DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

PANAM

PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE LA GESTIN FISCAL

(PN-L1066)

PLAN DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN

Este documento fue elaborado por: Gilberto Chona (ICF/FMM), Jefe de Equipo; Flix
Alderete, Marcio Cracel, Cateryn Vucina (ICF/FMM); Juan Carlos Dugand y Karina
Daz Briones (PDP/CPN); Andrs Consuegra (LEG/SGO); Susana Romn Snchez
(ICF/FMM).

NDICE

INTRODUCCIN............................................................................................................4

II

SEGUIMIENTO...............................................................................................................5
A.
B.
C.
D.

III

Indicadores.........................................................................................................5
Recopilacin de datos e instrumentos................................................................8
Presentacin de informes....................................................................................8
Coordinacin, plan de trabajo y presupuesto de seguimiento............................9

EVALUACIN..............................................................................................................14
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G

Principales preguntas de evaluacin.................................................................14

Conocimiento existente (evaluaciones previas, anlisis econmico ex ante). .14
Principales indicadores de efectos directos......................................................15
Metodologa de la evaluacin...........................................................................15
Aspectos tcnicos de la metodologa seleccionada..........................................16
Informacin de los resultados...........................................................................16
Coordinacin, plan de trabajo y presupuesto de la evaluacin........................17

ANEXOS
GLOSARIO DE TRMINOS
REFERENCIAS

SIGLAS Y ABREVIATURAS
AFP
BID
CIAT
CUT

Administracin Financiera Pblica

Banco Interamericano de Desarrollo
Centro Interamerciano de Desarrollo
Cuenta nica del Tesoro

DAF
DGI
DGT
DIPRENA
DNC
DPI
DPP
DTI
EFA
FMI
GC
ITBMS

Direccin de Administracin y Finanzas

Direccin General de Ingresos
Direccin General de Tesorera
Direccin de Presupuesto Nacional
Direccin Nacional de Contabilidad
Direccin de Programacin de Inversiones
Direccin de Polticas Pblicas
Direccin de Tecnologa e Informtica
Estados Financieros Auditados
Fondo Monetario Internacional
Gobierno Central
Impuesto de Transacciones de Bienes Corporales Muebles y la Prestacin
de Servicios
Ley de Administracin Financiera
Ley Orgnica de Presupuesto
Ministerio de Economa y Finanzas
Matriz de Resultados
Matriz de Mitigacin de Riesgos
Plan Estratgico de Gobierno
Plan de Ejecucin Plurianual
Producto Interno Bruto
Project Monitoring Report
Planes Operativos Anuales
Sistema de Ejecucin de Planes de Adquisicin
Sistema Integrado de Administracin Financiera Integrada de Panam
Sistema Nacional de Inversin Pblica
Sector Pblico No Financiero
Unidad Coordinadora del Programa
Unidad de Monitoreo
Unidad de Tributacin Internacional

LAF
LOP
MEF
MR
MMR
PEG
PEP
PIB
PMR
POA
SEPA
SIAFPA
SINIP
SPNF
UCP
UM
UTI

INTRODUCCIN

I.1 El objetivo general del programa es contribuir a elevar la inversin pblica a los
niveles requeridos por el Plan Estratgico de Gobierno, a travs del incremento
sostenible de la recaudacin impositiva y la mejora de la eficiencia en el manejo
del gasto pblico.
I.2 Desde el 2002, el Banco ha acompaado los esfuerzos del Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF) en fortalecer la Administracin Financiera Pblica
(AFP). El Banco aprob y ejecut con el MEF el Programa de Gestin Fiscal II
(1430/OC-PN; 2003-2009) y la Cooperacin Tcnica de Gestin Basada en
Resultados (ATN/OC-11401-PN) que sentaron las bases para una consolidacin
de un sistema de AFP integrado y moderno.
I.3 La experiencia en proyectos anteriores con el MEF ensea que para alcanzar los
objetivos establecidos en el programa es necesario crear un mecanismo de
ejecucin intra-institucional que coordine las actividades entre los actores clave
con responsabilidades claras y definidas, y que a su vez se encargue de ejecutar el
plan de seguimiento y evaluacin. Por lo tanto, en el presente programa se
replicarn las caractersticas que funcionaron bien y se fortalecern aquellas
donde hayan oportunidades de mejora en dos niveles: (i) ejecucin de las
actividades de acuerdo a los planes de trabajo; y (ii) adecuado seguimiento del
desempeo del programa a nivel de resultados por los niveles gerenciales
superiores del MEF.
I.4 Tomando en cuenta las lecciones aprendidas, las fortalezas y debilidades del
Gobierno Central (GC), la estructura institucional del MEF, y el riesgo que existe
de que se dificulte la coordinacin entre las unidades administrativas involucradas
en el programa, el MEF y el Banco acordaron reforzar la Unidad Coordinadora
del Programa (UCP) existente en el MEF para el prstamo 1430/OC-PN y la
ATN/OC-11410-PN como mecanismo de coordinacin intra-institucional que ser
responsable de todos los aspectos de la ejecucin, as como de actuar de enlace
con los Viceministros de Economa y de Finanzas (coordinadores polticos y
estratgicos), con el Banco y entre las mencionadas unidades administrativas,
participando de las reuniones de un Comit Asesor para el cambio institucional
que se crear en el MEF para hacer la supervisin estratgica de este programa.
En este sentido, cada direccin de lnea deber presentar anualmente a la UCP sus
necesidades presupuestarias para el perodo fiscal siguiente. Asimismo, cada
direccin de lnea deber presentar a la UCP semestralmente la informacin sobre
la ejecucin del Programa a efectos de que sta los consolide en los informes
semestrales de progreso a presentar al Banco; as como sus requerimientos de
fondos a efectos de que la UCP presente al Banco solicitudes consolidadas de
desembolso para el semestre siguiente. Las direcciones del MEF con la que
coordinar la UCP son: Direccin General de Ingresos (DGI), Direccin General
de Tesorera (DGT), Direccin Nacional de Contabilidad (DNC), Direccin de
Programacin de Inversiones (DPI), Direccin de Presupuesto de la Nacin
(DIPRENA), Direccin de Polticas Pblicas (DPP), Direccin de Tecnologa e
Informtica (DTI) y la Direccin de Administracin y Finanzas (DAF).

I.5 La UCP involucra al personal de carrera del MEF as como al personal bajo la
modalidad de consultora para apoyar reas operativas especficas de ejecucin
del programa (adquisiciones, seguimiento operativo, contabilidad). Este arreglo
favorecer la coordinacin y coherencia de las actividades previstas para las
diferentes direcciones del MEF, minimizar el tiempo de adaptacin a los planes
de trabajo y de gestin de riesgos, y contribuir a la agilidad del programa. Al
culminar el programa, el personal de la UCP que se encarga de las
responsabilidades fiduciarias ser transferido a la Unidad de Gestin de Proyectos
del MEF que inici funciones en 2011. El resto del personal de la UCP cesar en
sus funciones.
I.6 El Banco realiz una evaluacin de la capacidad institucional del MEF,
considerando los aspectos de planificacin, seguimiento, fiduciarios,
adquisiciones y control interno. La evaluacin result en un riesgo medio de que
el ministerio no sea capaz de ejecutar apropiadamente el proyecto. Con la
finalidad de mitigar este riesgo, fueron programadas actividades de capacitacin
para el personal involucrado en la ejecucin del proyecto y se asign presupuesto
para la realizacin de estas actividades. La Matriz de Mitigacin de Riesgos
(MMR) del proyecto presenta los detalles de las actividades mencionadas.
I.7 El MEF y el Banco han acordado que para el seguimiento del programa, la UCP
utilizar como instrumentos de seguimiento la Matriz de Resultados (MR), el Plan
de Ejecucin Plurianual (PEP), los Planes Operativos Anuales (POA), el Plan de
Gestin Financiera y la MMR, los cuales a su vez se consolidarn para su
seguimiento por el comit asesor del MEF y el Banco en el Project Monitoring
Report (PMR).
I.8 La evaluacin del programa ser responsabilidad del MEF y utilizar como
instrumentos de evaluacin la MR, el PEP y POA, el Plan de Gestin Financiera,
la Matriz de Mitigacin de Riesgos, una evaluacin de trmino medio y una
evaluacin final. Adems, para evaluar el impacto de desarrollo de las reformas
institucionales, se realizar un anlisis costo-beneficio ex-post y un anlisis
financiero ex-post que aplicarn un mtodo de valuacin contingente para medir
los beneficios de esta operacin, que conceptualmente incluyen un nmero de
ganancias fiscales (ingresos y ahorros pblicos), as como impactos econmicos y
sociales.
II SEGUIMIENTO
3A.
2.1

Indicadores

Los indicadores (de producto) a los que se dar seguimiento y que se encuentran
detallados en la MR son:

Cuadro 1. Indicadores de seguimiento

Indicador

Frmula

Frecuencia
de
medicin
Componente 1 Modernizacin de la Administracin Tributaria

Fuente de verificacin

Principales funciones
implantadas dentro de la
Unidad de Grandes
Contribuyentes de la DGI.

No. de funciones
implantadas/4

Anual

Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Unidad de Tributacin
Internacional (UTI) creada y en
funcionamiento.

UTI /1 (indicador no es
SMART)

Anual

Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Impresoras fiscales nuevas en

funcionamiento y auditadas.

No. de impresoras en
funcionamiento/7.000

Anual

Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Metodologa de estimacin de
gasto tributario implantada.

Metodologa de
estimacin/1 (indicador
no es SMART)

Anual

Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Auditores de la Unidad de
Grandes Contribuyentes
entrenados en tcnicas
avanzadas de auditora
corporativa.

No. de auditores
entrenados/ 200

Anual

Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Componente 2 Consolidacin de la Gestin del Gasto Pblico

Funciones principales
reforzadas dentro de la Unidad
de Seguimiento y Evaluacin
del Sistema Nacional de
Inversin Pblica (SINIP).

No. de funciones
reforzadas / 4

Anual

Informes de la DPI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Cinco principales funciones

implantadas en la Unidad de
gestin presupuestaria de la
DIPRENA.

No. de funciones
implantadas / 5

Anual

Informes de la DIPRENA
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Borrador de Anteproyecto de
ley Orgnica de Presupuesto
elaborado.

Borrador de LOP / 1
(indicador no es
SMART)

Anual

Informes de la DIPRENA
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Instituciones sectoriales con el

sistema de indicadores para
seguimiento y evaluacin de sus
programas de inversin
implantados.

No. de programas de
inversin implantados / 9

Anual

Informes de la DPI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Funcionarios pblicos
capacitados en geo
referenciamiento, monitoreo y
evaluacin de programas y
proyectos utilizando las
herramientas del SINIP y el
Sistema de Formulacin
Presupuestaria.

Cantidad de funcionarios
entrenados / 1.000

Anual

Informes de la DPI y la
DIPRENA presentados al
Comit Asesor del Programa.

Componente 3 Fortalecimiento de la AFP

Cuentas corrientes del GC
depuradas y automatizadas bajo
la Cuenta Unica del Tesoro
(CUT).

No. de cuentas bajo a la

CUT / 6.500

Anual

Informes de la DGT
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Funcionarios del GC
capacitados en gestin
financiera y contable de
proyectos de inversin pblica.

No. de funcionarios
capacitados / 500

Anual

Informes de la DNC
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Funcionarios del GC
capacitados en Normas
Internacionales Contables del
Sector Pblico.

No. de funcionarios
capacitados / 800

Anual

Informes de la DNC
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Borrador de Anteproyecto de
Ley de Administracin
Financiera (LAF) elaborado.

Borrador de LAF / 1
(indicador no es
SMART)

Anual

Informes de la DNC
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Unidad de Programacin
Financiera creada y
funcionando plenamente en
coordinacin con 7 direcciones
del MEF.

Unidad de Programacin
Financiera / 1 (indicador
no es SMART)

Anual

Informes de la DPP
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Unidad de Gestin Fiduciaria

de Proyectos creada y
funcionando.

Unidad de Gestin
Fiduciaria / 1

Anual

Informes de la DPP
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Componente 4 Integracin Tecnolgica

Estndares de
interoperabilidad informtica
(firewall, antivirus, spam,
memoria, data warehouse, etc.)
y de telecomunicaciones
(telefona, datos, imgenes,
etc.) definidos por la DTI en
apoyo a la AFP.

No. de estndares
definidos / 10

Anual

Informes de la DTI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Sistemas/Servicios de apoyo
informtico y de
telecomunicaciones que apoyan
la AFP en pleno
funcionamiento.

No. de sistemas en pleno

funcionamiento / 10

Anual

Informes de la DTI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

3A.

Recopilacin de datos e instrumentos

2.2

La UCP recopilar la informacin necesaria para preparar informes de progreso

que alimentarn los indicadores de seguimiento y la suministrar al MEF (Comit
Asesor) y al equipo de supervisin del Banco. Dicha informacin provendr de
los informes preparados por la correspondiente Direccin del MEF. Cada
direccin utilizar el mdulo de seguimiento de proyectos del Sistema Integrado
de Administracin Financiera Integrada de Panam (SIAFPA) denominado
SIAFPA-Pro, que desarroll el MEF, para crear una base de datos consistente
(incluida la lnea de base de los indicadores) y generar indicadores de avance
fsico, financiero y de producto de cada componente. La periodicidad de la
recoleccin de dichos datos ser mensual.
2.3 Durante la ejecucin del programa se generarn de forma automtica a partir del
SIAFPA los reportes de gestin de cada mdulo (presupuesto, tesorera, crdito
pblico, e-Tax, programacin de inversiones y contabilidad) de forma tal de poder
derivar, en el mediano plazo, la informacin que permita generar los indicadores
de seguimiento del programa sin necesidad de duplicar reportes. Se espera que
para el final del programa dichos reportes de gestin se generen cada tres meses,
con base en los informes de progreso mensuales.

3A.

Presentacin de informes
2.4 Los mecanismos e instrumentos que usar la UCP para informar acerca de los
resultados del seguimiento y que sern una fuente de informacin para el PMR
son:
2.5 Reportes semestrales de progreso de cada mdulo, generados por el SIAFPA
(utilizando SIAFPA-Pro), a ser entregados dentro de los 60 das calendario del
cierre de cada semestre o en la fecha que sea acordada con el Banco. Para la
preparacin de los informes semestrales se utilizar como referencia la MR donde
se especifican los criterios y los indicadores de medicin de los resultados del
programa, en conformidad con los lineamientos establecidos contractualmente. La
UCP deber mantener un dilogo continuo con el Jefe de Equipo del Banco a
cargo de la supervisin del programa, sobre la evolucin de las actividades,
resultados logrados, problemas encontrados y medidas correctivas. El esquema de
contenido mnimo para el informe semestral es el siguiente: (i) resumen ejecutivo;
(ii) gerencia y gestin; (iii) estado de ejecucin del programa (comparacin del
cronograma original y el real); (iv) ejecucin presupuestaria y financiera;
(v) cumplimiento de condiciones contractuales y recomendaciones; y
(vi) problemas identificados en el perodo y plan de accin para superarlos.
2.6 La UCP deber presentar al Banco un POA aprobado por el Jefe de Equipo del
Proyecto. Este documento contendr todas las actividades relativas a los
productos y actividades que se financien, as como un estado consolidado de las
mismas. El primer POA cubrir el perodo que se inicia con la firma del contrato
de prstamo y termina el 31 de diciembre del mismo ao. Los POA subsiguientes
abarcarn desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de cada ao. Debern
presentarse para la no objecin del Banco antes del 1 de diciembre del ao
anterior a su vigencia. El contenido mnimo de los POA ser el siguiente:

(i) metas previstas para el ao a nivel de componentes y subcomponentes de

acuerdo a los indicadores de la MR; (ii) actividades previstas para el ao a nivel
de componentes, subcomponentes y lneas de accin con sus respectivos costos;
(iii) consultoras previstas con identificacin de objetivos y principales resultados
a alcanzar; (iv) actividades de capacitacin; (v) cronograma mensual de
actividades a nivel de lneas de accin; (vi) plan de adquisiciones de bienes y
servicios previstos para el ao, identificando la modalidad de contratacin; y
(vii) presupuesto por lneas de accin. A partir del segundo POA se incluir el
cuadro comparativo de lo presupuestado y ejecutado, hasta lneas de accin
inclusive.
2.7 El Plan de Gestin Financiera. Deber incluir los estados financieros interinos
del proyecto, informes detallados sobre los activos del proyecto, solicitudes de
desembolso, informes de comparacin entre los gastos reales y los
presupuestados, planes financieros, e informes de gestin financiera y no
relacionados con la gestin financiera. La UCP presentar al Banco anualmente
los Estados Financieros Auditados (EFA) del programa y sern presentados dentro
de los 120 das posteriores a la finalizacin del ao fiscal. Adems se solicitarn
los EFA dentro del plazo de 120 das posteriores a la fecha de ltimo
Desembolso.
2.8 El Plan de Gestin de Riesgos. La Matriz de Mitigacin de Riesgos (Apndice
5), constituir un insumo para los informes de seguimiento del Banco y para la
elaboracin de los planes de supervisin del proyecto. La UCP informar
semestralmente al Banco de su avance en la implementacin de las acciones de
mitigacin de riesgo, para lo cual recopilar mensualmente un registro del avance
de cada indicador contenido en la MMR. La supervisin del Banco permitir
confirmar estos avances y sugerir ajustes.
3A.

Coordinacin, plan de trabajo y presupuesto de seguimiento

2.9 A fin de apoyar la coherencia y compatibilidad de las diversas actividades
contempladas en el PEP del programa, la UCP contar con el Comit Asesor para
la Reforma Institucional del MEF, integrado por los titulares de las siguientes
direcciones del MEF: Ingresos, Programacin de Inversiones, Presupuesto,
Tesorera, Contabilidad Nacional, Polticas Pblicas, Tecnologa de la
Informacin y Administracin/Finanzas.
2.10
La ejecucin, administracin y supervisin de las actividades propias de
cada componente y/o subcomponente estar a cargo de las Direcciones de Lnea
del MEF involucradas, compuestas cada una por las unidades necesarias para su
ejecucin, y stas a su vez estarn conformadas por personal de lnea del
ministerio. En cada Direccin de Lnea involucrada se asignar un coordinador
responsable que responda jerrquicamente al Director respectivo.
2.11
La UCP estar encargada de darle seguimiento operativo al programa,
mientras que el Comit Asesor har seguimiento a los resultados y productos del
programa. Este mecanismo favorecer la coordinacin y coherencia de las
actividades previstas para las diferentes Direcciones del Ministerio, el logro de

sus resultados, minimizar el tiempo de adaptacin a la cultura organizacional

institucional y contribuir a la agilidad en la ejecucin del programa.
2.12
Las funciones de la UCP son: (i) hacer cumplir las polticas generales
fijadas por el Comit Asesor e informar a dicho comit sobre los aspectos
relevantes del desempeo del programa; (ii) coordinar todas las actividades de
acuerdo al PEP, y en particular lograr que aquellas actividades que sean comunes
a ms de una direccin sean ejecutadas de forma simultnea y/o complementaria;
(iii) administrar el sistema de administracin financiera y de operaciones, para lo
cual se utilizar el SIAFPA-Pro; (iv) administrar el sistema de seguimiento a la
ejecucin que apoye la coordinacin general del programa; (v) actuar como
enlace con el Banco con respecto a las solicitudes de desembolso, trmite de
contrataciones, consolidacin y presentacin de informes operativos y/o
financiero-contables, as como mantener debida y oportunamente informado al
Banco sobre otros aspectos relevantes a la ejecucin y al logro de los objetivos del
programa; (vi) brindar apoyo y orientacin a las direcciones y unidades del MEF
vinculadas al programa, en materia de adquisiciones, en temas financierocontables y aquellos otros que ameriten, a fin de alcanzar los resultados del
programa y cumplir con las polticas del Banco; (vii) preparar y actualizar el PEP
conjuntamente con el Comit Asesor del Programa; (viii) revisar el cumplimiento
del PEP y el logro de los resultados del programa segn se establece en la MR; y
(ix) aquellas otras funciones vinculadas al programa y que le sean encomendadas
por el nivel de decisin poltico estratgico.
2.13
La UCP estar integrada por el siguiente personal: (i) un Coordinador
General (consultor); (ii) un Coordinador Administrativo-Financiero; (iii) un
Especialista Financiero-Contable; (iv) un Asistente Administrativo; (v) un
Especialista en Adquisiciones (consultor); (vi) un Asistente en Adquisiciones
(consultor); (vi) un Especialista en Seguimiento y Evaluacin (consultor); y (vii)
un Asistente en Seguimiento y Evaluacin (consultor). Bajo la supervisin de la
UCP se contar adems con un equipo de tres (3) expertos internacionales
asignados de la siguiente forma: (a) un experto para asesorar a las direcciones de
lnea vinculadas al rea de gastos-Viceministerio de Economa (Polticas Pblicas,
Presupuesto y Programacin de Inversiones); (b) un experto para asesorar a las
direcciones de lnea vinculadas al rea de ingresos-Viceministerio de Finanzas
(Ingresos, Tesorera y Contabilidad Gubernamental); y (c) un experto para
asesorar a la DTI y a la UCP en los temas transversales de sistemas, informtica y
telecomunicaciones. Asimismo, y bajo la supervisin del Coordinador General,
se contar con la asesora tcnica del Centro Interamericano de Administraciones
Tributarias (CIAT) para lo relativo a las actividades correspondientes a la DGI. En
el Reglamento Operativo del Programa se definen los Trminos de Referencia del
personal que trabajar para la UCP as como de los miembros del equipo asesor
antes mencionados. Para costear los gastos de la UCP (personal, equipos de
oficina, software, hardware y otros gastos administrativos) durante la duracin del
programa y el plan de seguimiento, se han designado US$2.890 millones1.
1 Ver Cuadro 1.3 Costos indicativos por componente (miles de US$) del POD.

2.14
El Coordinador General, responsable de la UCP, dar cuenta a los
Directores de Programacin de Inversiones y de Crdito Pblico, quienes a su vez
han sido designados por los Viceministros de Economa y de Finanzas,
respectivamente, para supervisar al Coordinador General. En lo concerniente a las
actividades relativas a la DGI, el Coordinador General, adems de reportar a los
Directores de Programacin de Inversiones y de Crdito Pblico, informar a una
Unidad de Monitoreo (UM), que se crear exclusivamente para tal fin, sobre las
actividades correspondientes al componente de administracin tributaria. Dicha
UM funcionar bajo la supervisin del Director de Crdito Pblico.
2.15
Para coordinar, asegurar y verificar la ejecucin del plan de seguimiento,
el equipo de proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el
organismo ejecutor han establecido la realizacin de misiones de administracin
que estarn integradas por el jefe y miembros del equipo del proyecto. Se
realizarn al menos dos misiones de administracin al ao. Tambin se realizar
una misin financiera y una misin fiduciaria al ao. La calendarizacin de las
misiones de administracin responder a hitos de la ejecucin como el taller de
arranque, la evaluacin intermedia y el taller de cierre del programa.
2.16

A continuacin se presenta el plan de trabajo para el seguimiento:

Cuadro 2. Plan de trabajo de seguimiento

Principales actividades de
seguimiento/productos por
actividad

Ao 1
1

Ao 2
3

Ao 3
3

Responsabl
e

Costo
(miles de
US$)

Financiamiento

MEF

1.890

Del programa

Creacin y Puesta en funcionamiento de la UCP (Fuente: presupuesto del programa)

Contratacin personal de la
UCP.

Compra de equipos de
oficina.

MEF

400

Del programa

Compra de licencias de
software y hardware.

MEF

325

Del programa

MEF

180

Del programa

MEF

60

Del programa

Contratacin de una firma

consultora para realizar tres
auditoras externas (una al
finalizar cada ao).

Contratacin de una firma

consultora para realizar una
auditora externa final.

Sub Total:

2.855

Plan de Mitigacin de Riesgos (Fuente: presupuesto del programa)

Seminarios de poltica fiscal
y administracin financiera
pblica (coordinados con el
Banco Mundial) con altas
autoridades del Gobierno.
Diseo de los reportes
mensuales de avance que
incluyan programacin de
actividades y proyecciones
de desembolsos.

MEF

10

Del programa

MEF

20

Del programa

Talleres de capacitacin
sobre el SEPA en el BID y
contratacin de un
especialista en adquisiciones
para apoyar a la UCP en la
preparacin del plan de
adquisiciones de los 18
primeros meses de ejecucin.

MEF

Sub Total:

Del programa

35

Misiones (Fuente: Presupuesto Transaccional FMM)

Misin de administracin

BID

36

Del pograma

Misin fiduciaria

BID

12

Del programa

Misin financiera

BID

Del programa

BID

Misin especial

Sub Total:
Costo Total:

62
2.952

IIIEVALUACIN
5A.

Principales preguntas de evaluacin

3.1 Contribuye el programa a elevar el nivel de inversin pblica del SPNF hacia los niveles requeridos por el PEG 20102014?
3.2 Contribuye la creacin de la Unidad de Grandes Contribuyentes y la modernizacin de sus procesos, utilizando la
inteligencia de negocios y criterios de riesgo objetivos, a un aumento sostenible de la recaudacin impositiva
proveniente de los grandes contribuyentes?
3.3 Contribuye el aumento del nmero de instituciones del GC cubiertas por el sistema de seguimiento y evaluacin del
SINIP a la consolidacin de la Gestin del Gasto Pblico, mediante un aumento sostenido de la inversin pblica a
niveles compatibles con los requerimientos del PEG 2010-2014? Contribuye la creacin de unidades ministeriales de
seguimiento y evaluacin de la inversin pblica a un mayor cumplimiento de las metas anuales del presupuesto de
inversin pblica del SPNF?

3.4 Contribuye el incremento del nmero de instituciones del GC que aplican el Presupuesto Plurianual por Resultados a
la consolidacin de la Gestin del Gasto Pblico, con una mayor economa de recursos por la optimizacin de la
formulacin y la ejecucin presupuestaria de acuerdo a metas y resultados?
3.5 Una vez creada y en funcionamiento la CUT se fortalecer la AFP, mediante la reduccin de saldos ociosos en las
instituciones del GC, la inversin de los excedentes de caja y la optimizacin del endeudamiento pblico basado en
necesidades reales de caja del gobierno?
5A.

Conocimiento existente (evaluaciones previas, anlisis econmico ex ante)

3.6 El equipo de proyecto realiz un anlisis financiero de costo-efectividad exante donde se concluye que,
comparativamente con programas similares, este programa producir un aumento significativo de los ingresos
impositivos y ahorro pbico por la optimizacin de procesos (programacin de inversiones, gestin presupuestaria,
tesorera y contabilidad gubernamental) que actualmente se encuentran parcialmente desarrollados y no integrados
entre s.

C.

Principales indicadores de efectos directos

Cuadro 3. Impactos principales/Indicadores de resultado
Indicador

Frmula

Frecuencia de
medicin

Fuente de verificacin

Impacto
Inversin quinquenal elevada a
los niveles requeridos por el
Plan Estratgico de Gobierno
(PEG).

Valor nominal del

gasto de capital del
SPNF/PIB nominal.

Anual

Informe del anual MEF sobre

la economa panamea.

Resultados
Recaudacin de la DGI
generada a travs de la Unidad
de Grandes Contribuyentes.

Cantidad en US$
constantes de 2010
recaudada de
Grandes
Contrbuyentes/Valor
de la recaudacin de
la DGI a precios de
2010.

Anual

Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Recaudacin del ITBMS como

% del PIB (EBP-PN 20102014).

Recaudacin del
ITBMS/PIB
nominal x 100.

Anual

Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Porcentaje de la meta anual del

presupuesto de inversin
pblica del SPNF (gasto de
capital) ejecutado.

Valor corriente de la
inversin pblica
efectuada en
US$/Valor de la
meta total de
inversin pblica en
US$ x 100.

Anual

Informes de la DPI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Porcentaje de instituciones del

Gobierno Central (GC) que
utilizan el SINIP (EBP-PN
2010-2014).

Nmero de
instituciones/16 x
100.

Anual

Informes de la DPI
presentados al Comit Asesor
del Programa.

Porcentaje de instituciones del

Nmero de

Anual

Fuente: Informes de la DGT

GC regidas por la CUT.

instituciones/16 x
100.

Porcentaje de instituciones del

GC que utilizan el SIAFPA en
Plataforma Web (SIAFPAWeb).

Nmero de
instituciones/16 x
100.

Anual

Fuente: Informes de la DPI

presentados al Comit Asesor
del Programa.

Nmero de sistemas de
interconexin informtica y de
telecomunicaciones del MEF
para la AFP integrados.

Nmero de
sistemas/8.

Anual

Fuente: Informes de la DTI

presentados al Comit Asesor
del Programa.

D.

presentados al Comit Asesor

del Programa.

Metodologa de la evaluacin
3.7 Dada la naturaleza del programa, centrado en cambios institucionales de la administracin financiera en el MEF, es
difcil generar flujos de beneficios precisos para realizar un anlisis costo-beneficio tradicional a nivel de preparacin
del programa sin retrasar su aprobacin. Sin embargo, un anlisis de costo-efectividad financiero de las mejoras
derivada de la modernizacin de la administracin tributaria y de la creacin de la CUT permiten identificar beneficios
significativos (ver apndice sobre anlisis costo-efectividad del programa).
3.8 Para verificar los beneficios econmicos, sociales y financieros se propone realizar una evaluacin del programa que
ser reflexiva, procurndose obtener medidas de los cambios ocurridos en las variables claves del anlisis antes y
despus de las intervenciones en cada componente. Se pretende realizar una evaluacin costo-beneficio a posteriori del
programa y los anlisis de evaluacin econmica y financiera ex post para cada componente identificando atributos
hednicos, aplicando tcnicas de valuacin contingente, apoyadas en la literatura existente sobre anlisis econmico y
financiero del impacto de reformas de la AFP.

E.

Aspectos tcnicos de la metodologa seleccionada

3.9 La metodologa de valuacin contingente aplicada al anlisis costo-beneficio permite asignar atributos a diferentes
acciones relacionadas con externalidades positivas, que pueden entonces medirse paramtricamente como flujos de
beneficios monetarios. Dichos flujos pueden introducirse en un formato de anlisis financiero tradicional para calcular
una tasa interna de retorno y el valor presente neto de un conjunto de intervenciones de reforma institucional. Los flujos
de ingresos estimados se comparan contra los costos financieros directos, indirectos y algunas veces intangibles (por
ejemplo, el costo de oportunidad de asignar los recursos de un prstamo a otro tipo de cambio institucional o a otro tipo
de inversin en sectores sociales o infraestructura).

3.10
As mismo, aunque la decisin de la tasa de descuento para calcular el retorno de una inversin en cambio
institucional es arbitraria, asimilarla a la tasa de descuento comnmente aceptada para inversiones en proyectos ms
tradicionales, como los de infraestructura, introduce un sesgo constante en los clculos de los beneficios netos que no
altera significativamente la tasa de retorno cuando los prstamos financian cambios institucionales con beneficios
significativos, como los propuestos en este programa.
3.11
Como parte de las discusiones de seguimiento y evaluacin del programa se discutirn las variables a
cuantificar y el modelo especfico de evaluacin de costo-beneficio econmica y financiera que se deber adoptar para
evaluar de forma ex - post el impacto econmico y social, as como la tasa de retorno financiera de la inversin
realizada.
F.

Informacin de los resultados

3.12
Los mecanismos e instrumentos que utilizar el MEF para informar acerca de los resultados y que sern fuente
de informacin para la evaluacin final del programa son:
a. Reportes semestrales de progreso de cada mdulo del SIAFPA (utilizando SIAFPA-Pro) y vinculados a los
indicadores de la MR, dentro de los 60 das calendario del cierre de cada semestre o en la fecha que sea acordada
con el Banco.
b. El PEP y POA que incluyen el plan de adquisiciones y vincula los productos a los indicadores establecidos en la
MR servirn para hacer seguimiento de los resultados del programa. El seguimiento se har diariamente y se
presentarn informes anuales del avance hacia los resultados.
c. El Plan de Gestin de Riesgos y la Matriz de Mitigacin de Riesgos, sern insumos para los informes de
seguimiento del Banco y para la elaboracin de los planes de supervisin del proyecto. La UCP informar
semestralmente al Banco de sus avances en la implementacin de las acciones de mitigacin.

Coordinacin, plan de trabajo y presupuesto de la evaluacin

3.13
El MEF, a travs del Comit Asesor para la Reforma Institucional, ser responsable de la ejecucin del plan de
evaluacin, incluidas las actividades relacionadas con la presentacin de informes sobre los resultados del programa.
3.14
Se realizar una evaluacin intermedia y una evaluacin final. Ambas evaluaciones sern realizadas por medio
de servicios de consultora especializada, a ser contratados con recursos del financiamiento del Banco. Los Trminos de
Referencia sern acordados entre el ejecutor y el Banco, tomando en cuenta los indicadores de la MR y toda la
informacin generada por el Sistema de Seguimiento y Evaluacin del programa. El informe de evaluacin intermedia
y el informe de evaluacin final sern puestos a disposicin del pblico a travs de la pgina web del MEF.

3.15
La evaluacin intermedia del programa deber ser entregada al Banco a los 90 das contados a partir de la fecha
en que se haya desembolsado el 50% de los recursos del prstamo o cuando hayan transcurrido 18 meses de ejecucin,
lo que ocurra primero.
3.16
El informe de evaluacin final servir de insumo para el Informe de Terminacin del Proyecto y deber ser
enviado al Banco a los 90 das contados a partir de la fecha en que se haya desembolsado el 90% de los recursos del
prstamo. Estos informes incluirn: (i) los resultados de la ejecucin financiera por componente; (ii) el cumplimiento
de metas de los productos y resultados y avances de los impactos esperados, de acuerdo a los indicadores establecidos
en la MR del programa y el PMR; (iii) el estado de la operacin y mantenimiento de las obras, bienes y servicios
concluidos; (iv) una sntesis de los resultados de las auditoras realizadas durante la ejecucin del programa; y (v) una
sntesis de la evaluacin de costo-beneficio del programa.
3.17
La evaluacin econmica de costo beneficio a posteriori del programa requerir la elaboracin de trminos de
referencia especficos para acordar con el ejecutor su modelo conceptual y la metodologa a seguir. As mismo, se
crear una base de datos que se actualizar trimestralmente para garantizar que la evaluacin cuente con series de datos
para todas las variables relevantes del modelo de evaluacin a aplicar. El ejecutor, en coordinacin con el Banco, ser
responsable de producir y actualizar la base de datos. Dicha base de datos se recopilar desde el incio de la ejecucin
del programa con series de tiempo para el perodo ms largo posible que permita realizar regresiones y otros clculos
economtricos. Para el diseo del modelo de evaluacin se contratar un experto en evaluacin econmica de proyectos
y para realizar la evaluacin de costo beneficio del programa a posteriori se contratar a una firma experta en
evaluacin econmica de programas de reforma institucional. Los costos asociados a las actividades de evaluacin
estn claramente reflejados en el plan de trabajo de la evaluacin (Cuadro 5).
3.18

A continuacin se presenta el plan de trabajo para la evaluacin:

Cuadro 5. Plan de trabajo de la evaluacin

Principales actividades de
evaluacin/Productos por actividad

Ao 1
1

Contratacin de un consultor
internacional o firma consultora para
realizar la evaluacin intermedia

Ao 2
4

Ao 3
4

Contratacin de una firma consultora

para realizar la evaluacin
econmica de costo-beneficio del
programa.

Costo
(miles de US$)

Financiamiento

MEF

50

Del programa

MEF

50

Del programa

MEF

30

Del programa

MEF

80

Del programa

Contratacin de un consultor
internacional o firma consultora para
realizar la evaluacin final
Contratacin de un consultor para
disear y establecer la metodologa,
base de datos, variables y lnea de
base para realizar la evaluacin
econmica de costo-beneficio del
programa.

Responsable

Costo Total:

210

ANEXOS
1.
2.
3.

Matriz de Resultados.
Mecanismo de ejecucin del programa.
Trminos de Referencia del personal de la UCP.

REFERENCIAS
OP-273-1: Poltica de Gestin Financiera para Proyectos Financiados por el BID. Abril
2010.
OP-452-1: Resumen Ejecutivo de la Gua de Procedimientos para la Gestin de Riesgos
en Proyectos con Garanta Soberana. Diciembre 2010.

ANEXO 3. TRMINOS DE REFERENCIA PARA POSICIONES CLAVE DE LA UCP

1

Coordinador General: Deber ser un profesional universitario senior,

preferentemente con estudios de grado en Ciencias Econmicas o Sociales, o
ttulo afn. Antigedad profesional: 15 aos de ejercicio profesional y experiencia
no menor a 10 aos en la ejecucin de tareas similares o superiores a las definidas
para el cargo Deber poseer experiencia en: (i) evaluacin y gerencia de proyectos
de fortalecimiento institucional y asistencia tcnica en el sector pblico;
(ii) proyectos con financiamiento externo y/o con organismos internacionales;
(iii) el manejo de equipos de trabajo interdisciplinarios y facilidad para el
desarrollo de las relaciones interinstitucionales con las distintas jurisdicciones coejecutoras del programa.

Coordinador Administrativo-Financiero: Deber ser un profesional

universitario con estudios de post grado en Ciencias Econmicas, Sociales, o
ttulo afn. Antigedad profesional: 10 aos de ejercicio profesional y experiencia
no menor a 7 aos en la ejecucin de tareas similares o superiores a las definidas
para el cargo. Deber poseer experiencia en: (i) gestin de proyectos de mejora y
desarrollo institucional municipal; (ii) proyectos con financiamiento externo y/o
con organismos internacionales. Deber poseer conocimientos del sector pblico
panameo.

Especialista Financiero-Contable: Deber ser Contador Pblico. Antigedad

profesional: 10 aos de ejercicio profesional y experiencia no menor a 5 aos en
la ejecucin de tareas similares o superiores a las definidas para el cargo. Deber
poseer experiencia en el rea contable en programas o proyectos en el sector
pblico financiados a travs de organismos internacionales de crdito.

Especialista Senior en Adquisiciones y Contrataciones: Deber ser un

profesional universitario, con 10 aos de ejercicio profesional y experiencia no
menor a 7 aos en la ejecucin de tareas similares o superiores a las aqu
definidas. Deber poseer experiencia en el rea de adquisiciones y contrataciones
de proyectos de inversin en el sector pblico, financiados a travs de organismos
internacionales de crdito.

Asistente en Adquisiciones: Profesional graduado en ciencias administrativas,

con no menos de 3 aos de experiencia profesional en adquisiciones en proyectos
o adquisiciones a nivel corporativo.

Especialista Senior en Seguimiento y Evaluacin: Deber ser un profesional

universitario en ingeniera industrial, ingeniera civil o ciencias administrativas,
con 10 aos de ejercicio profesional y experiencia no menor a 7 aos en la
ejecucin de tareas de seguimiento en tiempo real de proyectos, utilizando
programas convencionales tales como MS-Project o similares. Deber poseer
experiencia en el rea de seguimiento y evaluacin de proyectos de inversin y en
desarrollo de consultoras en el sector pblico financiadas a travs de organismos
internacionales de crdito.

Asistente en Seguimiento y Evaluacin: Profesional graduado en ingeniera o

ciencias administrativas, con no menos de 3 aos de experiencia profesional en
herramientas de seguimiento de proyectos en tiempo real.

Experto para asesorar a las direcciones de lnea vinculadas al rea de gastosViceministerio de Economa (Polticas Pblicas, Presupuesto y Programacin
de Inversiones): Economista con no menos de 15 aos de experiencia,
preferiblemente asesorando proyectos con organismos internacionales de
desarrollo en el rea de AFP y no menos de 7 de experiencia comprobada
asesorando en las reas especficas de seguimiento y evaluacin de inversin
pblica y presupuesto.

Experto para asesorar a las direcciones de lnea vinculadas al rea de

ingresos-Viceministerio de Finanzas (Ingresos, Tesorera y Contabilidad
Gubernamental): Economista con no menos de 15 aos de experiencia,
preferiblemente asesorando proyectos con organismos internacionales de
desarrollo en el rea de la AFP y no menos de 7 aos de experiencia comprobada
asesorando en las reas especficas de administracin tributaria, CUT y
contabilidad gubernamental.

10

Experto para asesorar a la DTI en los temas transversales de sistemas e

informtica: Ingeniero de Sistemas o carrera afn con no menos de 15 aos de
experiencia, preferiblemente asesorando proyectos con organismos
internacionales de desarrollo en el rea de AFP y no menos de 7 aos de
experiencia comprobada en las reas especficas de sistema informticos para la
AFP. Sern deseables conocimientos sobre los aspectos de telecomunicaciones
que acompaan las decisiones de modernizacin del los sistemas integrados de
AFP.