulacin de polticas es aqu fundamental. Max Weber nos recuerda que a lo largo de la historia el ser
humano no habra alcanzado lo posible si una y otra vez no hubiese buscado lo imposible (Weber, 1959)11 .

Si el elaborador de politica est dispuesto a cambiar un valor particular (en

el margen) por otros valores, se trata de una meta, en caso contrario es una
restriccin autoimpuesta. (Majone, 1997:127).
11 Idea que tanto los socialistas utpicos (capaces de anticipar) del siglo
XIX como los contemporneos, lograron condensar en una reivindicacin
paradjica: "Sean realistas: exijan lo imposible!".

148

3.1.2. LA EVALUACIN CONCOMITANTE

Otro momento posible de la evaluacin es el que acompaa la

puesta en marcha del proyecto o programa. El objetivo es, por
una parte, controlar el buen desarrollo de los procedimientos previstos y, por otra, permitir la deteccin de problemas para poder
realizar los ajustes necesarios a tiempo. Se trata de realizar un seguimiento o monitoreo a las actividades de implementacin de un
programa insumos, cronograrna, realizaciones, resultados, etc.-Este tipo de evaluacin puede ser de carcter continuo o peridico (semestral o anual) y puede ser realizado por personal de la
misma administracin control interno o por grupos externos
como en los casos de la interventora o de la veedura (ver
Bussmann y otros, 1998:140-150).
La evaluacin continua tiende a ser ms amplia que el monitoreo
por ser concebida como un instrumento que suministra informacin permanente para ajustar continuamente tanto los objetivos como
los medios y los procesos de una politica o de una accin pblica.
Es de particular inters en los casos en que exista gran incertidumbre
sobre los efectos de una poltica por su complejidad o su carcter
innovador. La evaluacin continua es seguramente una de las ms
importantes para el xito de un programa, sin embargo, es la que
menos se practica debido a los costos que ella implica.
La evaluadnperidica consiste en un control de las actividades
realizadas de tiempo en tiempo y permite conocer en que va el
proceso con relacin a la planificacin establecida, para luego determinar correctivos. La inclusin en un programa de una evaluacin de este tipo obliga a que se haya previsto una programacin
de las actividades con un cronograrna.
Otra figura conocida es la auditora. En este caso se trata de
realizar un informe (peridico o final) a partir de documentos y
libros que dan cuenta de las actividades realizadas por las entidades irnplementadoras. Por lo general los auditores son externos a.
la entidad y se limitan a la revisin y control peridico de la contabilidad y la gestin de la entidad. La auditora es un instrumento de
control de gestin y, en este sentido, es un elemento particular dentro de un proceso ms amplio de evaluacin.
149

ANDR-NO.L ROTH

3.1.3. LA EVALUACIN EX POST

La evaluacin ex post, retrospectiva o a posteriori es la que se

realiza con ms frecuencia. Se trata en este caso de analizar los
efectos de un programa o de una poltica pblica luego de efectuada su implementacin. La finalidad de una evaluacin ex post es
generalmente la obtencin de conocimientos y enseanzas para
decisiones futuras.
La realizacin de una evaluacin ex post de una poltica pblica
requiere de un cierto rigor y descansa en el uso apropiado de herramientas metodolgicas tanto cualitativas y cuantitativas desarrolladas por las ciencias sociales como la estadstica, las entrevistas,
los sondeos, los anlisis de informes y de textos, etc. A continuacin, se presenta brevemente una metodologa de evaluacin ex
post de politicas pblicas por expertos externos'.
El trabajo de'evaluacin de una politica pblica empieza con un
proyecto de evaluacin cuya duracin se estima en aproximadamente
dos meses. Un proyecto de evaluacin incluye un esbozo de prgiecto (o
preproyecto) y un estudio de factibilidad. El primero tiene como objetivo precisar el contenido de la evaluacin, y el segundo tiene que
resolver los problemas metodolgicos para su realizacin.
El preproyecto de evaluacin se estructura a partir de cinco
preguntas concebidas como etapas sucesivas y necesarias. Los
evaluadores deben realizar una investigacin preliminar con el fin
de darles respuesta en un texto breve de aproximadamente cinco
pginas:
- Cules son los estudios ya realizados, en curso o proyectados
sobre el tema?

PaLtricAs PBLICAS
- Cules son las modificaciones normativas ya realizadas, en curso o proyectadas?
- Cules son los interrogantes que se deben tratar? (el problema a
analizar)
- Cules son los otros interrogantes posibles y que se descartan?
- Cules pueden ser las consecuencias prcticas y financieras de la
evaluacin? (propuestas imaginativas de politicas alternativas)
Luego, el estudio de factibilidad indicar, de manera sucinta y
clara, cmo y con qu medios se van a alcanzar los objetivos de la
evaluacin, para lo cual el estudio de factibilidad debe responder a
las siguientes preguntas:
- Es factible la evaluacin y, si lo es, con cul enfoque
metodolgico? con el enfoque global o por caso(s)? si es de caso(s),
cul(es) y por qu?
- Con base en los mtodos y medios disponibles, cules son los
interrogantes (formulados en el proyecto) que se pueden seleccionar definitivamente, y cules hay que descartary por qu?
- Cules son los datos disponibles y qu dicen?
- Cmo se van a recolectar las informaciones necesarias?
- Cules son las personas a entrevistar?
- Cmo van a tratarse los datos?
- Cmo est estructurado el proceso de evaluacin? (planificacin, etapas, encuestas, cronograma)
En su conjunto el proyecto de evaluacin est concebido para
ser presentado al solicitante con el fin de que decida si adjudica el
contrato para la realizacin de la evaluacin propiamente dicha.
A continuacin se presentan con mayor profundidad algunos
aspectos relevantes para la elaboracin de un proyecto de evaluacin y que ilustran la complejidad del asunto.
3.2. LA FINALIDAD Y EL OBJETO DE LA EVALUACIN

12 Es la metodologa utili7ada por la Comisin Externa de Evaluacin de

las Polticas Pblicas del Cantn de Ginebra (Suiza). Es adaptada y simplificada libremente por el autor a partir de su presentacin en Cetel (2000).

150

Reflexionar sobre los objetivos que se buscan a travs de la

realizacin de una evaluacin es una etapa inicial indispensable a
todo proceso de evaluacin serio. De la finalidad de la evaluacin
y de las caractersticas del objeto a evaluar van a depender tanto lo
que se evala concretamente como el modo de evaluar.
151

POIIIICAS PBLICAS

Am9R-Non.Roni
3.2.1. EVALUACIN REC.APITULATIVA Y EVALUACIN ENDOFORMATIVA

Segn el inters que motiva a los evaluadores (o a sus solicitantes) se pueden distinguir varios tipos de evaluacin. Una de las
distinciones ms conocidas y tiles consiste en diferenciar las evaluaciones segn dos finalidades principales. Si el objetivo de la evaluacin es informar a los propios actores de un programa para
que stos puedan modificar sus acciones para mejorar y transformar dicho programa, entonces se habla de una evaluacin
endoformativa. Si la finalidad de la evaluacin es informar al pblico
en general o a actores externos sobre un programa en particular
para que se formen una opinin sobre su valor intrnseco, entonces se habla, en este caso, de una evaluacin recapitulati va (summative
evaluation).
La evaluacin endoformativa busca ayudar a los responsables
de un programa. En cambio, la evaluacin recapitulativa es til
para los proveedores de recursos que deben tomar la decisin de
seguir o parar el apoyo a tal o cual programa y, tambin, para
otros actores que proyectan eventualmente implementar un programa similar en otro lugar (Monnier, 1999:112). Histricamente
son las limitaciones intrnsecas de las evaluaciones recapitulativas
centradas ms que todo en el programa mismo las que han
conducido al desarrollo de concepciones endoformativas para la
evaluacin. Estas ltimas toman en cuenta no slo el valor del
programa como tal, sino que evalan adems el contexto o entorno del programa. Este aspecto de la evaluacin es particularmente
importante cuando el objetivo es de implementar programas
novedosos en contextos locales diferentes. Un programa nuevo o
experimental puede dar excelentes resultados en la ciudad X, pero
puede fracasar en otra ciudad debido a que el contexto es diferente. Es el problema clsico de las transferencias de soluciones tcnicas, administrativas o polticas que se aplican sin tener en cuenta las
diferencias de contextos existentes culturales, sociales, econmicos, ideolgicos, etc. entre el lugar de creacin de un programa y
su implementacin en otro.
El cuadro 1-V indica las principales caractersticas de las evaluaciones cuando se trata de la creacin de un nuevo tipo de pro152

grama y en el caso de la implementacin de un programa ya existente en un contexto diferente. Realizar una evaluacin, antes de
tomar la decisin de implementar un nuevo programa, permitira
seguramente ahorrar recursos y evitar posteriores problemas
(Monnier, 1998:114) .
1-V.- CARACTERSTICAS DE UNA EVALUACIN
SEGN SUS FINALIDADES

-., ~.11
Objetivos:

una
innovacin en un
contexto
Adaptar

Destinatarios: determinado
Destinatarios:
Los protagonistas

de la innovacin Equipo local

encargado de la
adaptacin

Objetivos:

Validacin o
garanta de la
innovacin

Destinatarios:

Responsables
nacionales y
locales, colegas,
expertos,
profesionales,
utilizadores
potenciales

Objetivos:

Certificacin

o
delimitacin del
campo de
aplicacin de la
innovacin

Destinatarios:

Responsables
nacionales,
Responsables
locales interesados
por la innovacin

Fuente: Monnier, (1998:114). Adaptacin A. Roth

3.2.2. MODOS DE EVALUACIN

Por su parte, Majone (1999:214ss) considera tres modos de

evaluacin del qu se evala: los insumos utilizados, los procesos o
153

PouncAs PBLICAS

ANDR-1\TO.L ROTH

los resultados obtenidos. En el primer caso la evaluacin se centra.

en "los recursos, habilidades y personas que participan en la actividad"; en el segundo, "se consideran los mtodos empleados para
transformar los insumos polticos, econmicos y de otra clase en
productos o resultados"; y, finalmente, la evaluacin de resultados
"se concentra en los productos o consecuencias de una actividad
particular" (Majone, 1999:219). Cada modo de evaluacin tiene
sus ventajas y desventajas en cuanto a la informacin que brinda a
los evaluadores.
Segn Majone (1999:224) la eleccin de uno u otro modo de
evaluacin va a depender de dos elementos: el grado de
mensurabilidad de los resultados y el grado de conocimiento del
proceso. Por ejemplo, una actividad como la enseanza tiene un.
bajo grado de mensurabilidad de resultados (cmo medir la educacin?) En estp caso, si los resultados son de dificil medicin y,
adems, el conocimiento del proceso es deficiente, se escoger preferiblemente una evaluacin de insumos. En cambio, por ejemplo, la
fabricacin de un bien estandarizado es fcilmente mensurable. El
modo de evaluar, entonces, podr ser una evaluacin de resultados,
lo cual significa que el modo de evaluar va a depender de las condiciones que ofrece el tipo de programa (ver cuadro 2-V).
2-V.- CONDICIONES DE VIABILIDAD DE LOS MODOS DE EVALUACIN

""NnIZTV
.
-11,4

, I

La evaluacin de resultados es obviamente la preferida. Pero

las condiciones ptimas para llevarla a cabo en el sector pblico
son raramente reunidas. Se necesitara que los objetivos de los
programas pblicos estn fijados precisamente, que se puedan
medir los resultados sin ambigedades y que se disponga de un
instrumento de medicin confiable (Majone, 1999:220). Cuando
estas condiciones no estn presentes, es recomendable descartar
este modo de evaluacin. Una alternativa puede ser la evaluacin
de insumos porque permite conocer lo que se ha utilizado (cunto
cost?) para realizar un proyecto o una actividad, pero no nos
dice nada sobre los resultados obtenidos o sobre la adecuacin
de los procesos puestos en marcha. Este modo de evaluacin
corresponde ms a una evaluacin de tipo ex ante y facilita responder de qu se dispone en trminos de personal, de dinero, de
apoyo, de informacin, etc., para realizar la tarea. Muchos programas suelen situarse entre los dos extremos del cuadro bajo e
incompleto o alto y completo, lo que invita a construir modelos que mezclan elementos de los tres modos de evaluacin
(Majone, 1999:225).
3.2.3. NIVELES DE EVALUACIN
Otros autores distinguen de otra manera las diferentes modalidades de concebir la evaluacin. Por ejemplo, Nioche (1982a) propone
cinco niveles de evaluacin: evaluacin a nivel de medios, de resultados, de impactos, de eficiencia y de satisfaccin (ver cuadro 3-V).
LA EVALUACIN A NIVEL DE MEDIOS

Evaluacin por el Evaluacin por el

proceso ,o el resultado
resultado
proceso
Fuente: Majone (1999:224)
154

La evaluacin a nivel de medios es la forma ms elemental de

realizar una evaluacin y consiste en verificar si los medios previstos para la implementacin de una decisin han sido efectivamente puestos a disposicin en el espacio y en el tiempo indicados y si
se han utilizado (por ejemplo el nivel de ejecucin presupuestal).
Es lo que en general realizan entidades como las Contraloras y las
oficinas de control interno de las administraciones, en el caso de
Colombia. Las evaluaciones de este tipo, por supuesto importan155

ANDR-NOn. ROTH

tes, no dilen nada sobre las consecuencias de la accin pblica ni

sobre el proceso de implementacin.
LA EVALUACIN A NIVEL DE RESULTADOS

PoLtricAs PBLICAS
3-V.- Los NIVELES DE EVALUACIN
ACTORES

Pblico

Esta evaluacin es la ms comn y consiste en responder a la

siguiente pregunta: logr el programa pblico alcanzar los objetivos fijados? En otras palabras, esta evaluacin indica los resultados de la accin pblica y los compara con los objetivos previstos.
La evaluacin a nivel de resultados mide los efectos inmediatos alcanzados por la entidad de ejecucin a travs de indicadores generalmente cuantitativos que dan cuenta de su actividad productiva
(cuntas personas capacitadas?, cuntas intervenciones quirrgicas?, cuntos expedientes tratados?) La evaluacin a nivel de resultados es la base de los informes de actividades y en muchos
casos se complemnta con una evaluacin a nivel de impactos.

OuTPur EVALUACIN
Satisfaccin

Necesidades
Problemas
Medios
Decisores
polticos

Objetivos
Programa de accin

Medios

LA EVALUACIN A NIVEL DE IMPACTOS

En la evaluacin a nivel de impactos se consideran datos ms cualitativos para determinar los efectos previstos y no previstos que
indujeron la accin pblica en el entorno social y econmico. Este
tipo de evaluacin, que se lleva a cabo frecuentemente a travs de
tcnicas form1li7adas como Delphi o el Anlisis multicriterios, tiende
a crear un consenso artificial entre los actores alrededor de un
instrumento de medicin. Una debilidad de estas evaluaciones radica en que no toman en cuenta las dificultades que ocurren durante la implementacin. Adems, el hecho de conocer de antemano
los criterios de evaluacin que se aplican de manera peridica puede generar comportamientos que buscan satisfacer los criterios
establecidos ms que los problemas que suscitaron la formulacin

Sistema
administrativo

Resultados

Realizaciones 14.

Grupos
objetivos
Otros
grupos

Impactos
Eficiencia

e implementacin de la accin pblica.

LA EVALUACIN A NIVEL DE EFICIENCIA

Efectos previstos y
efectos no
previstos

La evaluacin a nivel de eficiencia tiene como objetivo relacionar los efectos realmente obtenidos con los medios utilizados. Su Fuente: Nioche, 1982a. Adaptacin A. Roth
156

157

ANDR-NaeL Ron

finalidad es determinar el grado de eficiencia del dispositivo creado para el programa. Con este tipo de evaluacin se obtiene una
descripcin muy valiosa de los hechos ocurridos durante la
implementacin, pero, sin embargo, no explica por qu se produjeron estos hechos. Se utilizan a menudo los modelos costos-eficacia y costos-beneficios, esta vez en un contexto ex post.
LA EVALUACIN A NIVEL DE SATISFACCIN
La evaluacin a nivel de satisfaccin consiste en dejar de lado los
objetivos del programa en consideracin, para responder a la pregunta: los efectos del programa han satisfecho las necesidades fundamentales? Aqu se considera, no sin lgica, que la razn de ser de
la accin pblica no es necesariamente la de cumplir con unos objetivos fijados a travs de un proceso institucional de decisin, sino la
de resolver los problemas esenciales de una poblacin.
El inters en este tipo de evaluacin, poco utilizada, radica en el
hecho de que los efectos de una politica pueden, por ejemplo, no
corresponder a los objetivos iniciales (efectos no previstos) pero
satisfacer a la poblacin. La dificultad de estas evaluaciones se encuentra en la definicin de las necesidades fundamentales, y su ventaja es que permite al evaluador no sesgar su percepcin de la poltica
con los objetivos fijados, ya que estos ltimos pueden funcionar
como orejeras para el evaluador (efecto de visin-tnel) que no le
van a permitir considerar los efectos no previstos como negativos
(efectos <perversos) (Monnier, 1992:104-105).
3.3. Los EVALUADORES
Finalmente, el ltimo interrogante acerca de quin evala, hace
referencia, desde luego, a los evaluadores de la accin pblica. La
problemtica de cualquier tipo de evaluacin se distingue por su
reflexin sobre la posicin y el papel de quienes evalan. Es preciso aclarar que el evaluador de politicas no puede reemplazar el
debate politico y la responsabilidad de los actores politicos. Por lo
general, el evaluatior trabaja para un cliente y por lo tanto no es un
actor pblico. Lo que s hace es aportar conocimiento argumenta158

PorilicAs PBLTCAS

do a partir de observaciones concretas basadas en normas y valores (Meny, Thoenig, 1992:212). En su trabajo, el experto utiliza las
herramientas cualitativas y cuantitativas que ofrecen las ciencias sociales. Desde hace algunos aos existe un cierto desarrollo de institutos pblicos y privados especializados en la realizacin de todo
tipo de evaluaciones. Es de anotar que el desarrollo satisfactorio
de la evaluacin como actividad profesional depende de que se
cumplan algunas condiciones preliminares como:
- "una relativa independencia de los organismos de evaluacin frente a los solicitantes para permitir el ejercicio crtico y responsable (...);
- Una capacidad pluridisciplinar de los evaluadores;
- Una transparencia suficiente de la informacin administrativa que
permita el acceso a las fuentes;
- Una pluralidad de rganos de evaluacin que permita la emulacin entre expertos y su utilizacin por los decisores (...)" (Monnier
en Meny, Thoenig, 1992:213),
- Una garanta de publicidad y de acceso a los resultados e informes (Monnier, 1997).
Existen tres modalidades de evaluacin segn la posicin de
los evaluadores: la evaluacin externa (heteroevaluacin), la evaluacin mixta (pluralista, mltiple) y la evaluacin interna
( autoevaluacin). La primera, la evaluacin externa, corresponde
al modelo clsico de la contratacin de expertos externos a la entidad y al programa que se pretende evaluar. Otra posibilidad,
cercana a la anterior pero con objetivos generalmente diferentes,
consiste en la realizacin de la evaluacin por especialistas de la
misma administracin cuya funcin es el seguimiento y control de
la actividad de la administracin por ejemplo, oficina de planeacin,
control interno, contralora.
Para responder a la limitacin inherente a este tipo de evaluacin realizada por personas externas al proceso a evaluar (ver arriba), se desarroll la modalidad de evaluacin mixta que consiste
en conformar uno o varios equipos de evaluadores en los cuales
participan tanto expertos externos como ejecutores del programa
y beneficiarios. Para finalizar, la evaluacin interna o la autoevaluacin consiste en la realizacin de la evaluacin por los ejecutores
y beneficiarios mismos del programa (ver cuadro 4-V).
159

ANDR-NoPI_ Ron-1

PariricAs PBLICAS

4-V.- TIPOS DE EVALUACIN Y EVALUADORES

Diagnsticos
objetivos
Auditora
Control de gesti
/ seguimiento

Mejorar la accin
mediante procesos
de dilogo y de
aprendizaje
colectivo
Ejecutores y
beneficiarios
j~:it
A. Roth

4. UN MODELO DE EVALUACIN MIXTA:

LA EVALUACIN PLURALISTA
4.1. PRESENTACIN

La evaluacin pluralista es parte de la familia de evaluaciones

que comparte la idea de que los evaluadores ya no pueden ser
solamente un grupo de expertos objetivos y generalmente ex--ternos al programa sometido a evaluacin (como se conceba en
el Informe Deleau). Es evidente que los criterios de evaluacin de
una poltica pblica van a ser distintos en funcin de la posicin
que ocupa el evaluador en un programa especfica: poltico, ex-'
perto, funcionario encargado de la implementacin, usuario, pc,-160

fr'r

lica, juez, economista, sindicalista, empleador, indgena, etc. De

esta manera se refleja "la diversidad de necesidades, intereses y
preocupaciones de los actores e interesados" (Mojone, 1999:217).
Si se reconoce la legitimidad de estas perspectivas variadas sobre
una poltica especfica, entonces es necesario recurrir al concepto
de evaluacin pluralista (Monnier, 1992) o mltiple (Majone,
1999:215ss). La ambicin (y la dificultad) central de la evaluacin
pluralista o mltiple es "contribuir a un entendimiento compartido de las diversas perspectivas crticas" y no solamente combinar o yuxtaponer "criterios parciales en un criterio general"
(Majone, 1999:216).
En este sentido la evaluacin pluralista busca favorecer la introduccin de otros criterios, en general ms cualitativos, y
metodologas y dispositivos de trabajo ms participativos. Con
esto se pretende favorecer un aprendizaje colectivo de los problemas e introducir mayor flexibilidad en la frecuente rigidez normativa de los modelos de los expertos. Estas prcticas deberan facilitar
el dilogo entre las partes involucradas, con el a de posibilitar
consensos negociados ms autnticos y legtimos. Se trata de una
verdadera pedagoga de la actividad poltica, de la democracia,
que apunta a la construccin de lenguajes comunes entre polticos,
expertos y ciudadanos".
La evaluacin pluralista se distingue de la evaluacin externa
por la creacin de dispositivos de evaluacin mixtos expertos,
ejecutores, beneficiarios. Se reconoce as la existencia y la
centralidad de los actores involucrados. Este tipo de evaluacin
se entiende como un proceso nunca acabado de aprendizaje colectivo que se interesa por la resolucin de los problemas sociales emergentes por medio de un dilogo entre expertos, actores

13

Ver tambin la seccin titulada "Decisin y democracia" en el captulo III.

161

AN'DRE-Nori_. Rom

y beneficiarios involucrados ms que por la realizacin de objetivos explicitos fijados a priori. El objetivo de la evaluacin ya no
consiste en encontrar la mejor solucin o la ptima desde el punto
de vista tcnico, sino la ms satisfaciente segn el contexto (en
el sentido de Simon, ver captulo III). La evolucin del contexto
en el cual estn inmersos tanto el programa como los actores y las
experiencias individuales y colectivas de los actores y beneficiarios
implican que stos tienden a cambiar sus aspiraciones frente a las
realizaciones del programa. Por eso, la evaluacin como ayuda
para los decisores es an ms necesaria en un contexto incierto e
imprevisible porque la estabilidad y el carcter concreto de los objetivos son menores. De hecho una evaluacin pluralista tiende
a ser endoformativa.
4.2. UN DISPOSITIVO PARA LA EVALUACIN PLURALISTA

La realizacin de una evaluacin pluralista necesita la puesta en

marcha de un dispositivo prctico ms complejo que en el caso de
una evaluacin clsica. Segn la presentacin hecha por Monnier
(1998:114ss) el enfoque tradicional, que se debe evitar, se desarrolla en cuatro etapas:
- Contratacin por parte de la entidad responsable (generalmente
la que financia un programa) de un equipo de expertos independientes;
- Entrevistas con los responsables del programa y medicin de los
efectos;
- Redaccin del informe de evaluacin;
- Publicacin y divulgacin del informe de evaluacin con sus consecuentes efectos por parte de la entidad contratante o el archivo
de dicho informe.
Para Monnier (1998:116), este tipo de evaluacin es altamente
contraproducente porque la experiencia ha demostrado que si no
se cuenta con una participacin de los evaluados, la recoleccin de
datos e informacin es difcil, o resulta de psima calidad. Segn
algunos estudios las evaluaciones externas tienden a ser de calidad
inferior a las realizadas por personas pertenecientes a la misma
organizacin. Esta situacin se debe a la falta de conocimientos
162

POLTICAS PBLICAS

cualitativos de los expertos externos sobre la realidad de los procesos internos de la organizacin sometida a evaluacin.
Si, como lo considera Monnier (1998:111), la "utilidad social
de una evaluacin depende de las condiciones de apropiacin de
las conclusiones por parte de los actores sociales a los cuales est
destinada", entonces toma especial importancia la relacin de
confianza y de colaboracin que se establece entre evaluadores y
evaluados. Esta relacin es necesaria para facilitar un proceso de transformacin de las ideas, como paso inicial a la aceptacin de un cambio y a su implementacin. Entonces, es preferible excluir la
participacin de expertos externos? Monnier (1998:110, 116) estima, sin embargo, que no es la mejor solucin, porque al eliminar
una participacin externa al programa evaluado es muy probable
que para los actores externos se disminuya la credibilidad de la
evaluacin. En efecto, siempre va a existir el riesgo de que la evaluacin se transforme en, o se perciba como, una evaluacin que
busca nicamente justificar o ensalzar una actividad, una gestin o
una organizacin (evaluacin pro domo).
Es precisamente para salir de esta doble dificultad que Monnier
defiende la realizacin de evaluaciones pluralistas. A ttulo de ejemplo, a continuacin se presenta el dispositivo que propone este
autor para la realizacin de este tipo de evaluaciones. Es posible, a
partir de este modelo general, imaginar dispositivos apropiados a
cada situacin particular.
Monnier (1998:116ss) recomienda la constitucin de un dispositivo idneo (cuadro 5-V) para llevar a cabo una evaluacin
endoformativa que se constituye como un verdadero lugar de
negociacin entre los diversos actores involucrados.
El elemento central de esta propuesta metodolgica descansa en la creacin de una estructura ad hoc temporal llamada instancia de evaluacin y conformada por los diversos protagonistas del
programa. La conformacin de esta instancia es delicada en la
medida en que los participantes deben ser personas que dispongan
de tiempo y acten de buena fe. Adems, deben estar dispuestas a.
dialogar y tener la voluntad y el inters de reflexionar colectivamente y no imponer puntos de vista de manera intransigente).
163

PoLtrIcAs PBLICAS

ANDR-NOL. ROTH

5-V.- DISPOSITTVO DE EVALUACIN PLURALISTA

Solicitantes

Instancia de
evaluacin que incluye
--> destinatarios, actores
de la accin

Financiacin

Metodologa

Informe
pblico

Interpretacin

Recoleccin
de
informacin
Contrato 4-

EquOo
encargado de la
evaluacin

Fuente: Monnier (1998:116)

Segn la propuesta nicamente esta instancia est habilitada para
definir los objetivos de la evaluacin, fijar la metodologa de trabajo, seleccionar los datos a recolectar, as como proponer criterios de evaluacin a travs de un proceso de negociacin. La
instancia de evaluacin realiza el seguimiento a las actividades del
equipo evaluador conformado por los expertos externos. Es importante que los solicitantes de la evaluacin no tengan mayor influencia sobre las orientaciones y el desarrollo de la evaluacin que
la ejercida por miembros de la instancia. El informe final se trans164

forma de este modo en un documento formal que describe el

trabajo realizado, las informaciones recolectadas y da cuenta de las
negociaciones alcanzadas entre los distintos protagonistas del programa en relacin con la interpretacin de los hechos y de las mejoras posibles (1998:116).
Cuando no es posible proceder a una evaluacin de este tipo,
el autor recomienda la realizacin de varias evaluaciones paralelas
de tipo recapitulativo, solicitadas por cada uno de los actores
involucrados con equipos distintos. Por ejemplo, la manera ms
simple y ms econmica consiste en realizar dos evaluaciones paralelas contradictorias: una a favor del programa y la otra opuesta..
En todo caso, la evaluacin debe evitar tornarse en un procedimiento rgido destinado principal, si no nicamente, a la "verificacin del respeto a las reglas administrativas o de la buena gestin
de los medios y recursos" (Monnier, 1998:117).
El trabajo central del equipo evaluador consiste en facilitar la
negociacin entre las distintas perspectivas para ayudar a una toma
de decisin en vista de la resolucin de los problemas de la accin
pblica. En esta perspectiva, Monnier (1998:117-8) indica algunas
finalidades hacia las cuales apuntan las negociaciones:
- La construccin de un sistema integral de recoleccin y tratamiento de la informacin (econmica, social y operativa) gracias a
la colaboracin activa de los actores de la accin;
- La revelacin de las coacciones (o de las dificultades encontradas) de orden tcnico, econmico, cultural o poltico, relacionadas
al entorno en el cual se implementa el programa;
- La concepcin de nuevos medios (o de ajustes) reconocidos por
los diferentes actores como susceptibles de aportar una solucin al
problema social en cuestin;
- La clarificacin de la naturaleza del problema social que motiv
la reaccin inicial;
- El surgimiento de conflictos en la interpretacin de los hechos y
la definicin de los objetivos de la accin,
- El aprencli7aje de un lenguaje y de conceptos compartidos por
aculturacin recproca de los diferentes protagonistas; es decir la
constitucin y la generalizacin de lo que se puede llamar un referente compartido;
165

ANDR N0r.L ROTH

POLTICAS PBLICAS

- El estmulo al cambio social, a partir de la confrontacin constructiva de los valores y de los anhelos que existen en los diversos
sectores de la sociedad, y a partir del descubrimiento y encuentro
de capacidades creativas.
Para terminar este recorrido en el tema de la evaluacin de las
polticas pblicas es preciso recordar que la evaluacin sigue siendo ante todo un proceso poltico, lo cual quiere decir que la prctica de la evaluacin no est exenta de situaciones de arbitraje entre
concepciones divergentes. Participa de este proceso poltico la eleccin entre sistemas de clasificacin, de referentes, de conceptos, de
teoras, de modelos o de puntos de vista seleccionados o descartados. En este sentido la evaluacin es parte de la contienda poltica,
rehusar a reconocerlo sera engaoso e intentar escapar a esta dimensin significara renunciar a esperar de la evaluacin una cierta
utilidad social. Por eso a la hora de lograr un efecto positivo, la
legitimidad de la actividad evaluadora y de sus conclusiones entre
los protagonistas cobra ms importancia que la rigurosidad o la
objetividad de resultados a la cual pretenden llegar los expertos.
Para terminar, nada expresa mejor esta reflexin que la pregunta
formulada por Jobert y Warin (citados en Monnier, 1998:122):
"Si las polticas pblicas no se hicieron para los expertos ni para
los polticos, no sera ms preciso evaluarlas a partir de los criterios
de juicio de los destinatarios de stas?"

CAPTULO Vi
ESTADO Y CAMBIO DE POLTICA PBLICA:
UNA APLICACIN DEL MODELO
ADVOCACY COALITIONS
1. PRESENTACIN
El anlisis de las polticas pblicas es una disciplina que permite adquirir conocimiento sobre el Estado mismo a partir del
anlisis de sus actuaciones concretas. El objetivo del estudio de
caso que presentamos a continuacin ha consistido en proponer
un anlisis del Estado que parte de la puesta en evidencia de las
condiciones y de las coacciones que pesan sobre la formulacin y
los cambios en las polticas pblicas. FA estudio se realiza para el
caso de la poltica ambiental en Colombia'.
Por su complejidad en trminos de dominio de saberes, de
conflictos de intereses, de diseo de instituciones y de polticas
pblicas, se considera que la politica ambiental es una excelente
reveladora de la naturaleza del Estado. La temtica ambiental permite mostrar cmo una nueva problemtica ha sido abordada e
integrada por el sistema poltico de un Estado en desarrollo. La
evolucin de las relaciones entre el Estado y su ambiente natural
durante el siglo XX es indicadora de los cambios ocurridos en los

El caso expuesto es una presentacin parcial y resumida del estudio del

autor (Roth,1999a). Para una bibliografa y fuentes completas consultar el
estudio original.

166

167

_ANDR-NOEL ROTH

valores que dominan la accin pblica. Centrar la atencin en las

polticas pblicas ambientales, y particularmente en los momentos
en que stas han variado de manera fundamental, permite evidenciar dimensiones profundas de los procesos polticos operantes en
el Estado colombiano. Por eso hemos puesto el anlisis del cambio
de poltica pblica en el centro del estudio.
No se trata aqu de analizar los cambios marginales, al estilo de
los ajustes de Lindblom (1959, ver captulo 111), sirio las mutaciones profundas que han ocurrido en el campo de la poltica ambiental. Estos cambios, entendidos como cambios de modelo de
referencia, de paradigma en el sentido de Kuhn (1983), son ms
bien excepcionales. Examinar las relaciones entre el Estado y su
ambiente natural e investigar cmo cambian, posibilita, de un lado,
mostrar cules son los factores determinantes y los actores que
disponen de esta capacidad para modificar la poltica estatal y, del
otro, adquirir conocimiento sobre el Estado como tal.
2. UN MODELO TERICO PARA EL ANLISIS DEL CAMBIO DE
POLTICA

Para realizar el estudio se utiliz el modelo advocag coalitions

(AC), el cual fue propuesto y desarrollado especficamente para el
anlisis de los cambios de poltica en el largo plazo (mnimo diez
arios) por Sabatier (1988) y Sabatier y Jenkins-Smith (1993). Como
base para construir su modelo los autores retoman los aportes
realizados en el tema por Heclo (1974) y Rose (1976) en sus respectivos estudios. Heclo y Rose consideran que los principales factores explicativos de los cambios de polticas pblicas son el
desarrollo socioeconmico, la poltica (elecciones, partidos), los
gremios y la administracin, en particular, los altos funcionarios.
Esta concepcin pone el acento en los factores externos a la propia
poltica pblica. Sabatier y Jenkins-Smith proponen enriquecer este
modelo explicativo inicial con la inclusin de factores internos a la
poltica pblica ms precisamente con los efectos causados por
el aprendizaje poltico.
El aprendizaje poltico es el efecto producido sobre los actores
y sobre la misma poltica por la suerte de retroaccin interna a la
168

POLTTCAS PBLICAS

poltica que se produce con el paso del tiempo. La experiencia

cotidiana que adquieren los actores de la poltica se traduce en una
adaptacin o modificacin de los comportamientos y actitudes,
en una adquisicin de un saber prctico. El aprendizaje hace referencia a los aspectos cognitivos que resultan de la prctica de las
polticas pblicas. Segn Sabatier y Jenkins-Smith este aprendizaje
poltico es tambin un factor que influye sobre los contenidos y
cambios en las polticas pblicas en el transcurso de los aos. El
pasado de una politica, con sus instituciones, su personal, sus rutinas y sus resultados, condiciona la posibilidad y el sentido de un
cambio de poltica y de contenido.
Es as como la tesis central del modelo AC es que los cambios
en las polticas pblicas se deben no solamente a factores externos a.
la poltica pblica, sino que dependen tambin de su dinmica interna, de su pasado. Incluso, para Rose y Davies (1994), la coercin
ejercida por esta herencia sobre el futuro de la poltica sera tan
fuerte que los cambios se realizaran sin verdadera opcin y casi
independientemente de quin gobierna'.
La herencia de una poltica no se limita a las instituciones y.
reglamentos que la conforman, sino que incluye tambin a las personas que componen las comunidades de poltica3 especficas que participan de la poltica y que Sabatier llama las advocag coalitions (AC).
Ms precisamente, Sabatier (1988:139) define las AC como "las
personas pertenecientes a diferentes posiciones responsables de
entidades gubernamentales, congresistas, representantes polticos,
responsables de gremios, investigadores que comparten un sistema similar de creencias serie de valores fundamentales, supuestos
y percepciones de un problema especfico y que demuestran un

Ver tambin la nocin depath doendence en el captulo I, seccin titulada

"El enfoque neoinstitucionalista".
El concepto de comunidad de poltica est presentado en el captulo I.

169

PoLtricAs PBLICAS

Ron-i

- de sus actividades en el tiempo".

cierto grado de coordi nacion
Segn el autor, a partir del estudio de estas coaliciones (AC), verdadero cimiento de las polticas, se pueden entender los procesos
de cambios (o de continuidad) que operan en las polticas pblicas.
Estas AC, en su conjunto, conformaran un subsistema de poltica
en el cual ellas compiten entre s para imponer su propia concepcin de la poltica pblica. Los cambios de poltica pblica resultaran del trabajo y la lucha de estas coaliciones de actores. A partir
de los recursos que encuentran tanto en el entorno pertinente al
subsistema de la poltica los factores externos, como en su interior el aprendi7aje poltico, las coaliciones intentaran hacer prevalecer su punto de vista, sus valores e intereses para lograr su
dominio en la conduccin de la poltica pblica.
El modelo est compuesto por un subsistema de poltica y su
entorno pertinente, entorno que se divide en dos categoras de factores. La primera categora de factores est conformada por variables relativamente estables en el tiempo y la segunda por variables
ms dinmicas, ms inestables. Estas variables son los recursos o las
coacciones que usan las AC como instrumentos y argumentos para
intentar cambiar (o mantener) una poltica pblica.
De modo que, corno lo indica el esquema 1-VI, el modelo est
conformado por:
- El subsistema, incorporado por las coaliciones de poltica (AC1,
AC2, ...), las instituciones y otros actores de la poltica pblica
tanto estatales o no estatales como cientficos, periodistas, funcionarios, pensadores, etc. que participan de la problemtica de
la poltica pblica (tiene relacin con el enfoque de las redes, ver
captulo I);
- Las coacciones y los recursos del entorno, que se dividen en.
primero, el entorno estable compuesto, segn los autores, por las
caractersticas fundamentales del problema, la distribucin de los
recursos naturales, los valores socioculturales, la estructura social y;
finalmente, por las reglas constitucionales fundamentales; y segundo, el entorno dinmico compuesto por los cambios en las condiciones socioeconmicas, en la opinin pblica y de gobierno as corno
las decisiones e impactos que resultan de los otros subsistemas de
poltica pblica.
170
'

1-VI.- EL MODELO ADVOCACY COALI'TION

Factores con
relativa
estabilidad

Factores
dinmicos

Coerciones
y
recursos
de los
actores
del
subsistema

Subsistema de
poltica
AC1
AC2
Mediadores
de poltica
y
ecisiones de las inst
superiores
y
Recursos de las
instituciones
y
ecisiones de poltic
pblica
y
Efectos de la politica
pblica

Fuente: Sabatier yjenkins-Srnith (1993:224). Adaptacin A. Roth

Como ya se indic, las coaliciones se diferencian por sus sistemas de valores y sus intereses. En su trabajo de influencia sobre las
polticas ellas intentan orientar la poltica hacia soluciones que correspondan a su sistema de intereses, valores y creencias. Sin embargo, con relativa frecuencia se encontrara en la prctica un tipo
de actores que Sabatier llama los mediadores de poltica (polig
brokers). Aunque la distincin entre mediadores y miembros de
coaliciones no es siempre evidente, se estima que estospo/ig brokers,
que no pertenecen claramente a una u otra de las coaliciones, juegan un papel de intermediarios o de puente entre las concepciones
que se enfrentan e intentan encontrar una solucin razonable o
practicable al problema.
171

POLTICAS Pt3BLIC4S

ANDR-NOEL. ROTH

El modelo hace nfasis en la importancia de los sistemas de

valores de las coaliciones. Considera, en efecto, que es a partir de
estos valores que la coalicin que domina el subsistema va a percibir la problemtica poltica y que va a imaginar, a construir y a
implementar las medidas concretas (instituciones, legislacin, reglamentos) y, por lo tanto, los cambios sern ms o menos difciles de realizar en funcic,5n del grado de profundidad que
implique el cambio para el sistema de valores de la coalicin
dominante.
Sabatier y Jenkins-Smith se refieren directamente a la teora de
las revoluciones cientficas elaborada por Kuhn (1983) y a sus con- ceptos de cambio de paradigma y de ncleo duro. En la misma
lgica de los cambios de paradigma segn Kuhn, una poltica pblica puede ser considerada como un paradigma basado en un
ncleo duro. Un cambio de poltica pblica se hara segn una
secuencia similar al cambio de un paradigma cientfico: un perodo normal, durante el cual se acumulan anomalas, se realizan
experimentos, la autoridad del paradigma se fragmenta y se desemboca en una contestacin de la validez de ste, para finalmente
un nuevo paradigma reemplazar al anterior y se institucionaliza, se
normaliza. Entonces se puede asimilar la politica pblica a un
paradigma cientfico pero con la distincin de los cambios marginales (a la periferia del ncleo duro) y las anomalas pasajeras (elementos en contradiccin con el paradigma dominante, pero
toleradas por el sistema) de los cambios profundos que cuestionan el ncleo duro del paradigma de la poltica pblica. De manera lgica, cuanto ms profundo es el golpe a los valores, ms
fuerte es la resistencia al cambio por parte de la coalicin de politica dominante.
Segn Sabatier y Jenkins-Smith, el aprendizaje poltico es susceptible de provocar cambios de tipo marginal o alguna anomala, mientras que los cambios profundos ocurren slo cuando hay
modificaciones importantes en las condiciones socioeconmicas
o polticas generales del sistema. Por lo general un cambio de paradigma o de politica pblica implica tambin un cambio de coalicin dominante, o por lo menos, un cambio en su composicin
en sus creencias. El cuadro 2-"VI resume esta concepcin.
172

2-VI.- ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE VALORES

DE LAS LITES POLTICAS

Axiomas
- ontolgicos
y normas
fundamentales

Vlido para
ensin todos los
subsistemas

Posibilidad
de cambio

Muy dificil

Hombre =
parte de la
Naturaleza
Hombre =dominador
de la
Naturaleza

Implementacin de los
axiomas y
normas en el
marco de los
fundamentos
de una
poltica

ted.t
Medios
utili7ados e
informaciones
para la
implementacin de la
poltica

Especfica al
subsistema
particular de
poltica

Aplicacin a una
poltica o a un
programa
especfico

Dificil pero
posible si la
prctica
contempla
muchas
anomalas

Relativamente
fcil, es la
actividad
habitual de la
administracin y
del trabajo
legislativo

Objetivo de
la poltica:
Ej.
Proteccin
del medio
ambiente

Decisiones
administrativas,
interpretaciones,
urgencia del
problema

versus

* desarrollo
econmico

Fuente: Roth (1999a), segn Sabatier y Jenkins-Srnith (1993:223)

La aplicacin de este modelo al caso de la poltica ambiental

colombiana nos llev a analizar los textos jurdicos que regulan la
gestin de los recursos naturales a partir de la creacin de la Repblica de Colombia. En efecto, las normas constitucionales y legales
son la expresin jurdica de los valores fundamentales a partir de
173

11'

ANTDR-Nor.L. Rung

los cuales se disean las polticas pblicas. Eso nos permiti distinguir tres politicas pblicas ambientales distintas y, por lo tanto, tres
sistemas de valores con sus respectivas polticas con sus propios
instrumentos jurdicos y administrativos. En consecuencia se determin la existencia de dos momentos en los cuales ocurri un
cambio fundamental de politica pblica sobre el medio ambiente.
3. EL ESTUDIO DE CASO
3.1. TRES SISTEMAS DE VALORES Y TRES POLTICAS AMBIENTALES

El examen de la poltica ambiental' colombiana en el transcurso del tiempo permiti identificar las siguientes tres polticas: una
poltica clsica (siglo XIX-1936), una poltica productivista (19361990) y una poltica de desarrollo sostenible (1991- ...) con sus
correspondientes sistemas de valores. El cuadro 3-VI presenta de
manera sinttica los principales valores e instrumentos de estas tres
polticas ambientales colombianas.
La primera poltica corresponde a un perodo durante el cual
el Estado nacional busca su consolidacin. Los principales valores
que dominan este perodo, en lo relativo a la Naturaleza y al Estado, son, de una parte, la idea de la superioridad del Hombre sobre
una Naturaleza de la cual aduearse y, por otra parte, la necesidad
de domesticar esa Naturaleza considerada como hostil a los progresos de la civilizacin moderna. Esta norma fundamental se
combina con la instauracin de un Estado dominado por ideas
conservadoras. El ambiente natural es percibido como un _espacio

Se considera la politica ambiental, como el conjunto de las relaciones y la

evolucin de stas en el transcurso del tiempo entre las instituciones estatales
y los recursos y las condiciones naturales (ver Roth, 1999a:18).

174

POIITICAS PBLICAS

infinito a conquistar y rico en recursos para explotar. En estas condiciones, la aclaracin de la propiedad del territorio es el elemento
previo indispensable a esta conquista y para tal fin se formularon
instrumentos jurdicos de tipo reglamentarios y fiscales.
Durante el segundo perodo (1936-1990), la estructura del sistema de valores dominantes es similar a la anterior, pero lo que cambia es el papel del Estado, ya que ste pretende ser el actor principal
del desarrollo social y econmico del pas. El conocimiento cientfico y su uso por el Estado mediante el plan debe permitir aumentar
rpidamente el bienestar de la poblacin. Eso se tradujo en una
poltica intervencionista que afect a los recursos naturales mediante
la bsqueda del aumento de la productividad de los suelos (y de los
subsuelos), la ampliacin de la superficie agrcola y el desarrollo industrial. El pian fue la herramienta privilegiada para alcanzar estos
objetivos. Los resultados se midieron en crecimiento del Producto
Interno Bruto, en volmenes de exportacin o, segn los criterios de
la FAO (Organizacin para la Agricultura-y la Alimentacin - ONU),
en toneladas de fertilizantes utilizados y en capacidad de autosuficiencia alimenticia. Paralelamente a esta poltica productivista, se
tomaron algunas medidas de proteccin de sitios y especies, pero
sin embargo stas fueron poco significativas. Los problemas de contaminacin fueron minimizados y la legislacin de proteccin ambiental, a pesar de su incremento progresivo (por ejemplo, Cdigo
de 1974), fue poco aplicada.
El desarrollo de una tercera politica ambiental se hizo en el
marco de un cambio de valores tanto en la concepcin de la relacin entre el Hombre y la Naturaleza como en la del papel del
Estado. El Hombre es parte de la Naturaleza y el Estado ya no es
el actor capaz de hacerse cargo del desarrollo de la sociedad. Si
antes el Estado tena que canalizar las fuerzas sociales, ahora debe
liberarlas de su tutela. Los principios que deben guiar la politica en
general, y la poltica ambiental, en particular, son y de manera
explcita los que fueron definidos durante la Conferencia de Ro
de Janeiro de 1992 (I Cumbre de la Tierra), en su _Agenda 21. En
general se trata de desarrollar una legislacin marco tpica de un
Estado ms orientador que intervencionista. En trminos polticos, ms neoliberal que socialdemcrata clsico o desarrollista.
175

ANDR-Non. Rom

POLITIC4S PBLICAS

3-VI.- VALORES Y POLTICAS AMBIENTALES

listrio
autoritario
-Estado =motor del
desarrollo
-Hombre
domina la
Naturaleza

3.2. CAMBIO DE POLTICA AMBIENTAL: DE UNA POLTICA

CLSICA A UNA POLTICA PRODUCTIVISTA

-Explotacin
del derecho intensiva y
e propiedad. cientfica vs
-Conquista conservacin
territorial -Conquista
territorial
(Agenda 21
-Leyes-marco
-Planeacin
descentra-

Fuente: A. Roth (1999a:173)

Con este enfoque ambiental se pretende obrar en pro del
respeto a los principios del desarrollo sostenible mediante la
implementacin de una poltica ambiental descentralizada,
articulada a las realidades particulares y bajo la responsabilidad
176

de entidades administrativas locales o regionales. Para la Agenda.

21 la participacin de la sociedad civil y la aplicacin del principio de la subsidiaridad son fundamentales para lograr una
implementacin de las polticas ambientales ms efectivas. Concretamente se pretende otorgar ms competencias a los niveles
poltico administrativos inferiores (subsidiaridad y descentralizacin) as como acercar a los ciudadanos a las autoridades locales
mediante mecanismos de participacin y favorecer una colaboracin ms estrecha entre autoridades locales y organizaciones
no gubernamentales (ONG).

El modelo terico de Sabatier y Jenkins-Smith se centra en

coaliciones de actores unidos por un mismo sistema de valores
para explicar los cambios de polticas pblicas. Estas coaliciones se
enfrentan para imponer sus valores y, al mismo tiempo, para imponerse personalmente dentro del subsistema de la poltica en
consideracin.
En nuestro caso, las coaliciones en competicin para la definicin de los valores determinantes en la poltica ambiental se
constituyeron progresivamente durante las primeras dcadas del
siglo XX, para luego desarrollarse gracias al cambio de poltica.
de 1936. Fue, a grandes rasgos, alrededor de dos polos de valores y actitudes tpicas de la problemtica ambiental que se formaron estas coaliciones: un polo que hemos llamado
productivista y otro polo conservacionista. El primer polo
se caracteriza por considerar como prioritario el crecimiento econmico y el aumento del nivel de vida. En cuanto al segundo, el
polo conservacionista, busca la preservacin de la flora y la fauna y se preocupa por la degradacin del entorno natural causado
por el desarrollo industrial y agroindustrial, como la tala de bosques, las consecuencias de la intensificacin de la productividad
de los suelos, el uso de fertilizantes y pesticidas, la industrializacin, la contaminacin de los ros, las obras de infraestructura
vial y energticas y la urbanizacin creciente.
177

ANDR-Non. RoTH

3.2.1. Los FACTORES DE CAMBIO DE POLTICA

Durante el perodo anterior al cambio de politica (1900-1930),
las caractersticas fundamentales del problema ambiental o de los
recursos naturales as cona las tcnicas de valoracin de stos no
variaron, pero en cambio se pueden observar modificaciones en
factores considerados relativamente estables, como la estructura
social, la expansin del cultivo de caf motor de la economa
colombiana y del banano, y las inversiones pblicas en las
infraestructuras de transporte (ferrocarriles, puertos, vas) que provocaron el crecimiento de la clase obrera y de las ciudades. Las
reglas constitucionales cambian tambin en un punto fundamental
como es el otorgamiento al Estado de un papel ms activo en la
poltica econmica y social. El reconocimiento de la funcin social
de la propiedad con la reforma constitucional de 1936 es el fundamento de la evolucin posterior de las relaciones entre Estado y
entorno natural.
El cambio en estos factores relativamente estables, segn el
marco terico utilizado, interacta con cambios en factores ms
dinmicos. Los cambios sociales estructurales y la crisis econmica
de 1929 facilitaron el cambio de gobierno. Desde 1930, y todava
ms claramente desde 1934, el Partido Liberal impondr una concepcin intervencionista del Estado con "La revolucin en marcha" de Lpez Pumarejo. Es a partir de ese momento que se
conform un subsistema de poltica en el rea ambiental y ms
precisamente en el sector forestal con la formacin y desarrollo
de las coaliciones.
3.2.2. LA FORMACIN DE LAS COALICIONES
A partir del perodo 1934-1936 el Estado tom medidas para
favorecer la explotacin forestal. Posteriormente, una verdadera
politica forestal se gener en 1946 con la creacin del Instituto de
Fomento Forestal (IFF). Forman parte de este instituto las principales organizaciones econmicas y gremiales ligadas al sector agrcola, como la de los agricultores colombianos, la de los caficultores,
178

PoukcAs PBLICAS

la asociacin de los ingenieros agrnomos, el Ministerio de Economa Nacional, as como una asociacin de amigos del rbol.
Los intereses para orientar una politica de gestin forestal hacia la
explotacin eran evidentes: convena a los agricultores y a los
caficultores que las superficies de bosques naturales disminuyeran
y que los campesinos sin tierra se transformaran en colonos. Estas
organizaciones conformaron el ncleo de una coalicin de actores
interesados e involucrados en la poltica ambiental en un sentido
productivista.
Al lado de este polo productivista, se desarroll tambin una
corriente interesada en la conservacin de la flora y fauna. Se conform principalmente de cientficos que trabajaban en el descubrimiento y clasificacin de nuevas especies. Se crearon museos de
historia natural, jardines botnicos, herbarios. La riqueza de la naturaleza colombiana atrajo numerosos expertos extranjeros. Estas
investigaciones desembocaron en la creacin, por ejemplo, de la
Reserva Biolgica Natural de la Macarena en 1948 (ley 52).
De manera embrionaria las coaliciones se desarrollaron alrededor de dos. concepciones opuestas pero, hasta cierto punto, complementarias. La coalicin productivista buscaba promover la
intensificacin del uso de los recursos naturales con el apoyo de las
nuevas tcnicas mecnicas, qumicas y de gestin. Esta coalicin
dispona del, respaldo de las asociaciones econmicas y se apoyaba
en el desarrollo de las ciencias agronmicas por lo que a partir de
los aos cincuenta, las universidades crearon facultades de Ingeniera Forestal. El intervencionismo del Estado suscit la creacin a
veces directamente desde las oficinas gubernamentales de mltiples gremios supuestamente representativos de los intereses sociales y econmicos del pas. Estas asociaciones encontraban ah un
canal para legitimar sus intereses econmicos y profesionales, y
orientaban as la actividad del Estado.
Del otro lado, a partir de las Escuelas de Ciencias Naturales
en la tradicin de la Expedicin Botnica de Humboldt y de la
creacin de facultades y departamentos de ciencias biolgicas, se
construy la coalicin conservacionista. Estas instituciones iniciaron investigaciones que apuntaban a la preservacin de ciertas regiones por el inters ecolgico, cientfico, paisajstico o cultural que
179

ANDR-NOP..L ROTH

presentaban. Los miembros de esta coalicin se reclutaron entonces bsicamente entre los profesores de biologa y ecologa y sus
estudiantes. Esta coalicin permiti la creacin de varias reservas y
parques naturales.
De modo que a partir de la constitucin de este subsistema de
poltica ambiental, dos sistemas de valores se alojan dentro de las
instituciones estatales. De un lado, los agrnomos, las asociaciones
de agricultores y los caficultores conforman una coalicin
productivista y, del otro lado, una coalicin conservacionista instalada ms bien en los crculos acadmicos pblicos y privados-se conforma por cientficos interesados por su orientacin disciplinaria, ms que en la conservacin de la Naturaleza.
3.2.3. LA DOMINACIN DE LA COALICIN PRODUCTIVISTA (1950-1970)
El perodo de postguerra mundial fue muy favorable a la
coalicin productivista. Tres factores se refuerzan mutuamente:
una orientacin poltica favorable a la planificacin y a la centralizacin de los procesos de decisin en el contexto de la democracia limitada del Frente Nacional; la importancia central otorgada
al desarrollo econmico y, en especial, al aumento de la productividad agrcola y; finalmente, la influencia de los organismos financieros y cientficos internacionales en la determinacin de las
polticas nacionales.
A partir de los aos cincuenta, de conformidad con las concepciones dominantes de la poca sobre el papel del Estado,
Colombia intent planificar su desarrollo econmico y social. La
introduccin de los mtodos de planificacin favoreci reformas institucionales hacia una concentracin del poder de decisin. Esta tendencia culmin en 1968 con la reforma administrativa
del presidente Lleras Restrepo, gracias a las instancias de planificacin tomaron un lugar privilegiado en los procesos de decisin para el desarrollo econmico y social. Se cre el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes), que es una suerte de Consejo de ministros ampliado que dirige el presidente de
la Repblica. Una de las consecuencias de este proceso de cen180

POLTICAS PBLICAS

tralizacin ser la reduccin, an mayor, del papel del Congreso

de la Repblica.
En el tema ambiental esta concentracin de poder se ha traducido, primero, en la creacin en 1952 de una Divisin de los
Recursos Naturales en el seno del Ministerio de Agricultura. La
misin principal de la Divisin consisti en desarrollar las obras
relativas a la economa del suelo mediante el uso de tcnicas
modernas. Como lo indica Rodrguez (1998), en ese entonces,
un Ministro de Agricultura estaba evaluado por su capacidad de
acrecentar la produccin y la productividad agrcola, ms que
por su empeo en proteger suelos o paisajes. Fue en este contexto que se crearon tambin, entre 1954 y 1968, varias corporaciones de planificacin regional para un desarrollo integral, basadas
en el modelo norteamericano de la Tennessee Vallg Authori (por
ejemplo, la Corporacin del Valle del Cauca, CVC). En 1968,
una nueva reforma en el seno del Ministerio de Agricultura cre
el Instituto Nacional de Desarrollo de los Recursos Naturales
(Inderena) como un instituto de investigacin agronmica y, a la
vez, al igual que las corporaciones, para promocin del desarrollo econmico y de proteccin de los recursos naturales. El objetivo era proseguir ms eficazmente el mandato constitucional de
hacer un pleno uso de los recursos naturales. La responsabilidad
de cumplir con este mandato en todo el territorio nacional fue
repartida entre el Inderena y las corporaciones regionales: en
donde exista una corporacin, el Inderena delegaba en ella sus
funciones en materia ambiental.
La prioridad que se dio al aumento de la productividad agrcola
no dependi slo del gobierno colombiano sino que fue suscitada
especialmente por la comunidad internacional a travs de los organismos nacionales e internacionales de ayuda al desarrollo. Con apoyo en la idea del plan Marshall que permiti la reconstruccin de
Europa despus de la Segunda Guerra Mundial, las instituciones
internacionales consideraron la posibilidad de favorecer el desarrollo en los pases preindustriales, y fue as como numerosos economistas y expertos (de la Cepal., del Banco Mundial, etc.) fueron
mandados a estos pases para diagnosticar la situacin y disear planes de desarrollo destinados a facilitar el despegue econmico. Es181

ANDR-NOL ROTH

tos expertos tuvieron una influencia determinante sobre el diseo de

las estructuras institucionales y la orientacin de las polticas pblicas
de numerosos pases del llamado tercer mundo.
Fue as como hasta los aos setenta los diferentes planes de
desarrollo del Estado colombiano fueron principalmente concebidos por expertos externos. Gran parte de estos planes se disearon de tal forma que pudieran acceder a los crditos otorgados
por el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) o, desde 1960, a los fondos de la Alianza para el Progreso.
Estas instancias consideraban que las dos fuentes principales de
desarrollo econmico se encontraban en la valorizacin mxima
de los recursos naturales, en particular la tierra, y en el empleo de la
energa potencial de la abundante mano de obra.
La sustentacin de cada reforma se haca siempre con base en
informes y opiniones de consejeros extranjeros, de los Estados
Unidos en particular, orno Lauchlin Currie (plan de 1961 y de
1971) o Albert O. Hirschrnann (1952-1956). Como lo muestra
este ltimo en sus escritos (1964, 1975, 1985), los pases en desarrollo se transformaron en verdaderos laboratorios para experimentar teoras sobre desarrollo econmico y social. Los gobiernos
adaptaban sus instituciones y proyectos en funcin de la ltima
tesis en boga en las instituciones internacionales. Esto fue cierto,
para Colombia en especial, en el caso de las polticas energticas y
de las polticas de ajustes econmicos estructurales.
El carcter netamente tecnocrtico y economidsta de este enfoque actu evidentemente como una incitacin muy fuerte hacia
una concentracin y centralizacin del poder de decisin en las
ms altas esferas del poder poltico. La adecuacin de los planes a
las exigencias formuladas por las instituciones internacionales eran,
adems, necesarias para que el Estado siguiera obteniendo los recursos indispensables para la continuacin de sus actividades de
fomento y apoyo a las polticas productivistas. Los crditos externos de asistencia al desarrollo fueron as la base del crecimiento
del Estado: las inversiones pblicas, que representaban el 15,9%
del Producto Interno Bruto del pas en 1950, subieron hasta 29,6%
en 1970 y los gastos del Estado pasaron del 9,7% al 17,6% del PIB
durante el mismo perodo (C)campo, 1987:304).
182

PoUrIcAs PBLICAS
3.2.4. LA COALICIN PRODUCTIVISTA CUESTIONADA (1970-1974)

A partir del final de la dcada de los aos sesenta, aparecieron

en el pas las primeras fisuras en la casi unanimidad que suscitaban
los objetivos de crecimiento econmico mximo. Las crticas
antiproductivistas provinieron de la academia colombiana y encontraron eco gracias a factores externos. En 1972, la Conferencia
de las Naciones Unidas de Estocolmo y el Informe norte-sur de la
Comisin Brandt dieron argumentos y legitimidad a las crticas de
los profesores y primeros militantes ecologistas. La expresin medio ambiente empez a tomar el sentido con que se le conoce
hoy; el Club de Roma alert sobre la existencia de lmites al crecimiento econmico: el planeta Tierra no aguanta todo y sus recursos no son infinitos. Sin embargo, estos argumentos fueron
percibidos por los dirigentes de los pases menos industrializados
como un problema que tena validez o vigencia slo para los pases desarrollados del norte.
El surgimiento de crticas al modelo de desarrollo productivista es tambin una consecuencia no deseada de la poltica de
desarrollo misma. En efecto, la implementacin de una poltica
basada en la bsqueda del aumento de la productividad de los
suelos, causante de daos ecolgicos que ya se vean, se acompaaba obviamente de un fomento a la investigacin agronmica y
biolgica tanto en las universidades como en el Inderena. Esta
estrategia, que se enmarcaba en la poltica producti-vista, tuvo
para esta coalicin consecuencias inesperadas. En efecto, fue a partir de estos centros de investigacin y del Inderena que surgieron
dudas y crticas sobre proyectos concretos de desarrollo. Siempre
con ms evidencia, estos proyectos provocaban discrepancias o
enfrentamientos entre diversas instituciones pblicas. Si hasta entonces, los enfoques productivista y conservacionista parecan
ms bien complementarios, por el hecho de que desarrollaban sus
actividades en reas geogrficas distintas, ahora se enfrentaban con
respecto a proyectos especficos.
Tres proyectos ilustran perfectamente el conflicto creciente entre las dos coaliciones: la desecacin de la laguna de Sonso (Valle
del Cauca), el proyecto de construccin de una refinera petrolera
183

ANDR-NorL Ram ___

en el Valle del Cauca y la creacin de un complejo turstico en el
Parque Tayrona. Con estos ejemplos se puede ver cmo la.
implementacin de una poltica determinada termin por fortalecer una coalicin de poltica opuesta. Ilustran tambin, ms all del
conflicto entre coaliciones, el proceso de fragmentacin de la autoridad de un paradigma y la contestacin de la validez de dicho
paradigma productivista de la poltica pblica ambiental.
La cuenca del ro Cauca en el Valle del Cauca constituye una
regin particularmente apta para el desarrollo de la agricultura intensiva. Desde los aos cincuenta fue sometida a intensos esfuerzos de desarrollo agroindustrial principalmente con la caa de
azcar'. La necesidad de tierras provoc la tala de los bosques, la
desecacin de los lagos y lagunas y el uso masivo de fertilizantes y
pesticidas. Estos esfuerzos de desarrollo se complementaron luego con la apertura en 1964 de un Departamento de Biologa en la
Universidad del Valle. Para su formacin, varios profesores de
este Departamento obtuvieron becas de estudios en los Estados
Unidos (por ejemplo, Anbal Patio). De regreso a Cali sus estudios evidenciaron la degradacin de la laguna de Sonso causada
por las numerosas obras viales, de contencin y por la disposicin
de basuras. Una campaa pblica iniciada por estudiantes y profesores de la Universidad del Valle para salvar la laguna y su fauna de
su desaparicin permiti proteger el sitio. Esta lucha impuls la
creacin y el desarrollo de las primeras asociaciones de proteccin
se opondel medio ambiente. En particular, el grupo Ecodesarrollo
dra de manera victoriosa a la construccin proyectada de una
refinera petrolera tambin en Valle en 1972. En este ltimo caso
los argumentos cientficos lograron demostrar la inutilidad y la
nocividad de esa construccin. El proyecto fue archivado.

El fomento de los cultivos de caa de azcar en el Valle del Cauca por las
agencias internacionales de desarrollo fue una consecuencia directa del
embargo comercial decidido por los Estados Unidos sobre la Cuba de Fidel
Castro.
184

POLTICAS PBLIC4S

Luego, en 1973, una movilizacin realizada por la defensa del

Parque Natural Tayrona fue, sin lugar a duda, la principal victoria
para la coalicin conservacionista. El Estado pretenda construir
un lujoso complejo hotelero dentro de la reserva natural del Tayrona
como estrategia para desarrollar el turismo. FA Conpes haba aprobado el proyecto y tambin se haba conseguido la financiacin
por parte del Banco Mundial y del BID. Una campaa de prensa
iniciada por el peridico E/ Tiempo, con base en un informe negativo del Inderena sobre dicho proyecto, provoc una movilizacin popular sin precedentes en contra de la realizacin del complejo
hotelero. Los opositores al proyecto recibieron apoyos, inclusive
desde el exterior, de prestigiosas organizaciones como el WWF.
Esta campaa oblig al presidente Miszel Pastrana, a congelar la
realizacin del proyecto turstico.
Si bien es cierto que estos ejemplos se refieren a algunos fracasos
en la lgica del paradigma de desarrollo de la coalicin productivista,
es de anotar que de todos modos esos xitosfueron ms bien pocos, pero sin embargo fueron importantes en el plano poltico. Actores polticos e institucionales, con poca capacidad de intervencin
en los procesos de decisin, como las universidades y el Inderena,
lograron una influencia sin precedentes y ampliaron el inters por el
tema ambiental mucho ms all de los crculos habituales.
Pero estos eventos fueron circunstanciales. Son los ecos directos a las preocupaciones en el escenario internacional, en especial el
efecto Estocolmo. Para los juristas la Declaracin de Estocolmo
ha sido el punto de partida para la elaboracin de un derecho
ambiental ms coherente que reemplaz la mayora de las normas
de la poca. stas eran, en Colombia como en otras partes del
mundo, slo respuestas a casos concretos o copia de normas
forneas cuya aplicacin eran casi imposible.
Esta coyuntura represent un recurso fundamental para que el
Inderena, pilar de la coalicin conservacionista, solicitara una
reformulacin completa de la legislacin ambiental colombiana.
Las competencias y experiencias del Instituto en el manejo de los
recursos naturales permitieron que ste tuviera un papel importante en el proceso de creacin normativa. Con la expedicin del
Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables de 1974,
185

ANDR-NOP.I. ROTH

Colombia se qued con una de las legislaciones ambientales ms

completas del mundo. El examen del proceso de creacin y aprobacin de este Cdigo es ilustrador del funcionamiento del Estado y de la distribucin del poder en su seno.
La idea de un cdigo naci, al parecer, en la academia (Universidad Nacional de Colombia y Universidad de los Andes) y en el
Ministerio de Agricultura. Primero, se hizo aprobar por el Congreso una ley que autorizaba al presidente de la Repblica a iniciar
la redaccin de un cdigo. La elaboracin del proyecto de cdigo
estuvo formalmente a cargo del Inderena, lo cual fue apoyado
por la FAO y el PNUD. El autor principal del texto fue el jurista y
experto de la FAO, Jairo Mayda. En junio de 1974, se present el
proyecto al presidente Pastrana Borrero, quien solicit una revisin del texto. Esta actitud implicaba dejar la decisin al siguiente
presidente, Alfonso Lpez Michelsen, quien entraba en funcin
del cargo en agosto del mismo ario. El proyecto se entreg entonces a las comisiones parlamentarias y a las organizaciones profesionales (SAC, ANDI, Camacol); finalmente, el nuevo presidente
nombr a su secretario jurdico en la presidencia de una comisin
para la redaccin final del proyecto. En diciembre de 1974 el presidente aprob por decreto el Cdigo Nacional de los Recursos
Naturales.
Sin embargo, entre la redaccin del proyecto de cdigo y el
texto aprobado finalmente, se suprimieron los aspectos reglamentarios y de procedimiento as como el captulo sobre sanciones.
Con esos cambios el cdigo aprobado se qued casi como una
declaracin de buenas intenciones, un texto sin dientes, inspirad()
en las legislaciones estadounidense y mexicana. El recorrido administrativo que sufri el proyecto de cdigo indica el poco compromiso del Estado con el tema y su desinters por adoptar un
texto que se pudiera aplicar. Por ejemplo, ningn funcionario de
alto nivel, en particular del Departamento Nacional de Planeacin,
particip en la redaccin del texto; el presidente M. Pastrana no
quiso decretarlo en su primera versin a pesar de que tuvo el tiernpo necesario para hacerlo; los cambios de personal que implic la.
entrada en funciones de un nuevo equipo presidencial y las prioridades del nuevo plan nacional de desarrollo Para cerrar la brecha
186

POLTIC_AS PBLICAS

el cual haca nfasis en el crecimiento econmico y el empleo no

apuntaban en favor de una reglamentacin ambiental ms estricta.
Adems, la consulta a las organizaciones agrcolas e industriales
realizada al final del proceso permiti, seguramente, su tranquilizacin y el descarte de todo riesgo para sus intereses ante una aplicacin efectiva de medidas de proteccin ambiental. El xito de la
coalicin conservacionista fue entonces, como se muestra a continuacin, ms que todo una victoria simblica y destinada, ante
todo, a fortalecer la imagen del pas en el exterior y en los organismos internacionales.
3.2.5. LA CONTRAOFENSIVA PRODUCITVISTA O UN CAMBIO DE POLTICA FRUSTRADO (1974-1986)
Si el perodo presidencial 1970-1974 estuvo marcado por el
surgimiento de la problemtica ambiental, el perodo siguiente cambi de rumbo y permiti el regreso a una poltica de separacin
de los territorios entre las dos coaliciones. En efecto, la estrategia
del gobierno fue, de una parte, fortalecer la proteccin de los recursos naturales en las regiones de bosques tropicales y en sitios
reconocidos por su importancia ecolgica o paisajstica y, de otra
parte, apoyar la planificacin del desarrollo econmico. La realizacin del componente conservacionista de la nueva estrategia fue
otorgada al Inderena y el componente relativo al desarrollo econmico se implementara mediante las corporaciones regionales
de desarrollo integrado ya existentes y con la creacin de nuevas.
Estas corporaciones fueron puestas en 1976 bajo la tutela del Departamento Nacional de Planificacin (Decreto 133 de 1976).
Es preciso recordar que segn la separacin establecida para
las competencias, las atribuciones en materia de proteccin ambiental del Inderena se transladaron a las corporaciones donde
stas existen. Es as como las corporaciones tenan la tarea bastante
contradictoria de valorizar y, al mismo tiempo, de proteger los
recursos naturales. Pero en la prctica, la mayora de las corporaciones concentraron sus actividades en el desarrollo econmico en
detrimento de la proteccin del medio ambiente (Rodrguez,
1998:60), de modo que la coalicin conservacionista, a travs del
187

POLTICAS PBLICAS

_AiNVR-NO.L ROTH

Inderena, se fortaleci nicamente en la periferia del pas, fuera de

los grandes centros industriales, agroindustriales y de poblacin,
mientras que con la corporaciones regionales existentes y con las
nuevas, se permiti a la coalicin productivista dominar las zonas urbanas y sus periferias (la Corporacin Autnoma Regional,
CAR, en Bogot, la CVC en Cali). Esta estrategia se mantuvo durante las dos siguientes presidencias (Turbay, 1978-1982, y Betancur,
1982-1986).
En 1980, el Inderena tena que velar el 90% del territorio nacional. Luego, en 1988, debido a la creacin de nuevas corporaciones, slo le quedaba un 70% del territorio, habitado por el 40% de
la poblacin del pas. Es decir, que se sustrajeron del contr91 del
Inderena los territorios con mayor poblacin y en los cuales se
desarrollaban las actividades ms contaminantes. El trabajo del
Inderena se centr, con pocos recursos financieros, en la creacin
y gestin de parques naturales, la investigacin en fauna y flora, la.
promocin de la piscicultura, la reforestacin y la educacin ambiental. La autoridad del Instituto fue por lo tanto muy difusa y
poco eficaz. Adems, para las corporaciones el Cdigo de los
Recursos Naturales nunca fue realmente percibido como una leyde aplicacin nacional, sino ms bien como una suerte de reglamento interno vlido en las regiones bajo la jurisdiccin del Inderena
(Rodrguez, 1998).
3.3. CAMBIO DE POLTICA: DE UNA POLTICA PRODUCITVISTA A
UNA POLTICA DE DESARROLLO SOSTENIBLE

Si bien es cierto que la produccin legislativa en materia ambiental se acrecent significativamente desde los aos setenta, en
particular con el Cdigo Nacional de Recursos Naturales de 1974,
es de anotar que este tema sigui siendo un tema marginal y
margin2lizado de la poltica colombiana (est casi ausente de los
planes de desarrollo, por ejemplo). No ha existido realmente una
poltica ambiental coherente, y la concepcin poltica productivista
logr dominar el perodo imponiendo su paradigma de desarrollo. La dispersin y la debilidad de las autoridades responsables del
medio ambiente haca que stas fueran prcticamente inoperantes
188

y, salvo contadas excepciones en casos concretos, el tema estuvo

ausente del debate poltico. En 1986, el plan de desarrollo del
presidente Barco reafirmaba todava la necesidad de conquistar
territorios (los bosques tropicales) para incorporarlos a las actividades productivas. Esta visin es ilustradora de todo el paradigma productivista que dominaba desde los aos treinta, con el
cambio que se oper en el papel del Estado. Sin embargo, un
ao y medio ms tarde, el mismo presidente declar que era
urgente proteger la Amazona, la ltima gran reserva natural, y
entreg cinco millones de hectreas de bosques tropicales a la
comunidad indgena Witoto. Qu haba pasado? Por qu ese
cambio de perspectiva, indicador del inicio de una nueva formulacin de la poltica hacia el ambiente, cuando nada de eso
poda preverse un ao antes?
3.3.1. Los FACTORES DE CAMBIO DE POLTICA
Para explicar este giro se pueden indicar varios elementos. Si se
toman en consideracin los factores dinmicos del modelo terico AC que deberan explicar los cambios de poltica, resulta que
no fueron cambios en las condiciones socioeconmicas, ni una
modificacin en la opinin pblica las que provocaron este cambio. Tampoco hubo cambio significativo en el gobierno. A pesar
de que esta decisin del presidente Barco fue marginal en su efecto
directo, introdujo, sin embargo, un cambio de perspectiva radical
frente a las concepciones anteriores sobre territorio. La explicacin de esta decisin, a priori sorprendente, debe buscarse en el
impacto producido por eventos que ocurrieron en el escenario
internacional.
En efecto, a partir de mediados de los aos ochenta, la preocupacin internacional por el medio ambiente toma nuevamente fuerza, en particular con la creacin de la Comisin Mundial sobre
Medio Ambiente y Desarrollo en las Naciones Unidas y con la
publicacin del Informe Nuestro futuro comn por parte de la Comisin Brundtland en 1987, comisin en la cual Colombia particip activamente a travs de la gerente del Inderena, Margarita Marino
de Botero. Tambin la actualidad de estos arios se llen de una
189

PoLtrIcAs PBLICAS

ANvR-NoP.L. ROTH

serie de catstrofes ambientales: inquietudes por los cambios

climticos y en la capa de ozono, Bophal y Mxico en 1984, Armero
en 1985, Tchernobyl y Schweizerhalle (Basilea) en 1986, Bangladesh
en 1987, Exxon Valdez en 1989.
Este nuevo clima permiti que el Inderena pidiera un anlisis
de la gestin institucional del sector en Colombia. El resultado fue
la publicacin en 1985 del informe Meja, Miln y Perry. Los autores diagnosticaron la necesidad de una verdadera refundacin
de la estructura institucional nacional para remediar las graves deficiencias del sector ambiental y propusieron la creacin de un
Departamento Administrativo para el Medio Ambiente (Darnar)
y corporaciones regionales especializadas para cubrir todo el territorio nacional.
De su parte, el informe Brundtland (Nuestro futuro comn) de
1987 puso en evidencia la importancia de la cuestin ambiental y
dio un impulso definitivo al concepto de desarrollo sostenible.
Tambin seal el problema de la destruccin del bosque tropical.
Concretamente, la Amazonia, que era para muchos una vasta zona
improductiva, se transform de golpe en una reserva de importancia vital para el mundo entero y por lo tanto, su preservacin
era una ventaja, un recurso en el escenario internacional. Surgi la
idea de que el norte industrializado haba contratado una deuda
ecolgica con el sur y que estos pases merecan, por ende, recibir
transferencias de capitales, una ecorrenta, por haber conservado
y por seguir conservando el bosque tropical (Borrero, 1994). Los
pases del sur tuvieron la esperanza de que en esta ocasin podran
tener ventaja sobre el norte, ya que los recursos biolgicos y los
bosques se sitan principalmente en el sur.
La reaparicin del tema ambiental en el exterior, permiti retomar la iniciativa al Inderena en el plano interno. El informe
Brundtland, biblia de todas las conferencias internacionales de la
poca, confirmaba y ampliaba las tesis y valores defendidos por el
Inderena desde haca varios arios. Al final de los arios ochenta, la
oposicin entre coalicin productivista y coalicin conservacionista entr en una nueva fase. El concepto de desarrolle)
sostenible, legitimado por la Organizacin de las Naciones Unidas, permiti imaginar nuevas relaciones que auguraban una posi190

ble reconciliacin entre estas dos corrientes. Con este concepto se

dio la impresin de que era posible una sntesis entre estos dos
polos que hasta ahora se oponan en sus fundamentos y obraban,
en Colombia, en territorios separados. La citacin por parte de las
Naciones Unidas a la gran Conferencia Internacional en Ro de
Janeiro, en 1992 (I Cumbre de la Tierra) sobre el tema y durante
la cual cada pas deba presentar un informe sobre el estado del
ambiente favoreci iniciativas e investigaciones.
La prioridad que tomaron para el Estado los asuntos ambientales despert las rivalidades burocrticas. Sobre qu institucin
deba recaer la responsabilidad de formular una politica ambiental? el DNP o el Inderena? Esa rivalidad burocrtica entre estas
dos instituciones, dominadas por coaliciones opuestas desde haca
dcadas, se torna central para la comprensin del proceso de cambio institucional en el tema ambiental.
En 1990, el Inderena, en colaboracin con el organismo de
cooperacin de los Estados Unidos, Usaid, public un nuevo diagnstico global de la situacin ambiental colombiana, el cual permiti tomar conciencia de la gravedad del deterioro del ambiente
y de la dbil eficiencia de las instituciones encargadas. Seal entonces la necesidad de reformarlas para que el pas diera prioridad
a la cuestin ambiental para su desarrollo futuro. Este texto vino a
servir de base al presidente Gaviria, en 1990, para formular por
primera vez una verdadera poltica ambiental en un plan nacional
de desarrollo.
3.3.2. LA AFIRMACIN DE UNA NUEVA POLTICA
En el ao 1990 ocurren en Colombia tres eventos que van a.
favorecer cambios politicos e institucionales en el campo ambiental: primero, como ya se seal anteriormente, la necesidad de la
preparacin de la reunin de Ro de Janeiro de 1992; segundo, la
eleccin de un nuevo presidente de la Repblica; y tercero, el deterioro de la situacin politica interna que desemboca en la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente.
La perspectiva del cambio de gobierno es considerada como
un factor dinmico para el cambio de politicas porque es la opor191

_AINTDR-NOn. ROM

tunidad para proponer nuevas y porque se acompaa de una renovacin de personal en la alta funcin pblica. El presidente Gaviria
se posesion en agosto de 1990 con el compromiso de convocar
a una Asamblea Constituyente que reformara las instituciones estatales y las relegitimara. Atendiendo las prioridades establecidas en
la agenda politica internacional del perodo, el medio ambiente y el
comercio exterior fueron tambin temas prioritarios para la poltica colombiana. Por eso el presidente se fij dos objetivos en el
tema ambiental: uno, participar activamente en la Cumbre de Ro
y, dos, librar una campaa internacional para consegoir recursos
destinados a la proteccin del medio ambiente. Para tener credibilidad, esta estrategia internacional implicaba necesariamente hechos
concretos en la politica interior. Por eso se opt por la realizacin
de una reforma profunda de las instituciones del sector ambiental
nacional y por la incorporacin de nuevos principios ambientales
precisamente discutidos en la preparacin de la Cumbre de Ro
en la futura Constitucin (Rodrguez, 1998:137).
La inminencia de una reestructuracin profunda de las instituciones ambientales polariz las dos coaliciones principales del
subsistema de politica. Los conservacionistas, alrededor del
Inderena, y los productivistas, desde el DNP, van a desarrollar
estrategias para hacer prevalecer sus valores e intereses en los cambios institucionales por venir.
Antes de presentar en detalle la evolucin y la estrategias de las
dos coaliciones, se puede definir, de manera sinttica, la situacin
de las dos entidades. El Inderena era una institucin dbil desde el
punto de vista de su capacidad de gestin, pero que dispona de
importantes conocimientos, competencias y de una larga experiencia en materia de gestin ambiental; por el contrario, el DNP
era una institucin fuerte desde el punto de vista de su capacidad.
de gestin, pero que no dispona de mucha experiencia en el campo ambiental.
3.3.3.

LA COALICIN CONSERVACIONISTA

Desde la creacin del Inderena cuyo fin inicialmente era el

favorecimiento de la valorizacin de los recursos naturales se ha
192

POLTICAS PBLICAS

desarrollado en su seno una conciencia sobre la necesidad de llevar

a cabo una poltica de proteccin del ambiente. Ms de una vez,
desde la adopcin del Cdigo de los Recursos Naturales en 1974,
la institucin solicit un aumento de sus competencias y el fortalecimiento de su posicin institucional. En 1979 y 1985, el Inderena
present diversas propuestas de reorganizacin del sector por
ejemplo, mediante la creacin de un Departamento Administrativo o de un Ministerio del Medio Ambiente. Sin embargo, de
hecho, y como ya se indic anteriormente, el Instituto flie progresivamente desmembrado/por la creacin de corporaciones regionales y su presupuesto reducido. Incluso, los sueldos de sus
funcionarios eran inferiores a los de otras entidades de mismo
rango! El Inderena ni siquiera encontraba mayor apoyo en su propio ministerio tutelar, el Ministerio de Agricultura. ste estaba preocupado por el aumento de la productividad agrcola ms que
por la preservacin del ambiente. El Inderena fue considerad()
ms bien como una entidad que estorbaba y que impeda el desarrollo econmico. Adems, como el resto del sector pblico, tena
una imagen de corrupcin y de ineficiencia.
La respuesta estratgica del Instituto a esta situacin de
marginalizacin institucional, fue la difusin de las ideas
ambientalistas. La denuncia del deterioro del ambiente por su explotacin intensiva y sin consideracin para el futuro fue frecuentemente asimilada a una crtica del desarrollo capitalista. Los
ecologistas fueron fcilmente considerados por las fuerzas politicas dominantes tradicionales, como aliados objetivos o instrumentos del movimiento comunista o de la subversin (ver Patio, 1991).
En este contexto, el Instituto tenda a asemejarse ms a una organizacin de militantes ecologistas o ambientalistas que a una administracin estatal tradicional. Hasta los aos ochenta, el Instituto
estuvo prcticamente condenado a hacer denuncias pblicas. Las
cosas cambiaron un poco desde 1986 gracias al inicio de un proceso de descentralizacin administrativa y poltica. El instituto encontr en este proceso la posibilidad de difundir una conciencia y
una prctica ambientalistas en los municipios mediante campaas
como la de Cabildos Verdes o la de Municipios Verdes. El Inderena
contribuy de esta manera a la creacin de varias organizaciones
193

Al\IDR-NO.E.L

Ronl

no gubernamentales (ONG) activas en el tema ambiental. A finales de los aos ochenta, la mayora de las ONG ambientalistas
(Natura, Penca de Sbila, Ecofondo, por ejemplo) se crearon o
fueron reanimadas por antiguos funcionarios del Inderena.
Sin embargo, y a pesar de su debilidad institucional, el Instituto
sigui siendo oficialmente la mayor autoridad ambiental del pas.
Gracias al trabajo de un grupo de fieles muy activos, el Inderena
adquiri una competencia reconocida en el entendimiento de la
problemtica de la fauna y la flora tropicales. Es as como el Instituto logr asumir la representacin oficial de Colombia en la Comisin Brundtland, se haba constituido en la memoria colectiva
de las luchas ambientales con su mstica y sus mrtires y era una
escuela de formacin para lideres en la proteccin del medio ambiente de Colombia.
3.3.4. LA COALICIN PRODUCTIVISTA
El polo opuesto al Inderena, concentrado en la Divisin Especial de Politica Ambiental, creada en 1989 y adscrita al DNP, tena
una dbil experiencia en la problemtica ambiental, pero, debido a.
su posicin institucional, dispona de una capacidad administrativa, de recursos y de conocimientos tcnicos ms importantes que
la del Inderena. La posicin central del DNP en el seno del Estado
colombiano le permita tambin disponer de ms recursos e informacin para producir discurso y conceptuar sobre las
interrelaciones entre desarrollo y ambiente. El DNP haba adquirido una cierta experiencia en materia de gestin ambiental a travs
de la tutela que ejerca sobre las corporaciones regionales. Pr9gresivamente el DNP haba integrado aspectos ambientales a los procesos de planificacin que tena a su cargo.
La estrategia del DNP hacia el Inderena consista en asfixiarlo
para favorecer su Divisin especializada en politica ambiental. Por
ejemplo, en 1989, despus de haber participado en el debilitamiento
del Inderena, restndole mbito a sus funciones, el DNP inici una
evaluacin de la gestin de ste. El estudio concluy, evidentemente, que el instituto careca de los instrumentos jurdicos, financieros y tcnicos para cumplir con las responsabilidades a su cargo,
194

POLTICAS PBliGIS

motivo por el cual la gestin del Inderena a favor del ambiente era
muy dbil. A partir de 1990, sin consultar la principal autoridad
ambiental que era el Inderena, el DNP y la Presidencia elaboraron
propuestas de cambios institucionales para el sector (Comisin
Nacional Interministerial del Medio Ambiente, Departamento
Administrativo). Todas esas propuestas prevean la desaparicin
del instituto y el fortalecimiento del papel del DNP en el sector.
Por ejemplo, el proyecto de comisin destinaba la secretara tcnica al DNP (modelo Conpes) y estableca la adscripcin de las
corporaciones regionales territoriales a una Divisin de ese Departamento Administrativo y la desaparicin del Inderena.
3.3.5. LA APARICIN DEL MEDIADOR DE POLTICA
Frente a la necesidad de reformar el sector ambiental para llevar a cabo su poltica exterior, el presidente Gaviria se encontraba
ante dos alternativas. Las dos instituciones que ejercan responsabilidades en la gestin ambiental avanzaban cada una en su propio
proyecto. El uno, favoreca al Inderena, que se consideraba como
la matriz legtima de un Departamento Administrativo (de igual
nivel que el DNP) o de un Ministerio; el otro, favoreca -al DNP y
pregonaba la creacin de una comisin interministerial que asumiera un control completo, o por lo menos preponderante, sobre
el tema ambiental de manera intersectorial y consideraba la liquidacin del Inderena.
Ante esta situacin el presidente solicit la colaboracin de una
persona externa sin experiencia en el sector para llevar a cabo la
reforma institucional y para preparar la participacin del pas en la.
Cumbre de Ro: el profesor de la Universidad de los Andes, Manuel Rodrguez Becerra, amigo personal del presidente. Fue nombrado como gerente del Inderena. Segn el propio Manuel
Rodrguez, el presidente no quera un verde para reorganizar el
sector, sino a alguien que buscara conciliar razonablemente la
conservacin y el desarrollo (Memorias, 1994:10). Frente a las estrategias e intereses de las dos coaliciones, el nuevo gerente cumplira
precisamente con la funcin de un mediador de poltica entre las
dos tradiciones paradigmticas y burocrticas.
195

A.NDR-NOn. Ron-'

El punto positivo del proyecto de comisin era que superaba

la lgica sectorial. El proyecto obligaba a todos los ministerios a
tomar en consideracin los aspectos ambientales. Sin embargo,
para Rodrguez Becerra tena inconvenientes, en primer lugar, porque esta solucin atribua al DNP la doble funcin de ser a la vez
el responsable de la planificacin y tambin de la ejecucin de las
polticas. Este aspecto no le pareca conveniente desde el punto de
vista de la ciencia administrativa, segn la cual algunas teoras pregonan por una separacin clara entre los entes de planificacin y
los de ejecucin. En segundo lugar, con la comisin interministerial,
la mxima autoridad ambiental del pas quedaba en un nivel administrativo de poca visibilidad (una Divisin en el seno del DNP). A
Rodrguez no le pareca adecuado que fuera un funcionario de
tercer nivel quien representara la autoridad ambiental en un tema
de tanta importancia a nivel internacional (Memorias, 1994:18). A
partir de all, su preferencia iba evidentemente hacia la creacin de
un ministerio. Por su parte el DNP argumentaba, no sin razn, que
con un ministerio se continuara considerando el tema ambiental
de manera sectorial y en forma aislada del desarrollo econmico y
social (El Espectador, 11 de noviembre de 1990). Finalmente, se
decidi presentar ante el presidente de la Repblica las tres soluciones elaboradas: el departamento administrativo, Darnar, la comisin interministerial y el ministerio.
El presidente Gaviria, probablemente convencido por los argumentos de su amigo, escogi la solucin del ministerio y orden
a los directores del DNP, del Inderena y al Ministro de Agricultura
la elaboracin de un proyecto de ley en la materia, cuya aprobacin se lograra antes de la celebracin de la Cumbre de Ro de
Janeiro en junio de 1992. La decisin presidencial de optar por la
solucin del ministerio no es sorprendente si se considera el inters
del presidente Gaviria en desarrollar una poltica internacional agresiva. Esta solucin permita dar el mximo de visibilidad a su.
trabajo de reformas polticas e institucionales en el tema ambiental. Adems, la solucin corresponda tanto a las recomendaciones
en boga en trminos de diseo institucional es decir, disociacin
de la direccin o planificacin de la ejecucin, como a las disposiciones de la Agenda 21 con relacin a una mayor descentraliza196

POLTICAS PBLICAS

cin. La solucin del ministerio permita tambin satisfacer parcialmente tanto al Inderena como al DNP. Para el primero, el DNP
no obtuvo el control del sector y, para el segundo, se liquidaba el
Inderena.
La coincidencia entre los trabajos de redaccin de la nueva ley,
de la preparacin de la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro y de
elaboracin de una nueva Constitucin Poltica para la Repblica
de Colombia tuvo consecuencias evidentes sobre esta ltima. Se
aprovech la circunstancia para participar activamente en las labores en curso e introducir en la nueva Constitucin el tema ambiental. Finalmente, la Constitucin Poltica de 1991 result ser una
Constitucin muy generosa con la problemtica ambiental, a pesar
de la ausencia casi nula del movimiento ecologista del pas'. Algunos meses ms tarde, en un ambiente pre Ro muy favorable al
ambientalismo, el pas se descubre a travs de las miradas de los
otros pases rico en recursos naturales importantes (bosques,
biodiversidad, aguas, etc.) A pesar de que 'slo unos pocos aos
atrs se los despreciaba casi por completo. De forma simultnea a
las discusiones constitucionales (mayo-agosto 1991) se formul
tambin la primera poltica ambiental en un plan nacional de desarrollo que prevea la creacin del Ministerio del Medio Ambiente
y, entre otros, la consecucin de fondos internacionales para llevar
a cabo una poltica de proteccin de las selvas tropicales.
3.3.6. EL CAMBIO DE POLTICA INSCRITO EN LA LEY
El proceso de decisin que llev al presidente Gaviria a crear
un Ministerio del Medio Ambiente necesitaba an concretarse en

Una lista electoral ecologista para la designacin de los representantes a la

Asamblea Constituyente, en diciembre de 1990, recibi solamente 8.007
sufragios en todo el pas.
6

197

ANDRE-Noti_ Rom

una nueva ley. Esta norma deba establecer las estructuras

institucionales y sus funciones, as como definir las bases orientadoras,
el ncleo duro, de la nueva politica ambiental de Colombia. En esta
etapa legislativa los distintos actores del subsistema de politica ambiental defendieron sus valores e intereses.
Entre septiembre de 1991 y marzo de 1992 la preparacin de la
ley se hizo de manera catica. Tanto el Inderena como la Divisin
del DNP propusieron textos. El Inderena solicit un experto del
PNUD para hacer algunas observaciones as como un asesor del
BID. Finalmente, las partes acordaron el nombramiento de un abogado externo a las dos entidades para organizar las discusiones artculo por artculo. En abril de 1992, el presidente Gaviria solicit que
se presentara el proyecto de ley ante el Congreso de la Repblica.
para su aprobacin, ya que la cumbre de Ro se acercaba y Colombia haba anunciado la creacin del Ministerio en varias reuniones
internacionales y haca parte de su Informe para la Cumbre de la
Tierra. Sin embargo, los procedimientos de discusin y de adopcin
de leyes en el nuevo Congreso imposibilitaron su aprobacin a tiempo. Fue slo despus de la Cumbre, en julio de 1992, que se dio
inicio a los debates en la Comisin del Senado, luego en el Senado y
finalmente en la Cmara de Representantes. Los debates fueron largos y difciles, particularmente en el Senado. Al final, en diciembre
de 1993, se logr la aprobacin definitiva de la ley nmero 99. Du- ongreso de la Repblica, el proyecto del
rante su trmite ante el C
gobierno fue modificado en varios puntos por iniciativa de los parlamentarios y debido a las actividades de cabildeo o loblying de diferentes organizaciones e instituciones. El proyecto fue sometido a
presiones tanto polticas como econmicas.
En el plano politico la discusin ms intensa se dio alrededor
de la cuestin del nmero y de las competencias de las corporaciones regionales previstas para la implementacin de la poltica
ambiental en todo el territorio nacional. El motivo de discusin
era que este tema afectaba directamente la reparticin de las competencias entre los diferentes entes y niveles de las entidades pblicas (municipios, departamentos, regiones), lo cual poda influir en
las posibilidades del control politico de los recursos y del personal
la prctica del clientelismo por parte de los representantes a la
198

PouricAs PBLICAS

Cmara y de los senadores. Si una cierta lgica ambiental justificaba dividir el territorio nacional en funcin de las cuencas
hidrogrficas para su administracin por las corporaciones, la lgica politica oblig a aumentar el nmero de corporaciones. Inicialmente el proyecto gubernamental prevea un nmero de 18
corporaciones para cubrir el territorio. Pero despus de su trnsito
por el Senado, se lleg a 30 corporaciones, y al final del proceso
legislativo fueron 34 los entes territoriales aprobados. Segn Wiesner
(1997:181ss) se trat de una reparticin, en funcin de la geografa
politica y de los recursos financieros destinados al medio ambiente. La gran mayora de las corporaciones que se establecieron ejercen su jurisdiccin dentro de las mismas fronteras que los
Departamentos. El mismo autor considera que la ley cedi ante
los intereses polticos locales y regionales de los parlamentarios y
provoc un fortalecimiento del centralismo local.
El sector industrial privado, la ANDI y las multinacionales petroleras intentaron tambin modificar la ley s sobre el tema de la
expedicin de las licencias ambientales y de los derechos de participacin de los ciudadanos. La ANDI trat de dar validez al principio del silencio administrativo positivo en la atribucin de las
licencias. Conocedora de la ineficiencia tradicional de la burocracia
estatal, esto hubiera permitido dejar casi sin control efectivo las
actividades industriales. Las petroleras, por su parte, buscaron que
el Ministerio de Minas, menos arnbientalista, siguiera siendo el ente
que autorizaba la explotacin minera. Ambas solicitudes no fueron aceptadas.
El proyecto estuvo varias veces a punto de hundirse. En los
momentos crticos fueron las intervenciones personales del presidente Gaviria y del candidato presidencial Samper en el Congreso ante algunos parlamentarios las que permitieron sacar adelante
el proyecto de ley. Sin embargo, a pesar de la importancia de la
nueva ley, sta termin aprobada casi con relativa indiferencia de
los medios de comunicacin.
Segn los autores de la ley, la influencia de la Conferencia de
Ro fue determinante en la evolucin y el contenido de la norma
(Memorias, 1994:67). Es de anotar que los principales redactores
de la ley, funcionarios del Inderena y del DNP, fueron los mismos
199

ANDR-NOL ROTH

POLT1G4S PBLICAS

que participaron en la Cumbre de Ro y quienes tambin estuvieron muy activos durante los procesos legislativo ante el Congreso
y en el de redaccin de la nueva Constitucin Poltica de 1991.
Obviamente, la conjuncin de las mismas personas en estos tres
eventos ha facilitado la coincidencia entre el Agenda 21 de Ro, la
Constitucin colombiana del 91 y la ley 99 de 1993. Incluso, la ley
99 se refiere textualmente, en su artculo primero, a los principios
de la Declaracin de Ro de Janeiro de junio de 1992.

del mediador aparece entonces claramente en la persona del nuevo gerente del Inderena, escogido por fuera de las dos coaliciones.
El anlisis del proceso de decisin mostr igualmente el importante papel jugado por el Congreso de la Repblica y las instituciones pblicas locales (gobernadores de departamentos, gerentes de
corporaciones) en el contenido de la ley, principalmente cuando se
trat de la reparticin poltica y territorial de las diversas competencias atribuidas a las nuevas instituciones ambientales.

3.3.7. LECCIONES DEL CAMBIO

4. CONCLUSIN

El anlisis de este segundo proceso de cambio de poltica ambiental muestra el impacto que tiene el escenario internacional sobre la politica colombiana. Es un catalizador fundamental de los
cambios de poltica. El Informe Brundtland y la Conferencia Internacional de Ro de Janeiro favorecieron directamente el abandono de la poltica, hasta ese entonces tradicional, de conquista
territorial, abandono que se ilustra de manera espectacular cuando
el presidente Barco en 1988 cede territorio amaznico a los indgenas Witoto. Segn el modelo terico de Sabatier, este evento
hubiera podido ser considerado como una nueva anomala en la
lgica productivista dominante, luego de otra anomala como
haba sido la adopcin del Cdigo de los Recursos Naturales. Sin
embargo, la dinmica del nuevo discurso ambientalista (deuda
ecologista, desarrollo sostenible), contrariamente a lo que ocurri
en 1974, coincidi y entr en resonancia con una situacin interior
ms crtica: crisis del rgimen, proceso de descentralizacin, nuevo
presidente y Asamblea Constituyente. El inters fue todava mayor
cuando se percibi que la cuestin ambiental poda ser una posibilidad o un criterio importante para la obtencin de recursos financieros y crditos externos (FMI BM) destinados a los pases en
desarrollo. Estos eventos favorecieron la posibilidad de efectuar
una reorganizacin de la gestin del sector ambiental y lograr as el
cambio en profundidad de la poltica pblica. En este contexto, el
conflicto entre las dos coaliciones del subsistema de poltica ambiental se transform en un conflicto burocrtico entre las dos
instituciones que las representaban: el Inderena y el DNP. La figura
200

El anlisis presentado pretenda dar una respuesta al interrogante sobre las razones que explican los cambios de polticas pblicas en Colombia. Para tal efecto, como marco terico y
metodolgico, se seleccion el modelo explicativo llamado advocag
coaktions (AC) propuesto por Sabatier y Jenkins-Smith y se aplic al
caso de la poltica ambiental en Colombia:
A partir del examen de las estructuras de los sistemas de valores se identific el desarrollo-de tes diferentes polticas ambientales sucesivas. Esto permiti corroborar la idea segn la cual la
formulacin y la implementacin de las polticas pblicas estn
fuertemente orientadas por las concepciones dominantes
(paradigmas) relativas al papel del Estado, al gnero humano y a la
Naturaleza. Se ha podido demostrar que es a partir de estas matrices conceptuales que las relaciones entre Estado, Hombre y Naturaleza se construyen y que se concretan en normas e instituciones
globalmente de conformidad con stas.
La identificacin de las polticas pblicas a partir de los valores que las fundamentan ha permitido tambin sacar a la luz los
momentos de los cambios de poltica. El modelo AC pretende
explicar la ocurrencia de estos cambios mediante la accin competitiva de actores unidos por valores comunes y agrupados en
coaliciones ms o menos formales. Estas coaliciones de actores
(advocag coalitions) buscan argumentos, utilizan oportunidades y
construyen estrategias de poder, tanto a partir del entorno del
subsistema de poltica como desde su interior, por efecto del
aprendizaje poltico.
201

ANDR-NoLRoTH

Ha permitido la reconstitucin de los procesos de decisin y

el anlisis del entorno de las polticas pblicas, descubrir los actores y factores de cambio de poltica? Primero recordemos que el
anlisis ha mostrado la existencia de dos cambios de poltica pblica ambiental: el paso de una poltica pblica clsica a una poltica productivista y de sta a una poltica de desarrollo
sostenible. Frente a estos dos cambios exitosos, se puede sealar
un fracaso: el intento de cambio con la adopcin del Cdigo Nacional de los Recursos Naturales en 1974 (CRN, decreto-ley 2811
de1974). Una comparacin entre cambios de poltica exitosos y
fracasados nos permite afinar la discusin sobre las condiciones
necesarias al cambio de poltica pblica en Colombia, a la luz del
ejemplo de las polticas ambientales.
4.1. LAS CONDICIONES PARA EL CAMBIO DE POLTICA

El modelo de Sabatier y Jenkins-Smith indica que entre las causas externas de cambio se diferencian los factores relativamente
estables de los factores dinmicos. En nuestro anlisis, si examinamos los casos de cambio exitoso, se puede ver que el primero, de
1936, se debe principalmente a un cambio de gobierno y signific,
en este caso, no solamente el acceso al poder de un gobierno alterno, sino un verdadero cambio de rgimen basado en una estructura diferente del sistema de valores. La crisis econmica de 1929, es
decir las modificaciones en las condiciones socioeconmicas, fue
probablemente un factor central para el cambio de gobierno. Sin
embargo, la evolucin de las condiciones socioeconmicas tuvo
como trasfondo modificaciones en la estructura social del pas,
situacin que permiti realizar cambios importantes en las reglas
constitucionales (reforma constitucional de 1936) y en materia de
poltica econmica con la importacin de modelos de planificacin. Estos ltimos son paradigmticos de la puesta en marcha de
la idea de un Estado para el desarrollo. La idea central consista en
la creacin de burocracias nacionales racionales polticamente neutrales y eficaces en la tradicin weberiana (Rondinelli, 1987:142143). Para el cumplimiento del objetivo final el aumento del ingreso
nacional era necesaria la creacin de un aparato para la planifica202

PoLtr
' icAs PBLICAS

cin del desarrollo econmico y para la movilizacin y atribucin

de los recursos. La creacin del Consejo Econmico y Social
(Conpes) y luego del Departamento Nacional de Planeacin (DNP)
durante los aos cincuenta y sesenta es la ilustracin del nuevo
papel que se atribuye al Estado.
En el segundo cambio de poltica pblica (1993), las modificaciones de orden socioeconmico y el cambio de gobierno son
seguramente elementos importantes para explicar el cambio. Sin
embargo, las modificaciones de las reglas constitucionales (1991),
facilitadas por la situacin interna de crisis poltica e institucional
(violencia y narcotrfico) y el impacto del sistema poltico internacional, en particular la Cumbre de Ro de Janeiro y su Agenda 21,
parecen ser factores ms determinantes. Adems, es importante
sealar que la Agenda 21 estableci los principios de un nuevo
modelo poltico administrativo para el desarrollo sostenible, modelo que se reflej tanto en la nueva arquitectura constitucional del
pas como en la ley 99 de 1993.
En el caso del fracaso en el cambio de poltica pblica, con la
adopcin del CRN en 1974, es tambin fcil ver la influencia de la
arena internacional. Sin embargo, si se compara con los procesos
anteriores, se puede constatar que, primero, en este caso no hubo
una crisis interna importante que entrara en resonancia con la adopcin del CRN. Tampoco hubo una propuesta de un modelo alternativo para la gestin del sector. En segundo lugar, a pesar de que
el proceso de decisin de 1974 estaba an muy centralizado, uno
de los principales actores poltico-administrativos, el DNP, qued
al margen del proceso, lo que indica la poca importancia que atribuyeron al tema tanto las instancias centrales de decisin como las
instancias internacionales de crditos y de cooperacin. Entonces
el tratamiento marginal que se dio a la problemtica ambiental en
este caso slo poda conducir a su fracaso. La adopcin del CRN
pudo ser considerada por el subsistema de poltica y en particular por la coalicin dominante como una simple anomala tolerada por el sistema de valores prevaleciente.
El modelo explicativo AC toma en consideracin tambin el
efecto del aprendizaje poltico sobre los cambios de politica pblica. Qu se puede decir al respecto con nuestro anlisis? Si se
203

ANDR-NOEL Ram
considera el anlisis de Badie (1992b) acerca de la bulimia legislativa y sobre la creacin de instituciones como simple renovacin
de fachada, sin impacto real en la sociedad, sera fcil clasificar
como un simple formalismo legal el caso de la poltica ambiental
con su amplia produccin normativa e institucional. Sin embargo, el enfoque utilizado aqu, que toma en cuenta un largo perodo, permite matizar el juicio. Si bien es cierto que los objetivos
fijados por las polticas y normas ambientales existentes, como
la creacin del Inderena y la adopcin del RCN de 1974, estuvieron lejos de ser alcanzados, el mantenimiento de stas ha permitido la constitucin de polos de competencias y de experiencias
en el tema. La formacin y capacitacin del personal ha significado la creacin de un capital humano experimentado importante para el momento en que se dio la nueva reforma del sector
ambiental en los aos noventa.
Como hiptesis, se podra pensar que la misma marginalizacin
del Inderena fue la que permiti que esta entidad escapar ms
que las otras al apetito clientelista y al cambio frecuente de funcionarios y de polticas. Esto permiti la adquisicin de competencia
y experiencia, de un savoir faire importante en el tema ambiental. La
situacin es inversa en los entes ms influyentes y prestigiosos del
Estado, como por ejemplo en las instancias de planificacin'. La
permanencia por aos, incluso decenas de aos, de varios funcionarios en cargos importantes en el sector ambiental, en el Inderena
o en su cercana', ha sido un factor favorable a la realizacin del

su estudio sobre la planeacin en Colombia, Comby (1973) indica que

es precisamente en las instancias de planeacin, en las cuales debera haber
una mayor estabilidad, que los cambios de personal son ms frecuentes.
Ejemplos: Julio Carrizosa, Nancy Vallejo, Margarita Marino de Botero,
Juan Pablo Ruiz, Augusto ngel Maya, Jorge Hernndez.

7 En

204

POLtI7C4S PBLICAS

cambio de poltica cuando ste fue posible. La concepcin

institucional del cambio de 1993 es tambin la prolongacin y los
frutos de experiencias anteriores en gestin del medio ambiente
por parte del Inderena y de algunas corporaciones regionales como
la CVC. All encontramos la herencia de instituciones y de personas que han orientado las concepciones de lo posible. Parte de las
concepciones adoptadas en 1993 estaban ya ms o menos formuladas en distintos informes del Inderena y en el CRN de 1974.
En sntesis, se mostr la existencia de cinco factores de cambio
en las polticas pblicas, que a su vez son las cinco condiciones
necesarias para la realizacin de un cambio, entendido en el sentido que hemos definido anteriormente. En Colombia para que se
cambie una poltica es necesario que:
- El tema sea inscrito en la agenda de instancias internacionales, y particularmente en las que otorgan financiamiento.
- La situacin interna sea lo suficientemente crtica como para que
el gobierno tenga la voluntad y la capacidad de realizar el cambio.
- El gobierno sea capaz de imponer el cambio constitucional que legitime los nuevos valores en los cuales se apoya el cambio.
- Un modelo institucional alternativo de gestin exista, es decir, que
exista una solucin institucional al problema.
- Las anteriores condiciones estn presentes, o sea que la posibilidad de que se efecte un cambio aumenta cuando hay concomitancia
con las otras condiciones ya mencionadas.
En otras palabras, es cuando el pas se encuentra en una crisis
(poltica o econmica) grave que se producen situaciones que autorizan cambios en la conducta y el contenido de las politicas pblicas. Cuando se producen estas conjugaciones, el presidente de la
Repblica dispone de un margen mayor de maniobra poltica al
nivel interno para imponer nuevas reglas de juego. Esto permite al
gobierno obtener el apoyo de sectores sociales y polticos nuevos
en el pas (en 1936, el movimiento socialista; en 1991, el M-19 y sus
simpatizantes) y en el exterior. Adems, el condicionarniento de
los prstamos internacionales a otros factores, distintos a los estrictamente financieros, constituye un instrumento importante y
efectivo de presin para el cambio politico, institucional y legislativo en el pas, tal y como lo muestra lo ocurrido en 1993 con los
205

ANDR-Nor_L

ROTH

fondos acordados para el medio ambiente en Colombia por el

Banco Mundial y otras instancias internacionales y que estaban condicionados a la aprobacin de la nueva legislacin (Rodrguez,
1998). Las instancias gubernamentales hicieron lo posible para cumplir con las condiciones impuestas.
4.2. PROCESOS DE DECISIN Y RGIMEN POLTICO

Un objetivo importante del anlisis de polticas pblicas es aportar un conocimiento sobre el Estado o el rgimen poltico como
tal. El anlisis de las polticas ambientales, y en particular de los
procesos de decisin, permite mostrar tambin la dinmica de la
relacin que opera entre el Estado, sus instituciones y el resto de la
sociedad.
El anlisis de los procesos de decisin para la aprobacin del
CRN en 1974y de la ley 99 de 1993, indica quines son los actores
que participan en la toma de decisin y que hacen parte de estas
coaliciones o comunidades de politicas. Igualmente, la composicin de estas comunidades puede funcionar como un indicador
de la integracin, del grado de apertura del rgimen o de la participacin de la poblacin en las decisiones polticas. El anlisis ele
los actores inscritos en los procesos de decisin en materia de
politica ambiental, y que conforman el subsistema de la poltica
considerada, muestra que el nmero de actores se ha ampliado
entre el proceso de 1974 y el de 1993.
En el primer proceso, el marco principal de la decisin se limita
a un tringulo que tiene como cima el presidente de la Repblica,
mientras que los dos ngulos restantes los ocupan el Inderena y los
expertos forneos. Es la Presidencia quien define las reglas de juego
y quien decide consultar a las instancias de planeacin y a los principales gremios del pas. Este proceso ilustra muy bien la centralizacin y concentracin del poder en el rgimen presidencial establecido
por la Constitucin de 1886, en donde el papel del parlamento es
casi nulo y el poder del presidente es muy extendido.
En el segundo proceso, el nmero de actores se increment
con respecto al del caso anterior. El proceso de elaboracin se
hizo bajo una dinmica de enfrentamiento entre dos coaliciones
206

PoLtrIcAs PBLICAS

representadas por dos instituciones estatales, el Inderena y el DNP,

en donde el representante del presidente jug un papel de mediador. Otros actores pblicos intervinieron en el procese)
preparlamentario: los gobernadores y los directores de corporaciones. Luego, durante la fase parlamentaria, el Congreso mostr
su capacidad para imponer cambios sustanciales al proyecto del
gobierno y fue escenario de intensas actividades de cabildeo O
lohbiing por parte del sector privado, en particular los gremios profesionales y las ONG.
La comparacin de estos dos procesos muestra que el rgimen
establecido por la Constitucin de 1991 es ms abierto que en la
situacin prevaleciente anteriormente. Es as que para la elaboracin de la ley 99 las consecuencias de la descentralizacin poltica
iniciada en 1986 se hicieron notar por una actividad de cabildeo
importante por parte de mltiples centros de poder. Estos nuevos
centros de poder buscaron preservar los intereses de los departamentos, imponiendo un nmero alto de instituciones regionales en
funcin de la geografa politico-administrativa departamental ms
all de lo que comandaba la lgica tcnica de una divisin territorial en funcin de las cuencas hidrogrficas (Wiesner, 1997;
Rodrguez, 1998). A pesar de que esto sea criticable desde el punto
de vista de la racionalidad tcnica (en el sentido de la administracin
racional del desarrollo), desde nuestro punto de vista, corresponde a una racionalidadpoltica que necesariamente hay que tomar en
consideracin. Es posible que el costo econmico (burocracia,
coordinacin) suplementario impuesto por la racionalidad poltica
se compense con una mayor legitimidad para un rgimen poltico
que estuvo siempre muy cerrado y limitado a los crculos de una
oligarqua de gentlemen (Wilde, 1978). Este funcionamiento
oligrquico es perfectamente ilustrado por el proceso de decisin
de 1974, que buscaba ms una legitimidad poltica mediante el
perfeccionamiento tcnico legal con expertos internacionales que
con su poblacin. Obviamente existe el riesgo de un cierre del
sistema politico en los niveles regional y local mediante el fortalecimiento del poder de oligarquas locales que aprovechan el proceso de descentralizacin y de las transferencias de poder y de recursos
que lo acompaan (Wiesner, 1997). Pero, por otro lado, estas trans207

AN7JR-NoL ROTH

ferencias de competencias y de recursos pueden tambin obligar a

las administraciones locales y regionales a ser ms responsables en
su gestin, ya que se encuentran ms cercanas a sus electores.
El uso del modelo AC en el anlisis de las polticas ambientales
permiti poner en evidencia los momentos y los procesos de cambio de polticas pblicas. Desde este punto de vista las herramientas conceptuales como coaliciones de actores, sistema de valores y
de poltica o mediador, fueron pertinentes para la construccin
del marco investigativo. Sin embargo, el modelo result ms problemtico en su operacionalizacin para la determinacin de los
factores de cambio. En particular, la definicin de stos y la clarificacin de la interrelacin entre factores dinmicos y factores
relativamente estables fue dficil. Por otra parte, la no consideracin de la influencia de actores exteriores al sistema poltico nacional aparece como una laguna del modelo. El hecho de aplicar este
modelo de origen estadounidense a pases en desarrollo explica
seguramente esta falencia.
E1 anlisis mostr adems que, ms all de los factores en s, es
la entrada en resonancia y la concomitancia de los diferentes factores los que permiten provocar los cambios y determinar la profundidad de stos. En ese sentido nos parece interesante introducir
en el modelo explicativo utilizado la tesis de Kingdon (1984, 1990)
sobre la construccin de la agenda poltica. Para este autor es el
encuentro de tres corrientes (problemas, soluciones y condiciones u oportunidades polticas) el que permite en cierto momento
abrir temporalmente una ventana poltica. Es el momento que
puede ser utilizado por las coaliciones de actores para imponer
cambios. En nuestro caso, la llegada de los problemas ambientales al
escenario internacional y nacional, la existencia de soluciones factibles
(el concepto de desarrollo sostenible) y la oportunidad poltica resultante de la crisis interna y la nueva Constitucin, son las tres corrientes que se encuentran en un momento preciso. Esta situacin
permite entonces que una comunidad de poltica aproveche y logre imponer un cambio de poltica pblica.
Finalmente, nos atrevemos a concluir con una reflexin ms
general sobre la evolucin del Estado en Colombia que nos inspira el anlisis realizado. Decir que el Estado y la administracin
208

POLTICAS PBLICAS

pblica latinoamericana son generalmente ineficientes constituye

un comentario comn. Es a su vez un comentario ilustrador de la
brecha que separa Estado y sociedad en esta regin. Paradjicamente esta ineficiencia es tambin un elemento que permite legitimar ms fcilmente los cambios de polticas frente a la poblacin.
Las reformas administrativas son tambin, a veces, intentos realizados por las lites polticas para ampliar las bases de una legitimidad poltica siempre desfalleciente o precaria. Los experimentos
de importacin de modelos poltico-administrativos enfocados
hacia una eficacia tcnica o tecnocrtica de inspiracin weberiana
han contribuido al incremento del desfase entre Estado y sociedad, por su tendencia a la centralizacin y a la concentracin del
poder de decisin en manos de expertos; por lo tanto, dificultan
todava ms la legitimacin del rgimen. La consecuencia de esto
se traduce en una crisis recurrente del Estado. Esta manera de
percibir los problemas como cuestiones tcnicas y de imaginar
soluciones esencialmente a partir de la ingeniera institucional u
organizacional, un saber exclusivo de expertos, ha contribuido a.
su manera a la legitimacin de la instalacin de regmenes autoritarios en casi toda Amrica latina a partir de los aos cincuenta.
La evolucin actual de los regmenes polticos en un marco
neoliberal representa un cambio por completo de la tendencia sealada anteriormente, gracias al cambio de orientacin general de las
polticas que esto implica y a que el Estado descarga su responsabilidad en la gestin de numerosos problemas, no slo ambientales,
en hombros de las colectividades locales y regionales (descentralizacin) yen el sector privado (privatizacin). Si toda reforma del modelo
de gestin administrativa es tambin una bsqueda permanente para
el fortalecimiento de la legitimidad del Estado, entonces, en lugar de
reflexionar sobre cul sera el mejor esquema administrativo y legal
desde el punto de vista tcnico, a largo plazo, resultara, tal vez, ms
eficaz interesarse en primer lugar por las condiciones de la legitimidad
poltica y administrativa de las instituciones estatales para la
implementacin de polticas pblicas. En el caso contrario, la tendencia contempornea hacia el aligeramiento del Estado podra
rpidamente tomarse insostenible en un contexto en el cual las
inequidades econmicas y sociales no dejan de crecer.
209

POLTICAS PBLICAS

CONCLUSIONES

Al trmino de este recorrido a travs del anlisis de la labor

estatal, en particular en sus actividades de formulacin, de toma
de decisin, de implementacin de polticas y de evaluacin de
stas, cabe el interrogante de qu pensar del Estado contemporneo. El anlisis de las polticas pblicas permite observar que
el Estado y sus instituciones encuentran obstculos serios en su
pretensin de regir los destinos de la sociedad. Es as como las
demandas y expectativas de la sociedad generalmente exceden
sus capacidades para satisfacerlas (captulo II). Luego, en el momento de formular soluciones y tomar decisiones, el Estado
difcilmente puede imponer un proceso racional legitimador
de su pretensin de dominacin (captulo III). Es ms, en la
fase de implementacin de las decisiones tomadas, el Estado
tiene que negociar su presencia y su manera de actuar (captulo
IV). Adems, la evaluacin de las acciones y resultados de las
politicas muestra que, a menudo, ellas no corresponden a las
intenciones proclamadas (captulo V). El estudio de caso muestra
las dificultades que encuentra el Estado al momento de realizar
un cambio de poltica. Existen condiciones particulares para
que el Estado logre vencer las resistencias e imponer un cambio de poltica (sin hablar de su implementacin). Esto refleja
el bajo nivel de gobernabilidad y de poder de las instituciones
estatales colombianas en particular (captulo VI). Este recorrido muestra que el Estado est enfrentado, de manera general, a
la existencia de una crisis de gobernabilidad que "refleja el agotamiento de las formas tradicionales de la accin pblica" y la.
"emergencia de (...) una nueva forma de gobierno ms adaptada al contexto" (Merrien, 1998).
El anlisis de las polticas pblicas indica que la realidad del
Estado contemporneo se encuentra lejos de la concepcin clsica
del Estado moderno, concebido como institucin separada, so211

ANDR-NOaLROTH

berana, autnoma, rectora de la sociedad y garante del inters general, y su instrumento administrativo se enfrenta a una multitud
de resistencias. En todas las etapas del proceso de la poltica pblica se advierte que la ideologa racionalista que pretende implementar
un proceso poltico fundamentado en una razn de tipo cientfico o tcnico es decir apoltico no resiste al anlisis de la realidad. La tecnicidad es un argumento y un instrumento que sirve
de biombo al poder real, a la vez que expresa "la incapacidad de la
sociedad de enfrentar su propio problema poltico" (Castoriadis,
1973, ver tambin Habermas, 1973; Majone, 1997).
Hoy la exigencia de una mayor participacin democrtica por
parte de los actores sociales y polticos implica la imposibilidad de
pensar y actuar en poltica desde una posicin cientista y externa
a la sociedad: la poltica no puede ser una actividad reservada y
exclusiva de los expertos. Si los medios y las tcnicas no son
instrumentos serviles y neutrales, los fines que se alcanzan con stos, en consecuencia, correspondern a sus caractersticas: los medios son la prefiguracin de los fmes. Por lo tanto, la persecucin
de fines justos no puede justificar el uso de medios injustos. Los
valores sociales y polticos (el imaginario dira Castoriadis), con sus
dispositivos de implementacin, siguen siendo factores determinantes fundamentales en la conformacin y transformaciones de
nuestras sociedades.
En el mismo sentido, detrs de las disputas entre liberalismos,
marxismos y weberianismo, es importante anotar que estas tres
familias ideolgicas comparten una lectura similar de un Estado
que se apoya sobre una administracin concebida mecnicamente
como un instrumento o un aparato. El liberalismo concibe la administracin como el instrumento del poder poltico electo, Weber la
ve como el instrumento de cualquier tipo de poder poltico, y para
los marxistas la administracin es el aparato de la clase dominante
(Timsit, 1982:941-969). En las tres ideologas la administracin est
siempre pensada y deseada como una estructura unitaria, piramidal,
jerrquica, centralkada, y, por ende, comparten tambin la concepcin de la administracin como un instrumento de pura coaccin. De
hecho son ideologas estadistas que conciben la gestin pblica
como una mera tcnica. La existencia del Estado, en su forma
212

POLTICAS PBLICAS

moderna, es consustancial a su visin del mundo. A su vez, la ciencia administrativa tradicional cumple con un papel ideolgico de
legitimacin del Estado (Nioche, 1982b).
El anlisis de las polticas pblicas muestra en la prctica que la
administracin pblica no acta de forma meramente instrumental, sino que sabe disponer de amplios mrgenes de maniobra que
le permiten disfrutar de una cierta autonoma tanto en relacin
con el Estado como con la sociedad. La administracin ejerce un
papel propiamente poltico (Uno, 1984). Tampoco se encuentra.
separada de la sociedad, sino que existe una compenetracin mutua, una porosidad en relacin con su entorno: la distincin pblico-privado es confusa. Y, en vez de actuar en forma unitaria, la
administracin resulta segrnentada en su interior (ver Crozier,
Friedberg, 1977; Timsit, 1982:971ss).
Despojados as de su aura protector mtico, casi divino en el
cual estas ideologas modernas, hijas de la Ilustracin, los encerraron, el Estado y sus instituciones emergen como una realidad
mucho ms compleja. Las instituciones estatales, con el pasar del
tiempo, y tal como surge a travs del anlisis concreto de sus acciones y modos de accin, han perdido su capacidad de control
sobre los procesos polticos y de socializacin: ya no rigen realmente los destinos colectivos de la sociedad. Las instituciones han
mostrado su falibilidad y los hombres y mujeres han perdido la fe
en ellas: la razn burocrtica que desarrollan en sus acciones dificilmente corresponde a una razn superior en pro del inters general. El Estado est desencantado y los ciudadanos le hacen saber
que su participacin en los ritos de legitimacin de la representacin poltica se ha vuelto problemtica (Habermas, 1978; ColliotThlne, 1992:264-268).
La crisis de legitimidad de la legalidad y de la accin estatal,
reflejada en la baja o el estancamiento en la participacin electoral,
representa sntomas de una crisis del Estado moderno. Parece ser
que la extensin misma de las actividades estatales ha terminado
por diluir su capacidad de dominacin del espacio social (Chevallier,
1986) y, simultneamente, los hombres y las mujeres han logrado
construir progresivamente formas de resistencias a estas pretensiones de control hegemnico y han aprendido a esquivarlas, des213

ANDR-NOti ROTH

viarlas o capturadas. El Estado parece ser un tejido de instituciones carcomido por la accin de los actores sociales. La sociedad.
tiende a emanciparse de la tutela del Estado. Las teoras sociolgicas contemporneas, como la teora sistmica y la teora de las
redes, reflejan este proceso de horizontalizacin de la posicin
del Estado frente a otros sistemas o actores sociales. Para unos, el
Estado ya no pretende dirz:gir, sino slo pilotear la sociedad. Para
otros, el Estado ya no intenta obligar, sino incitar y coordinar las acciones'. Si el Estado moderno todava no ha muerto, por lo menos se encuentra seriamente afectado en su salud; slo es la sombra
de lo que fue, o mejor, de lo que pretendi ser. Como entender
esta evolucin histrica del Estado y su decaimiento progresivo
como instancia principal de regulacin de la sociedad?
Las viejas ideologas estadistas de la modernidad an procuran
salvarlo mediante recetas, viejas. Claro que la salvacin del Estado es tambin la condicin de su propia supervivencia. Si la ideologa marxista que produjo el socialismo de Estado (o capitalismo
burocrtico) parece no poder recuperarse del desmoronamiento
de los regmenes que lo sustentaban, el liberalismo pretende hacer
retornar el Estado a sus funciones mnimas originales, funciones
de las cuales, segn sus apologistas, nunca hubiera debido alejarse.
Un gran nmero de marxistas desorientados por la cada del muro
de Berln ha engrosado las filas de ese neoliberalismo o buscan
desesperadamente una ilusoria tercera va social liberal, versin suave del proyecto neoliberal.

Por supuesto las dificultades del Estado, y en particuhr las del Estadonacin, afectan igualmente la disciplina jurdica. La crisis del derecho, en
particular de la dogmtica positivista y monista de Kelsen que se identifica
con el Estado-nacin y el concepto de soberana, ha estimulado la bsqueda
de nuevas formas jurdicas flexibles, pluralistas o reflexivas debido a
la creciente ineficiencia o inoperancia de las normas habituales (ver Faria,

2001; ver tambin Roth, 1995,1996)

214

PoLtric.is PBLICAS
Ser que no existe otra opcin que la de una sociedad capitalista globalizada y gerenciada por un Estado mnimo liberal garante del orden y de un derecho al servicio de las grandes
corporaciones transnacionales privadas (ver Dezalay, 1990)? Ser
que estamos asistiendo, como le sugiere Bourdieu (1998), a la transicin de un Estado social a un Estado esencialmente penal? En
todo caso parece ser que el proceso contemporneo de reacomodo
de las funciones del Estado, de su transformacin, responde a una
doble coaccin ejercida por fuentes antagnicas que actan sobre
el Estado como tenazas: una por arriba y otra por abajo.
La primera fuente corresponde a las presiones ocasionadas por
el capitalismo financiero internacional y las empresas transnacionales
para imponer la lgica del mercado autorregulador global o sus
propios reglamentos en todos los sectores econmicos de produccin y de servicios. El resultado es el movimiento de
desregulacin estatal y de privatizacin de las empresas pblicas.
La segunda, por abajo, se refiere a la creciente contestacin por
parte de los movimientos sociales de los modos tradicionales de
representacin poltica desde 1960; contestacin que encuentra su
punto en comn en la exigencia de autonoma. Esta situacin va a
obligar al Estado, como lo muestra el anlisis de varias polticas
pblicas, a cogestionar gran parte de sus polticas pblicas mediante redes, comunidades de poltica o advocag coalitions, presin
que conduce al Estado al desarrollo de nuevos mecanismos y lugares de participacin poltica, como la democracia participativa y la
descentrakicin, para intentar integrar en su lgica burocrtica las
reivindicaciones de los movimientos sociales. El Estado est.
permeado por la sociedad civil organizada: de un lado por el capital financiero internacionalizado y, del otro, por los movimientos
sociales. Dos lgicas contradictorias que socavan los intentos de
construir un nuevo compromiso o arreglo poltico nacional de
tipo keynesiano. La transicin en curso coloca en fuera de lugar el
discurso y la prctica polticas de la socialdemocracia tradicional,
que qued amarrada a una visin de un Estado que ya no es practicable. Al mismo tiempo que los ciudadanos exigen ms del Estado, ste se encuentra en una situacin en la cual con frecuencia ya
no tiene la suficiente autonoma, soberana y capacidad para ac215

.A.NTDR-NOL Ram

tuar, decidir e imponer reglas. De all la crisis del Estado y la desconfianza generalizada y el desprestigio de la clase poltica y del
sistema parlamentario representativo tradicionales. El Estado y sus
instituciones parecen ya no ser el lugar adecuado para las negociaciones entre fuerzas sociales, econmicas y polticas. Un estudioso
de las consecuencias de la globalizacin considera que esta evolucin provoca la ruptura de "las estructuras jerrquicas del Estado
moderno, provocando transformaciones institucionales profundas (como la despolitizacin y la autonoma de los sistemas productivos y financieros) y el vaciamiento de los controles
democrticos sobre el juego de la acumulacin" (Faria, 2001:231).
Sin embargo, en vez de mirar con inquietud el vaso vaco a
medias de la presencia y actuacin estatales, ms bien habra que
enfocar nuestra atencin sobre la mitad del vaso que llenan los
movimientos y las organizaciones sociales. En sus actividades de
resistencia a la hegemona estatal estos movimientos organizados,
en su diversidad, presentan una unidad de significacin: son portadores de un deseo de autonoma cultural, econmica o social, es
decir de un proyecto poltico y social autnomo (ver Castoriadis,
2000:170-174). Tales autonomas son las que el Estado pretenda
destruir o recuperar para garantizar su institucionalizacin como
organismo exclusivo de dominacin social'.

Se puede tilmente recordar que el proyecto liberal del Estado republicano resultante de la Revolucin Francesa prevea la interdiccin de las organizaciones sociales, sindicales en particular (Ley Le Chapelier): entre el
Estado y el individuo, nada puede interferir. Luego, ante la imposibilidad
de prohibir efectivamente todas las organizaciones, el Estado, en todas
sus variantes (fascista, socialista, socialdemcrata, liberal, etc.), construy
un modelo de relacin en el cual las organizaciones sociales (sindicatos,
asociaciones, organizaciones no gubernamentales) son consideradas, en
diferente grado, como instrumentos tiles o correas de transmisin para
la perpetuacin del poder estatal mediante la representacin, y hoy con
formas variadas de participacin.

216

POLh7CAS PBLICAS

Esta evolucin hacia un nuevo modo de articulacin entre Estado y sociedad, tal y como lo constatan los anlisis concretos de
las actividades estatales, conlleva a interrogarnos sobre los conceptos mismo de Estado y de poder poltico. El Estado moderno
nace de su separacin del resto de la sociedad y de su institucin
como el lugar especfico para el ejercicio de la accin poltica. Lo
poltico est circunscrito y limitado al Estado. La nueva
interpenetracin contempornea de las esferas pblica y privada,
Estado y sociedad y la especie de cogestin de hecho en numerosos puntos de las polticas pblicas, rompe esa separacin y puede
hacer pensar, por lo tanto, en una desaparicin del Estado moderno como tal. En efecto, como le recuerda Duran (1990:248), si la
sociedad se organiza para transformarse en el Estado mismo (si el
Estado y la sociedad son fundamentalmente idnticos) entonces
todos los problemas sociales y econmicos son problemas estatales y es, por lo tanto, imposible distinguir entre sectores polticos
estatales y sectores sociales que escaparan a la poltica. Es decir,
desaparece el carcter heternomo del Estado frente a la sociedad
y, por ende, se desvanece la separacin instituyente del Estado.
La construccin de un sinnmero de pasarelas entre Estado y
sociedad significa que el verdadero lugar del ejercicio del poder
poltico ya no se limita a las fronteras del Estado. El desprestigio
contemporneo del Estado constituye entonces un sntoma ms
de la prdida de centralidad de la institucin estatal como lugar
privilegiado del poder poltico, como monopolio de lo poltico. Si
la poltica se encuentra en todas partes, si la sociedad se organiza
para fagocitar el Estado de su poder poltico, o sea para despojarlo de su funcin especfica, es posible todava hablar de Estado
moderno?
El concepto de Estado postmoderno nace en los aos sesenta
con la emergencia de la llamada sociedad civil organizada como
actor sociopolitico autnomo que tiende al autogobierno. Esta
pretensin de autogobierno pone en jaque a las ideologas de la
Modernidad con su concepcin elitista y monopolizadora de la
representacin poltica. Los movimientos sociales (indgenas, homosexuales, feministas, ecologistas, etc.,) se niegan a ser representados por los partidos polticos tanto liberales como marxistas,
217

_ANDR -NO.L Rom

tanto de derecha como de izquierda, y pretenden actuar en forma

directa, sin intermediacin politica. El anlisis contemporneo de
las polticas pblicas tiende a confirmar este proceso en muchos
mbitos sociales y cuestionan as la modernidad del Estado. Por
eso, muchas de las luchas sociales actuales pueden caracterizarse
como parte de un conflicto entre defensores del mantenimiento
de una sociedad de tipo Estado moderno y partidarios de la "construccin de un nuevo orden poltico...[en busca de sus] ... condiciones de legitimacin social y poltica" (Gaudin, 1998). Por ejemplo,
a partir de un anlisis de la jurisdiccin indgena en Colombia.,
Boaventura de Sousa Santos seala que "la reivindicacin de derechos colectivos y de autogobierno apunta a formas de Estado y
de obligacin poltica postliberales o an postmodernas" que el
autor califica como neoEstado (Santos, 2001:209).
En la medida en que estas prcticas desarrolladas por los movimientos sociales se fortalezcan, se generalicen y se radicallcen, pondrn en peligro la existencia misma de un Estado concebido como
separado de la sociedad. Como ya se anot, si la sociedad, a travs
de sus organizaciones, busca la autorrepresentacin y el autogobierno, entonces el papel del Estado se reduce al de ser un instrumento de coordinacin y no de coaccin. La funcin misma del
Estado desaparece para dejar emerger formas radicalmente nuevas de organizacin tendientes a la autogestin o al autogobierno y
a la autonoma de los actores sociales (ver Castoriadis, 1975); por
lo tanto, se trata pues de la constitucin de una sociedad no solamente postmoderna, sino, y ms radicalmente, de un proceso de
construccin de una sociedad pos/estatal.

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