En Andrenacci, Luciano, (comp) Problemas de poltica social argentina PrometeoUNGS, Buenos Aires, Octubre 2006

Aproximacin a las teoras de la poltica social a partir del caso argentino1

Daniela Soldano2 y Luciano Andrenacci3
If you forget my name
you will go astray
like a killer whale
drowned in a bay
Bjrk, en Bachelorette

Introduccin
Durante los ltimos veinte aos del siglo XX se registraron importantes cambios
en el funcionamiento de tramas y estructuras sociales de los pases capitalistas, as como
en los modos que en ellos adquieren las intervenciones sociales del Estado. Se puede
encontrar coincidencias en la literatura alrededor de dos conjuntos de cuestiones. En
primer lugar, que los cambios en el funcionamiento de la economa capitalista han
producido transformaciones en los modos de integracin y en los problemas que se
suelen entender como cuestin social. En segundo lugar, que de una poltica social
cuyo centro de gravedad se situaba en la extensin de proteccin pblica a travs del
empleo formal y de grandes instituciones universalistas, se tiende a pasar a otra cuyo
centro de gravedad es la lucha contra la pobreza y el refuerzo de una red de seguridad
mnima por detrs y por debajo del mercado de trabajo.
La literatura suele englobar esos procesos como de crisis y transformacin de un
modelo de dinmica socioeconmica, de produccin y reproduccin de modos de vida,
de regulacin pblica del mercado de trabajo y de la proteccin social, de formas
especficas de gobernabilidad y legitimidad: los aos del Estado Social. El Estado
Social, de manera muy general, supuso un tipo de intervencin estatal en la economa
capitalista tendiente a garantizar un piso homogneo y relativamente alto en las
condiciones de vida de la poblacin a travs de la socializacin o
desmercantilizacin de una parte importante de los costos de reproduccin de
1

Muchas de las ideas que aqu presentamos se deben a cuatro intensos aos de trabajo conjunto (19992002) en la asignatura Teoras de la Poltica Social de la Licenciatura en Poltica Social de la Universidad
Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS); as como a innumerables discusiones con estudiantes que pasaron
por esa materia en 2000, 2001 y 2002; y con estudiantes de posgrado de la Maestra en Polticas Sociales
de la Universidad de Buenos Aires (UBA) 2000 y 2002. Agradecemos tambin a Alberto Barbeito, del
Centro Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas (CIEPP); a Jos Luis Coraggio (UNGS); a
Rosala Corts, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO); a Claudia Danani
(UNGS); a Fernando Falappa (UNGS); a Silvio Feldman (UNGS); a Marisa Fournier (UNGS); a Estela
Grassi (UBA); a Daniel Lvovich (UNGS) y a Adriana Rofman (UNGS), entre muchos ms, por el
comentario y la discusin de muchas de estas ideas en versiones anteriores de este trabajo o en foros
formales o informales.
2
Instituto del Conurbano, UNGS (dsoldano@ungs.edu.ar); Departamento de Poltica y Gobierno,
Universidad Nacional de San Martn (UNSAM) y Facultad de Ciencias Sociales (UBA).
3
Instituto del Conurbano, UNGS (landrena@ungs.edu.ar), Argentina; y Programa de Capacitacin en
Gerencia Social del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES-BID) y el Fondo de
Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), Per (landrenacci@foncodes.gob.pe).
1

individuos, familias y grupos; as como de un conjunto de condiciones estrictas para el

funcionamiento del mercado de trabajo. Estas lgicas constituyeron en gran medida, y
de diferentes modos, objetivos de poltica social en los pases capitalistas desde la
dcada de 1930 hasta la dcada de 1980, desde los Estados de Bienestar de los pases
centrales hasta los Estados Desarrollistas perifricos.
Aunque sea probablemente impropio hablar de un modelo sustituto, resulta
evidente que los Estados Sociales han sufrido importantes cambios en las ltimas
dcadas. La profundidad del proceso de transformacin en los modos de regulacin
pblica del mercado de trabajo; el alcance de la remercantilizacin de la proteccin
social; el surgimiento de estrategias alternativas de gestionar el desenganche entre
empleo formal y proteccin social; la privatizacin parcial o total y la
desuniversalizacin de los esquemas pblicos; la concentracin de esfuerzos en
programas especficos y focalizados de intervencin asistencial; todo muestra el
surgimiento y consolidacin de nuevos modelos de poltica social, relativamente
diferenciados de los predecesores.
Acaso la magnitud del cambio exceda a un enfoque de poltica pblica
tradicional, como sugeriremos aqu. Si se concibe al Estado como un actor homogneo
y externo al mundo social, que slo percibe a las cuestiones socialmente relevantes
como inputs, capaz de negociar con otros actores civiles que se escinden del mundo
social, y de producir polticas pblicas como outputs dirigidos a obtener y garantizar
equilibrios, la dimensin de los cambios contemporneos queda reducida a un dilema de
estrategias tcnicas y de negociacin. Ciertamente, esto es lo que predomina en el
campo de la poltica social contempornea, en particular en la Argentina: tcnicas de
adaptacin del gasto pblico social, estrategias de contencin de un conflicto social
percibido como inevitable, bsqueda de alternativas escindidas del funcionamiento real
del mercado de trabajo.
Sin duda estas estrategias revisten enorme importancia en una coyuntura de
degradacin de las condiciones de vida como la de los ltimos aos. El riesgo es, sin
embargo, no percibir la profundidad del proceso de cambio, la complejidad de las
tramas que lo subyacen; y en consecuencia ni siquiera poder dimensionar las estrategias
de poltica pblica a la trama de actores e intereses en juego, o a las nuevas
singularidades de la cuestin social contempornea. Una perspectiva ms amplia,
sugeriremos, supone ajustar la observacin a los modos en que se produce el proceso de
integracin social, a cmo se define y cambia la aparentemente permanente cuestin
social, y por lo tanto, a cmo se entiende una poltica social que excede una taxonoma
evolutiva de polticas pblicas. Supone adems dejar de pensar en trminos de crisis.
Los cambios estn lo suficientemente consolidados como para suponer que estamos
viviendo una etapa nueva de las economas capitalistas y de los modos de integracin
social; inescindible de unas modalidades de intervencin social del Estado irreductibles
a estrategias de gestin de una crisis coyuntural.
El mundo contemporneo se enfrenta a la paradoja de una integracin fsica,
econmica y cultural con escasos precedentes, y, al mismo tiempo, a la reapertura de un
proceso centrfugo en los modos de integracin social, similar quizs a la que llevaba a
conjeturar a mile Durkheim acerca de las formas de la solidaridad social. Esto no
constituye una exageracin. Est presente tanto en el redescubrimiento de la
marginalidad urbana en pases centrales, como en la nueva dureza de la pobreza
perifrica; en la persistencia de desigualdades socioeconmicas estructurales, como en
la fuerte segmentacin socioespacial de nuevo tipo en las ciudades. Desde este punto de
vista la poltica social predominante en el mundo contemporneo un conjunto de
estrategias tendientes a contener las consecuencias de la absorcin diferenciada del

mercado de trabajo, de bajo costo relativo y rpidamente ejecutables constituye un

elemento inseparable del proceso de desintegracin social, cuya dimensin fallamos en
comprender desde un enfoque analtico simplista de la polticas pblicas.
La Argentina es, al mismo tiempo que un ejemplo ms de esto, un caso lmite.
De los desarrollismos perifricos, fue uno de los ms capaces de crear un mercado de
trabajo capitalista, garante de condiciones de vida relativamente homogneas y altas
para un sector numricamente predominante de la poblacin. Protagonista asimismo de
una de las crisis ms profundas de las naciones perifricas a fines del siglo XX, la
metamorfosis de los regmenes de integracin social y las modalidades de la poltica
pblica fueron singularmente rpidas y dramticas. En semejante contexto, tanto la
poltica social del siglo XX argentino como sus cambios recientes, argumentamos, no
han sido comprendidas de manera suficientemente sistemtica.
En este trabajo formalizamos unas hiptesis conceptuales que nos han servido
para abordar esta cuestin en el campo acadmico; y que pretenden tanto dar cuenta de
algunos de esos dficits como servir al abordaje de las singularidades del proceso
contemporneo.
Para ello, en primer lugar, nos aproximaremos a las teoras de la poltica social
desde la produccin que ha discutido a la poltica social argentina en los ltimos aos.
All veremos que los estudios han incorporado, de manera paralela a la profundizacin
de los cambios en la estructura social y en los modos de intervencin del Estado, una
visin crecientemente compleja del problema. El punto de referencia de casi todos los
estudios, como veremos, tanto en calidad de horizonte conceptual como en calidad de
horizonte ideolgico, sigue siendo el Estado Social. En el segundo apartado, por lo tanto
ofrecemos una mirada sobre el Estado Social dirigida a ordenar la historia de la
poltica social como condicin de comprensin de la especificidad de nuestra propia
poca. En tercer lugar presentaremos nuestras propias hiptesis, con cierto nivel de
ambicin: que constituyan un modo til de abordar la problemtica de la poltica social
argentina, tanto en perspectiva histrica como en clave contempornea.
Las teoras de la poltica social en el debate argentino
En la Argentina no hay trabajos sistemticos que hayan reconstruido la historia
de la poltica social como historia de un Estado Social o Estado de Bienestar. Las
monografas de historia de aspectos especficos o etapas precisas de la poltica social
argentina son escasas; y hay amplias zonas de vaco historiogrfico, especialmente para
la segunda mitad del siglo XX. Quiz la forma en que se gesta el Estado Social
argentino y el enorme dramatismo de los cambios de rgimen poltico por los que
atraves contrastantes con la relativamente menor importancia de problemas sociales
tales como la desigualdad de ingreso, el desempleo o la pobreza hayan restado inters
al enfoque de poltica social. De todas maneras, tambin en los pases centrales la
preocupacin por reconstruir la historia de la poltica social fue activada por la propia
crisis de los Estados de Bienestar.
La produccin local parece ser paralela al redescubrimiento de la cuestin
social contempornea que hace la propia transicin a la democracia a partir de 1983, y
ms claramente luego de las sucesivas crisis macroeconmicas que el pas vive desde
1984. Antes del blackout acadmico que signific la dictadura militar, los estudios del
sistema de seguros sociales o de la poltica laboral parecen haber sido inescindibles, por
ejemplo, de los anlisis de la relacin Estado-sindicatos. Los estudios sobre el sistema
de salud, el sistema educativo, o la poltica asistencial, seguan carriles temticos y

disciplinarios no cruzados por enfoques de poltica social con pretensin abarcativa.

Resulta lcito argumentar, pues, que el debate acadmico de poltica social es reciente y
constituye un campo abierto.
Cmo ha recortado y definido la literatura argentina, desde el 83, a la poltica
4
social ? Una forma extendida ha sido considerar polticas sociales a las formas
secundarias de distribucin del ingreso o formas redistributivas (por oposicin a las
primarias, distributivas, que seran estrictamente econmicas) 5. Bajo este rubro se
suelen incluir tres grandes campos de poltica: el del sistema de seguridad social (en
Argentina esencialmente el sistema de pensiones de retiros e invalidez o sistema
previsional y el de seguros de salud u Obras Sociales); el campo de las grandes
instituciones pblicas universales (la salud pblica, el complejo educativo pblico); y
las intervenciones pblicas puntuales sobre individuos o grupos de riesgo (la poltica
asistencial propiamente dicha). Estos enfoques contribuyeron a delimitar por primera
vez, en forma de taxonomas de la poltica pblica, el campo de discusin de la poltica
social en la Argentina.
En la versin probablemente ms sugerente de este modo de ver la poltica
social, Ernesto Isuani distingua desde el CIEPP (Centro Interdisciplinario para el
Estudio de Polticas Pblicas), en la Argentina previa a la dcada de 1990, la poltica
social de la poltica econmica, llamndole Estado de Bienestar a la primera y
Estado Keynesiano a la segunda. El Estado de Bienestar (EB) apareca como un
conjunto de instituciones pblicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida
de la fuerza de trabajo o de la poblacin en su conjunto y a reducir las diferencias
sociales ocasionadas por el funcionamiento del mercado. Ellas operaran en el terreno
de la distribucin secundaria del ingreso mediante transferencias monetarias directas
(pensiones, prestaciones por desempleo o asignaciones familiares) o indirectas (subsidio
a productos de consumo bsico), provisin de bienes (programas de complementacin
alimentaria) y prestacin de servicios (educacin o salud). El establecimiento de
regulacin protectoras de las condiciones de trabajo (higiene en fbricas), del medio
ambiente o de la calidad de bienes y servicios, es finalmente otro instrumento del EB6.
La lgica de desarrollo del EB haba sido determinada por la doble necesidad de
mantenimiento del orden social y de generacin de legitimidad para el Estado
capitalista. La institucin central del EB de Isuani era, naturalmente, el sistema de
seguros sociales. De all la centralidad de la figura del canciller Otto Von Bismarck y de
la poltica social del Imperio Prusiano, que en las ltimas dos dcadas del siglo XIX
crea un esquema de seguros contra riesgos de la vida activa (accidentes de trabajo,
enfermedad, vejez y muerte) a escala nacional y regulado, por primera vez,
directamente por el Estado. El Estado Keynesiano (EK), mucho ms reciente como
esquema de poltica pblica, estaba compuesto por un conjunto de instrumentos de
regularizacin anticclica de las fluctuaciones de la economa (polticas fiscal, monetaria
y crediticia). Para Isuani, en 1991 todo pareca indicar que mientras el EK fue un
perodo en el desarrollo del capitalismo que acab minando la lgica de acumulacin
del capital, el EB lo antecedi, creci enormemente a su amparo y est en condiciones
de sobrevivir sin l7.
4

Presentamos aqu una sntesis de los abordajes ms difundidos, sin pretensin de exhaustividad.
Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias tpicas de intervencin; Buenos Aires,
CEAL, 1989; ISUANI, Ernesto: Bismarck o Keynes: quin es el culpable?; en ISUANI, Ernesto; LO
VUOLO, Rubn y TENTI FANFANI, Emilio: El Estado Benefactor. Un paradigma en crisis; Buenos
Aires, Mio y Dvila/CIEPP, 1991.
6
ISUANI (op. cit.), p. 11.
7
Idem, p. 24.
5

Contemporneamente a Isuani, otros trabajos contribuyeron a relativizar esta

taxonoma, en la direccin de entender a la poltica social como un complejo de
intervenciones en el seno de las cuales resultaban inescindibles los roles de la poltica
econmica y de la poltica social. En ese sentido fueron los trabajos de Rosala Corts y
Adriana Marshall, que propusieron el concepto de intervenciones sociales del Estado
(ISE), caracterizadas por la regulacin directa o indirecta que stas ejercen sobre las
condiciones de uso de la fuerza de trabajo8. En trabajos previos Adriana Marshall haba
puesto en relacin al mercado de trabajo y los aspectos de la poltica social que
constituan el salario indirecto9. Se haca cada vez ms evidente, entre los 80 y los
90, la dificultad de aislar a las polticas pblicas, entendidas como intervenciones
puntuales, del vacilante universo de modos de vida de los asalariados.
En Corts y Marshall la poltica social refera a los instrumentos estatales de
regulacin de la fuerza de trabajo, las condiciones de vida y el conflicto social.
Emergan la legislacin del trabajo, las polticas laborales en general, la provisin
estatal de bienes, servicios y transferencias, y el complejo de seguridad social. La
poltica social pautaba las condiciones de uso de la fuerza de trabajo, estableciendo las
garantas de su propia reproduccin.
Ya entrados los aos 1990 aparece una segunda generacin de los trabajos del
CIEPP10, especficamente orientados a identificar el proceso de cambio en el complejo
de poltica social de la Argentina. Estos trabajos situaron por primera vez de manera
sistemtica a la Argentina en el debate internacional sobre la poltica social de fines del
siglo XX, que es precisamente un debate alrededor de la crisis y/o la transformacin del
complejo del Estado de Bienestar. Para los investigadores del CIEPP 11 la intervencin
del Estado capitalista busca obtener la continuidad de la acumulacin y de la
legitimacin, determinando tipos histricos de capitalismo. Lo especfico del Estado
de Bienestar, como tipo histrico del capitalismo, es que obtiene la reproduccin
sistmica a travs de una forma regulatoria que funciona como contra-control poltico
de los principios del libre mercado, alimentando un crculo virtuoso de crecimiento
econmico combinado con integracin relativamente masiva de la poblacin a las
relaciones salariales capitalistas. La crisis de los Estados de Bienestar se abri, sin
embargo, cuando las intervenciones pblicas (crisis fiscal del Estado, cada de las tasas
8

Ver CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Growth Model, State Social Intervention and Labour
Regulation - Argentina, 1890-1990; Ginebra, International Institute for Labor Studies, 1991; aparecido en
Argentina como CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Estrategias econmicas, intervencin
social de Estado y regulacin de la fuerza de trabajo. Argentina 1890-1990; en Estudios del Trabajo n 1;
Buenos Aires, primer semestre de 1991; y CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Poltica social y
regulacin de la fuerza de trabajo; en Cuadernos Mdico-Sociales n 65-66; Rosario, 1993.
9
Ver MARSHALL, Adriana: El mercado de trabajo en el capitalismo perifrico. El caso de Argentina;
Santiago de Chile, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), 1978; MARSHALL,
Adriana : El salario social en la Argentina; en Desarrollo Econmico; vol. 24, no. 93; Buenos Aires,
abril-junio de 1984; MARSHALL, Adriana: Polticas pblicas y transferencia de ingresos: el salario
indirecto antes y despus de 1976; Documento de Investigacin n 34; Buenos Aires, Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), noviembre 1985; y MARSHALL, Adriana:
Distribution du revenu, march intrieur et croissance en Argentine ; en Travail et Socit vol. 13, n 1;
Ginebra, enero de 1988.
10
Ver la segunda versin de LO VUOLO, Rubn y BARBEITO, Alberto: La nueva oscuridad de la
poltica social. Del Estado populista al neoconservador; Buenos Aires-Madrid, CIEPP-Mio y Dvila,
1998 (la primera versin es de 1995); y luego LO VUOLO, Rubn; BARBEITO, Alberto; PAUTASSI,
Laura y RODRGUEZ, Corina: La pobreza de la poltica contra la pobreza; Buenos Aires - Madrid,
Mio y Dvila-CIEPP, 1999.
11
La literatura que eligen es ESPING-ANDERSEN, Gsta: Los tres mundos del Estado de Bienestar;
Valencia, Alfons el Magnnim, 1993; Habermas (op. cit.); LUHMANN, Niklas: Political Theory in the
Welfare State; Berlin Nueva York, Walter De Gruyter, 1990; OCONNOR, James: The Fiscal Crisis of
the State; Nueva York, St. Martins Press, 1973; y OFFE (op. cit.).
5

de rentabilidad) comenzaron a comprometer tanto la obtencin de legitimidad como la

continuidad del proceso de acumulacin. El modo hegemnico de enfrentar esta crisis
fue restaurar la capacidad de autogobierno de los sistemas privilegiando el imperativo
de la acumulacin y retrayendo la intervencin social del Estado.
La Argentina produjo, para Lo Vuolo12, un hbrido institucional de Estado de
Bienestar que combinaba formas universalistas y corporativas de proteccin social,
outputs de un sistema poltico autoritario y poco proclive a la negociacin entre la
totalidad de los actores colectivos y grupos de inters. Entre la posguerra y mediados de
la dcada de 1970, el Estado de Bienestar argentino se fund en dos manos
combinadas. La mano derecha se plasm en una economa poltica de sustitucin de
importaciones que implicaba transferencias del sector exportador al sistema urbanoindustrial, incluyendo pleno empleo y niveles salariales altos destinados a sostener la
demanda efectiva a travs del consumo, lo que Lo Vuolo denomina lectura populista
de la demanda efectiva keynesiana.
La mano izquierda operaba en tres lgicas cuyas bases fueron establecidas,
precisamente, entre 1943 y 1955. El sistema previsional, una parte importante del
sistema de salud y las asignaciones familiares funcionaban como una suma de cuerpos
autnomos de seguro social, financiado por cotizaciones. Este modo de organizacin
preservaba el estatus diferencial derivado de la posicin relativa de los asalariados en el
mercado de trabajo. Al mismo tiempo, el sistema educativo y el sistema bsico de salud
eran ofrecidos sobre bases universales (aunque este ltimo tendiese a especializarse en
la atencin de sectores no sindicalizados) y financiados por rentas generales. Por ltimo,
una serie de polticas focalizadas de vivienda combinaba recursos provenientes de
cotizaciones y de subsidios pblicos; mientras que polticas de asistencia social
residuales operaban sobre los casos de extrema pobreza a manera de intervenciones de
caridad. La expansin de este sistema, en tales condiciones, no se realizaba a travs de
la extensin cuantitativa de derechos bsicos universales, sino a modo de imitacin de
privilegios entre asalariados cubiertos por los complejos de seguro de las diferentes
ramas. As, los sectores ms rezagados obtenan, a travs de negociaciones
particularistas con el Estado, un enganche parcial con los sectores que gozaban de
mayores privilegios.
Ambas manos se combinaban, finalmente, a travs de sistemas de sostnindexacin de salarios, de la absorcin en el sector pblico de la mano de obra
excedente, de la proteccin del mercado domstico y de la provisin pblica de insumos
y servicios a precios subsidiados. A diferencia de otros Estados de Bienestar ms
estables y homogneos, estas combinaciones no se fundamentaban en compromisos
entre sectores con la mediacin del Estado, sino en pseudocompromisos que
privatizaban partes del gasto pblico a travs de negociaciones bilaterales entre el
Estado y determinados grupos de inters, generando ventanas que atendan a intereses
particulares, cajas desarticuladas e independientes de las restricciones del
financiamiento global. Entre 1955 y 1976, la alta inestabilidad poltica generada por
sectores que competan de manera no cooperativa en un juego de suma cero por
pedazos de tutela estatal agrav esta lgica compleja sin alterar en sustancia los
principios de organizacin del hbrido.
Mientras tanto, la creciente importancia de la poltica asistencial en el conjunto
de polticas sociales comenzaba a ser evidente. En los aos 90 tambin, aparecen una
serie de trabajos orientados a dilucidar las consecuencias de los cambios que colocan a
la poltica asistencial en el centro de la poltica social argentina. Estela Grassi, Susana
12

LO VUOLO, Rubn: Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integracin social y
democracia; en BARBEITO y LO VUOLO (1998, op. cit.).
6

Hintze y Mara Rosa Neufeld13 en un trabajo que se convirti en referencia ineludible

para el perodo, indagaron en torno a la gnesis y las caractristicas del nuevo Estado
asistencialista, sosteniendo que se trataba del resultado de la crisis global del modelo
social de acumulacin y de los intentos por contrarrestar sus efectos. El modelo
emergente, denominado por las autoras neoliberalismo neoconservador, haba puesto
en marcha un nuevo dispositivo legitimador en el que las polticas sociales focalizadas
(con todos sus efectos en trminos de deconstruccin de ciudadana social) ocupaban un
lugar hegemnico.
Avanzando sobre la singularidad de un neoasistencialismo crecientemente
hegemnico en el campo de la poltica social, Claudia Danani 14 puso de manifiesto hasta
qu punto las disputas terico-conceptuales y tcnico-polticas del campo constituan a
la propia poblacin objeto de la intervencin. En efecto, ubicadas en el centro mismo
del orden social las polticas sociales constituyen elementos axiales en la produccin y
reproduccin del mismo, al tiempo que responden de manera ms o menos explcita a
proyectos socio-poltico en pugna. En este sentido, operando centralmente en el
momento de la distribucin secundaria del ingreso, las polticas sociales son
constitutivas del rgimen social de acumulacin impactando directamente en las
condiciones de vida (y en la reproduccin de la vida en sentido amplio) y, por ende, en
la regulacin de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo15.
El problema del neoasistencialismo es de particular importancia, lgicamente,
para el campo del Trabajo Social. Para Margarita Rozas Pagaza el Estado constituye
formas de institucionalidad a partir de las condiciones exigidas por el proceso de
acumulacin capitalista; lo que a su vez, del mismo modo sugerido por Danani, define
los trminos sobre los cuales se desarrolla la cuestin social16. As, dicha
institucionalidad social, que se genera a partir de la estructuracin de dispositivos,
reglas de juego y decisiones y relaciones entre los actores define la funcin social del
Estado y, en consecuencia, orienta las respuestas a dicha cuestin social, clasificndolas
como problemas sociales, y jerarquizando su importancia, en el contexto de luchas
sociales17. Tanto la definicin como la solucin de problemas sociales y la bsqueda
del bien comn a travs de la poltica social ocurren de manera y en la medida que las
intervenciones no afectan de manera crtica al funcionamiento del sistema.
Lo que caracteriza a la cuestin social contempornea y las formas de
institucionalidad que la definen es la tendencia al establecimiento de concepciones
estticas de los problemas sociales. Estos problemas, del mismo modo que proponen
Lo Vuolo et altrii,18 son percibidos como necesidades puntuales de carcter transitorio
que no constituyen un producto de la forma de organizacin de la sociedad y que
13

Ver GRASSI, Estela; HINTZE, Susana y NEUFELD, Mara Rosa: Polticas Sociales, crisis y ajuste
estructural; Buenos Aires, Espacio Editorial, 1994.
14
Ver DANANI, Claudia: Algunas precisiones sobre la poltica social como campo de estudio y la
nocin de poblacin-objeto; en HINTZE, Susana (organizadora): Polticas sociales: contribucin al
debate terico-metodolgico; Buenos Aires, CEA/UBA, 1996.
15
Al cierre de esta edicin se publicaba LINDENBOIM, J. y DANANI, C.: Entre el trabajo y la poltica.
Las reformas de las polticas sociales argentinas en perspectiva comparada; Buenos Aires, Editorial
Biblos, 2003, que presumimos avanza en estos sentidos.
16
ROZAS PAGAZA, Margarita: La intervencin profesional en relacin con la cuestin social. El caso
del trabajo social; Buenos Aires, Espacio, 2001. Es la publicacin de su tesis de Doctorado en Servicio
Social, defendida en 2001 en la Pontificia Universidad Catlica de So Paulo, Brasil. Junto con el trabajo
de PARRA, Gustavo: Antimodernismo y Trabajo Social; Buenos Aires, Espacio, 2001; constituyen a mi
entender los dos esfuerzos ms importantes de abordaje terico de los problemas del campo del trabajo
social en la Argentina.
17
ROZAS PAGAZA (op. cit.), p. 14.
18
Ver LO VUOLO, Rubn, BARBEITO, Alberto, PAUTASSI, Laura, RODRGUEZ, Corina: La
pobreza ... de la poltica contra la pobreza; Buenos Aires, Mio y Dvila- Ciepp, 1999
7

pueden ser resueltas con estrategias de intervencin cuyo ncleo problemtico esencial
es la determinacin de las modalidades de gerenciamiento ms apropiadas.
Desde fines de la dcada del 90 los ncleos problemticos que la literatura en
poltica social releva adquieren densidad y refinamiento en torno a dos cuestiones. Por
un lado, se insiste sobre la imposibilidad de pensar en estrategias racionales de
intervencin sobre la degradacin de las condiciones de vida de la poblacin que tomen
a la poltica macroeconmica como dato y a la poltica social como intervencin
estrictamente remedial y/o compensatoria. Por otro lado, el propio conjunto de nuevas
polticas asistenciales es puesto en tela de juicio en su relativa irracionalidad: su
tendencia a la fragmentacin, su incompleta comprensin de la complejidad de las
tramas de la poltica pblica, sus estrategias de descentralizacin, privatizacin y
focalizacin perversas.
La divisin entre poltica econmica y poltica social, en el contexto de una
crtica al neoasistencialismo contemporneo, es el objeto de preocupacin del trabajo de
Jos Luis Coraggio19. Para este ltimo, polticas sociales y polticas econmicas son dos
modalidades, separables slo parcialmente por tcnicas y saberes especializados, de
organizar las condiciones de vida de la poblacin, la calidad y extensin de sus
derechos, los modos de integracin social. La definicin cada vez ms habitual de
poltica social, como conjunto de intervenciones dirigidas estrictamente al bienestar
de la poblacin, est anclada para Coraggio en una divisin tajante respecto de una
poltica econmica cuyos fines no seran el bienestar, cuyas leyes seran propias y cuyas
esferas deberan permanecer excluidas de la intervencin pblica. En el mundo
poskeynesiano la poltica social acenta ms que nunca, as, su carcter reparatorio y/o
compensatorio de un mercado singularmente fragmentado, constituyndose casi
exclusivamente en poltica dirigida a aliviar la pobreza. Abandona as el objetivo otrora
central de reintegrar la sociedad, moderando las diferencias extremas, para operar en el
terreno de la legitimacin a la distribucin de ingresos y de propiedad que realiza el
sistema econmico. Es en ese contexto que Coraggio presenta el proyecto de un
conjunto de polticas socioeconmicas tendientes a desarrollar una economa
popular, del trabajo o social, formas de economa capaces crear tejido social
solidario, en lugar de intervenciones enderezadas a compensar necesidades insatisfechas
en receptores pasivos de poltica pblica.
Como se sostuvo anteriormente, otro trabajo de referencia clave es el de Lo
Vuolo et altrii20 en el que se sostiene que la pobreza, como categora socioeconmica,
es un terreno de disputa discursiva y poltica. Trabajando a partir de una definicin
amplia de pobreza (entendida como una forma de vida caracterizada por el acceso
insuficiente a ciertos elementos bsicos para el logro del bienestar) los autores proponen
sustituir las definiciones subjetivistas (ligadas a los procesos perceptivos de los
pobres) por otra, centrada en la descripcin de las condiciones del medioambiente que
signa a las condiciones de vida. En otras palabras un concepto de pobreza estrechamente
vinculado al de bienestar, a partir del cual queda definido un campo de actuacin ms
amplio para las intervenciones sociales del Estado que aquel que subyace a las
intervenciones compensatorias basadas en la idea de reparacin de daos.
En efecto, la forma que adquiri el complejo de polticas (cuya crtica confiere
razn de ser al libro) produjo, recurrentemente, intervenciones poco estratgicas que
amarraron a las personas en la situacin de carencia; a la vez que perfeccionaron los
dispositivos de discriminacin entre pobres merecedores y no merecedores de
19

Ver CORAGGIO, Jos Luis: Poltica social y economa del trabajo. Alternativas a la poltica
neoliberal para la ciudad; Buenos Aires-Madrid, UNGS-Mio y Dvila, 1999, captulo I.
20
LO VUOLO et altrii (1999, op. cit.)
8

asistencia. No obstante, resulta interesante remarcar, que la polticas sociales dedicadas

a luchar contra la pobreza no se agotan en los programas focalizados sino que
involucran a todas las polticas que distribuyen capacidad de demanda en las
personas, sea regulando la distribucin del ingreso monetario como pautando la
distribucin de la moneda social, es decir, aquellos bienes y servicios sujetos a algn
rgimen de desmercatilizacin.
Un concepto estrecho de pobreza, como el que impregna las definiciones
hegemnicas, dispone un campo acotado de intervencin y consolida, como ya se ha
dicho, un modo de regulacin esttico e infructuoso. Para Lo Vuolo, et altrii la
Argentina constituye el prototipo de pobreza de la poltica contra la pobreza, en la
medida en que las formas de intervencin operan a partir de una definicin sesgada de
la cuestin social que da origen a una forma de regulacin esttica. En la
consolidacin de dicho modo de regulacin han jugado un importante rol organizador
las visin tcnico-liberal y caritativa del campo de las polticas sociales
contemporneas.
Los modos de regulacin esttica no tienen como objetivo superar el problema
sino gestionarlo, a fin de que quede resguardado el principio de organizacin social y
el resto de la sociedad en su conjunto. Por el contrario, un concepto amplio de
pobreza habilita a intervenir sobre las trayectorias hacia la pobreza. Buena parte del
libro tiene como objetivo presentar un concepto de pobreza frtil para dar cuenta de los
procesos de cambio en la estructura social Argentina. En ese sentido, los autores se
abocan a calibrar las categoras de precariedad laboral y vulnerabilidad social,
sosteniendo que ambas expresan las formas que adquirido la cuestin social en
Argentina contempornea.
Finalmente, la adopcin de dicho concepto amplio y dinmico posibilitara el
despliegue de un rgimen de coberturas tambin amplias con finalidades preventivas
que operara, centralmente, sobre el medioambiente, creando arreglos institucionales
inclusivos. La propuesta central de los autores se aboca a la construccin de una red de
seguridad en los ingresos basada en la nocin de ingreso ciudadano, construccin que
implica la promocin de un nuevo sistema de conceptos y valores sobre la pobreza y
que asume el protagonismo de las polticas econmicas en la determinacin de la forma
de la cuestin social y, por ende, en su transformacin.
Otra perspectiva relevante para el anlisis del campo y la crtica al sesgo
neoasistencialista de las polticas sociales contemporneas se despliega en el libro de
Fabin Repetto21. Este trabajo propone un enfoque poltico-institucional para el anlisis
de la gestin pblica dirigiendo el foco de inters hacia la centralidad de las polticas
contra la pobreza en el mapa de intervenciones sociales del Estado latinoamericano
durante los ochenta y noventa. Partiendo del supuesto de que las polticas pblicas
constituyen un interesante punto de mira para reconstruir las relaciones Estado-sociedad
y las interacciones entre los distintos actores el modelo conceptual de Repetto propone
reconstruir la forma de la matriz poltica, los actores, las instituciones en tanto reglas de
juego y las capacidades institucionales del Estado. El modo en que la poltica y la
estructura socioeconmica se relacionan mutuamente a travs de la interaccin de los
principales actores en el marco de una cierta matriz poltica, impactar en trminos de
restricciones y estructura de incentivos en el plano ms especfico de las polticas
pblicas22.

21

REPETTO, Fabin: Gestin pblica y desarrollo social en los noventa. Las trayectorias de Argentina y
Chile. Buenos Aires, Prometeo, 2002.
22
REPETTO (op.cit.) p. 23
9

Abocado a analizar la dinmica poltica y los cambios socioeconmicos en

Argentina y Chile de los ltimos 25 aos, el autor propone hiptesis explicativas acerca
de la descomposicin de la matriz de centralidad estatal que dio lugar a reglas de juego
y entramados institucionales novedosos. El caso argentino muestra la construccin de
una nueva institucionalidad y un nuevo mapa de actores estratgicos tras el cambio en
las reglas de juego: en el campo de la poltica, la democracia; en el socioeconmico, las
reformas estructurales. La nueva institucionalidad circunscribi las polticas contra la
pobreza a una oferta creciente de programas focalizados -primero improvisados y luego
descoordinados- pero siempre ineficientes a la hora de reintegrar sujetos. La capacidad
de gestin pblica (administrativa y poltica) del Estado en la arena de las
intervenciones sociales se ha visto severamente limitada, operando sobre una
institucionalidad que fomentaba la exclusin social y obstaculizaba la coordinacin de
sectores y juridicciones; una estrategia acotada, en trminos del autor.
Como consecuencia de la baja capacidad de gestin pblica, las polticas contra
la pobreza exhibieron un mal desempeo de las instituciones pblicas estatales:
asignacin de recursos ineficiente (o poco eficiente), segmentacin de la cobertura,
incoherencias reiterados (o como rasgo dominante) pero sobre todo, inadecuacin a las
caractersticas del ncleo duro de la pobreza (a juicio del autor, los problemas de
consecucin de ingreso)
Por ltimo, los trabajos ms recientes en clave terica han tendido a refinar los
estudios en trminos de poltica social, apartndolos del anlisis de polticas pblicas
hacia una mirada ms decididamente comprehensiva de la relacin entre cuestin social
y poltica social. Para Estela Grassi23 los problemas sociales expresan, en ltima
instancia, la tensin fundante o constitutiva de las sociedades capitalistas occidentales:
igualdad-autonoma jurdico-poltica versus desigualdad-heteronoma socioeconmica.
Pero la forma en que estos problemas se presentan (se definen, se contextualizan, se
conjeturan sus causas y se anticipan sus soluciones) refleja al mismo tiempo las
condiciones de hegemona imperantes en esa organizacin social en ese momento 24. Si
la tensin fundante explica la cuestin social, las formas que esta toma dependen de
coordenadas espacio-temporales precisas en las que se conjugan modos de produccin y
modos de dominacin.
La poltica social del Estado es, para Grassi, el conjunto de regulaciones de la
vida social referidas a la participacin en la produccin y reproduccin ampliada de la
vida25. Se trata de una reproduccin que excede a la sobrevivencia fsica, regenerando a
cada vez las reglas y roles que presiden la vida de los sujetos en una sociedad capitalista
moderna. Estas regulaciones de la poltica social configuran un orden poltico que, ms
all de los sectores respectivos, habilita/inhabilita determinadas condiciones de lucha
23

Ver GRASSI, Estela: Procesos poltico-culturales en torno al trabajo. Acerca de la problematizacin de

la cuestin social en la dcada del 90 y el sentido de las soluciones propuestas; en Sociedad n 16;
Buenos Aires, noviembre de 2000. Se trata de una sntesis de los argumentos centrales de la tesis doctoral
de Grassi: Polticas y problemas sociales en la construccin del Estado neoliberal asistencialista (19901998). Aportes a la antropologa poltica en la Argentina; Buenos Aires, Facultad de Filosofa y Letras de
la Universidad de Buenos Aires, 1999. Estas ideas fueron sistematizadas en GRASSI, Estela: Polticas y
problemas sociales en la sociedad neoliberal. La otra dcada infame (I); Buenos Aires, Espacio, 2003.
24
Grassi parte de esa constatacin para asegurar que el neoasistencialismo de la poltica social argentina
en los aos 90 surge de la disociacin de considerar a la pobreza como problema social, pero considerar
al empleo como un problema estrictamente econmico (de agregados en el mercado de trabajo). En
realidad esto es vlido para cualquier problema en una organizacin social, es decir para cualquier
problema poltico, en la medida en que su existencia objetiva es menos importante que la manera en que
se devela y se problematiza; o que, siguiendo el tradicional modelo del anlisis de polticas pblicas,
un problema se transforma en cuestin y a partir de all en poltica pblica.
25
GRASSI (2000, op. cit.) p. 68.
10

social (qu es lo legtimamente reivindicable y por quines) y habilita/inhabilita

determinadas condiciones de intervencin y capacidad de imposicin poltica (cules
son las intervenciones legtimas del Estado y en qu mbitos)26. Reside all una clave
importante de la poltica social, ya sealada por Danani y Rozas Pagaza (ver ms arriba)
e insuficientemente explorada en abordajes tericos. La poltica social refleja los
problemas sociales (las formas en que se manifiesta la cuestin social) y a la vez
contribuye a producirlos.
En Grassi, entre la tensin fundante y la poltica social hay arreglos
transitorios que se expresan en formas de Estado capaces de conjurar las crisis de
legitimidad provocadas por la irresolubilidad estructural de la tensin fundante. Por la
naturaleza del Estado capitalista, estas soluciones son lgicamente coyunturales, aunque
esa coyuntura pueda ser relativamente larga. El Estado de Bienestar fue (o sigue siendo)
probablemente uno de esos arreglos, en la medida en que, a travs de la estatalizacin
de aspectos importantes del proceso de integracin social y la expansin de la
proteccin social siguiendo las formas del derecho de ciudadana, resolvi
momentneamente las tensiones de la cuestin social moderna, tal como se presentaba a
principios del siglo XX.
Como se ve, el Estado Social y la sociedad salarial, que se los conciba en crisis o
en vas de metamorfosis definitiva, siguen siendo el horizonte desde el cual las teoras
de la poltica social abordan la problemtica contempornea, como punto de referencia
conceptual o incluso como clivaje ideolgico desde el cual se juzga el presente. En lo
que sigue, proponemos volver pues la mirada hacia el Estado Social.
La poltica social del Estado Social
Las polticas sociales suelen ser identificadas como aquellas polticas pblicas
que tienen un objeto de intervencin comn, lo social, que les otorga cierta
especificidad. Cules son los confines de lo social es, sin embargo, un aspecto tan
debatido como histricamente cambiante. Si se toma como parmetro a las polticas
pblicas que son presentadas como sociales y a las disciplinas acadmicas que las
estudian, en la mayor parte del mundo occidental capitalista contemporneo se abarca
bajo el concepto de poltica social a todas aquellas intervenciones pblicas que regulan
las formas en que la poblacin se reproduce y socializa (sobrevive fsicamente y se
inserta en el mundo del trabajo y en el espacio sociocultural del Estado-nacin); y que
protegen a la poblacin de situaciones que ponen en riesgo esos procesos. Suelen
comprehenderse as los grandes universos del empleo, la educacin, la salud, los
sistemas de seguridad social y la asistencia social.
Aunque muchos de estos modos de intervencin e instituciones de esas
caractersticas existen desde siempre, este tipo de poltica social inseparable del mundo
del empleo capitalista tiene fuertes clivajes temporales y espaciales. Se consolida como
complejo relativamente coherente e integrado de polticas en el Estado Protector, Estado
Social o Estado de Bienestar, segn los modos en que la literatura denomina a las
formas dominantes de intervencin social del Estado capitalista durante el siglo XX 27.
26

Ibidem.
Un excelente resumen en castellano de estas formas dominantes en PIC, Josep: Teoras del estado de
bienestar; Mxico, Siglo XXI, 1990; y ALONSO, Luis Enrique: Trabajo y ciudadana. Estudios sobre la
crisis de la sociedad salarial; Madrid, 1 de mayo Trotta, 1999. Fue en realidad la crisis del Estado
Social, desde fines de los aos 1970, la que desencaden una creciente curiosidad por sus caractersticas y
su gnesis. Ms de veinte aos despus, la literatura tiende a ver en la crisis ms bien un largo y lento
proceso de reformas ms o menos importantes, tan largo y lento como haba sido la propia gnesis. Ver
27

11

Los elementos que los enfoques en ciencias sociales considerarn caractersticos de un

Estado Social aparecen en Europa Occidental durante las ltimas dcadas del siglo XIX.
Se transforman en rasgos dominantes de la poltica social, en los dos continentes
occidentales, luego de la crisis financiera de 1929-30; y se consolidan como tales
despus del fin de la Segunda Guerra Mundial. Aunque la literatura los muestra en crisis
y metamorfosis desde fines de los aos 1970, se podra argumentar que siguen siendo
un patrn de referencia ineludible para comprender la poltica social moderna.
Un modo de ingresar a la problemtica de la delimitacin conceptual del campo
de la poltica social es intentando separar aquello que constituye lo especfico de la
poltica social de aquello que constituye lo especfico de la poltica social del Estado
Social. En la comprensin analtica de este ltimo, un sinttico trabajo de construccin
de tipos ideales tiene amplia aceptacin28, en cierto modo continuacin y
reacondicionamiento del modelo clsico de Richard Titmuss29. Para Gsta EspingAndersen las dinmicas del Estado, el mercado y la institucin familiar se conjugaron,
de diferentes maneras, produciendo tres regmenes de capitalismo de bienestar.
Estos tres regmenes se caracterizaron por modalidades de estratificacin social
diferencias de estatus y clase habilitados por el conjunto de derechos sociales y por
grados de desmercantilizacin niveles de independencia de la poblacin respecto de
los ingresos monetarios provenientes del mercado de trabajo.
Cuadro n 1: Los tres regmenes del Capitalismo de Bienestar en Esping-Andersen
Tipo
estratificacin
social

Rgimen socialdemcrata
de Tendencia
a
una
homogeneidad
relativa;
derechos sociales amplios
de base ciudadana

Grado
de Alto
desmercantilizacin
Sujeto
de
la Ciudadano
proteccin social

Rgimen corporativo
Tendencia
a
una
heterogeneidad
regulada.
Derechos
sociales
diferenciados segn tipo de
insercin en el mercado de
trabajo
Medio (fragmentado segn
tipo de insercin en el
mercado de trabajo)
Trabajador (en general,
asalariado formal)

Rgimen residual
Tendencia
a
una
segmentacin
relativa.
Derechos sociales limitados
de base ciudadana
Bajo
Individuos o grupos de
riesgo (en general, de
ingresos bajos, irregulares o
insuficientes)

El valor del modelo de Esping-Andersen, a pesar de su relativo esquematismo,

residi en su invitacin a pensar a la poltica social en funcin de la trama poltica y
socioeconmica en los capitalismos del siglo XX. Aunque, como ha sido sealado 30, el
trabajo por tipos ideales dificulta su extensin a regmenes nacionales con otras
complejidades, la inclusin de modalidades diversas de desmercantilizacin permiti
poner de relieve la vinculacin existente entre estrategias pblicas tan distantes como el
residualismo norteamericano y el universalismo britnico y escandinavo. Invit, al
ESPING-ANDERSEN, Gsta: Welfare States in Transition; London, Sage, 1997 (el captulo
introductotrio apareci como Despus de la Edad de Oro: el futuro del Estado benefactor en el nuevo
orden mundial; en Desarrollo Econmico vol. 36, no. 142; Buenos Aires, 1996).
28
Ver ESPING-ANDERSEN, Gsta: Los tres mundos del Estado de Bienestar; Valencia, Edicions Alfons
el Magnnim Generalitat Valenciana, 1993.
29
TITMUSS, Richard: Social Policy; New York, Pantheon Books, 1974.
30
Ver, por ejemplo, MORENO, Luis: Ciudadanos precarios. La ltima red de proteccin social;
Barcelona, Ariel, 2000. Este ltimo, basndose en Esping-Andersen, propone un cuarto rgimen que
denomina mediterrneo; y que sirve para caracterizar a pases, como Espaa e Italia, en donde la
regulacin proveniente de esquemas de proteccin familiar o de proximidad es una clave importante del
sistema de proteccin social.
12

mismo tiempo, a entender a la estructura del mercado de trabajo y, de modo ms

general, a la estratificacin social, como indivisibles de un modo de regulacin pblica
de la economa.
A estas cuestiones haban prestado atencin los economistas posmarxistas de la
llamada Escuela de la Regulacin, con cierto auge en Francia y el Reino Unido entre los
aos 1980 y principios de los 9031. El enfoque regulacionista busc una comprensin
relacional32 de las estructuras poltico-econmicas del capitalismo en crisis de la
segunda mitad de los aos 70, tratando de romper tanto con las nociones
ontolgicamente individualistas del pensamiento neoclsico, como con las teoras
generales del equilibrio y las concepciones mecanicistas de la reproduccin sistmica.
Para los regulacionistas la clave resida en la comprensin de las formas estructurales o
institucionales polticas, sociales, econmicas que regulaban el funcionamiento de la
acumulacin capitalista. Consolidadas en un modo de regulacin, estas formas
garantizaban la continuidad de un rgimen de acumulacin hasta que el proceso de
cambio de este ltimo generaba un desfasaje con el primero, produciendo una crisis.
Dos modos se haban sucedido desde la expansin capitalista del siglo XIX, uno
hasta la crisis global de los aos 30; y otro desde entonces hasta mediados de los 70.
La crisis de este ltimo modo mostraba que los procesos de evolucin y cambio de los
regmenes de acumulacin capitalistas implicaban bastante ms que las formas de
propiedad privada y mercanca, tanto como eran indivisibles de determinados modos de
intervencin pblica. Suponan un tipo de organizacin de la produccin y de las
relaciones de los asalariados a los medios de produccin (de dnde surgi la idea de
denominar fordista al rgimen de acumulacin en crisis); un horizonte temporal de
valorizacin del capital; un modo de distribucin del valor capaz de permitir la
reproduccin de los grupos sociales; una composicin de la demanda social que
legitimara las formas de produccin e intercambio; un modo de articulacin, en fin, con
las formas no capitalistas coexistentes. Estas regulaciones estaban ancladas en formas
institucionales especficas: la moneda, las relaciones salariales, la competencia, las
formas del Estado y las relaciones internacionales. En suma, los regulacionistas
proponan entender, desde la economa, la complejidad de la trama de la crisis del
capitalismo industrialista y nacionalista del siglo XX, llamando la atencin acerca del
modo en que un tipo de polticas sociales resultaba inescindible del propio rgimen de
acumulacin.
Los regulacionistas proponan entender, desde la economa, la complejidad de la
trama de la crisis del capitalismo industrialista y nacionalista del siglo XX, llamando la
atencin al modo en que un tipo de polticas sociales resultaba inseparable del propio
rgimen de acumulacin. Una vez ms qu polticas? Sugeriremos que se puede
abordar la poltica de Estado Social o de Bienestar a partir de tres modalidades que
suelen aparecer combinadas, aunque son analticamente diferenciables.
En primer lugar, una poltica del trabajo. La generalizacin del empleo
asalariado en los pases capitalistas convirti a las relaciones salariales en el modo
predominante de vida de los sectores no poseedores de capital. Pero la poltica social
transform este modo de participacin en la divisin social del trabajo en un status
garante de condiciones de vida, asegurado contra las irregularidades del ciclo
econmico, contra los riesgos individuales de la vida activa, capaz incluso de habilitar
31

Para un resumen, ver BOYER, Robert: La Thorie de la Rgulation. Une analyse critique; Paris, La
Dcouverte, 1986.
32
Podramos decir, de modo general, que un enfoque relacional subraya la importancia de los fenmenos
que se producen en el acto mismo de la interaccin social, independientemente de las trayectorias y
antecedentes previos de los sujetos en cuestin. Ver, por ejemplo, TILLY, Charles: La desigualdad
persistente; Buenos Aires, Manantial, 2000.
13

procesos de movilidad social ascendente. De un modo general, esto se lograba a travs

de polticas de pleno empleo, coherentes con el nuevo lugar macroeconmico que
ocupaban el empleo como consumo e inversin pblica en la cosmovisin keynesiana.
Los modelos tayloristas-fordistas de organizacin del trabajo se basaban en la expansin
cuantitativa del empleo; y el fordismo como rgimen de acumulacin otorgaba un
lugar clave a la transferencia sistemtica y negociada de una parte de las ganancias de
productividad a la estructura salarial.
El Estado, adems, intervino directamente en la consolidacin del empleo como
condicin salarial regulando las formas que poda adquirir y las condiciones bajo las
cuales se podan firmar los contratos de trabajo. Las leyes extendieron regulaciones de
las condiciones de trabajo, incluyendo tiempos y tipos de remuneracin, mdulos
horarios mnimos y mximos, responsabilidades en accidentes de trabajo,
indemnizaciones por despido. El espritu general de esta intervencin fue el de mediar
entre los intereses hasta entonces percibidos como contradictorios y conflictivos del
capital y del trabajo, garantizando una fuerte tutela jurdica de los sectores asalariados,
considerados como eslabn dbil del equilibrio sistmico. Un fuero judicial
especfico, social o laboral segn las tradiciones nacionales, desarroll adems un
corpus legal y una jurisprudencia enderezadas a garantizar esa tutela.
De manera indirecta, esta consolidacin del status de los asalariados implic la
generalizacin de un sistema de seguros basado en la proteccin socializada de los
riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y
muerte). Estos sistemas funcionaron como fondos comunes habilitados para
transformarse en cajas compensadoras de gastos imprevistos, y prestadoras de pensiones
de desempleo, retiro y muerte a los aportantes y sus grupos familiares. Esos esquemas
preexistan a la intervencin pblica, la mayora datando de mediados del siglo XIX. El
Estado los hizo obligatorios, regulando el acceso, la composicin actuarial y las
prestaciones. Los seguros sociales implicaron la transformacin de un riesgo individual
en uno colectivo, en la medida en que la constitucin de fondos sociales preventivos
pesaba de igual modo sobre todo los salarios y cubra de igual manera todos los
peligros. Pero implicaba a la vez fuertes dosis de solidarismo mutualista, a travs de
transferencias intergeneracionales, entre categoras de ingresos e incluso entre ocupados
y desocupados. En algunos pases este solidarismo mutualista fue incluso directamente
estatizado, trasladando su fuente de ingresos total o parcialmente de las cotizaciones
(aportes) a los recursos fiscales, quebrando la divisin entre formales e informales.
La poltica del trabajo fue la llave maestra de la poltica social del siglo XX, en
la medida en que la intensidad y alcance de la intervencin ordenaron a su alrededor la
lgica del resto de una poltica social que la anteceda. As ocurri con segundo
universo de polticas sociales del siglo XX, la poltica de servicios universales. Si bien
la educacin bsica, la atencin primaria de salud y la infraestructura social fueron
siempre preocupaciones de los niveles pblicos locales y regionales, su transformacin
en sistemas coincidentes con las fronteras del Estado-nacin, de acceso universal y
gratuito, son procesos graduales que no van ms all del siglo XIX.
Los sistemas educativos son lentamente desprendidos (aunque nunca
completamente) de las instituciones religiosas, incorporando primero imperativos de
socializacin en los smbolos y pautas culturales de los nuevos Estados-nacin, luego
elementos tendientes a configurar una oferta de mano de obra apropiada al mercado de
trabajo generalizado. Aunque en muy pocos lugares la educacin pblica fue
obligatoria, suprimiendo el sistema privado confesional (o simplemente diferencial), la
universalizacin de la educacin pblica constituy un complejo institucional capaz de
transferir un umbral mnimo de recursos simblicos y tcnicos que relativiz barreras

14

tnicas, religiosas y socioeconmicas. En muchos pases, adems, el sector educativo

pblico desarroll el ncleo de la enseanza media y universitaria, trascendiendo los
umbrales mnimos y transformndose en el ncleo de la transferencia de calificaciones y
de desarrollo cientfico y tecnolgico.
La salud pblica debe, por su parte, despegarse del dispositivo asistencial, por la
va de la generalizacin y la profesionalizacin de la medicina y de los establecimientos
hospitalarios. Este proceso es indivisible de la aparicin de los imperativos de higiene y
sanidad pblicas desde fines del siglo XIX, de una nueva concepcin nacional de la
demografa, y del cambio cientfico-tecnolgico de la propia medicina, desde el
concepto de enfermedad hasta las formas de su aislamiento y atencin. Aunque casi en
ningn lugar esto implica la desaparicin de la medicina privada y asociativa, una red
de hospitales pblicos generales y de instituciones de atencin especializadas tienden a
cubrir al territorio nacional.
La provisin pblica de infraestructura social (condiciones de vivienda,
abastecimiento, transporte y seguridad, fundamentalmente pero no exclusivamente
urbanas), por su parte, es tan antigua como la existencia de organizaciones polticas. Las
modalidades contemporneas refieren por una parte a los imperativos de higiene y
sanidad de fines del siglo XIX, en la medida en que el higienismo es indivisible de un
modo de intervencin del Estado sobre determinados grupos de la poblacin percibidos
como riesgosos para el conjunto. Pero por otra parte el Estado del siglo XX desarrolla,
incorpora o regula una pltora de servicios de infraestructura social clave en la
consolidacin de la demanda agregada keynesiana, tanto como de las condiciones de
vida de la poblacin: el transporte pblico, las comunicaciones, la energa. El Estado
realiz el doble juego de garantizar el acceso a la mayor parte de la poblacin, salvando
las diferencias entre riesgos y rentabilidades de las inversiones, y mantener el nivel de
precios reales de los servicios en umbrales bajos, reforzando indirectamente el poder
adquisitivo de los salarios.
Las polticas de servicios universales regularon, as, unos estndares mnimos de
condiciones de vida para ciudadanos y residentes legales, una suerte de umbral de
ciudadana en trminos de proteccin social. Aunque estos modelos de poltica social a
travs del trabajo y polticas universalizantes supusieron la gradual desaparicin de
polticas sobre grupos de riesgo, la poltica asistencial sigui constituyendo una tercera
pata de la poltica social moderna, reciclada y adaptada a los nuevos tiempos. La
poltica asistencial cre mecanismos de transferencia de bienes y servicios a aquellos
individuos y grupos que no eran absorbidos por el mercado de trabajo en expansin, o
cuya absorcin era demasiado irregular y tenue como para satisfacer condiciones de
vida bsica en sociedades monetarizadas: los pobres en sentido contemporneo.
Desde que las redes de proximidad y de sociabilidad primaria dejaron de
garantizar la plena integracin (o de prevenir la masiva desintegracin de) sujetos y
grupos al Occidente feudal, hacia mediados del milenio pasado, un conjunto de
prcticas e instituciones profesionalizadas, ms o menos pblicas, gestionaron la
supervivencia, el sostn y la resocializacin pacfica o compulsiva de los desafiliados.
La naturaleza y alcance de esas instituciones, sus poblaciones-objeto y sus
modalidades de intervencin fueron variando. Participaron los gobiernos locales, la
Iglesia, el asociativismo filantrpico, y un Estado-nacin en ciernes ms o menos
implicado en el sostn de la intervencin. La poblacin-objeto incluy a hurfanos,
invlidos y ancianos sin estructura familiar; a vagabundos, enfermos sociales y
mendigos.
El sentido y el universo descripto por la alocucin pobres y pobreza sigui
el cambio de los modelos de integracin social, construyendo un saber y una estrategia

15

de gestin de los problemas de los desafiliados, de funcionalizacin sistmica de grupos

sociales, inseparable de una estrategia de gobernabilidad del riesgo social. As, un factor
comn a todas las pocas fue la existencia de un dispositivo diferenciador entre
perceptores de asistencia: de los interrogatorios conventuales diseados para averiguar
las capacidades potenciales del mendigo solicitante de limosna, a la distincin entre
pobre invlido (digno de asistencia) y pobre vlido (digno de represin). La
generalizacin de las relaciones salariales y la consolidacin de una red de servicios
universales redujo a la poltica asistencial, ciertamente, a un rol marginal; o que al
menos se especulaba fuese residual. Salvo en casos nacionales puntuales, sin embargo,
el conjunto de polticas asistenciales compensatorias que se utilizaron para combatir la
pobreza jams desapareci del todo como prctica especfica y aislable de las otras
polticas sociales. Una serie de polticas transferan bienes, servicios, o directamente
ingresos monetarios de manera coyuntural o permanente, a individuos en ciertas
condiciones, a zonas urbanas o regiones geogrficas particularmente vulnerables o
deprimidas. Otra serie de polticas especficas restauraban o promovan la
capacidad de sujetos o grupos de riesgo de reinsertarse en el mercado de trabajo.
Cuadro n 2: Modelo simplificado de los esquemas de poltica social del Estado
Social
Poltica del trabajo
Polticas de pleno empleo y de
generalizacin
de
las
relaciones
salariales.
Regulacin del contrato de empleo
tendiente a consolidar modalidades
fordistas de organizacin del trabajo.
Sistema
de
seguros
sociales
colectivizando o estatizando los riesgos
de la vida activa.

Poltica de servicios universales

Sistema de educacin y salud pblica
subsidiados y/o provistos directamente
por el Estado.

Poltica asistencial
Programas
de
transferencia de bienes,
servicios o ingresos
monetarios;
y
de
reinsercin tutelada en
el mercado de trabajo

Servicios de infraestructura social

bsica
regulados,
subsidiados
o
gestionados directamente por el Estado.

Este esquema generalizante debe ser considerado, ciertamente, a la luz de

modelos nacionales o regionales diferenciados, en general por los modos de
funcionamiento del mercado de trabajo, el carcter de la estructura y la estratificacin
social de los capitalismos locales, la capacidad presupuestaria relativa de los Estados
nacionales, las tradiciones religiosas y culturales, o simplemente los tiempos de
consolidacin de la poltica social de Estado de Bienestar. En algunos la regulacin del
contrato de trabajo estuvo muy fuertemente limitada por sistemas de empleo flexibles y
poco regulados, como en los EE. UU. En otras tradiciones socioculturales, los
principales mecanismos reguladores del contrato de trabajo provinieron de la entente
gremios-empresas (Alemania) o incluso del interior de las propias empresas (Japn).
Los seguros sociales permanecieron como prerrogativas de los asalariados en algunas
partes, o fueron absorbidos por el presupuesto pblico y trasladado de una base de
cotizaciones sobre el salario a fuentes fiscales, universalizando la lgica de la cobertura
(Reino Unido, Pases Escandinavos). En ciertos casos la escasa capacidad
presupuestaria pblica produjo mnimos universales de baja calidad y extensin relativa.
All donde esto se combin con mercados de trabajo fragmentados con fuertes
porcentajes de informalidad, como en la mayor parte de los casos latinoamericanos, esto
dio origen a estructuras sociales duales en donde las polticas contra la pobreza
tuvieron mayor centralidad histrica.
Como ocurre con todos los procesos histricos, una vez identificados los
elementos fuertes que caracterizan a un perodo, la perspectiva de larga duracin
permite observar una etapa constitutiva, una etapa plena y una etapa de crisis y/o
16

metamorfosis. Aunque hay consenso entre los cientistas sociales acerca de la existencia
de un perodo Estado Social o Estado de Bienestar hay tambin, como para
cualquier otra etapa histrica, debates acerca de su gnesis y su genealoga; acerca de la
naturaleza y el alcance de sus elementos constitutivos; acerca, en fin, del estado de su
crisis y su propia metamorfosis. Lo que nos interesa es observarlo desde una perspectiva
que permita aislar su significacin en una historia de la poltica social. En lo que sigue
se tratar de identificar, pues, ms all de las coordenadas espacio-temporales del
Estado Social, lo que hay de poltica social antes, durante y despus del Estado Social.
Poltica social, cuestin social e integracin social
Resulta bastante evidente, al identificar las polticas constitutivas del Estado
Social, que la poltica social del siglo XX esconde llaves capaces de contribuir a
explicar asuntos clave del capitalismo moderno: los patrones y vectores que
constituyeron la integracin social de las sociedades salariales, las tensiones y
contradicciones que caracterizaron a la cuestin social moderna, las formas de
legitimacin sistmica y las estrategias de gobernabilidad que tom el campo de fuerzas
Estado durante la segunda mitad del siglo XX.
La clsica obra de Karl Polanyi La gran transformacin puede situarse, en
calidad de hiptesis, como punto de partida de este tipo de enfoque 33. Para Polanyi el
surgimiento y la consolidacin del mercado autorregulado moderno en la Inglaterra
del siglo XIX, incluyendo la transformacin del trabajo en mercanca, estuvo
acompaado de un contramovimiento, nacido de la propia sociedad, que se manifest
como una autodefensa respecto de las terribles consecuencias del mercado de trabajo en
trminos de desintegracin social: el molino satnico. El doble movimiento poda
entenderse como la accin de dos principios organizadores en la sociedad, cada uno de
ellos con fines institucionales especficos, contando con el apoyo de fuerzas sociales
definidas y empleando sus propios mtodos distintivos. Uno era el principio del
liberalismo econmico, que tenda al establecimiento de un mercado autorregulador,
confiando en el apoyo de las clases mercantiles, y empleando en gran parte el laissezfaire y el libre cambio como sus mtodos; el otro fue el principio de proteccin social
que tenda a la conservacin del hombre y la naturaleza as como de la organizacin
productiva, dependiendo de los diversos apoyos de aquellos afectados ms directamente
por la accin perjudicial del mercado [] y usando legislacin protectora, asociaciones
restrictivas y otros instrumentos de intervencin como sus mtodos34.
Situando el anlisis en la Inglaterra previa al siglo XIX, Polanyi mostraba que la
estructuracin de un mercado de trabajo haba sido contenida por formas de
intervencin social tendientes a preservar alternativas de sobrevivencia en el nivel local,
como las leyes que el historiador de la economa reconstruy como modelo a partir de la
localidad inglesa de Speenhamland. Aunque estas leyes contribuan al mismo a tiempo a
reproducir una masa de miserables en condiciones de fuerte subordinacin y
heteronoma, nunca sus consecuencias seran terribles como las de su abolicin, en la
dcada de 1830. En esos aos las nuevas Leyes de Pobres contribuyeron, a la inversa
que en el perodo anterior, a aumentar la velocidad de ingreso de los desafiliados al
nuevo mercado de trabajo en calidad de asalariados, poniendo en accin una vez ms
los mecanismos del molino satnico. Recin en la cuarta dcada del siglo XX la
33

POLANYI, Karl: La gran transformacin; Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992. Ver en especial
la Segunda Parte, captulos I (Molino satnico) y II (Autodefensa de la sociedad).
34
POLANYI (op. cit.), p. 190.
17

autodefensa social se reencarnar en un Estado interventor capaz de maniatar las aspas

del molino satnico. La proteccin o autodefensa social la poltica social y/o su
ausencia aparecen as en Polanyi como bastante ms que un conjunto de estrategias
polticas: un espritu de poca, un principio estructurador, capaz de incidir en los modos
en que procede la integracin social.
Es este mismo proceso el que recibi la clebre formulacin de T. H. Marshall
en sus conferencias de 1950, que fueron el punto de partida para los estudios
contemporneos en trminos de ciudadana social35. Para Marshall la ciudadana en el
Reino Unido haba evolucionado como un conjunto de derechos expandidos en tres
anillos concntricos, por fusin geogrfica de los fueros locales en uno nacional, y por
separacin funcional de sus elementos en civiles, polticos y sociales, cada uno con su
propia lgica. Los derechos civiles, garantes de la libertad individual (libertad personal,
de expresin, de pensamiento y religin, derecho de propiedad y de acceso a la justicia),
se consolidaron entre principios del siglo XVIII y mediados del siglo XIX: se sumaron
el hbeas corpus, la tolerancia religiosa, la libertad de prensa, el derecho al trabajo libre
y a la disposicin de la propiedad. Los derechos polticos, garantes de la participacin
en el ejercicio del poder poltico, se consolidaron entre la Reform Act de 1832 que
aunque no extendiera enormemente la participacin poltica en trminos cuantitativos,
abri el monopolio y las Reform Acts de 1918 que instauraron el sufragio universal.
Los derechos sociales, garantes de una mnima seguridad y bienestar
econmicos, del clebre freedom from want [liberacin de la necesidad] del
contemporneo Plan Beveridge, proviene precisamente, en Marshall, del sistema de
salarios mnimos de subsistencia que Karl Polanyi asociara a las leyes de
Speenhamland. Ambos sistemas trataba[n] los derechos de pobres no como parte
integrante de los derechos del ciudadano, sino como una alternativa a ellos como una
aspiracin que slo se poda satisfacer a cambio de la renuncia a ser ciudadano en un
sentido autntico36. Si el siglo XVIII los vio disminuir hasta casi desaparecer, en el
seno de las nuevas coordenadas del mercado libre, durante el siglo XIX las mejoras en
las condiciones de trabajo y, sobre todo, la instauracin de una educacin elemental
obligatoria, abrieron el camino a la idea de derecho social como derecho a la herencia
social o al grado de civilizacin colectiva, hasta que el siglo XX los consagrase de
manera definitiva. El principio igualitario de la ciudadana, contradictorio con el
principio desigualitario de la clase social, trabaj as en Gran Bretaa sobre la
desigualdad social, sin suprimirla, hasta hacerla compatible en el siglo XX con un
sistema moderno francamente socialista37. Era la poltica social, en Marshall, el
vehculo de realizacin de los derechos sociales y de una nueva estructura social de
desigualdades tan mnimas como legtimas.
En los aos 70 y 80 la sociologa poltica sistmica posmarxista identific la
centralidad de la poltica social entre los mecanismos de produccin, reproduccin y
legitimacin de las sociedades capitalistas tardas. En el caso de Habermas 38, por
ejemplo, la poltica social ocupa un lugar clave dentro de los circuitos que hacen posible
la reproduccin de un sistema capitalista en el que el conflicto de clases y la crisis ha
adquirido un estado latente y permanente 39. Bajo el rtulo rendimientos sociales del
35

MARSHALL, Thomas Herbert: Ciudadana y clase social (1950); en BOTTOMORE, Tom y

MARSHALL, Thomas Herbert: Ciudadana y clase social; Madrid, Alianza, 1998.
36
Idem, p. 33.
37
Idem, p. 22.
38
HABERMAS, Jrgen: Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo (Legitimationsprobleme im
Sptkapitalismus, 1974); Buenos Aires, Amorrortu, 1986.
39
Resulta convente recordar que en este libro Habermas complejiza el legado parsonsiano con un aparato
categorial procedente de la teora sistmica que ha trabajado con N. Luhmann. Y que, adems, la
18

Estado el complejo de intervenciones constitutivos de la poltica social constituye el

output por excelencia del sistema poltico-administrativo cuyo impacto en el
sociocultural producir la ansiada lealtad de masas: el insumo clave de la
legitimacin. La crisis de la formacin social del capitalismo liberal que supone como
principio de organizacin la relacin trabajo asalariado y capital en el momento del
capitalismo tardo, puede ser explicada desde distintos teoremas entre los que se
encuentra el de la crisis de legitimacin.
Offe40, por su parte, se aboca al anlisis de las polticas sociales entendindolas
como aquellas intervenciones dentro del conjunto de regulaciones estatales del
capitalismo abocadas a la constitucin del mercado de trabajo, centralmente, a
incorporar fuerza laboral a la relacin salario-trabajo, lo que el autor denomina proceso
de proletarizacin. Las polticas estatales son parte de una estructura poltica normativa
con funciones de planificacin tendiente a intervenir en tres reas cruciales de
problemas sistmicos que no se resuelven a travs del mercado: la salarizacin activa, la
socializacin de los riesgos y reas de vida que no se encuentran subsumidos en la
relacin salario-trabajo y la regulacin cuantitativa entre suministro y demanda efectiva
de mano de obra. De este modo, rechazando tanto los anlisis que explican a la poltica
social desde abajo es decir como producto o reaccin estatal ante exigencias y
necesidades de las clases trabajadoras, como las explicaciones desde arriba que las
piensan en tanto respuesta al autointers capitalista de valorizacin del capital, Offe
propone la siguiente tesis: las instituciones de poltica social debe entenderse como un
problema interno del aparato estatal abocado a compatibilizar las exigencias de
acumulacin del capital con los reclamos por mejoras en las condiciones de trabajo y de
vida del polo del trabajo. En suma: hacer posible la reproduccin del sistema
garantizando dosis apropiadas de legitimacin.
La sociologa poltica posestructuralista, por su parte, muy fuertemente
impresionada por las consecuencias sociales de las crisis de las sociedades salariales
europeas de los 80 y 90, se centr en la reevaluacin de la dimensin integrativa del
Estado de Bienestar. Este ltimo comenz a ser identificado menos con el Leviatn
omnmodo y multiforme de la crtica gramsciana o althusseriana que como un arreglo
de equilibrio de clases, con un mercado de trabajo absorbente y una capacidad de
generacin de ciudadana social41.
Lo que comienzan a observar las ciencias sociales contemporneas es la
complejidad y la centralidad de la poltica social en el funcionamiento de las sociedades
modernas. La poltica social comienza a ser percibida, sugeriremos, como un conjunto
de intervenciones de la sociedad sobre s misma que pautan los modos en que se
produce el proceso de integracin social, tanto como gestionan la represin y la
funcionalizacin de grupos que representan riesgos o amenazas al sistema.
Una intervencin de la sociedad sobre s misma, en primer lugar, porque la
intervencin no est generada de manera exgena a la propia sociedad. Es este un
asunto sobre el que es preciso hacer hincapi, dada la superficialidad y arbitrariedad de
cierta literatura tcnica dominante en poltica social. Tenga el monopolio, el predominio
o una parte residual de las intervenciones en poltica social, el Estado no es un agente
externo a la trama social sobre la cual interviene. Puede ser un sujeto-actor homogneo
o una trama de intereses heterogneos; puede ser institucionalmente ms autnomo bajo
explicacin integra la matriz fenomenolgica y la teora de la accin comunicativa.
40
Ver OFFE, Claus (ver Contradicciones en el Estado de Bienestar; Madrid, Alianza Editorial, 1990; y
una versin menos lineal en Disorganized Capitalism. Contemporary Transformations of Work and
Politics; Cambridge, John Keane / Polity Press; 1985)
41
Ver, por ejemplo, ROSANVALLON, Pierre: La crise de lEtat-providence; Paris, Seuil, 1981; y
ROSANVALLON, Pierre: La nouvelle question sociale. Repenser lEtat-providence; Paris, Seuil, 1995.
19

determinados regmenes polticos, o puede ser un Estado heternomo, capturado por

actores clave. Como sea, sus intervenciones no son explicables fuera del universo
social. El Estado puede (eventualmente debe) ser aislado como institucin burocrtica,
como sujeto y objeto de determinadas relaciones e intervenciones, con fines descriptivos
y analticos, pero resulta absurdo suponerlo en la ontologa dualista sociedad civilEstado42. En la prctica, adems, antes del predominio del Estado (nacional) como
agente de poltica social, redes sociales locales, gremios o instituciones asociativas (la
Iglesia incluida) fueron los actores clave de la proteccin social; y todo indica que nos
hallamos en un proceso de desestatizacin relativa de la poltica social, sobre el que
retornaremos ms adelante.
Volviendo a nuestra definicin, la intervencin de la sociedad sobre s misma
debe pautar el proceso de integracin social. Qu es pues el proceso de integracin
social? Como se sabe, la pregunta fue planteada en trminos de lazo social (lien
social) por mile Durkheim en los ltimos aos del siglo XIX 43. En pleno proceso de
transformacin de la vida material y de las representaciones sociales, Durkheim busc
los lazos portadores de solidaridad que explicaban la continuidad de la cohesin social
an en el cambio o la aparente ruptura. Los encuentra en el proceso que denomina
divisin del trabajo social. La divisin del trabajo, adems de sus aspectos materiales,
implica una dimensin moral, presente incluso en las representaciones religiosas: la
existencia de una conciencia colectiva de las interdependencias sociales que se expresa
en reglas de conducta surgidas de la cristalizacin de costumbres y relaciones entre los
individuos. Si en las sociedades tradicionales esa conciencia derivaba de la semejanza y
la proximidad solidaridad mecnica en las sociedades modernas debe derivarse de la
diferencia y la interdependencia solidaridad orgnica. El problema central de las
sociedades modernas era, para Durkheim, la crisis moral que se expresaba en la propia
inadecuacin-insuficiencia de las reglas para garantizar la actualidad del bien comn en
un mundo de intereses crecientemente particulares, hecho que el francs denominaba
anomia; y que identificaba en determinadas modalidades sociales del suicidio.
Si sustituimos constitucin moral del lazo social por integracin social, esta
ltima aparece como un proceso a travs del cual las sociedades disean, ponen en acto
y gestionan los problemas de su cohesin y sus formas de pertenencia. Para Robert
Castel44, quizs el ms fino de los posdurkheimianos, la integracin social es un proceso
de inscripcin de los sujetos en la organizacin social por el cual se obtiene no slo un
42

Como se sabe, la separacin, profesionalizacin y burocratizacin del poder poltico en Estado fue un
proceso caractersticamente lento y singular en Occidente moderno. La visin que separa sociedad civil y
Estado fue un til expediente poltico-ideolgico, primero en la limitacin del poder poltico soberano (y
entonces compartido por todos los republicanos), luego en la limitacin del poder poltico sobre el mundo
econmico (y entonces ms definidamente republicano-liberal). El claro predominio de este ltimo
pensamiento en las ltimas dcadas del siglo XX termin de consolidar una visin dual Estado-sociedad,
una vez ms, como en el siglo XVIII, teida de polarizacin de valor. Ver HALL, John: In Search of
Civil Society; en HALL, John (editor): Civil Society. Theory, History, Comparison; Cambridge, Polity
Press, 1995. En poltica social, este dualismo simplificante se plasma por ejemplo en los anlisis que
perciben al Estado como un agente que recibe demandas de la sociedad, identifica en ella cuestiones clave
y luego interviene sobre ella en forma de polticas. Tambin se suele plasmar en enfoques celebratorios de
una desestatizacin de la poltica social a favor de iniciativas asociativas, que en los ltimos aos ha
habilitado una suerte neo o refilantropizacin de la proteccin social.
43
Ver fundamentalmente De la divisin del trabajo social (1893); Las reglas del mtodo sociolgico
(1895); El suicidio (1897); y La formas elementales de la vida religiosa (1912). Gracias a Florencia Luci
(UBA) por el excelente punteo de problemas que prefiguran en Durkheim los debates de la poltica social
moderna; realizado para el seminario Teora de la Poltica Social, de la Maestra en Poltica Social de la
Universidad de Buenos Aires (primer semestre de 2002).
44
CASTEL, Robert: Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado; Buenos Aires,
Paids, 1997.
20

lugar fsico y simblico, sino tambin el derecho a beneficiarse de los sistemas de

proteccin que salvaguardan el acceso y permanencia de los sujetos en ese lugar. El
punto central de su reputadsimo trabajo Las metamorfosis de la cuestin social fue
mostrar hasta qu punto la coyuntura del ltimo cuarto del siglo XX la crisis de la
sociedad salarial se asemejaba a la de los siglos XV y subsiguientes la deconversin
de la sociedad feudal en que los mecanismos estables de la integracin social haban
dejado de funcionar, sin que nuevos lo reemplazaran, y con masas de
supernumerarios, desafiliados arrojados hacia el carcter de inintegrables. La
cuestin social, as, no fue exclusivo patrimonio de la sociedad capitalista moderna,
aunque no se le haya llamado siempre cuestin social. Y la poltica social,
quisiramos sugerir, siempre codific y regul las formas de integracin, a la vez que
gestion la desafiliacin, aunque no se le llamara poltica social45.
Entre los dos momentos de desintegracin que marcan la periodizacin de
Castel, hubo la trayectoria de la relacin salarial, de los mrgenes al centro, desde el
lugar de sinnimo de desafiliacin hasta el lugar de sinnimo de pertenencia. Su trabajo
podra haberse llamado las metamorfosis de la poltica social, puesto que la
reconstruccin histrica de los modos de integracin-desintegracin-reintegracin
ilustran la historia de la poltica social moderna.
Y es precisamente esta dimensin de la poltica social la que queremos subrayar.
Cierto es que siempre parecen haber existido patrones a travs de los cuales las
sociedades han regulado sus formas de integracin y conjurado el enigma de su
cohesin. En las sociedades modernas la condicin salarial, segn Castel, fue la forma
de expresin dominante de ese patrn integrativo. La poltica social moderna, por su
parte, aparece desde este punto de vista como un conjunto de grandes mecanismos
regulatorios de la integracin (las formas de organizacin del trabajo, el sistema
educativo o el de salud pblica), a veces como sostenes de mecanismos que muestran
signos de debilidad (el complejo de la seguridad social), a veces como restauraciones de
vectores cuyas trayectorias se cortan (las intervenciones asistenciales). Proponemos
llamar poltica social a esa intervencin de la sociedad sobre los modos de
funcionamiento de los vectores a travs de los cuales individuos y grupos se integran,
con grados variables de intensidad y estabilidad, a la sociedad.
As, el enfoque de poltica social reinscribe su tradicional visin del conjunto de
polticas pblicas sociales en una aproximacin al mismo tiempo ms poltica y ms
social. Pone la atencin a la vez en tramas, representaciones, funciones, finalidades,
incluso en ciertas consecuencias de la poltica pblica, que de un modo u otro reenvan
al proceso de integracin social. Una amplia gama de intervenciones del Estado o
polticas pblicas son, de este modo, polticas sociales, aunque no las identifiquemos
como tales en la taxonoma administrativa de las polticas pblicas. La poltica de
empleo, por ejemplo, es una poltica econmica o una poltica social? debe priorizar
la eficiencia microeconmica o la inclusin social?debe depender del Ministerio de
Economa o del Ministerio de Trabajo, o quiz del Ministerio de Desarrollo Social? La
idea que avanzamos aqu es que esos dilemas, aunque son importantes en la medida en
que muestran la poltica del Estado Social, no resultan centrales en trminos de qu es y
qu no es poltica social; incluso podran ocluir determinadas dimensiones analticas. La
poltica de empleo es indudablemente parte de un conjunto de polticas
45

La extensin del calificativo social a todo problema de integracin es claramente la universalizacin

del uso moderno del concepto, como propusiera Jacques Donzelot. Ver DONZELOT, Jacques:
Linvention du social. Essai sur le dclin des passions politiques; Paris, Fayard, 1984. En ese aspecto
social no es ms ilcito que el uso de conceptos como feudalismo o Estado de Bienestar, es decir de
conceptos ex post con un poder explicativo que proviene de convenciones acadmicas.
21

macroeconmicas, pero enfocada como poltica social es una intervencin sobre un

mecanismo de integracin social.
Volviendo a nuestro esquema, este conjunto de formas de intervencin de la
sociedad sobre s misma que denominamos poltica social parece haber seguido,
adems, un doble patrn, a saber: una intervencin en el centro, que define los
mecanismos axiales o principales del proceso de integracin social; y una intervencin
en los mrgenes, sobre los mecanismos que fallan, o sobre los sujetos que no pueden
acceder a la integracin a travs de esos mecanismos principales. La intervencin en el
centro aparece creando y reforzando los principales mecanismos y vectores de
integracin. La intervencin en los mrgenes es, por su parte, un patrn de
intervencin sobre aquello que queda afuera de los vectores centrales de la integracin
social. Suele cumplir dos tipos de tareas: la compensacin para aquellos grupos que no
acceden a los mecanismos de integracin por razones involuntarias; y la represin para
aquellos sujetos que rechazan esos mecanismos (o que no pueden demostrar
fehacientemente lo involuntario del no acceso)46.
Una interesante lnea de investigacin implicara rastrear este doble patrn en las
sociedades precapitalistas o preindustriales47. De hecho Castel esboza esto, sobre
fuentes secundarias, para la Europa de los siglos XIV al XVIII. El doble patrn de la
poltica social ha tomado caractersticas particulares en los Estados capitalistas, por las
diferentes problemticas inherentes a la extensin ms o menos universal de las formas
capitalistas de produccin, y por las instancias de constitucin ms o menos forzadas de
la homogeneidad sociocultural del propio Estado-nacin. En la Argentina la
consolidacin de un cuerpo de ciudadanos letrado, saludable, econmicamente
productivo y culturalmente homogneo constituy el leitmotiv de la poltica social desde
las ltimas dcadas del siglo XIX. La educacin bsica (laicizante y productivista) y la
higiene pblica (englobando salud de los sujetos y salubridad del ambiente urbano) se
consolidaron as como las herramientas pblicas centrales de la poltica social.
En el complejo de polticas sociales que se ha denominado Estado de Bienestar,
Estado Social o Estado Protector, es la relacin salarial la que se transforma en vector
central de la integracin social. La poltica regulatoria del empleo adquiere primaca en
la medida en que el empleo debe garantizar una condicin social 48. La estandarizacin y
solidificacin de los tipos de contrato de trabajo no slo reflejan, as, las necesidades del
modelo de organizacin del trabajo taylorista-fordista o la reproduccin fisiolgica de la
mano de obra. Tambin proveen y regularizan formas de integracin social, pautas de
movilidad individual, patrones de organizacin familiar, solidaridades gremiales y
modos de intervencin del Estado. Los seguros sociales no slo estabilizan el consumo
interno y la demanda agregada. Tambin socializan los riesgos de la vida activa,
expresando pautas de solidaridad grupales e intergrupales.
Por supuesto que la regulacin del empleo preexiste y coexiste con otras
estrategias de poltica social, pero en el Estado Social tiende a ordenar en torno de s a
las otras modalidades. El sistema educativo se orienta a disear el ingreso y el egreso de
los sujetos al mercado de trabajo; y el complejo de la seguridad social, tambin llamado
46

Como nos muestra Castel, una tecnologa sofisticada permite, en diferentes etapas de la historia de
Occidente, discriminar entre los no integrados merecedores de asistencia y los no integrados susceptibles
de represin. El dispositivo diferenciador ha tendido a desdibujarse bajo el Estado de Bienestar pero
nunca a desaparecer; y parece resurgir contemporneamente en los criterios de focalizacin de los
programas asistenciales y en los debates sobre criminalidad y seguridad ciudadana.
47
Dos trabajos capitales en este sentido son, por ejemplo, el de VEYNE, Paul: Le pain et le cirque.
Sociologie historique dun pluralisme politique (1976); Pars, Seuil, 1995; y el de GEREMEK,
Bronislaw: La piedad y la horca. Historia de la miseria y de la caridad en Europa; Madrid, 1989.
48
Ver CASTEL (op. cit) pp. 365-375.
22

salario indirecto, constituye una red de proteccin capaz de conjurar las prdidas de
ingreso debidas a accidentes de la vida activa, tales como enfermedad, vejez o muerte.
Es as que los patrones de intervencin centrales de la poltica social se han
manifestado como instancias de consolidacin de los efectos integrativos de las
relaciones salariales.
Y los patrones de intervencin marginales tendieron a ser compensatorios del
no acceso al mercado de trabajo, creando integraciones alternativas parcial o totalmente
tuteladas. En el Estado Social, la intervencin en las mrgenes opera sosteniendo
mecanismos de integracin que fallan; y tambin opera sobre el conjunto de la
poblacin que por alguna razn no tiene acceso a las relaciones salariales formales, o
cuyo acceso es demasiado tenue para permitir la proteccin del sistema. Esta ltima
intervencin, que por definicin es asistencial, crea formas de integracin
complementarias o alternativas a las relaciones salariales. Aunque no podra ser
confundida con la otra, muchas veces sus efectos prcticos buscan asimilar las
condiciones bsicas de vida de los asistidos a las de aquellos integrados por la va de las
relaciones salariales.
Desde siempre, esta intervencin se ha especializado en la deteccin y captacin
de grupos de riesgo. Lo que ha cambiado histricamente es lo que, precisamente, se
considera grupos de riesgo. En la etapa preindustrial estos grupos eran los vagos
(individuos fsicamente aptos para trabajar pero sin trabajo), invlidos y hurfanos. Para
los primeros distintas formas de represin, incluido el encierro, el trabajo forzado o la
leva, los encaminaban hacia una opcin por la ocupacin en el mercado de trabajo. Los
invlidos y hurfanos eran objeto de la asistencia pblica o privada, aunque en el caso
de estos ltimos la intervencin se diferenciaba para nios y nias, procurando el
aprendizaje de oficios para los primeros y subsidiando la dote o abriendo la opcin
conventual para las segundas.
En el Estado Social, que tiene que gestionar el pleno empleo y asumir estrategias
de legitimacin frente a un electorado universalizado, aparecen tematizadas las formas y
los grupos objetos de discriminacin: discapacitados, inmigrantes, indgenas, mujeres.
All se ha tratado, con desigual xito, de suprimir las barreras que obstaculizan el acceso
pleno a los mecanismos universales de integracin o de proveer, en ltima instancia con
formas de integracin tuteladas. La tragedia del Estado Social estuvo, probablemente,
en la dureza de ciertos nichos de riesgo, y en la reaparicin de los intiles en el
mundo. Los cambios en las formas de acumulacin y en el funcionamiento del
mercado de trabajo han arrojado hacia una zona de peligro de desintegracin (de
vulnerabilidad en la terminologa de Castel) a crecientes sectores de asalariados
precarios y desempleados, al mismo tiempo que se vuelven a endurecer los nichos de
riesgo. Los grupos y trayectorias de peligro, cuadriculados hasta la saturacin por las
grillas posclasistas de la sociologa contempornea (desempleados, desalentados, jefes
de familia, jefes de hogar monoparental, jvenes no calificados, adultos con
calificaciones obsoletas, etc.), constituyen el objeto de intervencin de una poltica
asistencial progresivamente sofisticada que no consigue ocultar, sin embargo, su
carcter de alternativa no deseada, al lmite de la estigmatizacin represiva, sustituto
inconfundible con una integracin social plena.
La poltica social argentina en perspectiva histrica
Como gustaba esquematizar la antropologa estructuralista, hay en las
sociedades funciones permanentes, estructuras sincrnicas; y procesos de cambio,

23

estructuras diacrnicas. Hemos planteado unas hiptesis acerca de los elementos clave
de la poltica social: una intervencin diferenciada entre centro y mrgenes, tres
regiones que se constituyen a travs de la poltica del trabajo, la poltica universalista y
la poltica asistencial. Corresponde ahora darle movimiento a los conceptos, con una
perspectiva histrica.
En el Occidente capitalista, las tres regiones de la poltica social moderna
muestran tres grandes perodos histricos. Durante el primero, la poltica social se
ordena alrededor del imperativo de expansin del mercado de trabajo capitalista y de
homogeneizacin sociocultural del Estado-nacin. La denominaremos poltica social
del Estado capitalista clsico. Durante el segundo, la poltica social adquiere los
caracteres propios a la constitucin del estatus de los asalariados y los mnimos
universales de condiciones de vida garantizados por el denominado Estado Social o
Estado de Bienestar. Llamarmosla entonces poltica social del Estado social. Durante
el tercero, an en desarrollo, la poltica social gestiona la flexibilizacin y precarizacin
del empleo, la transformacin de los seguros sociales y las instituciones universales en
cuasimercados, y la expansin de los dispositivos de deteccin de, intervencin sobre, y
neutralizacin de los conflictos provenientes de los grupos de riesgo. La llamaremos
poltica social del Estado capitalista neoclsico.
La etapa del Estado capitalista clsico
Durante esta etapa, la poltica del trabajo expandi el empleo asalariado en la
estructura social mediante vas fundamentalmente coercitivas, creando un contingente
de mano de obra disponible para la salarizacin, disciplinndolo respecto de las
condiciones de trabajo, y reprimiendo los levantamientos sociales que expresaban
resistencias a las condiciones materiales de la salarizacin masiva. El Estado capitalista
clsico regul las condiciones de contratacin, apuntando a salvaguardar la capacidad
de reproduccin de la fuerza de trabajo: prohibicin del empleo infantil, regulacin del
empleo femenino, mdulos mximos de trabajo horario y semanal, responsabilidad
patronal por accidentes de trabajo. Los asalariados desarrollaron, por su parte, dos tipos
de estrategias pletricas de consecuencias futuras para la poltica social: formas de
coalicin tendientes a socializar los principales riesgos de prdida de ingresos por
accidentes de la vida activa (desempleo, enfermedad, vejez y muerte); y formas de
coalicin para protestar y resistir las condiciones precarias e inestables de la
salarizacin. La socializacin del riesgo tom la forma de cajas mutuales
compensadoras de gastos y prestadoras de servicios a los aportantes y sus grupos
familiares. Las coaliciones defensivas fueron la base de los sindicatos modernos,
creando capacidad de presin sobre los grupos patronales, sobre los asalariados sin
agremiacin y sobre el Estado.
La poltica de servicios universales surge de la aparicin de campos en los
cuales el nuevo Estado-nacin establecer un conjunto de modos de intervencin social,
que el siglo XX ver transformarse en mnimos de ciudadana, obligaciones bsicas
del Estado respecto de la poblacin. En la segunda mitad del siglo XIX, en todo el
mundo occidental, hay una suerte de descubrimiento de la poblacin como aspecto
constitutivo y estratgico de las nuevas naciones. Las caractersticas culturales y las
capacidades reproductivas, la estructura social y demogrfica, comienzan a ser
tematizadas en clave de intervencin pblica. Los sistemas educativos pblicos surgen
de un proceso de secularizacin de las instituciones religiosas que incorpor
imperativos de socializacin en los smbolos y pautas culturales de los nuevos Estadosnacin, luego elementos tendientes a adecuar la oferta de mano de obra al mercado de

24

trabajo en expansin. La universalizacin de la educacin pblica deriv as en un

complejo institucional capaz de transferir un conjunto mnimo de recursos simblicos y
tcnicos, homogeneizando tendencialmente la estructura social a travs de la
relativizacin de barreras tnicas, geogrficas, religiosas y socioeconmicas. La salud
pblica, por su parte, se despega del dispositivo religioso-asistencial a travs de la
profesionalizacin de la medicina y la secularizacin de los establecimientos
hospitalarios. El proceso es desencadenado por la conjuncin de varios subprocesos: la
aparicin de los imperativos de higiene y sanidad pblicas en el nuevo mundo urbano en
rpido crecimiento, una nueva concepcin estratgica de la demografa nacional, y el
cambio cientfico-tecnolgico de la propia medicina. Ciertamente, la medicina privada
seguir cubriendo las necesidades de los estratos altos y medios, as como la medicina
asociativa cubrir en algunos lugares las necesidades de asalariados agremiados. Pero
una red de hospitales pblicos (o financiados por el Estado) y de instituciones de
atencin especializadas tendern a cubrir al territorio nacional, proveyendo atencin
gratuita, secular y de creciente complejidad a los estratos de ingresos bajos o nulos. La
provisin pblica de infraestructura social, por ltimo, es tan antigua como la existencia
de organizaciones polticas. Los imperativos de higiene y sanidad de la salarizacin
capitalista son los que transformarn al desarrollo de la infraestructura social urbana
(salubridad, transporte y comunicaciones) en un aspecto clave del desarrollo
econmico; y por ende de la legitimacin poltica y social del Estado moderno.
En los trminos que propone Robert Castel, hay poltica asistencial lo socialasistencial desde que un complejo de prcticas e instituciones profesionalizadas
comenzaron a gestionar la supervivencia, el sostn y la resocializacin de individuos y
grupos en peligro de desafiliacin social. La naturaleza de este complejo adquiere
caracteres particulares cuando el empleo asalariado se transforma en vector principal en
ciernes de la integracin social. Desde entonces, dos procesos transfiguran el sentido de
la asistencia social. Por un lado el tradicional dispositivo diferenciador entre desvalidos
susceptibles de ayuda y vlidos susceptibles de disciplinamiento y represin adopta la
especificidad de los imperativos del empleo asalariado. Por el otro las condiciones de
supervivencia miserable de una porcin importante de los propios asalariados se
transforma en objeto de atencin, eventualmente de intervencin. Surgen as
modalidades de asistencia social marcadas por el nuevo sentido de la alocucin
pobreza; y por la bsqueda y construccin de nuevas poblaciones-objeto de
intervencin. Paralelamente, el dispositivo asistencial se seculariza hacia formas de
beneficencia no religiosa, y se desliza gradualmente hacia la intervencin pblica
estatal.
El Estado capitalista clsico en la Argentina
En la Argentina, la condicin de cambio del trabajo forzoso al trabajo libre vino
de la mano de la inmigracin transatlntica masiva en un contexto de expansin de las
relaciones capitalistas urbanas y rurales. Hasta entrada la segunda mitad del siglo XX, el
tributo y los servicios personales que las comunidades indgenas del Noroeste y
Nordeste deban al encomendero colonial se transformaron en arrendamientos pagos en
moneda o especie a un terrateniente propietario, o en impuestos a un Estado titular de
tierras fiscales. La mano de obra flotante o estacional necesaria para las nuevas
explotaciones, indgena o mestiza, se obtena y se retena con sistemas de trabajo
semiservil el conchabo hechos obligatorios en la prctica por mtodos represivos. El
juego de la consolidacin de la insercin econmica internacional, la expansin de las
relaciones econmicas capitalistas y la inmigracin transatlntica masiva, a partir de la

25

dcada de 1860, contribuyeron a transformar la divisin social del trabajo hacia formas
de salarizacin libre en las economas urbanas de manufacturas y servicios 49, aunque
slo parcialmente, con fuertes diferencias regionales, en el mundo rural y centros
urbanos del interior50.
Al mismo tiempo, la rpida generalizacin de relaciones salariales produjo el
surgimiento de conflictos entre capital y trabajo e intervenciones estatales
predominantemente (aunque no exclusivamente) represivas. Los conflictos que la propia
poca denominar cuestin social sern progresivamente protagonizados por los
nuevos inmigrantes asalariados, el problema de infraestructura urbana que representan,
y su indisciplina respecto de las condiciones prevalecientes de salarizacin 51. La
cuestin social despert dos actitudes dispares entre las cuales vacilaron la lite y su
aparato estatal: la liberal reformista, dispuesta a negociar una regulacin del conflicto
entre patrones y empleados por parte del Estado y las leyes; y la actitud represiva, que
asimilar esos conflictos con una amenaza al orden social que deba ser combatida a
todo precio. Sin embargo, mientras que la primera actitud no se materializar sino
marginalmente en las intervenciones pblicas y en la legislacin, la segunda estar en el
origen de instrumentos represivos como la Ley de Residencia (1902), la figura jurdica
del Estado de Sitio y la Ley de Defensa Social (1910), las estrategias de las instituciones
policiales y penitenciarias.
La inmigracin le dar adems un giro caracterstico al mundo del trabajo
urbano: las formas asociativas de proteccin social. Las propias caractersticas del
empleo disponible y del mercado de trabajo, combinadas con una oferta nueva y
segmentada, hicieron de las organizaciones mutualistas una instancia clave en la
autoproteccin de los trabajadores52. Se manifiesta as un desarrollo, an incipiente, de
49

Hacia 1880, en la zona pampeana, el mercado de trabajo funciona ya de manera predominantemente

libre, con aproximadamente la mitad de los activos urbanos y rurales asalariados en el sector capitalista.
La salarizacin es inestable, cclica y estacional, porque predomina el empleo ocasional y de baja
calificacin en la produccin agropecuaria (incluidos su transporte y su comercializacin), en la obra
pblica, en el servicio domstico y otros servicios urbanos, en menor medida en la manufactura. Peones
rurales y jornaleros urbanos entran y salen del mercado, oscilando entre el cuentapropismo y la
salarizacin. Al mismo tiempo el trabajo por jornal va reemplazando al trabajo a destajo; la remuneracin
aumenta su proporcin en dinero; y los pagos comienzan a hacerse ms regulares y peridicos.Ver
SBATO, Hilda y ROMERO, Luis Alberto: Los trabajadores de Buenos Aires. La experiencia del
mercado: 1850-1880; Buenos Aires, Sudamericana, 1992.
50
Sobre la cuestin indgena en general ver MASS, Enrique: Estado y cuestin indgena: Argentina
1878-1885; en SURIANO, Juan (compilador): La cuestin social en Argentina (1870-1943); Buenos
Aires, La Colmena, 2000. Para el Noroeste ver CAMPI, Daniel: Economa y sociedad en las provincias
del Norte; en LOBATO, Mirta (directora): El progreso, la modernizacin y sus lmites (1880-1916);
Tomo V de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudamericana, 2000. Para el Chaco ver LAGOS,
Marcelo: La cuestin indgena en el Estado y la sociedad nacional. Gran Chaco 1870-1920; San
Salvador de Jujuy, Editorial de la Universidad Nacional de Jujuy, 2000. Para el Sur ver BANDIERI,
Susana: Ampliando las fronteras: la ocupacin de la Patagonia; en LOBATO (dir.; op. cit.).
51
Ver SURIANO, Juan: Una aproximacin a la definicin de cuestin social en Argentina; en
SURIANO (comp.; op. cit.); y ZIMMERMANN, Eduardo: Los liberales reformistas. La cuestin social
en la Argentina, 1890-1916; Buenos Aires, Sudamericana / Universidad de San Andrs, 1995.
52
Entre la segunda mitad de la dcada de 1850 y fines de la dcada de 1870 se fueron conformando
organizaciones de trabajadores con base tnica o con base en oficios. Contribuan a cubrir necesidades
bsicas cuyos costos resultaban difciles de sostener para individuos o unidades familiares con ingresos
monetarios inestables, tales como atencin mdica, provisin de medicamentos y gastos funerarios. Las
organizaciones de colectividades cumplan adems el rol solidarista de recepcin y apoyo de los
inmigrantes recin llegados. Las sociedades de base corporativa mezclaban la ayuda mutua con la defensa
del oficio y las primeras experiencias de reivindicaciones colectivas. Algunas de estas ltimas eran
generadas y sostenidas por patrones con ideas filantrpicas u organizaciones laicas de las mismas
caractersticas. Ver FALCN, Ricardo: Los trabajadores y el mundo del trabajo; en BONAUDO, Marta
(directora): Liberalismo, estado y orden burgus (1852-1880) (tomo IV de la Nueva Historia Argentina);
26

esquemas de seguros capaces de sostener el ingreso de los asalariados frente a los

riesgos ms acuciantes de la vida activa: la vejez y la muerte. A principios de siglo,
slo los trabajadores de la administracin pblica central (militares, maestros y
administrativos) posean sistemas de jubilaciones y pensiones que haban comenzado a
establecerse en 1877. Aunque las asociaciones de obreros asalariados y las de origen
tnico disearon sistemas de proteccin homlogos a los de la jubilacin pblica, e
incluso de previsin de enfermedades y accidentes, las iniciativas del Estado para darles
extensin y sistematicidad encontraron (salvo con la Ley de Accidentes de Trabajo de
1915, que no implicaba aportes de los asalariados) una importante oposicin gremial a
sistemas que vean como expoliadores y reductores de la autonoma de los sindicatos y
sus asociados53.
La poltica de servicios universales, en la Argentina, aparece tambin vinculada
al descubrimiento de la importancia estratgica de la poblacin y sus condiciones de
vida. Esta preocupacin por la poblacin estaba presente, como se sabe, en las
especulaciones de la lite sobre la ocupacin de los espacios vacos y la conformacin
de contingentes de brazos capaces de producir trabajo y riqueza, tal y como aparecen en
los escritos de Sarmiento y Alberdi. En las ltimas dcadas del siglo XIX esta
preocupacin incorpora los dilemas propios a las consecuencias de la inmigracin
masiva: las condiciones de vida en una ciudad sobrepoblada, la nacionalizacin
cultural de los recin llegados. Es el origen de la esfera de las intervenciones pblicas
universales o universalizantes, dentro de las cuales puede comprenderse la aparicin del
sistema de educacin pblica bsica y, con el auge del higienismo, un campo propio a la
sanidad y la salud pblica, diferenciado del mundo asistencial filantrpico-caritativo.
Durante los primeros aos de la dcada de 1880 aparecen las iniciativas, las
leyes regulatorias y las primeras inversiones sistemticas del Estado en la creacin de
un sistema de educacin bsica de carcter nacional. La educacin bsica pblica fue
presentada como proyecto de ley en 1880 y aprobada luego de un fuerte debate,
sumamente polarizado, entre progresistas y catlicos. El resultado fue un sistema de
instruccin laica y obligatoria hasta los 14 aos de edad, que tuvo el doble efecto de
sustraer la formacin bsica de los sectores populares de la esfera de la beneficencia y
de la esfera eclesistica; y de proveer una homogeneidad bsica en la heterogeneidad
geogrfica y cultural de la sociedad de fin de siglo. La expansin de la escolarizacin
primaria fue notoria, pasando de un 20% de la poblacin en edad escolar, segn el
Censo de 1869, a casi el 50% en las cifras del Censo de 1914. Las tasas de
analfabetismo, entre estos dos censos, caen por su parte del 77% al 35%.
La educacin media pblica tuvo desde sus inicios un estilo civista enderezado a
proveer los cuadros esenciales de la propia administracin estatal. Aunque la
multiplicacin del ingreso haba sido importante, en 1914 slo el 3% de la poblacin en
edad registraba como matriculada. La universidad pblica, por ltimo, continuara
siendo un baluarte de las clases dominantes hasta la Reforma Universitaria de 1918.
Ambos sectores comienzan a experimentar un proceso de extensin e intensificacin del
acceso de la poblacin durante los aos 20 y 30; aunque su masificacin definitiva es

Buenos Aires, Sudamericana, 1999; y RECALDE, Hctor: Beneficencia, Asistencialismo Estatal y

Previsin Social; Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1991, t.1, pp. 107-120.
53
Ver ISUANI, Ernesto: Los orgenes conflictivos de la seguridad social argentina; Buenos Aires, Centro
Editor de Amrica Latina (CEAL), 1985; y FLIER, Patricia, El desarrollo de la seguridad social en
Argentina: los seguros sociales. Del modelo ideal al posible; en PANETTIERI, Jos (comp., op. cit.).
27

un proceso posterior, indivisible del cambio en las condiciones socioeconmicas de los

asalariados que se produce en los aos 40.
Antes que los dilemas de la instruccin, las grandes epidemias en particular la
de fiebre amarilla (1871) sobre unos ncleos urbanos en rpida expansin
determinaran que los problemas de la salud y la enfermedad ingresaran con creciente
relevancia a la agenda del Estado, en forma de preocupacin por la higiene pblica 54.
Convertida la enfermedad, en particular la de tipo infeccioso, en una cuestin social,
el higienismo se identificara con la civilizacin y el progreso, en una lucha contra los
miasmas que autorizaran distintos modos de intervencin para su erradicacin 55. As,
la laicizacin gradual de los establecimientos asistenciales existentes es paralela a los
comienzos de la profesionalizacin de la medicina y de la aparicin de la preocupacin
pblica por cuestiones de salud, en particular con el Departamento Nacional de Higiene
(DNH).
En los aos 30, sin embargo, la salud continuaba siendo un asunto en parte
privado, en parte asociativo, en parte filantrpico-caritativo. En efecto, fuera de los
fondos previsionales que prestaban algunos servicios y de los seguros de accidentes de
trabajo previstos en la ley de 1915 pero slo parcialmente en pie, la Argentina sigui
careciendo de esquemas de proteccin colectiva sistematizada de salud. Las polticas de
salud pblica siguieron teniendo una modalidad ad hoc, con el Estado coordinando
intervenciones en salubridad o control de enfermedades infectocontagiosas, y
promoviendo a las instituciones privadas (en su mayora, una vez ms, mutualistas de
base tnica) para que soportaran la mayor parte de la responsabilidad de la atencin a
los sectores de escasos o nulos ingresos monetarios. Ni las iniciativas del DNH para una
mayor coordinacin entre las instituciones privadas, municipales y nacionales; ni los
distintos proyectos legislativos que en la dcada de 1930 y comienzos de la de 1940
proponan la centralizacin o coordinacin de los servicios sanitarios argentinos
tuvieron xito alguno56.
Por debajo del mercado de trabajo libre en expansin y de las redes de
proteccin mutualista el sistema asistencial mantiene estabilidad relativa, en franca
continuidad respecto del pasado, como instrumento de poltica social en la Argentina 57.
54

Ver ARMUS, Diego: El descubrimiento de la enfermedad como problema social; en LOBATO (dir.;
op. cit.); y Consenso, conflicto y liderazgo en la lucha contra la tuberculosis. Buenos Aires 1870-1950;
en SURIANO (comp. , op. cit.).
55
Ver ARMUS, Diego: Los Mdicos. Profesiones, poder y prestigio; Buenos Aires, CEAL, 1981;
GONZLEZ LEANDRI, Ricardo: Notas acerca de la profesionalizacin mdica en Buenos Aires; en
SURIANO (comp., op. cit.); y RECALDE, Hctor: Higiene Pblica y secularizacin; Buenos Aires,
CEAL, 1989.
56
Ver ARMUS, Diego y BELMARTINO, Susana: Enfermedades, mdicos y cultura higinica; en
CATARUZZA, Alejandro (director): Crisis econmica, avance del Estado e incertidumbre poltica
(1930-1943); Buenos Aires, Sudamericana, 2001; y BELMARTINO, Susana; BLOCH, Carlos;
CARNINO, Mara Isabel; y PRESELLO, Ana Virginia: Fundamentos histricos de la construccin de
relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940-1960; Organizacin Panamericana de la Salud,
Publicacin n 27, 1991.
57
Al igual que en el fin del Antiguo Rgimen europeo, el fin de la sociedad colonial puso en tensin los
moldes locales de la caridad y promovi formas laicas y filantrpicas de tratamiento de los problemas
sociales que la poca denomin beneficencia. La Sociedad de Beneficencia de la Capital, fundada en
1823, monopoliz la asistencia social pblica en Buenos Aires (y sucedneas hicieron lo propio en el
Interior). Sus estrategias de intervencin no se apartaron sin embargo demasiado de aqullas de la caridad
eclesistica, en la medida en que siguieron caracterizndose por la sancin ejemplarizadora (los premios a
la virtud) o por una internacin en instituciones disciplinarias cerradas que las constituy en formas de
segregacin. Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias tpicas de intervencin;
Buenos Aires, CEAL, 1989; MORENO, Jos Luis (compilador): La poltica social antes de la poltica
social. Caridad, beneficencia y poltica social en Buenos Aires, siglos XVII a XX; Buenos Aires,
Trama/Prometeo, 2000; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).
28

El pasaje de la caridad de Antiguo Rgimen a la filantropa liberal se manifiesta ya, sin

embargo, con cierta claridad: una poblacin asistida fijada por un conjunto de
instituciones cerradas, la poblacin sobre la cual acta la Beneficencia, empieza a
estar definida por la asociacin mecnica entre inmoralidad y miseria en un mundo en
donde la moralidad y el trabajo son vistos como instrumentos de movilidad social
ascendente. As, el sistema asistencial que dominan la Sociedad de Beneficiencia de la
Capital y sus smiles del Interior es problematizado por primera vez en una clave
propicia a la funcionalizacin de la asistencia respecto del mercado de trabajo.
El diagnstico que se abre camino, aunque sin convertirse en hegemnico, es
que deba revisarse el singular esquema por el cual la asistencia social era financiada
mayoritariamente por recursos pblicos pero gestionada privadamente, con niveles altos
de personalismo y discrecionalidad, y con formas de control social y poltico arcaicas.
La propia lite estaba problematizando la disfuncionalidad sistmica y la irracionalidad
econmica de una intervencin que, adecuadamente reformada, poda ponerse al
servicio de la formacin de un mercado de trabajo ms amplio, de mayor movilidad y de
mejor calidad. El cambio de paradigma enfrent, sin embargo, una fuerte resistencia
en la opinin de una parte de la lite reacia a desmontar el dispositivo filantrpicocaritativo y/o a extender la esfera de accin del Estado.
En los aos 30, sin embargo, la asistencia social sigue transitando el pasaje de
una filantropa no demasiado sistemtica a una asistencia social relativamente laicizada
y profesionalizada. La crisis econmica introdujo la idea de que la pobreza poda ser
(tambin) un fenmeno coyuntural propio a las oscilaciones de la economa capitalista.
Se abre paso gradualmente, as, una concepcin de la pobreza como situacin que
incumbe a la sociedad reparar, y una nocin del empleo como condicin que el Estado
debe normalizar y proteger. La asistencia social sigue teniendo el carcter de recurso del
que el Estado debe disponer para sanear el cuerpo social, cuyo motivo esencial es una
pedagoga disciplinatoria de los sectores populares, ideada por hombres y ejecutada por
mujeres sobre mujeres, especialmente sobre el binomio madre-hijo58. Pero ese carcter
coexiste conflictivamente con la preocupacin de administrar una poblacin
constituida como capital humano, reorganizando las intervenciones de manera de
garantizar la reproduccin de la fuerza de trabajo urbana. En esta lgica, sobre la cual se
inscribira la asistencia social moderna, se asienta el surgimiento del Servicio Social59.
La etapa del Estado social
La poltica del trabajo, en el Estado Social, transform a las relaciones salariales
en un estatus, tendencialmente homogneo, garante de ciertas condiciones de vida frente
a las irregularidades del ciclo econmico y los riesgos individuales de la vida activa,
incluso habilitante de procesos de movilidad social ascendente. Los modelos tayloristasfordistas de organizacin del trabajo otorgaron un lugar central al empleo asalariado en
la reproduccin y estabilidad del sistema econmico. Las polticas de pleno empleo
58

Ver GRASSI, Estela: Las mujeres y la profesin de asistente social. El control de la vida cotidiana;
Buenos Aires, Humanitas, 1989.
59
Las instituciones pblicas y privadas fueron proveyndose de un servicio social que atenda casos
sociales con un fuerte sesgo de preocupacin por la problemtica materno-infantil, incluyendo la
provisin de bienes de consumo bsico como alimentos (sobre todo leche), ropa (sobre todo ajuares para
recin nacidos), muebles (sobre todo cunas), otros insumos bsicos (carbn, lea), medicamentos y
recomendaciones mdicas. En menor medida se otorgaban subsidios monetarios, intermediacin para
conseguir trabajo, obtencin de viviendas y detencin de rdenes de desalojo, trmites de documentacin,
etc. Ver TENTI FANFANI (op. cit.); y DI LISCIA, Mara Silvia: Hijos sanos y legtimos. Sobre
matrimonio y asistencia social en Argentina (1935-1948); ponencia presentada a las VIII Jornadas
Interescuelas y Departamentos de Historia; Universidad Nacional de Salta, septiembre de 2001.
29

tendieron a expandirlo a los ltimos rincones de la estructura social. Una regulacin

tutelar del contrato de trabajo tendi a asegurar la estabilidad de los salarios respecto de
los costos de vida, la transferencia sistemtica y negociada de las ganancias a los
asalariados y la estabilidad en el puesto de trabajo. El Estado reconoci y estabiliz
jurdicamente a las organizaciones sindicales, transformndolas en interlocutoras de una
negociacin tripartita con las asociaciones patronales. Intervino directamente, por
ltimo, en la generalizacin a veces la lisa y llana estatizacin del sistema de seguros
basado en la proteccin socializada de los riesgos de la vida activa (desempleo,
accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y muerte). El Estado los hizo obligatorios
regulando el acceso, la composicin actuarial y las prestaciones.
La poltica de servicios universales de la segunda etapa implic una fuerte
expansin del acceso, la intensidad y la calidad de cobertura de los sistemas educativos,
de salud pblica y de infraestructura social. El sector educativo pblico, expandido
hacia la enseanza media y universitaria, se transform en un sistema de transferencia
de aptitudes y calificaciones, llave de acceso a un mercado de trabajo asalariado
oferente de posibilidades de movilidad social ascendente. La salud pblica tendi a
completar una red de prestaciones gratuitas, desde la atencin primaria hasta los
servicios de alta complejidad, que elevaron el piso de condiciones de salud de los
sectores de menores recursos. El Estado del siglo XX desarroll adems una serie de
servicios de infraestructura social que elevaron a su vez el piso de condiciones de vida
de la poblacin (vivienda social, transporte pblico, comunicaciones y energa)
garantizando el acceso a la mayor parte de la poblacin, independientemente de
condiciones socioeconmicas o ubicacin geogrfica. Las polticas de servicios
universales regularon, as, unos estndares mnimos de condiciones de vida para
ciudadanos y residentes legales, una suerte de umbral de ciudadana.
La poltica social a travs del trabajo y la poltica de servicios universales del
Estado Social implicaron lgicamente una disminucin relativa de la importancia de las
polticas sobre grupos de riesgo. Sin embargo, la poltica asistencial sigui
constituyendo la quinta columna de la poltica social moderna, convenientemente
adaptada al nuevo medio ambiente. La poltica asistencial se especializ en la atencin
de aquellos individuos y grupos que por diferentes razones no ingresaban al mercado de
trabajo, o que ingresaban de un modo tan inestable o marginal que la salarizacin no
garantizaba el estatus social acorde. A travs de polticas compensatorias se transferan
as bienes, servicios, o moneda, de manera preventiva o coyuntural, a individuos, grupos
o zonas definidas como vulnerables. Otras polticas promovan las capacidades de
sujetos y grupos de riesgo de insertarse de una manera ms estable y menos precaria en
el mercado de trabajo.
El Estado Social en la Argentina
Contra cierta idea generalizada de que hasta 1943 las relaciones entre el Estado y
las organizaciones de asalariados estuvieron caracterizadas exclusivamente por el
enfrentamiento y la represin, hay evidencias de un xito relativo tanto en las medidas
de lucha cuanto en los resultados de las negociaciones colectivas 60. Estas habran
comenzado a redundar en estatutos de garantas que incluyeron el nivel de salarios y
otras mejoras, una nueva pauta en las relaciones laborales, cuya tendencia central
habra sido la negociacin. El conjunto de esquemas de seguro social efectivamente
60

GAUDIO, Ricardo y PILONE, Andrs: El desarrollo de la negociacin colectiva durante la etapa de

modernizacin industrial en la Argentina, 1935-1943; en TORRE, Juan Carlos (compilador): La
formacin del sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988.
30

disponibles regulados por la ley pero no obligatorios continu estando formado por
las cajas previsionales de algunos sectores de actividad y las de accidentes de trabajo. El
debate entre Estado, partidos polticos, organizaciones de asalariados y organizaciones
patronales mostraba, sin embargo, un creciente consenso respecto de la extensin y la
obligatoriedad del sistema de seguros sociales 61. El cambio hacia un patrn
intervencionista del Estado en el nuevo dominio de lo social cruzaba instituciones e
ideologas, constituyendo una suerte de espritu de poca, cuya complejidad no se
agotaba en las nuevas necesidades econmicas de un modelo en crisis.
Para todo esto, que se hallaba en ciernes, el perodo 1943-55 fue una etapa
histrica clave. En esa etapa cambi la intensidad y la relacin entre las dos lgicas de
la intervencin social, aqullas que llamsemos lgicas de intervencin en el centro y
en las mrgenes. Se consolid, en primer lugar, un nuevo tipo de intervencin en el
centro, basada en la expansin de una condicin de los asalariados protegida y regulada
por el Estado. Esta condicin salarial se realiz fundamentalmente a travs de una
mayor intensidad en la regulacin pblica de los contratos de trabajo; del crecimiento de
los salarios reales; de la extensin cualitativa y cuantitativa del salario indirecto en
forma de seguros sociales. Las transformaciones se pusieron en marcha por la va de
una relacin menos conflictiva y ms protectiva del Estado en los conflictos capitaltrabajo, culminando en una alianza estratgica entre Estado y sindicatos que fue el
sostn esencial del gobierno peronista; y que imbuy de sus especificidades al Estado
Social en la Argentina62. Se recicl, en segundo lugar, la intervencin en las mrgenes,
adoptando modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue efectivizada
por primera vez en trminos de derecho ciudadano y de deuda pblica, poniendo en
crisis la lgica de legitimacin del dispositivo filantrpico-caritativo y paraestatal, que
se basaba en una correcta distincin entre pobres, la mxima profesionalizacin en la
atencin al pobre incapaz o no vergonzante y una divisin del trabajo con el Estado
respecto del pobre capaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descubri el valor poltico
de una asistencia social eficaz; y el grueso de la asistencia pblica continu siendo
paraestatal, canalizndose a travs del partido gobernante, con el Estado como refuerzo
financiero y legal.
El aumento del salario real se convirti en el elemento de transferencia de
ingresos de ndole redistributiva de mayor intensidad de la poltica social del peronismo
clsico. La expansin salarial fue posibilitada directamente por aumentos reales, a
travs de negociaciones colectivas en donde los asalariados fueron apoyados
fuertemente por el Estado; mientras que el sector privado fue presionado para otorgar
aumentos a cambio de crdito subsidiado. Indirectamente, adems, el salario real creci
fuertemente por la disminucin de costos clave de la canasta familiar, como el
61

Ver LVOVICH, Daniel; FALAPPA, Fernando y ANDRENACCI, Luciano: Beveridge en las Pampas:
el debate sobre el establecimiento del seguro social en Argentina en la dcada de 1940; en X Encuentro
de Ctedras de Ciencias Sociales y Humansticas para las Ciencias Econmicas; Facultad de Ciencias
Econmicas de la Universidad Nacional de Entre Ros; Paran, 4 y 5 de junio de 2003.
62
Al respecto ver JAMES, Daniel: Resistance and Integration: Peronism and the Argentine Working
Class 1946-1976; Cambridge, Cambridge University Press, 1988; SIDICARO, Ricardo:
Consideraciones sociolgicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera en la Argentina,
1943-1955; en Boletn de Estudios Latinoamricanos y del Caribe n 31; Amsterdam, diciembre de
1981; y TORRE, Juan Carlos (compilador): La formacin del sindicalismo peronista; Buenos Aires,
Legasa, 1988. Para la continuidad de esta pauta Estado-sindicatos despus de 1955 ver BUNEL, Jean:
Pactes et agressions. Syndicalisme et relations professionnelles en Argentine; Lyon, ditions du Centre
National de la Recherche Scientifique (CNRS), 1991; CAVAROZZI, Marcelo: Autoritarismo y
Democracia (1955-1983); Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1983; FERNNDEZ,
Arturo: Las prcticas sociales del sindicalismo (1976-1982); Buenos Aires, Centro Editor de Amrica
Latina (CEAL), 1985.
31

congelamiento de alquileres urbanos y los arrendamientos rurales; el de los servicios

pblicos, progresivamente nacionalizados; y el de los alimentos, sujetos a controles de
precio y a subsidios indirectos63.
El otro elemento clave del nuevo modelo de intervencin fue la consolidacin de
una fuerte tutela pblica del contrato de trabajo. El Estado medi en los conflictos entre
capital y trabajo, aplicando como novedad la frmula de la conciliacin obligatoria,
fallando en una cantidad cada vez mayor de casos a favor de los asalariados,
imprimiendo intensidad y masividad a la dinmica mediadora. Las leyes regulatorias del
contrato de trabajo otorgaron carcter obligatorio a las nuevas condiciones de trabajo; e
incluso aparece el Fuero Laboral como parte del dispositivo tutelar de las condiciones
de salarizacin de la fuerza de trabajo.
De la misma manera, si la tradicin de un sindicalismo menos hostil hacia el
Estado y ms inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados preexiste al perodo
1943-45, su reconocimiento legal masivo y su transformacin en sociedades capaces de
recaudar aportes multiplican y extienden enormemente ese rol. La masiva afiliacin de
los asalariados y la creciente obligatoriedad de los aportes a fondos sociales convirtieron
a las federaciones sindicales en el anclaje bsico de la proteccin social argentina. Los
antiguos Fondos Previsionales se multiplicaron y ampliaron su gama de servicios, a la
vez que continuaba la diferenciacin entre fondos previsionales (jubilaciones y
pensiones) y fondos mutuales de salud y recreacin, las Obras Sociales. De estos aos
data adems la aparicin de las asignaciones familiares por convencin colectiva. Hacia
el final del perodo la cobertura de riesgos de la vida activa se haba ampliado
enormemente (con exclusin del desempleo) y abarcaba a la casi totalidad de los
asalariados formales.
El sistema, continu estando armado en base a cajas autnomas, dependientes
ms o menos directamente de los sindicatos, y por ende fragmentadas segn patrones
regionales y de ramas de actividad. La tendencias clave del sistema de seguros de vejez
fue sin embargo la aparicin de una regulacin pblica que, a travs del Instituto
Nacional de Previsin Social (INPS), garantiz (a) la extensin de la cobertura de los
fondos previsionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en 1943 a 4.691.000
en 1954); (b) la homogeneizacin del sistema de cotizaciones y beneficios entre sectores
asalariados; (c) la generalizacin del criterio del haber jubilatorio como porcentaje de la
retribucin alcanzada en la actividad; y (d) la definitiva transformacin de los regmenes
de capitalizacin en sistemas de reparto, con fuertes tendencias deficitarias 64. En el caso
de los seguros de salud, se profundiza un proceso que slo adquirira forma definitiva en
el posperonismo. Los seguros de salud argentinos se consolidarn en forma de
63

Estos aumentos se pueden medir directa o indirectamente. De manera directa, en 1955 los salarios
reales se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945. Como porcentaje del PBI, los
salarios haban pasado de un 44% en 1943, a un pico en 1950 de 56%, quedando en 1955 en el 55%. Los
cambios relativos al interior de los sectores asalariados, por ltimo, parecen haber beneficiado a los
sectores no calificados, y haber disminuido la brecha entre asalariados. Ver GERCHUNOFF, Pablo y
LLACH, Lucas: El ciclo de la ilusin y el desencanto. Un siglo de polticas econmicas argentinas;
Buenos Aires, Ariel, 1998. De manera indirecta, se pueden medir como cambio en las formas de vida de
la poblacin, notablemente como masificacin del ocio. Ver TORRE, Juan Carlos y PASTORIZA, Elisa:
La democratizacin del bienestar; en TORRE, Juan Carlos: Los aos peronistas (1943-1955); Tomo
VIII de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudamericana, 2002.
64
El rgimen de capitalizacin se transforma en rgimen de reparto cuando los fondos que entran por
cotizaciones de activos slo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de los pasivos. Entre las
causas principales que propiciaron la descapitalizacin de las cajas y su tendencia al dficit se suele
sealar a la inflacin, la baja rentabilidad de la parte invertida de los fondos, el incremento de los haberes
jubilatorios sin correlacin en los ingresos, y el retiro prematuro de los trabajadores activos. Ver
FELDMAN, Jorge; GOLBERT, Laura e ISUANI, Ernesto: Maduracin y crisis del sistema previsional
argentino; Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1988.
32

organizaciones mutuales cogestionadas por empleadores y gremios, sin integracin

formal alguna con el sistema de hospitales pblicos, con un conjunto de normas que
otorgaran cierta homogeneidad mnima a la cobertura pero un trasfondo de fuerte
fragmentacin entre ramas de actividad y regiones.
Los cambios del perodo 1943-1955 fueron clave tambin en el conjunto de
polticas universalistas. En la ms asentada de estas polticas, el sistema de educacin
pblica, la etapa implic la extensin y masificacin de la enseanza media y
secundaria; y la aparicin de la preocupacin por estrategias de instruccin vinculadas
al desarrollo econmico: las necesidades productivas y las lgicas del mercado de
trabajo. En salud pblica el balance es ambiguo, en la medida en que los proyectos
originales de centralizacin y semiestatizacin quedan relativamente truncos; y al
mismo tiempo el crecimiento del sector pblico en salud es intenso. La expansin de la
red de hospitales pblicos y de su capacidad de atencin sern resultado del esfuerzo
presupuestario de los gobiernos provinciales y de la Fundacin Eva Pern. El Estado
nacional se mantuvo en estrategias de coordinacin suprajurisdiccional y en el
desarrollo de instituciones especializadas en atencin especfica; o en el desarrollo de
medicamentos clave. El cambio ms dramtico en polticas universales provino de la
estatizacin de los servicios pblicos. Se nacionalizaron o crearon instituciones pblicas
de servicios en las comunicaciones, una parte importante del sistema de transportes
urbanos e interurbanos, la infraestructura sanitaria y los servicios de energa. Adems
del impacto en el peso real del sector pblico sobre el Producto Bruto Interno; esto tuvo
un importante impacto redistributivo en forma de universalizacin del acceso y
reduccin relativa de costos de vida.
El fuerte cambio de modelo de poltica social se reflej tambin en la poltica
asistencial. En los aos 30 era perceptible el avance de una visin que sintetizaba los
problemas sociales en una trama nica y los ligaba a un criterio de derecho ciudadano.
Luego de la Primera Conferencia Nacional de Asistencia Social de 1933, el Poder
Ejecutivo somete al Parlamento una Ley de Asistencia y Previsin Social, en cuyo
artculo primero se lee que todo argentino () tiene derecho () a ser reconocido
gratuitamente por las autoridades pblicas en los actos de desamparo ocasionados por
abandono en la menor edad, desocupacin, enfermedad, invalidez y vejez 65. El
proyecto inicial del Estado peronista fue de crear un sistema pblico de asistencia a la
pobreza que integrase intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que
absorbiese directamente a la estructura filantrpico-caritativa. Muy pronto, sin embargo,
el grueso de la poltica asistencial pblica se canaliz a travs de la Fundacin de
Ayuda Social Doa Mara Eva Duarte de Pern (ms tarde Fundacin Eva Pern, en
adelante FEP)66.
La FEP realiz un doble tipo de accin: la ayuda social directa distribuciones
de bienes (muebles, ropa, juguetes, mquinas de coser, medicamentos y equipamiento
mdico) y de dinero (efectivo y becas) y el mantenimiento de una infraestructura de
instituciones asistenciales hogares de trnsito y de ancianos, proyectos de vivienda,
hospitales, centros recreativos y colonias de vacaciones, proveeduras de bienes a
precios subsidiados. En composicin de ingresos la FEP distribua en forma de poltica
asistencial recursos provenientes fundamentalmente del Estado nacional y de los
65

Citado por TENTI FANFANI (op. cit.), p. 75.

Adems de las visiones impresionistas de las biografas de Eva Duarte de Pern (en especial ver
DUJOVNE ORTIZ, Alicia: Eva Pern. La madone des sans-chemise; Paris, Grasset, 1995) vase
GRASSI (1989, op. cit.); TENTI FANFANI (op. cit.); PLOTKIN, Mariano: Maana es San Pern.
Propaganda, rituales polticos y educacin en el rgimen peronista (1946-1955); Buenos Aires, Ariel,
1993; VALLINA, Marcelo: O Peronismo e a Fundao Eva Peron. O Longo Brao Do Regime;
Dissertao de Mestrado; Universidad Federal do Rio de Janeiro, 1995; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).
66

33

sectores asalariados. En composicin de gastos equivala al de varios ministerios

sumados. La importancia histrica de la FEP est, sin embargo, en dos aspectos
fundamentales. Todas las intervenciones llevaban como marca un discurso legitimatorio
que circulaba entre la reivindicacin del derecho a la asistencia social (y un
enfrentamiento con la beneficencia) y la generacin de un agradecimiento masivo al
gobierno y a Eva misma que politizaba la relacin FEP/Estado-receptores. En la FEP
se combinaba la consolidacin de una idea de obligacin universal del Estado en la
atencin a la pobreza con el descubrimiento del potencial poltico-electoral de la
asistencia social.
La impronta del Estado Social argentino una tutela estatal comprehensiva y al
mismo tiempo fragmentada sobre las relaciones salariales marc los modos de
integracin social de la Argentina en las dcadas siguientes al peronismo clsico. Los
fortsimos vaivenes polticos de la segunda mitad del siglo, quizs an ms que la
inestabilidad macroeconmica, hicieron variar la intensidad y la direccin de esta tutela:
los sectores incluidos y parcialmente excluidos del paraguas protectivo de un Estado
semimilitarizado y feudalizado por una sociedad civil ms fuerte que lo que una
lectura superficial del proceso ha tradicionalmente sugerido. La perennidad del modelo
tutelar atraves, sin embargo, ideologas y posiciones polticas, siendo sus matices ms
que su espritu general lo que las coyunturas polticoeconmicas tematizaron.
Luego del golpe de Estado de 1955, y a pesar de un breve intento de revisin
general de la poltica social peronista, las tendencias de lo que hemos denominado
poltica del trabajo en el perodo 1943-55 se consolidaron: un contrato de trabajo
pautado y regulado por el Estado segn formas fordistas, con un fuero laboral con
impronta protectiva de los asalariados; y un sistema de seguros sociales garantes de la
estabilidad del ingreso, fragmentado segn lneas corporativo-profesionales pero
unificado por debajo a travs de la intervencin pblica. As, la centralizacinsemiestatizacin de las cajas previsionales se produce en 195867 y la consolidacin de
sus sistema de reglas en 1969; en 1963 la ley regula por primera vez un salario mnimo
obligatorio e indexable; y en 1970 se consolida el rgimen de seguros de salud de las
Obras Sociales68. Significativamente, una regulacin jurdica unificadora de los aspectos
tutelares y fordistas del contrato de trabajo la ley 20.744 aparecer recin 1974. Las
polticas universales mantuvieron y profundizaron las tendencias anteriores, ampliando
los mnimos de ciudadana garantizados por la educacin, la salud y los servicios
pblicos. Las polticas asistenciales continuaron ocupando un lugar marginal en el
marco de una economa de pleno empleo y masivamente formal.
El aspecto ms conflictivo y cambiante en el perodo 1955-76, con mayor
impacto probablemente en los matices del complejo de poltica social fue la relacin
entre el Estado y el movimiento obrero organizado. La revisin del lugar clave que esta
relacin haba ocupado en el perodo 1943-55 se constituy en uno de los objetivos
primordiales de los gobiernos posteriores. Estos oscilaron entre intentar el desmonte
completo de un modelo socioeconmico de desarrollo tutelado por el Estado con
aspectos redistributivos favorables al mundo urbano industrial y a la capacidad de
consumo de los asalariados; y la revisin selectiva de los aspectos ms cuestionables de
ese modelo: el elevado estatismo y en particular el poder relativo de las asociaciones
67

Los Fondos Previsionales fueron unificados en tres cajas pblicas: autnomos, comercio e industria; y
sus sistemas actuariales, cotizaciones y regmenes de prestaciones homogeneizados. Las condiciones de
retiro (edad y cantidad de aportes) y de percepcin de jubilacin (clculo de los montos segn niveles de
ingreso promediados en el tiempo) fueron reguladas por la ley 18.037 de 1969.
68
La ley 18.610 determin la integracin obligatoria al sistema de Obras Sociales de la totalidad de la
poblacin trabajadora con relacin de dependencia, junto con sus familiares directos; y coloc la
administracin de los fondos en la rbita de las organizaciones sindicales.
34

sindicales en la macroeconoma y las microeconomas. Esta situacin politiz

radicalmente al dilogo Estado-sindicatos, en la medida en que estos ltimos eran al
mismo tiempo los representantes polticos de los asalariados y del peronismo proscrito,
partido de oposicin mayoritario de gobiernos civiles y militares. As, aspectos clave del
desarrollo del Estado Social quedaron en el centro de un sistema poltico
extraparlamentario69.
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento econmico y de las formas de
intervencin del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradacin de las
condiciones de generacin de empleo y de financiacin de la estructura de la proteccin
social. Durante la segunda mitad de los aos 70 y durante los aos 80 la Argentina
presenci el crecimiento de la pobreza, la cada en la tasa de generacin de empleo, la
saturacin del sector cuentapropista y las prdidas de posicin de los salarios reales y de
la calidad de la proteccin social de los asalariados. La alta homogeneidad social
relativa que caracterizaba al pas comenz a abrir paso a procesos centrfugos que
quedaron de manifiesto en los aos 80.
Aunque la dictadura militar de 1976-83 signific un parteaguas en la historia
poltica y econmica argentina, los cambios no redundaron en una alteracin definitiva
del modelo de poltica social. El impacto ms importante se verific en una fuerte
restriccin de la influencia sindical en la negociacin colectiva tripartita con Estado y
patronales que permiti una fuerte cada del salario real, un disciplinamiento represivo
de la mano de obra y la intervencin del sistema de Obras Sociales. Este
disciplinamiento se apoy en facciones del sistema sindical polticamente proclives a la
propia dictadura70. El disciplinamiento represivo sobre los asalariados se combin con
formas de terrorismo de Estado destinadas a neutralizar la movilizacin social en
organizaciones comunitarias barriales que haba sido una caracterstica de los aos 70,
a travs de la desaparicin fsica (por encarcelamiento o asesinato) 71. Es la dictadura,
por ltimo, la que inicia el proceso de descentralizacin de la educacin pblica y el de
privatizacin parcial de los servicios pblicos.
La transicin democrtica (1983-1991) fue una etapa de crisis abierta del modelo
de integracin social, de las capacidades presupuestarias del Estado y del complejo
argentino de poltica social; pero la compleja dinmica del sistema poltico evit que esa
crisis redundara en transformaciones sustantivas. La poltica laboral estuvo signada por
la negociacin directa Estado-sindicatos de la indexacin salarial en un contexto de
fuerte inflacin y de convenciones colectivas congeladas. El complejo de polticas de
salud fue el que estuvo ms cerca de reformas sustantivas, aunque al cabo de los 80
esas reformas haban sido slo marginales 72. Los intentos de continuar la estrategia de
69

Las convenciones colectivas de trabajo, por ejemplo, podan ser convocadas o suspendidas, el balance
pblico inclinado hacia el capital o el trabajo, de acuerdo a la coyuntura macroeconmica, claro; pero
tambin a la coyuntura poltica o a la relacin particularmente buena o mala de esa rama sindical con ese
personal pblico. El sistema de convenciones, por lo tanto, fue perdiendo centralidad como lugar de
procesamiento de conflictos laborales.
70
Ver FERNNDEZ (op. cit.).
71
Para el surgimiento del paradigma de desarrollo comunitario en el trabajo social ver TENTI FANFANI
(op. cit.). Para esto ltimo combinado con el impacto de la dictadura ver ROZAS PAGAZA (op. cit.).
72
El sistema enfrent por primera vez la posibilidad de cambios en la dcada de 1980, cuando empez a
ser evidente el crecimiento de poblacin sin cobertura formal y la situacin financiera delicada de los
hospitales pblicos y de las Obras Sociales (OOSS). El decreto 2.367/86 puso en vigencia las leyes
19.337 de 1971 y 20.222 de 1973 que tenan como objetivo procesos de descentralizacin hospitalaria
con criterios de organizacin regional. La ley del Seguro Nacional de Salud de 1988 (ley 23.661), por su
parte, tena como objetivo integrar a las OOSS y al sistema pblico creando un seguro universal,
pblicamente regulado, que abarcase a los trabajadores autnomos y a los indigentes asistenciales. Pero
la mayor parte del proyecto fue abandonada, resultando en un reforzamiento del sistema de OOSS
existente. El impacto real de la ley fue slo la creacin de una Administracin Nacional del Seguro de
35

privatizacin de servicios pblicos quedaron tambin truncos. En el mundo de la

poltica asistencial, por ltimo, es donde se registr la aparicin de la estrategia de
combate a la pobreza con programas de emergencia alimentaria focalizados.
La etapa del Estado capitalista neoclsico
Por las razones que reseramos ms arriba, la economa del Estado neoclsico
implic una profunda reforma del complejo de poltica social en los pases capitalistas.
La poltica de empleo contribuye a reformar el mercado de trabajo garantista de la etapa
anterior. De modo acorde al diagnstico que el nuevo complejo hegemnico neoliberal
hace de la coyuntura econmica internacional de los 70 y 80, las intervenciones
pblicas se orientan a la desregulacin general del mercado de trabajo y la reduccin del
peso relativo de los costos laborales. Esto implic estrategias de flexibilizacin de las
pautas contractuales del fordismo, de modo de acompaar los procesos de reduccin y
flexibilizacin de recursos humanos en los sectores pblico y privado. Tambin se
plasm en una remercantilizacin parcial de la cobertura de los riesgos de la vida activa,
creando (o extendiendo la esfera) de los cuasimercados de gestin privada y regulacin
pblica de seguros sociales.
Parte del mismo diagnstico hegemnico, sostenido por una trama de intereses y
una cosmovisin terica, aceptado e implementado transversalmente por partidos
polticos de origen mltiple, fue la necesidad de reducir el peso fiscal del Estado. Esto
dio lugar, en trminos de la poltica universalista, a estrategias de revisin de las
competencias pblicas de educacin, salud e infraestructura social. En la educacin y la
salud pblicas, las estrategias se orientaron a procesos de desconcentracin y
descentralizacin, generando autarqua de regmenes y establecimientos en el marco de
regulaciones bsicas generales. En la infraestructura social bsica se promovi, adems
de la descentralizacin de la gestin, la privatizacin lisa y llana de los servicios
pblicos.
Entre la nueva estrategia pblica y la dinmica macroeconmica de las ltimas
dcadas del siglo XX, tendi a generarse un mercado de trabajo con fuertes tendencias
al desempleo estructural, a la dispersin salarial y a la informalidad. Coherentemente
con los cambios anteriores, la poltica asistencial se orient a la creacin de una red
mnima de intervenciones estratgicas sobre los grupos percibidos como portadores de
mayor riesgo relativo en la nueva estructura socioeconmica. Se multiplicaron de este
modo las intervenciones en forma de programas sociales, con objetivos, plazos y
financiamientos limitados; con fuertes transferencias de responsabilidad a sectores no
estatales en la gestin de polticas. Los programas sociales se basaron en una
intensificacin de la focalizacin de la intervencin en necesidades y grupos
especficos, inaugurando adems modalidades de reinsercin tutelada de sujetos y
grupos de riesgo en el mercado de trabajo.
El Estado capitalista neoclsico en la Argentina
En trminos generales, se podra decir que en la ltima dcada del siglo XX se
presencia un proceso de asistencializacin de la poltica social argentina. Es decir, hay
un cambio fundamental en la intervencin sobre el mercado de trabajo, que desregula
completamente las formas de salarizacin y el sistema de seguros sociales, incluso
Salud (ANSSAL) con el objetivo de administrar un fondo de compensacin tendiente a disminuir las
inequidades entre OOSS. Por ltimo, la ley de Obras Sociales (23.660 de 1988) devolvi el control de las
OOSS a las federaciones sindicales.
36

privatizando parcialmente una parte de ellos. Hay una fuerte cada de la calidad de la
cobertura de los sistemas universalistas del Estado y la desaparicin completa del
sistema de servicios pblicos como tales, quedando slo una laxa y cuestionable
regulacin en su lugar. Por ltimo, adquiere una centralidad inmensa la poltica
asistencial, tanto que gran parte de la legitimidad sociopoltica del Estado argentino
parece pasar a depender de esa poltica asistencial.
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento econmico y de las formas de
intervencin del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradacin de las
condiciones de generacin de empleo y de financiacin de la estructura de la proteccin
social. Durante la segunda mitad de los aos 70 y durante los aos 80 la Argentina
presenci el crecimiento de la pobreza, la cada en la tasa de generacin de empleo, la
saturacin del sector cuentapropista y las prdidas de posicin de los salarios reales y de
la calidad de la proteccin social de los asalariados. La alta homogeneidad social
relativa que caracterizaba al pas comenz a abrir paso a procesos centrfugos. El
cambio en las formas de acumulacin de los aos 90 agrav y consolid este proceso
en vez de detenerlo. El empleo se estanc, y un proceso de reemplazo de empleo estable
por empleo precario afect a una parte importante de los asalariados; el sector
cuentapropista perdi su carcter de alternativa de mayores ingresos y se transform en
refugio para desempleados sin cobertura; la degradacin financiera de la proteccin
social abri paso a una prdida de calidad de la cobertura y a la privatizacin de una
parte creciente de los servicios; la pobreza comenz, finalmente, a mostrar caras cada
vez ms complejas: a la pobreza estructural del migrante interno que no accede a una
mayor calidad de vida se agreg la del asalariado desempleado o la del cuentapropista
insertado cada vez ms precariamente en un mercado en franco proceso de
achicamiento; al freno de la movilidad social ascendente se le sum la movilidad social
descendente y principios de aislamiento de sujetos y colectivos que bordean situaciones
de exclusin.
La poltica social argentina sigue de cerca y consolida estos procesos sociales.
En ello repite la experiencia de otros pases occidentales y agrava adems la situacin
con algunas de sus propias singularidades. Adaptndose a las condiciones de
funcionamiento de los capitalismos de fin de siglo, la intervencin social del Estado vir
en casi todas partes hacia la bsqueda de formas de reinsertar sujetos que haban
perdido su calidad de asalariados (y con ella toda forma de proteccin pblica); y/o
(segn los casos nacionales) hacia la bsqueda de formas de proteger sujetos cuya
salarizacin es de tan baja calidad que ya no garantiza el acceso a una proteccin social
abarcativa. En Argentina se verifica, tambin, el pasaje desde un Estado
predominantemente regulatorio de una sociedad salarial a un Estado que slo compensa
parcialmente la degradacin de aqulla. En los trminos propuestos, a la degradacin
propia de la relacin salarial como vector de integracin social sucede la deconstruccin
sistemtica del complejo de intervenciones en el centro y la multiplicacin, bastante
menos sistemtica, de polticas en las mrgenes.
En el mbito de la poltica laboral, la ley ya no garantiza que una relacin
salarial formal est organizada de manera de proveer los ingresos monetarios mnimos
para la subsistencia del asalariado/a y de su grupo domstico. Las leyes de empleo de
1991 y las subsiguientes neutralizaron el efecto del salario mnimo, al sujetarlo a una
negociacin colectiva macro que culmin en la prctica en un congelamiento de los
mnimos para toda la dcada. La tutela contractual homogeneizante de una relacin
salarial estable dej lugar a un paraguas jurdico laxo, bajo el cual conviven contratos
enormemente heterogneos. La flexibilizacin contractual, pensada para adaptar la

37

estructura del empleo a nuevos procesos productivos, redund en la Argentina en

procesos de precarizacin laboral73.
La aparicin de las curiosamente denominadas polticas activas de empleo por
parte del Estado nacional y algunos Estados provinciales y municipales completa esta
transformacin. El achicamiento del mercado de trabajo es tal, que se trata de crear
instancias alternativas de obtencin de ingreso monetario 74. Esas instancias revisten para
sus receptores el carcter de relaciones salariales, a pesar de que formalmente sean
presentadas como programas asistenciales de tipo workfare, es decir subsidios a
desempleados con contraprestacin en forma de trabajo. La creciente extensin e
importancia poltica de estos programas da cuenta de las profundas modificaciones de la
estructura del empleo en la Argentina.
Completando la mutacin de la poltica social, a los cambios en el
funcionamiento del mercado de trabajo y en la poltica laboral se sum la
transformacin sustancial del sistema de seguros sociales. El sistema previsional 75 y el
73

La Ley Nacional de Empleo de 1991 (24.013) fue la primera reforma importante a la Ley 20.744 de
Contrato de Trabajo, habilitando la creacin de nuevas modalidades de contratacin temporaria que
flexibilizaron el modelo nico de contrato de tiempo completo y duracin indeterminada. Esto tuvo como
consecuencia que una gran parte del nuevo empleo de la coyuntura de crecimiento del Producto Bruto
Interno que se registr desde 1991 se realizara en modalidades temporarias de contratacin. Al mismo
tiempo se transformaron los mdulos de clculo de la jornada laboral permitiendo una mayor flexibilidad
en la asignacin horaria de tareas a los asalariados. Esto redund en una reduccin del costo salarial total,
en la medida en que se redujo la cantidad de horas extra trabajadas (horas adicionales a los mximos
establecidos por la ley). Por ltimo, la ley cre el primer sistema de seguro de desempleo, administrado
por un Fondo Nacional de Empleo, pero limitando su extensin a los asalariados formales del sector
privado, lo cual determin que su impacto sobre el porcentaje de desempleados fuese bastante bajo. La
ley 24.028, aprobada simultneamente, modific adems el rgimen de indemnizaciones por despido
limitando el concepto de causa injustificada y estableciendo topes a las indemnizaciones por accidentes
de trabajo. Las modificaciones de 1991 se extendieron a partir de 1995 con las leyes 24.465 y 24.467 de
Empleo de Pequeas y Medianas Empresas (PYMEs), que flexibilizaron an ms las condiciones de
contratacin y de despido, regularon un perodo de prueba, y habilitaron negociaciones colectivas por
empresas. Todo esto se hizo fijando un umbral de empleados alto (50) para la adjudicacin de la categora
de PYME, y por ende alcanzando estimativamente a cerca del 65% del total de asalariados.
Inmediatamente despus la ley 24.522 o Ley de Quiebras cre la figura de un convenio colectivo de
crisis, autorizando a suspender las normas pblicas y a renegociar las condiciones de trabajo en caso de
concurso preventivo de las empresas.
74
La ms importante de las cuales ha sido el Plan Trabajar, complementado a partir de 2000 con el
Programa de Emergencia Laboral, masificado desde 2002 con el Plan Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados (todos cofinanciados por el Estado argentino y el Banco Mundial), y con sucedneos
provinciales de los cuales el ms importante, cuantitativamente, es el Plan Barrios Bonaerenses de la
provincia de Buenos Aires. Estos programas prevn la financiacin de la mano de obra para trabajos de
relevancia comunitaria (infraestructura vial, sanitaria y cultural de barrios vulnerables, as como
emprendimientos de asociaciones comunitarias locales), fijando criterios de seleccin de beneficiarios
(desempleados, jefes de familia o con personas dependientes a cargo). Funcionan como contrataciones
temporarias de muy baja remuneracin, sin protecciones sociales adicionales, administradas por el Estado
nacional e implementadas por provincias, municipios y organizaciones no gubernamentales.
75
En 1994 la Ley de Reforma Previsional dividi al sistema en dos partes independientes: una privada
funcionando segn criterios de capitalizacin y una pblica para administrar el sistema tradicional. La
parte privada se conform con un conjunto de empresas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones (AFJP) que recaudan las cotizaciones previsionales capitalizndolas en fondos de inversin y
compitiendo entre s por la rentabilidad de operaciones financieras que se realizan dentro de unos marcos
fijados por la ley. El ANSeS (Administracin Nacional del Seguro Social) por su parte, contina
administrando el sistema pblico de reparto. El criterio de prestacin jubilatoria cambia sustancialmente
en el sistema de capitalizacin, puesto que se elimina el componente redistributivo que, aunque marginal,
caracterizaba al sistema pblico de reparto. En efecto, en el sistema de reparto, la prestacin jubilatoria se
calculaba en base a un porcentaje indexable segn el costo de vida de los mejores salarios de la ltima
etapa activa. Esto implicaba una reduccin relativa, en la etapa de retiro, de las desigualdades de ingreso
de la vida activa. En el sistema de capitalizacin la prestacin jubilatoria depende estrictamente de los
38

sistema de seguros de salud76, principales componentes de la seguridad social argentina,

fueron parcialmente privatizados y sus componentes de redistribucin intergeneracional
o intersectorial severamente restringidos. La seguridad social ya no tender a
homogeneizar la condicin salarial entre los extremos, sino que reproducir en la
calidad de la atencin de salud y en las prestaciones de retiro el xito relativo de cada
individuo en los ingresos de su vida activa.
Las polticas universales del Estado argentino acompaan tambin la tendencia.
El sistema educativo pblico sufre hace bastante tiempo de una degradacin de la
calidad de la enseanza en sus tres niveles. Este proceso revela irracionalidades
sistmicas que son incluso independientes de la variable presupuestaria. La
descentralizacin hacia el nivel provincial del nivel secundario, slo parcialmente
acompaada de transferencia de recursos acordes, ha agravado la degradacin. La
tendencia a una educacin de calidad diferenciada entre sector pblico y privado es
visible, y est slo frenada probablemente por la relativamente baja competitividad que
ha ofrecido hasta ahora la enseanza en el propio sector privado. La racionalizacin de
recursos que encubren los decretos de Hospitales Pblicos de Autogestin, llevando en
muchos casos a los hospitales pblicos al lmite de la prdida de la calidad de gratuitos,
completa la nueva estratificacin de gasto y calidad de prestaciones77.
Como tendencia general, el aspecto asistencial de las polticas sociales ha pasado
a ser el mbito fundamental de las nuevas formas de intervencin social del Estado
argentino durante los aos 90. El Estado argentino ha optado polticamente, en el
contexto de sus opciones de gobernabilidad (alianzas, lmites fiscales y elecciones de
poltica econmica) por multiplicar y recientemente sistematizar los programas que
brindan asistencia alimentaria y nutricional, asistencia de salud y empleo temporario.
Estos programas han tomado una creciente centralidad, al punto que se asocia en el
discurso meditico, en la prctica estatal, en los diagramas burocrticos, en los usos de
las organizaciones comunitarias, etc. polticas sociales a programas y polticas
asistenciales.
Si la desregulacin que demanda el capitalismo posestatista diluye una parte
importante de la fuerza integratoria y de los parmetros de proteccin que brindaban las
relaciones salariales, la degradacin del empleo y de las condiciones de vida de un
sector importante de la poblacin potencia a la vez las necesidades de intervencin
montos cotizados y del xito de los movimientos financieros de la AFJP, lo cual tiende a plasmar ms
fielmente en los montos de jubilacin la estructura de ingresos de la poblacin activa y las coyunturas
macroeconmicas.
76
A travs del decreto 2.284 de 1991 se inicia un proceso de desregulacin de las Obras Sociales (OOSS)
que culmina con el decreto 9 de 1993, destinado a permitir la libre eleccin de su OS por parte de los
asegurados y limitando las restricciones a la libre subcontratacin de servicios por parte de las OOSS. El
objetivo de la reforma era eliminar gradualmente la relacin entre OS y federacin sindical, forzando la
creacin de un conjunto ms pequeo y homogneo de prestadoras semiprivadas de salud que integre a
las OOSS y las empresas de medicina privada. El resultado fue un aumento de la fragmentacin
sistmica, en la medida en que las OOSS administran un seguro de salud desfinanciado por la dinmica
del mercado de trabajo, mientras que las empresas de medicina privada venden libremente servicios en el
mercado de consumidores y al mismo tiempo a las propias OOSS.
77
El decreto 578 de 1993 reglament por el funcionamiento de los Hospitales Pblicos de Autogestin
(HPA), que haban sido creados por leyes nunca reglamentadas de los aos 1971 y 1973. Los HPA
continan funcionando en la jurisdiccin originaria (provincial o municipal) pero con administraciones
autnomas capaces de gestionar con un criterio empresarial los aportes presupuestarios que les asigne su
jurisdiccin (de acuerdo a un clculo de rendimiento y tipo de poblacin asistida) y los ingresos que el
propio hospital facture. En efecto, los HPA deben brindar atencin mdica a toda la poblacin y, en forma
gratuita, a los pacientes carentes de recursos; pero estn habilitados a facturar prestaciones a la poblacin
con cobertura social. El modelo de los HPA enfrenta sin embargo graves problemas para consolidarse,
dadas las dificultades de pago de las OOSS y la baja capacidad contributiva voluntaria de los usuarios.
39

asistencial del Estado. El resultado es una fuga hacia formas masivas y sistemticas
de asistencia social descentralizada en niveles subnacionales, semiprivatizada en
organizaciones no gubernamentales religiosas y comunitarias, y cofinanciada por
organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF o Banco Mundial). Los
organismos multilaterales, claro est, aparecen con el doble rol de posibilitar el
financiamiento de una parte de la intervencin social del Estado nacional y de
condicionar y monitorear las formas de esa intervencin. La poltica asistencial,
tradicionalmente asociada a la caridad, la filantropa o el clientelismo, pasa a ser
sinnimo de eficiencia y eficacia en el uso de recursos pblicos, y de justicia
distributiva en el plano de la legitimacin de las formas de intervencin del Estado.
Una visin de conjunto
Los cuadros que siguen resumen esquemticamente el interjuego de las tres
regiones y los tres perodos de la poltica social moderna en los pases capitalistas.
Cuadro n 3: Los esquemas de poltica social del Estado capitalista clsico, del
Estado social y del Estado neoclsico.
Perodos

Regiones
Poltica del trabajo
Estado
Polticas de generacin de mercados
capitalista de trabajo y disciplinamiento de la
clsico
mano de obra.
Regulacin
de
las
formas
contractuales tendientes a garantizar
la reproduccin de la fuerza de
trabajo.
Seguros
sociales
mutualistas,
progresivamente promovidos y
regulados por el Estado.
Estado
social

Polticas de pleno empleo y de

generalizacin de las relaciones
salariales formales.
Regulacin del contrato de empleo
tendiente a consolidar modalidades
fordistas de organizacin del trabajo.
Generalizacin del sistema de
seguros sociales colectivizando o
estatizando la cobertura de los
riesgos de la vida activa.
Estado
Polticas de gestin de un mercado
capitalista de trabajo con tendencia al
neoclsico desempleo y la informalidad.
Polticas de desregulacin y
flexibilizacin contractual.
Remercantilizacin parcial de la
cobertura de los riesgos de la vida
activa, creando (junto a, o en lugar
de la estructura de seguros sociales)
cuasimercados de gestin privada y
regulacin pblica.

Poltica de servicios universales

Secularizacin de la educacin
bsica
con
imperativos
de
homogeneizacin sociocultural y
adecuacin a las necesidades
productivas.
Profesionalizacin
y
desasistencializacin de la salud
pblica.
Surgimiento
de
intervenciones
tendientes a generar infraestructura
social bsica.
Expansin
universalizante
del
sistema de educacin pblica,
incluyendo instruccin media y
superior.
Creacin de una red de salud pblica
subsidiada y/o provista directamente
por el Estado. Servicios de
infraestructura
social
bsica
regulados, subsidiados o gestionados
directamente por el Estado.
Revisin de las competencias
pblicas de educacin en favor de
procesos de descentralizacin.
Revisin de las competencias
pblicas de salud en funcin de los
nuevos cuasimercados.
Revisin de las competencias
pblicas en infraestructura social
bsica: descentralizacin de la
gestin y privatizacin de los
servicios pblicos.

Poltica asistencial
Secularizacin parcial
de los dispositivos
asistenciales
y
adecuacin
a
las
demandas
de
la
expansin del trabajo
asalariado.

Programas
sociales
(transferencia
de
bienes, servicios o
ingresos monetarios)
coyunturales
a
individuos y sujetos en
situaciones de pobreza
hasta su absorcin o
reabsorcin en el
mercado de trabajo.
Multiplicacin de los
programas
sociales,
intensificacin de la
focalizacin
y
predominio
de
modalidades
de
reinsercin tutelada en
el mercado de trabajo.

La poltica social moderna en la Argentina no fue una excepcin a estas etapas,

aunque present singularidades, como cualquier otro caso nacional. En el cuadro que
40

sigue se presenta un esbozo de estas especificidades, partiendo del marco de

periodizacin que sugerimos.
Cuadro n 4: La poltica social argentina en perspectiva histrica
Perodos

Regiones
Poltica del trabajo
Estado
Consolidacin de un mercado de
capitalista trabajo libre y disciplinamiento de la
clsico
mano de obra a sus condiciones de
(1880funcionamiento.
1943)
Regulacin mnima de las formas
contractuales, tendiente a garantizar
la reproduccin bsica de la fuerza
de trabajo.
Seguros sociales asociativos y
mutualistas, escasamente regulados
por el Estado.
Estado
social
(19431991)

Polticas de generalizacin de las

relaciones salariales formales en un
marco de pleno empleo.
Regulacin del contrato de empleo
tendiente a consolidar la tutela
pblica de las condiciones de
trabajo.
Generalizacin del sistema de
seguros sociales a los asalariados
formales en salud, previsin, y
asignaciones familiares.

Estado
capitalista
neoclsico
(1991-)

Polticas de gestin de un mercado

de trabajo con tendencia al
cuentapropismo, el desempleo y la
informalidad, abandonando a la
dinmica tericamente automtica
del mercado de trabajo la regulacin
de los agregados de empleo.
Polticas de desregulacin y
flexibilizacin
contractual
con
tendencia a la reduccin de costos
salariales
y
la
precarizacin
contractual.
Remercantilizacin de la cobertura
de los riesgos de la vida activa en
forma de cuasimercados de gestin
privada y regulacin pblica en
salud y previsin social.

Poltica de servicios universales

Secularizacin de la educacin
bsica
con
imperativos
de
homogeneizacin sociocultural y
expansin de la cobertura pblica en
educacin media y superior.
Profesionalizacin
y
desasistencializacin de la salud
pblica.
Surgimiento
de
intervenciones
tendientes a resolver problemas de
infraestructura social bsica en el
marco del rpido proceso de
crecimiento urbano.
Expansin
universalizante
del
sistema de educacin pblica e
inclusin de polticas adaptativas a
las necesidades productivas.
Creacin de una red de salud pblica
subsidiada y/o provista directamente
por el Estado, predominantemente
provincial.
Servicios de infraestructura social
bsica gestionados directamente por
el
Estado,
predominantemente
nacional.
Descentralizacin
del
sistema
educativo
hacia
los
niveles
provinciales,
con
problemas
crecientes de financiamiento y
fragmentacin entre jurisdicciones.
Revisin de las competencias
pblicas de salud, autarquizando
instituciones en un contexto de
multiplicacin de la demanda.
Servicios de infraestructura social
bsica privatizados, con una
regulacin pblica focalizada en la
garanta de tasas de ganancia y una
notoria laxitud en el control de la
calidad de las prestaciones.

Poltica asistencial
Secularizacin parcial
de los dispositivos
asistenciales
y
convivencia de los
enfoque de la caridad
y la beneficencia.

Estatizacin de la
asistencia social en
transferencias
de
bienes,
servicios
coyunturales
a
individuos y sujetos en
situaciones
de
pobreza.

Multiplicacin
y
masificacin
de
programas
sociales
focalizados;
con
objetivos
que
combinan el sostn de
la subsistencia fsica
bsica con dispositivos
de neutralizacin de
potenciales estallidos
sociales.

Recapitulando
Hemos ofrecido aqu una breve sistematizacin de una parte de la produccin
bibliogrfica histrico-conceptual de la poltica social moderna y la poltica social
argentina. Adems del inters de contribuir a la discusin en el campo de las teoras de
la poltica social, el espritu que anima estas notas es subrayar la importancia de un
enfoque que reconozca los clivajes de las intervenciones del Estado en la organizacin

41

de las sociedades contemporneas. Este reconocimiento es tanto ms importante en el

caso de intervenciones que revisten la dimensin socialmente estructurante de la poltica
social.
La poltica social es demasiado frecuentemente entendida a travs de dos
visiones polares que vacan la complejidad de sus clivajes. Una de ellas parte del
aislamiento siempre caro a economistas y politlogos, ahora novedosamente tambin a
socilogos y antroplogos entre Estado y Sociedad Civil, presentado como estrategia
conceptual a veces, como visin del mundo otras. Ese aislamiento escinde al Estado de
las configuraciones que producen su sentido. Conduce a pensar a la poltica social como
un conjunto de unidades aislables de las tramas que las cogeneran y explican sus
efectos. Reduce la poltica social a un conjunto de herramientas tcnicas de gestin
compensatoria o reparatoria de las consecuencias del funcionamiento macroeconmico.
Limita la discusin de la poltica social a cuestiones de eficacia y eficiencia en el diseo
y el financiamiento de las intervenciones pblicas.
La otra visin simplifica a la poltica social desde el otro extremo. La concibe
(como concibe al propio Estado) como mecnicamente dependiente de las estrategias de
legitimacin socioeconmica del modo de produccin capitalista. La reduce a un
conjunto de herramientas de funcionalizacin econmica de sujetos, disciplinamiento de
grupos de riesgo y neutralizacin de conflictos sociales. Limita la discusin de poltica
social a la identificacin del modo en que sta responde (de manera inmediata o a travs
de la coartada conceptual de la ltima instancia) a los imperativos de reproduccin
sistmica.
Reconocida la complejidad de sus clivajes, la poltica social ofrece un
espectculo bien diferente. Sus formas adquieren los trazos de los modos de integracin
social en cuya trama la propia alocucin social adquiere sentido. Como ha demostrado
convincentemente la sociologa moderna, esta trama est fuertemente determinada por
los modos que adquiere la divisin social del trabajo: en las sociedades contemporneas,
por las formas de empleo y salarizacin. Alrededor de estas se tejieron los regmenes
modernos de poltica social, tanto para bien (en sus modalidades integrativas) como
para mal (en sus modalidades represivas).
En el mundo contemporneo, la prdida de fuerza socialmente estructurante del
vector de salarizacin y las formas que adquiere la poltica social muestran otros
patrones de integracin social. Asistimos a un proceso centrfugo cuyo resultado es la
fragmentacin de esferas de integracin social progresivamente segmentadas, cuyos
lmite ilustran las ideas impresionistas de autosegregacin de las lites y la
exclusin de los grupos sociales con problemas socioeconmicos.
El enfoque sugerido permite, por ltimo, abordar el estudio de polticas sociales
desde una ptica ms abarcativa que, lejos de invalidar al anlisis clsico de polticas
pblicas, apunta a criticar sus versiones ms empiristas y esquemticas. Las relaciones
entre integracin social, cuestin social y poltica social, reconstruidas histricamente,
ayudan a distinguir analticamente cmo se constituyen centros y mrgenes de una
formacin social, as como entrever aspectos esenciales de la dinmica sistmica.
En lo que respecta al caso argentino, lo que se ha intentado aqu es contribuir al
debate que los cambios polticos recientes han abierto, resaltando la importancia de un
enfoque global para comprender desde una mejor perspectiva las caractersticas, los
problemas y los potenciales caminos futuros de la poltica social argentina.
Buenos Aires y Lima, enero de 2005

42