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Corrup~ao
produ~ao
de bens publicos
SUMARIO
Este capitulo apresenta urn resumo da literatura recente sobre corrupc;ao. Seu principal
objetivo e mostrar como a Ciencia Economica tern colaborado para a analise das causas e
consequencias da corrupc;ao, principalmente no tocante a produc;ao de bens publicos. A cor
rupc;ao nao e simplesmente urn tipo de crime: ela e uma atividade economica que surge em
alguns ambientes institucionais. Em primeiro lugar, apresentaremos urn resumo da literatu
ra sobre corrupc;ao aplicada ao problema da produc;ao de bens publicos e, em segundo, a relac;ao
entre produc;ao de bens publicos, semipublicos e corrupc;ao. Argumentaremos que a corrupc;ao,
seu controle e sua ilegalidade dependem da evoluc;ao institucional. Por fim, apresentaremos
uma agenda de pesquisa para 0 Brasil e uma lista sucinta da literatura atual mais relevante.
PALAVRASCHAVE
Corrupc;ao; bens publicos; cac;ador de renda; escolha social; economia politica.
INTRODU<;Ao
Ha, basicamente, tres visoes sobre as causas e consequencias da corrupc;ao, tradicionais
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em economia. Elas sao complementares e formam, como procuraremos indicar neste capitulo,
urn arcabouc;o te6rico util para a analise da relac;ao entre regras, instituic;oes, pay-offs, compor
tamento corrupto e consequencias economicas da corrupc;ao. A primeira esta ligada ao conjunto
de teorias sobre a ac;ao de rent seeking, a segunda, a teoria economica da propina e a terceira,
a relac;ao entre eficiencia, crescimento e desenvolvimento e corrupc;ao.
Ap6s essa apresentac;ao, discorreremos sobre diversas interpretac;oes economicas do
fenomeno da corrupc;ao, dando especial destaque para urn problema intrinseco a qualquer
sociedade, qual seja, 0 controle sobre a decisao de produc;ao de bens publicos e semipublicos
tomadas pelos agentes publicos, sejam eles politicos ou burocratas.
Este capitulo
e uma versao reduzida e alterada do Capitulo 3 do livro de Silva (2002) e Silva (2000).
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Tendo em vista a sugestao de uma agenda de investigac;ao para 0 Brasil, ao final desse
ensaio apresentamos algumas linhas de pesquisa na area que consideramos prioritcirias e, em se
guida, listamos algumas referencias basicas - e abrangentes - que envolvem a discussao em
torno da corrupc;ao e da produc;ao de bens publicos e semipublicos.
A teoria dos cac;adores de renda (rent seeking) foi desenvolvida basicamente por Krueger
e Tulloc~3 (vide tambem Capitulo 6). Essa visao parte da premissa de que os agentes economicos
(vide Capitulo 2) possuem uma motivac;ao basica: a busca de lucro econ6mico positivo a longo
prazo. Tal busca ocorre dentro de urn conjunto determinado de regras e, nao raro, a existencia
de lucro economico positivo esta associada a existencia de imperfeic;6es institucionais. Os
agentes procurarao obter 0 maximo de renda possivel, respeitando ou nao as regras da conduta
economica e social. Essa ac;ao pode implicar transferencias dentro da sociedade, via monop6lios
e diversas formas de privilegios. A atividade ligada abusca dessa renda e chamada de cac;adora
de renda.
Analisemos, por exemplo, urn caso em que os agentes cac;am renda dentro das regras
do jogo. Imagine a seguinte situac;ao: num determinado pais B ha urn monop6lio constitucional
que garante a uma firma 0 direito de explorar os servic;os de logistica de aeroportos. A teoria
tradicional de estruturas de mercado imperfeitas argumenta que 0 monopolista ted 0 seu
excedente (excedente do produtor) aumentado a custa de uma reduc;ao do bem-estar dos
consumidores. A sociedade como urn todo - inclusive os gerentes, operarios e acionistas da
empresa monopolista - perde uma parte do bem-estar (dead weight loss), dado que, em mono
polio, uma determinada quantidade do bern produzido nao sera negociada. Desconsiderando
a perda quantitativa, porem, a transferencia entre consumidores e 0 produtor implica perda
liquida zero.
Segundo as vis6es sobre a ac;ao dos cac;adores de renda, no entanto, ha sim uma perda
liquida para a sociedade. Ela ocorre na medida em que 0 monopolista aloca recursos produtivos
para atividades ligadas a obtenc;ao e manutenc;ao do seu direito de monopolio: lobbing,
propaganda etc. Ou seja, investe em talentos ligados a atividades improdutivas associadas a
pressao politica.
Outro exemplo de atividade cac;adora de renda encontra-se na imposic;ao de barreiras
ao comercio e ao protecionismo. Nesse caso, a teoria microeconomica tradicional considera
os custos sociais em termos de perda de bem-estar, devido ao peso-morto gerado pela protec;ao,
e constata que existem transferencias de consumidores para produtores domesticos. Fora 0
peso-morto, nao ha perda liquida para a sociedade. Entretanto, como no caso do monopolio,
as empresas que desfrutam de reservas de mercado empregam recursos financeiros e humanos
em atividades improdutivas que visam a garantir politicamente a existencia dessa imperfeic;ao.
Ha, em diversos exemplos de atividades rent seeking, competic;ao entre grupos que buscam
garantir privilegios em diversos setores da economia, isso e, agentes organizados em ac;6es
coletivas tentam, na medida do possivel, conquistar privilegios e transferir renda de outros
grupos. Entretanto, somente alguns agentes ou grupos de agentes conquistarao seus privi
legios; 0 resultado final implica urn desperdicio de recursos economicos.
Krueger (1974).
Tullock (1967).
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o custo associado a atividade ca<.;adora de renda tern uma dimensao qualitativa impor
tante. Muitos talentos sao alocados nessas atividades, que, apesar de improdutivas, sao altamente
rentaveis, fazendo com que as transferencias de renda dentro da sociedade tendam a penalizar
os talentos alocados em atividades produtivas: ha, portanto, urn elevado custo de oportunidade
para esses ultimos.
Algumas dessas atividades aparecem principalmente porque existe 0 Estado Fiscal e a
arrecada<.;ao tributaria e nao sao, a principio, ilegftimas do ponto de vista normativo. Nas
democracias, por exemplo, esse tipo de a<.;ao economica faz parte das regras do jogo. Ha urn
incentivo para que cada setor dentro da sociedade exer<.;a pressao sobre 0 governo no sentido
de transferir renda na sua dire<.;ao, via subsfdios, isen<.;oes e aloca<.;oes de verbas or<.;amentarias.
Outro custo adicional associado a atividade ca<.;adora de renda refere-se as transferencias
de renda. Numa sociedade competitiva, os agentes tendem a ser remunerados de acordo com
suas respectivas produtividades (salvo na presen<.;a de imperfei<.;oes de mercado). Todavia, a
distribui<.;ao desigual do poder polftico, em fun<.;ao da assimetria do poder relativo de deter
minados grupos dentro da sociedade, resulta numa distribui<.;ao da renda que, no caso do
modelo corhpetitivo, nao obedece aos resultados derivados do Primeiro Teorema do Bem
Estar. Do ponto de vista de justi<.;a economica, a distribui<.;ao da renda ap6s a realoca<.;ao de rent
seeking podera premiar mais 0 poder de influencia do que 0 merito, a capacidade ou a neces
sidade.
Portanto, numa sociedade dividida em grupos competitivos que buscam transferir renda,
o resultado final do jogo social tende a ser Pareto Inferior: os custos da atividade ca<.;adora de
renda sao maiores que os beneficios privados obtidos por alguns agentes ou grupos.
A aloca<.;ao de recursos e talentos entre atividades ca<.;adoras de renda e atividades pro
dutivas e determinada por institui<.;oes economicas, polfticas e sociais que geram urn sistema
de incentivos. As regras do jogo formam os pay-offs e, confrontando-se com esses, os indivfduos
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e grupos tomam suas decisoes. Essas regras, inclusive, podem obrigar racionalmente os agentes
a exercer as atividades ca<.;adoras de renda.
Finalmente, passemos a rela<.;ao entre a teoria do ca<.;ador de renda e a corrup<.;ao. Ela
aparece na pr6pria defini<.;ao da fun<.;ao objetivo dos agentes publicos e privados e na estrutura
de incentivos que predomina dentro de uma economia. A rigor, todos os agentes, se puderem,
ca<.;am renda dentro e fora da lei, caso nao haja nenhuma considera<.;ao de restri<.;ao moral e
legal que imponha algum custo a a<.;ao.
Os agentes corru ptos e corruptores podem ser modelados como agentes ca<.;adores de
renda. A diferen<.;a entre 0 agente ca<.;ador de renda stricto sensu esta no fato de que os corruptos
agem fora da lei. Posto isso, dentro dessa visao economica de corrup<.;ao, existem tres formas
de controlar 0 fenomeno:
Minimizar a regulamenta<.;ao e buscar urn desenho institucional que iniba as opor
tunidades de ca<.;ar renda ilegalmente.
Impor urn sistema de crime e castigo que aumente 0 risco, na margem, da a<.;ao corrupta.
Criar urn sistema de incentivos e uma cultura organizacional dentro da maquina publica
que valore negativamente a corrup<.;ao (etica do merito e da corre<.;ao).
Em pafses em desenvolvimento existe muita aderencia a essa visao de economia polftica
da corrup<.;ao Iigada a teoria do ca<.;ador de renda. Os programas sociais e de desenvolvimento
sao geridos por agentes publicos que se deparam com urn excesso de demanda sobre os
recursos disponfveis. Eelevado 0 incentivo para 0 recebimento de propinas e para a participa<.;ao,
Privo-me aqui de fazer qualquer avalia~ao normativa. Todavia, parece trivial supor que esse tipo de atividade
tern implica~6es em termos de justi~a distributiva, por urn lado, e pode ser compreendida como resultado de
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0 conceito "economia polftica da propina" e sugerido pela pr6pria Ackerman na referencia Rose-Ackerman (1978).
A fraude e definida aqui como a corrupc;ao no setor privado.
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obras de infra-estrutura cujos pre;os sao definidos na forma de leiloes ou processos de licita;ao
em que ha, em maior ou menor grau, assimetrias de informa;ao consideraveis. As obras publicas
envolvem grandes quantidades de dinheiro manipuladas por diversos agentes publicos e
privados, que podem estabelecer muitos argumentos justificando pre;os que podem implicar
superfaturamento e divisao de propinas entre as partes envolvidas. Como ha urn problema de
controle sobre 0 comportamento dos agentes publicos que tomam essas decisoes economicas
e financeiras, abre-se margem para a corrup;ao.
A solu;ao para 0 problema da propina esta, dentro desse ponto de vista, na avalia;ao do
sistema de pay-off (incentivos) que 0 conjunto de institui;oes gera na sociedade e que influencia
a a;ao dos politicos, burocratas e clientes em geral, alem da imposi;ao de sistemas de puni;ao.
rela~ao
corrup~ao
Embora seja importante observar que ha outras variaveis de risco que interferem na decisao de investimento e,
muitas vezes, 0 tamanho de urn mercado nacional, os fundamentos macroeconomicos e outras variaveis criam
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regras e institui~oes sociais e importante para a defini~ao do sistema de incentivos que influencia
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o processo de tomada de decisao dos agentes.
o principal insight aqui e a necessidade de estudar as motiva~oes dos agentes e tentar
explicar por que e1es podem, sob determinadas situa~oes institucionais, formar grupos de
interesse com estrutura c1ientelIstica para implementar a~oes de corrup~ao.
0 agente publico, burocrata ou polItico pode ser comparado ao agente privado que
atua em organiza~oes privadas?
As escolhas e decisoes publicas possuem a mesma natureza das decisoes privadas?
Podemos imaginar urn mode1o de autonomia burocratica aos moldes da autonomia
re1ativa de decisao de urn agente do setor privado?
As escolhas publicas nao sao estritamente tecnicas ou gerenciais. Nao ha neutralidade
das decisoes publicas no que se refere aos interesses de grupos de pressao dentro e fora do
Estado. Por exemplo, a e1abora~ao e a gestao de urn or~amento publico e tanto urn processo
tecnico (contabil e financeiro) quanto polItico (vide Capitulo 19). A desconsidera~ao desse fato
pode implicar diagn6sticos inadequados e formula~6es legais e institucionais que podem abrir
espa~o, como bern ilustra a hist6ria recente do Brasil, para 0 aparecimento de corrup~ao no
or~amento. Isto e, a e1abora~ao de urn arcabou~o legal-constitucional para nortear 0 processo
or~amentario deve considerar a natureza polItica do mesmo, pelo menos se 0 objetivo das leis
e institui~oes e controlar 0 desvirtuamento do or~amento.
A analise das compras de bens e servi~os pe10 governo deve, da mesma forma, levar em
considera~ao que as escolhas publicas possuem urn carater especial: e1as sao sujeitas a criterios
polIticos, lIcitos ou nao.
A descri~ao da visao economica da polItica e das escolhas individuais e coletivas sera
aqui 0 ponto de partida para a apresenta~ao de uma analise dos processos de compra de bens
e servi~os para a produ~ao de bens publicos. A teo ria economica considera que, nos processos
politica positiva e definida por n6s, a partir desta parte do ensaio, como 0 estudo das al;6es economicas
(e de suas conseqiiencias) condicionadas e restritas a incentivos derivados das instituil;6es politicas,jurfdicas e sociais.
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de escolhas individuais, as instituic.;6es e valores sao ex6genos. Todavia, esses elementos sao
fundamentais, dado que implicamestruturas de incentivos que podem gerar resultados nao
desejados. A simples existencia do Estado Fiscal cria, como ja afirmado, a possibilidade de alo
cac.;6es politicas de recursos economicos escassos, as quais podem ser determinadas por criterios
diversos. Por exemplo, agentes que vislumbram a possibilidade de receber privilegios com
concorrencias publicas dirigidas agirao racionalmente se levarem em considerac.;ao os beneficios
criados pelas regras do jogo - ou pela ausencia das mesmas. Entretanto, 0 resultado dessas
ac.;6es racionais, do ponto de vista social e da eficiencia economica, pode ser custoso para a
sociedade, como mostramos, no inicio do capitulo.
lO
A economia aplicada ao estudo da politica e conhecida como teoria economica da politica.
A analise a ser desenvolvida, a partir de agora, neste capitulo, partira basicamente dos resultados
apresentados por trabalhos significativos nesses campos de pesquisa como, por exemplo, os
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de Buchanan & Tullock, Arrow, Downs e Olson.
Inicialmente, consideremos 0 fato de que, pelo paradoxo de Arrow, e impossivel agregar
ordenac.;6es de preferencias no nivel publico, social ou coletivo. As ordenac.;6es individuais e
privadas de preferencias nao criam a possibilidade de uma ordenac.;ao coletiva racional.
Portanto, nao ha a possibilidade de escolhas coletivas e publicas racionais, dada a existencia,
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por exemplo, de intrasitividade.
Ha, na verdade, a possibilidade de escolhas privadas dentro do Estado, feitas por politicos
e burocratas, que podem ter suas ac.;6es mais ou menos controladas pela Constituic.;ao e pelas
leis.
Como vimos na breve descric.;ao da teoria dos cac.;adores de renda, rent seeking (vide
tambem 0 Capitulo 6) surge tipicamente como uma atividade "parasitaria" do Estado. 0 Estado
arrecada tributos e transfere-os, legal ou ilegalmente, por meio da produc.;ao de bens publicos,
como seguranc.;a, e bens semipublicos, como estradas e obras de infra-estrutura, para deter
minados segmentos da sociedade, os quais se organizam na forma de grupos de pressao. Por
isso, nao e possivel imaginar urn Estado, ou governo, gerencial puro.
Vma visao do problema da corrupc.;ao e da produc.;ao de bens publicos e semipublicos,
calcada em Olson,13 descartaria qualquer possibilidade de urn Estado gerencial puro. 0 Estado
e 0 mercado politico nao sao petfeitos: politicos e burocratas representam seus interesses
dentro do governo e os interesses de agentes privados que se organizam coletivamente para
agir sobre a maquina governamental,e tal ac.;ao tern como objetivo cac.;ar renda de grupos da
sociedade menos organizados. Essas transferencias podem ser acompanhadas de conflitos
distributivos entre diversos grupos de interesse que competem entre si para garantir maiores
beneficios. Entretanto, faz-se necessaria a exposic.;ao mais detalhada do argumento que sustenta
a impossibilidade de urn Estado gerencial. E preciso mostrar por que 0 burocrata deve ser
submetido ao controle de leis severas, ao custo de, na ausencia de tal procedimento, amargarmos
os custos do clientelismo e da corrupc.;ao.
Resta-nos apenas discutir como podemos criar mecanismos que aumentem 0 controle
sobre a burocracia (vide tambemo Capitulo 6) e sobre os politicos. A economia, mais uma vez,
fornece poderosos instrumentos para a soluc.;ao desse tipo de problema.
10 Tambem podemos, de forma mais definida, circunscrever uma parte da teoria economica da poHtica no programa
11 Buchanan & Tullock (1962); Arrow (1951); Downs (1957); Olson (1965,1982).
12 Exce~ao a esta afirma~ao seria a existencia a priori de consenso, 0 que equivaleria considerar a sociedade ou urn
grupo social com todos seus membros possuindo as mesmas ordena~6es de preferencias, logo como se fosse urn in
dividuo unico.
13 Olson (1965).
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14 Nao descreverei este problema aqui,ja que e conhecimento economico basico. Todavia, you me deter nas aplica~6es
deste tipo de problema a administra~ao publica. 0 problema principal-agente (ou agencia) surge quando, no
estabelecimento e fiscaliza~ao de urn contrato, 0 contratante (principal) nao possui informa~ao perfeita que permita
a avalia~ao do esfor~o ou a~ao empreendida pelo agente, a~ao que afeta 0 bem-estar do primeiro. Aqui 0 termo
principal refere-se ao individuo ou entidade que possui a autoridade para agir, enquanto 0 agente e aquele que atua
no lugar do principal e sob a autoridade contratual do mesmo. A teona em questao pode ser resumida de forma
muito simples. 0 principal e aquele que, numa organiza~ao,delega responsabilidade a urn outro individuo, denominado
agente, 0 qual age de acordo com seus objetivos privados.
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para isso talvez seja a introdw;ao de incentivos aos contratos: se 0 agente tern a priori incentivo
para agir em seu pr6prio interesse, uma mudanc;a no sistema de incentivos pode dirigir seu
comportamento a urn resultado 6timo do ponto de vista do principal e dele mesmo. Os
incentivos devem ser concebidos de tal modo a levar a parte que age de forma oculta a assumir
plenamente as conseqiil~ncias de suas ac;oes. No caso, por exemplo, de uma relac;ao entre 0
governo (principal) e 0 burocrata (agente), urn contrato eficiente entre as partes pode ser a
existencia de leis que limitem ao maximo 0 poder discricionario do agente. 0 problema central,
no que se refere a corrupc;ao, esta em como criar uma arquitetura contratual que limite a
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priori 0 comportamento incontrolavel do burocrata.
Pelas raz6es expostas, esse tipo de analise e perfeitamente aplicavel ao estudo da corrup
c;ao no setor publico, em especial no que se refere a produc;ao de bens publicos e semipublicos.
talismo.l Esse livro pode ser utilizado como uma referencia basica.
Silva ? oferece uma introduc;ao didatica ao estudo da corrupc;ao do ponto de vista eco
nomico, acessivel particularmente para nao economistas com alguma formac;ao basica
.
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em mICro e macroeconomla.
Silva 18 contern uma ampla discussao sobre a produc;ao de bens publicos e semipublicos,
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Por fim, Di Tella & Savedoif trazem uma analise abrangente sobre corrupc;ao e oferta
de servic;os publicos, dando especial atenc;ao a urn estudo de caso, qual seja, corrupc;ao
em hospitais publicos na America Latina. Esse tipo de estudo de caso pode ser estendido
No nosso entender, a agenda de pesquisa no Brasil deve, nos pr6ximos anos, ser dedicada
cada vez mais importante,ja que ha tecnologia disponivel hoje para a reduc;ao de custos
e accountability.
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15 Nossa analise poderia ser descrita como cetica (ou ate mesmo dnica) por considerar apenas agentes que nao tern
suas decisoes restritas por valores morais. Esse e urn tema importante, alias, em etica e economia. Consideramos
que, na analise da corrup~ao, do crime e da a~ao economica em geral, os valores morais tern importancia. Todavia,
aqui estamos somente considerando agentes que possuem a~ao condicionada a contratos e incentivos. Mas uma das
formas de se incluir num modelo de contratos e incentivos valores morais e encara-los como regras auto-impostas,
mas esta e uma discussao da qual esquivamo-nos propositadamente, pois ela foge em demasia ao tema focado neste
capitulo.
16 Rose-Ackerman (1999).
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